De Carlos López Ángel, asesor de la Secretaría de Servicios Parlamentarios, sobre el seminario Técnica legislativa, sexta edición, celebrado del martes 2 al viernes 5 de noviembre de 2010 en Montevideo, Uruguay

Introducción

La sexta edición del seminario Técnica Legislativa, organizado por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, se llevó a cabo en Montevideo, Uruguay, del martes 2 al viernes 5 de noviembre de 2010, y convocó a funcionarios y asesores parlamentarios de los Congresos de Bolivia, Chile, Argentina, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua, República Dominicana, Paraguay, Perú, México y del país anfitrión. Mi asistencia se debió a un acuerdo de la Junta de Coordinación Política, a cuyos miembros agradezco profundamente ya que será de gran utilidad para mi formación y desempeño profesionales.

Las exposiciones estuvieron a cargo de diputadas y diputados españoles y uruguayos, así como de letradas españolas y funcionarios de los Congresos de Chile y Uruguay, sobre de un temario básico desarrollado en cuatro días. El método de trabajo fue la exposición colectiva o individual de los ponentes, para terminar con una sesión de preguntas y respuestas y comentarios de los asistentes.

Los convocantes explicaron en su intervención inaugural la importancia de la técnica legislativa para los operadores jurídicos, cuyo objeto primordial es mejorar la calidad de las leyes y, por tanto, la calidad de la democracia. Ello, frente al fenómeno extendido de la proliferación de las normas. Esta “inflación” normativa se ha debido posiblemente, según ellos, a las siguientes causas: crecimiento constante de ordenamientos supranacionales; tendencias de descentralización y expansión de la legislación de los Estados nacionales.

A juicio de los ponentes todo Estado democrático requiere leyes de calidad, inteligibles, compresibles, sencillas y asequibles a los ciudadanos. Cualidades necesarias para proporcionar seguridad jurídica a éstos. Por esta razón, todas las normas, sin distinguir país de origen, deberían seguir directrices claras de técnica normativa en su elaboración y para su aplicación y comprensión. Cuando se refirieron a la norma lo hicieron en un sentido amplio, no sólo a las leyes o decretos, sino a las resoluciones legislativas y de gobierno. Así, coincidieron, elaborar un texto legislativo es una labor que requiere esmero y dedicación, paciencia, calidad y atención. Por ello esta clase seminarios son de la mayor importancia para quienes participan en la elaboración de las leyes.

En el acto de inauguración se vertieron frases lapidarias que condensan un convencimiento de los expositores como las siguientes: “No hay democracia sin leyes” y “Leyes de calidad para la libertad de los ciudadanos”.

El Parlamento como órgano de configuración de la voluntad del legislador

Después del acto inaugural celebrado por la mañana del 2 de noviembre, con la presencia de la excelentísima señora Aurora Díaz-Rato Revuelta, embajadora de España en Uruguay, dio comienzo el seminario con el tema “El Parlamento como órgano de configuración de la voluntad del legislador”, a cargo de Ana María Pastor Julián, vicepresidenta segunda del Congreso de los Diputados de España.

La legisladora inició con una aproximación a los conceptos de democracia y parlamentarismo en la experiencia española. Reivindicó para su país un origen más antiguo del parlamentarismo que la literatura especializada reconoce para la propia Inglaterra, cuna del Parlamento. Nos hizo saber que el primer antecedente parlamentario español está reconocido en las asambleas reunidas en León hacia 974, que cristalizaron en las cortes (siglo XI) y que el primer Parlamento se convoca en la península en 1188, mientras la Carta Magna inglesa data de 1215, siguiéndole en Alemania la de la casa de Hohenstaufen en 1232.

Sin embargo, el acto parlamentario trascedente fue realizado por las Cortes de Cádiz, que crearon un cuerpo legislativo de carácter liberal sobre el que se crea un nuevo orden social que acabaría con la sociedad estamental que caracterizaba a España en ese momento. Fruto de esta labor fue la Constitución de 1812, primer texto constitucional con el que contó España. Las cortes crearon un nuevo sistema político basado en el principio de soberanía nacional, con la monarquía como forma de gobierno, pero con división de poderes.

La Constitución española de 1978, vigente a la fecha, define y regula los tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El Poder Legislativo reside en la Cortes Generales y de acuerdo con la Constitución de este país la potestad de hacer leyes reside en las Cortes con el Rey. Las leyes se tramitan y votan primero en el Congreso de los Diputados y después en el Senado. Esta y otros expositores reconocieron que aunque el Senado tiene la faculta de enmendar o vetar un proyecto o proposición de ley, funciona como una cámara de “segunda lectura”, cuyas atribuciones requieren ser meditadas.

En el Estado español prevalece el principio de jerarquía normativa, en virtud del cual las leyes no pueden resultar contrarias a la Constitución; en caso de producirse este hecho existe el Tribunal Constitucional que puede declarar su nulidad a través de los recursos de inconstitucionalidad y de la cuestión de inconstitucionalidad promovida por jueces o tribunales. Sin embargo, señala la expositora, las leyes gozan de presunción de constitucionalidad mientras el Tribunal no declare lo contrario.

A continuación disertó sobre la potestad tributaria de la Cortes Generales, precisando que el constitucionalismo español ha reservado a éstas la facultad de imponer gravámenes y cargas sobre la nación. Respecto de la potestad presupuestaria de las Cortes, señaló que comprende su facultad de realizar asignaciones de los fondos del erario público y supone la obligación de cualquier autoridad o funcionario público, con excepción del rey, de contar con su autorización expresa para realizar gastos con cargo al presupuesto del Estado.

