Ciudadanos Diputados de la H. Cámara de Diputados de la LVII Legislatura del H. Congreso de la Unión
PRESENTE.

Los suscritos, Diputados a la LVII Legislatura del H. Congreso de la Unión, integrantes de los Grupos Parlamentarios del Partido Verde Ecologista de México v del Partido del Trabajo, con fundamento en lo dispuesto por los Artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los Artículos 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración del pleno de la Honorable Cámara de Diputados, la presente iniciativa de Decreto que adiciona un párrafo cuarto a la fracción II del ArtÍCU10 1 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo la siguiente:

 
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

En el contenido actual del Artículo 116 en sus tres primeras fracciones se regula lo referente a la organización de los Poderes Públicos de los Estados y que son, en el ámbito de su competencia, aquellos por medio de los cuales el Pueblo ejerce su soberanía.

En el ámbito de la pluralidad política y del sistema de partidos, en nuestro marco constitucional, los partidos a los que la Constitución define en su Artículo 41 como entidades de interés público, tienen la función de organizar políticamente a la sociedad y de ser el medio a través del cual la ciudadanía participa en los procesos electorales para la renovación de los titulares de los órganos del Poder Público.

A partir de la reforma constitucional al artículo 54, promovida en la administración del Presidente López Mateos, en 1963 se hace posible el que los partidos políticos que obtengan el dos y medio por ciento de la votación total en el país y que no hubieran obtenido diputados de mayoría relativa, accedan a la H. Cámara de Diputados, estableciéndose así un sistema de representación de minorías en dicho órgano legislativo.

Este Artículo 54 fue objeto de otra reforma en el año de 1972, y con motivo de ella se reduce el porcentaje de dos y medio por ciento, que estableció la reforma de 1963 al uno y medio por ciento, con el propósito de que mediante esa reducción de porcentaje de votación, más partidos minoritarios tuvieran acceso a la H. Cámara de Diputados.

Sin embargo, como con la figura de diputados de partido no se posibilitó tener un sistema pluripartidista, en la administración del Presidente López Portillo, se impulsa una nueva reforma constitucional al Artículo 54, para establecer un sistema electoral mixto en la conformación de la H. Cámara de Diputados: el preponderantemente mayoritario y el de representación proporcional. Cabe destacar que en esta reforma de 1977 se mantiene el porcentaje mínimo de votación del uno y medio por ciento.

Como resultado de la reforma política promovida en la administración del Presidente López Portillo el constituyente permanente aprobó un adición al Artículo 1 15 por el que se establece el Sistema de Diputados de Minoría en las Legislaturas Locales, con lo cual se permite que los Partidos Políticos que participan en los procesos electorales para la renovación del Poder Legislativo en las en las Entidades Federativas, puedan acceder a los Congresos Locales.

En la Administración del Presidente Miguel de la Madrid Hurtado, en marzo de 1987, se reforma todo el contenido del Artículo 116, regulándose en el mismo lo referente a la organización de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de los Estados. En la fracción II de dicho artículo se establece el Sistema de Diputados de Minoría, por lo que en las Legislaturas estatales se conjuga el principio de Diputados de Mayoría Relativa, electos en distritos electorales uninominales y el de los Diputados de Representación Proporcional.

En las Administraciones de los Presidentes De la Madrid Hurtado y Salinas de Gortari, el Artículo 54 constitucional fue objeto de reformas, sin embargo, no se modifica el requisito para los Partidos Políticos de obtener cuando menos el uno y medio por ciento de la votación nacional para poder acceder con Diputados de Representación Proporcional a dicho Órgano Legislativo.

Es en agosto de 1996, cuando se publica en el Diario Oficial de la Federación un Decreto mediante el cual se adicionan, reforman y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de dicha publicación, se reforma la fracción II del Artículo 54, elevándose el porcentaje mínimo de votación requerido para acceder a Diputados de Representación Proporcional del uno y medio por ciento que se fijó desde la reforma de 1972 al dos por ciento, que se requiere actualmente para dicho objeto.

De igual forma se reforma el contenido del Artículo 116 constitucional en su fracción IV, para establecer como obligación de las Entidades Federativas el de incorporar en sus Constituciones todos los principios que rigen los procesos electorales y que se incorporan en dicha reforma.

Compañeras y Compañeros Diputados, el constituyente permanente al reformar y adicionar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos tiene la facultad para hacer que los órganos correspondientes de las Entidades Federativas ajusten sus Constituciones Locales a lo dispuesto en la Constitución General de la República.

En virtud del sistema federal que nuestro país adopta, y que se estructura por lo dispuesto en los Artículos 40, primer párrafo del 41 y 116 de nuestra carta fundamental, las Entidades Federativas, en sus Constituciones no pueden, en ningún caso y bajo ninguna circunstancia contravenir, las estipulaciones del Pacto Federal.

Ahora bien, como se ha señalado para el efecto de permitir el que los Partidos Políticos minoritarios accedan a la H. Cámara de Diputados, con Diputados de Partido,* como se les denominó desde 1963 ó con Diputados de Representación Proporcional, como les denomina desde 1977, se ha establecido un porcentaje de votación que originalmente fue del dos y medio por ciento, que baja al uno y medio por ciento y que desde agosto de 1996 se ha ubicado en el dos por ciento de la votación nacional. Se ha coincidido en que este porcentaje mínimo de votación evita el que se pulverice el Sistema de Partidos, ya que garantiza el que los Partidos Políticos que acceden a las Cámaras del Congreso representan por lo menos a este porcentaje de la ciudadanía mexicana.

El propósito de la iniciativa que los Grupos Parlamentarios del Partido Verde Ecologista de México y del Partido del Trabajo someten a la consideración de esta Honorable Cámara de Diputados, es el de adicionar el artículo 116 en su fracción II, con un nuevo párrafo, en el que se establezca la obligación por parte de las Entidades Federativas de establecer en sus Constituciones el que todo Partido político que alcance cuando menos el dos por ciento de la votación emitida, tendrá derecho a que se le asigne Diputados de Representación Proporcional.

Los Grupos Parlamentarios promoventes de esta iniciativa consideramos que si para acceder a las Cámaras del Congreso de la Unión con Diputados o Senadores de Representación Proporcional se debe obtener el porcentaje mínimo de votación que es del dos por ciento, esta misma razón en cuanto a porcentaje debe ser aplicado en las Entidades Federativas, para el otorgamiento de Diputados de Representación Proporcional.

Por otro lado en los Artículos Transitorios de la presente iniciativa de Decreto, se establece el que en las Constituciones de las Entidades Federativas se podrá, si lo consideran pertinente, establecer un porcentaje de votación inferior a ese dos por ciento, pero en ningún caso se deberá establecer un porcentaje mayor al antes señalado.

Compañeras y Compañeros Diputados, por las consideraciones antes expuestas los Grupos Parlamentarios de los Partidos Verde Ecologista de México y del Trabajo, con fundamento en lo dispuesto por los Artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los Artículos 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración del pleno de la Honorable Cámara de Diputados, la presente
 

Iniciativa de Decreto que adiciona un párrafo cuarto a la fracción II del Artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

ARTÍCULO ÚNICO: Se adiciona un párrafo cuarto a la fracción II del Artículo 1 16, para quedar como sigue:

 Art. 116...
....
I.-.......
...
....
...
a).....
b)....
.....

II.....
.....
.....

Todo Partido Político que alcance por lo menos el dos por ciento de la votación emitida en el Estado, tendrá derecho a que se le asignen Diputados de Representación Proporcional.

 
TRANSITORIOS

 PRIMERO.- E1 presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

 SEGUNDO.- Los constituyentes permanentes de las Entidades Federativas deberán adecuar su Constitución a lo dispuesto en el presente decreto en un plazo que no excederá de seis meses, contados a partir de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, teniendo la facultad para establecer un porcentaje menor de votación al señalado en la adición del presente Decreto.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro a los ocho días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y siete.

ATENTAMENTE

Por el Grupo Parlamentario del P.V.E.M.
Dip. Jorge Emilio González Martínez, coordinador;
Dip. Verónica Velasco Rodríguez, vicecoordinadora;
Dip. Aurora Bazán López;
Dip. Gloria Lavara Mejía;
Dip. Miguel Angel Garza Vázquez;
Dip. Jorge Alejandro jiménez Taboada.

Por el grupo parlamentario del P.T.
Dip. Alejandro González Yañez, Coordinador;
Dip. Ricardo Cantú Garza, viceccoordinador;
Dip. José Luis López López;
Dip. Luis Patiño Pozas;
Dip, María Mercedes Maciel Ortiz;
Dip. Gerardo Acosta Zavala;
Dip. Juan José Cruz Martínez.
 
 
 
 
 

INICIATIVA SOBRE EL PROGRAMA NACIONAL DE RESCATE A DEUDORES HIPOTECARIOS, MICROEMPRESARIOS Y AGROPECUARIOS.

Diputados y diputadas

Es lamentable encontrarnos dentro del presupuesto, que nuevamente se da una partida de rescate para los bancos, para Nacional Financiera, para FOBAPROA y nuevamente hay 4,500 millones de pesos destinados a los supuestos programas de rescates a deudores, pero definitivamente estos beneficios hasta ahora no han llegado al deudor, por lo tanto el grupo Parlamentario del PRD somete esta propuesta a su consideración
 

I. Las causas de las carteras vencidas

El crecimiento vertiginoso del índice de morosidad, que pasó del 13.1% en diciembre del 94 a1 45.4% en el 95 y al 53.2% en septiembre de este año, no derivan de la supuesta cultura del no pago

La emergencia de las carteras vencidas como megaproblema bancario y de la economía real, apareció durante los años previos al colapso financiero de 1994, como resultado de una estrategia económica de mediano plazo, desplegada a partir de diciembre de 1997, que erigió la estabilización de los precios en su objetivo prioritario utilizando como Instrumentos centrales de política económica:

1 - La aceleración de la apertura comercial:
2 - Una política cambiaria que ancló los precios con el tipo de cambio, provocando la creciente sobredevaluación de nuestra moneda, y
3 - Una política de Ingreso-gasto público, que en aras del equilibrio o el superávit fiscal, desmanteló o redujo significativamente los programas de fomento económico general y sectorial

Los desequilibrios externos resultados de esta estrategia, que condujeron al desastre financiero, se manifestaron previamente de manera silenciosa, como cáncer oculto en la microeconomía real de millones de mexicanos

Por otro lado, la profundización del modelo neoliberal como estrategia de largo plazo, trajo consigo un programa de liberación de los mercados financieros que se aceleró a partir de los años 1988 y 1989 y de entrada liberalizó las tasas de Interés, para dejar que el mercado las estableciera libremente, lo que en realidad significa que el oligopolio bancario, compuesto por só1o 18 bancos y de facto lidereado por só1o 2, fijara oligopólicamente los precios del dinero, circunstancia que condujo a la elevación de los márgenes de Intermediacíón financiera, diferencia entre la tasa pagada por el ahorrador y la tasa cobrada por el usuario del crédito, márgenes que saltaron de un promedio histórico de 7% en términos reales, hasta más del 15% real durante 199$, y más del 20% real durante varios meses de 1995, contra un margen real de intermediación que en Estados Unidos oscila alrededor del 2.5%

Los desmesurados costos financieros, combinados con la sobrevaluación cambiarla, la apertura comercial abrupta y el desmantelamiento de los programas de fomento, provocaron naturalmente la creciente insolvencia de numerosas empresas

Por último, la casi nula generación de empleos remunerados y el severo deterioro de los salarios reales, redujeran los ingresos y en consecuencia la capacidad de pago de los asalariados

Sobre este terreno mojado, la macrodevaluación de 1994 y el severo programa de estabilización y ajuste desplegado en 1995 y 96, agravaron los problemas microeconómicos

El programa económico comprendió una política salarial depredadora de los ingresos reales, el alza de los precios y tarifas del sector público, una política fiscal contraccionista, reducción de la inversión pública y del gasto corriente programable, que contribuyó al incremento del desempleo, a la reducción de la masa salarial y a la declinación de la venta de ingresos empresariales, una política monetaria severamente restrictiva que propició el alza mayor de tasas reales de interés y una política crediticia extraordinariamente permisiva de los exagerados márgenes de la intermediación bancaria

No es extraño que las carteras vencidas hayan crecido dramáticamente durante 1995, sin dejar de crecer durante 1996 1997.

