| Anexo I Convocatorias de la Comisión de Salud |
México, DF, a 4 de agosto de 2008.
Diputado Charbel Jorge Estefan Chidiac
Presidente de la Comisión de Hacienda y Crédito
Público
Cámara de Diputados
Presente
Me permito comunicar a usted que, en sesión celebrada en esta fecha, se recibieron de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público los informes trimestrales sobre la ejecución del presupuesto, la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública correspondientes al primer trimestre de 2008; información relativa a los montos de endeudamiento interno neto, el canje o refinanciamiento de obligaciones del erario federal, correspondiente a junio de 2008; e información sobre la recaudación federal participable.
La Presidencia dispuso que dicha documentación se remitiera a las Comisiones de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados, la que se anexa.
Atentamente
Diputada Liliana Carbajal Méndez (rúbrica)
Vicepresidenta
México, DF, a 30 de julio de 2008.
Senador Santiago Creel Miranda
Presidente de la Comisión Permanente del Honorable
Congreso de la Unión
Presente
Para dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 107 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH); 23 de la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2008; y 22, 23 y 24 de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, me permito anexar los informes trimestrales sobre la ejecución del presupuesto, la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública correspondientes al segundo trimestre de 2008. Adicionalmente, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 107 de la LFPRH, se incluye la información relativa a los montos de endeudamiento interno neto, el canje o refinanciamiento de obligaciones del erario federal, en los términos de la Ley General de Deuda Pública, y el costo total de las emisiones de deuda interna y externa, correspondientes a junio de 2008.
Asimismo, se informa sobre la recaudación federal participable que sirvió de base para el cálculo del pago de las participaciones a las entidades federativas, así como el pago de éstas, desagregada por tipo de fondo, de acuerdo con lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal, y por entidad federativa, efectuando en ambos casos la comparación correspondiente a junio de 2007.
Sin otro particular, reciba un cordial saludo.
Agustín Guillermo Carstens Carstens (rúbrica)
Secretario
(Remitida a la Comisión de Hacienda y Crédito
Público. Agosto 4 de 2008.)
México, DF, a 4 de agosto de 2008.
Diputado David Maldonado González
Presidente de la Comisión de Energía
Presente
Me permito comunicar a usted que, en sesión celebrada en esta fecha, se recibió de Petróleos Mexicanos estudio de viabilidad y prefactibilidad para determinar la necesidad de construir una nueva refinería para el sistema nacional de refinación del organismo subsidiario Pemex Refinación.
La Presidencia dispuso que dicha documentación se remitiera a las Comisiones de Energía de la Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados, la que se anexa.
Atentamente
Diputada Liliana Carbajal Méndez (rúbrica)
Vicepresidenta
México, DF, a 30 de julio de 2008.
Senador Santiago Creel Miranda
Presidente de la Comisión Permanente del Honorable
Congreso de la Unión
Presente
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo décimo noveno transitorio del decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2008, remito el estudio de viabilidad y prefactibilidad para determinar la necesidad de construir una nueva refinería para el sistema nacional de refinación del organismo subsidiario Pemex Refinación.
Este estudio considera, como establece el ordenamiento citado en el párrafo anterior, la ubicación probable y las características tecnológicas de la nueva refinería y, en términos generales, las características y las proyecciones de impacto que pudiera tener dicho proyecto para la política energética nacional, el desarrollo de Pemex y la economía del país. También incluye los supuestos de precios, volúmenes involucrados, lugares esperados de venta de los refinados, costos y márgenes implícitos de éstos, diferenciales estimados, entre crudos ligeros y pesados, sitios considerados puntos de distribución y toda la infraestructura necesaria para el óptimo desarrollo del proyecto.
Sin otro particular, le envío un cordial saludo y quedo a sus órdenes para toda aclaración al respecto.
Atentamente
Jesús Reyes Heroles González Garza (rúbrica)
Director General
(Remitida a la Comisión de Energía. Agosto
4 de 2008.)
DE PETRÓLEOS MEXICANOS
México, DF, a 30 de julio de 2008.
Senador Santiago Creel Miranda
Presidente de la Mesa Directiva de la Comisión
Permanente
Presente
Conforme a lo establecido en el artículo 6o., fracción IV, inciso a), del decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2008, adjunto a usted los ingresos netos obtenidos en flujo de efectivo correspondientes al periodo enero-junio, comparados con el presupuesto original.
Aprovecho para comentarle que la información de ingresos netos que se le envía se presentará, para aprobación y registro correspondiente, en el próximo consejo de administración de Petróleos Mexicanos.
Sin otro particular, le envío un cordial saludo.
Atentamente
Licenciado Roberto Ortega Lomelín (rúbrica)
Coordinador Ejecutivo
(Remitida a las Comisiones de Hacienda y Crédito
Público, y de Energía. Agosto 4 de 2008.)
DE LA SECRETARÍA DE SALUD
30 de julio de 2008.
Senador Santiago Creel Miranda
Presidente de la Mesa Directiva
Cámara de Senadores
LX Legislatura
Presente
Me permito anexar al presente el informe de resultados de la operación del Sistema de Protección Social en Salud, correspondiente al primer semestre de 2008.
Dicho informe se presenta en cabal cumplimiento de lo que establecen los artículos 77 Bis 31 de la Ley General de Salud, y 140 de su Reglamento, donde se indica que la Secretaría de Salud, por medio de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, deberá presentar un informe semestral al Congreso de la Unión con información de su universo, cobertura y servicios ofrecidos, así como información sobre el manejo financiero del sistema.
Se anexa en forma impresa y en dispositivo magnético.
Le reitero la seguridad de mi más alta consideración.
Atentamente
Daniel Karma Toumeh (rúbrica)
Comisionado Nacional de Protección Social en Salud
30 de julio 2008.
Diputada Ruth Zavaleta Salgado
Presidenta de la Mesa Directiva
Cámara de Diputados
LX Legislatura
Presente
Me permito anexar al presente el informe de resultados de la operación del Sistema de Protección Social en Salud, correspondiente al primer semestre de 2008.
Dicho informe se presenta en cabal cumplimiento de lo que establecen los artículos 77 Bis 31 de la Ley General de Salud, y 140 de su Reglamento, donde se indica que la Secretaría de Salud, por medio de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, deberá presentar un informe semestral al Congreso de la Unión con información de su universo, cobertura y servicios ofrecidos, así como información sobre el manejo financiero del sistema.
Se anexa en forma impresa y en dispositivo magnético.
Le reitero la seguridad de mi más alta consideración.
Atentamente
Daniel Karma Toumeh (rúbrica)
Comisionado Nacional de Protección Social en Salud
(Remitido a la Comisión de Salud. Agosto 4 de 2008.)
La suscrita, diputada federal María Esperanza Morelos Borja, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LX Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 56, 62 y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración del honorable Congreso de la Unión la presente iniciativa con proyecto de decreto, por el que se adicionan diversas disposiciones a la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, de conformidad con la siguiente
Exposición de Motivos
De la segunda Asamblea mundial sobre envejecimiento, celebrada en Madrid, España, en abril de 2002, se desprende que la humanidad atraviesa por una transformación demográfica sin precedente, debido a que la expectativa de vida ha aumentado en alrededor de 20 años, mientras que la tasa de fecundidad va en descenso. Tal revolución representa retos importantes para un mundo que se transforma por los efectos de la globalización, la migración y los cambios económicos.
El aumento de las personas de más de 60 años entre la población representa, más que una problemática, un reto político para los gobiernos, ya que este sector de la población demanda una cultura para la vejez, entendida ésta como inclusión en la vida de la comunidad, un trato digno, atención médica adecuada, trabajo, vivienda, alimentos, seguros y pensiones dignas.
Este sector de la población se ha convertido en un grupo en situación de vulnerabilidad, ya que constantemente es víctima de desventajas, exclusiones e iniquidad. De ahí la necesidad de promover la participación, las oportunidades y la igualdad.
México es todavía un país de jóvenes; sin embargo, ha iniciado un proceso de envejecimiento poblacional, el cual se aprecia por el aumento de la proporción de personas de 60 años y más. La tasa de crecimiento del grupo de personas de la tercera edad alcanzará niveles inéditos en la historia contemporánea del país. Según datos del Consejo Nacional de Población, México contaba en 2005 con 8 millones 335 mil personas adultas mayores (de 60 años o más). En 2050 habrá 36.2 millones de adultos mayores.
Por tanto, en los próximos años la población adulta mayor tendrá un crecimiento demográfico importante: se estima que para 2010 sean 9.4 millones, lo que en términos relativos representa 8.7 por ciento de la población. Con lo anterior, la tasa de crecimiento promedio anual de este grupo aumentaría de 3.47 por ciento en 2005-2007 a 3.59 por ciento entre 2007 y 2010.
Por grupos de edad, se observa que quienes tienen 60 y 69 años representan más de la mitad de los adultos mayores (56 por ciento); y los de 70 a 79 años, menos de la tercera parte (29.9 por ciento). El resto lo forman los de 80 años y más (14.1 por ciento).
De acuerdo con las previsiones del INEGI, en México las esperanzas de vida aumentarían de 74 años en 2000 a 76.6 en 2010, 79.8 en 2030 y, finalmente, a 81.3 años para 2050; es decir, la vida media de los mexicanos al final del horizonte de la proyección será similar a la observada en Japón en fechas recientes –ese país registra en la actualidad el nivel de mortalidad más bajo–. Esto representará grandes retos que el gobierno tendrá que enfrentar con políticas demográficas estructuradas de tal forma, que se esté preparado para el nuevo escenario poblacional.
Debido al aumento de la esperanza de vida, el grupo total de 70 años y más pasará de 3.7 millones en 2007 a 4.4 millones en 2012, con un crecimiento promedio de 3.1 por ciento anual. De esa manera, paulatinamente en el país habrá más adultos mayores: en 2050 vivirán 85 adultos mayores de 70 años por cada 100 menores de 15 años.
Parte importante de la población de adultos mayores vive en situación de pobreza. Este grupo de población se encuentra en condiciones de pobreza y marginación, y padece de manera particular por los rezagos sociales de sus comunidades, encontrándose en la etapa de vida en que la posibilidad de contar con una fuente de ingresos es muy baja. Las personas mayores que viven en condiciones de pobreza dependen de otras más jóvenes, por lo regular los hijos, lo cual limita sus decisiones.
Aunados a esos cambios demográficos y al incremento de las esperanzas de vida, algunos datos relacionados con el ámbito laboral de las personas adultas mayores arrojan más evidencias sobre las precarias condiciones de vida de este grupo vulnerable. A diferencia de lo que ocurre en países industrializados, en México una amplia proporción de los adultos mayores aún trabaja: alrededor de 65 por ciento de los hombres de 60 a 64 años de edad permanece económicamente activo. Las tasas de actividad se reducen en edades posteriores, pero incluso a los 80 años 1 de cada 4 varones sigue trabajando.
Casi la mitad de los adultos mayores que trabajan lo hacen en actividades primarias, como empacadores en supermercados, cuidadores de automóviles en las calles, vendedores ambulantes, lustradores de calzado, lavacoches o cualquier otra actividad donde obtienen menos del salario mínimo general diario vigente correspondiente a la zona económica. Esa situación muestra que el empleo informal es predominante, y que la mayoría de los adultos mayores que trabajan percibe ingresos laborales muy bajos y sólo 20 por ciento tiene acceso a la seguridad social. Es decir, más de 75 por ciento de los adultos mayores que trabajan reciben una remuneración menor de 2 salarios mínimos, y sólo un poco más de 20 por ciento están jubilados. La situación es más favorable entre los hombres (27.4 por ciento) que entre las mujeres (14.4 por ciento).
Con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos, elaborada por el INEGI, durante 2004 únicamente 39 por ciento de la población mayor de 60 años contaba con algún tipo de pensión. La promedio mensual en el país fue de 3 mil 638 pesos, pero la distribución de estos recursos fue muy dispareja.
La situación que padece este grupo vulnerable de la población obliga a modificar sustancialmente las políticas públicas orientadas a su atención para favorecer su integración a la vida familiar y comunitaria, propiciar la incorporación a actividades ocupacionales y fomentar en ellos una cultura de cuidado propio de la salud, mediante acciones de promoción y participación social y el otorgamiento de un apoyo económico.
Por otro lado, nos obliga, como representantes populares y hacedores de leyes, a modificar y adecuar el marco legal en beneficio de las personas adultas mayores en condiciones de marginación, de tal manera que a través de ello estén en condiciones de llevar una vida digna y lograr satisfactores familiares y sociales indispensables en esta etapa de su vida.
Los gobiernos de diversas entidades federativas han emprendido acciones para atender las demandas de las personas adultas mayores. Algunas de esas acciones se reflejan en programas y otras en leyes específicas: la Ley que reconoce el Derecho de las Personas Mayores de Setenta Años de Edad que no tengan Ingreso Alguno y sin la Protección de los Sistemas de Seguridad Social a recibir una Pensión Alimenticia del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave; la Ley que establece el Derecho a la Pensión Alimentaria para los Adultos Mayores de Setenta Años Residentes en el Distrito Federal; y el Programa Compromiso Pensión Alimenticia para Adultos Mayores de 70 Años, puesto en marcha por el gobierno del estado de México. En Guerrero se tiene el programa Pensión Guerrero, dirigido a beneficiar a las personas de 65 años y más en condiciones de pobreza. El Programa de Atención al Adulto Mayor se dirige a personas mayores de 70 años en condiciones de pobreza y vulnerabilidad en Nuevo León. En Colima hay el Programa de Pensión Alimenticia al Adulto Mayor. En Quintana Roo, por medio de la Ley de Asistencia Social para Adultos Mayores, se beneficia a los adultos mayores, clasificándolos en tres categorías. El programa Reconocer beneficia a las personas de 65 años de edad o más en Yucatán, y el programa Con Amor para los Abuelos va orientado a 10 mil 173 adultos mayores que habitan en 750 localidades rurales y urbanas marginadas de 53 municipios de Zacatecas.
Por otra parte, el gobierno federal instaura el Programa de Atención a los Adultos Mayores de 70 Años y más en Zonas Rurales. Al sexto bimestre de 2007 reportó un padrón de 1 millón 31 mil 5 adultos mayores, quienes reciben un apoyo mensual de 500 pesos, en pagos bimestrales. La población objetivo del programa son las personas de 70 años de edad o más que viven en localidades de hasta 20 mil habitantes. Como se observa, la transición demográfica en México, que representa el rápido crecimiento de la población de edades avanzadas, y la situación de pobreza y marginación en que se encuentra este grupo, ha obligado a diferentes órdenes de gobierno a actuar para mejorar sus condiciones de vida.
Esta iniciativa de ley busca contribuir en ese sentido, otorgando certeza jurídica y permanencia en la ley al Programa de Atención a los Adultos Mayores de 70 Años y más en Zonas Rurales, reformando la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores. No se propone la creación de gasto adicional a lo que se aprueba en cada ejercicio fiscal para este programa en el Presupuesto de Egresos de la Federación, además de que se considera que la asignación de recursos sea en congruencia con su disponibilidad. En esos términos se establece en el Título Séptimo, "Del Apoyo Directo para los Adultos Mayores", Capítulo V, "De los Recursos Financieros y el Gasto", y en el artículo tercero transitorio.
Además, tampoco se consideran erogaciones adicionales para la administración y operación del apoyo directo a los adultos mayores que se propone, toda vez que actualmente la Secretaría de Desarrollo Social se encarga de operar el programa mencionado, por lo que cuenta con la infraestructura y los recursos necesarios.
Por lo que se refiere a las modificaciones que se propone de la ley, se incluyen la Secretaría de Desarrollo Social y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social como parte de los términos que define la ley en el artículo tercero, además de la definición del apoyo directo a los adultos mayores. En el artículo quinto se incluye como uno de los objetos de la ley garantizar el derecho para las personas adultas mayores a ser sujetos de un apoyo directo en caso de tener 70 años o más. En el artículo décimo de la ley se establece como un objetivo de la política nacional sobre personas adultas mayores garantizar el apoyo directo para toda persona de setenta años o más. Con estas modificaciones se da fundamento legal al apoyo directo para los adultos mayores; y con la adición de las fracciones IV y V al artículo 16 se otorgan a la Secretaría de Desarrollo Social atribuciones para diseñar, formular e instaurar mecanismos para la operación, administración y ejecución de los recursos del apoyo directo, y promover la celebración de acuerdos y convenios de colaboración con el propósito de asegurar la equidad y eficacia en la aplicación de dicho apoyo.
Además de esas adecuaciones de la ley, se propone la adición del Título Séptimo, "Del Apoyo Directo a los Adultos Mayores", en el que se establecen los preceptos legales generales que permitirán la aplicación efectiva de dicho apoyo directo y, por ende, que los beneficios sean tangibles. En el Capítulo I de dicho título se definen el monto y la periodicidad, es decir, la cantidad mensual que se entregará a los beneficiarios. En el Capítulo II se fijan los criterios que se utilizarán para elegir a los beneficiarios del apoyo; y en el III, los aspectos relacionados con la integración del padrón de beneficiarios del apoyo directo y con la permanencia de los beneficiarios en el padrón.
En el Capítulo IV se establecen los derechos y las obligaciones que tendrán las personas adultas mayores por formar parte de los beneficiarios del apoyo directo. En el Capítulo V se dispone que los recursos para el apoyo directo deberán establecerse en el Presupuesto de Egresos de la Federación, que no podrá ser inferior, en términos reales, al del año fiscal anterior, y que deberá incrementarse cuando menos en la misma proporción en que se prevea el crecimiento de la población beneficiaria, haciendo la acotación de que debe ser congruente con la disponibilidad de recursos.
Para evitar malos manejos y condicionamientos en la entrega u operación del apoyo, en el Capítulo VI se establecen disposiciones que obligan a los servidores públicos encargados de la ejecución de dicho apoyo a actuar con sujeción a los principios de igualdad, imparcialidad y transparencia. Además, se considera que la evaluación de resultados del apoyo se debe llevar a cabo conforme a las disposiciones correspondientes establecidas en la Ley General de Desarrollo Social, a fin de que se tengan elementos que indiquen si la entrega del apoyo directo contribuye a mejorar las condiciones de vida de los adultos mayores beneficiarios.
Compañeras y compañeros legisladores: en México, el envejecimiento de la población se caracteriza por la pobreza, la amplia y creciente participación laboral en el mercado informal, la persistente y aguda iniquidad social, el escaso desarrollo institucional y la baja cobertura de la seguridad social. Las condiciones de seguridad económica son insuficientes y no equitativas. Todos esos factores obstaculizan la institucionalización del retiro, pues no se ofrece una fuente de ingresos distinta del trabajo.
Contribuyamos a mejorar las condiciones de vida de los adultos mayores de 70 años o más que no cuentan con alguna pensión, impulsando con esta iniciativa que reciban una ayuda económica que les permita llevar una vida digna.
Por lo expuesto y con fundamento en las facultades citadas, me permito someter a la consideración de esta soberanía popular la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que adiciona diversas disposiciones a la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores
Artículo Único. Se adicionan las fracciones XII, XIII y XIV del artículo 3, la letra d de la fracción VI del artículo 5, la fracción XXI del artículo 10, las fracciones IV y V del artículo 16, y el Título Séptimo, "Del Apoyo Directo para los Adultos Mayores", de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, para quedar como sigue:
Artículo 3. …
X. Calidad del servicio. Conjunto de características que confieren al servicio la capacidad de satisfacer tanto las necesidades como las demandas actuales y potenciales;
XI. Instituto. Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores;
XII. Secretaría. Secretaría de Desarrollo Social;
XIII. Consejo. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social; y
XIV. Apoyo directo. Apoyo económico con referencia al salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal o en la zona económica de que se trate que se entrega a las personas adultas mayores de setenta años o más con objeto de mejorar sus condiciones de vida, de acuerdo con lo establecido en esta ley y su reglamento.
VI. De la asistencia social:
a. a c. …
d. [2]A ser sujetos de un apoyo directo en caso de tener 70 años o más de acuerdo con los términos establecidos en esta ley y su reglamento.
XXI. Garantizar un apoyo directo para toda persona de setenta años de edad o más que habite en localidades asignadas con base en los mecanismos definidos por la Secretaría y los criterios emitidos por el Consejo.
II. Promover, en coadyuvancia con la Secretaría de Relaciones Exteriores, la suscripción de convenios internacionales en materia de atención de las personas adultas mayores;
III. Establecer convenios de colaboración con instituciones y organismos públicos, sociales y privados para acciones de atención dirigidas a las personas adultas mayores;
IV. Diseñar, formular e instaurar mecanismos para la operación, administración y ejecución de los recursos del apoyo directo; y
V. Promover la celebración de acuerdos y convenios de colaboración con dependencias del Ejecutivo federal, entidades federativas, Distrito Federal, municipios, organizaciones civiles y privadas con el propósito de asegurar la equidad y eficacia en la instauración del apoyo directo.
Capítulo I
Del Monto y Periodicidad del Apoyo Directo
Artículo 51. El monto del apoyo directo será equivalente a la cantidad correspondiente a cincuenta por ciento del salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal o en la zona económica de que se trate, en los términos y con las condiciones que establecen la presente ley y su reglamento.
Artículo 52. El apoyo directo se otorgará mensualmente de acuerdo con los mecanismos definidos por la Secretaría, tomando en cuenta los criterios de focalización emitidos por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.
Capítulo II
De los Criterios de Elegibilidad
Artículo 53. Toda persona de setenta años o más de edad tiene derecho a un apoyo directo, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley.
Artículo 54. Para ser una persona adulta mayor beneficiaria del apoyo directo se deben cumplir los siguientes requisitos:
II. Ser de nacionalidad mexicana;
III. Habitar en localidades asignadas con base en los mecanismos definidos por la Secretaría y los criterios emitidos por el Consejo;
IV. Aceptar las obligaciones establecidas en esta ley y su reglamento con motivo del otorgamiento del apoyo directo.
V. En caso de ser beneficiario de cualquier programa o componente de adultos mayores operado, administrado o ejecutado por el Ejecutivo federal, se requerirá su autorización de baja de él para incorporarse al padrón de beneficiarios del apoyo directo.
VI. No ser pensionado de cualquier institución, dependencia u organismo público o privado.
Artículo 55. La integración del padrón de beneficiarios del apoyo directo se ajustará a lo establecido en los lineamientos normativos para la integración, la operación y el mantenimiento, emitidos por la Secretaría y publicados en los términos establecidos en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y demás legislación aplicable.
Artículo 56. La persona adulta mayor que cumpla los requisitos establecidos en esta ley podrá solicitar su inclusión en el padrón de beneficiarios del apoyo directo de manera directa de acuerdo con lo establecido en los lineamientos mencionados en el artículo anterior.
Artículo 57. Corresponde a la Secretaría verificar que los adultos mayores cumplan los requisitos establecidos en la ley para su incorporación al padrón de beneficiarios del apoyo directo.
La Secretaría podrá realizar en todo momento visitas domiciliarias a los beneficiarios del apoyo directo a efecto de verificar el cumplimiento de las condiciones de ésta.
Artículo 58. La persona adulta mayor será dada de baja del padrón de beneficiarios, previa notificación formal y por escrito de la Secretaría, en los siguientes casos:
Por tiempo indefinido cuando
II. No cobre el apoyo en dos ocasiones consecutivas.
II. Por uso indebido del documento que lo acredite como beneficiario del programa;
III. Por proporcionar información falsa con objeto de recibir más de un apoyo económico;
IV. Por dejar de pertenecer a la población beneficiaria de acuerdo con los mecanismos definidos por la Secretaría y los criterios emitidos por el Consejo.
Artículo 59. Los beneficiarios del apoyo directo tienen los siguientes derechos:
II. Recibir un trato digno, respetuoso y equitativo, sin distinción de género, grupo étnico, filiación política, gremial o religiosa, así como tener la debida privacidad y reserva de su información confidencial;
III. Recibir atención y apoyos sin costo;
IV. Recibir documento que lo acredite como beneficiario del apoyo directo; y
V. Denunciar cualquier irregularidad o mal uso que identifique.
II. Realizarse una evaluación geriátrica o examen médico cuando menos una vez al año para el mantenimiento de su salud, lo cual constará en la cartilla médica de salud y autocuidado;
III. Acudir con identificación oficial y el documento que lo acredita como beneficiario a recibir el apoyo en el lugar, la fecha, la forma y los plazos que se le señalen. En el caso de imposibilidad física o enfermedad, el cobro podrá hacerlo a través de su representante;
IV. Proveer la información verídica que se le requiera;
V. Presentarse ante el personal del apoyo directo para actualizar datos cuando así se requiera;
VI. No hacer mal uso del documento que lo acredita como beneficiario del apoyo directo.
La Secretaría definirá los mecanismos para la reexpedición de apoyos o la reincorporación de beneficiarios
Artículo 61. En el Presupuesto de Egresos de la Federación se establecerá la partida presupuestal específica para el apoyo directo y no podrá destinarse a fines distintos.
Artículo 62. El presupuesto federal destinado al apoyo directo no podrá ser inferior, en términos reales, al del año fiscal anterior. Este gasto se deberá incrementar cuando menos en la misma proporción en que se prevea el crecimiento de la población beneficiaria del apoyo directo, y en congruencia con la disponibilidad de recursos a partir de los ingresos que el Congreso autorice al gobierno federal.
Artículo 63. Los recursos presupuestales federales asignados al apoyo directo podrán ser complementados con recursos provenientes de los gobiernos estatales y los municipales, así como con aportaciones de organismos internacionales, y de los sectores social y privado.
Capítulo VI
De la Transparencia y Evaluación
Artículo 64. La publicidad y la información relativa al apoyo directo deberán identificarse con el Escudo Nacional en los términos que establece la ley correspondiente e incluir la siguiente leyenda: "El apoyo directo es de carácter público, no es patrocinado ni promovido por partido político alguno, y sus recursos provienen de los impuestos que pagan todos los contribuyentes".
Artículo 65. Ningún servidor público condicionará la entrega del apoyo directo a la participación de la persona adulta mayor de setenta años o más en actividades políticas electorales o a cambio de algún tipo de aportación económica.