Sobre las potestades de control, Ana María Pastor señaló que las Cortes Generales impulsan y controlan la acción del gobierno mediante preguntas e interpelaciones y dirigen su acción en un determinado sentido mediante resoluciones y proposiciones no de Ley, a las cuales el Gobierno debe sujetarse en virtud del principio de responsabilidad del Ejecutivo ante el Legislativo (principio parlamentario). Precisó que, en el modelo español, las interpelaciones se distinguen de las preguntas por dos aspectos: la interpelación implica una crítica a la conducta tanto por acción como por omisión del gobierno o de sus miembros, también difiere en cuanto a su procedimiento; la interpelación puede dar lugar a una moción, que se somete a votación, y de ser aprobada, obliga al Gobierno a actuar de acuerdo con el texto aprobado. La pregunta tiene un alcance mucho más limitado, pues se formula para solicitar información o conocer la veracidad de un hecho.

Concluyó este tema indicando que en los sistemas parlamentarios, en los que el Parlamento elige al presidente del gobierno, la moción de censura puede forzar una sustitución. Pero en España la moción de censura es constructiva. Esto es, el grupo parlamentario que eleva la moción de censura propone a su vez un nuevo presidente del gobierno, con un programa político propio. De esta manera, la elección no es solamente si se mantiene la confianza del presidente, sino si se le daría en cambio al que ha sido propuesto por la moción. La pérdida de confianza del Congreso de los Diputados obliga al gobierno a presentar su dimisión al rey.

Por lo que hace a las comisiones de investigación españolas se configuran para ejercer la actividad fiscalizadora o de control de las cortes. Su objetivo es recoger la información necesaria sobre cualquier asunto de interés público que pueda servir para una posterior resolución de las mismas o para exigir responsabilidades al ministro correspondiente. Las conclusiones de las comisiones de investigación no son vinculantes para los tribunales. Son, por tanto, decisiones políticas de alto impacto sin efectos legales, como la constituida para investigar los atentados del 11 de marzo de 2004.

Al referirse a las garantías constitucionales de las Cortes Generales explicó que éstas gozan de la garantía de inviolabilidad, que supone que estas gozan de protección jurídico-penal frente a toda interferencia o coacción que pudieran sufrir en su actividad y no pueden ser allanadas ni quebrantadas por ninguna autoridad o particular, por lo que son jurídicamente inatacables.

La Constitución española prevé dos periodos de sesiones para la reunión de las Cámaras: septiembre-diciembre y febrero-junio, además de las extraordinarias que pudieran convocarse. En los periodos de receso se constituye la Diputación Permanente, que es el órgano constituido en cada una de las Cámaras de las Cortes Generales compuesto por 21 miembros que representa a los grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica.

Por cuanto a las garantías de los diputados y senadores sobresale el sistema de incompatibilidades para ocupar dos cargos a la vez, a fin de facilitar la dedicación más completa posible a las tareas parlamentarias por parte de los representantes del pueblo. Además está prohibido el mandato imperativo; es decir, los miembros de las Cortes Generales pueden opinar y votar libremente según su propio criterio aún cuando resulte contrario a los deseos de sus respectivos partidos políticos y de los electores.

Complementan el cuadro de garantías la inviolabilidad constitucional de los senadores y diputados por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones; la inmunidad procesal que impide su detención salvo caso de flagrante delito y su inculpación o procesamiento sin la previa autorización por la Cámara respectiva, así como con el reconocimiento del derecho a percibir una asignación, que será fijada por la Cámara respectiva.

En lo que se refiere a la composición de las Cámaras, el Senado es la Cámara de representación territorial, en la que se combina la representación de las comunidades autónomas y de las provincias. En la integración se mezcla la designación y el voto universal, libre, igual, directo y secreto, según la ley electoral. El Senado es elegido por cuatro años, de manera que el mandato de los senadores termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara. En el sistema político español prevalece la reelección legislativa inmediata.

El Congreso de los Diputados se compone de un mínimo de 300 y de un máximo de 400 Diputados (actualmente son 350), elegidos por sufragio universal, libre directo y secreto, en términos de la ley electoral. La fórmula electoral que se utiliza para repartir los escaños es el sistema D’Hondt, que permite distribuir éstos de modo aproximadamente “proporcional” a los votos obtenidos por los candidatos. El Congreso es elegido cada cuatro años.

Al abordar los órganos de gobierno del Congreso de los Diputados, la legisladora explicó que la Mesa del Congreso es el órgano rector y de representación colegiada de la Cámara. Está integrada por el Presidente del Congreso, 4 vicepresidentes y 4 secretarios, asistida por Letrados de las Cortes y asesorada por el Secretario General. La Mesa es elegida por la Cámara al comienzo de la legislatura y le corresponde el gobierno interior y la organización del trabajo parlamentario.

Las comisiones en el Congreso español son grupos de trabajo permanentes o constituidos con una finalidad particular, encargadas de la discusión e informe especializado de un proyecto de ley o un tema sometido a su conocimiento. En la actual IX Legislatura existen 19 comisiones permanentes legislativas, 6 permanentes no legislativas, 2 no permanentes, 4 mixtas permanentes y 2 mixtas no permanentes.