Por consiguiente, en la generación de megaproblemas de la cartera responsabilidad del gobierno, los banqueros y lo deudores

Es necesario emprender un programa especial de rescate de los deudores en cartera vencida, reconociendo la corresponsabilidad del gobierno y los banqueros

El programa debe contemplar quitas selectivas re listas, adecuar a la capacidad real de pago de los deudores y reparar la injusticia de que la mayor parte de los recursos fiscales destinados a1 saneamiento financiero, se han orientado al rescate de los bancos y a1 salvamento de los banqueros dueños de los bancos no intervenidos, dejando a la deriva a los deudores en desgracia

Ciertamente la propuesta de solución de las carteras vencidas que contemplan significativos alivios de carga para los deudores, han sido objetadas bajo el argumento de que implican un riesgo para los deudores cumplidos que se esforzaron y consiguieron cubrir a tiempo su compromiso con los bancos

Frente a este objeción, se debe considerar, en primer término, que como regla general quienes no pagaron a tiempo sus deudas, fue simplemente porque no pudieron pagar, porque fueron las empresas o particulares más débiles frente a las políticas económicas y crediticias adversas del sexenio anterior y después del colapso decembrino, frente a los choques financieros, cambiarlos o frente a las políticas económicas contractivas, incluyendo las política salarial de 1995 y 1996, mientras que los que sí pagaron pudieron hacerlo porque fueron las empresas o particulares más fuertes o menos vulnerables a los choques y políticas económicas equivocadas, Esto justifica el auxilio social a los mas débiles

Puede admitirse que algunos deudores no hayan pagado sus adeudos simplemente las pérdidas a otros deudores por medio de un aumento de la tasa de interés por mala fe; estamos seguros que eso será cuando mucho el 2%. Sin embargo, esta situación no puede aceptarse como norma general ni puede postergar la solución de la crisis de los deudores por algunos casos de corrupción.

Porcentualmente es más frecuente entre los banqueros: Lankenau, Cabal Peniche, El Divino, etc. que entre los deudores

Con el mismo criterio de generalización simplista para ser parejos deberán entonces intervenir a todos los bancos y cancelar las compras de carteras realizadas por F0BAPROA parael salvamento de los bancos

En segundo término cabe recordar que al megaproblema de las carteras vencidas se ha convertido en motivo real y excusa verosímil de los elevados márgenes de intermediación bancaria. Si bien en la banca mexicana hay mucho que hacer en materia de eficiencia, la ampliación de los márgenes de intermediación ha sido mayor tras la crisis de diciembre porque en tiempos en que algunos deudores de la banca no pagaron se tiene que resarcir lo que no se paga con las que sí pagan. Declaró esto el Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores también en El Financiero el 15 de agosto de 1995

Hace unos días Ollvier Lafourc, Director del Departamento de México del Banco Mundial declaró: "si los usuarios de crédito están en cartera vencida lo más probable es que el banco liquide con las garantías o decida trasladar las pérdidas a otros deudores por medio de un aumento de las tasas de interés, pero si las perdidas se transfieren por medio de altas tasas de interés, los deudores al corriente de sus pagos pueden comenzar a caer también en cartera vencida por consiguiente se castiga más a los deudores al corriente si no se resuelve pronto el problema de las carteras vencidas que incide sobre las elevadas tasas reales del préstamo, las cuales golpean a los deudores al corriente por partida doble sangrando su presupuesto familiar o empresarial por las altísimas tasas de interés que deben de pagar haciendo prohibitiva la inversión productiva y por tanto actuando como un poderoso sector depresivo de la actividad económica y de los ingresos de todos"

Por ello los deudores al corriente se verán beneficiados con la solución de los problemas a la cartera vencida.

Para los contribuyentes es un contrasentido que a sus expensas se compren las carteras vencidas a los bancos para venderlas con pérdidas en beneficio de los fondos buitres y los despachos buitres en vez de reconocer las pérdidas en favor de los deudores que involuntariamente caen en mora, saneando definitivamente los activos bancarios y cerrando de una vez por todas esta profunda herida en el tejido social de la nación

Por lo anteriormente expuesto proponemos un programa de rescate para los pequeños deudores hipotecarlos agropecuario y empresariales

 
II DESCRIPCION GENERAL DEL PROGRAMA

Los pequeños deudores bancarios que serán rescatados por este Programa son aquellos que recibieron crédito hipotecario, agropecuario o empresarial hasta por $200,000 y calleron en cartera vencida antes de la entrada en operación del Programa.

Fobaproa y Fiderca adquirirán de la banca comercial y de la banca nacional de desarrollo respectivamente, los adeudos vencidos a precios de mercado, los cuales se estiman (en función de la experiencia de las subastas realizadas y de las prácticas que los bancos están ya aplicando en la solución de sus carteras vencidas) en 50% del saldo actualizado de los mismos créditos cuando sean agropecuarios y empresariales, y en 60% del saldo actualizado cuando se trate de creditos hipotecarios.

Los deudores rescatados suscribiran con las instituciones de credito que administren los creditos materia de este Programa   un convenio en el cual se comprometan a pagar , con tasa de interes cero, el valor de su cartera a los precios del mercado antes estipulado, en mensualidades o anualidades fijas, segun el caso, en un plazo no mayor a veinte anos.

El costo fiscal del Programa consiste en la diferencia en la tasa de interes pactada en los convenios y la que Fobaproa y Fiderca pagaran a los bancos en los saldos insolutos de los creditos objeto de este Programa, asi como en el costo futuro de administracion de dichos creditos.

La administracion de los creditos revaluados y redocumentados materia de este Programa quedara a cargo de los mismos bancos que son actuales propietarios de las carteras vencidas, para lo cual el Programa incluye un pago por la admonistracion de los creditos.

El costo fiscal agregado del Programa es de $69,477.52 millones de pesos a valor presente, equivalentes al 18.4% del costo fiscal por $379,800 millones de pesos hasta ahora comprometidos en el saneamiento bancario. Se trata por tanto, de un Programa viable y asequible para las finanzas publicas.

Ademas cabe destacar que el costo fiscal del Programa propuesto no es necesariamente adicional al costo de los programas de saneamiento vfinanciero que se encuentran en operacion, puesto que es previsible que las ventas de las carteras ya adquiridas por Fobaproa se realicen a precios de remate, muy inferiores a los estimados en este Programa, de jando en el desamparo a las familias que cayeron en cartera vencida.

El Programa propuesto es viable para los bancos, toda ves que asumirian un descuento para los adeudos en mora, pero liberarian las provisiones preventivas afectadas para cubrir los riesgos de este credito. Los bancos sanearan sus ativos y, por tanto, mejoraran sus indices de capitalizacion.

El programa propuesto es viable para los deudores (revalidando su cultura de pago, que en realidad nunca fue perdida por los deudores), toda vez que el pago maximo mensual que deberan realizar los deudores cuyos creditos recibidos fueron menores de $100,000, en el primer ano de operacion del Programa es equivalente a 68.2% del salario minimo de 1997, y para los deudores con credito originalmente recibido hasta por $200,000, el pago mensual maximo es equivalente a 1.58 salarios minimos. desde luego la relacion pago mensual/salario minimo decrecera en los anos subsecuentes, al mantenerse fijos los pagos mensuales o anuales que en cada caso realicen los deudores.

Para dar un bosquejo de lo que consiste este programa, el numero de creditos incluidos en el programa y el porcentaje de deudores rescatados, serian 372,460 total de deudores y corresponderia al 57.67% del total de la cartera vencida. El numero de personas a las que se beneficiaria seria 3,721,000 deudores, que corresponden actualmente a la mitad, un poco mas de la mitad, casi el 70% de los deudores de la cartera vencida total. El costo total seria con interes diferido a 20 anos, ya dijimos, en bonos a Cetes mas dos puntos, y corresponde a 69,477.52 valor presente, pero se pagaria en 20 anos, teniendo un costo anual de 3,473,800 millones de pesos.

Esto sobre el presupuesto que esta por autorizarse para 1998, corresponderia unicamente el .39% y sin embargo en este mismo presupuesto para el rescate bancario propone el Ejecutivo el 9.39%

El monto máximo a pagar por el deudor por cada 100 pesos recibidos, sería 138 pesos; el monto máximo mensual a pagar en pesos a valor presente y el porcentaje a1 salario mínimo, sería igual a 1,15O pesos mensuales, que corresponden a un 158% del salario mínimo. El monto promedio mensual a pagar en pesos para los deudores de hasta 100 mil pesos, sería 575 pesos mensuales y corresponde al 68% del salario mínimo

Como ven, sale mucho más barato solucionar el problema de la cartera vencida, tanto para los contribuyentes como para los deudores que estamos en cartera vencida, como para los deudores que están haciendo todo un esfuerzo por continuar pagando

Este documento lo proponemos por el grupo parlamentarlo del PRD,.

Diputada Elba Capuchino, el diputado Enrique Bautista Villegas, el diputado Sergio Valdés Arias, el diputado Luis Meneses Murillo, el diputado Israel Cantú Nájera y el diputado Francisco De Souza Machorro.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE DEROGA LA FRACCION IX DEL ARTICULO 117 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS; EL TERCER PARRAFO DE LA FRACCION III DEL ARTICULO 28 DE LA LEY DEL IMPUESTO ESPECIAL SOBRE PRODUCCION Y SERVICIOS; Y REFORMA EL PRIMER PARRAFO DEL ARTICULO 11 DE LA LEY DE COORDINACION FISCAL.