Artículo 66. El padrón de beneficiarios del apoyo directo será utilizado exclusivamente para los fines legales y legítimos de éste. No podrá ser difundido ni comercializado, salvo de conformidad con lo establecido en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
Artículo 67. Los servidores públicos responsables de la ejecución del apoyo directo deberán actuar con arreglo a los principios de igualdad, imparcialidad y transparencia, así como a lo establecido en la ley. De no hacerlo, serán sancionados conforme a los ordenamientos legales aplicables.
Artículo 68. La evaluación de resultados del apoyo directo se llevará a cabo conforme a las disposiciones correspondientes establecidas en la Ley General de Desarrollo Social.
Transitorios
Primero. Este decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Ejecutivo federal realizará las adecuaciones reglamentarias necesarias de acuerdo con lo establecido en el presente decreto, en un plazo no mayor de 90 días naturales a partir de su entrada en vigor.
Tercero. A la entrada en vigor del apoyo directo para los adultos mayores establecido en el presente decreto, quedará sin efecto el Programa de Atención a los Adultos Mayores de 70 Años y más en Zonas Rurales, a cargo del Ramo 20, "Sedesol", y los recursos aprobados para él serán destinados para la atención de los beneficiarios del apoyo directo.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de agosto de 2008.
Diputada María Esperanza Morelos Borja (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Atención a Grupos
Vulnerables. Agosto 4 de 2008.)
QUE ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES
A LA LEY DE VIVIENDA, RECIBIDA DE LA DIPUTADA BERTHA YOLANDA RODRÍGUEZ
RAMÍREZ, EN NOMBRE DE LAS LEGISLADORAS INTEGRANTES DEL GRUPO PARLAMENTARIO
DEL PRI, EN LA SESIÓN DE LA COMISIÓN PERMANENTE DEL LUNES
4 DE AGOSTO DE 2008
La suscrita, diputada Bertha Yolanda Rodríguez Ramírez, en nombre de las diputadas integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LX Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55 y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, presenta la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adicionan diversas disposiciones a la Ley de Vivienda, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La vivienda, considerada como un derecho fundamental de todo individuo, es una condición indispensable para la supervivencia humana y la preservación de una vida segura, autónoma e independiente. Por ello no solamente se trata de un derecho que persigue que cada persona para tener un lugar en el que realice sus tareas cotidianas. El derecho a la vivienda es una condición esencial para el correcto ejercicio de otros derechos, de modo que cuando no se cuenta con una vivienda se limita y se menoscaba el ejercicio de dichos derechos.
La primera conferencia sobre vivienda y asentamientos, conocida como "Hábitat I", tuvo lugar en 1976. En este primer ejercicio de reflexión, la equidad, la justicia social, la solidaridad, la dignidad humana y la libertad de acción y de movimiento fueron los principios fundamentales articulados en la conferencia. Allí se recomendó que los gobiernos y las organizaciones internacionales dedicaran todo su esfuerzo a tomar acciones urgentes en torno al problema de la falta de vivienda.
Veinte años más tarde, en 1996, Hábitat II reconoció el derecho a la vivienda como un derecho humano fundamental. Durante todo el proceso se hizo énfasis en la importancia de la participación de la sociedad civil, transformando el abordaje con el que hasta ese momento se habían encarado los objetivos establecidos en 1976. Hábitat II promovió una participación real y efectiva de la sociedad civil en los procesos de negociación para el acceso a la vivienda de todo ser humano.
No obstante los esfuerzos anteriores y a pesar de que este derecho se encuentra bien definido tanto en el contexto nacional como el internacional, existe una gran distancia entre las palabras y los hechos, pues a pesar del amplio reconocimiento que tiene este derecho, millones de personas en todas partes del mundo enfrentan la carencia de una vivienda digna y se encuentran sin recursos para tener acceso a ella. De acuerdo con cifras de la Organización de las Naciones Unidas, mil millones de pobladores urbanos tienen problemas relacionados con la vivienda.
En los países en desarrollo la mayoría de la población vive en asentamientos irregulares. Lo anterior es consecuencia de las apremiantes desigualdades de ingreso, lo que ha conducido al incremento en la cantidad de personas sin vivienda adecuada y segura. Los derechos humanos a la vivienda, al uso del agua y al saneamiento de su entorno siguen erosionándose a medida que el proceso de privatización se profundiza y acelera.
Ante esta problemática, también es necesario visualizar que estas violaciones afectan a hombres y mujeres de diferentes maneras. Los derechos de la mujer a vivienda y tierra se ejercen de manera distinta, dados los roles de género dominantes y el desequilibrio de poder general entre los sexos y entre diferentes grupos en todas las esferas de la sociedad humana.
Las mujeres, en especial las que pertenecen a grupos minoritarios, son vulnerables a violaciones de sus derechos a vivienda, debido a la tradición, a la falta de conocimiento de sus derechos, a prácticas y legislaciones discriminatorias, y a la implantación de leyes que no toman en cuenta el género, lo que trae como consecuencia que las mujeres sean excluidas y discriminadas en prácticamente todos los aspectos de hecho o de derecho relacionados con la vivienda.
En México el derecho a la vivienda es una garantía constitucional reconocida en el artículo 4o. constitucional, el cual prevé el derecho de toda familia a disfrutar de una vivienda digna y decorosa. Para alcanzar tal objetivo, se requiere el establecimiento de los instrumentos y apoyos necesarios.
De lo anterior se desprende que el derecho fundamental protege a la familia y no a todos los individuos, ello a pesar de que México suscribió la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), la cual establece que los Estados parte asegurarán el derecho de las mujeres a gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de la vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de agua, el transporte y las comunicaciones.
En tal sentido, se hace necesario que se tomen acciones afirmativas y se creen programas con perspectiva de género, para asegurar su derecho a la herencia y la propiedad de la tierra y otros bienes; al crédito; a los recursos naturales y la tecnología apropiada, así como para garantizar su derecho a la seguridad de tenencia, la capacidad de ser parte de un contrato y abrir posibilidades reales de acceso a una vivienda a este importante sector de la población.
La iniciativa que hoy someto a la consideración de esta Comisión Permanente, propone reformar la Ley de Vivienda, con la finalidad de que se creen proyectos para adquisición, autoconstrucción y mejoramiento de vivienda dirigidos a mujeres, tanto en zonas urbanas como rurales.
Se propone adicionar una nueva fracción IX en el artículo 6, con la finalidad de que la política nacional de vivienda promueva la creación de proyectos dirigidos a mujeres; de igual forma, el fomento de la creación de cooperativas femeninas para la autoconstrucción y el mejoramiento de vivienda en zonas urbanas y rurales.
Se adiciona una nueva fracción VI en el artículo 8, relativo a los contenidos del Programa Nacional de Vivienda, a fin de que en él se definan programas, mecanismos e instrumentos de apoyo dirigidos a mujeres para adquisición, autoconstrucción y mejoramiento de vivienda en zonas urbanas y rurales.
En lo que respecta al artículo 19, relativo a las atribuciones de la Comisión Nacional de Vivienda, se adiciona una nueva fracción IX, para que entre las atribuciones de este organismo descentralizado se promueva y se fomente la creación de cooperativas formadas por mujeres para la adquisición, construcción y mejoramiento de vivienda en zonas urbanas y rurales.
Asimismo, se propone adicionar una nueva fracción VII al artículo 29, con la finalidad de otorgar al Consejo Nacional de Vivienda, la función de proponer al Ejecutivo federal, programas y mecanismos de apoyos dirigidos a mujeres para adquisición, autoconstrucción y mejoramiento de la vivienda.
Finalmente se prevé, en los artículos transitorios, que las presentes reformas entren en vigor a los trescientos sesenta y cinco días posteriores a su publicación en el Diario Oficial de la Federación, y que las presentes reformas, una vez publicadas, sean consideradas para la integración del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación.
Compañeras legisladoras y compañeros legisladores, es necesario seguir trabajando arduamente para cambiar los estereotipos y poner fin al círculo de desigualdad y marginación hacia las mujeres. Los roles de género predominantes profundizan las inequidades en nuestra sociedad y atentan contra el desarrollo de ésta.
Por lo expuesto y fundado, someto a la consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se adicionan diversas disposiciones a la Ley de Vivienda
Único. Se adiciona un nuevo texto en la fracción IX del artículo 6, pasando el texto vigente de la actual a ser la nueva fracción X; se adiciona un nuevo texto en la fracción VI del artículo 8, recorriéndose el texto vigente de las actuales fracciones en el orden subsiguiente; se adiciona un nuevo texto en la fracción IX del artículo 19, recorriéndose el texto vigente de las actuales en el orden subsiguiente; se adiciona un nuevo texto en la fracción VII del artículo 29, recorriéndose el texto vigente de las actuales en el orden subsiguiente, todos de la Ley de Vivienda, para quedar como sigue:
Artículo 6. ...
IX. Promover la creación de proyectos dirigidos a mujeres, así como fomentar la creación de cooperativas femeninas para la autoconstrucción y el mejoramiento de la vivienda, tanto en zonas urbanas como rurales; y,
X. …
VI. La definición de los programas, mecanismos e instrumentos de apoyo para la adquisición, autoconstrucción y mejoramiento de vivienda dirigidos a mujeres, tanto en zonas urbanas como rurales;
VII. a XIX. ...
...
IX. Promover y fomentar la creación de cooperativas formadas por mujeres para la adquisición, construcción y mejoramiento de vivienda, tanto en zonas urbanas como rurales;
X. a XXV: ...
VII. Proponer programas y mecanismos de apoyo para adquisición, autoconstrucción y mejoramiento de vivienda para mujeres, tanto en zonas urbanas como rurales;
VIII. a IX. ...
Primero. El presente decreto entrará en vigor a los trescientos sesenta y cinco días posteriores a su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Ejecutivo federal deberá prever las disposiciones establecidas en el presente decreto, para efectos de la integración del Presupuesto de Egresos para 2009.
Tercero. Remítase a la honorable Cámara de Senadores, para sus efectos constitucionales.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de agosto de 2008.
Diputada Bertha Yolanda Rodríguez Ramírez (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Vivienda. Agosto 4 de
2008.)
QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS
13 Y 37 DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES
PÚBLICOS, RECIBIDA DEL DIPUTADO HUGO EDUARDO MARTÍNEZ PADILLA,
DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD, EN LA SESIÓN DE LA COMISIÓN
PERMANENTE DEL LUNES 4 DE AGOSTO DE 2008
El suscrito, Hugo Eduardo Martínez Padilla, diputado federal, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en la LX Legislatura, en ejercicio de la facultad conferida en los artículos 71, fracción II, 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración del honorable Congreso de la Unión la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 13 y 37 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas, conforme a la siguiente
Exposición de Motivos
En México, el fenómeno de la corrupción es considerada por los analistas como uno de las principales asignaturas pendientes en las políticas públicas. Ésta genera de manera directa una pérdida de credibilidad en el Estado, en el gobierno y en la administración pública, desincentivando la participación ciudadana en los asuntos públicos. Induce la ilegitimidad y la inadecuada asignación de recursos del Estado, y su apropiación por grupos económicos y políticos a altos costos para la sociedad.
Al respecto, según cifras del Banco Mundial, los actos de corrupción le representan al país un costo de 60 mil millones de dólares anuales, el equivalente a cuatro veces los ingresos por exportaciones petroleras y el 9 por ciento del producto interno bruto
De acuerdo con Transparencia Mexicana, en 2007 el índice nacional de corrupción y buen gobierno (INCBC) reportó 197 millones de actos de corrupción en el uso de servicios públicos a nivel federal, estatal y municipal, así como en concesiones y servicios provistos por particulares. En retrospectiva, en el año 2005, este mismo índice fue de 115 millones, lo que indica un aumento de 82 millones de actos de corrupción en sólo dos años.
El documento precisa que los actos irregulares conocidos como "mordidas" en 2007 costaron a los hogares mexicanos un promedio de 138 pesos, mientras que en 2005 fue de 177 pesos. Por lo que se determinó que en los hogares mexicanos se pagaron más de 27 mil millones de pesos por mordidas en servicios públicos, lo que representó un 8 por ciento de su ingreso. El INCBC pasó de 10.1 en 2005 a 10.0 en 2007, por lo que la reducción es poco significativa.
A nivel internacional, México ha posicionado una imagen de compromiso con el combate a la corrupción, adhiriéndose a la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, la cual establece una serie de compromisos encaminados a
b) Promover, facilitar y apoyar la cooperación internacional y la asistencia técnica en la prevención y la lucha contra la corrupción, incluida la recuperación de activos; y
c) Promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y los bienes públicos.
Uno de los mecanismos que el gobierno implantó para cumplir con los compromisos de ambas convenciones fue la obligatoriedad de presentar la declaración de ingresos, activos y pasivos, por parte de las personas que desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca la ley, denominación conocida en México como la declaración de situación patrimonial de los servidores públicos.
La declaración es la información que está obligado a presentar un servidor público respecto con la situación de su patrimonio, a través del sistema Declaranet Plus que administra y opera la Secretaría de la Función Pública.
Los tipos de declaración de situación patrimonial establecidos en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos son los siguientes:
• Reingreso al servicio público después de 60 días naturales de la conclusión del último encargo, cuando se cambia de dependencia o entidad;
• Declaración de conclusión: cuando se concluye un encargo público; y
• Declaración de modificación: cuando se informa sobre la modificación patrimonial durante mayo de cada año, aun habiendo presentado declaración inicial entre enero y abril.
Por citar algunos ejemplos, la sanción por incumplimiento en la entrega de la declaración de conclusión en los tiempos estipulados, varía entre aplicar una sanción económica de quince días a seis meses o una inhabilitación de uno a seis años o ambas, como son los casos del estado de México, Querétaro, Oaxaca y Michoacán; en Tabasco, Nayarit y Aguascalientes se plantea la inhabilitación de un año; en Chihuahua, Campeche y Puebla, adicionalmente a la inhabilitación de hasta por un año, se contempla una sanción pecuniaria.
Mientras que en Chiapas son menos severos en la aplicación de la sanción por el incumplimiento de esta obligación para los servidores públicos del estado, en donde la sanción económica es hasta por el monto de 30 días de salario vigente en la capital del estado e inhabilitación de hasta por 60 días; finalmente en Jalisco, la inhabilitación es de hasta por dos años o indefinida, mientras no sea cumplida esta obligación, similar a lo establecido en la legislación federal en la materia, pero en el caso de incumplimiento de la entrega de la declaración inicial o de modificación, queda sin efectos el nombramiento o contrato del servidor público.
Para hacer cumplir la obligatoriedad que se establece en legislación federal y las estatales, en la LX Legislatura de la honorable Cámara de Diputados, se han presentado dos iniciativas que reforman el artículo 37 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, en la que la parte central de ambas consiste en subsanar la violación a los principios de legalidad y seguridad jurídica, establecidos en los artículos 14, 16 y 113 constitucionales, es decir, equiparar las sanciones administrativas a las sanciones penales, determinando un plazo mínimo y máximo para la inhabilitación, inquietud compartida, pues la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es muy clara al señalar lo siguiente:
La inhabilitación, entendida como la sanción por virtud de la cual se declara al sancionado como no apto o incapaz de ejercer ciertos derechos, puede ser configurada como una sanción penal cuando su imposición derive de la comisión de un delito, en términos del artículo 24 del Código Penal aplicable a la materia federal, o como una sanción administrativa para el servidor público que ha faltado a los principios y reglas que presiden la función pública, conforme al artículo 56, fracción V, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en cuyo supuesto sólo restringe temporalmente la capacidad para ocupar cargos públicos sin lesionar los demás derechos civiles, políticos o de familia.1
Adicionalmente, la primera iniciativa, presentada el 25 de octubre de 2007, establece como periodo de sanción tres meses a un año para la inhabilitación por no haber presentado la declaración de situación patrimonial de conclusión, y cuyo dictamen fue aprobado en la Cámara de Diputados el 11 de marzo de 2008; la iniciativa aún no ha sido dictaminada por el Senado de la República. Por su parte, la segunda iniciativa, presentada el 28 de febrero de 2008, propone un periodo de inhabilitación de seis meses a un año.
Ambas iniciativas contravienen el espíritu de los tratados internacionales que en la materia ha ratificado México. En consecuencia, la presente iniciativa tiene por objeto que la declaración patrimonial funcione como un eficiente y eficaz mecanismo para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción.
Por otra parte, es importante ponderar que si las sanciones administrativas son menores, no habrá incentivos para que sea presentada la declaración patrimonial de conclusión y, por tanto, no se contará con un instrumento que posibilite identificar si existen irregularidades en el patrimonio de un servidor público. En cambio, cuando las sanciones administrativas por incumplimiento de la obligación sean mayores, se infiere que los servidores públicos tendrán mayor cuidado y se realizará con información veraz, ya que la sanción fungirá como un factor de incentivo para cumplir en tiempo y forma.
Asimismo, se aseguraría que la Secretaría de la Función Pública, dependencia federal que tiene la atribución conferida por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal para recibir y registrar las declaraciones patrimoniales de los servidores públicos, verifique su contenido y realicé las investigaciones pertinentes, de acuerdo con las disposiciones aplicables en la materia.
Por lo anterior, se infiere que la declaración patrimonial debe actuar como un instrumento de transparencia y de rendición de cuentas de los funcionarios públicos ante la autoridad competente y ante la sociedad, con objeto de que este mecanismo se fortalezca y funcione de manera eficaz y eficiente para detectar variaciones irregulares en el patrimonio de los funcionarios públicos, resultado de actos derivados de la corrupción.
A partir de la publicación en el Diario Oficial de la Federación, del 4 de diciembre de 2006, a la fracción XXIX-H del artículo 73 constitucional, el Congreso de la Unión tiene la facultad de imponer sanciones a los servidores públicos por responsabilidad administrativa que determine la ley, por lo que la presente iniciativa propone establecer una sanción administrativa de uno a dos años de inhabilitación por el incumplimiento de la presentación de la declaración patrimonial de conclusión o, en su caso, indefinida hasta que se cumpla con la obligación.
También propone modificar la sanción administrativa de suspensión de quince a treinta días naturales por el incumplimiento de la presentación de la declaración inicial sin causa justificada, contemplada en el tercer párrafo del artículo 37, así como el último párrafo del mismo artículo, ampliando el periodo de suspensión e inhabilitación del empleo, dado el acentuado interés social de que los servidores públicos se conduzcan con estricto apego a las normas que rigen su actuación.
La reforma al tercer párrafo del artículo 13 propone aumentar el límite inferior del periodo de la sanción de uno a dos años de inhabilitación, como consecuencia de un acto u omisión que implique beneficio o lucro, o cause daños o perjuicios para los casos en que el monto de aquéllos no exceda de doscientas veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, estableciendo una redacción más clara para el caso de las sanciones consideras como graves.
Por lo anteriormente expuesto, me permito someter a la consideración de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman los artículos 13 y 37 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos
Artículo Único. Se reforman el tercer párrafo del artículo 13, los párrafos tercero, sexto y octavo del artículo 37, ambos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, para quedar como sigue:
Artículo 13. ...
...
Cuando la inhabilitación se imponga como consecuencia de un acto u omisión que implique beneficio o lucro, o cause daños o perjuicios, será de dos hasta diez años, si el monto de aquéllos no excede de doscientas veces el salario mínimo general mensual vigente en el Distrito Federal, y de diez a veinte años si excede de dicho límite. Este último plazo de inhabilitación también será aplicable por conductas consideradas como graves de los servidores públicos.
...
...
...
...
...
Si transcurrido el plazo que hace referencia la fracción I no se hubiese presentado la declaración correspondiente, sin causa justificada, se suspenderá al infractor de su empleo, cargo o comisión por un periodo de treinta días naturales.
...
...
Para el caso de omisión, sin causa justificada, en la presentación de la declaración a que se refiere la fracción II, se inhabilitará al infractor de uno a dos años. En caso de subsistir la falta de presentación, la inhabilitación continuará indefinidamente hasta el momento en que se subsane la omisión.
...
El servidor público que en su declaración de situación patrimonial deliberadamente faltara a la verdad, en relación con lo que es obligatorio manifestar en términos de la ley, previa sustanciación del procedimiento a que se refiere el artículo 21, será suspendido de su empleo, cargo o comisión por un periodo no menor de seis meses ni mayor de un año; y cuando por su importancia lo amerite, destituido e inhabilitado de dos a cinco años, sin perjuicio de que la secretaría formule la denuncia correspondiente ante el Ministerio Público para los efectos legales procedentes.
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Nota
1. Amparo en revisión 237/94. Federico Vera Copca
y otro. 23 de octubre de 1995. Unanimidad de once votos. Ponente, Juan
Díaz Romero; secretaria, Adriana Campuzano de Ortiz.
Salón de sesiones de la Comisión Permanente, a 4 de agosto de 2008.
Diputado Hugo Eduardo Martínez Padilla (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de la Función Pública.
Agosto 4 de 2008.)
QUE ADICIONA EL ARTÍCULO
127 BIS A LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO GENERAL, RECIBIDA DE LOS
DIPUTADOS JOSÉ LUIS ESPINOSA PIÑA, MARGARITA ARENAS GUZMÁN
Y MARTÍN STEFANONNI MAZZOCCO, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN, EN
LA SESIÓN DE LA COMISIÓN PERMANENTE DEL LUNES 4 DE AGOSTO
DE 2008
Los suscritos, diputados federales José Luis Espinosa Piña, Margarita Arenas Guzmán y Martín Stefanonni Mazzocco, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LX Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someten a consideración del Pleno de la Cámara de Diputados la presente iniciativa de ley que adiciona el artículo 127 Bis al artículo 127 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos conforme a la siguiente
Exposición de Motivos
En el marco jurídico del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (al cual en adelante nos referiremos sólo como "marco jurídico") existe una laguna respecto a las facultades de los parlamentarios que fungen como suplentes de los asambleístas titulares de la Comisión Permanente (en adelante "Permanente") en las tres comisiones que pertenecen a ésta.
El objetivo principal y único de esta iniciativa es enmendar esta falta de claridad, de modo que se reglamente explícitamente las atribuciones de los legisladores suplentes dentro de las tres comisiones de la Permanente, particularmente en lo que concierne al derecho al voto.
Tanto el artículo 117 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (a la que en adelante se le llamará sólo "Ley Orgánica") como el artículo 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se establece que, para suplir en sus ausencias a los titulares de la Permanente, las Cámaras nombrarán de entre sus miembros en ejercicio al mismo número de sustitutos –es decir, treinta y siete–. No obstante, ningún documento del marco jurídico especifica si los suplentes dispondrán de las mismas atribuciones legislativas que los titulares, de modo que la interpretación a este respecto ha dependido del criterio de los legisladores integrantes de cada Comisión Permanente.
Cuando los documentos que conforman el marco jurídico no hacen alusión expresa o evidente en lo concerniente a un aspecto que los congresistas estiman de importancia antes de iniciar las actividades de la Permanente, se crean acuerdos que zurcen las brechas jurídicas pertinentes.
En concreto, respecto al derecho al voto de los legisladores suplentes dentro de las tres comisiones de la Permanente, existen precedentes que demuestran que la falta de especificaciones en el marco jurídico en lo relativo a esta atribución ha derivado en una interpretación que supone que los legisladores sustitutos no deben tener las mismas facultades parlamentarias que los asambleístas propietarios.
Ejemplo de lo anterior es que al inicio de la Comisión Permanente del segundo receso del segundo año de ejercicio constitucional de la LX Legislatura, los asambleístas pertenecientes a ésta suscribieron un acuerdo –con fundamento en el artículo 78, fracción III, de la Constitución y 123 de la Ley Orgánica– donde se establece que "las resoluciones de las comisiones sólo podrán adoptarse por el voto de los legisladores titulares que las integran conforme al acuerdo de creación que al respecto apruebe el Pleno de la Comisión Permanente".
Esto significa que durante esta Permanente los legisladores sustitutos no han poseído la facultad de incidir con su voto en ninguna de las decisiones que se toman en alguna de las tres comisiones.
Formular acuerdos como el previamente explicado contraviene el espíritu de la figura de los legisladores suplentes y, por tanto, es un despropósito.
El objetivo de tener congresistas sustitutos es que haya legisladores disponibles para remplazar a los que no asistan, de manera que ni la composición de las comisiones de la Permanente ni el trabajo parlamentario se vean afectados por tales ausencias.
Al impedir que los congresistas sustitutos tengan voto se abre la posibilidad de que se corrompa la proporcionalidad que tanto la Permanente como sus tres comisiones aspiran emular –respecto de la conformación partidista total que se manifiesta en ambas Cámaras durante el periodo ordinario.
Quitar a los suplentes la facultad del voto es un desatino, ya que equivale a despojar la noción de suplencia de todo su sentido.
¿Cuál sería la razón de ser de la figura de los suplentes si la intención del marco jurídico fuese desproveerlos del voto? En caso de que el espíritu de dicho marco fuere el que se ha asumido durante la Permanente, bien podría prescindir ésta del esfuerzo de llevar a cabo el nombramiento de los sustitutos, pues si éstos carecen del derecho al voto, bien podría llamarse a cualquier otro diputado de la fracción parlamentaria a que perteneciese el congresista que requiriere sustitución, sin necesidad de asignar treinta y siete provisionales.
Para ejemplificar lo anterior, puede tomarse a modo de analogía el artículo 92 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (al que en adelante se llamará sólo "Reglamento"), que a la letra reza: "cualquier miembro de la Cámara puede asistir sin voto [énfasis añadido] a las conferencias de las Comisiones [...] y exponer libremente en ellas su parecer sobre el asunto en estudio".
En ese artículo se explica que tanto diputados como senadores pueden acudir a las sesiones de las comisiones de sus respectivas Cámaras, aunque no sean miembros de aquéllas, para expresar su opinión respecto a los temas que en ellas se discuten.
Se sobreentiende entonces que lo que distingue a un miembro de una comisión determinada de otro legislador que no es miembro de la misma comisión es su derecho a emitir su voto e influir de esta manera en las resoluciones que tal comisión decida.