El número de escaños en el Congreso de los Diputados por grupo parlamentario es el siguiente (elecciones de 2008):

Partido Socialista Obrero Español (PSOE): 169

Partido Popular (PP): 154

Izquierda Unida (UI)-Iniciativa PER Catalunya Verds (ICV): 2

Convergéncia i Unió (CiU): 10

Partido Nacional Vasco (EAJ/PNV): 6

Unión Progreso y Democracia (UPyD): 1

Esquerra Republicana de Catalunya (ERC): 3

Bloque Nacionalista Galego: 2

Coalición Canaria (CC): 2

Nafarroa Bai (Na-Bai): 1

Total: 350

En la recta final de su ponencia la legisladora reconoció que en el debate contemporáneo diversos especialistas sostienen que el Parlamento está en una doble crisis: de representación (no representan bien la voluntad del pueblo) y de legitimidad (las actuaciones de los diputados no son reconocidas por los ciudadanos). Ello dio pauta a la expositora para reconocer que en España se adolece de una especie de “sumisión” del Parlamento al gobierno, como una causa de su probable crisis. Aseguró que el Parlamento recuperaría en gran medida su función de legislar, la primordial según ella, si fuera obligatorio un debate previo de la totalidad de los proyectos de ley del Gobierno y se fortaleciera al Senado respecto de las atribuciones del Congreso de los Diputados.

Al referirse a la relación entre sociedad civil y las Cortes Generales puso de relieve los mecanismos de democracia participativa como complemento a la democracia representativa. Reconoció que a pesar de su importancia, en su país se exigen 500 mil firmas para acreditar una iniciativa legislativa popular. Además, que a lo largo del período democrático iniciado en 1978, tan sólo nueve iniciativas legislativas populares habían pasado el filtro de la Mesa del Congreso, mientras que sólo una de ellas había sido aprobada por el pleno, relativa a la modificación de la Ley de Propiedad Horizontal.

A manera de conclusión finalizó señalando que la democracia es una forma de organización política, cuya característica predominante es que la titularidad del poder reside en la totalidad de sus miembros, haciendo que la toma de decisiones responda a la voluntad colectiva de los miembros del grupo. La democracia es una forma de gobierno, de organización del Estado, en el cual las decisiones colectivas son adoptadas por el pueblo mediante mecanismos de participación directa o indirecta que le confieren legitimidad a sus representantes. Es en el Parlamento donde se configura la voluntad popular.

El procedimiento legislativo como garantía de la calidad de las leyes

Este tema estuvo a cargo de los miembros de la delegación parlamentaria del Congreso de los Diputados de España: Rosa Delia Blanco Terán, presidenta de la Comisión de Cooperación Internacional para el Desarrollo del Congreso de los Diputados de España; Ana María Pastor Julián y Javier Barrero López, secretario primero del Congreso de los Diputados. El formato elegido fue una mesa redonda con intervenciones libres de los concurrentes.

Los diputados españoles hicieron énfasis en el cuidado que debe tenerse en el procesamiento de la las leyes como garantía de calidad, en las que se expresa la voluntad del pueblo. Recordaron las fases del procedimiento legislativo comúnmente aceptadas por la doctrina:

a) Iniciativa, por quienes están facultados para hacerlo.

b) Discusión, en las comisiones y en el pleno, así como en las dos Cámaras del Congreso.

c) Aprobación.

d) Sanción.

e) Promulgación.

Precisaron que para el caso español, 90 por ciento de las iniciativas son presentadas por el gobierno, el cual tiene un conjunto de directrices de técnica normativa, lo que asegura la solidez en su estructura y contenido. Los proyectos de ley del gobierno son aprobados en el Consejo de Ministros, órgano que los someterá al Congreso.

En la redacción de las iniciativas, diputados y senadores cuentan, primero con la asesoría de los profesionistas contratados por los grupos parlamentarios y después con los letrados de la comisión. Pero siempre la redacción final de los proyectos está a cargo de los letrados.

Una vez presentada la iniciativa, se turna a la comisión correspondiente, la que nombra a un ponente, quien tiene un plazo para presentar su informe. El informe del ponente puede sufrir enmiendas, tanto en la comisión como en el pleno. Una vez aprobada la iniciativa pasa a la Cámara de Senadores.

Las Cortes Generales de España tramitan y votan sucesivamente las proposiciones de ley que elabore cualquiera de ellas; son tramitadas y votadas primero en el Congreso de los Diputados y Después en el Senado. En el caso de que el Senado enmiende o vete un proyecto o proposición de ley, éste es devuelto al Congreso y puede ser aceptado por mayoría simple o ratificado en su redacción original por mayoría absoluta, aunque transcurridos dos meses desde la interposición del veto será suficiente también la mayoría simple para superarlo. El proyecto no puede ser sometido al Rey para sanción sin que el Congreso lo ratifique.

El rey sanciona en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulga y ordena su inmediata publicación.

Durante el debate surgió la interrogante de si, en la experiencia española, los vicios en el procedimiento legislativo son subsanados por el pleno. Es decir, si alguna de las fases no se cumple, por ejemplo la discusión del dictamen en comisiones, se subsana por el pleno. La respuesta fue que no, que un principio del régimen parlamentario español había sido respetar escrupulosamente los ámbitos de intervención de las comisiones, así como los derechos de las minorías a expresarse. Indicaron que cuando el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre los vicios del procedimiento lo ha hecho por que se violaron cuestiones del fondo o sustantivas.

El sentido general de la actividad normativa en el Estado democrático

Esta exposición estuvo a cargo del diputado por el PSOE Javier Barrero López. Este legislador de larga trayectoria, inició su intervención citado a Juan Jacobo Rousseau, quien sostenía que la ley expresa la voluntad del pueblo y estaba destinada a garantizar la libertad y la igualdad de las personas. Era una ley de hombres buenos.

Sin embargo, a lo largo de los siglos la concepción de la ley ha cambiado. Se ha transitado de los textos generales, a las leyes comprensivas y a las leyes concretas, como producto de la complejidad que han adquirido las sociedades. La proliferación legislativa es otro problema, que Ortega y Gaset definió como la legislación incontinente. Por ello se hace más necesaria que nunca la técnica legislativa.