CC. Secretarios de la H. Cámara de Senadores
Presente

Quien suscribe, Senador de la LVII Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en el artículo 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, pongo a consideración del H. Congreso de la Unión la siguiente Iniciativa de Decreto que deroga la fracción IX del artículo 117 de la Constitución General de la República, el Tercer párrafo de la Fracción III del Artículo 28 de la Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios, y la Reforma del Primer Párrafo del artículo 11 de la Ley de Coordinación Fiscal, con objeto de que sea turnada a la Colegisladora con fundamento en lo dispuesto en el inciso H, del artículo 71 de la Constitución General de la República, el inciso b del artículo 71 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la fracción III del artículo 21 y el artículo 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, a fin de que se despache en el inmediato periodo de sesiones. La presente iniciativa se presenta con arreglo a la siguiente:

 
Exposición de motivos

En los regímenes federales la distribución de la potestad tributaria implica dualidad en razón de la concurrencia entre la Federación, como órgano central y depositario de la voluntad de los Estados que la conforman, y las mismas entidades federativas, que dependiendo de la relación de autonomías, ejercen plenamente la potestad tributaria.

La concurrencia de dichas potestades está delimitada por la mayor o menor autonomía que las Leyes fundamentales otorgan a los órganos del sistema federal, de tal forma que en los regímenes federales pueden existir concurrencias plenas o relativas dependiendo del modelo tributario que la Constitución regule.

De esta manera existen Constituciones que adoptan el modelo tributario fincado en el principio de «un tributo para un solo territorio; este modelo implica que en un territorio federal el único órgano facultado para establecer tributos, sería en nuestro caso, la federación.

En el segundo modelo tributario, que rescata los principios fundamentales del federalismo, coexisten la federación y autonomías estatales plenas, se caracteriza porque en este modelo tanto la federación como los Estados cuentan con potestad ilimitada para establecer tributos a los habitantes de su territorio.

Cada uno de estos modelos cuenta con sus ventajas y desventajas desde el punto de vista económico y político. Así las cosas, el primer modelo es criticado porque restringe la soberanía de los Estados toda vez que se encuentran limitados en términos económicos con las repercusiones políticas que ello conlleva; sin embargo, su ventaja se refleja en la uniformidad tributaria y la relativa justicia que ello significa para los contribuyentes. Por su parte el segundo sistema, si bien fortalece la autonomía y autosuficiencia económica de los Estados al permitirles establecer tributos, deviene antieconómico porque por lo general provoca la causación impositiva múltiple.

El Federalismo mexicano a la luz del texto Constitucional que lo regula, establece una posición intermedia respecto de los dos sistemas analizados, toda vez que en los términos de la fracción VII y XXX del artículo 73, los artículos 117 y 118 de la Constitución, la Federación cuenta con facultades ilimitadas para ejercer la potestad tributaria, además de prescribir prohibiciones expresas a los Estados autónomos; sin embargo, los estados, de no existir prohibición expresa o reserva a la federación, tienen la facultad de crear cualquier tipo de tributo que su autonomía les indique, de acuerdo a lo establecido en el artículo 124. Lo anterior implica y refleja que ni existe un solo tributo para el territorio mexicano, ni tampoco facultades ilimitadas a los Estados.

 
Convenciones nacionales fiscales: 1925, 1932 Y 1943.

El desorden económico imperante en el período posrevolucionario obligó a las autoridades hacendarias federales y más tarde a las locales, a buscar fórmulas que dieran orden a los procesos tributarios, evitando la doble o triple tributación y que conjugara elementos de distribución de la captación entre los distintos órdenes de gobierno.

De esta forma las autoridades Federales convocaron a los funcionarios hacendarios de los estados a convenir la coordinación de las facultades tributarias, de tal forma que se evitara en lo posible la coexistencia de dos o más impuestos a la misma actividad o hecho generador.

Esto fue el principio de lo que hoy se conoce como Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

En 1925 se celebra la primera Convención Nacional Fiscal de la cual derivaron conclusiones y propósitos de unificación fiscal en materia del impuesto territorial, de tal forma que sólo uno de los entes facultados pudiese gravarlo, lo mismo que una serie de recomendaciones sobre las tasas de impuestos existentes en los Estados.

La segunda Convención Nacional Fiscal tuvo lugar en 1932, de la cual derivaron conclusiones que ratificaron que los Estados tendrían soberanía tributaria exclusiva en actos no mercantiles y se otorgó exclusividad a la Federación en comercio exterior, impuesto sobre la renta y recursos naturales.

La tercera Convención Nacional Fiscal tuvo verificativo en 1943, de la cual emanó la regulación de la concurrencia impositiva de la Federación y los Estados, de éstos con sus municipios, así como el establecimiento de la exclusividad tributaria de las dos potestades en impuestos perfectamente identificados.

De las Convenciones Fiscales antes identificadas se infiere que las autoridades hacendarias y el legislador permanente preocupados por la doble causación y el desorden en la administración de los impuestos, pretendían coordinar con los Estados la potestad tributaria y la administración y fiscalización de los impuestos, así como el origen de lo que más tarde se reflejaría en reformas constitucionales que establecieron áreas o actividades reservadas a la federación y por otra parte las prohibiciones expresas a los Estados.

 
Reforma constitucional en materia de distribución de competencia impositiva: 1942

La distribución de competencias en materia de creación de impuestos corresponde de manera simultánea a la Federación y a los Estados, con las restricciones que la misma Constitución establece. El régimen que actualmente se prevé en la Constitución tiene su origen en las Convenciones Nacionales Fiscales ya mencionadas, derivando en las reformas a la misma Constitución en 1942. De estas reformas se cristaliza la distribución de competencias en materia tributaria conforme a lo siguiente:

- Facultad amplísima de la Federación.

De conformidad con la fracción IV del art. 31 Constitucional, todos los habitantes del país están obligados a contribuir para los gastos públicos, tanto de la Federación como de los Estados y Municipios en que residan, de manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. De este precepto se sigue que la Federación y los Estados puedan establecer tributos, no así los municipios por carecer de facultad legislativa.

La federación puede establecer impuestos a cualquier actividad, actos, sujetos y objetos, sin más restricción que hace lo mediante leyes que establezcan un impuesto que sea proporcional y equitativo. Lo anterior con fundamento en el art. 73, fracc. VII de la Constitución, cuyo alcance ha sido definido y precisado por la jurisprudencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, misma que ha establecido que la federación cuenta con facultades ilimitadas para gravar o establecer impuestos que cubran su presupuesto.

En los términos antes precisados debe inferirse que la federación puede crear cualquier impuesto sin importar que los Estados también lo hayan establecido, y sin restricción constitucional de acuerdo a la interpretación que de la fracc. VII del art. 73 ha establecido la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

- Facultades exclusivas de la federación.

Las facultades exclusivas se derivan de la reforma de 1942, mediante la cual se reserva a la Federación la facultad de gravar las fuentes que se enumeran en la fracc. XXIX del art. 73 constitucional; estas fuentes son:

comercio exterior (impuesto general sobre importación y exportación);
aprovechamiento y explotación de recursos naturales comprendidos en los párrafos IV y V del art. 27 de la Constitución;
instituciones de crédito y sociedades de seguros;
servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación;

energía eléctrica,
producción y consumo de tabaco labrado,
gasolina y otros productos derivados del petróleo,
cerillos y fósforos,
aguamiel y productos de su fermentación,
explotación forestalles
.producción y consumo de cerveza.

Cabe comentar que de estos últimos impuestos especiales se derivarían, posteriormente, las participaciones a los Estados, en los términos y condiciones que establecen las leyes de Coordinación Fiscal y la del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, esto en 1981, situación que conviene apuntar por las implicaciones que tendrá para la Reforma Constitucional planteada aquí.

La reforma de 1942 que estableció y delimitó el sistema federal de distribución de competencia en materia tributaria (distinta del sistema ordinario de competencias establecido en el art. 124 en la misma Constitución), fue motivado por las siguientes consideraciones de su Exposición de Motivos:

"... La circunstancia de que los textos constitucionales no delimitan campos impositivos federales, estatales y municipales determina que tanto el Congreso de la Unión, como las legislaturas de los Estados, puedan establecer contribuciones sobre las mismas fuentes. Cuando ello ocurre se da lugar a la doble o múltiple tributación interior, consecuencia de la concurrencia o coincidencia en el ejercicio de las facultades impositivas de federación y Estados (... ) debe reconocerse que la concurrencia impositiva está permitida en la Constitución e implicada en la fracción IV del Artículo 31 de su texto, pero de ello no puede derivarse la conclusión de que el Constituyente hubiera querido que cada fuente fuera gravada con impuestos federales, estatales y municipales. La conclusión correcta no puede ser otra que la que el Constituyente no juzgó necesario o conveniente separar las fuentes tributarias exclusivas de Federación, Estados o Municipios."

- Restricciones o prohibiciones absolutas y relativas a los Estados

El Sistema Federal de Competencia en materia Tributaria se cierra con las prohibiciones absolutas y relativas a los Estados, establecidas en el Artículo 117 de la Carta Magna. Si bien es cierto que los tratadistas y teóricos constitucionales han aseverado que el Artículo 117 establece prohibiciones absolutas, de la lectura de su fracción IX se infiere que ésta es una prohibición relativa como se analizará más adelante.

Las prohibiciones, con excepción de la fracción IX, se refieren a los impuestos al comercio exterior e interestatales, tanto de cosas como de personas, y de manera especial a los alcabalatorios.

Por la materia del presente trabajo, lo relevante de este Artículo es la fracción IX, la cual establece una prohibición relativa en virtud de que de su análisis se concluye que los Estados no tienen prohibido gravar la producción, el acopio o venta de tabaco en rama, siempre y cuando se sujeten a los límites en cuanto a tasas o cuotas que disponga el Congreso de la Unión. Esto es, pueden legalmente gravar la producción y venta del tabaco en rama, con la condicionante expresamente establecida.

Antecedentes legislativos relativos a la facultad de gravar la producción, acopio y venta de tabaco en rama y de tabaco labrado.

El miércoles 31 de julio de 1940 se recibió en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, la iniciativa de ley enviada por el Presidente de la República, Gral. Lázaro Cárdenas, para reformar la fracción X del artículo 73 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos. Esta modificación consistiría en otorgarle al Congreso de la Unión las siguientes facultades:

a) Legislar en materia de tabaco (en rama y elaborado),
b) Decretar impuestos sobre producción y venta de tabacos labrados,
c) Fijar el porcentaje que en el rendimiento de dichos impuestos haya de corresponder a los Estados, y
d) Determinar la cuota de los impuestos locales sobre producción, acopio o venta de tabaco en rama.