Por lo anteriormente expuesto, sometemos a consideración de esta soberanía la iniciativa por la que se adiciona el artículo 127 Bis al artículo 127 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar en los siguientes términos:
Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo 127.
1. La Comisión Permanente podrá tener hasta tres comisiones para el despacho de los negocios de su competencia.
Artículo 127 Bis
1. Dentro de las tres comisiones de la Comisión Permanente, los legisladores titulares y los suplentes tendrán las mismas atribuciones, pudiendo ambos tanto expresar su sentir como emitir su voto.
Artículo Transitorio
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a 4 de agosto de 2008.
Diputados: José Luis Espinosa Piña, Margarita Arenas Guzmán, Martín Stefanonni Mazzocco (rúbricas).
(Turnada a la Comisión de Régimen, Reglamentos
y Prácticas Parlamentarias. Agosto 4 de 2008.)
QUE ADICIONA UN PÁRRAFO
A LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PRESENTADA POR EL SENADOR
FRANCISCO ARROYO VIEYRA, EN NOMBRE DEL DIPUTADO RAÚL CERVANTES ANDRADE,
DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI, EN LA SESIÓN DE LA COMISIÓN
PERMANENTE DEL LUNES 4 DE AGOSTO DE 2008
El suscrito, diputado integrante de la LX Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, en uso de las facultades que le confiere la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el artículo 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa por la que se adiciona un segundo párrafo a la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de incompetencia jurisdiccional de las reformas y adiciones a que se refiere el artículo 135 de la misma Constitución, de conformidad con la siguiente
Exposición de Motivos
Al establecer la Constitución los derechos fundamentales de los ciudadanos, al garantizar su ejercicio y al establecer facultades y obligaciones a las instituciones se materializa el pensamiento del poder constituyente originario, quedando en manos de un órgano reformador la modificación del texto constitucional, de acuerdo con las necesidades y aspiraciones del pueblo.
Como expresaba Lasalle, la Constitución debe ser acorde con los cambios de las circunstancias nacionales, de no ser así, sólo tendría el valor de una hoja de papel. Las modificaciones y reformas a la Constitución tienen como límite el que, los derechos fundamentales se cumplan y que las facultades y competencias de los órganos del gobierno se desempeñen con la constitucionalidad que el régimen de vida democrática establece.
El poder constituyente originario una vez que decide un orden jurídico, que nombra a una asamblea constituyente y ésta a la asamblea proyectista, crea una Constitución, que en nuestro país es rígida, pues en ella se ordena un procedimiento especial de revisión y reformas y establece a los órganos que podrán efectuarlas.
El término y la idea de poder, como lo afirma Ignacio Burgoa Orihuela, frecuentemente entraña actividad, fuerza, energía o dinámica.1 Ahora bien, el adjetivo constituyente indica la finalidad de esta actividad, fuerza, energía o dinámica, y tal finalidad se manifiesta en la creación de una Constitución que, como ordenamiento fundamental y supremo, estructure normativamente a un pueblo bajo la tónica de diferentes y variables ideologías de carácter político, económico o social. En otras palabras, el poder constituyente es una potencia encaminada a establecer un orden constitucional, o sea, una estructura jurídica fundamental de contenido diverso y mutable dentro de la que se organice un pueblo o nación se encause su vida misma y se normen las múltiples y diferentes relaciones colectivas e individuales que surgen de su propio desarrollo.2
Maurice Hauriou se refiere al cómo, al poder de origen, al poder que pertenece a la nación3, al poder que es del conjunto4, al poder que adopta la concreta decisión de conjunto sobre modo y forma de la propia existencia política5, al poder constituyente que es sinónimo de pueblo, al titular de ese poder, que sólo puede ser el pueblo.
Los federalistas mexicanos impulsaron el Plan de Casa Mata,6 pero tendrían que enfrentar algunas vicisitudes antes de que el federalismo se materializara, tal es el caso del Poder Ejecutivo temporal, electo el 31 de mayo de 1823, en el que el Ejecutivo temporal estaría a cargo de Guadalupe Victoria, Nicolás Bravo y Pedro Celestino Negrete. José María Pérez Collados, en Los discursos políticos del México originario,7 narra: "frente a esto, las elecciones celebradas en el mes de septiembre habían dado un triunfo sin paliativos a los federalistas... ello explica que el 14 de noviembre, el ministro de Justicia Pablo de la Llave se dirigiera al Constituyente en nombre del Poder Ejecutivo para hacer la consideración de que, dada la situación de desórdenes que descomponían la nación, era necesario fijar inmediatamente la forma del futuro gobierno, proponía al Congreso adoptar el federalismo dado que ese era el deseo incuestionable de las provincias y de la mayoría del Congreso; Miguel Ramos Arizpe recogió esta iniciativa y prometió, con la ayuda de un comité, que prepararían las bases generales de una Constitución en tres días".8
El federalismo sentaba así las bases del gobierno federal que adoptó el Pueblo en la Constitución de 1824, y que se reconoce en la Constitución de 1917 al expresarse en el artículo 40 "que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática, federal".9
Así, la Constitución contempla que aparte de la representación y la federación para la construcción del Estado es necesaria la democracia10, estatuyendo a ésta no sólo como el gobierno del pueblo y para el pueblo, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo.11
Este sistema de vida debe de estar sustentado en leyes, las que deberán de cumplir con la obligación de ser acordes a la Constitución Política de la nación por ser ésta la ley suprema de la misma12; lo constitucional en definitiva, precede a lo democrático en virtud de que la Constitución del Estado, como Estado, es axiológicamente posterior a su Constitución como estado de derecho13.
Las formas de relación entre los órganos del poder ya no son necesariamente distintivas de los sistemas parlamentario o presidencial. Por eso es posible encontrar en los nuevos sistemas presidenciales de Iberoamérica numerosos instrumentos constitucionales de control que tradicionalmente habían sido considerados exclusivos de los sistemas parlamentarios. Su adopción obedece a una razón superior: son instrumentos de garantía, o sea instituciones adjetivas, del derecho a la democracia. Y el contenido de este derecho aparece en la complementariedad de los nuevos y los anteriores derechos fundamentales.
Lo central, por tanto, de las nuevas democracias, está en la edificación de una nueva estructura de derechos fundamentales, cuya garantía es el sistema democrático que también han adoptado. El proceso no ha sido fácil ni rápido, y en la mayor parte de los casos todavía llevará tiempo para su consolidación.14
Poder Legislativo
La doctrina de la división del poder por funciones fue originalmente concebida por Aristóteles, revisada por Locke y sistematizada por Montesquieu; manifestaba este último que para que no se abuse del poder es indispensable que, por disposición de las cosas, el poder detenga al poder.
De acuerdo con el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el supremo poder de la federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.15
Para Burgoa Orihuela la implicación del Poder Legislativo estriba en que si el poder público equivale a la actividad del imperio del Estado, y si una de las funciones en que se desarrolla es la legislativa, ésta consiste, por ende, en la elaboración de las leyes. El concepto de "ley", cuya especificación permite distinguir esa actividad de las funciones administrativas y jurisdiccionales en que también se traduce el poder público y que tan diversamente se ha pretendido definir por la doctrina, debe analizarse conforme a un criterio material, según el cual se determinan sus atributos esenciales que lo distinguen de los demás actos de autoridad. La ley es un acto de imperio del Estado que tiene como elementos sustanciales la abstracción, la imperatividad y la generalidad y por virtud de los cuales entraña normas jurídicas que no contraen su fuerza reguladora a casos concretos, personales o particulares numéricamente limitados, presentes o pretéritos, sino que la extienden a todos aquéllos, sin demarcación de número, que se encuadren o puedan encuadrarse dentro de los supuestos que prevean.16
Para la elaboración de la ley, nuestra Carta Magna obliga a un determinado proceso17, también denominado procedimiento legislativo18.
El Diccionario Universal de Términos Parlamentarios define al procedimiento legislativo como:
Procedimiento, se traduce en otros idiomas como: proceeding, en inglés; procéde, en francés; verfahren, en alemán; en italiano y portugués: procedimento.
II. Procedimiento legislativo, en la teoría jurídica positivista normativista son los pasos-fases determinados en la Constitución-ley fundamental que deben seguir los órganos de gobierno para producir una ley, en la democracia son:
a) derecho de iniciativa, que tienen el titular del Poder Ejecutivo, los integrantes del Poder Legislativo y en los estados federales las legislaturas de los estados;
b) discusión, aprobación y expedición por el órgano legislativo (unicamaral o bicamaral);
c) promulgación o veto por el Poder Ejecutivo, en su caso remisión al Poder Legislativo; y
d) publicación por el Ejecutivo.
1. Iniciativa. La iniciativa es la primera fase del procedimiento legislativo y consiste en la presentación de un proyecto de ley o decreto, proveniente de los sujetos legalmente autorizados para presentarlos y que, de acuerdo con el artículo 71 de la Constitución federal, en México son el presidente de la república, los diputados y senadores del Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados.
En cuanto al trámite que le corresponde a cada una de las iniciativas, el artículo 71 constitucional, en el segundo párrafo establece que las iniciativas del presidente de la república, las legislaturas estatales o las diputaciones locales pasan a comisión, y aquellas presentadas por uno o varios miembros de las cámaras "se someterán a los trámites que designe el reglamento de debates".
El Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, por su lado, prescribe que toda iniciativa debe pasar a la comisión o comisiones correspondientes, salvo los casos calificados por la propia cámara como urgentes o de obvia resolución. La doctrina nos dice que se consideran casos urgentes aquellos necesarios para resolver un problema que no admite dilación, mientras que son casos de obvia resolución aquellos de cuyo contenido se puede deducir, sin lugar a dudas, cuál será el sentido de la votación de los legisladores.
2. Dictamen. Éste corresponde a la comisión de dictamen legislativo, a la que, para tal fin, se turne un proyecto de ley.
El presidente de la comisión es el responsable de los expedientes que se le hayan hecho llegar y una vez que la comisión los recibe se inicia la deliberación en torno al proyecto en cuestión. La mencionada comisión puede hacer las modificaciones que considere necesarias. En la práctica, por regla general, se acostumbra que el presidente turne el proyecto de ley a uno de los miembros de la comisión, quien debe elaborar el proyecto de dictamen, que después será votado por el pleno de la comisión.
El dictamen debe constar de una parte expositiva, que equivale a la exposición de motivos que acompaña a una ley, y debe terminar con la parte propositiva, sobre la cual, el pleno de la comisión votará posteriormente. Debe estar firmado por la mayoría de los miembros de la comisión, y si alguno no hubiera estado de acuerdo puede manifestarlo en un voto particular.
3. Discusión. Una vez redactado el dictamen de la comisión y con anterioridad a su votación por el pleno de la asamblea, será estudiado y analizado por sus miembros en el periodo de discusión.
Existen ciertas formalidades legales que deben cumplirse en este periodo. Tales como la formación de listas de participantes, el orden en que los oradores inscritos expresarán su opinión a favor o en contra del dictamen o del proyecto de ley, el número de veces que cada uno puede intervenir y el tiempo de las intervenciones.
Las etapas sobresalientes del periodo de discusión son las siguientes:
Primera lectura. Se inicia con la entrega a los legisladores del proyecto de ley, del dictamen y de los votos particulares, si los hubiere, para que cada miembro de la cámara los conozca, estudie y prepare su intervención.
Segunda lectura. Es la lectura del proyecto de ley y el dictamen, en lo general y en lo particular, que tiene lugar durante el desarrollo del debate, en el que pueden darse determinadas circunstancias que se consignan en los párrafos siguientes.
Moción de orden. Es una reclamación hecha por alguno de los miembros de la cámara, durante el desarrollo del debate, que deberá hacerse a través del presidente de la misma. El Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General establece las causas por las que puede ser interrumpido un orador que tiene derecho a hacer uso de la palabra, interrupciones que tienen el fin de hacer alguna aclaración en torno al debate, y pueden comprender la lectura de algún documento, el señalamiento de alguna infracción a las disposiciones del ordenamiento anteriormente citado, y también cuando se injurie a personas o corporaciones o cuando el orador se aparte del asunto que se está discutiendo.
Moción suspensiva. También la ley prescribe las causas por las que se puede suspender la discusión de un dictamen o de un proyecto de ley, a saber: por haber llegado la hora establecida por el Reglamento para que se suspenda la discusión, porque parezca mejor conocer otro asunto, que de acuerdo con la cámara sea de mayor urgencia; por desórdenes graves ocurridos en la cámara durante el desarrollo de la discusión; por falta de quórum, o porque alguno o algunos de los miembros de la cámara consideren la necesidad de suspender el debate y la suspensión sea aprobada por el organismo.
La moción suspensiva también debe reunir los requisitos previstos por la ley. Debe comenzar con la lectura de la moción de suspensión, a continuación, el proponente o alguien que esté en contra de la propuesta puede hacer uso de la palabra para defender su postura. Después se puede discutir y votar la moción. La moción suspensiva suele presentarse, por regla general, cuando la asamblea considera que el proyecto debe regresar a la comisión de dictamen, si se piensa que ésta debe tener en cuenta alguna observación hecha en el debate, que de pie a la redacción de un nuevo dictamen.
Para terminar con el tema, hay que señalar que la ley también prescribe que la discusión de un proyecto se haga primero en lo general, esto es, en su conjunto y, después, en lo particular, o sea, la discusión artículo por artículo. La anterior disposición legal sirve para procurar el cuidado del legislador en la formación de las leyes, ya que, se espera que sus partes sean congruentes entre sí. Cuando la asamblea no apruebe el proyecto, en lo general, este puede volver o no a la comisión respectiva, si se vota por la primera opción, la comisión debe reformarlo, si por la segunda, el proyecto se tendrá por desechado.
4. Votación para aprobar o rechazar un proyecto de ley. Por medio de la votación, las cámaras llegan a un acuerdo, bien sea para aprobar o para rechazar un proyecto de ley o decreto.
La votación viene después del periodo de discusión del proyecto. En México, por disposición del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, la votación de los proyectos de leyes nominal. Esta es la votación en la que cada uno de los legisladores, poniéndose de pie y luego de decir su apellido y su nombre, expresa su voto, con un sí o un no. Un secretario apunta los votos favorables, y otro, los votos que vayan en contra del proyecto. Una vez que ha votado cada uno de los legisladores, votarán los secretarios y el presidente y después se hace el cómputo de los votos.
5. Sanción. Esta etapa es aquella que aparece una vez que el proyecto ha sido aprobado por las cámaras y es enviado al Ejecutivo, quien si lo considera conveniente puede ejercer el derecho de veto que le corresponde.
Según el inciso B del artículo 72 constitucional, se considera que el proyecto fue aprobado por el Ejecutivo, si dentro de un plazo de diez días no lo devuelve a la cámara de origen, con las observaciones correspondientes. Si las sesiones del Congreso ya hubiesen concluido, la devolución debe hacerse el primer día útil del siguiente periodo de sesiones.
Si el presidente ejerce el derecho de veto, el proyecto deberá discutirse nuevamente por la cámara de origen; si es votado favorablemente por las dos terceras partes de sus miembros, se remite a la cámara revisora y, en caso de que ésta lo apruebe, en una votación que requiere de la misma mayoría, el proyecto regresa al presidente para su promulgación.
6. Promulgación y publicación. En la doctrina constitucional mexicana existen opiniones diferentes en cuanto a precisar el significado de estos términos. Felipe Tena Ramírez, por ejemplo, considera que promulgar una ley quiere decir "que el Ejecutivo autentifica la existencia y regularidad de la ley… y ordena su publicación". Para Jorge Carpizo no existe diferencia entre estos términos y considera que nuestra carta constitucional los utiliza como sinónimos, ya que, en tanto que el inciso C del artículo 72 constitucional establece que cuando un proyecto de ley, vetado por el Ejecutivo, regresa a la cámara y ésta lo sanciona, el proyecto "volverá al Ejecutivo para su promulgación", mientras que el inciso A del mismo artículo establece que cuando el Ejecutivo decida no vetar el proyecto "lo publicará inmediatamente".
Como quiera que sea, cuando el presidente recibe un proyecto de ley, pasada la etapa de sanción, debe proceder a ordenar su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
7. Iniciación de la vigencia. La vigencia de la ley, o sea, el momento en que se hace obligatorio su cumplimiento, puede coincidir con la fecha de publicación en el periódico oficial o puede ser otra fecha, señalada por la misma ley, en sus artículos transitorios.
El periodo que transcurra entre la publicación de la ley y su entrada en vigor se conoce en la doctrina con el nombre de vacatio legis.19
Reforma constitucional
De la misma manera en que importa distinguir entre el órgano reformador y los órganos del Poder Legislativo, debe distinguirse también entre las normas constitucionales y las leyes ordinarias, porque tanto desde el punto de vista material como formal, se trata de reglas de diferente calidad. Desde el punto de vista material, cualquiera que sea el concepto de Constitución que se adopte –el atinente a las fuerzas reales de poder, a las decisiones políticas fundamentales, a la institucionalización de los poderes políticos, a la manera de ser de un Estado–, resulta innegable que el contenido de las normas constitucionales no es el común de las leyes ordinarias, en tanto que al expresar en la mayoría de las veces los fundamentos básicos de la organización total del Estado, de la estructura y límites de los poderes constituidos, de los principios rectores de las relaciones del Estado con los individuos, de la participación de las fuerzas políticas, de las instituciones públicas y privadas, no hacen sino traducir las fuentes supremas del ordenamiento de las cuales deriva la validez de las demás reglas que lo componen.
La peculiar naturaleza material de las normas constitucionales, ajena a las leyes ordinarias, explica que la interpretación de aquéllas presenta modalidades que exceden en mucho a las técnicas empleadas usualmente para interpretar las segundas, por cuanto el que realice esta tarea debe atender, en el primer supuesto, a los valores, costumbres, usos, tradiciones y creencias fundamentales del pueblo que dan contenido a la ley suprema de cada nación.
Se habla de Constitución rígida cuando la ley fundamental establece un procedimiento especial para reformarla, es decir, cuando hay un procedimiento más difícil para alterar la norma constitucional que para cualesquiera otras. Desde este punto de vista, la Constitución mexicana de 1917 es rígida, ya que el artículo 135 constitucional señala un camino que debería ser difícil para alcanzar la reforma, puesto que se exige que la modificación a la norma suprema sea aprobada por el Congreso federal, cuando menos por el voto de las dos terceras partes de los representantes presentes y por la mayoría de las legislaturas de las entidades federativas.
Una Constitución escrita puede modificarse principalmente a través de dos grandes procedimientos: la interpretación judicial y las reformas constitucionales; hay Estados en los que predomina alguno de los dos procedimientos apuntados y ello depende de una serie de factores sociales y políticos.
En Estados Unidos de América los cambios constitucionales han sido primordialmente a través de la interpretación judicial. En México, sin negar la importancia de la jurisprudencia, nuestra ley fundamental se ha reformado a través de modificaciones a los textos constitucionales.
Desde el punto de vista formal, por las razones antes expuestas, las normas constitucionales se distinguen naturalmente de las leyes ordinarias, porque en sistemas como el nuestro, sólo puede llevarse a cabo su reforma con la intervención de un órgano calificado y a través de un procedimiento también privilegiado, distintos ambos de los previstos para la modificación de leyes ordinarias.
El doctor Jorge Madrazo establece en los Derechos del pueblo mexicano que el constitucionalismo mexicano ha ensayado a lo largo de la historia diversos mecanismos de reforma constitucional que, desde una perspectiva formal, caben perfectamente dentro del criterio de rigidez propuesto por Bryce, al estar caracterizados por sus términos dificultados en la aprobación de las enmiendas.
La Constitución federal de 4 de octubre de 1824, primera del México independiente, adoptó para su reforma el modelo francés, aunque atenuado, que como ejemplo le exhibía la Constitución Gaditana y, además, lo combinó con un toque federalista.
El artículo 166 de esta Constitución señaló que las legislaturas locales, exclusivamente, estaban facultadas para hacer observaciones sobre determinados artículos de la Constitución y del Acta Constitutiva. La iniciativa debía de promoverse ante el Congreso General, quien solamente podría decidir sobre aquellas observaciones merecedoras de ser consideradas por un segundo congreso general ordinario, a quien correspondería aprobarlas definitivamente, sin que el Ejecutivo federal pudiera interponer su voto.
Las iniciativas de las legislaturas, sin embargo, no podrían ser tomadas en consideración sino a partir del año de 1830. Además de esta decisión sobre la permanencia relativa de su obra, el Constituyente de 1824 declaró en el artículo 171 que jamás se podrían reformar los artículos que contenían la libertad e independencia de México, su religión, su forma de gobierno, la libertad de imprenta y la división de los poderes supremos de la federación y de los estados. Seguramente, la protección de su permanencia y la declaración de los referidos principios pétreos obedecían a los temores que despertaban los fantasmas de la entronización de un príncipe Borbón o el retorno de Iturbide.
Como fuera, la Constitución de 4 de octubre permaneció sin cambios hasta su supresión por el golpe de Estado de 1835.
La Constitución centralista de 1836, ante la inestabilidad general que producía una nación en busca de su propia identidad, hizo patente también su instinto de sobrevivencia, y declaró en el artículo primero de la Ley Séptima, que no podrían hacerse alteraciones a la Constitución sino pasados seis años de su publicación. Aunque lo tormentoso de su efímera vigencia no alcanzó el plazo para que las enmiendas se produjesen, es pertinente recordar que se encomendaba entonces al Poder Ejecutivo, a los diputados y en ciertas materias también a las juntas departamentales, la facultad de iniciar ante el Congreso las reformas constitucionales, que por éste debían ser aprobadas bajo el mismo procedimiento que las leyes ordinarias, incluyendo el veto presidencial, pero con la necesaria sanción de ese demiurgo teórico llamado "supremo poder conservador".
El hondo espíritu democrático de la Asamblea Constituyente de 1856-1857, hizo surgir en este Congreso, por vez primera en el constitucionalismo mexicano, el planteamiento de que las reformas constitucionales fueran aprobadas por el pueblo. El primer proyecto del artículo 125 que la Comisión de Constitución sometió a la consideración del Congreso, proponía que los proyectos de reforma fueran aprobados por un primer Congreso ordinario, por votación de las dos terceras partes de sus miembros presentes, proyecto al que después tendría que dársele amplia difusión en los periódicos, para que un segundo congreso ordinario formulara en definitiva el proyecto de reformas y éstas se sometieran al voto del pueblo.
El proyecto fue considerado demasiado rígido y la propia comisión estuvo de acuerdo en aligerado suprimiendo la participación del segundo congreso y la publicación de los acuerdos en los periódicos pero, en todo caso, conservando el voto del pueblo.
A pesar de ello, en un mar de inquietudes, perspicacias y temores fracasó la fórmula, habiéndose aprobado al final, como artículo 127, por 678 votos a favor y 14 en contra, un procedimiento que en definitiva se alejaba del modelo francés y de la apelación al pueblo, para aproximarse al sistema de la Constitución norteamericana. Si en aquello medular era dar satisfacción al principio teórico de la soberanía, en éste el problema que se pretendía resolver, en el marco del Estado federal, era la relación entre los estados y la federación.
El artículo 127 de la última Constitución del siglo pasado declaraba que la misma podía ser adicionada o reformada, pero para que las adiciones o reformas llegaran a ser parte de ella, era requisito que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de sus individuos las acordaran y que las mismas fuesen aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los estados.
A pesar de los avatares en la positividad de esta Constitución, y de encerraren su tiempo la intentona reformista de 14 de agosto de 1867, al iniciarse el movimiento de 1910 había sido modificada en 71 artículos, según lo describe Diego Valadés.
El Congreso Constituyente de 1916-1917 ya no discutió acerca del procedimiento de reforma constitucional, adoptándose como artículo 135, con variación de detalles gramaticales, el mismo artículo 127 de la Constitución anterior.
Este artículo es el que se encuentra en vigor, con una simple precisión adicional que se le incorporó en 1965, a fin de que la Comisión Permanente pudiera hacer el cómputo de los votos de las legislaturas locales y la declaración de haber sido aprobadas las reformas y adiciones, sin necesidad de esperar para ello a la iniciación del periodo ordinario de sesiones, o de la convocación a sesiones extraordinarias.20
Violaciones en el procedimiento legislativo
Paloma Biglino Campos explica con claridad las violaciones o vicios en el procedimiento legislativo.21
No todo procedimiento para reformar la Constitución o la ley son perfectos, ya que se tendrá algún vicio que en las diferentes ramas del derecho se considera que resultan de una disfunción entre el modelo abstracto del acto, configurado por el ordenamiento y el acto que se ha producido en realidad.
Como consecuencia de esta desviación22 o discrepancia23, el ordenamiento prevé la aparición de una serie de consecuencias que pueden ser de distinta naturaleza.
Dentro del derecho constitucional, el criterio que generalmente se mantiene para distinguir entre los distintos tipos de vicios que pueden producirse en las leyes es el de diferenciar los distintos tipos de normas constitucionales que pueden resultar infringidas. No se ha seguido el camino, iniciado por la dogmática civilista y continuado por la teoría administrativa, aunque sometido a sólidas críticas24, de poner en relación las varias clases de vicio con la ausencia o defecto de alguno de los elementos del acto.25
Es sabido que H. Kelsen redujo todos los posibles vicios de la ley a la categoría de formales. Para el autor, también los vicios materiales eran infracciones del procedimiento, ya que dejarían de existir si la ley cuyo contenido estuviese en contraste con las prescripciones de la Constitución fuese votada como ley constitucional.26
Esta concepción unitaria de los vicios reviste indudable interés para el objeto de esta iniciativa, puesto que pone de manifiesto la importancia del procedimiento. Sin embargo, presenta graves inconvenientes, ya que impide captar las peculiaridades que afectan a su infracción.27
Como se señalaba anteriormente, es frecuente que los vicios de la ley se ordenen según el tipo de norma infringida.
