Gaceta Parlamentaria, año XXIX, número 7145-II-2, martes 13 de octubre de 2026

Iniciativas

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de los Códigos Penal Federal; Civil Federal y Nacional de Procedimientos Penales, en materia de restitución de bienes inmuebles y protección patrimonial frente al despojo, suscrita por el diputado Alan Sahir Márquez Becerra y las y los legisladores integrantes del Grupo Parlamentario del PAN

El que suscribe, Alan Sahir Márquez Becerra , en su carácter de diputado federal de la LXVI Legislatura de la Cámara de Diputados e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos: 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I; 77, 78 y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 395 del Código Penal Federal; se adiciona un párrafo al artículo 1155 y se adiciona el artículo 1155 Bis del Código Civil Federal, y se adicionan cinco párrafos al artículo 111, del Código Nacional de Procedimientos Penales, en materia de restitución de bienes inmuebles y protección patrimonial frente al despojo , al tenor de lo siguiente:

Exposición de Motivos

El derecho de propiedad constituye uno de los pilares de la seguridad jurídica y patrimonial de las personas. Su protección no se agota en el reconocimiento formal de la titularidad de un bien, sino que exige mecanismos eficaces para que las personas puedan ejercer sus derechos y recuperar sus bienes cuando hayan sido privados de ellos mediante conductas contrarias a derecho.

En nuestro país, la ocupación ilícita de bienes inmuebles representa una problemática que afecta a propietarios y poseedores legítimos que, después de ser privados materialmente de una vivienda, terreno o inmueble, pueden enfrentar procedimientos prolongados para recuperar aquello sobre lo cual cuentan con un derecho previamente constituido.

La conducta comúnmente identificada coloquialmente como “paracaidismo” no constituye por sí misma una figura jurídica autónoma. El Código Penal Federal ya contempla el delito de despojo y sanciona, entre otros supuestos, a quien de propia autoridad y mediante violencia, furtividad, amenaza o engaño ocupe un inmueble ajeno, haga uso de éste o ejerza un derecho real que no le pertenezca.

Cabe mencionar, que el despojo es un delito, tipificado en el artículo 395 del Código Penal Federal, dentro del Título Vigésimo Segundo, denominado “Delitos en Contra de las Personas en su Patrimonio”, específicamente en el Capítulo V, “Despojo de cosas inmuebles o de aguas”. Actualmente, dicho precepto sanciona con una pena de tres meses a cinco años de prisión y multa de cincuenta a quinientos pesos, a quien de propia autoridad y mediante violencia, furtividad, amenaza o engaño ocupe un inmueble ajeno, haga uso de éste o ejerza un derecho real que no le pertenezca.

Si bien esta disposición reconoce al despojo como una conducta que atenta directamente contra el patrimonio y la posesión legítima de las personas, resulta necesario revisar la proporcionalidad y actualidad de las sanciones previstas frente a la gravedad de las afectaciones que puede generar.

La ocupación ilícita de un inmueble no representa únicamente una afectación económica, sino que puede privar a las víctimas del uso y disfrute de su vivienda, comprometer la seguridad y estabilidad de sus familias y obligarlas a enfrentar procedimientos jurídicos para recuperar un bien que legítimamente les corresponde.

Esta situación adquiere una mayor gravedad, cuando el despojo se ejecuta mediante documentos falsos, actos jurídicos simulados, procedimientos fraudulentos, intervención organizada de varias personas o aprovechándose de condiciones de vulnerabilidad de la víctima.

Además, existe jurisprudencia en el que se considera cometido el delito de despojo desde que empieza a correr la prescripción penal.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), Primera Sala, Tesis 1a./J. 49/2023 (11a.), Registro digital 2026703, Undécima Época, materia penal, Semanario Judicial de la Federación, publicada el 16 de junio de 2023. 1

En la jurisprudencia se determinó que el delito de despojo es de consumación instantánea y no permanente. Esto significa que el delito se considera consumado en el momento exacto en que una persona ocupa materialmente un inmueble ajeno de manera ilícita, y no durante todo el tiempo que permanezca dentro de él. Por ejemplo: si una persona ocupa ilegalmente una vivienda el 1 de enero de 2024 y permanece ahí durante tres años, para efectos penales el delito no se considera cometido todos los días durante esos tres años. Se considera consumado el 1 de enero de 2024, cuando ocurrió la ocupación.

Esto es especialmente importante para la prescripción de la acción penal, porque el plazo para que el Estado pueda perseguir el delito, comienza a calcularse tomando como referencia la fecha en que materialmente ocurrió la ocupación, y no la fecha en que el ocupante abandona el inmueble.

Por lo anterior, la interpretación jurisdiccional ha establecido que el delito de despojo es de consumación instantánea y no permanente, de manera que para efectos de la prescripción de la acción penal, debe atenderse al momento en que materialmente se realizó la ocupación del inmueble y no al tiempo durante el cual ésta se prolongue.

Esta circunstancia pone de manifiesto la importancia de contar con mecanismos procesales eficaces de restitución, pues aun cuando el delito se considere consumado desde el momento de la ocupación, sus efectos materiales pueden prolongarse durante meses o incluso años, manteniendo a la víctima privada del uso, disfrute y posesión de su inmueble.

Por ello, resulta necesario que, una vez acreditados preliminarmente, los derechos de la víctima y la probable privación ilícita de la posesión, la restitución provisional pueda ordenarse y ejecutarse de manera inmediata, evitando que la duración del procedimiento prolongue materialmente los efectos del despojo.

En el mismo sentido, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la Contradicción de Criterios 251/2022 ,2 determinó que el delito de despojo es de consumación instantánea, pues se actualiza desde el momento en que el sujeto activo ocupa indebidamente el inmueble, aun cuando las repercusiones de dicha conducta se prolonguen durante todo el tiempo en que la víctima permanezca privada de la posesión o del ejercicio de sus derechos sobre el bien.

Esta distinción resulta en que el delito se considera consumado al momento de producirse la ocupación, la afectación material que enfrenta la víctima no concluye en ese instante, sino que continúa mientras no pueda recuperar, habitar, utilizar o disponer del inmueble del que fue privado.

El Sexto Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito, al resolver el amparo en revisión 153/2018 ,3 consideró que mientras el responsable continuara detentando materialmente el inmueble, el despojo debía considerarse permanente o continuo. Bajo esa interpretación, la prescripción de la acción penal comenzaría hasta que el inmueble fuera restituido.

En sentido contrario, el Cuarto Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Quinta Región, al resolver el amparo en revisión 737/2021, sostuvo que el despojo era un delito de consumación instantánea con efectos permanentes: se consuma cuando se ocupa ilícitamente el inmueble, aunque las consecuencias de esa ocupación continúen posteriormente. Por mayoría de tres votos, la Primera Sala determinó que el despojo es un delito de consumación instantánea.

Esto significa que la conducta delictiva se consuma en el momento en que el sujeto activo ocupa indebidamente el inmueble, aun cuando posteriormente permanezca dentro de éste durante meses o años.

Sin embargo, la Corte hizo una distinción fundamental, una cosa es la consumación del delito y otra la permanencia de sus efectos. Sin embargo, las consecuencias de esa conducta pueden continuar mientras la víctima siga privada de la posesión o propiedad que ejercía sobre el inmueble.

En consecuencia, la protección efectiva de la víctima no puede limitarse a la investigación y eventual sanción de la conducta. Resulta necesario fortalecer los mecanismos procesales de restitución para evitar que los efectos materiales del despojo se prolonguen durante la totalidad del procedimiento penal.

Por ello, cuando existan elementos objetivos suficientes para acreditar preliminarmente el derecho de la víctima sobre el inmueble y la probable privación ilícita de su posesión, resulta justificado que la autoridad jurisdiccional pueda ordenar su restitución provisional y que ésta sea ejecutada de manera inmediata, sin necesidad de esperar a la sentencia definitiva y sin prejuzgar sobre la responsabilidad penal de la persona imputada.

Por ello, la presente iniciativa propone actuar en dos vertientes complementarias: agilizar, bajo control judicial y con respeto al debido proceso, la restitución provisional de inmuebles relacionados con hechos posiblemente constitutivos de delito, y establecer candados patrimoniales que impidan que quien haya adquirido la posesión mediante la comisión de un delito pueda beneficiarse de dicha conducta para adquirir posteriormente el inmueble por prescripción.

No obstante, para la víctima de un despojo; la imposición futura de una sanción penal no necesariamente representa una solución suficiente si, durante el desarrollo del procedimiento, continúa privada del uso, habitación, aprovechamiento o disposición legítima de su inmueble. Por ello, la respuesta del Estado debe procurar no solamente investigar y sancionar, sino también restituir oportunamente los derechos afectados cuando existan condiciones jurídicas para ello.

El artículo 20, apartado C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), reconoce los derechos de las víctimas u ofendidos dentro del procedimiento penal, entre ellos el derecho a la reparación del daño (fracción IV), así como solicitar las medidas cautelares y providencias necesarias para la protección y restitución de sus derechos (fracción VI).

A su vez, el artículo 17 constitucional, párrafo segundo, reconoce el derecho de toda persona a que se le administre justicia de manera pronta, completa e imparcial.

Ambos principios obligan a procurar que el sistema de justicia cuente con instrumentos que no sólo permitan determinar responsabilidades, sino también atender de manera efectiva las consecuencias producidas por el delito. Tratándose del despojo, una de esas consecuencias consiste precisamente en la privación material del inmueble.

El artículo 111 del Código Nacional de Procedimientos Penales ya reconoce que, “en cualquier estado del procedimiento, la víctima u ofendido puede solicitar al órgano jurisdiccional, como medida provisional y cuando la naturaleza del hecho lo permita, la restitución de sus bienes o el restablecimiento de las cosas al estado que tenían antes del hecho, siempre que existan elementos suficientes para decidirlo.”

Por ende, es necesario reconocer que la propiedad y posesión son instituciones jurídicas distintas. Existen derechos sobre inmuebles que pueden derivar de resoluciones judiciales, adjudicaciones, sucesiones, contratos u otros actos jurídicos reconocidos por la legislación.

En consecuencia, la iniciativa propone que puedan considerarse escrituras públicas, inscripciones o certificaciones expedidas por el Registro Público de la Propiedad, resoluciones judiciales, instrumentos públicos, contratos y cualquier otro dato o elemento de prueba lícito e idóneo que permita acreditar el derecho invocado. La autoridad jurisdiccional deberá valorar esos elementos conforme a las circunstancias particulares del asunto.

De esta forma se evita que una persona pueda obtener la restitución únicamente por afirmar ser propietaria, y al mismo tiempo, se impide establecer requisitos excesivamente rígidos que dejen sin protección a quienes legítimamente acrediten derechos sobre el inmueble mediante otros instrumentos reconocidos por la legislación. La protección de la propiedad debe coexistir necesariamente con las garantías de legalidad, audiencia, defensa y debido proceso.

Los artículos 14 párrafo segundo y 16 constitucionales, impiden que las personas sean privadas arbitrariamente de sus propiedades, posesiones o derechos. En consecuencia, la restitución provisional propuesta deberá ser ordenada por una autoridad jurisdiccional mediante resolución fundada y motivada.

No toda persona que permanece en un inmueble contra la voluntad actual de su propietario comete despojo. Pueden existir relaciones derivadas de contratos de arrendamiento, comodato, usufructo, sucesiones, copropiedad u otros actos jurídicos que requieran ser resueltas mediante la vía correspondiente. Por ello, cuando exista una controversia fundada respecto de la propiedad o posesión cuya resolución corresponda a una vía distinta de la penal, deberán quedar a salvo los derechos de las partes.

La problemática adquiere una dimensión adicional cuando la persona que obtiene la posesión de un inmueble mediante una conducta delictiva pretende posteriormente convertir esa ocupación en un derecho de propiedad.

La legislación civil reconoce la prescripción positiva como uno de los medios para adquirir bienes mediante la posesión durante determinado tiempo y bajo las condiciones establecidas por la ley. El Código Civil Federal permite actualmente la prescripción de bienes inmuebles cuando son poseídos en concepto de propietario, de manera pacífica, continua y pública, estableciendo distintos plazos dependiendo de la buena o mala fe.

Particularmente el artículo 1155 del Código Civil Federal establece que la posesión adquirida por medio de un delito podrá ser tomada en cuenta para efectos de la prescripción a partir de que haya quedado extinguida la pena o prescrita la acción penal, considerándose dicha posesión como de mala fe.

El transcurso del tiempo no debe convertirse en un mecanismo mediante el cual una persona responsable de una conducta delictiva pueda obtener posteriormente un beneficio patrimonial derivado de los efectos del propio delito.

No obstante, por seguridad jurídica, tampoco sería adecuado establecer que la simple denuncia o alegación de falsedad produzca automáticamente la pérdida de derechos. Por ello, la propuesta vincula sus efectos a la existencia de una resolución firme de autoridad competente que determine el origen delictivo de la posesión.

Otro aspecto relevante, consiste en que el pago de una contribución asociada con un inmueble no debe confundirse con la existencia del título jurídico mediante el cual se adquiere la propiedad. Un comprobante de pago del impuesto predial acredita primordialmente el cumplimiento de una obligación de naturaleza fiscal; no sustituye, por sí solo, la escritura pública, resolución judicial, adjudicación, inscripción registral u otro título jurídicamente idóneo mediante el cual pueda acreditarse el derecho de propiedad conforme a la legislación aplicable.

Lo mismo debe considerarse respecto del pago de servicios o contribuciones relacionadas con el inmueble. Estos documentos podrán ser valorados por la autoridad conjuntamente con los demás elementos de prueba cuando resulten pertinentes, pero su sola existencia no debe constituir título suficiente para acreditar la propiedad ni para subsanar el origen delictivo de una posesión.

Quien adquiere legítimamente un inmueble debe tener certeza sobre su patrimonio; quien es víctima de un despojo debe contar con mecanismos efectivos para recuperarlo; y quien obtuvo la posesión mediante un delito no debe encontrar mediante el transcurso del tiempo, una vía para beneficiarse patrimonialmente de su propia conducta.

Lo anterior tiene congruencia con los compromisos asumidos por México en el marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, particularmente con el Objetivo de Desarrollo Sostenible 11 , relativo a “lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles.” En especial, la meta 11.1 plantea garantizar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados, seguros y asequibles.

La protección de la vivienda no debe limitarse a facilitar su acceso, sino que debe comprender también la seguridad jurídica necesaria para conservarla y disfrutarla sin ser privado ilícitamente de ella.

De esta manera, combatir la ocupación ilícita de inmuebles y evitar que sus efectos se prolonguen injustificadamente constituye también una medida orientada a construir comunidades más seguras, fortalecer el Estado de derecho y garantizar que la vivienda pueda cumplir efectivamente su función como espacio de protección, estabilidad y desarrollo para las personas y sus familias.4

Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el artículo 11.1, 5 reconoce el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado, incluida la vivienda adecuada. Es particularmente relevante porque el Comité DESC ha señalado que uno de los componentes esenciales de este derecho es la seguridad jurídica de la tenencia, es decir, contar con protección jurídica frente a desalojos, hostigamientos y otras amenazas.

Asimismo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el artículo 21, reconoce que toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes y establece garantías frente a la privación de éstos.6

Por lo que respecta a la “Nueva Agenda Urbana” (NAU) de Naciones Unidas,7 la cual es la guía global más importante que orienta de forma clara, cómo la urbanización bien planificada y gestionada puede ser una fuerza transformadora para acelerar el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), vincula la política de vivienda y desarrollo urbano con la seguridad de la tenencia, la prevención de conflictos y la existencia de regulaciones adecuadas en materia de vivienda. Esto permite conectar con una visión más amplia de seguridad patrimonial y desarrollo urbano.

El objetivo de la reforma tiene como objetivo fortalecer la protección jurídica y patrimonial de las personas víctimas del delito de despojo, mediante un marco integral que permita no sólo sancionar de manera efectiva a quienes priven ilícitamente a una persona de la posesión de un bien inmueble, sino también garantizar mecanismos ágiles para su restitución. Asimismo, se busca otorgar mayor certeza jurídica al establecer que el pago del impuesto predial, servicios o contribuciones vinculadas con el inmueble no constituye, por sí mismo, título de propiedad. Con ello, la reforma pretende que la respuesta del Estado frente al despojo no se limite a la imposición de una sanción, sino que se traduzca en la recuperación efectiva y oportuna del inmueble y en una mayor protección del patrimonio y la vivienda de las personas.

Además, se propone actualizar y fortalecer las penas aplicables al delito de despojo bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad, de manera que la respuesta penal corresponda a la magnitud de la afectación al bien jurídico protegido y permita establecer consecuencias más severas para aquellas modalidades que revelen un mayor grado de planeación, organización y alevosía y ventaja.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, el que suscribe, en mi calidad de diputado federal de la LXVI Legislatura de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta honorable soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto.

El cuadro que a continuación se presenta, sintetiza en qué consiste el proyecto de decreto.

Por lo expuesto y de conformidad con lo prescrito en el párrafo primero del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 3 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y artículos 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta honorable soberanía el siguiente proyecto de:

Decreto por el que se reforma el artículo 395 del Código Penal Federal; se adiciona un párrafo al artículo 1155 y se adiciona el artículo 1155 Bis del Código Civil Federal; y se adicionan cinco párrafos al artículo 111, del Código Nacional de Procedimientos Penales, en materia de restitución de bienes inmuebles y protección patrimonial frente al despojo

Artículo Primero. Se reforma el artículo 395 del Código Penal Federal; para quedar como sigue:

Capítulo V
Despojo de cosas inmuebles o de aguas

Artículo 395. Se aplicará la pena de tres meses a siete años de prisión y multa de quinientas a mil quinientas veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización (UMA):

I. a III. ...

...

A quienes se dediquen en forma reiterada a promover el despojo de inmuebles urbanos en la Ciudad de México, se les aplicará una sanción de dos a nueve años de prisión. Se considera que se dedican a promover el despojo de inmuebles urbanos en forma reiterada, quienes hayan sido anteriormente condenados por esta forma de participación en el despojo, o bien, se les hubiere decretado en más de dos ocasiones auto de formal prisión por este mismo delito, salvo cuando en el proceso correspondiente se hubiese resuelto el desvanecimiento de datos, el sobreseimiento ó la absolución del inculpado.