Para este expositor sin técnica legislativa no hay democracia. Precisa: la técnica legislativa hace posible que la voluntad popular se pueda explicar y entender. La técnica legislativa proporciona seguridad jurídica, porque la claridad de las leyes da seguridad jurídica, principio en que se funda el estado de derecho.

Empero, en su opinión, la calidad legislativa no es un problema técnico, porque la disminución de la calidad es producto de las sociedades complejas y estas producen leyes complejas. Las causas identificables de la disminución de la calidad son las siguientes:

1. Imprecisión de la ley con carácter voluntario. Porque así lo concibió el legislador, y ese fue el acuerdo político.

2. Búsqueda de integración judicial, es decir, de la interpretación del Poder Judicial.

3. Regulación minuciosa reflejada en la ley. Ley reglamentista.

4. Pluralismo, prelegislativo y legislativo (el conjunto de actores que intervienen en su elaboración).

Sobre el punto 4 se detuvo para esbozar la experiencia en su país. Ahí pueden participar en la elaboración de las leyes el Consejo de Ministros, 17 comunidades autonómicas, el Poder Judicial, los sindicatos y los empresarios. Lo anterior podría explicar una de las causas de la baja calidad de las leyes que se están produciendo.

De ahí la necesidad de cuidar la aplicación de la técnica legislativa durante todo el proceso, desde la presentación de la ponencia general hasta la redacción final.

Llamó la atención sobre el papel del legislador, que esencialmente es lograr que la gente viva mejor, y el del técnico de hacer conciencia en éste que es necesario la técnica legislativa. Pero fue más allá al aseverar que la técnica legislativa y la democracia son dos caras de la misma moneda. Empero, aclaró que siempre priman la política y el acuerdo sobre la técnica.

Terminó su disertación transmitiendo un convencimiento: entre más consenso tenga la ley más largas vida tendrá.

La función de las comisiones en el procedimiento legislativo

El segundo día del seminario, 3 de noviembre, inició con la participación de la diputada Rosa Delia Blanco Terán. Inició contextualizando su exposición para el caso de una monarquía parlamentaria como la española.

Señaló la importancia que para ese país han tenido los letrados, profesionistas que son admitidos en el Congreso español a través de un concurso de oposición libre y temático. Los letrados dan continuidad al trabajo parlamentario y son garantes del principio democrático, a quienes se exige una neutralidad exquisita y están al servicio del país y del Estado.

Respecto a las comisiones parlamentarias externó que han adquirido paulatinamente un mayor protagonismo, pues el verdadero trabajo se desarrolla en su seno y en ellas se propicia la verdadera especialización de los parlamentarios. A pesar de que son órganos que ayudan a la racionalidad en la productividad legislativa, en los regímenes parlamentarios han ido acrecentando su número.

En España las comisiones se ha constitucionalizado, pues el artículo 75, párrafo 1, de la Constitución preceptúa que las Cámaras funcionarán en el pleno y por comisiones. Asimismo, que las Cámaras podrán delegar en las comisiones legislativas permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley, y que el pleno podrá, no obstante, recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de ley que haya sido objeto de esa delegación. Se exceptúan de lo anterior la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los presupuestos generales de la nación.

Detalló que en el Congreso de los Diputados y en el Senado las comisiones se corresponden con los ministerios.

Sobre el procedimiento legislativo en comisiones, destacó que por cada iniciativa deberá presentarse una ponencia o informe en un plazo de 15 días que normalmente es ampliado. También se puede elaborar una ponencia en la sombra. Durante el debate en comisiones se pueden presentar enmiendas. Las enmiendas no aceptadas se discuten en el pleno.

Empero, y en esto coincidió con otros expositores, el trabajo más importante realizado en las comisiones es la búsqueda del consenso, que en España ha alcanzado un alto valor. Además, durante el debate se actúa con un criterio de flexibilidad para conseguir un acuerdo final amplio.

Discutido el informe se redacta el dictamen, que siempre está a cargo del letrado. Posteriormente el dictamen es sometido al pleno. Aprobado el proyecto se envía al Senado para su revisión y regresa al Congreso de los Diputados para su última votación.

A pesar de que las comisiones desarrollan un rol central en el proceso de elaboración y aprobación de las leyes, sus integrantes no cuentan con asesoría personalizada y por ello el apoyo de los letrados es fundamental, lo que nos remite nuevamente al saber técnico acumulado que permite a estos órganos auxiliares del pleno cumplir con su encomienda de estudio y dictamen de los proyectos.

Introducción a la técnica legislativa. Principios y derecho comparado. Los manuales de técnica legislativa

El tema fue presentado por Piedad García-Escudero Márquez, letrada de las Cortes Generales y jefa del Departamento de Estudios Jurídicos del Congreso de los Diputados de España. Inició con una definición breve de la técnica legislativa como “el arte de legislar clara y eficazmente”, cuyo objeto es salvaguardar de la legalidad. Citó la obra clásica de Montesquieu, El espíritu de las leyes, en donde el pensador recomienda un estilo conciso, simple y que suscite una interpretación unívoca.

En materia de derecho comparado, citó los casos de Alemania en donde se aplican normas técnicas, directrices y cuestionarios y de España que utiliza las directrices desde 1991, sustituidas por otras en 2005.

Según la expositora, algunos tratadistas recomiendan los siguientes lineamientos en la elaboración de las leyes:

1. Racionalidad del derecho vigente (sólo hay que legislar cuando hace falta).

2. Considerar las ventajas de legislar.

3. Considerar los inconvenientes de no legislar.

4. Realizar las ponderaciones necesarias.

5. Tanta limitación como sea necesario, tan poco como sea posible.

6. En armonía con el sentido común para conseguir justicia, equidad y proporción.

7. Asegurar que las leyes se transmitan al pueblo.

Por otra parte, se debe asegurar que las leyes sean elaboradas por los órganos competentes.