Las razones que el Ejecutivo Federal argumentó para impulsar la reforma constitucional eran:

a) Que la aplicación de la Ley del Impuesto sobre Tabaco Labrado, que tendía a uniformar el régimen tributario del tabaco, había dado muy buenos resultados, tanto para las haciendas locales como para la federal.
b) Que la Ley mencionada pugnaba por que la industria tabaquera no fuera afectada por impuestos locales, solo por federales. La renuncia de los Estados a gravar, se daba gracias al convenio que suscribían con la federación, mediante el cual ésta quedaba obligada a otorgarles participaciones que estaban determinadas por la Ley secundaria.
c) Que de las treinta y dos entidades que integraban la Unión, veintiseis se habían sometido voluntariamente a los mandamientos de esa ley, viendo acrecentados notablemente sus recursos por ese renglón.
d) Que la existencia de un sistema uniforme de tributación en la República, había permitido el desenvolvimiento de la industria tabaquera, evitando los trastornos que provoca la doble tributación.
e) Que para homogeneizar el régimen legislativo que incidía en la industria tabaquera, era necesaria la modificación del artículo 73 en su fracción X, para que el Congreso quedara facultado para tal fin.
f) Que para que las haciendas locales no resintieran la renuncia a su derecho de gravar tales impuestos, el Ejecutivo Federal presentaría una iniciativa para modificar la Ley del Impuesto Sobre Tabaco Labrado, a fin de aumentar las participaciones que el gobierno federal otorga a los Estados

Cabe destacar que la Iniciativa del Ejecutivo se refería al artículo 73 exclusivamente y en relación a la homogeneización de gravámenes. Sin embargo, la primera Comisión de Puntos Constitucionales, a quien se turnó la iniciativa, la encontró muy oportuna pero limitada, ya que el desorden del Sistema Tributario Mexicano era muy grave y afectaba a otras industrias, no sólo a la tabaquera. La Constitución no dejaba claros los ámbitos de gravación de los distintos órdenes de gobierno, por lo que se daba el caso de la doble tributación, cuestión claramente antieconómica.

Debe recordarse que la Iniciativa del Presidente Cárdenas se daba en el contexto de la Segunda Convención Fiscal mencionada anteriormente. Así entonces, la Comisión utilizó los argumentos particulares del caso del tabaco que planteaba el Ejecutivo Federal, para establecer, justamente, que existían condiciones semejantes en otras fuentes tributarias.

La Comisión entonces propuso ampliar los alcances de la propuesta presidencial a otra serie de impuestos. De manera importante, la Comisión decidió agrupar todos los impuestos de índole Federal en la fracción XXIX del artículo 73 constitucional.

Es siempre importante destacar, para propósitos de la Reforma propuesta en este estudio, que la Iniciativa del Presidente Cárdenas se relacionaba con toda la cadena productiva del tabaco y que, casualmente, fue retomada para la creación de la fracción XXIX del artículo 73 de tantas y diversas implicaciones.

Por diversas razones que se mencionarán más adelante, en lo específico del tabaco, la Comisión decidió separar lo vinculado al tabaco en rama, de aquello vinculado al tabaco labrado.

Se infiere que la distinción tenía como propósito darle un sentido de orden a la tributación sobre tabaco, ya que el tabaco labrado -definido como se verá más adelante- se sustentaría en ser un impuesto al consumo.

Para el tabaco en rama, la Comisión propuso la adición de la fracción IX del artículo 117 de la Constitución -que es el texto vigente- considerándolo como una "prevención complementaria" respecto de las modificaciones sugeridas al artículo 73. Es decir, la discusión y el debate giró en torno al 73, y sólo como efecto secundario se modificó el 117.

En este mismo sentido, cabe mencionar que la llamada "prevención complementaria" sólo se aplicó al tabaco, y no a los demás productos que se incluyeron en la fracción XXIX del artículo 73.

Es interesante observar que el dictamen quedó aprobado por el pleno de la Cámara de Diputados el miércoles 28 de agosto de 1940; sin embargo, la disposición fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 24 de octubre de 1 942.

Para precisar lo que debe entenderse por los términos tabaco labrado y tabaco en rama, el legislador ha precisado en la Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios, cuando en su Artículo 3°, fracción XI, dispone lo siguiente:

"Artículo 3°.- Para los efectos de esta Ley, se entiende por:

XI. Tabacos Labrados, los cigarros, puros y los tabacos cernidos, picados, de hebra de mascar, así como el rapé".

De la transcripción legal del precepto en cita, se concluye que por tabaco labrado debe entenderse la actividad de industrialización o, por lo menos, manufacturado de este producto, con lo que escapa de esta definición la producción y venta de primera mano por parte de los productores de la solanácea, actividad esta última que fue deliberadamente objeto de regulación aparte por el Constituyente Permanente con motivo de las reformas constitucionales de 1942.

Acorde con lo precisado anteriormente, en la fracción IX del Artículo 117 constitucional se prevé un supuesto jurídico distinto al previsto en la fracción XXIX del Art. 73 de la misma Constitución. Aquél alude a la producción y venta de primera mano, es decir, a la siembra, cosecha y venta por primera vez del producto.

Así, la interpretación es que el tabaco puede ser objeto de gravamen por parte de los Estados bajo la condicionante de que se sujeten a las bases (tasa, supuesto de causación y sujetos pasivos) que para tal caso disponga el Congreso de la Unión. Sin embargo, diversas disposiciones han sido introducidas posteriormente lo que da pie a una reinterpretación del planteamiento original, especialmente por sus consecuencias posteriores.

 Como se mencionó, la disposición entró en vigor en 1942. Sin embargo, posteriormente, al formalizarse jurídicamente el mecanismo del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en 1981, se establece una interpretación de la reglamentación de los artículos 73, fracc. XXIX, núm. 50., inc. (b) sobre contribuciones del tabaco labrado y de la propia fracción IX del artículo 117.

Esta reglamentación vendría a darse en la Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios, en su Capítulo VII, art. 28, que establece que los Estados que se adhieran al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, participarán de la recaudación atribuible a sus respectivos territorios, conforme a las bases definidas en el mismo artículo, que en lo relacionado a tabaco llama la atención que a tabaco en general - los estados recibirán el 2% a las entidades productoras, el 13% a las entidades consumidoras y el 5% a los municipios de las entidades consumidoras.

Sin embargo, establece también en relación directa con la fracción IX del artículo 117 Constitucional, lo siguiente:

"Los Estados que no se adhieran al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, podrán gravar la producción, acopio o venta de tabaco en rama con impuestos locales o municipales que en conjunto no excederán de un peso cincuenta y cinco centavos por kilo, que sólo podrán decretar las entidades en que aquél se cultive".

Esta ley, que entró en vigor el 10. de enero de 1981 y que se mantiene en los artículos referidos sin modificaciones, viene a dar sentido reglamentario a los ordenamientos señalados de los artículos 73 y 117 vinculados respectivamente a tabacos labrados y tabaco en rama.

La Ley de Coordinación Fiscal viene a cerrar el círculo, al establecer en su artículo 11 la penalización por faltas a lo establecido en la propia Constitución o a lo establecido en el artículo 28 de la Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios, al decir:

"Cuando alguna Entidad que se hubiera adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal viole lo previsto por los artículos 73 fracción X)CIX, 117 fracciones IV a VII y IX o 118 fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o falte al cumplimiento del o de los convenios celebrados con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, ésta, oyendo a la Entidad afectada y teniendo en cuenta el dictamen técnico que formule la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, podrá disminuir las participaciones de la Entidad en una cantidad equivalente al monto estimado de la recaudación que la misma obtenga o del estímulo fiscal que otorgue, en contravención en dichas disposiciones.

En síntesis, nuestro marco jurídico en lo relacionado al tabaco distingue claramente dos partes de la cadena productiva: la primera, del producto denominado tabaco en rama, cuya norma se encuentra en la fracción IX del artículo 117 Constitucional y en aquellas normas que lo reglamentan, como son el artículo 28, segundo párrafo, de la Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios y el artículo 11 de la Ley de Coordinación Fiscal.

La segunda, del producto denominado tabaco labrado, cuya norma se encuentra en el artículo 73 Constitucional, fracc. XXIX, núm. 50., inc. (b) y diversos ordenamientos de la Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios y la Ley de Coordinación Fiscal.

 
Breve descripción histórica de la producción del tabaco en México.

La producción del tabaco en nuestro país es muy antigua, Ya en términos estadísticos, se puede apreciar su crecimiento cuantitativo y su importancia para ciertas regiones.

En el siglo pasado la producción de tabaco se enfrentaba a problemas de falta de capital y de transporte; además de las ineficientes técnicas de cultivo y beneficio que también frenaban su avance. Un hecho importante fue la disolución del Estanco del Tabaco, llevada a cabo en 1856, que estimuló la producción en las zonas de Veracruz, Tabasco, Campeche, Yucatán, Oaxaca y Nayarit principalmente, y de manera complementaria en Morelos, Michoacán, Guerrero, Colima, Sinaloa y Chiapas. En el inicio del período porfirista, entre 1877 y 1892, el tabaco fue uno de los productos que registraron bajas moderadas de producción, la cual permaneció estable alrededor de las 7 000 toneladas

La producción nacional del tabaco se orientaba a la satisfacción de los mercados regionales; así, las zonas productoras estaban dispersas por toda la República Mexicana. En 1896 el tabaco se cultivaba en 22 de los 27 estados del país. Los estados de mayor producción eran Veracruz (5 697 175 kgs.), el entonces Territorio de Tepic (4 632 427), Oaxaca (1 328 778) y Jalisco (1 225 623); siendo la producción total de ese año 12 884 003 kgs., Veracruz y el Territorio de Tepic participaron con el 80% de la producción nacional.

En el siglo XX, la producción del tabaco cobra un nuevo y mayor dinamismo. En 1927, se inicia una etapa de producción masiva del cultivo del tabaco en Nayarit, comenzando a destacarse cada vez más en la producción nacional; aquí se tiene el mayor éxito en adoptar los tabacos rubios a suelos mexicanos. En 1932 se realizó la primera prueba con semilla Burley en el ejido El Nuevo, hoy Villa Hidalgo, Nayarit; plantándose ocho hectáreas.

En esos mismos años se dieron avances tecnológicos significativos: se desarrolló la producción nacional orientada al cultivo; se adoptaron técnicas de secado artificial; se comenzaron a construir hornos en Nayarit a fin de producir el tabaco que antes se importaba. En 1929 empezó a funcionar la primera planta de hornos, localizada en el ejido de Pimientillo, Nayarit; propiedad de la Cía. Tabaquera Nacional. Ese mismo año trabajaron también las plantas El Buen Tono y Villa Hidalgo, de la empresa Tabacos Nayaritas, S.A., las dos en el municipio de Santiago Ixcuintia.