Ejemplos significativos de las clasificaciones que se realizan en la actualidad son las realizadas por A. Pizzorusso y G. Zagrebelsky. Para el primero de ellos, los vicios pueden clasificarse en materiales y formales, entendiendo que se originan estos últimos cuando se produce una inobservancia del procedimiento.28 El segundo de los autores citados realiza una clasificación tripartita, distinguiendo los vicios en sustanciales, procedimentales y de competencia, según si la norma que resulta infringida impone o excluye contenidos, exige determinadas reglas procedimentales o regula la esfera de competencia de los distintos sujetos legislativos.29
Las clasificaciones de vicios que acabamos de reseñar presentan ciertos inconvenientes. En la realizada por A. Pizzorusso se lleva a cabo una identificación entre forma y procedimiento que impide captar las peculiaridades de este último. En la llevada a cabo por G. Zagrebelsky, no se mencionan los vicios de forma, que se sustituyen por los de procedimiento. En ambos casos, se produce una extensión del concepto de procedimiento que, aunque puede ser válida a determinados efectos, impide construir con cierta precisión una solución al problema de los vicios.30
Por estas consideraciones es necesario en primer lugar, partir de la clásica distinción entre vicios formales y vicios materiales.31
La posible inconstitucionalidad de la reforma constitucional
Este tema contiene una cuestión que es secuela inmediata del problema de los límites del órgano constituyente reformador. Nunca podría referirse al ejercicio del llamado constituyente "originario", pues ya hemos subrayado su ilimitación desde el punto de vista jurídico positivo. La posibilidad o el interrogante acerca de si se puede o no se puede declarar la inconstitucionalidad de una norma constitucional aparece luego de que reconozcamos la existencia de limitaciones que, desde el punto de vista jurídico, únicamente tienen operatividad en la llamada etapa reformadora o poder constituyente de reforma. De modo tal que la cuestión de si el control de constitucionalidad comprende o no a la creación de normas constitucionales es una cuestión que debe ser vista dentro y según la existencia de los mecanismos de revisión articulados en la propia Constitución.32
Y, como podrá imaginarse, esta cuestión desemboca en dos respuestas antagónicas: por un lado, la afirmativa, que admite que las normas creadas por la vía de la reforma constitucional estén incluidas en los contenidos del control jurisdiccional de constitucionalidad, posición, ésta, que luego de tal afirmación se divide entre quienes distinguen y quienes no distinguen las cuestiones de sustancia y las cuestiones de procedimientos; por otro lado, la negativa, que rechaza totalmente la perspectiva de que el control de constitucionalidad pueda recaer sobre el ejercicio del poder constituyente reformador, que estaría exento de toda posible verificación jurisdiccional por parte de órganos del poder constituido, como es la Corte Suprema entre nosotros.33
Órgano reformador de nuestra Constitución
En el amparo y revisión 2996/96 promovido por Manuel Camacho Solís, contra los actos de Congreso de la Unión y de otras autoridades, consistentes en la iniciativa de reformas a la Constitución General de la República, presentada el 26 de julio de 1996 ante la Cámara de Diputados, promulgada el 21 de agosto del mismo año, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 22 de agosto de 1996; existe un voto de minoría que formularon los Ministros: Ortiz Mayagoitia, Román Palacios, Sánchez Cordero, Díaz Romero y Presidente Aguinaco Alemán, se explica con nitidez la naturaleza del órgano reformador, el que por su naturaleza jurídica, es un órgano intermedio entre el Constituyente originario y las autoridades constituidas, dentro de los límites impuestos a su actuación por el propio Texto Fundamental.34
Aun cuando no existe consenso unánime en la doctrina sobre la naturaleza jurídica del órgano reformador de las constituciones rígidas como la nuestra, pues para unos autores se trata de un órgano constituyente dotado de una potestad normativa ilimitada, para otros, de un órgano constituido similar al Ejecutivo, Legislativo o Judicial, con facultades igualmente limitadas, y para otros más de un órgano sui generis que participa de los atributos del Constituyente originario y de los órganos constituidos, lo cierto es que el artículo 135 constitucional vigente precisa sus cualidades al establecer:
La caracterización del órgano revisor en términos de este precepto puede expresarse atendiendo, por una parte, a su integración y, por otra, a los límites impuestos a su actuación.
En lo concerniente a la integración del órgano revisor, basta advertir que a diferencia de lo previsto en Constituciones anteriores –la de mil ochocientos veinticuatro prevenía la intervención de las legislaturas locales y la actuación sucesiva de los Congresos Generales Ordinarios; la de mil ochocientos treinta y seis, la labor del Congreso con la sanción del supremo poder conservador–; la asamblea constituyente de mil ochocientos cincuenta y siete, luego de rechazar un proyecto que exigía la participación sucesiva de dos congresos ordinarios y del electorado, adoptó la fórmula que sin suscitar discusión alguna reprodujo el Constituyente de mil novecientos diecisiete, conforme a la cual la tarea revisora se encomienda a un órgano complejo integrado por el Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados, con la participación actualmente de la Comisión Permanente para el caso de que el Congreso no pueda efectuar el cómputo de los votos de las legislaturas por no hallarse en funciones.
No se trata pues de un órgano de igual naturaleza que la de los órganos constituidos en quienes se confían las funciones estatales de ejercicio ordinario, ya que ha de advertirse que para su composición y funcionamiento no sólo se agravan las reglas aplicables al quórum de aprobación, sino que se exige la intervención de órganos de diferentes jurisdicciones, uno federal y otros locales, que reunidos componen un complejo no identificable con cada uno de sus miembros, considerando que cada uno de éstos ejerce una competencia originaria excluyente de las demás.35
La exigencia de que intervengan sucesivamente un órgano legislativo federal y los órganos legislativos locales (al margen de que en esta materia resulten aplicables o no ciertas instituciones parlamentarias, tales como el veto presidencial o el refrendo de los secretarios de Estado, que no obstante ser naturalmente afines a la función legislativa ordinaria, parecen no corresponder a los principios de una reforma constitucional), basta para afirmar que el órgano revisor se desarrolla por un órgano que no es equiparable a los órganos constituidos para el desarrollo de las funciones estatales legislativa, ejecutiva y judicial, pues la reunión del Congreso de la Unión y de las legislaturas locales y, en su caso, de la Comisión Permanente, más que formar un órgano cuantitativamente diverso de los anteriores, da nacimiento a un órgano cualitativamente diferente, por cuanto no traduce la actuación de los poderes federales, sino de los miembros del pacto federal que en este sentido expresan la voluntad de la nación en su conjunto.
En lo concerniente al alcance de la potestad revisora, basta señalar que nuestra Constitución, a diferencia de otras, no contiene una limitación expresa sobre las materias que pueden ser abordadas por el órgano revisor, ni sobre la oportunidad temporal de su ejercicio; propiamente, el artículo 135 nada establece al respecto, a diferencia de lo que acontecía en la Constitución de mil ochocientos veinticuatro, que en sus artículos 170 y 171 disponía:
"Artículo 171. Jamás se podrán reformar los artículos de esta Constitución y de la Acta Constitutiva que establecen la libertad e independencia de la nación mexicana, su religión, forma de gobierno, libertad de imprenta, y división de los poderes supremos de la federación y de los estados."
La reforma constitucional en el derecho comparado
Las modificaciones constitucionales pueden servir para adaptarse a procesos evolutivos que ya se han producido en los hechos; pero también pueden pretender inducir tales procesos. Deben distinguirse pues la "modificación de adaptación" y la "modificación de creación". En principio, la duración y la estabilidad parecen hablar en contra de la modificación de la Constitución, pero esta modificación también puede ser útil para la duración y estabilidad de una comunidad, cuando son "oportunas". Que esto sea así, sólo puede decirse en el caso particular y en ámbitos específicos.
Peter Häberle, en su libro El Estado constitucional, al hablar de la modificación de la Constitución, dice: La institución clásica para formalizar lo nuevo y darle entrada directa en la Constitución es la modificación constitucional (Verfassungsänderung), es decir, la modificación del texto constitucional, a través de determinados procedimientos y mediante una mayoría casi siempre calificada que amplíe la base del consenso. Todos los estados constitucionales que poseen un documento constitucional conocen esta posibilidad de ajustarse también textualmente al cambio en el tiempo, aunque en lo particular puedan ser diferentes los supuestos (por ejemplo, la magnitud de la mayoría).
El mencionado autor señala lo siguiente: Un catálogo de problemas de política constitucional en materia de modificación de la Constitución. La modificación constitucional es el procedimiento institucionalizado para la adaptación de la Constitución al cambio cultural y para la iniciación activa de medidas para dicho cambio. Por razones derivadas del principio del Estado democrático de derecho, dicha modificación sólo es parcialmente sustituible o intercambiable con la "mutación constitucional" (G. Jellinek), es decir, con la modificación del contenido constitucional sin cambio del texto constitucional, por sorprendente que resulte la diferencia entre 43 modificaciones de la LF en sólo 47 años (1949 a 1996), por un lado, y sólo 6 modificaciones de la Constitución bávara en 50 años, de 1946 a 1996, o las 28 enmiendas a la Constitución federal de los Estados Unidos (gracias también a la broad interpretation) desde 1787. En su idea, la modificación constitucional es expresión de los procesos normales de crecimiento y desarrollo de una Constitución y en algunos casos incluso puede ser necesaria a favor de la idea de Constitución misma. No es un "accidente de trabajo", sino que constituye más bien un sector dentro del tema más amplio de "tiempo y cultura constitucional" y "el Estado constitucional desde la perspectiva de la evolución histórica".
En lo que sigue se señalarán tipológicamente los ámbitos problemáticos que el constituyente de la actualidad tiene que tomar en cuenta al normativizar los procesos de modificación de la Constitución, y los que de hecho sigue, de acuerdo con la observación de muchos años, de la práctica comparada en el tiempo y el espacio. En este sentido, llama la atención que la problemática de la modificación constitucional se caracterice por numerosas variantes y diferenciaciones progresivas (sobre todo en dirección hacia criterios materiales, pero también temporales). En la medida en que la teoría de la Constitución sea también una teoría de la "buena" Constitución y que pueda, e incluso deba, incorporar de entrada y de manera consecuente las cuestiones de la política constitucional en su horizonte de análisis, es posible distinguir los siguientes ámbitos problemáticos:
B) La cuestión de la naturaleza y el alcance de los obstáculos procesales a las modificaciones constitucionales (por ejemplo, mayoría de dos tercios en el Parlamento y el Consejo Federales de Alemania, conforme al artículo 79, inciso 2, de la LF), llamando la atención las disposiciones en cuyo marco son posibles mayorías especiales adicionales, con consecuencias particulares (disolución de las cámaras) respecto de modificaciones constitucionales especiales desde el punto de vista de su contenido (así el artículo 168, inciso 1, de la Constitución española de 1978/92).
C) La cuestión de si existen disposiciones formales adicionales, por ejemplo, el mandato de modificación expresa del texto de la Constitución, como lo establece el artículo 79, inciso 1, frase 1, de la LF, esto es, la documentación y visibilidad de la modificación constitucional, un principio que es manifestación del carácter público formalizado de la Constitución. La carencia de una disposición como la del artículo 79, inciso 1, frase 1, de la LF, ha provocado por ejemplo que la Constitución federal de Austria se haya deformado hasta la "ruina".
D) La cuestión de otros límites (v. gr., de carácter temporal) impuestos al procedimiento. Así, el artículo 110, inciso 6, de la Constitución de Grecia de 1975 regula la prohibición de toda modificación constitucional "antes del transcurso de un periodo de cinco años a partir de la conclusión de la precedente revisión", lo que es manifestación de la idea de la Constitución como orden fundamental. Un límite temporal análogo se encuentra en el artículo 284, inciso 1, de la Constitución de Portugal. Así, el 88 de la Constitución de Dinamarca (1953) exige, en su caso, una nueva elección del Folketing, cuando éste haya llevado a cabo previamente una nueva votación constitucional. También el capítulo 8, 15 de la Constitución de Suecia (1975-1980) exige una segunda resolución que confirme las modificaciones de la ley fundamental, lo cual solamente puede realizarse cuando previamente se hayan llevado a cabo elecciones al Parlamento "en todo el reino". El artículo 114, inciso 2, de la Constitución de Luxemburgo (1868-1996) declara disuelta de jure la Cámara cuando ésta se haya pronunciado previamente a favor de una modificación constitucional.
E) Límites de la modificación constitucional mediante "cláusulas de eternidad" (como las que contienen, recientemente, el artículo 56, inciso 3, de la Constitución de Mecklemburgo-Antepomerania de 1993, el artículo 78, inciso 3, de la Constitución de Sajonia-Anhalt de 1993, el artículo 83, inciso 3, de la Constitución de Turingia de 1993).
F) La cuestión de si en determinadas épocas, como en tiempos de guerra o situaciones de emergencia, no están permitidas las modificaciones constitucionales (cfr. el artículo 289 de la Constitución de Portugal, el artículo 169 de la Constitución española; véase también el artículo 115e, inciso 1, frase 1, de la LF; el artículo 196 de la Constitución de Bélgica de 1994; el artículo 148, inciso 3, de la Constitución de Rusia de 1993). La contestación afirmativa de esta cuestión debería convertirse, en mi opinión, en elemento independiente de toda reflexión sobre las modificaciones constitucionales, y donde no esté regulada expresamente, deberá fundamentarse de manera no escrita ("inmanente") mediante la interpretación constitucional (comparada).
G) Desde el punto de vista de la política constitucional se plantea la cuestión de la "ubicación" de la regulación de la modificación constitucional por el constituyente: por ejemplo, solamente en las disposiciones finales o transitorias, como en el § 95 de la Constitución de Finlandia (1991-1995), en el artículo 152, incisos 1 y 2, de la Constitución de la República Eslovaca de 1992; véase también el artículo 116 de la Constitución de Turkmenistán de 1992, así como la Parte séptima de la Constitución de Turquía de 1982 (artículo 175), o por el contrario, en el apartado de las "disposiciones de bases" (así, en el artículo 90. de la Constitución de la República Checa de 1992), en el apartado sobre la legislación federal, como en Austria (artículo 44 de la Constitución federal de 1920-1994) o en apartados propios (como el artículo 110 de la Constitución de Grecia de 1975; el artículo 46 de la Constitución de Irlanda de 1937-1992), o la "legislación" (como en Brandemburgo, según el artículo 79 de la Constitución de 1992, o el artículo 74 de la Constitución de Sudáfrica de 1996), o en el contexto del proceso constituyente como procedimiento más fuerte, pero próximo (así, en el capítulo IX de la Constitución de Bulgaria de 1991; cfr. especialmente el artículo 158).
Particularmente lograda parece ser la vinculación de la revisión de la Constitución con un apartado sobre "vigilancia de la constitucionalidad" (en una parte común: "garantía de la Constitución y revisión": así, en los artículos 277 a 289 de la Constitución de Portugal de 1976-1992), porque de este modo se pone de manifiesto que se toma en serio a la Constitución, que su garantía se puede manifestar también en una (prudente) revisión. El término defensa de la Constitución, tal como aparece en la Constitución de Renania-Palatinado de 1947-1993, no es entonces un eufemismo, pues así se indican claramente determinados obstáculos procesales y materiales.
En general, no es recomendable regular la modificación de la Constitución "sólo" en las disposiciones transitorias, por importantes que éstas puedan ser (al respecto, véase capítulo sexto, VIII, 15, infra). También hay que discutir si es preciso escoger el concepto de "reforma constitucional" que recientemente se utiliza (así, el artículo 138 de la Constitución de los Países Bajos de 1983; similarmente los artículos 191 a 195 de la Constitución de Nicaragua de 1986); o bien, si hay que prevenirse de utilizar la distinción entre "modificación" y "adición" de la Constitución (así, empero, la Constitución de Azerbaiyán de 1995: artículos 162 y ss., 156 y ss.).36
Control de la constitucionalidad y tribunales constitucionales
El sentido del control constitucional
Menciona Duverger,37 que a fines del siglo XVIII, aparecieron, en Estados Unidos primero, y en Francia después, unas constituciones, es decir, unos textos que definían los órganos esenciales del Estado y proclamaban, en general, las libertades públicas fundamentales. Estas constituciones se consideraron superiores a las leyes ordinarias votadas por el Parlamento y establecieron, de este modo, por encima de la ley misma, un grado superior de legalidad, una especie de superlegalidad.
Sostiene Duverger que el principio de la constitucionalidad de las leyes tiene un alcance diferente, según que la Constitución contenga o no una declaración de derechos y según se trate de una Constitución rígida o una Constitución flexible.
La superioridad de la Constitución no existe en todas partes, sostiene este autor que para que exista es preciso, ante todo, que las disposiciones de la Constitución no puedan ser modificadas por el Parlamento. "Los juristas establecen, pues, una distinción entre las llamadas constituciones rígidas y las llamadas flexibles. Llaman "Constitución flexible" a la que puede ser modificada por el Parlamento, de la misma forma que las leyes y la Constitución, pues una ley que contradice la Constitución flexible no tiene, así, ninguna superioridad sobre la ley ordinaria. Esta superioridad sólo puede establecerse si se exige un procedimiento especial, distinto al de votación de las leyes ordinarias, para modificar la Constitución: en dicho caso se la califica de rígida.
Decir que la Constitución es superior a las leyes –y a las normas inferiores– significa que una ley contraria a una disposición constitucional es irregular y no debe aplicarse. Este es el principio de la constitucionalidad de las leyes. Pero sólo puede aplicarse, en la práctica, si la violación de la Constitución por una disposición legal es constatada oficialmente, y si el órgano que la constata tiene poder para sacar de ello las debidas consecuencias. Se llama control de la constitucionalidad de las leyes a esta operación de verificación, que debe conducir normalmente a la anulación o a la no aplicación de la ley. 38
La doctrina de la supremacía de la Constitución es una construcción elaborada en el plano de los principios, que formula un deber-ser, y que se incorpora así a la normación constitucional. Pero si no desencadena como corolario algún mecanismo que le haga efectiva, corre riesgo de ineficiencia y de falta de practicidad. En efecto, cuando la Constitución que no debe ser violada lo es, se torna menester recuperar la supremacía ultrajada por la inconstitucionalidad, y nulificarla mediante algún sistema. El mecanismo y el sistema a que estamos aludiendo implican lo que se denomina control constitucional, revisión constitucional, defensa constitucional o jurisdicción constitucional. Bajo cualquier nombre, se trata de una verificación o fiscalización que tiende a detectar si la Constitución ha sido transgredida, y a emitir un pronunciamiento afirmativo o negativo, con algunos efectos que dependen del sistema.
Comprendemos que ahora no se trata de definir un mero principio como el de la supremacía, por muy trascendental que sea, sino de arbitrar una técnica para que la supremacía opere. En sentido amplio, esta técnica es una garantía, es decir, un procedimiento de reaseguro para la supremacía de la Constitución; y como esta supremacía que había sido pensada en el constitucionalismo moderno a favor y en protección de los gobernados, el mecanismo de control como garantía de la supremacía se convierte, a su vez, en una garantía en pro de los individuos.39
La naturaleza jurídica del control
Es importante esclarecer, aunque sea someramente, cuál es la naturaleza jurídica del control constitucional, tomando en cuenta la pluralidad de sistemas de control que conocen la doctrina y el derecho comparado.
Se dirá que es difícil, porque procesalmente no es lo mismo la acción de inconstitucionalidad que la vía incidental o de excepción, como no lo es la jurisdicción concentrada y la jurisdicción difusa. Sin embargo, existe una base común a todas las modalidades del control constitucional, al menos cuando éste responde a un sistema jurisdiccional y no político.40
Un aspecto común radicaría, en la proyección del principio de supremacía constitucional para defensa de la Constitución, para frustrar la aplicación de una norma o un acto inconstitucionales. Habría, en primer plano, inaplicabilidad, aun cuando el control se adelantara a la vigencia de la norma (impidiendo por ejemplo, que la ley se promulgara), y también cuando, ya vigente, cupiera decir que, por la abrogación de la norma general, más que de implicación (a un caso) se trataría de retirar, por derogación, su vigencia del orden normativo (para todos los casos). Tal vez, esa misma inaplicabilidad equivaldría a una nulificación o invalidación (de nuevo, con efectos variables: inter-partes, o erga omnes). Que en todo ello haya interpretación, aplicación, integración, etcétera, es otra cuestión, y es verdad; pero toda la gama de posibilidades induce a la legitimación a lograr el control, a las vías procesales, a los efectos de la declaración, etcétera, no alcanzan a cambiar o alterar la naturaleza común de todo tipo de control, y se aclara otra vez que esto lo circunscribimos especialmente al control jurisdiccional de constitucionalidad. Quizá la cuestión algo difiera, si se enfocará el control a través de un órgano político, que pudiera asumir naturaleza consultiva en algunos casos; y también de abarcarse la jurisdicción constitucional cuando toma a su cargo el juzgamiento de delitos contra la Constitución cometidos por gobernantes, o el enjuiciamiento político de los últimos.41
En el control a cargo de la jurisdicción constitucional se moviliza muy intensamente la interpretación constitucional: todo control jurisdiccional requiere siempre interpretación constitucional, y ésta cumple siempre un papel de control; pero se minimizaría la naturaleza del control jurisdiccional si se la limitara a una identidad con la mera interpretación. Más bien, diremos que el control tiene siempre una naturaleza de defensa de la supremacía constitucional, que bien admite su inclusión entre las garantías que la protegen.
No todo control ni toda interpretación constitucionales concluyen en la aludida inaplicación, o sea, no siempre tienen como resultado final una declaración de inconstitucionalidad. Hay un control e interpretación que, a la inversa, salvan la constitucionalidad de una norma o un acto que parecían colisionar con la Constitución si es así, esta segunda situación o este "segundo plano" parecen desmentir la naturaleza de defensa que busca y logra la inaplicación, ya que si no se declara la inconstitucionalidad no hay desaplicación. Por eso, hay que incorporar esta nueva perspectiva a la naturaleza del control, para que también quepa en el control y participe de su naturaleza esta clase de control que, lejos de desembocar en la inaplicación, armoniza y comparte con la Constitución aquello que prima facie se suponía contrario a ella.
Los sistemas de control constitucional.
En cuanto al órgano que toma a su cargo el control, el agrupamiento más breve y sugestivo es el que distingue al control según la índole de dicho órgano, que puede ser: a) político y b) jurisdiccional. El sistema político ubica al control fuera de la administración de justicia; propiamente, sólo está cuando existe un órgano controlador (por ejemplo, el Consejo Constitucional en la Constitución francesa de 1958), aunque a veces se involucra a sí mismo en el sistema de control político aquel sistema en que, faltando el órgano especializado, se supone que el control se moviliza espontánea y difusamente a través de los procesos políticos de opinión pública, electorados, comicios, competición de partidos, medios de comunicación social, etcétera. El sistema jurisdiccional sitúa al control en el área de la administración de justicia o jurisdicción propiamente dicha, y se subdivide en jurisdiccional difuso, si está a cargo de todos y de cualesquiera de los tribunales (como un aspecto integrador de su función de administrar justicia en causas judiciales), y en jurisdiccional concentrado, si está a cargo exclusivo de un organismo judicial único que monopoliza y concentra la competencia del control (aunque ese organismo no llegue a formar parte del Poder Judicial y acaso se repute como un órgano fuera de la tríada clásica de poderes).42
Militan a favor del sistema jurisdiccional –difuso o concentrado– razones de especialidad, y se opina que el control constitucional es una cuestión jurídica que en ningún campo puede localizarse mejor que en el de la judicatura, bien sea por la profunda raíz política que el control tiene, y por los efectos también políticos que, con más o menos intensidad, surte según sea el sistema; otros replican que "politiza" a los jueces, o que puede devenir lo que peyorativamente se llama "gobierno de los jueces" o judiciocracia. Es difícil tomar partido por un sistema u otro, porque en buena medida las características y el funcionamiento del control dependen de la cultura política de una sociedad, de su tradición, del estilo de sus instituciones, de sus valoraciones, etcétera. Debe recordarse que las cortes constitucionales (jurisdicción concentrada) se pusieron de "moda" y cobraron impulso con el sistema austriaco de 1920, y cuentan en la actualidad con diversidad de modelos en el constitucionalismo comparado.43
En cuanto al ámbito constitucional protegido, el control puede recaer sobre cualquier contenido de la Constitución, o limitarse al área de los derechos individuales, o sustraer determinadas cuestiones que, en su caso, se denominan políticas. Este aspecto interesa principalmente para la índole de la vía que va a emplearse, porque a veces una determinada vía procesal sólo sirve para evitar lesiones a los derechos, en tanto que la otra da cobertura a contenidos más amplios de la Constitución.
Las vías de incitación del control en el sistema jurisdiccional. Los tipos son los siguientes: a) la vía directa, de acción o de demanda, en la que el titular legitimado para impulsar el control promueve una acción declarativa de inconstitucionalidad pura que da lugar a un proceso judicial cuyo objeto es el mero control de la norma o del acto atacados de inconstitucionales; una variante puede ser la acción popular que legitima, para su promoción, a cualquier persona (o a un mínimo de personas) sin necesidad de que ocurra el agravio personal a un derecho propio; b) la vía indirecta, incidental o de excepción, en el que el control de constitucionalidad, por pedido de parte interesada o de oficio por parte del juez, se articula o adosa a una causa judicial cuyo objetivo principal no es la posible declaración de inconstitucionalidad sino otro distinto (por ejemplo, una nulidad matrimonial, un desalojo, la aplicación de una sanción penal, etcétera.); c) la elevación del caso (efectuada por el juez que entiende o conoce en un proceso cualquiera), cuando el sistema es de jurisdicción concentrada, al tribunal de competencia exclusiva y especial en materia de control, a efecto de que resuelva si la norma o el acto que debe aplicar el juez para resolver el caso son o no inconstitucionales, razón por la cual y debido a la consulta que suspende el proceso en su instancia ordinaria, se dice que la decisión del tribunal de jurisdicción concentrada configura una cuestión prejudicial (primero resuelve dicho tribunal la cuestión constitucional y devuelve la causa al tribunal de origen que le elevó la causa, y es decidida por éste según cómo haya sido el pronunciamiento del tribunal constitucional en el punto).44
El marco o la base de radicación del control pueden ser: a) una causa judiciable donde por cualquiera de las vías señaladas se moviliza el control; b) fuera de causa judiciable, cuando por consulta u otra forma de requerimiento se origina el control, sea éste político o jurisdiccional en cuanto al órgano.