De acuerdo con la letrada, las normas de técnica legislativa no son normas jurídicas, pero es preciso seguirlas para conseguir la calidad y eficacia de las leyes. Así, recomienda elaborar cuestionarios pre legislativos (fin y ejecución) y cuestionarios de evaluación. Además sostuvo que la técnica es fundamental pero siempre hay que tener presente que la política prima sobre la técnica.

En España los primeros esfuerzos por elaborar directrices de técnica normativa provinieron de particulares; destaca el esfuerzo realizado por el Grupo de Estudios de Técnica Legislativa (Gretel) a finales de los años ochenta del siglo XX. En 2005 el Consejo de Ministros emitió las Directrices de Técnica Normativa con el objetivo de lograr un mayor grado de acercamiento al principio constitucional de seguridad jurídica, mediante la mejora de la calidad técnica y lingüística de todas las normas de origen gubernamental con la homogenización y normalización de los textos de las disposiciones. Se trata, según la resolución ministerial, de una herramienta que permite elaborar las disposiciones con una sistemática homogénea y ayuda a utilizar un lenguaje correcto de modo que puedan ser mejor comprendidas por los ciudadanos.

Con las directrices se buscó erradicar la hipertrofia legislativa y lo que se denominó, también, “elefantismo”.

A partir de este marco conceptual desarrolló su exposición presentado ejemplos sobre el contenido y estructura de una ley. Recomendó cuidar siempre su calidad.

Por lo que hace a la estructura de la ley detalló sus componentes: a) Aspectos generales: división, contenido, objeto único; b) Título; c) Parte expositiva (exposición de motivos); d) Parte dispositiva: disposiciones generales, sistemática y división, artículos su redacción y división; g) Parte final: disposiciones complementarias y transitorias; h) Anexos; i) Disposiciones modificativas; y j) Remisiones.

Propuso utilizar un lenguaje legal en la redacción y verificar la inserción de la nueva ley en el ordenamiento jurídico.

En otro orden de ideas señaló que los asesores parlamentarios son operadores jurídicos encargados de aplicar la técnica legislativa, y en algún sentido su labor es oculta, pero fundamental. A continuación examinó lo que hacen los letrados españoles: se encargan de redactar los informes de los proyectos de ley (incidencia y constitucionalidad), asesoran a las mesas de comisiones, comprueban la redacción del texto en cada trámite y contrastan la redacción del texto en los boletines oficiales.

Concluyó su exposición haciendo hincapié en que es necesario garantizar que las leyes alcancen sus objetivos y para ello la técnica legislativa es central porque dota de seguridad jurídica a las normas y porque si una ley no es clara se viola la seguridad jurídica.

El lenguaje de las leyes

La exposición del tema corrió a cargo de Olga Herráez, letrada de las Cortes de Aragón, España. Inició señalando que el estado democrático de derecho requiere de leyes de calidad y que los poderes públicos con facultad normativa tienen el deber de garantizar el principio de seguridad jurídica. Sin embargo las leyes españolas presentan una deficiente técnica legislativa, en parte debido a la crisis del mismo concepto de ley en el Estado social.

Un ejemplo de la importancia que ha adquirido la correcta redacción de las leyes, es que aunque el Tribunal Constitucional español ha negado la admisión del juicio de constitucionalidad por problemas de técnica legislativa, ha llegado a declarar inconstitucionales leyes por afección de seguridad jurídica. También ha declarado inconstitucionales leyes locales que reproducen artículos de la Constitución por no brindar seguridad jurídica en el ejercicio de su interpretación y aplicación.

Por cuanto a la técnica normativa, señaló que existen dos vertientes: los antecedentes normativos y el real decreto. Ambas tienen el propósito de lograr la excelencia de la producción legislativa.

La expositora sostuvo que existen diversas directrices de técnica normativa como instrumento que permite elaborar las disposiciones con un sistemática homogénea y un lenguaje correcto de modo que puedan ser mejor comprendidas por los ciudadanos. A saber: directrices no oficiales, sin fuerza vinculante, y oficiales, obligatorias. Las oficiales han sido mayoritariamente aprobadas por los poderes ejecutivos. A pesar de su uso, España sigue debatiendo sobre quien tiene la competencia para su aprobación.

En sintonía con Piedad García-Escudero, Olga Herráiz llamó la atención en la necesidad de hacer conciencia por la calidad de las leyes entre los legisladores, sobre la observancia de las directrices y el lugar de la técnica legislativa en el procedimiento legislativo. Sugirió, a parte del apoyo técnico requerido para la elaboración de las leyes, recurrir a los servicios de correctores con carácter previo a las ponencias para utilizar adecuadamente las reglas del lenguaje.

Otro planteamiento relevante fue que propuso generar conciencia entre los ciudadanos por la calidad de las leyes, lo que significa elevar su formación e información para que no le resulten extraños los conceptos fundamentales. Al referirse al concepto de ciudadanos incluyó a los alumnos de derecho.

Además, sugirió que para mejorar cuantitativa y cualitativamente la legislación es indispensable auxiliarse de herramientas que se aplican ex ante como la técnica legislativa y ex post como la evaluación legislativa. La evaluación, desde su mirador, comprende reglas que garanticen que las normas serán eficaces y eficientes, así como procedimientos para medir dichas características.