Hacia finales de los cuarentas, el tabaco se seguía produciendo en casi toda la República, especialmente en los estados de Nayarit (10 106 tons.), Veracruz (2 763) y Jalisco (1 299), donde en el cuatrienio 1936-1940, se concentró el 74% de la producción total; resaltando que sólo el estado de Nayarit produjo el 52% nacional. Otros estados eran, por orden de importancia: Chiapas, Oaxaca, Nuevo León, Puebla, Guerrero, Michoacan, Sonora, Yucatán, Hidalgo, Tabasco y San Luis Potosí.

En 1940 ocho regiones productoras cubran casi el 90% del total nacional: Nayarit-Jalisco (16 053 ton.); Veracruz-Puebla (1 913); Central de Veracruz (1 259); Sur de Jalisco (506); Simojovel (477); Los Tuxtlas (359); GuerreroOaxaca (321); Hidalgo-Veracruz (319).

Entre 1940 y 1960 aumentó considerablemente la superficie cosechada a nivel nacional, al pasar de 21 068 has. hasta un máximo de 53 759 has., para disminuir posteriormente hasta 43 085 has. en 1970.

 
Producción nacional y regional del tabaco en rama en México: 1970 - 1995.

Del ciclo agrícola 1972-1973 hasta 1985-1986, la superficie cosechada de tabaco a nivel nacional se mantuvo por encima o cerca de las 40 000 hectáreas, siendo la zona de Nayarit-Jalisco la que concentró la mayor parte de la superficie cosechada y de la producción nacional de tabaco: 80% y 81% respectivamente, le siguieron Veracruz, Oaxaca y Chiapas.

Entre los tabacos que se producen en Nayarit, el Burley ha ocupado generalmente del 50 al 55% de la superficie cosechada. El resto de la producción tabacalera en Nayarit es de Virginia, cuya superficie promedio de 1972-1973 a 1979-1980 fue de 15 600 hectáreas, y de 1979-1980 a 1985-1986 correspondió a 15 700 hectáreas. Esta zona representa el 80% de la producción nacional de tabaco, y el resto lo representan las zonas de Veracruz, Oaxaca y Chiapas.

Si hablamos en términos de producción de tabaco por estado, tenemos que del ciclo 1972-1973 hasta 1985-1986, la zona Nayarit-Jalisco produjo el 82.10% nacional, resaltando el ciclo 1983-1984 que fue del 90.04% de la producción total; Veracruz produjo el 12.08% nacional; Oaxaca el 3.30% y Chiapas produjo e12.52%.

La producción del tabaco en Nayarit fue en 1988 de 53 029 toneladas; en 1989 de 45 749; en 1990 de 31 230 y en 1991 de 25 510.20 toneladas.

En el año de 1991 la superficie cosechada en el país fue de 14 709.02 hectáreas, de las cuales el 85.7% corresponden al estado de Nayarit con 12 602.311 hectáreas. La producción obtenida de esta superficie a nivel nacional fue de 30 500.8 toneladas; participando el estado de Nayarit con el 91.1% de la producción total.

En el ciclo 1994-1995 la producción nacional de tabaco fue de 39 905.17 toneladas; participando Nayarit con 38 345.17 toneladas, representando así el 96.10% de la producción nacional; Chiapas produce 753.20 toneladas que representan el 1.89% nacional; Veracruz produce 150.80 toneladas, representando el 0.37% y Sonora produce 656.00 toneladas que representan el 1.64% de la producción nacional.

Actualmente la producción del tabaco en México se rige por una situación de precios liberados. A nivel del tabaco en rama no existe ningún gravamen, ni federal ni estatal. Toda la carga fiscal se da en lo denominado tabaco labrado, donde predominan cuatro empresas, dos que tienen como objetivo primario la fabricación de cigarrillos para el mercado nacional, que son: Compañia Cigarrera "La Moderna", que captó el 42.29% de la producción nacional; TADESA (ClGATAM), que captó el 41.22% de ~a producción nacional y dos compañias cuyo propósito es captar tabaco en rama para exportación, que son: TPN (Tabacos del Pacífico Norte), que captó 9.46% de la producción nacional y EXARMEX (Exportación de Artículos Mexicanos S.A. de C. V.), que captó 7.03% de la producción nacional.

Es necesario mencionar, aunque sea someramente, que el tabaco ha pasado por diferentes e importantes transformaciones institucionales. Especialmente destaca la creación, por decreto presidencial del 4 de noviembre de 1972, de la empresa Tabacos Mexicanos, S.A. de C.V. (Tabamex). Esta empresa paraestatal tuvo una participación decidida en el mercado tabaquero nacional e internacional. Diversos problemas afectaron su trabajo. El 9 de octubre de 1990 fué publicado en el Diario Oficial de la Federación el decreto que establecía su disolución y liquidación.

Finalmente, cabe destacar el impacto en empleo que genera el tabaco. Si bien las cifras necesitan ser consideradas cuidadosamente, en cuanto a tabaco en rama podemos hablar de los productores y los trabajadores eventuales o jornaleros que trabajan en el cultivo y cosecha del tabaco en rama.

En el presente ciclo (1994-1995) existen en México alrededor de 9 500 productores de tabaco, de los cuales 8 137 cultivan tabaco en el Estado de Nayarit, lo que nos representa un 85.ó% de los productores en activo. En términos de jornales de trabajo esto significa 4 528 540 jornales. Para el presente ciclo agrícola 1995-1996 se estima que cultivaran tabaco 8 911 productores.

 
Elementos comparativos a nivel internacional.

La producción mundial del tabaco en 1989 fue de 7,209 millones de kilogramos; más de la mitad se produjo en Asia. La siguiente región productora es América; por su producción destacan Estados Unidos en Norteamérica y Brasil en América Latina; Europa es la tercera región productora; en proporción mucho menos significativa y como siguiente zona productora está el continente africano donde la producción, apenas alcanza a sumar 301.800 toneladas, que equivalen al 4.4% de la producción mundial. Finalmente, Oceanía cubre solamente el 0.2% del total producido. Por su parte, México ha logrado ocupar un lugar destacado en la producción mundial del tabaco tipo Burley, ya que es la mayor de América Latina.

Los principales países productores actualmente son China, Estados Unidos, India y Brasil. En conjunto estos países producen alrededor del 60% de la producción mundial. Cabe señalar que la producción de México ha fluctuado en los últimos anos en alrededor del 1% mundial. Es importante señalar que el tabaco mexicano es especialmente apreciado por su calidad, lo que permite mezclas atractivas en los mercados más importantes.

Adicionalmente, cabe mencionar que la demanda de tabaco ha cambiado estructuralmente y crecido cuantitativamente. En ciertos países, especialmente los más industrializados del Grupo de los Siete, aparentemente la demanda ha disminuido. Sin embargo, la caída del Muro de Berlín significó también la apertura de ese gigantesco mercado al tabaco de occidente, por lo que la demanda de éste ha aumentado a nivel mundial y se espera que continúe aumentando.

Históricamente, la estructura del comercio exterior tabaquero de México ha cambiado sustancialmente. Durante el porfiriato, México era exportador, representando el tabaco alrededor del 2% del total de las exportaciones, y aún cuando en ocasiones descendió al 0.2%, el tabaco se mantuvo entre el octavo y décimo lugar de los principales productos exportados.

Los principales destinos de los tabacos labrados mexicanos se encontraban en Alemania, Inglaterra y Francia donde las marcas de los puros mexicanos eran reconocidas. Los principales mercados para las exportaciones de tabacos fuertes en rama para puros se concentraban en Europa; Alemania era el principal cliente y el más seguro, le seguían Bélgica, Estados Unidos e Inglaterra.

El monto de la exportación mexicana, poco significativo dentro del volumen total del comercio internacional del tabaco, aumentó de 150 toneladas en 1878 a más de 700 en 1891; de allí en adelante osciló entre 1 000 y 1 500 toneladas con años excepcionales en que ascendió a 2 000 y 3 000 toneladas.

Las importaciones totales durante este período también crecieron, en ello destaca el tabaco Virginia, cuyas importaciones aumentaron de 679 toneladas en 1888-1889 a 1 207 toneladas en 1895-1896, aunque volvieron a descender en 1905-1906, a 625 toneladas. La participación de las importaciones en el total consumido por la industria, comenzó a descender desde principios del siglo XX, sobre todo en tabacos rubios, dado el aumento de su cultivo en Nayarit.

A partir de la Revolución Mexicana y hasta 1925 el comercio exterior de tabaco se contrajo, principalmente las exportaciones, que de 1 063 toneladas en 19101911 descendieron a 194 en 1925. En el período de 1925 a 1941 las exportaciones presentaron una tendencia descendente; después de alcanzar el máximo en 1928 con 262 toneladas, se cae a menos de una tonelada en 1941 .

En 1961 México continúa siendo importador neto. A] año siguiente las importaciones se elevan a un máximo de 3 699 toneladas para empezar a descender a partir de 1966 hasta eliminarse completamente, salvo en ocasiones excepcionales.

La mayor parte del tabaco exportado, más de 93% en la década de los anos setenta, es tabaco en rama, y de este más del 80% es tabaco rubio, porcentaje que se ha elevado a más del 90% en los años ochenta. El único tabaco rubio que exporta nuestro país es el Burley (que se produce en Nayarit); México ocupa un lugar importante entre los exportadores de este tabaco.

En 1979 México fue el sexto exportador de Burley en el mundo; y en 1986 llegó a establecerse en el noveno lugar. Los destinos principales del tabaco rubio mexicano son Japón, Estados Unidos, Portugal, Dinamarca, la República Federal de Alemania, Suiza y Suecia.

México llegó a exportar alrededor del 30% de su producción de tabaco -entre 15 y 25 mil toneladas- y su principal tabaco de exportación ha sido el Burley que ha representado cerca del 90% del tabaco exportado en los últimos once años. Actualmente, se estima que un 17% de la producción nacional se exporta.

 
Argumentos de la iniciativa.

Diversas son las razones que justifican la derogación de la fracción IX del artículo 117 constitucional y normas que lo reglamentan, como son el artículo 28, segundo párrafo, de la Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios y el artículo 11 de la Ley de Coordinación Fiscal. Elementos de orden jurídico.

Debe destacarse desde el principio de esta argumentación, que no se cuestiona el sentido de lo establecido en el artículo 73, fracción XXIX en lo relacionado a tabacos labrados, por ser esta una contribución vinculada al consumo y por tanto de carácter nacional y general. Es derecho aceptado mundialmente que este tipo de gravamen debe considerarse nacional.

Sin embargo, también a nivel de derecho comúnmente aceptado, este no es el caso de la materia prima que permite llegar al producto gravado en el punto de consumo. La interpretación generalmente aceptada es que, bajo ciertas condiciones, las materias primas no caen dentro del sentido de los productos de consumo final, y por tanto son potencialmente sujetos de gravamen por los distintos órdenes de gobierno, si bien bajo el principio de concurrencia o coincidencia acordadas.