El sujeto legitimado es aquel que –persona física o no– está habilitado para provocar el control por la vía que fuere. Puede ser: a) el titular de un derecho constitucionalmente reconocido que sufre agravio; b) el titular de un interés legítimo o de un interés difuso en iguales condiciones; c) cualquier persona en el sistema de acción popular, con independencia de que padezca o no agravio a un derecho o a un interés propios; d) el tercero que, no siendo titular de un derecho ni de un interés propios, debe en algún modo cumplir con la norma o con el acto cuya inconstitucionalidad alega; e) un órgano de poder habilitado; f) el Ministerio Público.
El efecto del control puede adquirir alcances distintos. Los dos principales son: a) limitado, restringido o interpartes, cuando en la causa judicial en que recae el pronunciamiento sólo se inaplica al caso y a las partes la norma o el acto declarados inconstitucionales, cuya vigencia subsiste; b) amplio, general o erga omnes, cuando el pronunciamiento de inconstitucionalidad, en causa judicial o fuera de ella, invalida la norma general produciendo su abrogación o derogación, u obligando al órgano autor a proceder a ella (o impidiendo que entre en vigor si el control se ha articulado anticipadamente); esta modalidad puede atenuarse con algunos rasgos, como por ejemplo, dilatar el efecto derogatorio hasta que el pronunciamiento de inconstitucionalidad se reitere u obligar al órgano autor de la norma a dejarla sin efecto, etcétera.
Sin que encuadre directamente en el efecto amplio, podemos decir que cuando un sistema cualquiera logra que, por la ejemplaridad del pronunciamiento de inconstitucionalidad, la norma no opere ni se aplique realmente en un sentido sociológico, el efecto del control se proyecta o generaliza más allá del caso, con características aproximadas a las de la derogación; puede darse el caso también de que, sin estar institucionalmente impuesta la obligación del órgano autor de la norma o del acto inconstitucionales de proceder a su extinción, dicho órgano asuma la ejemplaridad del pronunciamiento de inconstitucionalidad y deje sin efecto por su propia voluntad la norma o el acto.45
El Constitucionalismo en el mundo moderno se ha desarrollado buscando lograr uno de sus objetivos fundamentales: limitar al poder arbitrario de los gobernantes. Para lograr esto, se tuvo que considerar a la Constitución como la norma suprema, por lo que se sitúo a ésta en la cúspide todo el sistema jurídico. Sin embargo, a pesar de esta situación no se logró que los gobernantes ajustaran totalmente sus actos o leyes a lo prescrito por la Constitución, por lo que fue necesario diseñar sistemas que permitieran la defensa de la Constitución o el control constitucional de los actos de autoridad y de las leyes. En esa búsqueda, de surgen los sistemas América y Austria, mismos que se han sido calificados como originarios porque surgen independientemente unos de otros, sin que existiera contacto o influencia entre estos.46 Sostiene, José Luis Soberanes que el primer gran sistema de garantías constitucionales fue el que surgió en Estados Unidos en los que se conoce como judicial review.47
De los llamados modelos originarios, surgen otros modelos a los que se les ha denominado derivados, García Belaunde hace una clasificación de éstos en: mixto y dual o paralelo.48
El modelo mixto es aquel que surge de una fusión de otros sistemas, creando uno nuevo, que puede caracterizarse por la confianza o desconfianza en los jueces.49 Por lo que hace al paralelo o dual, consiste en un sistema que en sí mismo encierra a dos o más modelos, que coexisten sin interferencias.50
El sistema político. El llamado "modelo político" tuvo su origen en Francia en el siglo XVIII,51 y se desarrolla en las primeras constituciones francesas y luego se consolida en el siglo XIX.52 Sostiene, Alfredo Gozaíni, que en la filosofía de este sistema, el pueblo es el único creador de las normas53, opinión que se fundamento en la teoría de Juan Jacobo Rousseau de la omnipotencia de la voluntad general, desarrollada en su obra El contrato social y en el criterio sustentado por Montesquieu, sobre la pasividad de la función judicial,54 ya que los jueces sólo debían de aplicar las normas, como autómatas carentes de interpretación y valoración de las normas jurídicas.55 Por lo que, se impedía todo tipo de control, que hubiera sido considerado como un insulto al pueblo soberano, a quien se consideraba verdadero autor de la ley a través de sus representantes, lo que desarrollo en Francia una tradición política hostil a la justicia constitucional. En efecto, el artículo 6 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, establece que "la ley es la expresión de la voluntad general..."56
Al respecto, Georges Burdeau sostiene que los tribunales que no son representantes de la nación, no tienen facultad de anular la voluntad nacional.57 Además, de este argumento existió la desconfianza a los tribunales desde la época revolucionaria, por lo que se les impide examinar la producción legislativa. Sostiene, Rey Cantor, que esta desconfianza no era sólo doctrinal, sino que se expresó en los textos legales, los que prohíben al juez inmiscuirse en el ejercicio del Poder Legislativo, en las "leyes de 16 y 24 de agosto de 1790; Constitución de 1791, I y III, Capítulo V, artículo 3; código penal, artículo 127... no fue sino hasta la Constitución de 22 Frimaire, año VIII, cuando Siéyes pudo realizar parcialmente su sistema."58 Es así, como se le confiere al Senado la misión de conservar la Constitución, cuando exista denuncia del tribunal o del gobierno. De este sistema se derivan varios, entre los cuales se puede mencionar a los siguiente: el de la URSS, establecido en la Constitución estalinista de 1936; el de Cuba de la Constitución de 1976 reformada en junio de 1992; el de Albania de la Constitución del 29 de diciembre de 1976; el de la República Democrática Alemana de la Constitución del 6 de abril de 1968; el del Reino de Dinamarca de la Constitución del 5 de junio de 1953.
Sistema americano. El llamado "sistema americano del control de la constitucionalidad de las leyes" tiene antecedentes en el sistema desarrollado en Inglaterra. En este país se desarrolla la tradición de que bajo la ley, una corporación –sea una compañía mercantil privada o una municipalidad– sólo puede realizar algún acto que le autoriza una carta o Constitución propia. Así, los reglamentos que sean más allá de la autoridad a ella concedida son nulos y no pueden ser puestos en vigor por los tribunales.
Con base en este desarrollo histórico-jurídico, se establecen dos principios básicos en la Constitución de los Estados Unidos de América: 1) una ley contraria a una ley básica superior es nula y 2) es el deber de todos los tribunales de primera instancia, negarse a poner en vigor tales leyes, y si las apoyan estas resoluciones serán declaradas invalidas en la apelación. Posteriormente, se desarrollo en Estados Unidos un tercer principio: la decisión judicial en un caso determinado es definitivo solamente para las partes en litigio. Posteriormente, se aprueba por la convención la Constitución de los Estados Unidos, el 17 de Septiembre de 1787, con fundamento en lo que establece el artículo 6, párrafo 2, los tribunales mantuvieron que la Constitución Nacional debería prevalecer contra una ley del Congreso. Debido a que se establece por una parte la supremacía de la Constitución federal, las leyes de los Estados Unidos que se expidan con arreglo a ella, y los tratados que se celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos, y por otra parte, la obligación a observarlos por los jueces de cada Estado, a pesar de cualquier cosa en contrario que se encuentre en la Constitución o las leyes de cualquier Estado.59
Este sistema, se empieza a desarrollar a partir de 1803 con el famoso caso Marbury contra Madison y con la interpretación que hace en este caso el Presidente de la Corte Suprema John Marshall. Además, del fundamento establecido en el artículo 6, párrafo 2 de la Constitución federal, también sirve de fundamento al control de la constitucionalidad, lo dispuesto por el artículo III, sección 2, que preceptúa: "el poder judicial entenderá en todas las controversias, tanto de derecho escrito como de equidad, que surjan como consecuencia de esta Constitución, de los Estados Unidos y de los tratados celebrados o que se celebren bajo su autoridad..."60
Este mecanismo se conoce con el nombre de judicial review o del caso judicial incidental de revisión.61
En virtud del surgimiento y posterior desarrollo, nació lo que el jurista J.A.C. Grant ha considerado como la aportación fundamental de América a la ciencia política, o sea, el reconocimiento de que los jueces son los intérpretes naturales de la Constitución.62 Sistema que sirvió de inspiración a lo largo del siglo XIX, sobre todo en los países de nuestro continente y, desde luego, a nuestro país, a través del juicio de amparo.63
Este sistema, nos refiere Carlos Sepúlveda, ha sido calificado por Calamandrei, como necesariamente difuso, incidental, especial y declarativo.64
Sistema austriaco, europeo, o kelseniano. Este modelo, nos dice García Belaunde es llamado "europeo" porque aparece en Europa, en la primera posguerra, en la ley constitucional de 1919 que creó el Tribunal Constitucional en Austria, y que posteriormente se consagró en la Constitución austriaca de octubre de 1920. Además, recibe el nombre de "austriaco" por ser este país el que primero tuvo un tribunal específico para tales fines. También se le conoce como "modelo kelseniano" en homenaje a Hans Kelsen, que fue el ponente del tribunal.
Este sistema se caracteriza por confiar el control constitucional a un órgano jurisdiccional especial y concentrado, pero que se encuentra fuera de la clásica división de poderes, en ejecutivo, legislativo y judicial, y sin relación de dependencia con éste último.65 El órgano especializado se denomina "Corte" o "Tribunal Constitucional", y está facultado para decidir todas las cuestiones relativas a la constitucionalidad de las leyes, y en general de los actos de autoridad, mismas que no pueden ser resueltas por los jueces ordinarios, ya que deben plantarse en la vía principal por los órganos del Estado afectados por el ordenamiento inconstitucional, o en forma indirecta por los jueces o tribunales que carecen de la facultad de resolver sobre la constitucionalidad del ordenamiento aplicable, resolución que tendrá efectos generales o erga omnes.66
Tratándose de la doctrina internacional, encontramos similar desacuerdo, pues mientras algunos autores estiman procedente el control jurisdiccional de la regularidad de una reforma constitucional, otros sostienen lo contrario.
Para ilustrar lo anterior, es suficiente con transcribir los siguientes fragmentos:
"El derecho argentino positivo y vigente carece de fórmula expresa relativa a esta clase de conflictos, razón por la cual sólo podían hacerse conjeturas acerca del destino que correría una impugnación a una reforma constitucional. Nosotros entendíamos que aun cuando la declaración de inconstitucionalidad de la reforma en el orden federal no estaba prevista ni se había suscitado, era del resorte de la justicia pronunciarse sobre ella en un caso concreto sometido a su competencia, de acuerdo con la estructura de poderes y funciones en el sistema constitucional vigente. Sin embargo, de fundarse la inconstitucionalidad en un defecto formal de la ley declarativa de la necesidad de revisión, suponíamos posible, que se reiterara el argumento de que el Poder Judicial carece de facultad para declarar la inconstitucionalidad resolviendo sobre la forma como la ley ha llegado a ser aprobada por el Congreso; así por ejemplo, Casiello sostiene que la regularidad constitucional de la ley de reforma no es materia judiciable, sino cuestión política." (Bidart Campos. Derecho constitucional. Ediar.)
"Las demandas presentadas ante la Corte Suprema de Justicia, contra la reforma constitucional que convoca a una asamblea constituyente, no son de la competencia de esa alta corporación y carecen de fundamento jurídico, porque:
1o. El argumento de que en una reforma constitucional no se puede modificar el sistema para efectuar reformas posteriores, no tiene seriedad alguna, pues significa sostener el absurdo de que es un punto irreformable de nuestra Constitución. El Constituyente ordinario puede establecer los sistemas que quiera para futuras reformas de la Constitución.
2o. La pretendida competencia de la Corte Suprema para juzgar sobre la constitucionalidad de una reforma constitucional, sea por motivos de fondo o sustanciales o sea por vicios de forma, no está consagrada en nuestra Constitución, pues, por el contrario, ésta limita dicha competencia al juzgamiento de la exequibilidad de las leyes y decretos con fuerza de ley. Basta leer los artículos 214 y 216 de la Constitución, para comprobar lo dicho.
3o. Si bien es cierto que a las Constituciones se les llama también la "ley suprema" de cada país, es punto indiscutido en el medio jurídico municipal que se trata de un estatuto de superior jerarquía y por tanto de entidad jurídica diferente a las leyes corrientes, por lo cual no se pueden combatir, ni se puede aplicar a la primera lo que rija para las segundas.
4o. La limitación de las facultades del órgano legislativo por el juicio del órgano judicial, constituye una norma de excepción, que, por lo mismo, obliga a una interpretación restrictiva y jamás extensiva, de su texto. Éste es otro principio jurídico indiscutido en el mundo entero. Por tanto, no puede aplicarse por analogía ni por razón alguna, a un acto constitucional, la competencia de la Corte Suprema que la Constitución otorga únicamente para juzgar la exequibilidad de las leyes y decretos con fuerza de ley.
5o. Otro principio universalmente respetado y que ha sido acogido en muchas sentencias de nuestra Corte Suprema y de nuestro consejo de Estado, es el que enseña que ‘los funcionarios públicos (entre quienes se cuentan los jueces y magistrados) solamente pueden hacer aquello que la ley expresamente les autoriza’, en oposición al otro conforme al cual ‘los particulares pueden hacer todo aquello que la ley no les prohíbe’. Luego, como nuestra Constitución solamente autoriza a los Magistrados de la Corte Suprema para que juzguen la exequibilidad de leyes y decretos con fuerza de ley, no pueden ellos juzgar los actos constitucionales.
6o. El propio Constituyente tuvo que incluir en la última reforma, objeto de las demandas, una norma facultando a la Corte Suprema para juzgar la exequibilidad por vicios de las reformas constitucionales futuras; lo cual prueba que tal autorización no existía y que así lo pensaron quienes votaron afirmativamente el pasado año la discutida reforma constitucional, que en cuanto a este punto obtuvo prácticamente unanimidad en el Senado y en la Cámara de Representantes.
7o. Las Constituciones son lo que son, en cada momento histórico, y no lo que deben ser. Ellas se reforman y adicionan por los Constituyentes y no por las Cortes Supremas ni por los Jueces." (Estudios de derecho procesal (1). Hernando Devis Echandía. Edit. ABC. 1979.)
"Expresando la problemática en una fórmula concisa: ¿Existen normas constitucionales anticonstitucionales, cuya anticonstitucionalidad radique en el hecho de que el legislador constitucional haya sobrepasado los límites internos que le están impuestos por los valores fundamentales inmanentes a una Constitución? El Tribunal Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht) se ha unido a la teoría iusnaturalista al haber reconocido una jerarquía o escala de valores en las normas constitucionales de la ley fundamental, y con ello unos límites inmanentes y no articulados impuestos a toda reforma constitucional." (Teoría de la Constitución. Karl Loewenstein. Ediciones Ariel. Barcelona.)
Al respecto, cabe comentar por separado la doctrina establecida por los tribunales del common law y la sustentada por otros tribunales latinoamericanos de tradición jurídica próxima a la nuestra.
Por lo que hace a los tribunales de los Estados Unidos, la evolución de los criterios jurisprudenciales revela la posibilidad de distinguir dos periodos: uno, en que la Suprema Corte de ese país y las Cortes Estatales se rehusaron en términos generales a conocer de la impugnación de las enmiendas constitucionales, por estimar que se trataba de cuestiones políticas (political questions); y otro, en que de manera implícita o expresamente, pero sin sentar un criterio general y muy claro, ha admitido el examen de algunas enmiendas por defectos de procedimiento (matters of procedure) o de sustancia (matters of substance).67
En materia de validez es famoso el caso Luther contra Borden, con motivo de la rebelión de Dorr en Rhode Island –en el siglo pasado– en que la Corte Suprema declaró "cuestión política" la consideración de la validez de una reforma. En el plano doctrinal, la cuestión y sus antecedentes jurisprudenciales han encendido la polémica entre los juristas norteamericanos, pues según muchos de ellos, esta apertura judicial hacia la justiciabilidad de las sanciones constitucionales podría conducir a la negación de la validez de normas supremas, lo que sería equivalente a la declaración de que el tribunal mismo no existe, ya que es creación de aquellas normas fundamentales.
En Estados Unidos, la Corte Suprema inició en 1893, con el caso Cullen contra Llerena (Fallos, 53-420), la tesis mayoritaria de ese tribunal en el sentido de que la jurisdicción no llega a los casos en que se ventila la forma en que el Congreso ha sancionado las leyes (se trataba de una cuestión en torno del artículo 71 de la Constitución), estimando "que cada uno de los tres altos poderes que forman el gobierno de la nación aplica e interpreta la Constitución por sí mismo, cuando ejercita las facultades que ella les confiere respectivamente".
Sobre la base de esta premisa, la Corte Suprema se ha inhibido de intervenir en numerosas oportunidades en que la cuestión recaía sobre posibles vicios en el procedimiento seguido para la sanción y promulgación de las leyes: así, cuestiones de quórum, mayorías, votaciones, veto, etcétera.205 Hasta que finalmente, en 1963, la Corte tuvo oportunidad de expedirse sobre una impugnación al artículo. 14 bis o 14 nuevo de la Constitución, sancionado por la Convención de 1957, norma a la cual se pretendía negar validez en razón de que la Convención -al quedar definitivamente sin quórum en la sesión posterior a su sanción efectiva- no pudo aprobar el acta de la sesión correspondiente. En el caso "Soría de Guerrero contra Bodegas y Viñedos Pulenta Hermanos" (Fallos, 256-558), la Corte rechazó la impugnación con fundamento en la exigencia institucional de preservar la separación de los poderes del Estado, asegurando a cada uno de ellos el goce de la competencia constitucional que le concierne en el ámbito de su actividad específica", trasladando al ámbito constituyente la doctrina jurisprudencial que se había aplicado en el caso "Cullen contra Llerena" en la esfera de la creación legislativa por el poder constituido.
En disidencia, el juez Boffi Boggero defendió la tesis de la plena justiciabilidad, siguiendo un razonamiento en todo coherente con la posición sustentada por él en casos análogos sobre la extensión del poder de revisión judicial para el control de constitucionalidad en las llamadas cuestiones políticas, que se originan en el ejercicio de facultades privativas de los poderes políticos.
También en Argentina, en el plano doctrinal y teórico, las posiciones están divididas: la mayoría de los autores no se ocupa del problema, o se pronuncia negativamente, en consonancia con una posición adversa a la justiciabilidad de las cuestiones políticas.
Cueto Rúa admite el control de constitucionalidad en materia de procedimiento y, también como vía para atacar el contenido de la reforma en los casos en que existe prohibición por tratarse de cláusulas pétreas.
En los países de Europa, por su parte, no existen definiciones constitucionales expresas en esta materia. Sin embargo, nosotros pensamos que la tendencia desarrollada por las Constituciones de Italia y Alemania Federal al establecer una "Corte Constitucional" la primera, y un "Tribunal de Garantías Constitucionales" la ley fundamental de la segunda, están abriendo la posibilidad de un control sobre los actos del poder constituyente reformador, desde el momento que recae sobre la jurisdicción constitucional así creada la competencia para controlar la regularidad del proceso legislativo, y es sabido que en esos países la reforma constitucional es materia del órgano parlamentario, y no de un cuerpo constituyente ad hoc. En el caso de Italia, no ha sido excluido de ese control la faz o el aspecto procesal y formal de la sanción de las leyes (como ocurre por vía de interpretación en nuestro país, a partir del caso" Cullen"), lo que reafirma la orientación amplia con que se ejerce la nueva función de control de constitucionalidad.
Pensamos que en el caso de Francia, también se insinúa una apertura hacia el control -a pesar de los antecedentes refractarios en la materia-, desde el momento que en la Constitución actual (1958) el "Consejo Constitucional" vela por la regularidad de las operaciones de referéndum (artículo 60), y es este procedimiento una de las vías previstas para concretar la reforma de la Constitución (artículo 89).
De todos modos, no hay que olvidar que la corriente francesa fue siempre adversa a todo sistema de control que no fuera el control político, por lo que es más fácil esperar una orientación de apertura en los países que -como Italia y Alemania Federal- han optado por el modelo kelseniano de la Constitución austriaca de 1920, que fue la iniciadora del sistema de la jurisdicción constitucional consistente en crear un tribunal o corte con la función monopolizadora de asumir el control de la constitucionalidad (sistema concentrado), a diferencia del sistema norteamericano que deposita ese control en todo el Poder Judicial (sistema difuso).
No sería justo cerrar esta mención europea sin antes recordar que en el plano doctrinal se registra -precisamente en Francia- un categórico pronunciamiento en favor de la revisión judicial de la constitucionalidad de las reformas constitucionales: es la opinión sin reservas de Hauriou, que avanza hasta el extremo –consecuente con su idea– de llevar dicho control al terreno de la defensa de la "superlegalidad constitucional" como medio de preservar el fondo o contenido de la Constitución en que radica su legitimidad; posición, ésta, que está reflejada entre nosotros en el pensamiento ya comentado de Bidart Campos y, en materia de justiciabilidad, en una solución que in extremis no difiere de la asumida por Linares Quintana, que también parece compartida por Orlandi y por González Calderón.
Para todos estos autores no queda otra salida que la admisión expresa o implícita de un pleno ejercicio de la justiciabilidad de la reforma constitucional, pues de lo contrario se correría el peligro de que no tuviera sanción o pena una violación a la prohibición de reformar ciertos contenidos de la Constitución. Por coherencia y eficacia, estos autores deben aceptar un control jurisdiccional amplísimo, sin límites o excepciones.68
El artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
El 31 de diciembre de 1994 se publicó en el Diario Oficial de la Federación un decreto de reformas a varios artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En consecuencia, la integración y la esfera competencial del más alto tribunal del país registraron cambios sustanciales y se creó además el Consejo de la Judicatura Federal.
Entre otras cosas, las reformas produjeron la reestructuración del artículo 105 de la ley fundamental, para regular con mayor amplitud las controversias constitucionales e introducir la figura de la acción de inconstitucional. Cabe agregar que también se dio inicio a la novena época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.69
Por justicia constitucional debemos entender conjunto de medios procesales y procedimentales que tienden a garantizar la limpieza en la observancia de la norma fundamental de un determinado país. En México existen diversos procedimientos tendientes al control constitucional como el amparo, la facultad de investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el juicio político, la controversia constitucional, los juicios de revisión constitucional electoral, la acción de inconstitucionalidad y el procedimiento ante organismos protectores de los derechos humanos.
La controversia constitucional
La controversia constitucional se podría definir de la siguiente manera: juicio de única instancia que, ante la SCJN, plantea una federación, un estado, el Distrito Federal o un municipio, para demandar la reparación de un agravio producido por una norma general o un acto que, en ejercicio excesivo de sus atribuciones constitucionales, fue responsabilidad de alguno de los órganos de gobierno citados, lo que conculca el federalismo, transgredí el reparto de competencias consagrado en la Constitución y daño a la soberanía popular.70
Así también, la jurisprudencia de la SCJN ha estimado que con este proceso debe salvaguardarse toda la ley fundamental.71
Elisur Arteaga Nava, en su libro La controversia constitucional, la acción de inconstitucionalidad y la facultad investigadora de la Corte, expresa que por virtud de la controversia, la suprema corte de justicia de la nación asume las funciones de defender la Constitución, definir su sentido e impedir que los órganos de autoridad de los entes previstos por ella, rebasen su campo de acción e invadan el que ha sido asignado a otros.
Aunque en ella hay un actor y un demandado, la acción se endereza directamente contra el acto; se persigue se declare su nulidad a través del expediente de invocar, fundar y probar causales de invalidez.
La Constitución, en el caso de las controversias, atribuye a las sentencias que dicte el pleno de la corte efectos generales; en esa virtud, para reducir el número de cuestionamientos de los que debe conocer y con el objeto de preservar el principio de seguridad jurídica, que pudiera ser cuestionado en forma reiterada si se permitiera a los particulares el tener acceso a esa vía de defensa, sólo se permite recurrir a ella a ciertos entes, poderes y órganos expresamente determinados; se trata de una defensa con efectos generales de acceso restringido.
El artículo 105 original, tal como fue aprobado por el constituyente de 1917 disponía: "Corresponde sólo a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias que se susciten entre dos o más estados, entre los poderes de un mismo estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la federación y uno o más estados, así como de aquellas en que la federación fuese parte." El precepto establecía una vía amplia, por lo que toca a aquellas en que la federación fuera parte, y otra, angosta, en la que sólo podían plantearse cuestiones de constitucionalidad, las que surgieran entre los poderes de un estado.
Originalmente las partes en una controversia sólo podían ser la federación, los estados y los poderes de éstos; estaban excluidos tanto el Distrito Federal como los municipios. El artículo 105 hasta antes de 1994, había sido modificado dos veces; una, en 1967, para facultar al congreso de la unión para determinar de las controversias en que la federación es parte, cuáles son del conocimiento de la corte; otra, por virtud de la cual se previó la posibilidad de que los órganos de gobierno del Distrito Federal pudiera ser parte en las controversias constitucionales.
En 1994 el artículo fue modificado de nueva cuenta; la competencia del pleno ha sido ampliada; en lo sucesivo conocerá de controversias entre poderes y entre órganos de autoridad: por invasión de facultades y de atribuciones.
El nuevo precepto contempla tres conceptos genéricos: I. Controversias constitucionales; II. Acciones de inconstitucionalidad; y, III. Recursos de apelación en contra de sentencias de los jueces de distrito.
El nuevo precepto, como en general toda la llamada reforma judicial de diciembre de 1994, tiene varios defectos: el primero, hizo recaer en la corte, que tiene una nueva organización, funciones, responsabilidades y trabajos extremadamente especializados, con un número menor de ministros y salas; otro, que se la integra, si bien con algunos conocedores del amparo, no son gente que domine a profundidad la materia constitucional, concretamente la parte orgánica y el sistema federal, que es de lo que conocerá en forma preferente en lo sucesivo; otro defecto que tiene la reforma, es ser casuística; y uno último, usa en forma incorrecta la terminología jurídica.72
La acción de inconstitucionalidad, se introdujo en nuestro sistema de Justicia constitucional, en virtud de la reforma judicial de diciembre de 1994.