Las penas previstas en este artículo se aumentarán hasta en una mitad cuando:

I. El despojo sea cometido por tres o más personas de manera organizada o concertada;

II. Se alteren, falsifiquen o utilicen indebidamente documentos, asientos registrales, datos catastrales o instrumentos notariales con el propósito de aparentar derechos de propiedad, posesión o cualquier otro derecho sobre el inmueble;

III. La conducta se cometa en perjuicio de una persona adulta mayor, persona con discapacidad o de quien, por sus circunstancias personales, económicas o sociales, se encuentre en situación de vulnerabilidad; o

IV. En la comisión del delito participe una persona servidora pública que se valga de su empleo, cargo o comisión para facilitar u ocultar el despojo.

Las penas previstas en las fracciones anteriores se impondrán sin perjuicio de las que correspondan por la comisión de otros delitos.

Articulo Segundo. Se adiciona un párrafo al artículo 1155 y se adiciona el artículo 1155 Bis del Código Civil Federal; para quedar como sigue:

Artículo 1155. La posesión adquirida por medio de un delito, se tendrá en cuenta para la prescripción, a partir de la fecha en que haya quedado extinguida la pena o prescrita la acción penal, considerándose la posesión como de mala fe.

Lo dispuesto en el párrafo anterior será aplicable también, cuando la posesión derive del empleo de documentos falsos, actos jurídicos simulados o procedimientos fraudulentos, siempre que tales circunstancias hayan sido determinadas mediante resolución firme de autoridad competente.

Artículo 1155 Bis. El pago del impuesto predial, servicios, contribuciones o cualquier otra obligación relacionada con un bien inmueble no constituirá, por sí mismo, título de propiedad ni sustituirá los instrumentos o actos jurídicos exigidos por la legislación aplicable para acreditar o transmitir dicho derecho.

Lo dispuesto en el párrafo anterior no impedirá que tales documentos sean valorados conjuntamente con los demás medios de prueba conforme a las disposiciones aplicables.

Artículo Tercero. Se adicionan cinco párrafos al artículo 111, del Código Nacional de Procedimientos Penales; para quedar como sigue:

Artículo 111. Restablecimiento de las cosas al estado previo

En cualquier estado del procedimiento, la víctima u ofendido podrá solicitar al Órgano jurisdiccional, ordene como medida provisional, cuando la naturaleza del hecho lo permita, la restitución de sus bienes, objetos, instrumentos o productos del delito, o la reposición o restablecimiento de las cosas al estado que tenían antes del hecho, siempre que haya suficientes elementos para decidirlo.

Cuando el hecho que la ley señale como delito implique la ocupación, uso o privación ilícita de la posesión de un bien inmueble, la víctima u ofendido podrá solicitar al Órgano jurisdiccional su restitución provisional, siempre que aporte elementos suficientes para acreditar la propiedad, posesión legítima o el derecho que invoque sobre el inmueble, así como la situación existente con anterioridad al hecho investigado.

Para efectos del párrafo anterior, podrán ser considerados, entre otros elementos de prueba, escrituras públicas, inscripciones o certificaciones del Registro Público de la Propiedad, resoluciones judiciales, instrumentos públicos, contratos y demás documentos o datos de prueba lícitos e idóneos para acreditar el derecho invocado.

El Órgano jurisdiccional resolverá la solicitud atendiendo a las circunstancias del caso y a los elementos aportados por las partes.

Recibida la solicitud y garantizado el derecho de audiencia de las partes, el Órgano jurisdiccional deberá resolver sobre la restitución provisional del inmueble dentro de las setenta y dos horas siguientes.

La resolución será de ejecución inmediata y dispondrá la desocupación y entrega material del inmueble a la víctima u ofendido, y con el auxilio de la fuerza pública cuando resulte necesario.

La restitución provisional no prejuzgará sobre la responsabilidad penal de la persona imputada, ni resolverá definitivamente las controversias relativas a la propiedad, posesión o cualquier otro derecho real sobre el inmueble.

Cuando exista una controversia fundada, cuya resolución corresponda a una vía distinta de la penal, quedarán a salvo los derechos de las partes para hacerlos valer ante la autoridad competente.

Transitorios

Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Las disposiciones relativas a la restitución provisional previstas en el artículo 111 del Código Nacional de Procedimientos Penales serán aplicables a las solicitudes que se presenten a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, siempre que no exista resolución firme respecto de la restitución del inmueble.

Tercero. Las disposiciones en materia de prescripción adquisitiva previstas en el presente Decreto serán aplicables a las posesiones cuyo plazo de prescripción no se hubiere consumado a la fecha de su entrada en vigor, sin perjuicio de los derechos adquiridos conforme a las disposiciones vigentes con anterioridad.

Notas

1 Suprema Corte de Justicia de la Nación, SCJN, 2023. https://sjfsemanal.scjn.gob.mx/detalle/tesis/2026703

2 Contradicción de Tesis, 2023, Suprema Corte de Justicia de la Nación, SCJN. https://sjfsemanal.scjn.gob.mx/detalle/tesis/2026703

3 Suprema Corte de Justicia de la Nación, SCJN. https://sjfsemanal.scjn.gob.mx/detalle/tesis/2026703

4 Objetivos de Desarrollo Sostenible, ODS, Agenda 2020. https://agenda2030.mx/ODSGoalSelected.html?ti=T&cveArb=ODS0110& goal=0&lang=es#/ind

5 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. https://www.ohchr.org/sites/default/files/cescr_SP.pdf

6 Convención Americana sobre Derechos Humanos. https://www.oas.org/es/cidh/mandato/documentos-basicos/convencion-ameri cana-derechos-humanos.pdf

7 La Nueva Agenda Urbana, 2016. https://onu-habitat.org/images/Publicaciones/Nueva-Agenda-Urbana-Ilustr ada.pdf

Palacio Legislativo de San Lázaro, 13 de octubre del 2026.

Diputado Alan Sahir Márquez Becerra (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Educación y de la Ley Federal de Protección al Consumidor, suscrita por el diputado José Alfonso Rubalcava Jiménez y las y los legisladores integrantes del Grupo Parlamentario del PAN

El que suscribe, José Alfonso Rubalcava Jiménez , diputado federal, así como las y los diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LXVI Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos: 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I; 77; 78 y demás aplicables del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a consideración de esta soberanía, la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Educación y de la Ley Federal de Protección al Consumidor , al tenor de la siguiente:

Exposición de Motivos

I. Planteamiento del Problema Público

La educación particular forma parte del Sistema Educativo Nacional y cumple una función complementaria relevante para millones de familias.

La iniciativa parte de una premisa de equilibrio: reconocer la libertad de enseñanza, la autonomía académica y administrativa de las instituciones particulares y, al mismo tiempo, asegurar que las relaciones económicas asociadas con la prestación del servicio educativo se desarrollen con transparencia, certeza jurídica y respeto a los derechos de las personas consumidoras.1

El problema que se pretende atender no es la existencia de colegiaturas ni la posibilidad de que las instituciones privadas recuperen legítimamente los costos de operación. El problema específico es el cobro periódico de una “reinscripción”, “renovación de matrícula”, “reserva de lugar”, “continuidad escolar”, “actualización administrativa” o concepto equivalente a estudiantes que ya mantienen una relación educativa continua con el mismo plantel y que, por tanto, no están realizando un ingreso inicial a la institución.

El punto de acuerdo promovido por el diputado José Alfonso Rubalcava Jiménez identificó precisamente esta zona regulatoria: además de las colegiaturas ordinarias, existen conceptos como reinscripción, renovación de matrícula, reserva de lugar, continuidad escolar y gastos administrativos; y la falta de parámetros uniformes puede generar incertidumbre respecto del costo total del servicio educativo.

El propio documento propuso fortalecer la transparencia, la revisión de contratos de adhesión y la coordinación entre la Secretaría de Educación Pública y la Procuraduría Federal del Consumidor.

II. Del Punto de Acuerdo a una Solución Legislativa

El punto de acuerdo constituye una medida administrativa preventiva: exhorta a las autoridades a ejercer con mayor intensidad facultades ya existentes, sin crear por sí mismo nuevas obligaciones legales. La presente iniciativa representa el paso legislativo subsecuente: convertir en reglas generales, expresas y exigibles los principios de transparencia y certeza jurídica planteados en dicho instrumento.

La propuesta conserva el enfoque de no confrontación con las instituciones educativas particulares. No fija colegiaturas, no establece controles de precios, no impone topes a las contraprestaciones por servicios efectivamente prestados y no interviene en contenidos académicos. Se limita a diferenciar jurídicamente la inscripción inicial —que puede implicar procesos administrativos y de incorporación de un nuevo educando— de la continuidad ordinaria de quien ya cursa estudios en la misma institución.

III. Marco Constitucional

El artículo 3o. constitucional reconoce el derecho a la educación y la rectoría del Estado. La Ley General de Educación vigente desarrolla ese mandato y considera servicio público a la educación impartida por particulares con autorización o reconocimiento de validez oficial. La rectoría estatal no elimina la participación privada; establece las condiciones mínimas para que ésta se desarrolle conforme al interés público.2

El artículo 28 constitucional, por su parte, ordena que la ley proteja a las personas consumidoras y propicie su organización para el mejor cuidado de sus intereses. En los servicios educativos particulares confluyen ambas dimensiones: se presta un servicio público educativo y, simultáneamente, existe una relación económica entre proveedor y consumidor.

El artículo 4o. constitucional obliga a que en todas las decisiones y actuaciones del Estado se vele por el interés superior de la niñez. Cuando los servicios educativos se dirigen a niñas, niños y adolescentes, la regulación económica del servicio no puede analizarse de manera aislada del derecho a la permanencia educativa y de la especial protección constitucional de la niñez.

IV. Régimen Vigente de la Ley General de Educación

La Ley General de Educación vigente, con última reforma publicada el 15 de enero de 2026, contiene un Título Décimo Primero dedicado a la educación impartida por particulares.

Su artículo 146 reconoce que los particulares pueden impartir educación considerada servicio público y dispone que, con motivo del cobro de colegiaturas u otras contraprestaciones, no podrán realizarse acciones que atenten contra la dignidad y derechos de los educandos.

El artículo 149 establece las obligaciones de los particulares con autorización o reconocimiento de validez oficial; entre ellas, cumplir la Constitución y la propia Ley, proporcionar información a las autoridades y colaborar con las actividades de evaluación y vigilancia.

El artículo 151, a su vez, faculta a las autoridades educativas a realizar acciones de vigilancia y permite a las personas usuarias solicitar su intervención, inclusive ante aumentos de costos que carezcan de justificación o fundamento.

La estructura vigente ofrece, por tanto, un lugar sistemáticamente adecuado para la reforma: el artículo 146, para establecer la regla sustantiva; el artículo 149, para incorporar obligaciones de información y transparencia; y el artículo 151, para hacer verificable el cumplimiento de la prohibición.

V. Régimen Vigente de Protección al Consumidor

La Ley Federal de Protección al Consumidor vigente, con última reforma publicada el 12 de diciembre de 2025, define y regula los contratos de adhesión y prohíbe que éstos contengan prestaciones desproporcionadas, obligaciones inequitativas o abusivas.

La Procuraduría Federal del Consumidor cuenta con atribuciones generales para promover y proteger los derechos de las personas consumidoras.3

En junio de 2026, la Suprema Corte de Justicia de la Nación confirmó, al resolver el amparo directo en revisión 1762/2026, que las escuelas privadas tienen el carácter de proveedoras cuando prestan servicios de manera habitual a cambio de colegiaturas o inscripciones y que la Profeco es competente para intervenir respecto de los aspectos de consumo de esa relación.

Este precedente despeja una cuestión central: la regulación educativa y la protección al consumidor son ámbitos complementarios, no excluyentes.

Por ello, se propone adicionar una atribución expresa a la Profeco para vigilar el cumplimiento de las obligaciones comerciales vinculadas con servicios educativos particulares, especialmente las relativas a transparencia de cuotas y prohibición de cobros de reinscripción a estudiantes de continuidad.

VI. El Acuerdo de 10 de marzo de 1992 y la Necesidad de Actualización Legislativa

Desde 1992 existe un acuerdo federal que establece bases mínimas de información para la comercialización de servicios educativos prestados por particulares.

Dicho instrumento obliga a informar previamente, entre otros conceptos, el costo de inscripción o reinscripción, colegiaturas y servicios adicionales; prohíbe cuotas extraordinarias y establece reglas sobre incrementos durante el ciclo escolar.4

Ese acuerdo fue importante para construir un piso mínimo de transparencia, pero su diseño parte de la aceptación de la reinscripción como concepto susceptible de cobro.

La iniciativa propone actualizar el estándar legislativo: la información previa seguirá siendo obligatoria, pero la continuidad del estudiante en el mismo plantel no podrá generar, por sí misma, una cuota periódica adicional bajo la denominación de reinscripción o equivalente.

La modificación debe realizarse en ley, no sólo mediante criterios administrativos, porque implica crear una obligación sustantiva nueva y general para los proveedores educativos. Con ello se fortalece el principio de reserva de ley y se ofrece mayor seguridad jurídica a familias, escuelas y autoridades.

VII. Evidencia Económica y Dimensión Familiar

El punto de acuerdo del diputado Rubalcava incorporó datos de la Enigh 2024: el gasto corriente monetario promedio trimestral por hogar fue de 47 mil 674 pesos y el gasto total promedio trimestral de 72 mil 705 pesos. El inicio de cada ciclo escolar concentra gastos de colegiaturas, materiales, uniformes, transporte, plataformas y otros conceptos, por lo que una cuota adicional de continuidad puede agravar la presión financiera en un periodo de alta concentración de erogaciones.5

La propuesta no presupone que todas las escuelas cobren de manera abusiva ni que el importe de la reinscripción sea uniforme. Su justificación se basa en la naturaleza del concepto: si el alumno ya se encuentra incorporado y continúa sin interrupción en el mismo plantel y nivel o trayecto educativo, la permanencia no debe convertirse cada ciclo en un nuevo hecho generador de una cuota de ingreso.

La transparencia beneficia también a los prestadores: reduce controversias, permite comparar ofertas educativas por costo total, facilita la planeación financiera y evita que prácticas heterogéneas dañen la confianza en el sector.

VIII. Precedentes Legislativos

La propuesta tiene antecedentes legislativos federales. En diciembre de 2024 se dio a conocer una iniciativa del diputado Omar Antonio Borboa Becerra, del PAN, orientada a prohibir la cuota de reinscripción en escuelas privadas y a permitir la cuota de inscripción para alumnos de nuevo ingreso. Asimismo, en abril de 2025 se registró otra iniciativa federal para eliminar el pago de reinscripción en escuelas particulares.6

La existencia de antecedentes no elimina la necesidad de una nueva formulación. Por el contrario, permite depurar la técnica legislativa a partir del marco vigente en 2026, del punto de acuerdo promovido por el diputado Rubalcava y, especialmente, del criterio reciente de la Suprema Corte que confirmó la competencia de Profeco sobre la dimensión de consumo de los servicios educativos privados.

Esta iniciativa se diferencia por integrar de manera expresa los dos ordenamientos relevantes —Ley General de Educación y Ley Federal de Protección al Consumidor— y por introducir salvaguardas destinadas a evitar la simulación mediante conceptos equivalentes.

IX. Jurisprudencia y Constitucionalidad de la Intervención

La Suprema Corte ha reconocido que las instituciones particulares que imparten educación están sujetas a deberes derivados de la naturaleza pública del servicio. En el amparo en revisión 62/2021, la Segunda Sala validó disposiciones de la Ley General de Educación relativas a becas y a la prohibición de aumentos injustificados de costos, al considerar que esas reglas no vulneran la libertad de comercio y buscan asegurar certeza sobre el gasto educativo.7

Más recientemente, el amparo directo en revisión 1762/2026 reafirmó que el pago de colegiaturas e inscripciones configura una relación de consumo y que la intervención de Profeco es jurídicamente procedente respecto de los aspectos económicos y contractuales del servicio.

Estos precedentes no resuelven específicamente la constitucionalidad de prohibir la reinscripción; sin embargo, sí aportan parámetros relevantes: el legislador puede establecer obligaciones económicas y de transparencia a instituciones privadas cuando persiguen fines constitucionales vinculados con educación, niñez y protección al consumidor, siempre que la medida sea razonable y no suprima la viabilidad de la actividad.

X. Test de Proporcionalidad Legislativa

La medida persigue fines constitucionalmente legítimos: proteger la economía familiar, fortalecer la certeza jurídica, reducir asimetrías de información y favorecer la continuidad educativa. Es idónea porque elimina un cobro periódico ligado exclusivamente a la continuidad, al tiempo que obliga a transparentar las demás contraprestaciones.

Es necesaria en sentido regulatorio porque una obligación meramente informativa no alcanza el mismo resultado: informar el monto de una reinscripción hace transparente el cobro, pero no elimina la carga económica que se pretende evitar. La alternativa propuesta es menos restrictiva que un control general de colegiaturas, pues deja a las instituciones libertad para determinar el precio de sus servicios educativos y cobrar servicios adicionales reales, identificables y previamente informados.

En sentido estricto, la afectación a la libertad contractual se limita a un concepto específico y recurrente. La institución conserva la posibilidad de cobrar una inscripción inicial a alumnos de nuevo ingreso, colegiaturas y contraprestaciones por servicios adicionales efectivamente prestados. El beneficio esperado —certeza, reducción de cargas de continuidad y protección del consumidor— guarda una relación razonable con esa restricción acotada.

XI. Prevención de Simulaciones

Una prohibición que se limitara a la palabra “reinscripción” sería fácilmente eludible. Por ello, la propuesta comprende cualquier concepto equivalente cuyo hecho generador material sea la continuidad del estudiante en la misma institución: renovación de matrícula, reserva de lugar, continuidad escolar, actualización administrativa o denominaciones análogas.

La cláusula antielusión no impide cobrar servicios adicionales reales. Para que un cobro distinto a la colegiatura sea exigible deberá corresponder a un servicio específico, efectivamente prestado, separable de la mera continuidad y previamente informado en el instrumento contractual.

Con esta fórmula se busca evitar tanto la simulación como la sobrerregulación. La autoridad deberá analizar la sustancia económica del concepto y no únicamente su denominación.

XII. Impacto Regulatorio y Presupuestario

La reforma genera principalmente obligaciones de adecuación contractual e informativa para las instituciones particulares. No crea nuevas dependencias, órganos administrativos ni programas presupuestarios. Las funciones de vigilancia se insertan en las atribuciones existentes de autoridades educativas y de Profeco.