En conclusión, nos encontramos con una situación en la cual razonamientos distintos se utilizaron para justificar lo que ahora se entiende como una prohibición explícita, si bien relativa, a la facultad de los Estados para gravar el tabaco en rama.

En su planteamiento original, el Presidente Cárdenas busca la homogeneización de una situación donde existía un desorden en los gravámenes en materia de tabaco, incluyendo toda la cadena productiva. De su planteamiento, surge una visión que da lugar, como lo señala el propio dictamen de la Comisión respectiva en ese tiempo, para establecer una interpretación concreta de las facultades que el Congreso de la Unión otorgaría a la Federación explícitamente en materia de gravámenes sobre productos específicos.

Esa misma Comisión señala en su dictamen que incluye solamente el tabaco labrado entre esas atribuciones explícitas de la Federación, como fue. eventualmente incluido en el artículo 73, fracción XXIX, núm. 50. inc. (b). Establece, sin embargo, la prevención complementaria" que se incluiría en el artículo 117, fracción IX. Como ha sido cuestionado, esta fracción rompe con el espíritu del artículo, al ser una prohibición relativa, cuando el artículo, por razones aceptadas en derecho general, establece aquellas prohibiciones absolutas a los Estados.

Sin embargo, hacia 1981, con la introducción del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, sustentado entre otros pero de manera sustancial en el propio artículo 73, y al introducirse las leyes reglamentarias de Coordinación Fiscal y la del Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios, se desvirtúa el sentido que pudiera tener la fracción IX del artículo 117, al utilizarse como un condicionamiento para la adhesión o no de cualquier Estado productor de tabaco en rama al propio Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

Resulta evidente que el sentido de una prohibición explícita relativa como la de la fracción IX del artículo 117 debe ser considerada incluso discriminatoria, ya que se dirige exclusivamente a los Estados que son productores de tabaco en rama, atentando contra los principios federalistas más elementales que señalan la aplicación general de los preceptos establecidos constitucionalmente a nivel federal. El sentido discriminatorio es todavía más evidente, al ser el único caso de un producto agrícola o materia prima que tiene una prohibición explícita a nivel constitucional.

Este mismo argumento se refuerza al contraponerse con el artículo definitorio de nuestro esquema federalista, el 124 constitucional, puesto que vincula una prohibición explícita, que debiera entenderse absoluta por su ubicación en el artículo 117, a la acción eventual del Congreso de la Unión.

 En síntesis, la fracción IX del artículo 117 adolece de los siguientes cuestionamientos jurídicos:

- Establece una prohibición explícita relativa, rompiendo con el espíritu del artículo 117 y contraponerse con el espíritu del artículo 124.
- Es discriminatoria, y por lo mismo atenta contra los principios más elementales del federalismo, tanto en razón de dirigirse solamente a los Estados productores de tabaco en rama, como por el hecho de ser único el caso de una referencia de esta naturaleza a un producto agrícola o materia prima en toda la Constitución.
- Frente a la propia creación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, se desvirtúan los razonamientos que dieron pie a su introducción originalmente en el texto constitucional, al transformarse, de una "prevención complementaria" a lo establecido en el artículo 73, fracción XXIX, en su planteamiento inicial, en una prohibición condicionante de la participación o no de los Estados Productores de tabaco en rama en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
- Queda también establecido que la derogación de la fracción IX del artículo 1 17 no afecta en nada lo relacionado a la facultad de la Federación para gravar exclusivamente lo relacionado con el tabaco labrado, de acuerdo a lo definido en el artículo 73, fracción XXIX, núm. 50., inc. (b).

 
Elementos de orden productivo y de distribución regional.

De igual manera, tal como quedó establecido en el apartado 2 de este estudio, los argumentos de hecho que dan pie al carácter discriminatorio de la fracción IX del artículo 117, se ejemplifican por el cambio en las condiciones de la producción del tabaco en México, ya que en el tiempo en que fue enviada la iniciativa del Presidente Cárdenas, existían más de catorce Estados productores de tabaco en rama. Actualmente, solamente el Estado de Nayarit produce más del 96% del tabaco en rama del país. Por lo mismo, la fracción IX dei artículo 117, tendría que interpretarse como una prohibición explícita relativa prácticamente dirigida al Estado de Nayarit.

 
Posibles implicaciones.

Las implicaciones de la derogación de la fracción IX del artículo 117, y de los artículos relativos de la Ley de Coordinación Fiscal y de la del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, sólo significa hacer avanzar el federalismo un paso más.

Las condiciones que establece el propio Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en la práctica, permiten suponer que no existirían las condiciones de doble tributación que dieron pie a la Iniciativa original y al sentido del dictamen de la Comisión en 1940-'i942 y que a su vez quiere evitar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

Por las características de la situación actual en cuanto a producción de tabaco en rama, prácticamente implicaría solamente un proceso de negociación, este caso siendo el Estado de Nayarit. Sin embargo, cabe argumentar en términos generales, dado el gran potencial que existe de que varios Estados, especialmente Veracruz, Chiapas y Sonora, puedan aumentar sustancialmente su producción.

Evidentemente, cualquier posibilidad de gravar la producción, el acopio o la venta de tabaco en rama deberá ser negociada con la federación, en razón de su facultad en materia de tabaco labrado. Esto es así, ya que lo que se buscaría es establecer una posible distribución de los recursos captados visualizando el conjunto de la cadena productiva. Puesto que actualmente sólo se grava al tabaco labrado, es de esperarse una posible posición de parte de los Estados productores de tabaco en rama para negociar parte de los recursos captados federalmente en el tabaco labrado y trasladar, en forma de impuesto local, quizás en el punto de acopio, parte de la carga fiscal de las empresas productoras o exportadoras.

Esto tendría lógica, ya que no se pretendería gravar en los puntos de producción o venta de tabaco en rama, puesto que ello implicaría dañar la ya maltrecha economía familiar de los productores. Sin embargo, en el punto de acopio, se podría lograr una redistribución acordada entre federación y estados, ya que no se afectaría lo establecido en el artículo 73, fracción XXIX y se lograría reorientar parte de la base fiscal que genera el tabaco de la federación a los estados.

Una situación así, acordada y en los mejores términos de una negociación con un sentido federalista, permitiría, probablemente, solucionar parte importante de los problemas financieros de los estados productores, dando un sentido de justicia al hecho de que, actualmente, siendo estados con producción de alto valor agregado, no pueden gozar de las ventajas fiscales inherentes, acentuándose el carácter discriminatorio de este precepto constitucional.

Se reitera, este análisis beneficia a Nayarit, caso más evidente, pero incluye beneficios actuales y futuros para Veracruz, Chiapas y Sonora, Estados que actualmente producen pero que tienen un gran potencial y, también para Jalisco, Oaxaca y Sinaloa que podrían retomar su producción en el futuro.

 
Síntesis de argumentos

En síntesis, para efectos de sustentar las reformas propuestas, se puede decir:

- La fracción IX del artículo 117 Constitucional establece una prohibición explicita relativa discriminatoria tanto en materia de observancia entre las entidades federativas, como entre productos.

- En la situación actual, tanto el precepto Constitucional como los dos ordenamientos relativos desvirtúan los razonamientos que dieron pie a su introducción originalmente en el texto constitucional, al transformarse, de una prevención complementaria" a lo establecido en el artículo 73, fracción XXIX, en una prohibición condicionante de la participación en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal de los Estados productores.

- El hecho de que exista un Estado prácticamente productor único acentúa el carácter discriminatorio, pero también facilita el propósito de evitar la doble tributación y/o el desorden fiscal. En su momento, esta propuesta puede beneficiar al menos a seis entidades más.

- Por lógica presentada, no se llegaría a una situación de gravar a productores, sino una redistribución de la carga fiscal actual sobre la cadena productiva del tabaco, que actualmente sólo beneficia a la federación.

 
En virtud de las razones anteriores, y con fundamento en las disposiciones de la Constitución General de la República y del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, invocadas al proemio de esta iniciativa me permito presentar el siguiente
 

Proyecto de decreto que deroga la fracción IX del artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; el tercer párrafo de la fracción III del artículo 28 de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios; y reforma el primer párrafo del articulo 11 de la Ley de Coordinación Fiscal.

Artículo primero.- Se deroga la fracción IX del artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 117.- Los Estados no pueden, en ningún caso:
.............................................................................................................................
.............................................................................................................................
IX.- Derogada."

Articulo segundo.- Se deroga el tercer párrafo de la fracción III del artículo 28 de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, para quedar como sigue:

"Artículo 28.

Los Estados que se adhieran ............................................................................
.........................................................................................................
..........................................................................................................
La Secretaría de Hacienda ..................................................................................
.............................................................................................................................
.................................................................................................................
.........................................................................................................

Articulo tercero.- Se reforma el primer párrafo del artículo 11 de la Ley de Coordinación Fiscal, para quedar como sigue:

"Artículo 11. Cuando alguna entidad que se hubiera adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal viole lo previsto por los artículos 73 fracción XXIX, 117 fracciones IV a VII o 118 fracción I, de la Constitución Potítica de los Estados Unidos Mexicanos o falte al cumplimiento del o de los convenios celebrados con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, ésta, oyendo a la entidad afectada y teniendo en cuenta el dictamen técnico que formule la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, podrá disminuir las participaciones de la entidad en una cantidad equivalente al monto estimado de la recaudación que la misma obtenga o del estímulo fiscal que otorgue, en contravención en dichas disposiciones.

 
Transitorio

Único.- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publícación en el Diario Oficial de la Federación.

Reitero a ustedes ciudadanos Secretarios, las seguridades de mi atenta y distinguida consideración.

México, Distrito federal, a los nueve días del mes de diciembre de mil novecientos noventa y siete.

"Sufragio Efectivo. No Reelección"

Senador José Luis Medina Aguilar.

INICIATIVA DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN EL ARTICULO 102 APARTADO B, PRIMERO Y SEGUNDO PARRAFOS, EL ARTICULO 105, FRACCION II DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, ASI COMO LOS ARTICULOS 2, 3, 6, 7, 8, 10, 11, 15, 17, 18, 19, 40 Y 75 DE LA LEY DE LA COMISION NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS.

México. a 5 de diciembre de 1997

Ciudadanos secretarios de la Cámara de Diputados de la VLII Legislatura del Honorable Congreso de la Unión.

Los suscritos, diputados de la LVII Legislatura del H. Congreso de la Unión, integrantes del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los artículos 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la Consideración de la H. Cámara de Diputados la presente iniciativa de adiciones y reformas a los artículos 102 apartado B V 105 fracción 1I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 2,3,6,7,8,10,11, 15, 17,18,19,46 y 75 de la Ley de la comisión Nacional de Derechos Humanos, bajo la siguiente exposición de motivos.