La problemática que se ha desarrollado en nuestro país, en virtud de situaciones como: el abandono sistemático, la falta de recursos, pero sobre todo la corrupción73 han enunciado el enorme problema de la injusticia. Este situación, ya había sido objeto de atención desde la campaña electoral federal de 1993-1994, por los candidatos a la presidencia de la república, el actual presidente, Ernesto Zedillo Ponce de León, lo hizo en un discurso pronunciado el 14 de julio de 1994, en la ciudad de Guadalajara, Jalisco, en su propuesta para la solución del problema, incluye diez apartados, entre los cuales se encuentran; el de garantizar para todos el acceso a la justicia y el "establecimiento de mecanismos efectivos para controlar los actos de autoridad".74
La jurisprudencia plenaria de la Suprema Corte de Justicia ha establecido siete características de la acción de inconstitucionalidad:
b) Puede ser promovida por el procurador general de la república, los partidos políticos y el 33 por ciento, cuando menos, de los integrantes del órgano legislativo que haya expedido la norma.
c) Supone una solicitud para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación analice en abstracto la constitucionalidad de una norma.
d) Se trata de un procedimiento.
e) Puede interponerse para combatir cualquier tipo de
normas.
f) Sólo procede por lo que respecta a normas generales.
g) La sentencia tendrá efectos generales siempre que sea aprobada por lo menos por ocho ministros.
Al igual que otros medios de control constitucional, la acción de inconstitucional propende a reforzar el respeto que el legislador debe rendirle a la ley de leyes. Mediante una sentencia estimatoria, esto es, que declare la invalidez general de una norma contraria a la Constitución Política, se refrendará que el legislador está obligado a observar el principio de supremacía constitucional antes de expedir cualquier norma general.
Debe precisarse que este tipo de acciones pueden promoverse a priori, es decir, durante el procedimiento de discusión y aprobación de la norma impugnada antes de que se promulgue y publique, o a posteriori, esto es, cuando aquélla se haya publicado ya. En México se promueven a posteriori, dado que la norma tiene que haber sido promulgada y publicada antes de que se cuestione su constitucionalidad.
Por otro lado, es importante observar el alcance protector de estas acciones. A diferencia del juicio de amparo, por ejemplo, cuya tutela recae sobre las garantías individuales otorgadas por la Constitución en su parte "dogmática" (artículos 1 a 29), la acción de inconstitucionalidad vela por todo el pacto federal. A este respecto, la Suprema Corte de Justicia ha resuelto que esta acción protege las partes dogmática y orgánica de la Constitución, pues se trata de un medio de control abstracto a través del cual se hace una denuncia de inconstitucionalidad respecto de normas o leyes generales que sean contrarias a la ley suprema. Por tanto, las partes legitimadas para ejercer la acción pueden plantear la contradicción de las normas combatidas y la Constitución federal en relación con su parte dogmática u orgánica, pues no hay ninguna disposición –ni tampoco se desprende de los antecedentes legislativos de las reformas constitucionales de 1995 y 1996– que establezca limitaciones al respecto.
Los antecedentes señalados permiten conceptuar a la acción de inconstitucionalidad como el procedimiento abstracto de control que el 33 por ciento de los integrantes de las cámaras legislativas federales y locales y de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, así como los partidos políticos y el procurador general de la república, demandan ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación para que ésta resuelva sobre la posible contradicción de una norma general o un tratado internacional y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su integridad y, en su caso, declare la invalidez total o parcial de aquéllos, a fin de garantizar la regularidad constitucional y la certeza del orden jurídico nacional.
Las acciones de inconstitucionalidad están reguladas por la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y supletoriamente por el Código Federal de Procedimientos Civiles.75
Imposibilidad del control del contenido de las reformas o adiciones en nuestra Constitución
La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en colaboración con el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, en el cuaderno 2 de la serie Decisiones Relevantes de la SCJ, "El procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución federal, no es susceptible de control jurisdiccional" ha expresado que:
El tribunal en pleno procedió a determinar si los vicios del procedimiento de reformas a la Constitución federal, o bien, el contenido de las propias normas constitucionales pueden ser materia de este medio de control constitucional.76
Con la finalidad de esclarecer la naturaleza, finalidad y tutela jurídica de las controversias constitucionales, consideró necesario analizar su evolución legislativa.
Desde la primera ley suprema del 4 de octubre de 1824 se establecía en el artículo 137, fracción I, la figura de la controversia constitucional.
En las Bases Orgánicas de la República Mexicana, publicadas el12 de julio de 1845, se previeron las controversias constitucionales, así como en la Constitución de 1857. En la Constitución de 1917 se estableció esta figura en sus artículos 104 y 105, los cuales fueron reformados conforme a las publicaciones del Diario Oficial de la Federación de 25 de octubre de 1967 y 25 de octubre de 1993; y en su texto vigente a partir de la reforma publicada el 31 de diciembre de 1994, el artículo 105 constitucional establece la competencia exclusiva de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer dos medios de control constitucional: las controversias constitucionales y las acciones de Inconstitucionalidad, señalando para las primeras las hipótesis que pueden darse entre los diferentes niveles de gobierno y sus poderes u órganos.
De la evolución legislativa que en nuestros textos constitucionales ha tenido la controversia constitucional, el tribunal en pleno observó las siguientes etapas:
2. La segunda etapa contempló, además de las mencionadas, las que pudieran suscitarse entre los poderes de un mismo estado, así como entre la federación y uno o más estados.
3. En el tercer periodo, a las anteriores hipótesis se sumaron los supuestos relativos a aquellas que se pudieran suscitar entre dos o más estados y el Distrito Federal, y entre órganos de gobierno del Distrito Federal.
4. En la actualidad el artículo 105, fracción I, de la Constitución federal, amplía los supuestos mencionados para incluir a los municipios, al Poder Ejecutivo, al Congreso de la Unión, a cualquiera de sus Cámaras y, en su caso, a la Comisión Permanente.
El órgano revisor de la Constitución ha ampliado los supuestos para el ejercicio de la controversia constitucional con la finalidad de incluir en ellos a todos los órganos originarios del Estado, quienes, por disposición expresa, son los que pueden ejercitar este medio de control constitucional con la finalidad de proteger la esfera de atribuciones que la Carta Magna estableció en su favor para resguardar el sistema federal.
En consecuencia, la tutela jurídica de la acción de controversia constitucional es la protección del ámbito de atribuciones que la Constitución federal confiere a los órganos constituidos del Estado para resguardar el sistema federal y, en general, para preservar el orden constitucional establecido.
De la exposición de motivos de la reforma al artículo 105 constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federación de 31 de diciembre de 1994, el tribunal en pleno interpretó que la intención del órgano reformador fue ampliar las facultades de la Suprema Corte de Justicia para conocer las controversias constitucionales -incluyendo un gran número de órganos legitimados para plantear las controversias, en reconocimiento a la complejidad y pluralidad del sistema federal-, que comprenden los conflictos que con motivo de la constitucionalidad o legalidad de normas generales o de actos se susciten entre los diversos niveles de gobierno; entre los órganos de distintos niveles de gobierno y entre órganos pertenecientes a un mismo nivel de gobierno.
Así, el máximo tribunal advierte que es a través de la controversia constitucional que se resolverán los conflictos que se planteen por los órganos estatales constituidos de acuerdo con el principio de división de poderes y respecto de normas generales o actos que estimen violatorios de la Carta Magna en su perjuicio.
Ahora bien, el tribunal en pleno indica que la materia de la controversia es el procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos previsto en el artículo 135, el cual señala que la Constitución federal puede ser reformada por el voto aprobatorio de las dos terceras partes de los presentes en el Congreso de la Unión, así como de la mayoría de las legislaturas de los estados, y que el Congreso de la Unión o la Comisión Permanente realicen el cómputo de votos de las legislaturas locales. Al establecer este procedimiento, el Constituyente originario depositó la facultad para reformar la Carta Magna en un órgano complejo integrado por el Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados, conforme al principio de supremacía constitucional establecido en el artículo 133, consistente en que la Constitución es la norma de mayor jerarquía en nuestro sistema jurídico.
El máximo tribunal hace una clara distinción entre el Constituyente originario y las autoridades constituidas, al señalar que aquél es un poder primigenio que emana de la soberanía del pueblo, mientras los poderes constituidos surgen de la voluntad del Constituyente originario. El Constituyente originario, dentro de su función, tiene un poder jurídicamente ilimitado, mientras que los poderes constituidos están limitados al ámbito de su competencia. Por último, el Constituyente originario no gobierna, instituye a los poderes constituidos para gobernar.
El tribunal en pleno señala que el Constituyente originario, antes de desaparecer, transfiere sus facultades al órgano que es su sucesor, denominado "órgano reformador o revisor", descrito en el artículo 135 de la Constitución, el cual no se puede desarticular en sus componentes al ser una entidad compleja pero unitaria.
En este sentido, el máximo tribunal considera que si bien se impugna la invalidez del proceso de reformas, el hecho de que los supuestos vicios de que se adolece ocurrieron durante éste, no puede jurídicamente desvincularse de su objeto, que es la aprobación y declaratoria de reformas a la Carta Magna; y en virtud de que estas reformas emanan de una autoridad no incluida expresamente en el artículo 105 constitucional, resulta improcedente esta controversia constitucional, toda vez que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no le confiere facultad expresa a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para controlar, a través de la controversia constitucional, los actos que emita el órgano reformador.
Lo anterior se corrobora con el hecho de que si hipotéticamente la controversia constitucional procediera en contra del procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución federal efectuado por el órgano revisor, si se impugnara por la federación, la resolución que declarara su invalidez por mayoría de ocho votos, tendría efectos generales, los cuales sólo podrían consistir en que dichas reformas y adiciones no formaran parte Integrante de la Constitución por haber sido Irregular el procedimiento que les dio origen. Tal hipótesis haría nugatorio el principio de supremacía constitucional establecido en el artículo 133, en virtud de que el artículo 135 de la propia Constitución federal establece el órgano calificado y el procedimiento para sus reformas y adiciones, por lo que de estimar procedente la Impugnación del proceso de reformas constitucionales se dejaría a un lado que dichas reformas o adiciones han sido aprobadas por el órgano reformador (que constituye la expresión de la nación en su conjunto), a través del procedimiento que establece la norma fundamental y, por tanto, forman parte Integrante de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que gozan de sus mismos atributos: suprema y fundamental; además, ésta es la que da fundamento a los distintos poderes, niveles y órganos de gobierno.
Asimismo, señala que en términos del citado numeral 105, fracción I, constitucional, en el caso de que la impugnación sea por parte de un estado o un municipio, como sucede en este asunto, la sentencia que declarara la invalidez únicamente tendría efectos entre las partes, esto es, se limitarían a la esfera competencial de la parte actora.
La resolución anterior ocasionaría que las reformas o adiciones constitucionales dejaran de aplicarse sólo en el ámbito territorial del estado o municipio que haya promovido la controversia constitucional, violentando con ello el principio de supremacía constitucional, ya que se llegaría al extremo de que en un Estado se aplicara la norma constitucional a partir de su reforma, y en otro no; o bien que en un mismo estado los municipios que no hubieran Intentado la vía estarían sujetos a un orden constitucional diverso a aquel que tendría aplicación en los municipios que sí la promovieron y llegaran a obtener resolución favorable.
Así, el órgano reformador o revisor no estableció la procedencia de la controversia constitucional en contra de las reformas o adiciones a la Constitución federal, en atención a que se ocasionaría, según el caso, que los poderes, órganos o entidades que enuncia el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, dejaran de encontrarse bajo un mismo orden constitucional; además de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece cuál es el procedimiento y quién es el órgano calificado para realizar sus reformas y adiciones, por lo que a través de la controversia constitucional no puede invalidarse esa reforma, o bien modificarse, máxime cuando en términos del artículo 135 constitucional, una vez concluido el procedimiento de reformas y adiciones, éstas forman parte integrante de la Constitución federal y, por tanto, comparten sus mismos atributos.77
El sistema jurídico mexicano en las últimas décadas ha generado un proceso en el que la división de poderes establecida en nuestra carta magna se va convirtiendo paulatinamente en una realidad; nuestro pueblo, nuestra sociedad, más que nadie, ha sido el factor decisivo de este cambio.
La ineludible responsabilidad de respetar el derecho de las personas públicas o no, es corresponsabilidad de gobernantes y gobernados, tenemos que aumentar la credibilidad en las instituciones y en las autoridades, los intereses de grupos o personas no deben de efectuarse a través de groseros manejos que lejos de la civilidad rompen con la armonía del grupo social; los poderes debemos de tener una altura de miras que desvinculadas de circunstancias y propósitos ajenos, deben de resolverse con transparencia; con armonía y con una clara identificación de dirección del Estado, debiendo generar confianza, seguridad y credibilidad en la ciudadanía.
La Constitución es la ley fundamental y el mayor ordenamiento para que nos adecuemos a los tiempos en que vivimos; al ser la Constitución la piedra angular y cimiento del desarrollo y la paz, debemos de cumplir con los mandatos de quienes supieron que la conciencia histórica tiene sus frutos no solo en el tiempo en que nos toca vivir, sino que se convierten en fundamento que da dirección al país en el futuro.
Entendiendo a la democracia y a la acción política como caminos para la construcción del Estado constitucional; así entonces la democracia es una palabra viva, que instaurada en nuestra Constitución, implica un régimen político basado precisamente en la participación del pueblo y en la elección hecha por sus ciudadanos, pero la democracia sería incompleta si no se sustenta en un régimen de derecho donde las leyes se cumplan por todos, las que nos beneficien y las que nos perjudiquen, porque ante cada derecho existe una obligación.
La política es el dominio de la acción pública, su célula es el ciudadano y sus elementos primordiales los grupos y las clases; es una práctica abierta a la participación de la colectividad entera, es un modo de vida y su fundamento no es el individuo sino el pueblo.
El significado jurídico de este proyecto de decreto no tendría sentido sin que estuviera sustentado en la supremacía constitucional.
Por lo tanto, esta iniciativa pretende dar el siguiente paso. Que el contenido de reformas o adiciones a nuestra Carta fundamental, no sea materia de controversia constitucional que establece la fracción I del artículo 105 de la misma Constitución; dejando en consecuencia competencia a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de la constitucionalidad del procedimiento para llevar a efecto dicha reforma.
La Constitución como factor de unidad supone una aceptación de la filosofía política del texto constitucional por parte de los constituyentes.
Con la reforma propuesta, se pretende rescatar la gran importancia constitucional que tiene el órgano revisor o reformador, a quien el poder constituyente ha transferido las facultades de normar para adecuar la Constitución a la realidad política, democrática y económica del país.
El principio de supremacía constitucional establecido en el artículo 133 de la Constitución, sólo puede reconocerse en el acto jurigénico del constituyente, así a los poderes constituidos les impone una serie de obligaciones; entre la que destaca la competencia, ya que la exacta observancia de ésta por las instituciones dará como resultado la materialización del discurso de la legalidad.
En este sentido, el Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, por mi conducto, propone la presente iniciativa de ley con proyecto de decreto, a fin de establecer en el texto de la Carta Magna:
Que la Suprema Corte de Justicia de la Nación no tiene competencia para calificar la constitucionalidad de las adiciones o reformas a que se refiere el artículo 135 de esta Constitución. Y la tendrá solamente en cuanto al procedimiento en los casos de que exista alguna violación grave al proceso legislativo, contemplados en la ley, de conformidad con lo anteriormente expuesto, me permito someter a la consideración del honorable Permanente Constituyente, por conducto de la Cámara de Diputados, el siguiente proyecto de
Decreto por el que se adiciona un segundo y un tercer párrafos a la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se reforma el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 105. ...
...
k). ...
La Suprema Corte de Justicia de la Nación no tiene competencia para calificar la constitucionalidad de las adiciones o reformas a que se refiere el artículo 135 de esta Constitución.
La ley establecerá las violaciones graves al procedimiento legislativo de reformas o adiciones a la Constitución que puedan ser materia de las controversias a que se refiere este artículo.
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1. La concepción dinámica de "poder" también
la postula Maurice Hauriou, quien afirma que "es una libre energía
que gracias a su superioridad asume la empresa de gobierno y de un grupo
humano por la creación continua del orden y del derecho" (Principios
de derecho público y constitucional, p. 42). A su vez, Santo
Tomás de Aquino considera al poder como "el principio motor que
dirige y establece en un grupo humano el orden necesario para conducirlo
a su fin" ("De Regimine Principium ad Cypri Regem", citado en Santo
Tomás de Aquino, de Sertillanges). Por su parte, Francisco de
Vitoria también estimaba a dicho concepto en su acepción
dinámica, al afirmar que es la "facultad, autoridad o derecho de
gobernar la república civil" (Relettiones Theologicae).
2. Carpizo, Jorge, "Derecho constitucional, las humanidades
en el siglo XX", tomo I, El derecho, México, UNAM, 1975,
p. 112; además sostiene que el constitucionalismo moderno se basa,
entre otros aspectos, en la diferencia entre el poder constituyente y los
poderes constituidos. / Mientras que el poder constituyente es un poder
de origen, poder que se encuentra en sí, los poderes constituidos
derivan de la Constitución. / Mientras que el poder constituyente
es un poder creador de todo el orden jurídico, los constituidos
son creados por el propio poder constituyente en la Constitución.
/ Mientras que el poder constituyente en principio, es un poder jurídicamente
ilimitado, los constituidos están completamente limitados, ya que
no pueden actuar más allá de su competencia. / Mientras que
el poder constituyente es poder de una sola función: dar una Constitución,
los constituidos poseen múltiples funciones. / Mientras que el poder
constituyente no gobierna, los constituidos fueron creados precisamente
para gobernar.
3. Hauriou, Maurice, Principios de derecho público
y constitucional, traducción de Carlos Ruiz del Castillo, Madrid,
Reus, 1927, p. 318.
4. Sieyes, Emmanuel J., ¿Qué es el tercer
Estado?, México, UNAM, 1983, p. 112.
5. Schmitt, Carl, Teoría de la Constitución,
México, Editora Nacional, 1961, p. 86.
6. El texto en Barragán Barragán José,
Introducción al federalismo. La formación de los poderes
en 1824, México, 1978, pp. 114-116. Seguiré, a este respecto,
la tesis de Benson, Nettie Lee, "The Plan of Casa Mata", The Hispanic American
Historical Review, vol. 25, 1945, pp. 48-56
7. Pérez Collados, José María, Los
discursos políticos del México originario. Contribución
a los estudios sobre los procesos de independencia iberoamericanos.
Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1998,
p. 263.
8. Finalmente fueron cinco. La velocidad en la elaboración
que tenía que ver con la circunstancia de que se partía de
unos textos muy elaborados. La influencia de la Constitución norteamericana
en un proyecto constitucional que pretendía ser federal parecía
razonable. Es sabido que el colono texano nacionalizado mexicano Stephen
F. Austin, había entregado a Arizpe varios materiales, entre otros,
un breve sumario de Constitución basada casi enteramente en la de
Estados Unidos. Mecham, "The Origins", pp. 177 y 178.Eugene C. Barrer (ed.),
The Austin Papers, 2 vols., suplemento de Annual Report of the American
Historical Association, Washington, 1924-1928.
9. Rafael de Pina y Vara dice que la federación
es "el sistema de organización política en la cual diversas
entidades o grupos humanos dotados de personalidad jurídica y económica
propia se arrecian sin perder su autonomía en lo que les es peculiar
para formar un solo Estado (denominado "federal") con el propósito
de realizar en común los fines característicos de esta institución.
cfr. También PACHECO PULIDO, Guillermo, Supremacía constitucional
y federalismo jurídico, Segunda edición, Editorial Porrúa,
México, 2000, p. 39; en el que se refiere a lo federal como un estado
integrado en una federación de estados asociados y que mantienen
su autonomía en relación a su propia forma de gobierno; mientras
que por federalismo manifiesta que es un régimen de competencias
a través de diversos estados que se unifican, guardando su autonomía.
10. Artículo 3, párrafo segundo, inciso
a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
11. Orozco Enríquez, José de Jesús,
en Justicia constitucional y desarrollo democrático en México,
Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2007, p.
275-276. "Ferrajoli ha propuesto un modelo multidimensional de democracia
constitucional que comprende una redefinición jurídica de
la democracia, conforme con la cual una democracia representativa sustentada
en los principios de sufragio universal y de mayoría constituye
una condición necesaria, mas no suficiente, de la democracia." Nota
al pie: Este modelo multidimensional de democracia se encuentra constituido
por cuatro vertientes correspondientes a los cuatro tipos de derechos fundamentales
que el propio Ferrajoli distingue: los derechos políticos, los derechos
civiles, los derechos de libertad y los derechos sociales, que dan lugar,
a su vez, a las nociones de democracia política, democracia civil,
democracia liberal y democracia social, respectivamente (Fr., Ferrajoli,
Luigi, "Hacia una teoría jurídica de la democracia", Teoría
de la democracia, dos perspectivas comparadas, traducción de
Lorenzo Córdoba, México, IFE, 2000, p. 8; véase Idem,
Galantismo. Una discusión sobre derecho y democracia, tr. Andrea
Greppi, Madrid, Editorial Trotta, 2006, pp. 45-50).
12. Cfr. artículo 133 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
13. Peña Freire, Antonio Manuel, La garantía
en el estado constitucional de derecho, p. 65.
14. Valadés, Diego, Constitución y Democracia,
México, UNAM, 2002, pp. 55-58.
15. Arteaga Nava, Elisur, Derecho constitucional,
Oxford University Press (ed.), p. 113, quien expresa que en la Constitución
aparece en forma reiterada el término poder, con él se alude,
principalmente a dos instituciones: la primera, a una universalidad de
facultades, obligaciones, prohibiciones atribuidas e impuestas a dos entes
generales, la federación y los estados, comprendidos en las fórmulas:
"Art. 49. El supremo poder de la federación..." "Art. 116. El poder
público de los estados se dividirá para su ejercicio..."
La Constitución no hace referencia explícita a la forma de
poder primaria que es la función constituyente; su existencia lleva
a suponer que ésta existe y que, aunque con algunas limitaciones,
es superior a todo el derecho ordinario. Tampoco es calificada por ella
como poder, a pesar de que cierta parte de la doctrina le da ese carácter
y nombra poder constituyente permanente a la función que confía
a la combinación del congreso de la Unión y legislaturas
de los estados, cuando se coordinan para reformar la Constitución.
Las dos formas de poder, a pesar de que expresamente no se les dé
ese carácter. La segunda institución, más específica
y limitada, es la que corresponde a cada una de las partes en que la propia
Constitución ha dividido el poder para permitir su efectivo y adecuado
ejercicio, que es a la que hacen referencia los arts. 50, 80, 94 y 116;
se trata, en este caso, de cada uno de los poderes legislativo, ejecutivo
y judicial de la federación y los estados. Cfr. También Da
Silva, José Alfonso, Aplicabilidad de las normas constitucionales,
trad. Nuria González Martín, México, UNAM, 2003, p.
170; Quien menciona que la posición de Karl Loewenstein, para quien
en una Constitución auténtica se deben incluir, como mínimo
irreductible, los siguientes elementos fundamentales: a) la diferenciación
de las diversas tareas estatales y su atribución a los diferentes
órganos estatales o detentadores del poder, para evitar la concentración
de poder en las manos de un único y autocrático detentador
del poder; b) un mecanismo planeado que establezca la cooperación
de los diversos detentadores del poder; dispositivos e instituciones en
forma de pesos y contrapesos, significando simultáneamente una distribución
y, por tanto, una limitación del ejercicio del poder político;
c) un mecanismo, planeado igualmente con anterioridad, para evitar los
bloqueos respectivos entre los diferentes detentadores autónomos
del poder con la finalidad de evitar que uno de ellos, en el caso de no
producir la cooperación exigida por la Constitución, resuelva
el impasse por sus propios medios, es decir, sometiendo el proceso del
poder a una dirección autocrática, etcétera; d) un
método, también establecido de antemano, para la adaptación
pacífica del orden fundamental a las cambiantes condiciones sociales
y políticas -el método racional de reforma constitucional-
para evitar el recurso a la ilegalidad, a la fuerza o a la revolución;
e) finalmente, la ley fundamental deberá contener un reconocimiento
expreso de ciertas esferas de autodeterminación individual (los
derechos individuales y libertades fundamentales, y su protección
contra la intervención de uno o de todos los detentadores del poder).
16. Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional mexicano,
Porrúa, México, 2000, decimotercera edición, pp. 609-610.
17. Molina Piñeiro, Luis J., en Diccionario
Universal de Términos Parlamentarios, Porrúa, México,
pp. 789-790
18. Ibidem.
19. Morineau, Martha, Cuestiones Constitucionales, Revista
Mexicana de Derecho Constitucional, julio-diciembre de 2001, IIJ, UNAM
(ed.), Iniciativa y formación de leyes, México, 2001,
p.p. 277 y ss. cfr., artículos 71 y 72 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, 56, 57, 62, 63,
64, 72, 87, 88, 89, 94, 95-114, 146-164 del Reglamento para el Gobierno
Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, situación
que es coincidente con lo que ha establecido la Suprema Corte de Justicia
de la Nación en amparo contra el procedimiento de reformas a la
Constitución, segunda parte, Serie Debates, Pleno, México,
2000, pp. 165-184.
20. Derechos del pueblo mexicano, México a
través de sus Constituciones, Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión, LV Legislatura, Tomo XII, México, p.p.
1231-1278
21. Biglino Campos, Paloma, Los vicios en el procedimiento
legislativo, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, p.p.
100-101.
22. Carnelutti, F., Sistema di diritto processuale
civile, Padua, 1938, vol. n, p. 488.
23. Díez-Picazo, L. Fundamentos de derecho
patrimonial, Madrid, 1983, p. 283.