Para las escuelas, el principal impacto será revisar sus contratos, avisos de costos y sistemas administrativos a fin de eliminar la cuota de reinscripción para estudiantes de continuidad y separar adecuadamente otros servicios. Se propone un periodo transitorio suficiente para ajustar contratos y estructuras tarifarias antes de que la prohibición sea exigible.

Para el erario federal, la iniciativa está diseñada bajo un principio de neutralidad presupuestaria: las acciones deberán realizarse con los recursos humanos, materiales y presupuestarios aprobados a las autoridades competentes, sin autorizar ampliaciones automáticas por la entrada en vigor del Decreto.

XIII. Contenido Concreto de la Reforma

La iniciativa propone cuatro intervenciones normativas principales. Primera: adicionar al artículo 146 de la Ley General de Educación una regla que permita la cuota de inscripción por ingreso inicial y prohíba la cuota de reinscripción o concepto equivalente para estudiantes que continúen de manera ininterrumpida en la misma institución.

Segunda: reformar las fracciones VIII y IX del artículo 149 para armonizar su puntuación con la incorporación de una nueva fracción, y adicionar una fracción X para obligar a los particulares a informar por escrito, antes de la contratación o renovación del servicio educativo, el costo total y desglosado correspondiente al ciclo escolar, identificando colegiaturas y servicios adicionales, así como la inexistencia de cuota de reinscripción para alumnado de continuidad.

Tercera: reformar el tercer párrafo del artículo 151 para que las autoridades educativas den aviso a las autoridades competentes cuando detecten cobros de reinscripción o conceptos equivalentes prohibidos, incumplimientos de las obligaciones de información o incrementos de costos contrarios a las disposiciones aplicables.

Cuarta: reformar la fracción XXVI y adicionar una fracción XXVII al artículo 24 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, recorriéndose la subsiguiente en su orden, para establecer de forma expresa la atribución de Profeco de vigilar y verificar las obligaciones comerciales aplicables a los servicios educativos particulares y coordinarse con las autoridades educativas.

XIV. Conclusión

La propuesta busca trasladar a la legislación un principio sencillo: quien ya es alumno y continúa sus estudios en la misma institución no debe ser tratado cada ciclo como si ingresara nuevamente. La continuidad educativa no debe convertirse, por sí misma, en un concepto adicional de cobro.

Al mismo tiempo, la reforma protege la libertad de enseñanza y la viabilidad de las escuelas particulares: no fija precios, no determina el monto de las colegiaturas y no impide cobrar servicios adicionales reales. El eje es la transparencia, la certeza jurídica y la protección de las familias.

Cuadro comparativo: texto vigente / texto propuesto / justificación de la modificación

Nota técnica: el texto vigente se reproduce conforme a los textos oficiales de la Cámara de Diputados consultados para la Ley General de Educación (última reforma DOF 15-01-2026) y la Ley Federal de Protección al Consumidor (última reforma DOF 12-12-2025). Las adiciones y las porciones reformadas propuestas se destacan en negritas.

Fuentes del cuadro: Ley General de Educación, texto vigente, última reforma DOF 15-01-2026; Ley Federal de Protección al Consumidor, texto vigente, última reforma DOF 12-12-2025; Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, Secretaría de Servicios Parlamentarios.

Por lo expuesto, se somete a consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto:

Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Educación y de la Ley Federal de Protección al Consumidor, en materia de cuotas de reinscripción en instituciones educativas particulares

Artículo Primero. Se reforman las fracciones VIII y IX del artículo 149 y el párrafo tercero del artículo 151; y se adicionan los párrafos séptimo y octavo al artículo 146 y una fracción X al artículo 149 de la Ley General de Educación, para quedar como sigue:

Artículo 146. ...

...

Los particulares podrán cobrar una cuota de inscripción únicamente cuando se trate del ingreso inicial del educando al plantel o cuando exista una nueva incorporación posterior a una baja efectiva. No podrán cobrar cuota por reinscripción, renovación de matrícula, reserva de lugar, continuidad escolar, actualización administrativa o cualquier otro concepto equivalente cuyo hecho generador sea exclusivamente la continuidad ininterrumpida del educando en la misma institución.

La prohibición prevista en el párrafo anterior no impedirá el cobro de colegiaturas ni de contraprestaciones por servicios adicionales efectivamente prestados, siempre que éstos sean específicos, identificables, separables de la mera continuidad del educando y hayan sido informados previamente en términos de las disposiciones aplicables.

Artículo 149. Los particulares que impartan educación con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios deberán:

I. a VII. ...

VIII. Solicitar el refrendo del reconocimiento de validez oficial de estudios al término de la vigencia que se establezca, en los términos de esta Ley y demás disposiciones aplicables;

IX. Dar aviso a la autoridad educativa competente el cambio de domicilio donde presten el servicio público de educación o cuando dejen de prestarlo conforme a la autorización o reconocimiento de validez oficial de estudios respectiva, para que conforme al procedimiento que se determine en las disposiciones aplicables, se dé inicio al procedimiento de retiro o revocación, e

X. Informar por escrito, de manera clara, veraz, suficiente y oportuna, a las madres y padres de familia, personas tutoras, educandos o usuarios, antes de la contratación o renovación del servicio educativo, el costo total correspondiente al ciclo escolar y el desglose de los conceptos que lo integran, incluyendo colegiaturas y, en su caso, los servicios adicionales. La información a que se refiere esta fracción deberá señalar expresamente que no podrá cobrarse cuota de reinscripción ni concepto equivalente a los educandos que continúen de manera ininterrumpida sus estudios en la misma institución, en términos del artículo 146 de esta Ley.

Artículo 151. ...

...

Derivado de las acciones de vigilancia, si las autoridades respectivas identifican que los particulares han aumentado los costos en la prestación de los servicios educativos sin apego a las disposiciones aplicables en la materia, han cobrado cuotas de reinscripción o conceptos equivalentes prohibidos por el artículo 146 de esta Ley, o han incumplido las obligaciones de información previstas en la fracción X del artículo 149, darán aviso a las autoridades competentes para los efectos legales a que haya lugar.

Artículo Segundo. Se reforma la fracción XXVI y se adiciona una fracción XXVII, recorriéndose la subsiguiente en su orden, del artículo 24 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, para quedar como sigue:

Artículo 24. La Procuraduría tiene las siguientes atribuciones:

I. a XXV. ...

XXVI. Aplicar el procedimiento administrativo de ejecución, en términos del Código Fiscal de la Federación, para el cobro de las multas que no hubiesen sido cubiertas oportunamente;

XXVII. Vigilar y verificar, en el ámbito de sus atribuciones, el cumplimiento de las disposiciones de protección al consumidor aplicables a la prestación de servicios educativos por particulares, particularmente las relativas a información, publicidad, contratación, conceptos de cobro y prohibición de cuotas de reinscripción o conceptos equivalentes para educandos que continúen de manera ininterrumpida sus estudios en la misma institución; así como coordinarse, para tales efectos, con las autoridades educativas competentes, sin menoscabo de las atribuciones que a éstas correspondan en materia estrictamente educativa, y

XXVIII. Las demás que le confieran esta ley y otros ordenamientos.

Artículos Transitorios

Primero. El presente Decreto entrará en vigor a los ciento ochenta días naturales siguientes al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Dentro de los ciento veinte días naturales siguientes a la publicación del presente Decreto, la Secretaría de Educación Pública y la Secretaría de Economía, en el ámbito de sus respectivas competencias y con la participación de la Procuraduría Federal del Consumidor, deberán realizar las adecuaciones a las disposiciones administrativas que resulten necesarias para armonizarlas con el presente Decreto.

Tercero. Las instituciones educativas particulares contarán con el plazo previsto en el artículo Primero Transitorio para adecuar sus contratos, reglamentos, avisos de costos, plataformas y demás instrumentos relacionados con la prestación del servicio.

Cuarto. La prohibición prevista en el presente Decreto será aplicable a las cuotas exigibles a partir de su entrada en vigor. Los derechos y obligaciones derivados de pagos efectuados con anterioridad se regirán por las disposiciones vigentes al momento de su realización.

Quinto. La aplicación del presente Decreto se realizará con cargo a los recursos humanos, materiales y presupuestarios aprobados a las dependencias y entidades competentes, por lo que no se autorizarán ampliaciones presupuestarias por su sola entrada en vigor.

Sexto. Las disposiciones administrativas que se opongan al presente Decreto deberán adecuarse en los plazos señalados; en tanto ello ocurra, continuarán aplicándose en lo que no lo contravengan.

Notas

1. Punto de Acuerdo en materia de transparencia en cuotas escolares y protección de las personas consumidoras de servicios educativos, Dip. José Alfonso Rubalcava Jiménez, 2026, pp. 1-4.

2. Ley General de Educación, texto vigente, última reforma DOF 15-01-2026, arts. 1, 146, 149 y 151. Cámara de Diputados: https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGE.pdf

3. SCJN, Amparo Directo en Revisión 1762/2026, resuelto en junio de 2026; la Corte confirmó la competencia de Profeco respecto de la relación de consumo derivada de servicios educativos privados.

4. Acuerdo que establece las bases mínimas de información para la comercialización de los servicios educativos que prestan los particulares, DOF, 10-03-1992, arts. 2, 5, 10 y 11: https://sidof.segob.gob.mx/notas/docFuente/4655028

5. Inegi, Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (Enigh) 2024. El Punto de Acuerdo de referencia consigna gasto corriente monetario promedio trimestral por hogar de $47,674 y gasto total promedio trimestral de $72,705.

6. El Universal, “PAN propone prohibir cobro de reinscripción en escuelas privadas; sólo pagarán cuota alumnos de nuevo ingreso”, 29-12-2024: https://www.eluniversal.com.mx/nacion/pan-propone-prohibir-cobro-de-rei nscripcion-en-escuelas-privadas-solo-pagaran-cuota-alumnos-de-nuevo-ing reso/

7. SCJN, Amparo en Revisión 62/2021, Segunda Sala, sesión de 29-09-2021. La Sala validó obligaciones a escuelas privadas vinculadas con becas, costos y vigilancia educativa.

Palacio Legislativo de San Lázaro, 13 de octubre del 2026.

Diputado José Alfonso Rubalcava Jiménez (rúbrica)

Que adiciona un artículo 83 Bis a la Ley de Aguas Nacionales, suscrita por el diputado Jesús Antonio Nader Nasrallah y las y los legisladores integrantes del Grupo Parlamentario del PAN

El que suscribe, diputado Jesús Antonio Nader Nasrallah , y las y los diputados, pertenecientes a esta LXVI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, e integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo establecido en los artículos: 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, sometemos a la consideración de esta soberanía la iniciativa con proyecto de Decreto por el que se adiciona el artículo 83 Bis de la Ley de Aguas Nacionales , al tenor de la siguiente:

Exposición de Motivos

Los sistemas para aprovechar la lluvia funcionan recolectando, canalizando y almacenando las precipitaciones para su uso posterior. alta ingeniería para viviendas o comunidades enteras.

Las fuertes precipitaciones han aumentado en los últimos años y se prevé que sean más frecuentes e intensas a medida que las temperaturas globales sigan subiendo.

Como resultado, es probable que el riesgo de inundaciones aumente en muchas zonas del país incluso en grandes ciudades con infraestructura pluvial fracasan ya que no tienen un programa constate de prevención y rehabilitación de la misma.

Entre los tipos de inundaciones que se prevé que se vuelvan más frecuentes se encuentran las inundaciones localizadas y las inundaciones fluviales. Las inundaciones localizadas ocurren cuando las lluvias superan la capacidad de los sistemas de drenaje, mientras que las inundaciones fluviales ocurren cuando el caudal de un río excede la capacidad de su cauce. Para el año 2100, se proyecta que más áreas estarán en riesgo de inundación, y se prevé que los daños anuales causados por las inundaciones aumenten en 750 millones de dólares. 1

Por lo anterior, diversos países del continente europeo enfrentan problemas en su manejo del agua pluvial, países que en general son los precursores de ideas, normas o marcos técnicos y jurídicos para la mitigación de inundaciones.

Esta el claro ejemplo de Inglaterra, Alemania, aprovechan el agua de lluvia en edificios que cuentan con el sistema de recolección, para después utilizarla en los baños o en el combate a incendios, lo cual representa un ahorro del 15 por ciento del recurso.

En México se tienen los casos de ciudades como Guadalajara, Monterrey, Ciudad de México, Chetumal, entre otras, que se asentaron cerca de un río o laguna para abastecerse de agua y que en algún momento, por el crecimiento poblacional, se fueron modificando sus ecosistemas, llegando al punto de requerir la construcción de canales para el desalojo del agua pluvial y bordos para la protección de sus habitantes contra inundaciones.

Con el paso de los años, los cauces de los ríos se han modificado en canales para incrementar su capacidad hidráulica y permitir el desalojo de los escurrimientos, o bien se han convertido en emisores del sistema pluvial con la función de desalojar el agua precipitada en el menor tiempo posible hacia un punto de salida donde no afecte a ciudades aguas abajo. En otros casos, los cauces de arroyos se han convertido en vías de tránsito vehicular, reemplazando a arroyos o ríos que antes servían para evacuar el agua de lluvia.

La modificación de los ríos o arroyos que anteriormente cruzaban por las ciudades se ha acentuado en gran medida debido al proceso de urbanización de las mismas, y ha empeorado debido a la emigración de las personas de la zona rural a la urbana. Este rápido crecimiento de la zona urbana ha rebasado la capacidad de las autoridades para integrar en el plan de desarrollo su planeación urbana, modificándose y adaptándose el entorno para satisfacer sus necesidades.

Son contadas las ciudades en México que tienen una adecuada planeación urbana, donde se establecieron espacios de recreación, vivienda, legislación, calles, parques, etc., previendo un crecimiento en su población. La mayoría fueron expandiéndose de acuerdo a las necesidades inmediatas que enfrentaron en el algún momento.

Entre los cambios más notorios y significativos de los procesos de urbanización está el del uso de suelo, que se caracteriza por sus severos impactos en la hidrología local, debido a las alteraciones de los escurrimientos. La relación lluvia-escurrimiento se ve modificada, debido a que el volumen de precipitación que antes se evaporaba, evapotranspiraba o se infiltraba, ahora pasa a ser escurrimiento superficial. El Center of Watershed Protection (2013) menciona que se pueden tener incrementos de hasta un 55 por ciento, aproximadamente, en los escurrimientos, debido a las modificaciones en las cuencas. 2

Para enfrentar este reto del manejo del agua pluvial, las ciudades han construido diferentes obras de infraestructura pluvial encargadas de captar el agua de lluvia de las calles mediante las bocas de tormenta a los colectores hasta llegar a los emisores con el fin de que sea trasladada a un punto de descarga (generalmente ríos o arroyos) donde no se tengan problemas de inundación (Mapas, 2015), con el objetivo de mitigar los daños causados por los escurrimientos.

Por lo general, dicha infraestructura tiene una antigüedad cercana a los 30 años; esto quiere decir que su funcionamiento ya no es el óptimo, pudiéndose presentar fisuras, roturas, desconexiones de los colectores, taponamientos de las bocas de tormenta y falta de mantenimiento en la infraestructura de retención. Aunado a lo anterior, se siguen presentando cambios del uso de suelo, aumento de población y otros factores antropogénicos que impiden que la infraestructura pluvial actual pueda responder de manera adecuada a los eventos súbitos de lluvia.

Por otra parte, el personal operativo no cuenta con un catastro actualizado de la red pluvial, como ubicación de tuberías, diámetros y materiales, altura de desplante, tiempo de instalación y fechas de mantenimiento y reemplazamiento de los colectores de mayor antigüedad. En la parte técnica, la mayoría de dependencias carecen de un área encargada del sistema pluvial con personal capacitado en diferentes herramientas computacionales que ayude a generar escenarios de inundaciones para diferentes periodos de retorno, así como de acciones estructurales para reducir el escurrimiento superficial.

El problema de inundaciones es tan recurrente y grave, que la solución a su problemática se debe plantear de manera integral y con la participación e interacción de diversas dependencias.

Un ejemplo de esta cooperación entre diversas dependencias se llevó a cabo entre el IMTA y la Comisión de Agua Potable del Estado de Quintana Roo (CAPA), en la que se realizaron diversas actividades de manera conjunta para implementar acciones estructurales y no estructurales para mitigar los daños causados por las lluvias. Ambas dependencias trabajaron desde el año 2011 hasta el 2014, periodo en el cual se propusieron como medidas no estructurales un plan de desarrollo que identificaba zonas futuras a urbanizarse con problemas de inundación, para lo cual los fraccionadores se veían en la obligación, antes de urbanizar, de considerar la infraestructura pluvial; un plan para la limpieza de los colectores pluviales actuales; un programa de recolección de basura en las calles en la que se ubicaba la mayor cantidad de bocas de tormenta; y la identificación de puntos probables para la construcción de infraestructura verde, entre ellas una cancha de futbol que era posible utilizar como zona de inundación. 3

En cuanto a las acciones estructurales se dimensionaron diversos colectores pluviales, uno de los cuales recorre desde un centro comercial, zona en la que se presentaban tirantes de inundación de 1.5 metros, y el desalojo del agua era tan lento que la inundación llegó a durar más de 12 horas. Se planteó un colector de 5.44 m de ancho por 2 m de altura, con capacidad para desalojar 1,500 l/s (ver ilustración).4

Quiero poner un ejemplo de que si mejoramos e invertimos en la infraestructura pluvial beneficia a miles de ciudadanos directa e indirectamente, cuando fui presidente municipal de Tampico, Tamaulipas, construir un moderno dren pluvial en Tampico.

Los proyectos contemplaron la construcción de drenes pluviales para desfogar los escurrimientos ocasionados por las lluvias, en zonas bajas de la ciudad y buscan mejorar la calidad de vida de la gente. Con el objetivo de disminuir los efectos negativos de las inundaciones durante la temporada de lluvias, el gobierno municipal lleva a cabo un programa para construir y mejorar la infraestructura hidráulica, en el que se invierten 15 millones de pesos.

Es por lo anterior que quiero como diputado federal poner las pautas para que la federación promoverá la asignación prioritaria de recursos para la construcción, rectificación y mantenimiento de canales y drenes pluviales. Asimismo, condicionará la entrega de apoyos presupuestales para infraestructura hidráulica a que las entidades federativas y municipios demuestren la ejecución de programas permanentes de desazolve, limpieza de rejillas y mantenimiento preventivo de la red pluvial.