 
Exposición de motivos:

A partir de que fueron creados los organismos públicos no jurisdiccionales de protección a los derechos humanos, diversos sectores sociales han esgrimido serias criticas en torno a la naturaleza jurídica de los mismos y sobre el carácter de sus funciones. En lo general, dichos cuestionamientos se han centrado en la consideración fundamental de que estos organismos no surgieron con la fuerza e independencia necesaria para llevar a cabo adecuadamente sus laDores. Han transcurrido ya siete años desde que el primero de estos organismos -la comisión Nacional de Derechos Humanos- fue establecido, y a lo largo de este tiempo, algunas de las inquietudes indicadas han demostrado ser absolutamente atendibles.

Entre las observaciones críticas que más se han reiterado está, la concerniente a los mecanismos para el nombramiento de su titular, lo que ha motivado una reflexión profunda en torno a la autonomía real con la que cuentan este organismo defensor de Derechos Humanos. Hasta ahora el Presidente de la denominada comisión Nacional de Derechos Humanos es designado por el titular del poder ejecutivo federal, con la intervención del Senado de la República. Aún cuando esta situación se ha justificado atendiendo a la tradición presidencialista del estado mexicano, la realidad ha mostrado que este mecanismo sugiere formas de dependencia con el jefe del ejecutivo federal, que si bien pudieran no darse, por lo menos ponen en duda, la absoluta y total independencia de las decisiones del Ombudsman, lo cual es inadmisible en un estado moderno de derecho.

Algunas de las propuestas presentadas como solución a este problema, han planteado la necesidad de que el nombramiento del titular de los organismos protectores de derechos humanos se realice desde el Congreso, para acercar más la figura del Ombudsman a sus similares europeos y latinoamericanos, y afianzar con ello una posición de mayor independencia respecto del ejecutivo. No obstante, sobre este punto, vale considerar que una modificación tal implica, desde luego, introducir un control sobre el nombramiento del titular del Ombudsman, pero no resuelve la situación de dependencia orgánica que la institución tienen con respecto al Ejecutivo. Por supuesto el análisis de este tópico conduce a la necesidad de plantear una amplia discusión que concierne, no sólo a los mecanismos de designación del titular de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, sino al carácter mismo de la institución, a la constitución y función de su Consejo, al ejercicio de su presupuesto y de sus facultades, entre otras múltiples cuestiones referidas al funcionamiento propio del Ombudsman.

 La iniciativa que se presenta, propone modificar el apartado B del artículo 102 constitucional así como reformar y adicionar la Ley reglamentaria de este artículo. Enseguida se presentan los argumentos que la sustentan:

 
A) Sobre la independencia del Ombudsman

En su origen, la figura del Ombudsman nació como un organismo intermedio, entre el estado y la sociedad civil, cuyo valor radica en su capacidad de denuncia, y en la fuerza moral de sus recomendaciones, lo cual le otorga un carácter de observador privilegiado de las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos; por esta razón, la presente incitativa de reforma y adiciones al marco jurídico del Ombudsman, propone la transformación de esa institución en un organismo autónomo, que por ministerio de ley goce de esa calidad tanto orgánica como técnicamente- para nombrar a su titular, y para ejercer sus funciones y su presupuesto de manera totalmente independiente de los poderes de la Unión, lo que lo aproximaría más a la ciudadanía y reforzaría su lugar como observador independiente de los actos administrativos del Estado.

La propuesta de esta incitativa requiere de una modificación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque el artículo 102 apartado B, pues tal como esta redactada actualmente ya faculta, al Congreso para establecer estos organismos sin determinar la naturaleza jurídica de los mismos, pero no índica que tendrán el carácter de autónomos .

La iniciativa así mismo considera ei reformar a la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y establece que su artículo segundo sea nuevamente redactado para determinar en él, el carácter de la comisión como organismo público autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con facultades para nombrar a su propio titular, para organizarse internamente, y para ejercer libremente su presupuesto y sus funciones. En consecuencia, la propuesta implica también la reforma del artículo 75 de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, para establecer que los recursos de este organismo sean directamente aprobados por la Cámara de Diputados mediante los procedimientos que esta determine.

 
B) Sobre el nombramiento del titular de la comisión Nacional de Derechos Humanos y sobre su perfil profesional.

Hasta ahora, el Presidente de la comisión Nacional de Derechos Humanos es nombrado por el titular del Poder Ejecutivo Federal. No obstante, como consecuencia de la consideración hecha en el párrafo anterior, el nombramiento del titular de la Comisión Nacional de Derechos Humanos deviene un tema fundamental para asegurar la independencia de la institución. Desde luego se trata de una cuestión que no implica reformas constitucionales porque su regulación impacta solamente a la Ley. El mecanismo propuesto es que el Presidente de la comisión Nacional de Derechos Humanos sea nombrado por e! Consejo de la propia institución y que este nombramiento sea ratificado por una mayoría calificada de la Cámara de Diputados.

Este mecanismo evita la politización en la designación del Ombudsman, y traslada la responsabilidad a un órgano colegiado que, según se expone más adelante, se pretende conformarlo con una amplia representación de la sociedad civil, lo que es acorde a la pretensión de ciudadanizar al Ombudsman particularmente dada su función de protector de derechos humanos. Desde luego, la iniciativa ha puesto énfasis particular en la determinación de los requisitos que debe reunir quien aspire a la titularidad de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, así como a la necesidad de un procedimiento de consulta ciudadana en el que el Consejo debe escuchar las propuestas de los candidatos que cumplan con los requisitos de ley y, en conciencia, decidir de entre éstos, a quien someter a la aprobación camaral.

En lo referente al tema de los requisitos para ser Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos es necesario señalar que, con el objetivo de poner énfasis en el compromiso que el Ombudsman debe tener en la defensa de los Derechos Humanos, y para evitar que la Comisión Nacional sea concebida como una etapa en la carrera profecional de su titular dentro de la administración pública, y que, con este motivo se resguarden vínculos extra institucionales con instancias ajenas e intereses extraños a las funciones de la institución en la presente iniciativa se propone que el Presidente de la misma quede inhabilitado para desempeñar cualquier cargo dentro de la administración pública, federal o estatal, durante el año posterior al ejercicio de su función como Ombudsrnan, y establece la asignación de una pensión o dieta honoraria durante ese periodo para el ex funcionario, que deberá fijar la Cámara de Diputados.

 
C) Sobre el nombramiento del Consejo de la Comisión Nacional de Derechos Humanos

En esta misma dirección, y para que la reforma tenga el sentido que se busca, el Consejo de la comisión Nacional de Derechos Humanos debe afianzarse como un órgano colegiado, de control interno del Ombudsman, cuya autoridad provenga de su carácter autónomo y ciudadano, y de la calidad moral de sus miembros. De ahí que se proponga igualmente la reforma de los artículos 17, 18 y 19 de la Ley de la comisión Nacional de Derechos Humanos que regulan el nombramiento de los miembros del Consejo, su sustitución y las facultades de las que goza dicho órgano. En lo que se refiere al nombramiento, se propone que éste se realice en el seno mismo del Consejo, mediante un procedimiento de consulta abierto a toda la ciudadanía, en el que puedan ser oídos todos los grupos sociales que legítimamente persigan la posibilidad de incidir en el quehacer de la Comisión Nacional; el contenido propuesto para la reforma del artículo 17, hace descansar la decisión en el propio Consejo y le exige que ésta se de a conocer de manera pública en un documento razonado que funde y motive su determinación; en lo que se refiere a la duración de los miembros del Consejo en su encargo, no se introducen cambios, y sólo en el caso de la sustitución de éstos, se remite al procedimiento de nombramiento antes expuesto. Finalmente se adiciona el artículo 19 con la finalidad de facultar al Consejo para nombrar, sustituir y revocar el nombramiento del titular del organismo Nacional. En el artículo transitorio tercero de esta incitativa, se prevé que por única vez, el nombramiento del primer consejo sea realizado ex oficio por mayoría calificada de la Cámara de Diputados.

 
D) Sobre las facultades de los organismos públicos protectores de derechos humanos

Desde su origen, las Instituciones que asumen funciones de Ombudsman, fueron concebidas como órganos destinados a evitar que, en los laberintos de las cada vez más complejas burocracias modernas, se vulneraran los derechos de los ciudadanos. Actualmente en nuestro país, los organismos protectores de Derechos Humanos tienen restricciones competenciales por lo que se refiere a los actos administrativos de ciertas instancias cual es el caso del Poder Judicial de la Federación, de las Juntas de Conciliación y Arbitraje y de las instancias electorales; sin embargo, las razones de fondo que sustentan dichas restricciones competenciales no se adecuan a las características estructurales de este tipo de instituciones. En efecto, la justificación para que los Ombudsman no tengan competencia sobre asuntos jurisdiccionales de fondo radica en que, de tenerla, se crearía un conflicto a la división de poderes, lo cual claramente alteraría la coherencia del estado de derecho; sin embargo, no existe el mismo obstáculo por lo que se refiere a los actos estrictamente administrativos que realizan esos órganos, pues tales actos no tienen un contenido de fondo capaz de afectar la función jurisdiccional de esas instituciones.

Por ese motivo, en la iniciativa que se presenta a la consideración de la Cámara de Diputados, se propone reformar los párrafos primero y segundo del apartado B del artículo 102 de la constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el objeto de eliminar la excepción por lo que hace a los actos del Poder Judicial de la Federación, para que se permita que la comisión Nacional de Derechos Humanos tenga también competencia para conocer respecto de los actos u omisiones de carácter administrativo de dicho Poder, que violen Derechos Humanos. Asimismo, se suprime el segundo párrafo del apartado B, con el objeto de que la comisión Nacional tenga competencia para conocer de los actos u omisiones de naturaleza administrativa, proveniente de los tribunales electorales y de las Juntas de Conciliación y Arbitraje.

 
E) Sobre el apoyo qué daría la cámara de Diputados a la Comisión Nacional de Derechos Humanos

AI proponerse adicionar un párrafo al artículo 46 de la Ley de la comisión Nacional de Derechos Humanos, en el que se establece que si la autoridad o servidor público que ha recibido una recomendación de parte del Ombusman, considerare que no la acepta, podrá ser llamado por el pleno de la H. Cámara de Diputados para que ante los representantes populares justifique su no acepatación. Con esta adición se pretende apoyar al organismo protector de los Derechos Humanos para que sus recomendaciones tengan más fuerza moral de tal manera que la autoridad o servidor público comprenda que no le será fácil eludir su responsabilidad por haber violado los Derechos Humanos.