24. J. A. Santamaría Pastor, en La nulidad
de pleno derecho de los actos administrativos, Madrid, 1972, p. 69,
señala que este tipo de análisis, por su rigor lógico,
se encuentra muy extendido en el derecho privado. En el derecho administrativo
se introduce a través de la influencia ejercitada por esta concepción
sobre el Consejo de Estado francés (Fernández Rodríguez,
T. R., La doctrina de los vicios de orden público, Madrid, 1970,
p. 109) e influye en los arts. 47.1 y 48.1 de la L.P.A. a través
de obras doctrinales como el Régimen de impugnación de los
actos administrativos, Madrid, 1956, de F. Garrido Falla.
25. La razón de este distinto camino estriba quizá
en que el tipo de análisis al que nos referimos se consideraba necesario
para poder establecer los criterios de diferenciación entre la nulidad
y la anulabilidad que afecta a los actos jurídicos. En el caso de
la ley, ha ocurrido como en el del reglamento. Al no distinguirse distintas
formas de invalidez, no ha sido necesario relacionarlas con los elementos
que compondrían dichos tipos de normas, ya que resultaría
ocioso. Un ejemplo de ello lo ofrece C. Esposito, quien, en La validita
delle legge, distingue los vicios de forma según afecten a los
distintos elementos del acto, pero posteriormente señala que esta
distinción es más analítica de lo necesario, ya que
carece de consecuencias (p. 274).
26. "La Garantía jurisdiccional de la Constitución"
(La justicia constitucional) en Escritos sobre la democracia y el socialismo,
Madrid, 1988, p. 115.
27. Un interesante análisis de la concepción
de Kelsen es el G. Zagrebelsky, en La giustizia costituzionale,
Bolonia, 1988, págs. 131-132.
28. Delle fonti del diritto, arts. 1-9, p. 237.
29. La giustizia costituzionale, p. 124.
30. Alexi, Robert, en su libro El concepto y la invalidez
del derecho y otros ensayos, Colección Estudios Alemanes, Editorial
Gedisa, 2a. edición, Barcelona, 1997, pp. 89-90; expresa que el
concepto jurídico de validez plantea dos problemas: uno interno
y otro externo. El problema interno resulta del hecho de que la definición
de la validez jurídica presupone ya la validez jurídica y,
en este sentido, parece ser circular. Pues, ¿de qué otra
manera ha de decirse lo que es un «órgano competente»
o que una norma «ha sido dictada de acuerdo con el procedimiento
previsto»? Este problema conduce al problema de la norma fundamental.
El problema externo consiste en la determinación de la relación
del concepto jurídico de validez con los otros dos conceptos de
validez. La relación con el concepto ético de validez ha
sido ya tratada en la discusión del positivismo jurídico.
31. Ésta es la clasificación que quizás
predomina en la doctrina, aunque no exista un criterio unánime de
distinción. Para A. Cerri, la diferente naturaleza de los vicios
formales se pone de manifiesto en que para su determinación y al
contrario de lo que sucede con los vicios materiales, no es necesario confrontar
el contenido normativo de la ley con la norma constitucional. ("Sindacato
della Corte Costituzionale dei presupposti della legge e degli atti aventi
forza di legge", R.TD.P., 1965, p. 421). Para F. Modugno, las consecuencias
de los vicios formales se reflejan en el plano de las disposiciones, mientras
que los vicios sustanciales se reflejan en el plano de las normas (en Legge
(vizi Della), Enciclopedia del Diritto, vol. XXIII, 1973, p. 1005.
32. Sobre este particular, el connotado jurista Felipe
Tena Ramírez, en su obra Derecho constitucional mexicano,
12a. edición, Porrúa, México, 1973, p.68, admite expresamente
que una reforma a la Constitución se puede declarar inconstitucional
por violación al artículo 135 de la propia carta magna y
expresa que esta violación puede originarse por haberse realizado
por un órgano distinto al legalmente facultado o por haberse omitido
las formalidades señaladas por dicho precepto.
33. A. Vanossi, Jorge Reinaldo, Estudios de teoría
constitucional, Universidad Nacional Autónoma de México,
1a. edición, México, 2002, pp. 279-288.
34. Suprema Corte de Justicia de la Nación, Amparo
contra el procedimiento de reformas a la Constitución, Serie
Debates, Pleno, México, 1997, p. 163.
35. Autores de diversos países consideran que
hay una forma horizontal de la división del poder con sus clásicas
funciones legislativa, ejecutiva y judicial y otra forma de división
vertical en las que se encuentran los estados, las regiones o las localidades
como es el caso de España.
36. Häberle, Peter, El Estado constitucional,
trad. Héctor Fix-Fierro, México, UNAM, 2001, pp. 140-144.
37. Cfr. Duverger, Maurice, Instituciones políticas
y derecho constitucional, Barcelona, Ed. Ariel, SA, 1984, p. 173.
38. Cfr. Duverger, Maurice, op. cit., supra nota
52, pp. 173-175.
39. Cfr. Bidart Campos, Germán J., La interpretación
y el control constitucionales en la jurisdicción constitucional.,
Buenos Aires, Ed. Ediar, 1987, p. 118.
40. Cfr. Ibidem, p. 120.
41. Ibidem, p. 121.
42. Cfr. Ibidem, p. 125.
43. Cfr. Ibidem, p. 126.
44. Cfr. Ibidem, p. 126.
45. Cfr. Ibidem, p. 128.
46. Cfr. García Belaunde, Domingo, "La acción
de inconstitucionalidad en el derecho comparado", Revista de la Facultad
de Derecho de México, México, Tomo XLII, núms. 181-182,
enero-abril 1992, pp. 63-63.
47. Cfr. Soberanes Fernández, José Luis,
"Nueva Justicia Constitucional", Crónica Legislativa, México,
Año V, Nueva Época, núm. 8, abril-mayo 1996, p. 25.
48. Cfr. Idem., p. 64.
49. Cfr. Gozaíni, Osvaldo Alfredo, El derecho
procesal constitucional y los derechos humanos, México, UNAM,
1995 p. 99.
50. Cfr. Idem., p. 64.
51. Cfr. Rey Cantor, Ernesto, Introducción
al derecho procesal constitucional, Colombia, ed. Universidad Libre
de Cali, 1994, p. 45.
52. Cfr. García, Belaunde, Domingo, op. cit.
p. 63.
53. Cfr. Gozaíni, Osvaldo Alfredo, op. cit.
p. 98
54. Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, Justicia Constitucional
y derechos humanos, México, CNDH, 1993, pp. 29-30
55. Cfr. Gozaíni, Osvaldo Alfredo, op. cit.
p. 98.
56. Comisión Nacional de Derechos Humanos, Documentos
y Testimonios de Cinco Siglos, México, 1991, p. 25.
57. Cfr. Rey Cantor, Ernesto, op. cit. p. 46.
58. Idem., p. 46.
59. Cfr. Hamilton, Madison y Jay, El federalista,
México, FCE, 1982, p. 394.
60. Ibid., p.392.
61. Cfr. Rey Cantor, Ernesto, op. cit., supra
nota p.46.
62. Fix-Zamudio, Héctor, Justicia constitucional,
ombudsman y derechos humanos, México, 1993, p. 29.
63. Soberanes Fernández, José Luis. op.
cit., supra nota p. 25.
64. Cfr. Sepúlveda Valle, Carlos, "El control
de la constitucionalidad", Revista Jurídica Jalisciense, México,
año 5, número 1, enero-abril, MCMXCV, p. 123.
65. Cfr. García Belaunde, Domingo, op. cit.,
supra nota, p. 63.
66. Cfr. Sepulveda Valle , Carlos, op. cit. supra
nota, p. 123.
67. Suprema Corte de Justicia de la Nación,
Amparo contra el procedimiento de reformas a la Constitución,
Serie Debates, Pleno, México, 1997, p.p. 161-173.
68. A. Vanossi, Jorge Reinaldo, Estudios de teoría
constitucional, Universidad Nacional Autónoma de México,
1a. edición, México, 2002, pp. 273-288.
69. Suprema Corte de Justicia de la Nación, ¿Qué
son las acciones de inconstitucionalidad?, México, 2007,
P. 13
70. Suprema Corte de Justicia de la Nación, en
¿Qué son las controversias constitucionales?,
México, 2007, p. 24.
71. Tesis P./J. 98/99, Idem, t X, septiembre de
1999, p. 703, CD ROM IUS 193, 259.
72. Arteaga Nava, Elisur, La controversia constitucional,
la acción de inconstitucionalidad y la facultad investigadora de
la Corte, el caso Tabasco y otros, Editorial Montealto, Tercera edición,
México, 1997, pp. 3-13.
73. Cfr. Soberanes Fernández, José Luis,
"La reforma Judicial de 1994", Crónica Legislativa, México,
año IV, Nueva España, número 2, abril-mayo de 1995,
p. 39.
74. Cfr. Ibid., p. 40.
75. Suprema Corte de Justicia de la Nación,
¿Qué son las acciones de inconstitucionalidad?, pp. 19-23
76. La Suprema Corte de Justicia de la Nación
ha emitido diversas tesis y criterios que indican la evolución de
esta materia, como son: Facultades constitucionales, exceso en el ejercicio
de las. Amparo administrativo en revisión 504/52, Semanario Judicial
de la Federación y su Gaceta, t. CXIX, agosto de 1953, p. 2660;
Controversia constitucional. La finalidad del control de la regularidad
constitucional a cargo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
incluye también de manera relevante el bienestar de la persona humana
sujeta al imperio de los entes u órganos del poder, tesis P./J.
101/99, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t. X, septiembre
de 1999, p. 708, Pleno; Reforma constitucional, amparo contra su proceso
de creación. para su procedencia no se requiere de la expresión,
en exclusiva, de violaciones relacionadas con el artículo 135 de
la Constitución, tesis P. LXVI/99, Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Novena Época, t. X, septiembre de 1999, p. 12; Controversia
constitucional. el ámbito de atribuciones que la ley suprema prevé
para los órganos del Estado, objeto de tutela de ese medio de control
de la constitucionalidad, deriva incluso de sus preceptos que limitan o
restringen las facultades de éstos respecto de una determinada materia
o actividad, como en el caso de las prohibiciones que establece el artículo
117, fracción V, de la propia norma fundamental, tesis P./J.157/2000,
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena época,
t. XII, diciembre de 2000, p. 884; Controversia constitucional. Cuando
en la demanda sólo se impugnan los actos del procedimiento legislativo
que dio origen a una norma general que no ha sido publicada, debe desecharse
por existir un motivo manifiesto e indudable de improcedencia, tesis P./J.
130/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
época, t. XIV, octubre de 2001, p. 803; Procedimiento de reformas
y adiciones a la Constitución federal. No es susceptible de control
jurisdiccional, tesis P./J. 39/2002,Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Novena época, t. XVI, septiembre de 2002, p. 1136;
Reformas a la Constitución Federal. No requieren de vacatio legis
y ante la ausencia de disposición expresa sobre su fecha de entrada
en vigor, debe estarse a la de su publicación en el Diario Oficial
de la Federación, salvo que por su contenido no sean exigibles de
manera inmediata, tesis 1era. XXVII/2004, Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Novena época, t. XIX, marzo de 2004, p. 309; Controversia
constitucional. Debe sobreseerse cuando se impugnan los dictámenes
de las comisiones legislativas, ya que constituyen actos que forman parte
de un procedimiento y no resoluciones definitivas que pongan fin a un asunto,
tesis P./J. 88/2004, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Novena época, t. XX, septiembre de 2004, p. 919; Proceso legislativo.
Los vicios derivados del trabajo de las comisiones encargadas del dictamen
son susceptibles de purgarse por el Congreso respectivo, tesis P./J. 117/2004,
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena época,
t. XX, diciembre de 2004, p. 1111; Reforma constitucional, amparo contra
su proceso de creación. procede por violación a derechos
políticos asociados con garantías individuales, tesis P.
LXIII/99, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, t. X, septiembre de 1999, p. 13; Proyecto de ley o decreto
modificado por la Cámara revisora y que regresa a la de origen.
Para que ésta cumpla el requisito de la "nueva discusión"
a que se refiere el inciso "e" del artículo 72 constitucional, basta
con que abra dicha etapa, tesis P./J. 46/2006, Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXIII, marzo de
2006, p. 8; Cámara revisora. El hecho de que al enviar a la de origen
las modificaciones o adiciones del proyecto de ley o decreto, no le señale
las disposiciones sobre las que versará la nueva discusión,
no es violatorio de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, tesis P./J. 45/2006, Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Novena Época, t. XXIII, marzo de 2006, p. 5; Derecho
de veto. La omisión de su ejercicio por parte del presidente de
la república en relación con una ley federal que impugna
en controversia constitucional, no implica el consentimiento tácito
de esa ley ni la improcedencia del juicio, tesis P./J. 122/2006, Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXIV,
noviembre de 2006, p. 879.
77. Suprema Corte de Justicia de la Nación, El
procedimiento de reformas y adiciones a la Constitución federal
no es susceptible de control jurisdiccional, Serie Decisiones Relevantes
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2005,
pp. 55-62.
Dado en el salón de plenos de la Comisión Permanente del honorable Congreso de la Unión, a 4 de agosto de 2008.
Diputados: Raúl Cervantes Andrade, José Jacques y Medina, Bertha Yolanda Rodríguez Ramírez (rúbricas).
(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales.
Agosto 4 de 2008.)
QUE CREA LA LEY FEDERAL DE PROTECCIÓN
DE LAS RUTAS CULTURALES, RECIBIDA DE LA DIPUTADA AURORA CERVANTES RODRÍGUEZ,
DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD, EN LA SESIÓN DE LA COMISIÓN
PERMANENTE DEL LUNES 4 DE AGOSTO DE 2008
La suscrita, diputada federal Aurora Cervantes Rodríguez, de la LX Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, 72, 73 y 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55, fracción II, 56, 62, 176 y 179 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración del Pleno de la Comisión Permanente del honorable Congreso de la Unión la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que crea la Ley Federal de Protección de las Rutas Culturales; lo anterior al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Antecedentes
Motivada por la inclusión del itinerario cultural Camino de Santiago de Compostela en la lista del patrimonio mundial, y el cual se manifestó como un complejo concepto sin precedentes hasta entonces, se celebró en la ciudad de Madrid, España, en 1994, la primer reunión orientada al análisis de dicho tema y a la creación de una definición científica de los itinerarios culturales.
Si la reunión de 1994 consistió en una primera discusión sobre el tema –como se hace constar en el borrador de revisión de las directrices prácticas para la aplicación de la convención de 1972–, hay que destacar que la definición se materializó finalmente en la segunda reunión de expertos, celebrada también en Madrid, en mayo de 2003, cuyas conclusiones se atuvieron estrictamente al desarrollo doctrinal llevado a cabo por el Comité Internacional de Itinerarios Culturales (CIIC).
Esta reunión no fue casual: la directiva internacional del CIIC fue informada de que en la sexta reunión extraordinaria del Comité de Patrimonio Mundial, celebrada los días 17 y 22 de marzo de 2003, a raíz de las intervenciones hechas por la delegación oficial de México y de otros países, se solicitó al Consejo Internacional de Monumentos y Sitios Históricos (Icomos) la preparación de una propuesta dirigida a considerar la posible inclusión de los itinerarios culturales como un nuevo concepto específico entre los diferentes bienes culturales contemplados en las directrices prácticas para la aplicación de la Convención del Patrimonio Mundial. (Respecto al artículo C12 de la sección II del borrador de revisión de las Directrices de la Convención del Patrimonio Mundial, relativo al establecimiento de la lista del patrimonio mundial (que se refiere a paisajes culturales, ciudades históricas y otros bienes), la delegación oficial de México señaló que determinados bienes de importancia, como los itinerarios culturales, deberían ser incluidos. Por lo que se refiere al anexo IV, relativo a las directrices sobre la inclusión de tipos específicos de bienes en la lista del patrimonio mundial, la delegación mexicana opinó que era necesario que el texto fuese más explícito en cuanto a las diferentes categorías de bienes culturales.)
Fundamento constitucional
En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se encuentra expresada la obligación del Estado mexicano de proteger el patrimonio cultural, así como la educación artística. Dicho mandato constitucional se expresa en la fracción XXV del artículo 73 constitucional, y considera los siguientes aspectos:
V. Además de impartir la educación preescolar, primaria y secundaria señaladas en el primer párrafo, el Estado promoverá y atenderá todos los tipos y modalidades educativos –incluyendo la educación inicial y la educación superior– necesarios para el desarrollo de la nación, apoyará la investigación científica y tecnológica, y alentará el fortalecimiento y difusión de nuestra cultura.
Para efectos de la vinculación de esta ley, considérese que el Instituto Nacional de Antropología e Historia, sobre la base de diversas convenciones y tratados, ha desarrollado políticas específicas de resguardo del patrimonio tangible e intangible, como las de patrimonio mundial. Por tal motivo, esta iniciativa de ley sería coadyuvante de la legislación vigente e integraría un nuevo horizonte de protección, resguardo e investigación de nuestro patrimonio cultural.
Importancia de la iniciativa de ley para la consolidación de las políticas culturales de Estado
El Camino Real de Tierra Adentro cuenta con una extensión cercana a los 2 mil 900 kilómetros (de los cuales casi 2 mil se encuentran dentro de nuestro territorio), iniciándose en la Ciudad de México y terminando en Santa Fe, Nuevo México, en Estados Unidos; es conocido también como el Camino de la Plata o Camino a Santa Fe. Es una ruta consolidada por la minería y la circulación de plata y mercurio, además de trigo, maíz y diversas mercancías que abastecían las comunas norteñas y otras regiones. Fue inscrito en la lista indicativa mexicana en noviembre del 2001, bajo los criterios culturales (i) y (ii), los cuales se refieren a, (i), representar una obra maestra del genio creativo del hombre; (ii), ser la manifestación de un intercambio de influencias considerable, durante un determinado periodo o en un área cultural específica, en el desarrollo de la arquitectura o de la tecnología, las artes monumentales, la planificación urbana o el diseño de paisajes.
Una de las rutas culturales que podrían compararse con el Camino Real de Tierra Adentro es la ruta Huichol, la cual recorre de los sitios sagrados a Huiricuta y se extiende desde las costas de Nayarit hasta San Luis Potosí, razón por la que se incluyó en la lista indicativa en diciembre de 2004.
El Camino Real de Tierra Adentro es el más antiguo y extenso del continente americano, sin embargo, pese a contener un alto valor cultural por su cúmulo de experiencias y expresiones humanas, estuvo a punto de quedarse en el olvido de no haber sido por la iniciativa que impulsaron diversas instituciones de México y Estados Unidos, al destinar recursos financieros y humanos para conocer, investigar, proteger y difundir este patrimonio histórico y cultural, acciones por las que se lograron compartir estrategias interpretativas. Fue así como el INAH y el National Park Service (NPS), de Estados Unidos, firmaron el memorando de entendimiento para la colaboración en la identificación, conservación, manejo e investigación de sitios del patrimonio cultural en 1992, que fue ratificado en el año 2002. Como resultado de esta dinámica institucional se han generado diversos programas y proyectos que van desde talleres hasta simposios y coloquios internacionales.
De este modo, hoy día se ha tomado la decisión, por parte del INAH y de los gobiernos locales, de postular este sitio para la lista del patrimonio mundial en 2010. Considerando que es necesaria la identificación de este tipo de bienes que forman parte de nuestro patrimonio cultural, y que, dicho sea de paso, tienen una pobre representación en la lista del patrimonio mundial.
También creemos que resulta prioritario su protección, es por eso que se presenta ahora el proyecto de Ley Federal de Protección de las Rutas Culturales, que es y será sin duda una herramienta fundamental para la conservación y la declaración como patrimonio de la humanidad en un futuro de este importante itinerario cultural.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, ponemos a consideración el siguiente proyecto de
Decreto con iniciativa de Ley General de Protección de Rutas Culturales
Título I
Capítulo I
Disposiciones Generales
Artículo 1. Las disposiciones de esta ley son de orden público y de observancia general en toda la república, en materia de identificación, preservación, conservación, restauración e investigación del sistema nacional de las rutas culturales localizadas dentro del territorio nacional.
Artículo 2. La aplicación de esta ley corresponderá a
II. La Secretaría de Desarrollo Social;
III. El Instituto Nacional de Antropología e Historia, en el caso de que la ruta cultural incluya zonas o monumentos arqueológicos o históricos; y
IV. Los gobiernos estatales o municipales, en el ámbito de su competencia.
II. Ruta cultural. Todo tipo de espacios y construcciones que constituyan una ruta humana, tanto en medios urbanos como en medios rurales, cuya cohesión y valor sean reconocidos desde el punto de vista arqueológico, arquitectónico, prehistórico, histórico o sociocultural.
Capítulo I
De las Rutas Culturales
Artículo 4. Todas las medidas que se deriven de la presente ley garantizarán la preservación, conservación, restauración e investigación del sistema nacional de las rutas culturales localizadas dentro del territorio nacional.
Artículo 5. Los propietarios o poseedores de los inmuebles, espacios y monumentos que conforman las rutas culturales estarán obligados a conservar la integridad de éstos y sus valores culturales, y a asignarles usos que sean compatibles con su naturaleza.
Artículo 6. Las autoridades competentes deberán garantizar la integridad y protección de los valores culturales de los inmuebles, espacios o monumentos que integran una ruta cultural en el diseño y aplicación de las políticas públicas.
Artículo 7. En caso de que no sea posible la protección de la integridad del espacio o monumento, se autorizarán sólo aquellas adecuaciones que sean congruentes con el valor cultural o naturaleza del inmueble, espacio o monumento que integra la ruta. Cualquier demolición o modificación substancial de cualquier inmueble, espacio o monumento que forme parte de una ruta cultural sólo podrá ser autorizada cuando el solicitante acredite fehacientemente la imperiosa necesidad de llevar a cabo cualquiera de dichas acciones.
II. Los monumentos que estén integrados en la Ruta Cultural que sean objeto de protección por parte de la Ley Federal de Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos deberán ajustarse a los extremos de dicha disposición legislativa.
III. Los monumentos o espacios que estén integrados a la Ruta Cultural que sean objeto de protección por parte de la legislación estatal o municipal, deberán ser conservados en los términos de los instrumentos emitidos por dichas autoridades, pero en pleno cumplimiento a lo dispuesto en la fracción II de este artículo.
IV. Los bienes que no estén contemplados en las fracciones IV y V, estarán enteramente sujetos a las disposiciones establecidas en esta Ley;
V. Cualquier intervención u obra constructiva, de conservación o restauración de cualquier inmueble, espacio o monumento que integre una ruta cultural deberá ser autorizada previamente por el Instituto Nacional de Antropología e Historia En la emisión de dichos permisos, se seguirán las siguientes disposiciones:
a) Toda solicitud deberá contener el nombre y domicilio del solicitante, el nombre y domicilio del responsable de la obra, así como el nombre y domicilio del propietario.
b) Adicionalmente, deberán acompañarse los siguientes documentos: características, planos y especificaciones de la obra a realizarse; planos, descripción y fotografías del estado actual del inmueble o espacio y sus colindancias; una carta de aceptación para la realización de inspecciones por parte del Instituto Nacional de Antropología e Historia; y, a juicio de dicho instituto, deberá otorgarse fianza que garantice a satisfacción el pago por los daños que pudiera sufrir el inmueble o espacio.
c) El Instituto Nacional de Antropología e Historia otorgará o denegará el permiso solicitado en un plazo no mayor de treinta días hábiles, a partir de la fecha de recepción de la solicitud; en el caso de otorgarse, se le notificará al interesado.
VI. Toda ruta cultural contará con un programa de manejo que deberá expedirse dentro de los siguientes 180 días hábiles, contados a partir de la emisión de la declaratoria respectiva. El programa de manejo incluirá, cuando menos, los siguientes aspectos:
a) Diagnóstico de la situación que guarda
la ruta cultural;
b) Objetivos;
c) Estrategias generales;
d) Líneas de estrategias especificas;
e) Diseño e instrumentación de acciones
y medidas para preservar la ruta cultural;
f) Actividades de formación y capacitación
de recursos humanos; y
g) Medidas de colaboración entre los distintos
niveles de gobierno con el fin de preservar la Ruta Cultural.
Artículo 9. Al que por medio de incendio, inundación o explosión dañe o destruya un monumento arqueológico, artístico o histórico, se le impondrá prisión de dos a diez años y multa hasta por el valor del daño causado.
Artículo 10. Al que por cualquier otro medio dañe o destruya un monumento arqueológico, artístico o histórico, se le impondrá prisión de uno a diez años y multa hasta por el valor del daño causado.
Capítulo II
De la Declaratoria de las Rutas Culturales
Articulo 11. Corresponde al secretario de Educación Pública, mediante acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación, la declaración de las rutas culturales de la nación.
Artículo 12. La declaratoria de ruta cultural podrá ser emitida de oficio o a petición de parte.
Artículo 13. La declaratoria de ruta cultural deberá contener
III. En contra de la declaratoria de una ruta cultural, cualquier afectado podrá presentar el recurso de revisión previsto en la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, debiendo su procedimiento regirse, en lo conducente, por lo establecido en dicha disposición jurídica;
IV. La declaratoria de una ruta cultural deberá ser publicada dos veces en el Diario Oficial de la Federación. El término para presentar el recurso de revisión previsto en el párrafo anterior se computará a partir de la segunda publicación en el Diario oficial de la Federación;
V. Los monumentos arqueológicos, históricos o artísticos que formen parte de la ruta cultural estarán sujetos a lo que señale la Ley Federal de Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos:
VI. La declaratoria de la ruta cultural se inscribirá en el registro público del Instituto Nacional de Antropología e Historia y en el registro público de la propiedad de las localidades que correspondan.
Artículo 14. Se establece un consejo técnico de rutas culturales como órgano consultivo de las autoridades en materia de protección y conservación de las rutas culturales.
Artículo 15. El consejo técnico tendrá las siguientes facultades:
III. Promover toda clase de medidas, a fin de estimular la preservación de las rutas culturales, tales como integrar fideicomisos y demás actividades que sean requeridas para la protección de las rutas históricas.