Es por lo antes expuesto propongo la siguiente iniciativa para que los tres ordenes de gobierno se comprometan en poner mayor énfasis en la infraestructura pluvial y mitigación de inundaciones.

Para ello, expongo un cuadro comparativo para dar mayor claridad a la propuesta del texto vigente y la propuesta de la iniciativa con proyecto de:

Decreto por el que se adiciona el artículo 83 Bis de la Ley de Aguas Nacionales

Por las consideraciones expuestas y fundadas, en nuestro carácter de legisladores integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, sometemos a la consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de:

Decreto por el que se adiciona el artículo 83 bis de la ley de aguas nacionales.

Artículo Único. Se adiciona el artículo 83 Bis de la Ley de Aguas Nacionales, para quedar como sigue:

Artículo 83 Bis. La Comisión deberá diseñar, coordinar y, en el ámbito de su competencia, ejecutar con la participación de las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, el Programa Nacional de Infraestructura Pluvial, Control de Avenidas y Mitigación de Inundaciones, con enfoque de cuenca, gestión integral de riesgos, adaptación al cambio climático y protección prioritaria de las personas y comunidades ubicadas en zonas vulnerables; así como programar, construir, conservar, mantener y, en su caso, operar las obras hidráulicas federales, regionales e interestatales que correspondan, conforme a los convenios de coordinación y demás disposiciones aplicables.

El Programa deberá establecer criterios técnicos, sociales, ambientales y presupuestarios para identificar y priorizar las obras; definir las responsabilidades de cada orden de gobierno; prever mecanismos de financiamiento, operación, mantenimiento y evaluación; vincularse con los atlas de riesgos y los programas de ordenamiento territorial; y garantizar la participación de los Consejos de Cuenca, las comunidades potencialmente afectadas y, cuando proceda, de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas.

La Federación promoverá la asignación prioritaria de recursos para la construcción, rectificación y mantenimiento de canales y drenes pluviales. Asimismo, condicionará la entrega de apoyos presupuestales para infraestructura hidráulica a que las Entidades Federativas y Municipios demuestren la ejecución de programas permanentes de desazolve, limpieza de rejillas y mantenimiento preventivo de la red pluvial.

Transitorio

Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. El Ejecutivo federal emitirá el Programa Nacional de Infraestructura Pluvial, Control de Avenidas y Mitigación de Inundaciones y sus reglas de operación correspondientes dentro de los 220 días naturales posteriores a la entrada en vigor del presente Decreto.

Tercero. Las erogaciones que se generen con motivo de la expedición del presente Decreto, se realizarán con cargo a los recursos aprobados por la Cámara de Diputados en los respectivos.

Notas

1. AECOM; Michael Baker Jr., Inc.; y Deloitte Consulting, consultado en la pagina web: https://www.epa.gov/green-infrastructure/mitigate-flooding

2. Rebecca C. Stack, DDOE-Technical Services, 2013, District Department of the Environment Watershed Protection Division District of Columbia, consultado en la pagina web: https://ddoe.dc.gov/sites/default/files/dc/sites/ddoe/page_content/atta chments/FinalGuidebook_changes por ciento20accepted_Chapters por ciento201-7_07_29_2013_compressed.pdf

3. Instituto Mexicano de Tecnología del Agua 2024, consultado en la pagina Web: https://www.gob.mx/imta/es/que-hacemos

4. Instituto Mexicano de Tecnología del Agua 2021, Retos ante la problemática de inundaciones en las ciudades, consultado en la pagina web: https://www.gob.mx/imta/es/articulos/retos-ante-la-problematica-de-inun daciones-en-las-ciudades?idiom=es

Palacio Legislativo de San Lázaro, 13 de octubre del 2026.

Diputado Jesús Antonio Nader Nasrallh (rúbrica)

Que adiciona el artículo 7o. de la Ley General de Aguas, en materia de innovación, economía circular, infraestructura verde, gestión compartida y participación en compromisos climáticos internacionales, suscrita por el diputado Miguel Ángel Guevara Rodríguez y las y los legisladores integrantes del Grupo Parlamentario del PAN

El que suscribe, diputado federal Miguel Ángel Guevara Rodríguez , y los diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional (PAN) en la LXVI Legislatura, con fundamento en los artículos: 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, sometemos a consideración de esta honorable asamblea, la iniciativa con proyecto de decreto por el que se adicionan dos párrafos subsecuentes al artículo 7 de la Ley General de Aguas, en materia de innovación, economía circular, infraestructura verde, gestión compartida y participación en compromisos climáticos internacionales , de conformidad con la siguiente:

Exposición de Motivos

El agua está en el epicentro del desarrollo sostenible y es fundamental para el desarrollo socioeconómico, la energía, la producción de alimentos, los ecosistemas y para la supervivencia de los seres humanos.

El agua también forma parte crucial de la adaptación al cambio climático, y es un decisivo vínculo entre la sociedad y el medioambiente.

El acceso al agua potable, el saneamiento y la higiene representan la necesidad humana más básica para el cuidado de la salud y el bienestar. Miles de millones de personas no tendrán acceso a estos servicios básicos en 2030 a menos que se cuadrupliquen los avances.

El rápido crecimiento de la población, la urbanización y las crecientes necesidades en materia de agua de los sectores agrícola, industrial y energético están provocando un aumento de la demanda de agua.

El agua es, además, una cuestión de derechos. A medida que crece la población mundial se genera una necesidad creciente de conciliar la competencia entre las demandas comerciales de los recursos hídricos para que las comunidades tengan lo suficiente para satisfacer sus necesidades.

Merece la pena destacar que las mujeres y las niñas deben tener acceso a instalaciones de saneamiento limpias que respeten su privacidad para cuidar de su menstruación y para que tengan una maternidad digna y segura.

El agua desempeña un papel vital en la salud pública, el crecimiento económico y la sostenibilidad del medio ambiente, pero solo alrededor del 0.01 por ciento del agua de la tierra es potable, cantidad que se reduce año tras año debido a la contaminación.

En julio de 2010, la Asamblea General de las Naciones Unidas “reconoció explícitamente el derecho humano al agua y al saneamiento y reconoció que el agua potable limpia y el saneamiento son esenciales para la realización de todos los derechos humanos”.

El acceso al agua y al saneamiento es fundamental para la salud, la dignidad y la prosperidad de todas las personas.

Sin embargo, a pesar de los grandes progresos, miles de millones de personas siguen sin tener acceso a agua potable, saneamiento e higiene. Alcanzar la cobertura universal para 2030 requerirá un aumento sustancial de los actuales índices de progreso mundiales: seis veces para el agua potable, cinco para el saneamiento y tres para la higiene.

En la actualidad persiste el grave problema de que miles de millones de personas aún viven sin acceso a agua potable ni saneamiento gestionado de forma segura.

Hoy, 844 millones de personas carecen de acceso a agua potable segura, y más del doble de esa cifra (2 mil 300 millones) no tienen acceso a saneamiento adecuado. Esta problemática se acentúa con los grupos marginados, quienes suelen ser ignorados y, en ocasiones, sufren discriminación al intentar acceder a los servicios de agua y saneamiento que necesitan.

El derecho al agua faculta a toda persona a tener acceso a agua suficiente, segura, aceptable, físicamente accesible y asequible para uso personal y doméstico. El derecho al saneamiento faculta a toda persona a tener acceso físico y asequible a servicios de saneamiento, en todos los ámbitos de la vida, que sean seguros, higiénicos, protegidos y social y culturalmente aceptables, y que garanticen la privacidad y la dignidad.

La problemática del derecho humano al agua en México, de acuerdo con diagnósticos y reportes de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), se centra en la desigualdad en el acceso, la sobreexplotación de los recursos y la falta de protección efectiva para quienes defienden este derecho.

Cada año, el problema de la escasez de agua se agrava más en México. A pesar de ser el quinto país con el mayor consumo de agua por habitante en el mundo, de acuerdo con ONU Hábitat, la distribución desigual y la falta de manejo eficiente de los recursos hídricos plantean desafíos significativos. Solo el 14 por ciento del agua disponible en México se destina al consumo humano, mientras que el 76 por ciento se utiliza en la agricultura, 5 por ciento en las termoeléctricas, y 5 por ciento en la industria, de acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi). Entre las principales problemáticas señaladas por la ONU, resaltan las siguientes situaciones:

-Distribución desigual y consumo sectorial: Según datos difundidos por ONU News, México es de los países con mayor consumo de agua por habitante, pero solo el 14 por ciento del agua disponible se destina al consumo humano, mientras que la agricultura acapara el 76 por ciento, la industria el 5 por ciento y las termoeléctricas el 5 por ciento.

-Afectación a comunidades vulnerables: Informes del Relator Especial de la ONU sobre los derechos humanos al agua y el saneamiento han advertido que las poblaciones rurales, periferias urbanas y pueblos indígenas sufren un suministro esporádico, de mala calidad y costoso.

-Estrés hídrico y riesgo de escasez: Organismos de la ONU alertan que las regiones del centro y norte del país enfrentan una presión extrema sobre los acuíferos, agravada por el cambio climático, la falta de infraestructura de tratamiento y altos índices de desperdicio en las redes urbanas.

-Riesgos para defensores del agua: La ONU ha documentado que en México el derecho a la protesta por temas hídricos no está plenamente garantizado en la práctica, y que los defensores del medio ambiente y del agua llegan a enfrentar agresiones, hostigamiento o persecución.

-Falta de saneamiento y tratamiento: Un porcentaje elevado de las aguas residuales en el país se descarga sin el tratamiento adecuado, lo que repercute directamente en la salud pública y el derecho a un medio ambiente sano.

La República Mexicana enfrenta una crisis de seguridad hídrica sin precedentes históricos. El cambio climático global ha dejado de ser una proyección teórica para convertirse en un factor determinante que altera el ciclo hidrológico de nuestras cuencas, agudizando las sequías extremas, la sobreexplotación de los acuíferos y la vulnerabilidad social.

Ante este escenario, el marco normativo diseñado bajo un paradigma lineal y de infraestructura tradicional es insuficiente para tutelar de forma progresiva el derecho humano al agua y al saneamiento, establecido en el artículo 4o. constitucional.

La falta de reconocimiento formal a mecanismos críticos como la economía circular hídrica, las soluciones basadas en la naturaleza y el monitoreo digital, obstaculizan la sustentabilidad y la distribución justa del recurso.

Paralelamente, la exclusión de la historia, la cultura y los sistemas de conocimiento indígenas en las decisiones del agua perpetúa un sesgo estructural que invisibiliza soluciones locales probadas por siglos y margina a estas comunidades de los grandes acuerdos globales contra el cambio climático.

Es urgente, por tanto, redefinir los elementos mínimos de garantía hídrica del Estado mexicano para transitar hacia un modelo resiliente, transparente y que respete la diversidad cultural del país. Ante esta problemática, expertos en la materia, sobre agua potable y saneamiento, han exhortado al gobierno mexicano a ampliar y mejorar, urgentemente el acceso al agua y al saneamiento para que sea confiable, seguro y asequible para todos, incluyendo comunidades marginadas e indígenas que tienen escaso acceso debido a un insuficiente sistema nacional de agua y saneamiento en muchos lugares. Resaltando, que el gobierno debe adoptar un enfoque basado en los derechos humanos para garantizar y mejorar el acceso al agua y al saneamiento, de modo que nadie quede excluido.

Por lo anterior, la presente iniciativa tiene como objetivo, institucionalizar las siguientes cuatro dimensiones estratégicas e innovadoras de la gestión del agua, orientadas a asegurar la sostenibilidad futura de este derecho:

1. Economía circular del agua como garantía de disponibilidad:

A nivel global, la Agenda 2030 de la ONU mandata desvincular el desarrollo del uso lineal del agua (extraer-usar-desechar). Elevar la economía circular a rango legal obliga al Estado a imponer el reúso en cascada y la purificación y reutilización obligatoria del agua usada en los sectores industriales, comerciales y agropecuarios de mayor consumo. Al forzar el empleo de agua purificada y reciclada en procesos productivos, se liberan y salvaguardan de manera inmediata volúmenes masivos de agua limpia de primer uso con destino exclusivo para el consumo doméstico y personal de las familias.

2. Soluciones Basadas en la Naturaleza e Infraestructura Verde:

Garantizar el acceso al agua limpia requiere ecosistemas sanos. Esta reforma mandata transitar de un enfoque centrado únicamente en presas y acueductos a uno que aproveche la naturaleza, reconociendo el valor estratégico de los humedales, los bosques y las zonas de infiltración para la captación natural, filtración y recarga de los acuíferos, protegiendo así las fuentes de agua a largo plazo.

3. Transición digital y datos claros frente a la opacidad:

La distribución justa del agua es imposible sin información fidedigna. La incorporación de la tecnología en la administración del agua faculta el despliegue de sistemas avanzados como el monitoreo automatizado en tiempo real y plataformas de datos de acceso público. Esto otorga al Estado certeza científica para revisar la disponibilidad real de las cuencas, erradicar la opacidad y combatir el acaparamiento y las extracciones ilícitas.

4. El impacto de los compromisos Internacionales y las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional.

México es firmante del Acuerdo de París, instrumento internacional por el cual asume las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC, por sus siglas en inglés) para reducir sus emisiones y aumentar su adaptación al cambio climático. La política del agua no puede correr por un carril separado a la agenda climática mundial. De igual manera, la presente iniciativa busca visibilizar, la importancia de asegurar la sustentabilidad de los recursos hídricos en nuestro país, siendo una condición irrenunciable para garantizar la paz social y la viabilidad del Estado mexicano.

Derivado de lo anterior, es evidente que no podemos seguir gestionando el agua bajo criterios de coyuntura o de explotación inmediata. Legislar hoy por la sostenibilidad futura de las cuencas y acuíferos del país es un acto de responsabilidad intergeneracional y un mandato constitucional supremo para salvaguardar la vida, la salud y la dignidad de las próximas generaciones de mexicanas y mexicanos.

El fundamento legal, tanto de constitucionalidad y como de convencionalidad, que motivan la propuesta de esta iniciativa, se basa en los siguientes señalamientos: Que, el Acuerdo de París (Ratificado por México en 2016):

Es un tratado internacional jurídicamente vinculante. El artículo 7 de este instrumento obliga a las partes a aumentar su capacidad de adaptación, fortalecer la resiliencia y reducir la vulnerabilidad al cambio climático. Dado que el ciclo hidrológico es el sistema más afectado por la crisis climática, las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC) no pueden materializarse de forma aislada a la ley que administra las cuencas y acuíferos del país.

Que, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Pidesc): A través de la Observación General número 15 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR) de la ONU, se interpreta formalmente que el derecho al agua es un componente indispensable para la realización de una vida digna (Artículos 11 y 12 del Pacto). El Comité enfatiza que los Estados deben adoptar estrategias ambientales nacionales que evalúen los riesgos ambientales y climáticos sobre los recursos hídricos.

Artículo 11

1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.

Artículo 12

1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental.

2. Entre las medidas que deberán adoptar los Estados Partes en el Pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarán las necesarias para:

a) La reducción de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los niños;

b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente;

Que, el Protocolo de San Salvador (Artículo 11): Este tratado interamericano, del cual México es parte, establece el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos. Vincula directamente la protección de la naturaleza con la garantía de recursos vitales como el agua.

Artículo 11

Derecho a un medio ambiente sano

1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos.

2. Los Estados Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente.

Que, la Resolución 64/292 de la Asamblea General de las Naciones Unidas (2010): Reconoció de forma explícita el derecho humano al agua potable y al saneamiento como esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los derechos humanos.

Resolución aprobada por la Asamblea General el 28 de julio de 2010. [sin remisión previa a una comisión principal (a/64/l.63/rev.1 y add.1)] 64/292. El derecho humano al agua y el saneamiento

La Asamblea General,

...

1. Reconoce que el derecho al agua potable y el saneamiento es un derecho humano esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los derechos humanos;

2. Exhorta a los Estados y las organizaciones internacionales a que proporcionen recursos financieros y propicien el aumento de la capacidad y la transferencia de tecnología por medio de la asistencia y la cooperación internacionales, en particular a los países en desarrollo, a fin de intensificar los esfuerzos por proporcionar a toda la población un acceso económico al agua potable y el saneamiento;

3. Acoge con beneplácito la decisión del Consejo de Derechos Humanos de pedir a la experta independiente sobre las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el acceso al agua potable y el saneamiento que presente un informe anual a la Asamblea General(13), y alienta a la experta independiente a que siga trabajando en todos los aspectos de su mandato y a que, en consulta con todos los organismos, fondos y programas pertinentes de las Naciones Unidas, incluya en el informe que le presente en su sexagésimo sexto período de sesiones las principales dificultades relacionadas con el ejercicio del derecho humano al agua potable y el saneamiento y su efecto en la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Que, el Objetivo de Desarrollo Sostenible 6 de la Agenda 2030, está enfocado en asegurar el acceso universal y equitativo al agua potable y a los servicios de saneamiento e higiene adecuados, así como en mejorar la calidad del agua a nivel global.

Agenda 2030 para el desarrollo sostenible

Objetivo 6: Agua limpia y saneamiento.

6.1 De aquí a 2030, lograr el acceso universal y equitativo al agua potable a un precio asequible para todos.

6.2 De aquí a 2030, lograr el acceso a servicios de saneamiento e higiene adecuados y equitativos para todos y poner fin a la defecación al aire libre, prestando especial atención a las necesidades de las mujeres y las niñas y las personas en situaciones de vulnerabilidad.

6.3 De aquí a 2030, mejorar la calidad del agua reduciendo la contaminación, eliminando el vertimiento y minimizando la emisión de productos químicos y materiales peligrosos, reduciendo a la mitad el porcentaje de aguas residuales sin tratar y aumentando considerablemente el reciclado y la reutilización sin riesgos a nivel mundial.

6.4 De aquí a 2030, aumentar considerablemente el uso eficiente de los recursos hídricos en todos los sectores y asegurar la sostenibilidad de la extracción y el abastecimiento de agua dulce para hacer frente a la escasez de agua y reducir considerablemente el número de personas que sufren falta de agua.

6.5 De aquí a 2030, implementar la gestión integrada de los recursos hídricos a todos los niveles, incluso mediante la cooperación transfronteriza, según proceda.

6.6 De aquí a 2020, proteger y restablecer los ecosistemas relacionados con el agua, incluidos los bosques, las montañas, los humedales, los ríos, los acuíferos y los lagos.