Sobre los aspectos complementarios al lenguaje como garantía de calidad de las leyes hizo una reflexión previa sobre la inserción de la ley en el ordenamiento jurídico. Sostuvo que las normas deben respetar los principios de unidad estructural del ordenamiento y de unidad temporal del mismo.

Al abordar la sistemática de la ley recomendó que ésta tuviera un objeto preferentemente único, pero reconoció que en la experiencia española no ha sido siempre posible. Refirió que en su país al elaborarse las leyes de presupuestos se introdujeron disposiciones de otras leyes no necesariamente relacionadas con esa materia. Una vez subsanada esa deficiencia técnica se inventaron las leyes de “acompañamiento” y, finalmente, surgió el problema de las llamadas leyes “ómnibus”. Éstas fueron referidas por varios expositores durante el Seminario, reflejando su preocupación de que una ley modifique 80 o 90 leyes que son arrastradas por un nuevo ordenamiento como sucedió recientemente en al país ibérico.

Propuso evitar reiteraciones o reproducciones innecesarias. Señaló que no era conveniente reproducir artículos de la Constitución en las leyes secundarias porque genera inseguridad jurídica. Habló de la relación existente entre leyes y reglamentos, y del ámbito de regulación de cada cuerpo normativo.

De manera precisa explicó los atributos que debe tener la estructura interna de las leyes:

• Título conciso y exacto, que sirva para individualizarla.

• Parte expositiva que evite las exhortaciones, la pedagogía y las frases laudatorias.

• Parte dispositiva que respete el orden lógico de ir de lo general a lo particular, así como de lo abstracto a lo concreto, de lo normal a lo excepcional y de lo sustantivo lo procesal.

Sobre el tema principal, el lenguaje de las leyes, trazó las siguientes directrices: utilizar un lenguaje técnico pero no coincidente necesariamente con el de los juristas y científicos del derecho; un lenguaje claro, preciso e inteligible, pero que se aparte de un estilo demasiado coloquial o vulgar; concisión, cada artículo un tema, cada párrafo un enunciado, cada enunciado una idea. Asimismo, dar seguridad: sin erratas ni remisiones que reduzcan la claridad. Recomendó utilizar las correcciones para sus fines propios y no para alterar la voluntad del legislador. Las remisiones normativas solo deben ser utilizadas cuando simplifiquen el texto de la disposición y no perjudiquen su comprensión.

También propuso evitar el exceso de retórica, rechazar el estilo de la persuasión o el intento de adoctrinar en las exposiciones de motivos. Quien redacta las leyes debe evitar las ambigüedades sintácticas. No abusar de los gerundios como forma no personal del verbo más utilizada en el lenguaje lega y asimismo del subjuntivo, especialmente frecuente en el lenguaje penal. Evitar el uso de extranjerismos. En general, la redacción de los textos seguirá las normas gramaticales y ortográficas de la Real Academia Española y su diccionario.

Por cuanto al tratamiento lingüístico del género y la reivindicación de un uso del lenguaje no sexista, hizo referencia a la existencia de normas nacionales e internacionales. Aclaró que el uso no sexista del lenguaje consiste en la utilización de expresiones lingüísticamente correctas sustitutivas de otras, correctas o no, que invisibilizan el femenino o lo sitúan en un plano secundario respecto del masculino. Señaló que en la actualidad se utilizan tres fórmulas para la corrección del lenguaje sexista:

• La técnica del desdoblamiento (la diputada y el diputado...), desautorizada expresamente por la Real Academia Española al considerarla “generadora de lenguaje artificioso”.

• El uso preferente de expresiones genéricas o perífrasis, la omisión de los determinantes, las frases sin sujeto y el uso de formas impersonales del verbo.

• La inclusión de una declaración de voluntad sobre un uso no sexista del lenguaje en la parte final de la ley.

Con relación a este último tema, durante la fase preguntas y comentarios, los funcionarios parlamentarios de Ecuador informaron que su Constitución utiliza la técnica del desdoblamiento y los de República Dominicana que algunas leyes secundarias de su país usan la declaración de voluntad.

Principios y reglas de técnica legislativa: contenido y estructura de la ley

La sesión de 4 de noviembre comenzó con la exposición de Piedad García-Escudero Márquez. La letrada inició señalando que no hay un modelo universal de técnica legislativa. Profundizó en lo que anteriores expositores, y ella misma, ya habían manifestado: la ley debe dictarse por el órgano competente, es incorrecto reproducir normas constitucionales en la ley, el lenguaje debe ser claro y sencillo, las leyes deben ser materia de un único tema, evitarse las leyes “ómnibus” y acudir a la técnica para corregir erratas con la autorización del órgano que aprobó la ley. Declaró su convencimiento de que es preferible aprobar una ley nueva que modificar muchos artículos.

Abundó que las modificaciones y las derogaciones deben quedar claramente especificadas. Habló de la estructura de la ley, el título, el preámbulo (parte expositiva), la fórmula promulgatoria y la división de la ley. Se detuvo un poco más en la parte final de la ley y comentó que son disposiciones transitorias las que regulan situaciones intertemporales.

Hizo una reflexión final sobre la necesidad que tienen los Congresos de contar con una tabla de vigencias y derogaciones, y con la historia de las leyes y su publicación actualizada por órganos públicos.

El procedimiento legislativo en América Latina

La disertación corrió por cuenta de Pablo Sciarra, funcionario de la Cámara de Representantes de Uruguay y delegado de Uruguay de la Fundación Manuel Giménez Abad de España, quien dividió su ponencia en dos partes. En la primera se refirió sucintamente al concepto de procedimiento legislativo. Partió de la definición de las leyes como un conjunto de normas emanadas de una autoridad legislativa, que expresan en un texto escrito una decisión política. Así, para este funcionario, el procedimiento legislativo está compuesto por un factor fundamental: el político, que es coyuntural dado que depende de las preferencias electorales de los ciudadanos en un momento dado.