III. La Secretaría de Turismo;
IV. La Secretaría del Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Pesca;
V. La Secretaría de Desarrollo Social; y
VI. La Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
Artículo 18. El representante del Instituto Nacional de Antropología e Historia fungirá como secretario técnico del consejo y presidirá las reuniones. Las reuniones estarán legalmente instaladas con la mayoría de los miembros propietarios presentes y las resoluciones se tomarán por mayoría. El presidente de la reunión tendrá voto de calidad en caso de empate.
Artículo 19. Las actividades de dicho consejo técnico se regirán por el reglamento que al efecto se establezca.
Artículo 20. Dentro de sus funciones, el consejo técnico deberá establecer instrumentos, base del conocimiento para el análisis y el diagnóstico del patrimonio arquitectónico urbano, rural y natural, que permita diseñar políticas, planos y normatividad para la conservación de las rutas, para la realización de proyectos de restauración y de rehabilitación de éstos.
Artículo 21. El consejo técnico promoverá estimular a la iniciativa privada mediante la promoción, ante las autoridades fiscales federales y locales, de estímulos impositivos a los gastos que se destinen a la protección o conservación de los inmuebles, espacios o monumentos, que incluyan una ruta cultural, siempre y cuando dichas acciones cumplan con las regulaciones que se establecen en esta ley.
Artículo 22. Para la conservación, restauración y mantenimiento de las rutas culturales, el consejo técnico podrá celebrar convenios con los gobiernos estatales y municipales, con organismos descentralizados, con empresas de la iniciativa privada, asociaciones y demás instituciones que tengan interés en la conservación del patrimonio de dichas rutas.
Transitorios
Primero. La presente ley iniciará su vigencia treinta días después al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Mientras no exista el reglamento de esta ley, el consejo técnico se regirá por los acuerdos generales que tome el propio consejo.
Dado en el recinto de sesiones de la Comisión Permanente del honorable Congreso de la Unión, a 4 de agosto de 2008.
Diputada Aurora Cervantes Rodríguez (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Cultura. Agosto 4 de
2008.)
QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS
73, 76 Y 89 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS, PRESENTADA POR EL DIPUTADO CUAUHTÉMOC SANDOVAL RAMÍREZ,
DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD, EN LA SESIÓN DE LA COMISIÓN
PERMANENTE DEL LUNES 4 DE AGOSTO DE 2008
El suscrito, diputado federal Cuauhtémoc Sandoval Ramírez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática a la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en el artículo 71, fracción II, y 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La fracción I del artículo 76 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos concede al Senado de la República la facultad exclusiva de aprobar los tratados internacionales y las convenciones diplomáticas que suscriba el titular del Poder Ejecutivo federal.
Lo anterior, con el argumento histórico de que el Senado de la República es la instancia que representa la voz y los intereses de las distintas entidades federativas.
Sin embargo, el régimen de competencias consagrado en nuestro texto constitucional presenta hoy día distintas inconsistencias que es preciso subsanar.
En primer lugar, la evolución del derecho internacional y la diversificación de los instrumentos jurídicos contemporáneos hacen cada vez más difícil la homologación y la clasificación de los distintos tipos de compromisos adquiridos.
Por ejemplo, los tratados de libre comercio, los acuerdos para la promoción y protección recíproca de inversiones (APPRIS) y los convenios suscritos para evitar la doble imposición y la evasión fiscal son instrumentos sustantivamente distintos en alcance y contenido a las convenciones diplomáticas y a las alianzas bilaterales signadas por nuestro país para hacer frente a problemáticas tan especificas como el combate a la delincuencia, el cambio climático o las distintas facetas de la cooperación judicial, científica y tecnológica.
En este escenario, la Cámara de Diputados se priva de la posibilidad de pronunciarse respecto a los instrumentos internacionales que tienen que ver con facultades que le han sido expresamente conferidas por la Constitución: impuesto sobre la renta, doble imposición, inversiones, aranceles, comercio exterior, etcétera.
Por ello, y porque resulta inexplicable que la Cámara de Diputados no tenga voz en la aprobación de tratados que tienen profundos impactos en la economía nacional y en el desarrollo de los distintos sectores productivos, es necesario actualizar nuestro marco constitucional, a efecto de incorporar un nuevo régimen de competencias y una nueva clasificación que nos permita enfrentar en mejores condiciones la vertiginosa evolución de la dinámica internacional.
Ahora bien, por si lo anterior no fuera suficiente, es preciso reconocer que bajo el actual esquema de competencias asignado por la Constitución a las Cámaras del Congreso de la Unión, una de las Cámaras (el Senado de la República) adquiere facultades que van más allá de lo pensado por el constituyente permanente.
De manera particular, me refiero a la facultad implícita que adquiere el Senado de la República, de poder modificar y dejar sin efectos la legislación secundaria, al aprobar la ratificación de un instrumento internacional. Esto implica que una sola Cámara, en ejercicio de sus facultades exclusivas, puede cambiar lo aprobado por ambas cámaras, en el marco del proceso legislativo ordinario.
En efecto, a partir de la tesis aislada emitida en 1999 por el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación relativa a la jerarquía de los tratados internacionales y las leyes federales, las normas aprobadas por el Senado de la República, a través de los tratados internacionales, poseen una jerarquía superior a la de las leyes federales.
En nuestra perspectiva, esto representa una distorsión jurídica que es preciso corregir de inmediato. Y ello puede hacerse de dos formas: la primera, modificando el criterio emitido por la SCJN en su tesis aislada 77/99; la segunda, dotando a la Cámara de Diputados la facultad de aprobar, también, los tratados internacionales suscritos por el titular del Poder Ejecutivo federal. Y éste es precisamente el sentido de la iniciativa que hoy ponemos a su consideración.
De manera particular, nuestra propuesta tiene como objetivo particular, reconocer la existencia de distintos instrumentos internacionales que ameritan el análisis y la evaluación de la Cámara de Diputados y, a partir de dicho reconocimiento, modificar el actual régimen de competencias en materia de aprobación de tratados internacionales y convenciones diplomáticas.
En este contexto, proponemos dotar a la Cámara de Diputados la facultad de aprobar los tratados internacionales suscritos por el titular del Poder Ejecutivo federal, particularmente aquellos que versen sobre materias vinculadas a las facultades otorgadas a la Cámara de Diputados por el artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y compartir con la Cámara de Senadores la facultad de aprobar las convenciones diplomáticas, tomando en cuenta el impacto que el derecho internacional contemporáneo ha adquirido sobre nuestra legislación secundaria.
Bajo los términos anteriores, someto a su consideración la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se modifican las fracciones I del artículo 76, X del artículo 89 y IV del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se modifican las fracciones I del artículo 76, X del artículo 89 y IV del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar en los siguientes términos:
Artículo 73. El Congreso tiene facultad…
IV. Para aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que el Ejecutivo federal suscriba, así como su decisión de terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre éstos.
V. a XXX. ...
(Se deroga el párrafo segundo.)
II. a XII. ...
X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, así como terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre éstos, sometiéndolos a la aprobación del Congreso...
Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Salón de sesiones de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, a 4 de agosto de 2008.
Diputado Cuauhtémoc Sandoval Ramírez (rúbrica)
(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales.
Agosto 4 de 2008.)
En la Ciudad de México, el 8 de julio de 2008, a las 13:00 horas, se reunieron los integrantes de la mesa directiva de la Comisión de Salud para celebrar su vigésima primera reunión de trabajo en la sala de juntas de la convocante, asistiendo los diputados Ector Jaime Ramírez Barba, presidente; Fernando Enrique Mayans Canabal, María Oralia Vega Ortiz, Antonio Xavier López Adame, Juan Abad de Jesús, secretarios.
Para el desahogo del siguiente orden del día:
Acuerdos
Se aprobaron, en sus términos, 14 predictámenes, para ser presentados en la próxima reunión plenaria.
Se informó sobre los diputados que asistirán al viaje de trabajo a la República de Cuba, del 13 al 16 de julio.
Se entregó, del instituto Carso, el documento sobre el fortalecimiento de las políticas de vacunación en América Latina.
Se entregó el estado de los asuntos turnados a las subcomisiones.
Sin más asuntos por tratar, se concluyó
con la reunión a las 15:00 horas del 8 de julio de 2008.
DE LA COMISIÓN DE SALUD, CORRESPONDIENTE A LA VIGÉSIMA PRIMERA REUNIÓN PLENARIA, EFECTUADA EL MARTES 8 DE JULIO DE 2008
En el Palacio Legislativo de San Lázaro, México DF, a las 16:00 horas del 8 de julio de 2008, en el salón B del edificio G, se reunieron los integrantes de la Comisión de Salud, diputados Ector Jaime Ramírez Barba, presidente; Fernando Enrique Mayans Canabal, María Oralia Vega Ortiz, Antonio Xavier López Adame, Juan Abad de Jesús, secretarios; Margarita Arenas Guzmán, Yolanda Mercedes Garmendia Hernández, Tomás Gloria Requena, Lorena Martínez Rodríguez, Holly Matus Toledo, Roberto, Mendoza Flores, Jorge Quintero Bello, José Ignacio Rubio Chávez, María Gloria Guadalupe Valenzuela García.
Desarrollo y acuerdos
A las comparecencias de servidores públicos para el análisis y discusión del ejercicio del gasto del Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente a 2008, que se llevarán a cabo en las fechas, los lugares y los horarios siguientes:
6 de agosto, en el salón de protocolo del edificio C.
Atentamente
Diputado Raúl Alejandro Padilla Orozco
Presidente
DE LA COMISIÓN DE PUNTOS CONSTITUCIONALES
A la decimotercera reunión plenaria, que se llevará a cabo el miércoles 6 de agosto, a las 11:00 horas, en la sala de juntas de la convocante, situada en el edificio D, tercer piso.
Atentamente
Diputado Raymundo Cárdenas Hernández
Presidente
DE LA COMISIÓN DE EQUIDAD Y GÉNERO
A la reunión que sostendrá con la cantante Annie Lennox el miércoles 6 de agosto, a las 16:00 horas, en el auditorio norte (edificio A, segundo piso).
Atentamente
Diputada Maricela Contreras Julián
Presidenta
DE LA COMISIÓN DE EQUIDAD Y GÉNERO
A la reunión de mesa directiva que se llevará a cabo el jueves 7 de agosto, a las 10:30 horas, en las oficinas de la comisión (edificio D, segundo piso).
Atentamente
Diputada Maricela Contreras Julián
Presidenta
DEL COMITÉ DEL CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL ADELANTO DE LAS MUJERES Y LA EQUIDAD DE GÉNERO
A la reunión de mesa directiva que tendrá verificativo el jueves 7 de agosto, a las 10:30 horas, en las instalaciones del órgano legislativo convocante (edificio G, segundo piso).
Orden del Día
7. Proyecciones para integrar el anteproyecto de presupuesto
del CEAMEG correspondiente a 2009.
8. Solicitud de autorización para que el CEAMEG
funja como coorganizador del foro con la Secretaría de Relaciones
Exteriores.
9. Convenios de colaboración del CEAMEG y participación
de la Dirección General de Asuntos Jurídicos.
10. Reglamento Interior del Comité y del CEAMEG.
11. Asuntos generales.
12. Clausura.
DE LA COMISIÓN DE EQUIDAD Y GÉNERO
A la reunión plenaria que se llevará a cabo el jueves 7 de agosto, a las 14:00 horas, en el salón B del edificio G.
Atentamente
Diputada Maricela Contreras Julián
Presidenta
DE LA COMISIÓN DE PRESUPUESTO Y CUENTA PÚBLICA
A la decimonovena sesión plenaria, que se llevará a cabo el jueves 7 de agosto, a las 15:00 horas, en el salón E del edificio G.
Atentamente
Diputado Raúl Alejandro Padilla Orozco
Presidente
DE LA COMISIÓN DE SALUD
A la vigésima segunda reunión de mesa directiva, que se llevará a cabo el martes 12 de agosto, en horario sujeto al foro Federalismo y descentralización en salud, en Cocoyoc, Morelos.
Atentamente
Diputado Ector Jaime Ramírez Barba
Presidente
DE LA COMISIÓN DE SALUD
A la vigésima segunda reunión plenaria, que se llevará a cabo el martes 12 de agosto, en horario sujeto al foro Federalismo y descentralización en salud, en Cocoyoc, Morelos.
Orden del Día
DEL CONSEJO EDITORIAL
A la reunión que se llevará a cabo el miércoles 13 de agosto, a las 10:30 horas, en la sala 4 del edificio B, planta baja.
Atentamente
Diputada María Nieves Noriega Blanco Vigil
Presidenta
DE LA COMISIÓN ESPECIAL SUR-SURESTE
A la reunión que se llevará a cabo el miércoles 13 de agosto, a las 12:00 horas, en la zona C del edificio G, planta baja.
Atentamente
Diputado Martín Ramos Castellanos
Presidente
DE LA COMISIÓN DE FORTALECIMIENTO AL FEDERALISMO
A la reunión que sostendrá con el jefe de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, José Antonio González Anaya, el miércoles 20 de agosto, a las 11:00 horas, en el salón de protocolo del edificio C.
Atentamente
Diputado Armando Enríquez Flores
Presidente
DE LA COMISIÓN DE RÉGIMEN, REGLAMENTOS Y PRÁCTICAS PARLAMENTARIAS
Al proceso de presentación de aspirantes a recibir la Medalla al Mérito Cívico "Eduardo Neri, Legisladores de 1913", respecto del cual la recepción de candidaturas concluirá el viernes 29 de agosto.
La LX Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, con fundamento en el decreto que instituye la Medalla al Mérito Cívico "Eduardo Neri, Legisladores de 1913" y su reglamento
Convoca
A la Cámara de Senadores, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a la Presidencia de la República y las secretarías de Estado, a los gobiernos de las entidades federativas, a las universidades públicas y a las privadas, a las asociaciones técnicas, científicas y culturales, y demás instituciones representativas de la sociedad, para que propongan la candidatura de quien consideren merecedor de recibir la
Medalla al Mérito Cívico "Eduardo Neri, Legisladores de 1913"
Instituida para reconocer al ciudadano o a la ciudadana mexicana que se haya distinguido relevantemente, sirviendo a la colectividad nacional y a la república, destacando por sus hechos cívicos o políticos.
Lo anterior, por el acuerdo que tome la Cámara de Diputados en sesión pública, en atención al dictamen que presente la Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias.
Conforme a las siguientes
Bases
I. Las propuestas deberán ser dirigidas a los Secretarios de la Cámara de Diputados, sita en avenida Congreso de la Unión número 66, colonia El Parque, delegación Venustiano Carranza, código postal 15969, México, DF, edificio A, segundo piso, y habrán de contener los siguientes datos:
3. Motivos por los que se promueve la candidatura; y
4. Acta de nacimiento y documentos o pruebas fehacientes
que avalen los motivos de la candidatura.
III. Lo no previsto en la presente convocatoria será resuelto inapelablemente por la Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias.
Atentamente
Diputada Ruth Zavaleta Salgado
Presidenta de la Mesa Directiva de la Cámara de
Diputados
Diputado Carlos Chaurand Arzate
Presidente
Al diplomado Gestión, evaluación y liderazgo para la reforma del Estado, que –con la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, División de Educación Continua y Vinculación, de la Universidad Nacional Autónoma de México– se llevará a cabo hasta el 20 de octubre, los lunes, miércoles y viernes, comprendidos de las 8:00 a las 10:00 horas, en el auditorio norte.
El diplomado está dirigido a legisladores, asesores parlamentarios, estudiantes e investigadores (de ciencia política, administración pública, derecho, sociología, economía, relaciones internacionales o antropología), servidores públicos de los tres ámbitos, académicos y personas relacionadas con la investigación, el servicio público, la organización y el liderazgo político y partidista, la participación ciudadana y el impulso de las pautas para la transformación del Estado mexicano, en cualquiera de sus ámbitos, que deseen ampliar conocimientos y desarrollar habilidades en la gestión del cambio político, en el contexto de la reforma del Estado.
Informes e inscripciones hasta el 23 de mayo de 2008, de las 10:00 a las 15:00 horas, en los teléfonos 5628 1300 y 5420 1760, extensiones 1248 y 5089, 55 3666 5185, 55 3225 1261; en la dirección de correo electrónico conocimientoglobal@yahoo.com; y en el módulo instalado en la plaza principal del Palacio Legislativo de San Lázaro, frente al edificio G.
Cupo limitado.
Se otorgará constancia con valor curricular.
Objetivo general
Evaluar los conceptos fundamentales y las propuestas de los modelos de reforma del Estado en México.
Metodología
Se desarrollarán 6 módulos, con 60 sesiones de trabajo los lunes, miércoles y viernes, de las 8 a las 10 de la mañana, en el auditorio norte del Palacio Legislativo de San Lázaro.
La dinámica de trabajo del diplomado contará de seis módulos de trabajo.
En el diplomado participarán como ponentes investigadores, profesores de educación superior, funcionarios públicos y responsables de organismos no gubernamentales, con la idea de generar una discusión multidisciplinaria sobre los temas descritos y de establecer metodologías que permitan evaluar objetivamente dicho proceso y construir herramientas metodológicas de evaluación y desarrollo de líderes de cambio político.
Evaluación: 80 por ciento de asistencia como mínimo y las evaluaciones aplicadas en cada módulo.
Módulo II. La Reforma Electoral
6 de agosto
DEL CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA
A la mesa de discusión y análisis número 20, Migración, remesas y desarrollo regional, que se efectuará el miércoles 13 de agosto, de las 12:00 a las 14:00 horas, en el salón de usos múltiples número 2 del edificio I.
Atentamente
Licenciado Arturo Maldonado Tapia
Encargado de la Dirección General
DE LA COMISIÓN DE SALUD
Al taller Obesidad mórbida, que se llevará a cabo el miércoles 13 de agosto, a las 14:00 horas, en el salón F del edificio G.
Atentamente
Diputado Ector Jaime Ramírez Barba
Presidente
DE LAS COMISIONES DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, Y DE ENERGÍA
Al Foro de análisis sobre la reforma energética (régimen fiscal de Pemex), que se llevará a cabo el jueves 14 y el viernes 15 de agosto, de las 10:00 a las 17:00 horas, en el salón Legisladores de la República (Salón Verde), situado en el edificio A, segundo piso.
Objetivo
Realizar un foro de análisis sobre la propuesta de reforma del régimen fiscal de Pemex enviada por el Poder Ejecutivo, elemento primordial en la reforma energética, con el propósito de revisar sus componentes y analizar las implicaciones de las modificaciones de la Ley Federal de Derechos en las finanzas de la paraestatal y del sector público en su conjunto.
Participantes
Legisladores, servidores públicos de los Poderes Ejecutivos federal, estatales y municipales, expertos e investigadores en la materia y Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, a fin de propiciar el intercambio de puntos de vista respecto a la propuesta de modificación de la Ley Federal de Derechos (régimen fiscal de Pemex).
Duración y método de participación
El foro se realizará el jueves 14 y el viernes 15 de agosto, a partir de las 10:00 horas, en la modalidad de mesas redondas temáticas con exposición de los ponentes y con una sesión posterior de dos rondas de preguntas y respuestas.
Cada ponente participará hasta por un máximo de 15 minutos, y la sesión de preguntas y respuestas durará hasta 45 minutos.
Programa
Jueves 14
10:15 a 10:30 horas. Presentación.
Diputado Jorge Estefan Chidiac, presidente de la Comisión
de Hacienda y Crédito Público.
11:00 a 11:30 horas. Senadores Rubén Camarillo Ortega y José Eduardo Calzada Rovirosa, secretarios de las Comisiones de Energía, y de Hacienda y Crédito Público, respectivamente.
11:30 a 12:00 horas. Senadores Graco Ramírez Garrido Abreu y Minerva Hernández Ramos, secretarios de las Comisiones de Energía, y de Hacienda y Crédito Público, respectivamente.
12:00 a 13:00 horas. Diálogo e intercambio de opiniones.
1. Hidrocarburos: nivel de reservas, exploración, producción e inversión en Chicontepec y pozos profundos
13:15 a 13:30 horas. Doctor Carlos Elizondo Mayer Serra, profesor investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas.
13:30 a 13:45 horas. Ingeniero Carlos Morales Gil, director general de Pemex Exploración y Producción.
13:45 a 14:00 horas. Maestro David Ibarra Muñoz, ex director de Nafin, SHCP y Cepal.
14:00 a 14:15 horas. Doctor Benjamín García Páez, profesor de posgrado de la Facultad de Economía de la Universidad Nacional Autónoma de México.
14:15 a 14:30 horas. Licenciado Javier Beristáin Iturbide, profesor del Instituto Tecnológico Autónomo de México.
14:30 a 15:15 horas. Sesión de preguntas y respuestas.
15:30 a 15:45 horas. Maestro Sergio Benito Osorio Romero, director del Observatorio Ciudadano de Energía.
15:45 a 16:00 horas. Doctor Héctor Juan Villarreal Páez, director general del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas.
16:00 a 16: 15 horas. Licenciado Sergio Ramírez Martínez, miembro del Comité de Estudios de la International Fiscal Association y ex gerente fiscal de Pemex.
16:15 a 17:00 horas. Sesión de preguntas y respuestas.
III. Mesa sobre la propuesta de reforma del régimen fiscal de Pemex
1. Reforma de la Ley Federal de Derechos (régimen fiscal de Pemex)
10:15 a 10:30 horas. Maestro Esteban Levin Bacells, director corporativo de Finanzas de Pemex.
10:30 a 10:45 horas. Maestro Francisco Suárez Dávila, investigador y analista económico.
10:45 a 11:00 horas. Doctor Mario di Costanzo Armenta, secretario de la Hacienda Pública del Gobierno Legítimo.
11:00 a 11:15 horas. Doctor Genaro Santana Moronatti, director del área de política económica de la Fundación Miguel Estrada Iturbide, AC.
11:15 a 12:00 horas. Sesión de preguntas y respuestas.
12:15 a 12:30 horas. Licenciado Jesús Alberto Cano Vélez, coordinador de asesores económicos del Partido Revolucionario Institucional en el Senado de la República.
12:30 a 12:45 horas. Doctor Fluvio Ruiz Alarcón, asesor en política energética del Partido de la Revolución Democrática.
12:45 a 13:00 horas. Contadora Pública Nuvia Mayorga Delgado, coordinadora de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.
13:00 a 13:15 horas. Doctor Luis Videgaray Caso, secretario de Finanzas del gobierno del estado de México.
13:15 a 14:00 horas. Sesión de preguntas y respuestas.
14:15 a 14:30 horas. Licenciado Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, jefe del Servicio de Administración Tributaria.
14:30 a 14:45 horas. Maestro Jorge Romero León, director ejecutivo de Fundar.
14:45 a 15:30 horas. Sesión de preguntas y respuestas.
15:30 horas. Clausura.
Diputado David Maldonado González, presidente
de la Comisión de Energía.
Atentamente
Diputado Jorge Estefan Chidiac
Presidente de la Comisión de Hacienda y Crédito
Público
Diputado David Maldonado González
Presidente de Energía
DEL CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA
A la presentación de la Revista Legislativa de Estudios Sociales y de Opinión Pública número 1, que tendrá verificativo el martes 19 de agosto, de las 17:30 a las 19:00 horas, en el salón de usos múltiples número 2 del edificio I.
Atentamente
Licenciado Arturo Maldonado Tapia
Encargado de la Dirección General
DEL CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA
A la mesa de discusión y análisis número 21, La reforma del Estado y las perspectivas del debate público, que se efectuará el miércoles 20 de agosto, de las 12:00 a las 14:00 horas, en el salón de usos múltiples número 2 del edificio I.
Atentamente
Licenciado Arturo Maldonado Tapia
Encargado de la Dirección General
DEL CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES Y DE OPINIÓN PÚBLICA
A la presentación del Reporte CESOP número 15, sobre medio ambiente, que se llevará a cabo el miércoles 27 de agosto, de las 17:30 a las 19:00 horas, en el salón de usos múltiples número 2 del edificio I.
Atentamente
Licenciado Arturo Maldonado Tapia
Encargado de la Dirección General
DE LA COMISIÓN ESPECIAL DE ESTUDIOS DE LAS POLÍTICAS PARA LA MIGRACIÓN INTERNA
Al diplomado Construyendo un nuevo federalismo: transformación e integración del desarrollo regional que, en coordinación con la Escuela de Graduados en Administración y Política Pública del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, se llevará a cabo del viernes 29 de agosto de 2008 al sábado 24 de enero de 2009, en el Palacio Legislativo de San Lázaro.
El diplomado se llevará a cabo en colaboración con la Federación Nacional de Municipios de México, AC; la Asociación de Municipios de México, AC; y la Asociación de Autoridades Locales de México, AC; y está dirigido a legisladores, asesores parlamentarios, estudiantes e investigadores (de ciencias políticas, administración pública, derecho, sociología, economía y antropología), funcionarios públicos, académicos y personas relacionadas con los temas de diseño, gestión y administración de los fenómenos de la migración, el desarrollo urbano, el gobierno metropolitano, el desarrollo regional y el desarrollo social.
Informes
En los teléfonos 5628 1300, extensiones 3856, 3836, 58215, 58216 y 58217; 01 800 718 4291, 04455 3666 5185, 04455 3225 1261; y en las direcciones de correo electrónico conocimientoglobal@yahoo.com y comisionespecial.migracioninterna@congreso.gob.mx, así como en la Comisión Especial de estudios de las políticas para la migración interna, edificio F, planta baja, Palacio Legislativo de San Lázaro.
Cupo limitado.
Se otorgará constancia con valor curricular.
Metodología
Se realizarán cinco módulos con 20 sesiones de trabajo, los viernes de 15:00 a 20:00 horas, y los sábados de 9:00 a 14:00 horas.
Módulo I. Los procesos de urbanización
y metropolización
Fechas: 29 y 30 de agosto, y 12 y 13 de septiembre.
Ejes temáticos
Ejes temáticos
Ejes temáticos
Ejes temáticos
Ejes temáticos