6.a De aquí a 2030, ampliar la cooperación internacional y el apoyo prestado a los países en desarrollo para la creación de capacidad en actividades y programas relativos al agua y el saneamiento, como los de captación de agua, desalinización, uso eficiente de los recursos hídricos, tratamiento de aguas residuales, reciclado y tecnologías de reutilización.

6.b Apoyar y fortalecer la participación de las comunidades locales en la mejora de la gestión del agua y el saneamiento.

Que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce el derecho humano al agua en su artículo 4, párrafo 6, estableciendo que toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua, en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible.

Artículo 4o. La mujer y el hombre son iguales ante la ley. Ésta protegerá la organización y el desarrollo de las familias. El Estado garantizará el goce y ejercicio del derecho a la igualdad sustantiva de las mujeres.

(...)

Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El Estado garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los recursos hídricos, estableciendo la participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos fines.

Que, en el artículo 9, apartado F, de la Constitución Política de Ciudad de México reconoce que toda persona tiene derecho al acceso, a la disposición y saneamiento de agua potable suficiente, salubre, segura, asequible, accesible y de calidad para el uso personal y doméstico.

Artículo 9. Ciudad solidaria

F. Derecho al agua y a su saneamiento

1. Toda persona tiene derecho al acceso, a la disposición y saneamiento de agua potable suficiente, salubre, segura, asequible, accesible y de calidad para el uso personal y doméstico de una forma adecuada a la dignidad, la vida y la salud; así como a solicitar, recibir y difundir información sobre las cuestiones del agua.

2. La Ciudad garantizará la cobertura universal del agua, su acceso diario, continuo, equitativo y sustentable. Se incentivará la captación del agua pluvial.

3. El agua es un bien público, social y cultural. Es inalienable, inembargable, irrenunciable y esencial para la vida. La gestión del agua será pública y sin fines de lucro.

Los cambios que se proponen son expuestos en la siguiente tabla:

Por los argumentos expuestos en la presente iniciativa es que se propone adicionar dos párrafos subsecuentes al artículo 7 de la Ley General de Aguas.

Decreto

Artículo Único. Se adicionan dos párrafos al artículo 7 de la Ley General de Aguas, para quedar como sigue:

Artículo 7. ...

I. a VI. ...

El Estado mexicano, para asegurar la sostenibilidad futura de este derecho, integrará los esquemas de economía circular del agua, promoviendo el reúso en cascada y la purificación y reutilización obligatoria del agua usada en los sectores productivos para priorizar el agua limpia de primer uso para el consumo doméstico.

De igual forma, se incorporará e impulsará soluciones basadas en la naturaleza y el desarrollo de infraestructura verde, reconociendo el valor de los ecosistemas en la captación y recarga de cuerpos de agua; esquemas de gestión comunitaria, compartida y cultural del agua, la cultura y la transición digital de la administración hídrica mediante el monitoreo tecnológico en tiempo real y sistemas de datos para asegurar la equidad distributiva; y políticas de resiliencia climática, basadas en ecotecnias e innovación social.

Transitorios

Primero. El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. El Ejecutivo federal, por conducto de la Comisión Nacional del Agua, dispondrá de un plazo no mayor a 365 días naturales contados a partir de la entrada en vigor del presente Decreto para adecuar los reglamentos, lineamientos y criterios presupuestales aplicables a fin de dar pleno cumplimiento a lo dispuesto en el presente Decreto.

Palacio Legislativo de San Lázaro, 13 de octubre del 2026.

Diputado Miguel Ángel Guevara Rodríguez (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, suscrita por el diputado David Alejandro Cortés Mendoza y las y los legisladores integrantes del Grupo Parlamentario del PAN

El que suscribe, David Alejandro Cortés Mendoza , integrante de la LXVI Legislatura, de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, con fundamento en la fracción II, artículo 71, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a su consideración la siguiente iniciativa con proyecto de decreto mediante el cual se adiciona el inciso e, así como se reforma el último párrafo de la fracción III del artículo 5; se adiciona la fracción III Bis al artículo 18 de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores , bajo la siguiente:

Exposición de Motivos

Las personas adultas mayores en nuestro país están enfrentando una problemática silenciosa, la cual les afecta directamente en su calidad de vida, además de en su entorno familiar, laboral, emocional y social.

Y es que hablar de los trastornos neurocognitivos mayores es algo que se suele esconder, por pena, desconocimiento o simplemente porque se asume que es algo que la persona tendrá que asumir a partir de los 60 años en adelante.

No obstante que cada vez se presentan este tipo de trastornos a edad más temprana, el rango de población sobrepasa los 60 años, en el 60 y 70 por ciento de los diagnósticos, muchos ya de forma tardía, tienen un trastorno de esta índole. Entre los cuales se tiene por ejemplo el alzheimer, que se tiene una población de 1.3 millones de personas que la tienen detectada.

No obstante, existen otros tipos de trastornos de la misma índole, con la respectiva aclaración que el término demencia senil, que es como se conoce comúnmente, no es propicio clínicamente, ni socialmente, porque puede encerrar intrínsecamente un tema discriminatorio hacia la población de adultos mayores.

Entre los tipos de enfermedades se encuentran: demencia vascular (causada por infartos cerebrales o enfermedad de los vasos sanguíneos); demencia con cuerpos de Lewy (se caracteriza por depósitos anormales de la proteína alfa-sinucleína. A diferencia del alzheimer, suele presentar alteraciones visuales (ver cosas que no existen), problemas de movimiento similares al Parkinson y fluctuaciones importantes en la atención), las demencias mixtas (es común que una persona presente más de un tipo de demencia al mismo tiempo, siendo la combinación de alzheimer y demencia vascular la más frecuente) y otras similares.

Existen varios estudios científicos que buscan analizar el origen del alzheimer; si bien es multifactorial, la principal causa se debe a la presencia de la proteína beta amiloide, que propicia cambios en el cerebro. Esta proteína, que se traduce a su vez en una toxina, genera la inflamación y que las neuronas vayan muriendo gradualmente.

Entre las principales características del alzheimer, que es la que más abarca a la población adulta mayor, se encuentran:

1. Desorientación.

2. Olvidos de aspectos recientes.

3. Alteraciones del pensamiento abstracto.

4. Dificultad en el lenguaje.

5. Olvido de nombres, lugares, conocimientos cotidianos.

6. En fases muy avanzadas, es de suma dificultad, su aseo, alimentarse, caminar, el habla, así como sus necesidades fisiológicas.

Esta enfermedad es más recurrente en mujeres con un 8.1 por ciento, que en hombres que son el 5.4 por ciento, a nivel mundial.

Los factores que se tienen localizados que propician esta enfermedad son: colesterol, sedentarismo, tabaquismo, hipertensión, diabetes y factores hereditarios.

Uno de los principales motivos que llevan a que esto sea un problema tanto para la persona, como para su familia, es un diagnóstico tardío. Es decir, no se atienden los síntomas primarios, los esquemas de salud, son reactivos, no se tienen estudios, ni cultura de detección, incluso antes de los 60 años, a fin de retardar sus síntomas y que la calidad de la vida de la persona no se vea afectada, no obstante que es algo crónico degenerativo y que la ciencia médica ya busca diversas alternativas científicas para solucionarlo.

Otro aspecto que también afecta a la población adulta mayor es el trastorno neurodegenerativo crónico del sistema nervioso central, es decir, la enfermedad de Parkinson, el cual es la segunda causa de enfermedad, neurodegenerativa que se tiene. A diferencia del alzheimer, aquí las cifras no son tan exactas, se estiman entre 4 a 5 millones de personas en México, con datos, de la Secretaría de Salud, a nivel federal.

Se genera cuando las neuronas disminuyen su nivel de dopamina, lo cual afecta en las funciones del movimiento, lo que se traduce en temblores primeramente imperceptibles, en manos, piernas y la mandíbula, para después aumentar la temporalidad e intensidad, produciendo también rigidez, lentitud en los movimientos cotidianos, lo cual disminuye la posibilidad de que el adulto mayor realice sus actividades y tenga que ser auxiliado para las mismas, afectando también su esquema laboral.

Aspectos que para cualquier persona podrían parecer sencillos, como asearse, vestirse, comer, lavar su ropa, salir a trabajar, son casi imposibles, una vez que los síntomas aparecen y van aumentando. Esto propicia, depresión, ansiedad, cambios en los estados de ánimo, ya que se tiene conciencia de querer hacer algo, pero no se puede hacerlo.

Este entorno también propicia que la familia, su entorno social, de pareja, laboral y principalmente quien funja como su cuidador, tenga que suplir y auxiliar muchas de las actividades que antes se realizaban, lo cual también propicia aspectos de tensión, estrés y depresión en dicha persona.

Al igual, que el alzheimer, el parkinson suele atenderse por falta de un diagnóstico preventivo, la persona se espera hasta que los síntomas son muy evidentes. Lo cual propicia una afectación irreversible para las neuronas. No obstante, como ya se mencionó, es que se siguen con avances científicos para buscar una solución, los cuales, hasta el momento, son sumamente costosos y no están al alcance en el sector público.

La presente iniciativa es de suma importancia para nuestros adultos mayores, porque primeramente visibiliza este tipo de trastornos, a fin de que se produzca una información certera y fuera de mitos, que permitan conocerla y atenderla a tiempo.

La Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores adolece de este tema, no obstante, como ya se demostró, es algo de actualidad y una realidad que no podemos ocultar. En consecuencia y a sabiendas, que todas y todos, algún día, podremos estar tanto en esa edad, como en esas circunstancias es que propongo lo siguiente:

Que de ahora en adelante sea un derecho de las personas adultas mayores: el recibir de manera gratuita y oportuna, la atención para la prevención, el diagnóstico, la atención, estudios, tratamientos y terapias, referentes a trastornos neurocognitivos mayores, entre los que se encuentran: el alzheimer, demencia vascular, con cuerpos de Lewy, demencias mixtas y similares. Así como el trastorno neurodegenerativo crónico del sistema nervioso central, es decir, la enfermedad de Parkinson.

Y además, que el presentar este tipo trastornos no podrá ser causa de discriminación y exclusión social, o despido laboral, siendo esta última bajo valoración médica respectiva. Es decir, no se puede despedir a una persona por presentar los síntomas, mientras pueda cumplir con sus funciones cotidianas, lo cual, lamentablemente es muy común.

Pero además, ya será una obligación del Sistema de Salud Pública, el brindar el servicio gratuito, para garantizar la atención gratuita y oportuna, para la prevención, el diagnóstico, la atención, estudios, tratamientos y terapias. Tanto para el alzheimer, como para el parkinson.

Como una propuesta adicional, las familias tendrán derecho a recibir el apoyo subsidiario de las instituciones públicas para el cuidado y atención de las personas adultas mayores, incluyendo lo referente a los diferentes tipos de trastornos neurocognitivos mayores, como los ya mencionados. En consecuencia, tendrán que atenderse en clínicas de primer nivel, cuando el Estado no tenga los servicios necesarios.

Con esta iniciativa, reitero mi compromiso con las personas adultas mayores, no solamente porque algún día probablemente lleguemos a esa edad cronológica, sino porque ellas y ellos no pueden ser vistos solamente como una dádiva política o un discurso electoral, porque lo que actualmente se les otorga en programas sociales no cubriría en lo más mínimo, este tipo de trastornos.

En consecuencia, siendo un derecho, ya puede ser exigible y se tiene que cumplir.

Para un mejor entendimiento se ilustra en la siguiente tabla, la consideración para modificar la Ley vigente:

Por lo anteriormente expuesto, someto a la consideración de esta honorable soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de:

Decreto

Artículo Único. Se adiciona el inciso e, así como se reforma el último párrafo de la fracción III del artículo 5; se adiciona la fracción III Bis al artículo 18 de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, para quedar como sigue:

Artículo 5. De manera enunciativa y no limitativa, esta Ley tiene por objeto garantizar a las personas adultas mayores los siguientes derechos:

I. a II. ...

III. De la protección de la salud, la alimentación y la familia:

a. a d. ...

e. A recibir de manera gratuita y oportuna, la atención para la prevención, el diagnóstico, la atención, estudios, tratamientos y terapias, referentes a trastornos neurocognitivos mayores, entre los que se encuentran: el alzheimer, demencia vascular, con cuerpos de Lewy, demencias mixtas y similares. Así como el trastorno neurodegenerativo crónico del sistema nervioso central, es decir, la enfermedad de Parkinson.

El presentar este tipo trastornos no podrá ser causa de discriminación y exclusión social, o despido laboral, siendo esta última bajo valoración médica respectiva.

Las familias tendrán derecho a recibir el apoyo subsidiario de las instituciones públicas para el cuidado y atención de las personas adultas mayores. Incluyendo lo referente a los diferentes tipos de trastornos neurocognitivos mayores y neurodegenerativos crónicos, señalados en el presente artículo.

Artículo 18. Corresponde a las Instituciones Públicas del Sector Salud, garantizar a las personas adultas mayores:

I. a III. ...

III Bis. A garantizar la atención gratuita y oportuna, para la prevención, el diagnóstico, la atención, estudios, tratamientos y terapias, referentes a trastornos neurocognitivos mayores, entre los que se encuentran: el alzheimer, demencia vascular, con cuerpos de Lewy, demencias mixtas y similares, Así como, el trastorno neurodegenerativo crónico del sistema nervioso central, es decir, la enfermedad de Parkinson.

Para lo cual, deberá realizar campañas permanentes informativas de atención y diagnóstico.

IV. a X. ...

Transitorios

Primero. El presente Decreto entrará en vigor el primer día del mes de enero del año fiscal siguiente a su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. La Secretaría, en el ámbito de su competencia, deberá elaborar una campaña nacional de prevención, diagnóstico y tratamiento, de los trastornos neurocognitivos mayores, dentro de los 90 días siguientes a la publicación del presente Decreto.

Tercero. El Gobierno de Ciudad de México, así como las entidades federativas, tendrán un plazo no mayor a los 120 días, a partir de la publicación del presente Decreto, para armonizar sus marcos normativos.

Palacio Legislativo de San Lázaro, 13 de octubre de 2026.

Diputado David Alejandro Cortés Mendoza (rúbrica)

Que reforma el artículo 34 de la Ley de Vivienda, suscrita por la diputada Ma. Lorena García Jimeno Alcocer y las y los legisladores integrantes del Grupo Parlamentario del PAN

La suscrita, diputada Ma. Lorena García Jimeno Alcocer , integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LXVI Legislatura de la Cámara de Diputados, en ejercicio y con arreglo a las facultades y atribuciones conferidas en los artículos: 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I, 77, 78 y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea, iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 34, fracción II, de la Ley de Vivienda , al tenor de la siguiente:

Exposición de Motivos

El acceso a una vivienda adecuada constituye un pilar indispensable para el desarrollo integral del ser humano y un derecho reconocido en el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.1 Sin embargo, en el contexto socioeconómico actual, la población joven enfrenta barreras estructurales sin precedentes que restringen gravemente su capacidad para arrendar, adquirir o autoproducir soluciones habitacionales.

Tradicionalmente, la juventud no ha sido considerada formalmente como un “sector vulnerable” en materia de vivienda. No obstante, las dinámicas del mercado inmobiliario actual —caracterizadas por el encarecimiento desproporcionado del suelo urbano, el alza desmedida de los alquileres y las exigencias de garantías financieras inalcanzables— sumadas a la precarización del mercado laboral (bajos salarios, informalidad y falta de seguridad social) colocan a este sector de la población en una situación de desventaja sistemática.

La vivienda digna es un derecho fundamental que debe garantizarse para todos los sectores de la sociedad, particularmente en un contexto donde el acceso a una vivienda adecuada representa uno de los principales desafíos, especialmente para los jóvenes como ya se comentó anteriormente.

El artículo 34, fracción II, de la Ley de Vivienda establece los mecanismos de financiamiento y coordinación para ampliar la oferta habitacional; sin embargo, actualmente estos mecanismos no contemplan de manera explícita la inclusión de los jóvenes como beneficiarios prioritarios.

El acceso a la vivienda por años ha sido una barrera significativa para la juventud mexicana, debido principalmente a limitaciones económicas, falta de historial crediticio y la escasa disponibilidad de programas adaptados a sus necesidades particulares. Esta situación se traduce en demoras prolongadas para lograr la autonomía habitacional, afectando su desarrollo personal, económico y social.

El Contexto Socioeconómico de las y los Jóvenes

Precariedad Laboral e Ingresos : Un alto porcentaje de la juventud se desenvuelve en la informalidad o bajo esquemas de subcontratación, lo que les impide contar con un historial crediticio robusto o las cotizaciones necesarias en los institutos de seguridad social tradicionales (como el Infonavit o Fovissste) para acceder a un crédito hipotecario.

Brecha de Asequibilidad : Mientras los salarios de entrada para los recién egresados o jóvenes trabajadores se mantienen estancados, los costos de la vivienda en renta y venta han incrementado de forma desproporcionada en las principales zonas urbanas del país.

Retraso en la Emancipación : Estas barreras financieras y geográficas están forzando a los jóvenes a postergar su emancipación y la consolidación de un patrimonio familiar, lo que frena dinámicas demográficas y de productividad nacional, precarizando su transición hacia la adultez.

Con base en lo anterior, se propone la reforma al artículo 34, fracción II, de la Ley de Vivienda, para incluir explícitamente a los jóvenes dentro de los mecanismos de financiamiento y coordinación institucional destinados a ampliar la oferta habitacional. De esta manera, se busca facilitar su acceso a créditos, subsidios y otros apoyos financieros, así como promover la creación de proyectos habitacionales que respondan a sus características y necesidades.

La inclusión de los jóvenes no solo permitirá atender la desigualdad en el acceso a la vivienda, sino también potenciará la generación de oportunidades para este sector clave en el desarrollo nacional, contribuyendo a la estabilidad social y económica del país. Además, fortalecerá la coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, así como con el sector privado y social, para promover soluciones innovadoras y sostenibles en materia de vivienda.

La presente iniciativa busca subsanar este vacío legislativo, incluyendo formalmente a las personas jóvenes dentro de los grupos vulnerables señalados en el artículo 34 de la Ley de Vivienda, a fin de garantizar el diseño y ejecución de políticas públicas, estímulos y programas habitacionales específicos y con facilidades de acceso para ellos.

La Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes obliga a los Estados parte a adoptar medidas que promuevan el acceso de la juventud a una vivienda digna.2 Asimismo, en sintonía con las recientes reformas en materia de vivienda adecuada y el enfoque de igualdad sustantiva adoptado por el Estado mexicano, es imperativo actualizar el marco legal secundario para transitar de una igualdad formal a una igualdad material.