El procedimiento legislativo tiene la característica de ser estructural porque no cambia de una ley a otra, aunque cambien los actores políticos. Es estructural dado que sus reglas no surgen para cada proyecto, sino que realizan un recorrido predeterminado, ordenado de tal forma que asegure la previsibilidad de sus diferentes etapas y garantice la participación de todos los legisladores por igual. En cuanto a las etapas del proceso legislativo, sostuvo que existe un debate que Adolf Merkel intentó resolver, distinguiendo dos conceptos: el procedimiento legislativo estricto y el amplio. Según este autor, el estricto está integrado sólo por los actos realizados en el seno del parlamento, y el amplio es el antes, durante y después.

Una vez dicho esto, dio un extenso panorama de las etapas que integran el proceso legislativo en varios países de América Latina. El país con el mayor número de actores que tienen la faculta de iniciar leyes es Colombia con 12. En el polo opuesto, en Chile únicamente pueden presentar iniciativas los poderes Ejecutivo y Legislativo nacionales. La presentación y tramitación de las iniciativas tiene un tratamiento variado en cada país, así como sus características (por escrito, firmas de respaldo, exposición de motivos, estimación de gastos y estudios técnicos).

La iniciativa popular está considerada en las legislaciones de Argentina, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela, difiriendo en el porcentaje de electores necesario para ser considerada y en las materias restringidas.

Con independencia de su carácter unicamaral o bicamaral, en todos los casos estudiados participan en la etapa constitutiva de la ley las comisiones y el pleno. El número de comisiones permanentes del Congreso por país es, también, diverso. Resaltan la Cámara de Diputados y el Senado de Argentina con 45 y 47 respectivamente, y ambas Cámaras de Colombia con 7 cada una. La duración de las comisiones permanentes en los países estudiados, fundamentalmente, guarda relación con el tiempo de duración de las legislaturas. Su número de miembros es proporcional al tamaño de los Congresos. Otras comisiones consideradas son las de investigación, las especiales y las bicamerales. La existencia de subcomisiones sólo está considerada en Bolivia, Costa Rica, México y Venezuela.

Los plazos de dictaminación identificados en el estudio van de 5 días para México en el caso de la Cámara de Diputados, hasta 90 días en la Cámara de Representantes de Uruguay. El paso de las iniciativas a comisiones es obligatorio en la mayoría de los países. Sin embargo, son pocos los casos en que los dictámenes de las comisiones son vinculantes. Es decir, en casi todos los países estudiados por Pablo Sciarra es el pleno el que finalmente decide sobre lo que se aprueba y su contenido. Las excepciones son Perú, Colombia y Costa Rica, donde las comisiones tienen plena potestad para archivar y rechazar de plano una iniciativa si el dictamen es negativo.

Por cuanto a los debates de los proyectos de ley, los trámites difieren de país a país. Algunos consideran un debate nada más: Bolivia, Brasil y Perú. Otros, como México, Argentina y Brasil, dos debates; y tres debates Guatemala, Honduras y Panamá, con remisiones sucesivas a las comisiones de dictamen.

Sobre las mayorías para la aprobación de los proyectos de ley, el expositor señaló que en casi todos los países en estudio se exigen sólo la mayoría simple de sus miembros presentes: Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. Las mayorías especiales tienen en la legislación de dichos países un tratamiento diferenciado: Chile, por ejemplo, pide en su legislación cuatro séptimas partes, México dos terceras partes y Colombia tres cuartas partes de los miembros presentes.

Finalmente el veto presidencial a los proyectos de ley es considerado en los siguientes países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. Las particularidades son las siguientes: Guatemala es el único país en que se veta totalmente el proyecto; para levantar el veto se exigen mayorías absolutas en Brasil, Colombia, Paraguay, Nicaragua, Perú y Venezuela. Mayorías especiales para superar el veto, dos tercios por lo general, Argentina, México y Bolivia, y 3 quintas partes en Uruguay.

Colombia, Ecuador, Honduras, Panamá y Venezuela tienen una reglamentación específica para vetos por vicios de inconstitucionalidad, cuya impugnación se tramita en tribunal específico o en la Corte Suprema.

La evaluación normativa

Hernán Almendras, Oficial Mayor de Comisiones de la Cámara de Diputados de Chile, presentó el tema. Para este funcionario los congresos latinoamericanos padecen una orfandad franciscana en materia de evaluación normativa que se refiere, básicamente, a la estimación de la eficacia de las leyes. La evaluación normativa es más necesaria hoy frente al fenómeno de la declinación en la calidad de las leyes, que se había reconocido durante el seminario.

Dejó asentado, como los anteriores ponentes, que el éxito de la ley es el resultado de una mejor estructuración del trabajo de elaboración. Para lograr lo anterior identificó tres etapas de la evaluación: prelegislativa, presentación del texto y vigencia (ex post).

La evaluación prelegislativa está compuesta, a su vez, de los siguientes pasos: 1) verificación o identificación del problema; 2) propuesta de solución; 3) propuesta normativa; 4) ejecución de la ley y 5) valoración de sus resultados.

En esta etapa es importante elaborar un diagnóstico del asunto a legislar y una metodología adecuada, ejercicios que permitan comprender el problema, formular la propuesta de solución y contrastarla con los posibles resultados. Al respecto sugirió utilizar las preguntas como apoyo (sistema alemán) descriptivas, causales y normativas (qué ha hecho la legislatura en la materia).