 
F) Sobre la competencia de los organismos públicos de Derechos Humanos para ejercitar acciones de inconstitucionalidad

El acceso a la jurisdicción del control de constitucionalidad es una posibilidad que debe ampliarse al máximo en las sociedades democráticas. Dado que en nuestro país todavía existen candados importantes por lo que se refiere a las personas que tendrán ius standi para ejercitar la acción de constitucionalidad, es pertinente que sea justamente la institución encargada de la protección no jurisdiccional de derechos humanos, quien tenga la facultad para ejercer dichas acciones. Ello se desprende del carácter particular que tienen esas instituciones, pues de facto, funcionan como puentes entre el ciudadano común V los órganos del Estado; además, como realizan acciones de seguimiento permanente de los actos de la administración, tienen mayor capacidad de anticiparse a los problemas y contradicciones que puedan surgir de la actividad legislativa.

Los términos en que se intenta regular las condiciones en que los organismos públicos de derechos humanos podrán ejercitar acción de inconstitucionalidad conciernen a que sólo estarán facultados para hacerlo sobre materias que específicamente se refieran a normas generales violatorias de derechos humanos. La razón de ello, es que, el contenido normativo que regula las acciones de inconstitucionalidad limita el ejercicio de dicha acción de todos aquéllos que tienen personalidad legal para hacerlo; en el caso de la presente iniciativa, se atendió al criterio de especialización que los organismos públicos de derechos humanos tienen, y a la necesidad de evitar que acumularan facultades legales que no les competen directamente, con la intención de no generar inflación respecto de las facultades de estos organismos, que se traducirían en desvíos de atención hacia materias ajenas a su competencia.

De acuerdo con este razonamiento, son agregados al artículo 105, fracción 11 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los incisos G y H, que respectivamente otorgan ius standi al organismo nacional por lo que respecta a leyes de carácter federal y análoga facultad a los organismos de derechos humanos en el ámbito de sus competencias respectivas.

 
Señoras y señores diputados:

Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos así como por los artículos 55 fracción II, 56 y 62, del Reglamento para el Gobierno Interior del congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, ponemos a consideración de la H. Cámara de Diputados, a efecto de que se turne de inmediato para dictamen a la comisión correspondiente la siguiente:

 
Iniciativa de Decreto por el que se reforman y adicionan, el artículo 102 apartado b, primero y segundo párrafos, el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los estados unidos mexicanos, así como los artículos 2, 3, 6, 7, 8, 10, 11, 1 5, 17, 18, 19 y 75 de la le i de la comisión naci0nal de derechos humanos.

 Artículo 1. Se reforma el párrafo primero del apartado B del artículo 102 y se reforma y adiciona el segundo párrafo del mismo artículo; asimismo, se adicionan los incisos g) y h) a la fracción II del artículo 105.

Artículo 102.

A).-...
...
.....
...
....
......

B) El Congreso de la unión y las legislaturas de los Estados, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los Derechos Humanos que otorga el orden jurídico mexicano, IOS que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público de la Federación, que violen estos derechos. Formularan Recomendaciones públicas autónomas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Estos organismos no tendrán competencia respecto a asuntos de carácter jurisdiccional que determinen las leves.

El organismo que establezca el congreso de la Unión gozará de autonomía y patrimonio propio y conocerá de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes de los estados.

Artículo 105 .- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I....
II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de Publicación de la norma, por:

...
...
....
...
.. ..
....
g) El titular del Organismo protector de Derechos Humanos que establezca el Congreso de la Unión, respecto de leyes federales que contravengan las garantías individuales concedidas por esta Constitución y por los Tratados Internacionales en materia de Derechos Humanos celebrados por el Presidente de la República, con aprobación del Senado y
h) Los titulares de los organismos protectores de Derechos Humanos que establezcan las legislaturas de los estados respecto de leyes locales que contravengan las garantías individuales concedidas por esta constitución y por los tratados internacionales en materia de Derechos Humanos celebrados por el Presidente de la República, con aprobación del Senado.

Articulo 2. Se reforman y adicionan los artículos 2, 3, 6, 7, 8, 10, 11, 15, 17, 18, 19, 46 V 75 de la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos Para quedar como sigue:

Artículo 2°. La Comisión Nacional de Derechos Humanos es un organismo público autónomo, con personalidad Jurídica y patrimonio propios, con facultades para nombrar a su propio titular, para organizarse internamente, y para ejercer libremente su presupuesto y sus funciones. La comisión Nacional tiene por objeto esencial la protección, observancia, promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos previstos por el orden Jurídico mexicano.

Artículo 3°. La Comisión Nacional de Derechos. Humanos tendrá competencia en todo el territorio nacional para conocer de quejas relacionadas con violaciones a los Derechos Humanos cuando éstas fueren imputadas a autoridades y servidores públicos de carácter federal.

. . .
.....
......
.......

Artículo 6° La Comisión Nacional tendrá las siguientes atribuciones:

I....
II. Conocer e investigar, a petición de parte o de oficio, presuntas violaciones de Derechos Humanos en los siguientes casos: a) Por actos u omisiones de autoridades administrativas y judiciales de carácter federal, en materia administrativa;
. . .
. . .
......
....
....
....
....
...
...
XV. Ejercer acción de inconstitucionalidad, en los términos de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
XVI. Las demás que le otorguen la presente ley y otros ordenamientos legales.

Artículo 7°. La comisión no podrá conocer de los asuntos relativos a:

I. Derogada.
II. Resoluciones de carácter jurisdiccional. Se entiende por resoluciones de carácter jurisdiccional

a) Las sentencias o laudos definitivos que concluyan la instancia;
b) Las sentencias interlocutorlas que se emitan durante el proceso;
c) Los autos o acuerdos dictados por el juez o por el personal del juzgado o tribunal para cuya expedición se haya realizado una valoración y determinación Jurídica o legal;
d) En materia administrativa, los análogos a los señalados por los anteriores

III. Derogada
IV....

Artículo 8. En los términos de esta ley, sólo podrán admitirse o conocerse quejas o inconformidades contra actos u omisiones de autoridades judiciales, cuando dichos actos u omisiones tengan carácter administrativo. La comisión Nacional por ningún motivo Podrá examinar cuestiones jurisdiccionales de fondo.
. . .

Artículo 10. El Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos será nombrardo por el Consejo de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y ratificado por las dos terceras partes de la Cámara de Diputados con la finalidad de realizar el nombramiento, el Consejo deber: convocar a una consulta nacional para la presentación de candidatos a la Presidencia de la Comisión Nacional, en los términos que establezca el Reglamento Interno de la Institución.

Cuando por cualquier causa el titular de la comisión Nacional no pudiere seguir desempeñando el cargo en forma definitiva, lo sustituirá interinamente el Primer Visitador General, hasta en tanto el Consejo nombre un sustituto, en los términos del párrafo anterior. El nombramiento del titular definitivo no podrá exceder de un plazo máximo de un mes, a partir de que entre en sesiones ordinarias la Cámara de Diputados.

Artículo 11. El Presidente de la Comisión, Nacional de Derechos Humanos durará en sus funciones cuatro años y podrá ser designado exclusivamente para un segundo período.

El titular de la Comisión Nacional, una vez concluido su encargo, quedará inhabilitado para desempeñar cargos púbilcos durante un año. La cámara de Diputados determinará el monto que el ex-titular recibirá como pensión o dieta honorarla durante ese periodo.
. . .

Articulo 15. El Presidente de la Comisión Nacional tendrá las siguientes facultades y obligaciones:

...
...
...
...
V. Informar anualmente sobre las actividades de la Comis16n a la Cámara de Diputados
. . .
...
...
...
X. Ejercer la acción de inconstitucionalidad en nombre de la Comisión Nacional de Derechos Humanos.

XI. Las demás que le señalen la presente Ley y otros ordenamientos.

....

Artículo 17. ( )

Será causal de destitución de los Consejeros, el hecho de que injustificadamente se ausenten o no se presenten a las sesiones ordinarias y extraordinarias por más de tres ocasiones seguidas. En su caso, la destitución la hará el Presidente del Consejo, y para el nombramient de un Consejero sustituto se procederá en los términos que establece el artículo 18 de este ordenamiento.
. . .

Artículo 18. La sustitución anual del miembro de mayor antigüedad del Consejo será hecha a propuesta de los miembros restantes de este órgano, en los términos del reglamento Interior de la Comisión Nacional, con la ratificación de las dos terceras partes de la Cámara de Diputados.

Artículo 19. El Consejo de la Comisión Nacional tendrá las siguientes facultades:

I. Nombrar en los términos que establece esta Ley, al Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
II. Nombrar anualmente al Consejero sustituto, en los términos que establece esta Ley.
III. Establecer los lineamientos generales de actuación de la Comisión Nacional.
IV. Aprobar el Reglamento Interno de la Comisión Nacional.
V. Aprobar las normas de carácter interno relacionadas con la Comisión Nacional.
VI. Opinar sobre el Proyecto de Informe Anual que el Presidente de la Comisión Nacional presente a la Cámara de Diputados.
VII. Solicitar al Presidente de la Comisión Nacional Información adicional sobre los asuntos que se encuentren en trámite o haya resuelto la Comisión Nacional; y
VIII. Conocer el informe del Presidente de la Comisión Nacional respecto al ejercicio presupuestal.

Artículo 46

.....

 La autoridad o servidor público que informe que no acepta la recomendación podrá ser llamado por la cámara de Diputados, para que ante el pleno de la misma, explique las razones de su negativa.

Artículo 75. El presupuesto anual de gastos de la comisión Nacional de Derechos Humanos será directamente autorizado por la instancia que determine la Cámara de Diputados; esta misma cámara, a través de los procedimientos que acuerde, recibirá del organismo la cuenta de erogaciones que corresponda.

 
Transitorios

Primero. - El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo.- Se derogan todas las disposiciones legales y reglamentarias que se opongan al presente ordenamiento.

Tercero.- El nombramiento del Primer Consejo de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, estará a cargo de la Cámara de Diputados mediante el voto de las dos terceras partes de sus miembros

Cuarto.- El actual presidente y los miembros del Consejo de la Comisión Nacional de Derechos Humanos permanecerán en sus cargos hasta en tanto no sea nombrado el Consejo al que se refiere el artículo transitorio tercero de este decreto.

Quinto.- El Reglamento Interior de la Comisión Nacional de Derechos Humanos será expedido por su Consejo dentro de los seis primeros meses posteriores al momento de haber entrado en funciones.

Sexto.- Los actuales funcionarios de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, permanecerán en sus cargos hasta que se haga la designación correspondiente, conforme a lo dispuesto por esta Ley.

 
Dado en el Palacio Legislativo de san Lázaro a los cinco días del mes de diciembre de 1997.

Dip. Jorge López Vergara
Dip. Abelardo Perales Meléndez
Dip. Ma. Soledad Baltazar Segura
Dip. Ma. Gloria Ocampo Aranda
Dip. Ramón María Nava González
Dip. Francisco Javier Reynoso Nuño
Dip. Juan Carlos Gutiérrez Fragoso
Dip. Rafael Alberto Castilla Peniche.