Modificar el artículo 34, fracción II, no otorga un privilegio indebido, sino que constituye una acción afirmativa indispensable para corregir una desigualdad estructural y asegurar que los Programas Nacionales y Locales de Vivienda incorporen mecanismos de atención prioritaria para la población joven de entre 18 y 29 años (o el rango de edad homólogo aplicable).

Por lo tanto, con fundamento en la necesidad de garantizar una vivienda digna y accesible para todos los mexicanos, especialmente para nuestros jóvenes, se presenta la iniciativa de reforma para adecuar el marco legal vigente y así impulsar un tratamiento equitativo que favorezca la inclusión, la justicia social y el desarrollo armónico del país.

Por ello, presentamos esta propuesta que a continuación mostramos para mejor precisión.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, se somete a consideración la presente iniciativa con proyecto de:

Decreto por el que se reforma el artículo 34, fracción II, de la Ley de Vivienda

Artículo Único . Se reforma el artículo 34, fracción II, de la Ley de Vivienda, para quedar como sigue:

Artículo 34. Para cumplir con su objeto, la Comisión Intersecretarial tendrá las siguientes funciones:

I. ...

II. Acordar inversiones y mecanismos de financiamiento y coordinación para ampliar la oferta habitacional; facilitar el crédito a toda la población; consolidar la producción social de vivienda y lograr una mayor transparencia y equidad en la asignación de los apoyos, estímulos y subsidios federales para la adquisición, construcción y mejoramiento de viviendas, particularmente los dirigidos a la población en situación de pobreza, vulnerabilidad o marginación, con énfasis en las mujeres jefas de familia, personas jóvenes o víctimas de violencias de género;

III. ...

IV. ...

V. ...

VI. ...

VII. ...

VIII. ...

Transitorio

Único . El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1. https://view.officeapps.live.com/op/view.aspx?src=https%3A%2F%2Fwww.dip utados.gob.mx%2FLeyesBiblio%2Fdoc%2FCPEUM.doc&wdOrigin=BROWSELINK

2. https://oij.org/tidj/

Palacio Legislativo de San Lázaro, 13 de octubre del 2026.

Diputada Ma. Lorena García Jimeno Alcocer (rúbrica)

Que adiciona el artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de legislación de la ciberseguridad, suscrita por la diputada Teresa Ginez Serrano y las y los legisladores integrantes del Grupo Parlamentario del PAN

La suscrita, diputada Teresa Ginez Serrano , integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LXVI Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos: 71, fracción II, y 72, apartado H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I; 77, numeral 1, y 78, del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta soberanía la iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona una fracción XXXII al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de legislación de la ciberseguridad , la cual plantea la problemática y los argumentos establecidos en la siguiente:

Exposición de Motivos

Primero. Planteamiento del Problema

La ausencia de una legislación integral en materia de ciberseguridad genera una fragmentación normativa que vulnera a las personas usuarias y deja al Estado mexicano sin herramientas institucionales suficientes para enfrentar los problemas derivados de los ataques en el ciberespacio.

No obstante, bajo el principio de facultades expresas que exige que el Congreso cuente con fundamento explícito para legislar en la materia, es necesario contar con una facultad expresa al respecto. Por ello, la presente iniciativa propone otorgarle al Congreso de la Unión la facultad explícita de legislar en materia de ciberseguridad.

Segundo. Contexto

Para justificar la necesidad de que el Congreso de la Unión cuente con una facultad expresa para legislar en materia de ciberseguridad, es preciso resolver una interrogante que la propia comunidad académica internacional ha tardado décadas en responder con precisión: ¿qué es, exactamente, la ciberseguridad? Esta cuestión es muy relevante debido a que la ausencia de una definición unívoca ha tenido consecuencias prácticas sobre la manera en que los Estados diseñan sus políticas públicas y sus marcos normativos en la materia.

Un estudio de referencia sobre el tema advierte que “la ausencia de una definición concisa y ampliamente aceptable que capture la multidimensionalidad de la ciberseguridad obstaculiza los avances tecnológicos y científicos, al reforzar la visión predominantemente técnica de la ciberseguridad y separar disciplinas que deberían actuar en conjunto para resolver desafíos complejos”1 .

Tras revisar nueve definiciones distintas utilizadas por instituciones como el Departamento de Seguridad Nacional de los Estados Unidos, el Comité de Sistemas de Seguridad Nacional de ese país y la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), los autores del estudio proponen entenderla como “la organización y el conjunto de recursos, procesos y estructuras utilizados para proteger el ciberespacio y los sistemas habilitados por éste, de sucesos que desalineen los derechos de propiedad de jure de los de facto ”2 .

En el estudio también se identifican cinco temas dominantes transversales a cualquier definición seria de la materia: las soluciones tecnológicas, los eventos o incidentes, las estrategias y métodos de gestión, el factor humano y los objetos de referencia que se busca proteger3 .

En ese sentido, y para efectos de esta iniciativa, basta con considerar que la ciberseguridad no es simplemente un antivirus, ni una contraseña robusta, ni una preocupación exclusiva de los departamentos de sistemas de una empresa o de una dependencia pública, sino una disciplina de gestión de riesgos (jurídicos, técnicos, institucionales y sociales) cuyo objeto es preservar tres propiedades básicas de la información y de los sistemas que la procesan: su confidencialidad (que solo acceda a ella quien está autorizado para ello), su integridad (que no sea alterada indebidamente) y su disponibilidad (que esté accesible cuando se necesita).

En la misma tesitura, la recomendación UIT-T X.1205, que define la ciberseguridad como “el conjunto de herramientas, políticas, conceptos de seguridad, salvaguardas de seguridad, directrices, métodos de gestión de riesgos, acciones, formación, prácticas idóneas, seguros y tecnologías que pueden utilizarse para proteger los activos de la organización y los usuarios en el ciberentorno”4 . También el ciberespacio en el que operan estas herramientas ha sido definido por la Organización Internacional de Normalización (ISO) como “un entorno complejo resultante de la interacción de personas, software y servicios en internet a través de dispositivos tecnológicos y redes conectadas a él, que no existe en ninguna forma física”5 . Por su naturaleza intangible, transnacional y en permanente expansión, este entorno ha sido calificado por diversos gobiernos y organismos internacionales como un “quinto dominio” de la actividad humana, junto con la tierra, el mar, el aire y el espacio exterior6 .

La pertinencia de proteger este quinto dominio no es un debate abstracto ni una preocupación importada de agendas internacionales ajenas a la realidad nacional; basta observar la magnitud de la vida cotidiana, económica e institucional que hoy transcurre en medios digitales.

De acuerdo con datos recopilados en un estudio al respecto, existen ya más de 4 mil 760 millones de usuarios de redes sociales en el mundo, y una persona usuaria promedio en México interactúa con 7.8 plataformas digitales distintas y dedica en promedio 3 horas con 21 minutos diarios a internet7 .

Ese mismo estudio documenta que el costo global promedio de una filtración de datos, según el informe Cost of a Data Breach de IBM correspondiente a 2022, alcanzó los 3.86 millones de dólares a nivel mundial y 8.64 millones de dólares en Estados Unidos, en el cual destacan el robo de identidad (19 por ciento) y el phishing (16 por ciento) como las causas más frecuentes de los incidentes8 .

El reporte homólogo de IBM correspondiente a 2024 sitúa el costo promedio global en 4.88 millones de dólares, un incremento del 10 por ciento con respecto al año anterior9 . Por su parte, el Foro Económico Mundial ha situado de manera constante a los ciberataques y al fraude de datos entre los cinco riesgos globales más relevantes, y su Global Risks Report 2025 ubica el ciberespionaje y la ciberguerra en el quinto lugar de las preocupaciones a dos años10 .

El caso mexicano no es la excepción a esta tendencia global. Según datos de IDC, en octubre de 2022 se registraron 85 mil millones de intentos de ciberataque dirigidos contra objetivos en México. Por su parte, FortiGuard Labs documentó 187 millones de intentos de ataque durante 2022, un incremento del 20 por ciento respecto de 2021, cifra que colocó a México en el primer lugar de América Latina y el Caribe en número de intentos de ciberataque, por encima incluso de Brasil11 .

El mismo trabajo académico documenta incidentes de alto perfil ocurridos en años recientes contra infraestructura del Estado mexicano, entre los cuales destacan la filtración de información de la Secretaría de la Defensa Nacional atribuida al colectivo Guacamaya en septiembre de 2022, el incidente de ransomware que afectó a Petróleos Mexicanos en noviembre de 2019, y el ataque sufrido por la Secretaría de Economía en febrero de 202012 . El Índice de Seguridad Cibernética Global de la UIT, que puntúa a los países conforme a cinco pilares (legal, técnico, organizacional, de desarrollo de capacidades y de cooperación), ubicó a México en el lugar 52 de dicha clasificación en 2020, con una puntuación de 81.68; para 2024.

Cabe destacar que el país había mejorado a la categoría “Tier 2-Advancing” con una puntuación de 85.77, pero el propio estudio advierte que la dimensión de cooperación internacional –precisamente la que depende de un marco jurídico articulado– registró un retroceso en el mismo periodo13 . En la misma línea, el Índice de madurez del Observatorio de la Ciberseguridad en América Latina y el Caribe, que puntúa a los países de la región en cinco dimensiones (política, sociedad, educación, legislación y tecnología), clasifica a México dentro del “Nivel Formativo” junto con otros nueve países de la región –muy por debajo de países como Chile– en la comparación entre índice de seguridad cibernética e índice de desarrollo digital14 .

Actualmente, quizá el reto más estructural de la ciberseguridad es su continua evolución. Las superficies de ataque se multiplican al ritmo de la adopción de nuevas tecnologías –cómputo en la nube, inteligencia artificial, internet de las cosas, cadenas de suministro digitales cada vez más interconectadas–, de modo que cualquier marco normativo diseñado en función de las amenazas de ayer corre el riesgo de quedar obsoleto antes de su implementación.

Al respecto, un estudio que analizó más de 170 regulaciones de ciberseguridad vigentes o propuestas en distintas jurisdicciones, identificó diecisiete rasgos regulatorios recurrentes agrupados en cinco categorías: ciberseguridad organizacional, preparación y respuesta, protección y defensa, tecnología y software, e intercambio de información y cooperación15 . El propio estudio subraya que uno de cada dos entes regulados en el mundo enfrentará, hacia 2026, dificultades para cumplir con requisitos cada vez más estrictos de protección de datos y notificación de brechas16 .

Un segundo reto, contraintuitivo a primera vista, es que la propia incertidumbre regulatoria puede convertirse en un obstáculo para la ciberseguridad efectiva. Está documentado que el 56 por ciento de los directores ejecutivos a nivel mundial declara estar posponiendo al menos una inversión relevante en ciberseguridad ante la falta de regulaciones y estándares consistentes en áreas emergentes como la protección de datos17 . Esto ocurre porque cuando el marco jurídico es fragmentario, cambiante o contradictorio entre autoridades, las organizaciones adoptan lo que se define como una postura de “esperar y ver”, que retrasa decisiones de inversión y deja a personas usuarias e infraestructuras más expuestas de lo necesario18 . Paradójicamente, como ocurre en el caso de México, la ausencia de una ley general en la materia no ha significado ausencia de reglas, sino un mosaico disperso de disposiciones sectoriales que generan más incertidumbre que certeza jurídica.

Un tercer reto es la naturaleza inherentemente transversal y multifactorial del problema, que difícilmente puede resolverse mediante instrumentos aislados. En ese sentido, un estudio proponen distinguir cuatro tipos de instrumentos de política pública en la materia –informativos, regulatorios, financieros y de capacidades organizacionales– y concluye que la gobernanza efectiva de la ciberseguridad exige combinarlos de manera coordinada bajo un enfoque de “gobierno completo” (“whole-of-government” ), en lugar de depender de una sola “palanca” regulatoria o tecnológica19 . Confiar en uno sólo de estos aspectos no sería suficiente frente a un panorama de amenazas que puede desplazarse en cuestión de días u horas de sistemas militares a hospitales o gobiernos locales20 .

Este trabajo también documentó que el factor humano sigue siendo, según buena parte de la literatura especializada, el eslabón más débil de cualquier estrategia de ciberseguridad, por encima incluso de las vulnerabilidades puramente técnicas21 . Esto confirma que una política pública seria en la materia no puede reducirse a exigencias tecnológicas, sino que debe incorporar capacitación, cultura organizacional y diseño institucional.

A estos retos de fondo se suma uno de naturaleza regional. De acuerdo con el informe sobre Ciberseguridad 2016 elaborado conjuntamente por la Organización de los Estados Americanos y el Banco Interamericano de Desarrollo, cuatro de cada cinco países de América Latina y el Caribe carecían, a esa fecha, de una estrategia o plan nacional de ciberseguridad, mientras que el costo global de la ciberdelincuencia se estimaba en alrededor de 575 mil millones de dólares anuales –equivalentes a 0.5 por ciento del producto interno bruto mundial–, de los cuales aproximadamente 90 mil millones de dólares correspondían a América Latina22 . Aunque México cuenta desde 2010 con un Equipo de Respuesta a Incidentes de Seguridad Cibernética (CERT-MX), la ausencia de un marco legal integral limita su capacidad de coordinación con el sector privado y con sus contrapartes internacionales.

Actualmente en México las disposiciones relacionadas con la ciberseguridad se encuentran dispersas, entre otros ordenamientos, en el Código Penal Federal (que tipifica conductas como el acceso ilícito a sistemas, la divulgación indebida de información privada o la fabricación de dispositivos para vulnerar protecciones digitales, en sus artículos 199 Septies, 202, 202 Bis, 210 a 211 Bis 7, 254 Bis 1 y 424 Bis, fracción II), la Ley de la Guardia Nacional, la Ley de Seguridad Nacional, la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (cuyos artículos 20 Quater, Quinquies y Sexies abordan ya formas de violencia digital contra las mujeres)23 . Sin embargo, ninguno de estos ordenamientos fue diseñado con la ciberseguridad como objeto central: cada uno la aborda de manera incidental, desde su propia lógica sectorial, sin que exista un solo ordenamiento que fije principios, estándares mínimos, autoridad responsable o mecanismos de coordinación aplicables de manera general.

Esta fragmentación normativa es, en sí misma, una vulnerabilidad. La dispersión normativa mexicana genera al menos tres problemas concretos24 :

1. La confusión entre los objetivos de ciberseguridad, de combate a la ciberdelincuencia y de inteligencia o seguridad nacional, que persigue lógicas distintas y, en ocasiones, contrapuestas.

2. Vacíos e inconsistencias en la detección de amenazas, la respuesta coordinada y los protocolos de resiliencia de infraestructura, y

3. Una coordinación interinstitucional limitada, que desalienta la participación del sector privado –particularmente de la pequeña y mediana empresa– ante la falta de reglas claras sobre el equilibrio entre privacidad, facultades de vigilancia y protección de derechos humanos.

En ese sentido, la ausencia de una base constitucional explícita que faculte al Congreso de la Unión para legislar en la materia, y la consiguiente dificultad para fijar con claridad qué autoridad, bajo qué estándares y con qué alcance debe regular un fenómeno que, por definición, no respeta fronteras jurisdiccionales ni administrativas, profundizan la vulnerabilidad de las y los mexicanos en el entorno digital.

Esta vulnerabilidad no se agota en lo institucional, sino también tiene una dimensión directa de derechos humanos, particularmente con respecto al derecho de acceso a la información y al derecho a la privacidad reconocidos, entre otros instrumentos, en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer. Sin un marco normativo integral, el Estado mexicano difícilmente puede acreditar que cumple cabalmente su obligación de proteger a las personas frente a vulneraciones digitales provenientes tanto de actores privados como, potencialmente, de sus propias autoridades, ni puede garantizar de manera consistente el ejercicio de derechos digitales básicos. En otras palabras, la brecha regulatoria no solo deja indefensas a las víctimas de delitos informáticos, sino también deja al propio Estado sin las herramientas institucionales necesarias para acreditar el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y convencionales en materia de derechos humanos.

Ahora bien, en aras de establecer de forma general el posible contenido que una agenda regulatoria seria en la materia debe contemplar, vale la pena considerar siete rubros que la literatura especializada en la materia ha señalado como prioridades25 :

1. Definiciones. La necesidad de un consenso conceptual, alineado con estándares internacionales, sobre qué se entiende por ciberseguridad, ciberespacio y ciberincidente, a fin de evitar la ambigüedad que hoy dificulta la aplicación de las normas existentes.

2. Institución responsable. La creación o el fortalecimiento de una instancia con competencias claras, independencia técnica y recursos suficientes para coordinar la política nacional de ciberseguridad.

3. Cooperación. Mecanismos formales de colaboración entre el sector público, el sector privado, la academia y la sociedad civil, dado que la infraestructura crítica del país es, en su mayoría, de propiedad privada.

4. Tipificación. La obligación de tipificar con claridad los delitos cibernéticos –fraude, acceso ilícito, robo de identidad, robo de datos, entre otros– y sus sanciones correspondientes, evitando la dispersión actual entre distintos códigos y leyes.

5. Procedimientos. Reglas claras de competencia y procedimiento para la investigación y sanción de incidentes, así como mecanismos de cooperación internacional –asistencia jurídica, extradición, intercambio de información– indispensables ante la naturaleza transfronteriza de la ciberdelincuencia.

6. Capacitación. Programas de educación y concientización dirigidos tanto a instituciones educativas como a medios de comunicación, incluyendo la posible inclusión de la ciberseguridad en los planes de estudio, y

7. Derechos humanos. La incorporación transversal de un enfoque de derechos humanos que priorice el bienestar de las personas y la inclusión universal, para evitar que la regulación de la ciberseguridad derive en vigilancia desproporcionada o en restricciones injustificadas a la libertad de expresión y a la privacidad.

Además de estos puntos, la legislación de la materia podría recuperar algunas otras propuestas innovadoras como combinar instrumentos informativos, regulatorios, financieros y de capacidades organizacionales bajo un enfoque de gobierno completo26 ,y asegurar que una futura ley general no se limite a imponer sanciones, sino que también contemple incentivos fiscales para la adopción de estándares de seguridad, campañas de información pública y el fortalecimiento de capacidades técnicas al interior de las propias autoridades.