Una vez realizado lo anterior se pasa a la formulación del modelo. Para ello se requiere evaluar el impacto social y económico del proyecto. Medir el impacto jurídico del mismo y realizar un examen jurídico formal. Revisar las características del ejecutor de la ley, así como del grupo que será afectado o beneficiado. Por último, examinar los aspectos concretos de la iniciativa.

En la fase legislativa están consideradas la redacción de la ley y su tramitación, por lo que recomendó tener cuidado con los cambios sufridos en comisiones, dejando claros los aspectos firmes que no podrían ser modificados sin afectar el conjunto del proyecto.

Otro asunto a considerar son las prioridades legislativas. En Chile, ejemplificó, las urgencias son determinadas por el Ejecutivo y el tiempo es un tema a considerar por los evaluadores.

El informe de evaluación que se entrega en esta etapa no debe tener tintes políticos y deben ser neutro en cuanto sus resultados. En él informe debe contenerse una evaluación jurídica, esto es, de la función de la ley dentro del sistema normativo. Se debe respetar la tradición jurídica del país, considerar los criterios económicos y contar con una redacción grata para el lector.

La evaluación ex post ha de medir si la ley cumplió con sus fines y revisar su funcionamiento, así como la eficacia y eficiencia de sus cualidades. Además, identificar las deficiencias técnicas de la ley, así como los procedimientos defectuosos que contiene en su aplicación.

El funcionario chileno insistió en que en la evaluación ex post siempre hay que confrontar los antecedentes con los fines buscados y los resultados obtenidos. Esta etapa también requiere de un informe final sólido.

Concluyó en la necesidad de un órgano evaluador de las leyes que le permita a cada país tomar las mejores decisiones legislativas.

La importancia de la calidad de las leyes como elemento de gobernabilidad

El 5 de noviembre se organizó un panel con la participación de los diputados uruguayos Jaime Trobo del Partido Nacional; Gustavo Miquelín del Frente Amplio; Gustavo Espinoza del Partido Colorado y de las y los diputados españoles Ana María Pastor Julián, del Partido Popular, Rosa Delia Blanco Terán y Javier Barrero López del Partido Socialista Obrero Español.

Los legisladores uruguayos expusieron que en su país no hay normas técnicas que orienten, en su función legislativa, a los 99 diputados y 30 senadores que integran el Congreso. Frente a ello se han apoyado en los juristas y abogados con que cuentan.

El diputado Miquelín recomendó que al elaborar las leyes hay que consultar al “mundo real” y evitar el peligro de las leyes hechas sólo por los técnicos. Consideró que la calidad de las leyes hace la gobernabilidad.

Jaime Trobo consideró que los parlamentos son instituciones muy conservadoras. Por ejemplo, ha sido muy difícil en Uruguay ampliar el periodo de la Presidencia de la Mesa Directiva de la Asamblea de Representantes de 1 a 5 años, coincidente con los mandatos de gobierno. Señaló que la calidad de la ley tiene que ver directamente con el proceso de su aprobación. Recomendó hacer un análisis objetivo de su necesidad, sus antecedentes y del efecto que pudiera generar. A pesar de la experiencia acumulada de algunos legisladores como él, es conveniente avanzar en la técnica de la redacción de las leyes. Manifestó su preocupación porque el parlamento renuncie a sus potestades y anotó que en Uruguay el Congreso no legisla sobre salarios aunque está facultado para ello. Por lo mismo, sostuvo que el legislador debe velar por la calidad de las leyes y por el ejercicio de sus atribuciones.

Gustavo Espinosa manifestó su preocupación porque se legisle improvisadamente y porque la prensa marque la agenda legislativa. Reconoció que la técnica legislativa casi es un mito en su país pues muy pocas veces se recurre a ella y a los expertos. Empero, “la inflación legislativa” en Uruguay y en América Latina obligan a recurrir a la técnica legislativa y planteó dedicarle más atención al tema. Terminó su intervención pidiendo determinar claramente cómo se pueden mejorar los caminos recorridos en la elaboración de las leyes.

La delegación española por su parte manifestó que los políticos están de paso y que los técnicos protegen el bien mayor y deben ser permanentes. Que las sociedades diversas requieren leyes que se adecuen a esas sociedades. Que el legislador debe tener presente el bien mayor a proteger y que la ley nunca se debe adelantar a la sociedad. Reiteró una idea inicial: se requieren leyes consensuadas y se manifestó contra las leyes “en caliente”.

Por otra parte señaló que el parlamento es el lugar de la palabra. Que la técnica legislativa hace la palabra comprensible y la Constitución española, contrario al caso de Uruguay, obliga al legislador a ser claro. Consideró que la técnica legislativa es insustituible en democracia, porque la calidad legislativa es la calidad democrática. Volvió a alertar contra la “inflación” legislativa y reiteró que en democracia tiene que funcionar esa moneda de dos caras: la voluntad popular y la técnica legislativa.

Recomendó la especialización legislativa porque no se puede abarcar todo y sugirió fortalecer los sistemas de información. Señaló que frente a la complejidad normativa y la proliferación de normas el legislador debe saber lo que quiere.

Expresó que la función legislativa tiene poco aprecio, aún en regímenes parlamentarios como el español donde hay un desconocimiento absoluto de los ciudadanos del entramado legislativo Que el diputado se ha invisibilizado por la función que cumplen los partidos y los grupos parlamentarios, lo que ha provocado un cierto desaliento.

Sin embargo, en voz de Ana María Pastor, la delegación española fue contundente al señalar que el Parlamento es insustituible en democracia.

Con esta conclusión terminó el seminario.

Noviembre de 2010.

Atentamente

Licenciado Carlos López Ángel (rúbrica)

Asesor de Secretaría de Servicios Parlamentarios