Adicionalmente, otras buenas prácticas que podrían incorporarse son: la notificación obligatoria de incidentes, la protección a denunciantes internos, la evaluación y gestión de riesgos, la resiliencia operacional y la seguridad de la cadena de suministro27 . Finalmente, cualquier ley de ciberseguridad debe deslindarse expresamente de la legislación penal y de seguridad nacional –en la medida de lo posible sólo articularse con ellas y establecer mecanismos de coordinación–, establecer una autoridad central que concentre el reporte de incidentes y el desarrollo de capacidades, alinearse con instrumentos internacionales como el Convenio de Budapest y la recién adoptada Convención de las Naciones Unidas contra la Ciberdelincuencia para facilitar la cooperación transfronteriza, y promover plataformas de participación multisectorial que incluyan a gobierno, sector privado, sociedad civil y socios internacionales28 .

Considerando lo anterior, es necesario considerar que la ciberseguridad es actualmente una condición de funcionamiento básico de la vida económica, social e institucional del país, de la cual depende la protección de la información personal de millones de personas usuarias, la continuidad operativa de infraestructuras críticas como la energía o los servicios financieros, y la propia capacidad del Estado mexicano para resguardar su información estratégica, como evidenciaron los incidentes que afectaron a la Secretaría de la Defensa Nacional, a Petróleos Mexicanos y a la Secretaría de Economía en años recientes.

En segundo lugar, los retos que enfrenta la ciberseguridad, tales como la velocidad del cambio tecnológico, la incertidumbre regulatoria que desincentiva la inversión, la naturaleza multifactorial del problema y el rezago regional frente a otros países de América Latina, los cuales difícilmente pueden atenderse mediante ajustes aislados a leyes sectoriales diseñadas para propósitos distintos.

En tercer lugar, la evidencia demuestra que la ausencia de una legislación integral es una vulnerabilidad activa, y que la dispersión normativa actual genera incertidumbre jurídica, dificulta la coordinación entre autoridades y con el sector privado, y deja al Estado mexicano sin herramientas institucionales claras para acreditar el cumplimiento de sus obligaciones de respeto, protección y garantía de derechos humanos frente a las amenazas del entorno digital.

Finalmente, ya existe una hoja de ruta razonablemente consolidada sobre los elementos mínimos que dicha legislación debería contemplar, pero falta el fundamento constitucional que permita al Congreso de la Unión convertirla en ley con apego al principio de certeza jurídica.

Por lo hasta aquí expuesto, esta iniciativa parte de la premisa de que México no puede seguir abordando la ciberseguridad como una suma de fragmentos normativos dispersos en leyes diseñadas para otros fines.

La magnitud del riesgo y la posición de México como uno de los países más atacados de la región, configuran un escenario en el que la inacción legislativa tiene un costo creciente para la sociedad y para el propio Estado mexicano.

Por ello, otorgarle al Congreso de la Unión una facultad expresa y suficientemente diseñada para legislar en esta materia es una condición impostergable para cerrar el vacío normativo que se traduce en vulnerabilidad cotidiana.

Tercero. Argumentos de la Iniciativa

La necesidad de la presente iniciativa está fundada plenamente en la consideración de que el sistema constitucional mexicano está estructurado sobre el principio de facultades expresas o “competencia residual”, bajo el cual las facultades no concedidas expresamente a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados. Al resolver la Acción de Inconstitucionalidad 6/2018 y sus acumuladas 8/2018, 9/2018, 10/2018 y 11/2018 —que invalidó la Ley de Seguridad Interior de 2017—, la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció categóricamente:

“todo aquello que no fue conferido expresamente al gobierno se entiende como atribuciones que residualmente ha decidido conservar el pueblo o las entidades federativas. El Poder Legislativo solamente puede legislar sobre cuestiones para los cuales existe una habilitación competencial expresa en la Constitución.” 29

En ese sentido, el Congreso “no puede legislar sobre cuestiones que escapan del contenido material de la competencia que le ha sido otorgada”, pues “la Constitución, por principio, no es redundante” ni contiene “competencias repetidas o competencias que subsumen otras competencias.”30

Considerando este criterio de la Suprema Corte, es necesario que la Constitución establezca explícitamente una facultad sobre la cual el Congreso de la Unión pueda legislar en materia de ciberseguridad. Al respecto, en el mismo precedente se analizó la llamada “cláusula habilitante” —la actual fracción XXXII del artículo 73, que faculta al Congreso para “expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores”— y la Corte estableció que no puede servir de fundamento genérico para legislar sobre materias no enumeradas, pues dicha fracción:

“se encuentra limitada a la posibilidad que tiene el Congreso de proveer leyes que sean necesarias para hacer efectivas sus atribuciones y las de otros Poderes [...] solamente facilita la expedición de leyes de carácter instrumental para el ejercicio de otras competencias constitucionales.” 31

Esta interpretación resulta directamente aplicable al caso que ocupa la presente iniciativa, pues ninguna de las fracciones actualmente vigentes del artículo 73 constitucional confiere al Congreso de la Unión una facultad expresa para legislar en materia de ciberseguridad como disciplina integral, de modo que la cláusula habilitante no puede suplir esa ausencia. Por lo tanto, resulta indispensable identificar si alguna facultad existente puede reformarse para dar cabida a esta materia, o si resulta preferible adicionar una fracción autónoma.

Un análisis de las fracciones del artículo 73 constitucional con relativa cercanía material o semántica a la ciberseguridad permite identificar cuatro candidatas naturales para una eventual reforma: la fracción XVII, en materia de vías generales de comunicación y tecnologías de la información; la fracción XXIX-M, en materia de seguridad nacional; la fracción XXI, en materia penal; y la fracción XXIX-O, en materia de protección de datos personales en posesión de particulares. Sin embargo, el examen de cada una revela que ninguna ofrece por sí sola, una base constitucional suficiente.

La fracción XVII faculta al Congreso para “dictar leyes sobre vías generales de comunicación, tecnologías de la información y la comunicación, radiodifusión, telecomunicaciones, incluida la banda ancha e Internet, postas y correos, y sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal.”

No obstante, esta fracción está concebida en función de la infraestructura y las redes de telecomunicaciones, mientras que la ciberseguridad no es un atributo de la red como tal, sino una disciplina de gestión de riesgos que abarca hardware, software, procesos y personas, con o sin conexión directa a una red pública de telecomunicaciones.

A lo anterior se suma que la fracción XVII es una facultad exclusivamente federal, sin arquitectura de concurrencia con las entidades federativas y los Municipios, mientras que la ciberseguridad exige por su propia naturaleza la coordinación entre los tres órdenes de gobierno y el sector privado, propietario de la mayor parte de la infraestructura crítica del país. Finalmente, esta fracción no provee fundamento para la tipificación penal de conductas cibernéticas que constitucionalmente corresponde a la fracción XXI, ni para la dimensión de seguridad nacional cuando el ciberataque compromete infraestructura estratégica del Estado.

La fracción XXIX-M faculta al Congreso para “expedir leyes en materia de seguridad nacional, estableciendo los requisitos y límites a las investigaciones correspondientes”. La lógica detrás de esa propuesta es comprensible, pues los ciberataques contra infraestructura estratégica son una amenaza a la seguridad nacional. Sin embargo, la fracción resulta insuficiente debido a que la ciberseguridad es un concepto amplio que incluye la protección de datos personales, la continuidad operativa de empresas privadas, la seguridad de las personas consumidoras frente a fraudes digitales y la resiliencia de infraestructura crítica no necesariamente vinculada a la seguridad del Estado.

Por otra parte, el régimen de excepción propio de la seguridad nacional resulta inadecuado para una ley de aplicación general. Trasladar a ese régimen obligaciones que deben ser públicas y de cumplimiento general, tales como estándares mínimos de ciberseguridad para empresas o protocolos de notificación de brechas de datos a las personas usuarias, generaría fricciones con los principios de transparencia y máxima publicidad que deben regir esas obligaciones.

Finalmente, al igual que la fracción XVII, la XXIX-M es una facultad exclusivamente federal, sin diseño de coordinación con las entidades federativas y el sector privado.

La fracción XXI, en su inciso b), faculta al Congreso para legislar sobre “los delitos y las faltas contra la federación” y sobre “delincuencia organizada”, y es relevante porque ya faculta al Congreso para tipificar como delitos federales las conductas cibernéticas que dañen bienes jurídicos de competencia federal. Sin embargo, sería un error asumir que esta fracción puede servir de base a una ley general de ciberseguridad, porque su función es punitiva y reactiva, y se constriñe a definir delitos y sanciones después de ocurrido el hecho, lo cual soslaya el carácter preventivo y regulatorio.

La ciberseguridad como disciplina exige ante todo un marco de prevención, estándares técnicos, obligaciones de reporte de incidentes, gestión de vulnerabilidades, protección de infraestructuras críticas y coordinación institucional, elementos que no tienen naturaleza penal.

Confundir la tipificación de delitos cibernéticos con la política pública de ciberseguridad reduciría el fenómeno a su dimensión criminal, dejando fuera la enorme mayoría de la agenda regulatoria descrita previamente.

Por último, la fracción XXIX-O faculta al Congreso para “legislar en materia de protección de datos personales en posesión de particulares”. Sin embargo, una brecha de ciberseguridad puede no involucrar datos personales en absoluto –por ejemplo, un ataque a un sistema de control industrial o a infraestructura energética–, de modo que esta fracción, aun siendo relevante para una porción del problema, no ofrece fundamento para la ciberseguridad como disciplina integral.

Por las razones expuestas, esta iniciativa propone adicionar una fracción diseñada expresamente como facultad concurrente, siguiendo el modelo ya empleado en otras fracciones del propio artículo 73 (como la XXIX-F, la XXIX-G y la XXIX-I). Dicha fracción debe contemplar, cuando menos, los siguientes elementos: la facultad para expedir la ley general que establezca los principios, bases y estándares mínimos en materia de ciberseguridad, incluyendo la protección de sistemas de información, redes e infraestructuras críticas; las bases de concurrencia entre la federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, así como mecanismos de coordinación con el sector privado responsable de infraestructura crítica.

Cuarto.

Para exponer con claridad la propuesta de modificación normativa, se presenta en el siguiente cuadro comparativo:

Quinto. Denominación del Proyecto de Decreto

La presente iniciativa propone la siguiente denominación al proyecto de decreto:

“Proyecto de Decreto por el que se adiciona una fracción XXXII al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de legislación de la Ciberseguridad”.

Sexto. Ordenamientos por modificarse

A partir de lo aquí expuesto, el ordenamiento a modificar que considera esta propuesta es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos .

Séptimo. Texto Normativo Propuesto

Por lo anteriormente expuesto y fundado, someto a la consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de:

Decreto por el que se adiciona una fracción XXXII al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de legislación de la ciberseguridad

Artículo Único. Se adiciona una fracción XXXII, recorriendo la actual XXXII que pasa a ser XXXIII, y se reforma la fracción XXXIII del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 73. ...

I. a XXX. ...

XXXI. Para expedir leyes que regulen y establezcan requisitos y límites para la participación del Ejército, Armada y Fuerza Aérea en materia de seguridad interior y en tareas de apoyo a la seguridad pública;

XXXII. Para expedir la ley general que establezca los principios, obligaciones, estándares mínimos y bases de coordinación entre la Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de Ciudad de México, en materia de ciberseguridad, incluyendo la protección de sistemas de información, redes e infraestructuras críticas, y

XXXIII. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión.

Transitorios

Primero. El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. El Congreso de la Unión deberá expedir la ley en la materia en un plazo no mayor a los ciento ochenta días, contados a partir de la entrada en vigor del presente Decreto.

Tercero. En tanto el Congreso de la Unión expide la ley respectiva a la facultad que se otorga en este Decreto, continuarán vigentes las disposiciones que sobre la materia hayan dictado las legislaturas de las entidades federativas.

Notas

1. Dan Craigen, Nadia Diakun-Thibault y Randy Purse, “Defining Cybersecurity,” Technology Innovation Management Review 4, núm. 10 (octubre de 2014): 13, http://timreview.ca/article/835(Fecha de consulta: 27 de agosto de 2026).

2. Ibíd., 17.

3. Ibíd., 15.

4. Anahiby Becerril, “La ciberseguridad en los Tratados de Libre Comercio,” Revista Chilena de Derecho y Tecnología 8, núm. 2 (2019): 111–137 https://doi.org/10.5354/0719-2584.2019.53447(Fecha de consulta: 27 de agosto de 2026).

5. Ibíd.

6. Ibíd.

7. Alejandro Fuentes-Penna, Raúl Gómez-Cárdenas y Juan de Dios González-Ibarra, “La Ciberseguridad en México y los derechos humanos en la era digital,” Espacios Públicos , año 24, núm. 61 (2023): 119-142 (Fecha de consulta: 27 de agosto de 2026).

8. Ibíd.

9. Jersain Zadamig Llamas Covarrubias, “Cybersecurity in Mexico: An In-Depth Analysis of a Fragmented Regulatory Landscape,” Mexican Law Review , nueva serie, vol. XVIII, núm. 1 (julio-diciembre de 2025): 69-71 https://doi.org/10.22201/iij.24485306e.2025.1.19686(Fecha de consulta: 27 de agosto de 2026).

10. Ibíd., 70.

11. Fuentes-Penna, Gómez-Cárdenas y González-Ibarra, “La Ciberseguridad en México y los derechos humanos en la era digital”, Op. cit.

12. Ibíd.

13. Llamas Covarrubias, “Cybersecurity in Mexico: An In-Depth Analysis of a Fragmented Regulatory Landscape”, Op. cit. , 71-73.

14. Fuentes-Penna, Gómez-Cárdenas y González-Ibarra, “La Ciberseguridad en México y los derechos humanos en la era digital”, Op. cit.

15. Angelica Marotta y Stuart Madnick, “Analyzing and Categorizing Emerging Cybersecurity Regulations,” ACM Computing Surveys 58, núm. 2, art. 51 (septiembre de 2025): 51:2, 51:7-8, https://doi.org/10.1145/3757318(Fecha de consulta: 27 de agosto de 2026).

16. Ibíd., 51:2.

17. Mazaher Kianpour y Shahid Raza, “More than malware: unmasking the hidden risk of cybersecurity regulations,” International Cybersecurity Law Review 5 (2024): 170, https://doi.org/10.1365/s43439-024-00111-7(Fecha de consulta: 27 de agosto de 2026).

18. Ibíd., 169–171.

19. Benedetta Cotta y Maria Stella Righettini, “Governing Cybersecurity in the Digital Age: Mapping Comprehensive Policy Mixes With the Nodality-Authority-Treasure-Organization Lens,” Review of Policy Research 43, e70113 (2026): 1, 3, https://doi.org/10.1111/ropr.70113(Fecha de consulta: 27 de agosto de 2026).

20. Ibíd., 1-2.

21. Ibíd., 2.

22. Fuentes-Penna, Gómez-Cárdenas y González-Ibarra, “La Ciberseguridad en México y los derechos humanos en la era digital”, Op. cit.

23. Llamas Covarrubias, “Cybersecurity in Mexico: An In-Depth Analysis of a Fragmented Regulatory Landscape”, Op. cit. , 94-105.

24. Ibíd., 80-81.

25. Rodolfo Guerrero Martínez, “Avances legislativos de la ciberseguridad como derecho en México,” Revista de la Facultad de Derecho de México , tomo LXXIV, número especial (2024): 786-804 https://doi.org/10.22201/fder.24488933e.2024.e.87552(Fecha de consulta: 27 de agosto de 2026).

26. Cotta y Righettini, “Governing Cybersecurity in the Digital Age”, Op. cit. , 3.

27. Marotta y Madnick, “Analyzing and Categorizing Emerging Cybersecurity Regulations”, Op. cit. , 51:2, 51:7-8.

28. Ibíd., 81–82.

29. Suprema Corte de Justicia de la Nación, Pleno, Acción de Inconstitucionalidad 6/2018 y sus acumuladas 8/2018, 9/2018, 10/2018 y 11/2018, Ministro ponente Jorge Mario Pardo Rebolledo, engrose a cargo del Ministro Eduardo Medina Mora I., resuelta el 15 de noviembre de 2018, párr. 125.

30. Ibíd., párrs. 126-128.

31. Ibíd., párrs. 129-131.

Palacio Legislativo de San Lázaro, 13 de octubre del 2026.

Diputada Teresa Ginez Serrano (rúbrica)

Que adiciona el artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de legislación de la inteligencia artificial, suscrita por la diputada Teresa Ginez Serrano, y las y los legisladores integrantes del Grupo Parlamentario del PAN

La suscrita, diputada Teresa Ginez Serrano , integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LXVI Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos: 71, fracción II, y 72, apartado H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I; 77, numeral 1, y 78, del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta soberanía la iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona una fracción XXXII al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de legislación de la inteligencia artificial , la cual plantea la problemática y los argumentos establecidos en la siguiente:

Exposición de Motivos

Primero. Planteamiento del problema

La inteligencia artificial es una herramienta tecnológica cuyo desarrollo ha tenido impacto en diversos ámbitos de la vida cotidiana.

Sin embargo, su implementación sin regulación ha derivado en diversos problemas frente a los cuales el marco normativo vigente no tiene respuestas, lo cual hace necesario contar con una legislación específica en la materia.

El sistema constitucional mexicano opera bajo el principio de facultades expresas, por lo que el Congreso necesita un fundamento explícito para legislar en materia de inteligencia artificial; no obstante, la fracción XXXII vigente del artículo 73 (“cláusula habilitante”) no puede servir de fundamento genérico para ello, conforme con el criterio de la Suprema Corte que invalidó la Ley de Seguridad Interior de 2017. Por ello, la presente iniciativa propone otorgarle al Congreso de la Unión la facultad expresa de legislar en materia de inteligencia artificial.

Segundo. Contexto

Para legislar sobre la inteligencia artificial es indispensable partir desde su origen técnico y no desde la percepción mediática reciente que la asocia casi de forma exclusiva con las herramientas conversacionales masificadas desde 2022, ya que el esfuerzo por construir máquinas capaces de razonar tiene precedentes que datan de hace casi un siglo. Uno de los más notorios es el trabajo del matemático británico Alan Turing durante la Segunda Guerra Mundial, quien lideró a un equipo de científicos para descifrar los códigos generados por la máquina Enigma del ejército alemán.1 Aunque el propósito inmediato de ese trabajo era criptográfico y no la creación de una “inteligencia” artificial en el sentido contemporáneo, Turing dio ahí el primer paso hacia la disciplina, consistente analizar su propio razonamiento para después aplicarlo a una máquina, con el objetivo de emular y replicar la inteligencia humana.2

Sin embargo, el término “inteligencia artificial” como campo de estudio formal apareció hasta la Conferencia de Dartmouth de 1956, generalmente reconocida como el acto fundacional de la disciplina académica. A partir de ahí se desarrollaron de manera sucesiva distintas familias de sistemas, identificadas por la literatura especializada en cuatro grandes etapas metodológicas3 :

1. Los sistemas generativos basados en reglas,

2. Los algoritmos generativos basados en modelos estadísticos,

3. Las metodologías generativas profundas, y

4. Los modelos fundacionales (foundation models ).

La primera etapa, que abarca aproximadamente desde la década de 1950 hasta finales de la de 1990, incluye desarrollos como ELIZA, el primer programa conversacional de la historia creado por Joseph Weizenbaum en el MIT, que interactuaba por escrito con sus interlocutores intentando dar la impresión de comprender sus problemas y preocupaciones, aunque tenía la limitación de no poder memorizar ni aprender de las conversaciones sostenidas.4 A esta etapa pertenecen también los primeros sistemas basados en lógica y simbolismo, como el “Logic Theorist”, uno de los primeros programas capaces de demostrar teoremas matemáticos.5 Le sucedió una etapa de modelos estadísticos y de aprendizaje automático (machine learning )que, mediante el entrenamiento con datos, permitió construir sistemas capaces de generalizar patrones sin que un programador codificara explícitamente cada regla.

El análisis del devenir histórico de la inteligencia artificial, desde la criptografía de guerra a los sistemas expertos, es relevante porque demuestra que “inteligencia artificial” no es una tecnología única y estática, sino una denominación genérica que agrupa familias tecnológicas sucesivas y cualitativamente distintas entre sí.

Todas ellas comparten un rasgo común: son sistemas computacionales capaces de percibir su entorno, procesar datos y decidir la mejor acción para alcanzar un objetivo determinado por sus diseñadores, replicando funciones cognitivas del ser humano tales como el reconocimiento visual, la comprensión del lenguaje, la toma de decisiones y la traducción.6

En ese sentido, el término “inteligencia artificial” es la denominación técnica correcta y universalmente aceptada tanto en la literatura científica como en los marcos regulatorios comparados –por ejemplo, la Ley de Inteligencia Artificial de la Unión Europea–.7 No obstante, dado el ritmo de cambio tecnológico, conviene que el texto constitucional no se limite a nombrar una tecnología puntual, sino que otorgue al legislador ordinario la facultad de normar tanto la “inteligencia artificial” en sentido estricto como las “tecnologías digitales emergentes y disruptivas” que de ella deriven o la sucedan. Mediante esta redacción flexible se evitaría que el texto constitucional quede rápidamente rebasado por el desarrollo tecnológico, riesgo que la literatura especializada en regulación identifica como la “brecha de ritmos” (pacing gap )entre la velocidad de la innovación y la lentitud relativa del proceso regulatorio.8

Ahora bien, el tránsito hacia la llamada “inteligencia artificial generativa” constituye probablemente la transformación tecnológica más relevante de la última década y el detonante inmediato de la necesidad regulatoria que sustenta esta Iniciativa. Mientras que la inteligencia artificial “tradicional” o discriminativa se orienta primordialmente a clasificar, predecir o reconocer patrones dentro de datos ya existentes, la inteligencia artificial generativa tiene la capacidad adicional de crear contenido nuevo –texto, imagen, audio, video, código de programación– la cual no existía previamente en los datos de entrenamiento, a partir de instrucciones en lenguaje natural.9

El salto tecnológico fue posible gracias a la convergencia de tres factores: el desarrollo de arquitecturas de redes neuronales profundas (particularmente los modelos de “atención” o transformers , introducidos en 2017), la disponibilidad de volúmenes masivos de datos de entrenamiento obtenidos principalmente de la red pública, y el abaratamiento del cómputo paralelo mediante unidades de procesamiento gráfico.10 Sobre esta base surgieron los llamados modelos fundacionales (foundation models ), la denominación dada a los sistemas entrenados con grandes cantidades de datos, capaces de ejecutar una amplia variedad de tareas posteriores mediante ajuste fino o simples instrucciones, en lugar de requerir el diseño de un sistema distinto para cada tarea específica.11

Los modelos de lenguaje de gran escala (large language models o “LLM”), cuya versión más conocida son las herramientas conversacionales de uso masivo, son la manifestación más visible de esta familia. Sin embargo, los modelos fundacionales se extienden también a la generación de imágenes mediante redes generativas antagónicas y modelos de difusión, a la generación de video y, de forma creciente, a aplicaciones multimodales que combinan texto, imagen, audio y datos estructurados de distintos sistemas.12

Un elemento técnico relevante que debe considerar la regulación, es que estos modelos han sido progresivamente perfeccionados mediante un ciclo de ajuste por instrucciones (instruction tuning ) y aprendizaje por refuerzo con retroalimentación humana (reinforcement learning from human feedback o “RLHF”), técnicas mediante las cuales evaluadores humanos califican las respuestas del sistema para orientar su comportamiento hacia resultados considerados útiles y no dañinos.13 Estos métodos han permitido que la interacción con estos sistemas se produzca en lenguaje natural, sin que el usuario requiera conocimientos técnicos especializados, lo que explica en gran medida la velocidad de adopción social de la tecnología y, consecuentemente, la urgencia de su regulación.

La literatura técnica más reciente coincide en que la inteligencia artificial generativa, pese a su relevancia actual, no constituye un punto de llegada sino una fase de tránsito hacia paradigmas posteriores cuyos contornos ya es posible anticipar, aunque no predecir con exactitud. Un estudio publicado en 2025 en National Science Review 14 identifica entre las direcciones de desarrollo que previsiblemente marcarán la siguiente etapa, las siguientes:

-La unificación de modalidades: es decir, sistemas capaces de integrar de forma fluida texto, imagen, video y datos estructurados provenientes de sistemas distintos, superando la actual fragmentación entre modelos especializados por tipo de contenido,

-El desarrollo de “modelos de mundo” (world models ), sistemas fundacionales capaces de predecir la dinámica de entornos complejos y generar estrategias de decisión aplicables a la robótica y a sistemas de navegación autónoma, lo que ampliará el ámbito de la inteligencia artificial generativa más allá de la producción de contenido hacia la actuación física sobre el entorno,y

-Un fenómeno de particular relevancia regulatoria que los propios autores denominan “supervisión más allá de la capacidad humana”. Modelos recientes han demostrado la capacidad de desarrollar competencias de razonamiento mediante aprendizaje por refuerzo sin depender de supervisión humana directa, lo que sugiere que los modelos fundacionales podrían desarrollar capacidades supra-humanas mediante procesos de automejora.15 Este último hallazgo, en palabras de los propios investigadores, plantea una pregunta regulatoria de fondo: “si se asume que estos modelos eventualmente alcanzarán tales capacidades, ¿cómo pueden los seres humanos regularlos de forma efectiva? Es necesario, por tanto, modificar el paradigma de aprendizaje sin dejar de adherirse a los principios de servicio a la humanidad.” 16

Un estudio publicado en el Journal of Experimental & Theoretical Artificial Intelligence subraya que “existe un enfoque creciente en desarrollar sistemas de IA transparentes, justos y confiables que se alineen con los valores humanos; mitigar los sesgos algorítmicos y permitir un despliegue responsable de la IA es vital para su aceptación.”17 Por otra parte, un estudio ya citado establece que pese a su desarrollo vertiginoso, los modelos fundacionales actuales cometen errores en problemas triviales para un ser humano, generan contenido incorrecto, inconsistente o irrelevante que se presenta con la misma confianza que la información verificada (fenómeno conocido como “alucinación”), y la naturaleza de “caja negra” de los LLM dificulta diagnosticar y corregir sus fallas, pues los procesos generativos no son interpretables y el diagnóstico se realiza actualmente sobre la base de sus resultados, sin acceso directo a los procesos de decisión.18

Considerando esta perspectiva, existe una retroalimentación directa para el diseño constitucional que se propone: una facultad legislativa redactada en términos estrictos y limitados a la “inteligencia artificial generativa” quedaría obsoleta en un plazo previsiblemente breve. De ahí la conveniencia, ya mencionada, de que la facultad del Congreso de la Unión se formule en términos amplios que comprendan tanto la inteligencia artificial en sus distintas generaciones tecnológicas como las tecnologías emergentes que de ella deriven.

El despliegue acelerado de la inteligencia artificial generativa no ha estado exento de riesgos y controversias, los cuales es posible agrupar en cuatro categorías, de acuerdo con la literatura consultada. En primer lugar, existen riesgos técnicos intrínsecos al funcionamiento de los modelos, entre los cuales se encuentran la ya referida “alucinación” o generación de contenido fabricado presentado como verídico, los sesgos discriminatorios heredados de los datos de entrenamiento, y la opacidad o falta de explicación de los procesos de decisión.

La literatura especializada ha documentado sesgos de objetivación sexual en modelos de lenguaje-visión entrenados con datos extraídos masivamente de internet,19 así como fuentes de sesgo identificadas de forma sistemática en el procesamiento de lenguaje natural que afectan de manera desproporcionada a grupos históricamente discriminados, incluidas las mujeres.20

En segundo lugar, existen riesgos derivados de la incertidumbre regulatoria y de lo que la literatura sobre regulación y procesamiento de lenguaje natural denomina el problema de “captura regulatoria”. En ese sentido, el debate público sobre los riesgos de la inteligencia artificial ha sido dominado por dos narrativas polarizadas: por una parte, el movimiento de “seguridad de la IA” (AI Safety ), preocupado por riesgos existenciales y frecuentemente vinculado a las propias empresas desarrolladoras y, por otra parte, el movimiento de “ética de la IA” (AI Ethics ), enfocado en daños inmediatos y concretos como la discriminación algorítmica.21

A esto se suma el fenómeno ya mencionado de la “brecha de ritmos” entre la velocidad de la innovación tecnológica y el tiempo que requiere el proceso legislativo, descrito en la literatura de regulación tecnológica como el “dilema de Collingridge”.

Este fenómeno se presenta cuando una tecnología emerge y los reguladores dudan en normarla por la limitada información disponible sobre sus efectos. Sin embargo, cuando ya se cuenta con mayor información, la tecnología puede haberse vuelto obsoleta o sus efectos adversos ya se han consumado y generalizado.22

Frente a este dilema la literatura especializada recomienda modelos regulatorios basados en riesgo, que permitan aplicar controles más estrictos únicamente donde son verdaderamente necesarios –evitando cargas innecesarias en usos de bajo impacto–, mientras que en los casos de alto riesgo se exige evaluación previa, explicación de las decisiones automatizadas, identificación del contenido generado por IA y la posibilidad de exigir responsabilidad a quienes lo diseñan o utilizan.23 En esencia, este es el modelo regulatorio adoptado por la Ley de Inteligencia Artificial de la Unión Europea, cuyo propósito declarado no es controlar a las personas sino protegerlas, garantizando que la inteligencia artificial contribuya al bienestar social, fortalezca la confianza pública y respete los principios fundamentales del Estado de derecho.24

En tercer lugar, existen riesgos específicos para los derechos humanos –particularmente para la privacidad, la dignidad humana y la no discriminación–. La evolución exponencial de la inteligencia artificial plantea un desafío significativo para los Estados en materia de protección y salvaguarda de los derechos humanos dentro de sus respectivas jurisdicciones, en la medida en que estos sistemas manejan volúmenes crecientes de información, buena parte de ella personal o sensible.25

La obligación estatal de anticiparse al riesgo, más que reaccionar frente al daño ya consumado, es un deber reconocido desde hace décadas por el sistema interamericano de protección de derechos humanos. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, desde el caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras , resuelto en 1988, definió el deber de prevención como aquel que “abarca todas aquellas medidas de carácter jurídico, político, administrativo y cultural que promuevan la salvaguarda de los derechos humanos y que aseguren que las eventuales violaciones a los mismos sean efectivamente consideradas y tratadas como un hecho ilícito que, como tal, es susceptible de acarrear sanciones para quien la cometa, así como la obligación de indemnizar a las víctimas por sus consecuencias perjudiciales.” 26

En ese sentido, la literatura especializada en derechos humanos y tecnología coincide en que la inteligencia artificial generativa, al depender de vastos conjuntos de datos para su entrenamiento, puede generar sesgos que resulten en discriminación contra sus usuarios y, mediante su capacidad de alterar y manipular imágenes y voces de personas, dar lugar a situaciones de violencia psicológica, digital, sexual y social que atentan contra la dignidad de las personas.27

En México, este reto se suma a la reciente desaparición del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, encargado anteriormente de la defensa de derechos como la privacidad, la protección de datos personales, el acceso a la información, la transparencia y la libertad de expresión.

Finalmente, existen riesgos de carácter económico y social más amplios, tales como el desplazamiento laboral derivado de la automatización de tareas antes realizadas por personas y el uso indebido de la tecnología para fines de identidad digital falsa, manipulación de la opinión pública o comisión de fraudes, todos ellos identificados como preocupaciones concretas en estudios de percepción ciudadana realizados en México.28

Frente a este conjunto de problemas, la experiencia comparada demuestra que la regulación constituye la herramienta que permite el desarrollo sostenido y socialmente aceptado de cualquier innovación tecnológica.

Sin embargo, mientras la Unión Europea adoptó desde abril de 2021 un enfoque proactivo mediante un reglamento que clasifica los sistemas de inteligencia artificial según su nivel de riesgo, y países de la región –como Brasil– han avanzado en marcos regulatorios específicos para delitos informáticos y ciberseguridad relacionados con la inteligencia artificial, “la falta de legislación específica y la ausencia de organismos con facultades coercitivas limitan la capacidad” de México “para enfrentar los retos éticos, sociales y económicos que plantea” esta tecnología.29

El costo de esta insuficiencia regulatoria es medible: de acuerdo con el Índice de Preparación para la Inteligencia Artificial (AI Readiness Index ), la posición relativa de México dentro de América Latina y el Caribe se ha deteriorado de forma sostenida: de ocupar el quinto lugar regional en 2020, descendió al octavo lugar en 2025.30

A partir de lo expuesto en los apartados precedentes se desprende que la regulación de la inteligencia artificial en México requiere, como primer paso indispensable, resolver el vacío de competencia constitucional que hoy dificulta la aprobación de cualquier ley general homogénea en la materia. Sin embargo, esta reforma es condición necesaria pero no suficiente: debe entenderse como la puerta de entrada a una agenda regulatoria más amplia, considerando elementos como los que se describen a continuación.

En primer término, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura ha propuesto diez principios que deben orientar cualquier marco de gobernanza de la inteligencia artificial centrado en los derechos humanos, y que constituyen un punto de partida técnico ya validado internacionalmente para el diseño de la futura Ley general en nuestro país.

Entre ellos se encuentran: proporcionalidad y prevención del daño, seguridad, derecho a la privacidad y protección de datos, gobernanza adaptativa y con participación de múltiples actores, responsabilidad y rendición de cuentas, transparencia, supervisión humana, sustentabilidad, concientización y alfabetización digital, y equidad y no discriminación.31

En segundo término, la agenda mínima de regulación debe incorporar un modelo regulatorio basado en niveles de riesgo –siguiendo la experiencia de la Unión Europea– que reserve las obligaciones más estrictas (evaluación previa, auditoría de sesgos e identificación del contenido generado) para los usos de mayor impacto potencial sobre derechos fundamentales.

Con ello, se evitarían cargas desproporcionadas sobre aplicaciones de bajo riesgo, de forma que la regulación no inhiba la innovación tecnológica sino que la oriente hacia un desarrollo ético y responsable.32

En tercer término, resulta indispensable fortalecer las capacidades institucionales ya existentes en lugar de partir desde cero, particularmente en cuanto al fortalecimiento de la legislación vigente, y el aprovechamiento de las facultades estatales en materia de transparencia y protección de datos personales.

Además, se requiere la construcción de un marco regulatorio que defina límites y condiciones para el uso de herramientas de inteligencia artificial en campañas políticas, propaganda electoral y difusión de información relacionada con procesos electorales.

Por otra parte, la agenda mínima debe incluir la armonización con los marcos regulatorios internacionales establecidos recientemente, con el fin de facilitar la cooperación transfronteriza, la confianza internacional y la participación de México en foros multilaterales de gobernanza tecnológica, evitando incompatibilidades que puedan afectar el comercio digital y la cooperación en la materia.33

Adicionalmente, la agenda debe incorporar de manera explícita una perspectiva de protección diferenciada frente a los sesgos algorítmicos que afectan de forma desproporcionada a grupos históricamente discriminados, particularmente a las mujeres, mediante la exigencia de auditorías de sesgo obligatorias y mecanismos de impugnación accesibles para las personas afectadas por decisiones automatizadas, en línea con la evidencia científica que documenta la reproducción y amplificación de sesgos de género en sistemas de inteligencia artificial entrenados sin supervisión adecuada.34

La presente iniciativa es el primer eslabón indispensable de una agenda legislativa más amplia, cuyo objetivo final no es restringir el desarrollo de la inteligencia artificial en México, sino garantizar que dicho desarrollo se produzca dentro de un marco de certeza jurídica, competencia leal, innovación responsable y pleno respeto a los derechos humanos de las personas usuarias.

Tercero. Argumentos de la Iniciativa

La necesidad de la presente Iniciativa está fundada plenamente en la consideración de que el sistema constitucional mexicano está establecido sobre el principio de facultades expresas o “cláusula residual”, bajo el cual las facultades no concedidas expresamente a los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados. Al resolver la Acción de Inconstitucionalidad 6/2018 y sus acumuladas 8/2018, 9/2018, 10/2018 y 11/2018 –que invalidó la Ley de Seguridad Interior de 2017–, la Suprema Corte estableció categóricamente:

Considerando este criterio de la Suprema Corte, es necesario que la Constitución establezca explícitamente alguna materia sobre la cual el Congreso deba legislar. Al respecto, en el mismo precedente se analizó la llamada “cláusula habilitante” –la actual fracción XXXII, que faculta al Congreso para “expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores”– y la Corte estableció que no puede servir de fundamento genérico para legislar sobre materias no enumeradas, pues dicha fracción:

Habiendo expresado la razón principal por la cual es necesario el establecimiento expreso de la facultad legislativa del Congreso en la materia, se procede a explicar por qué es más conveniente adicionar una fracción nueva en lugar de reformar alguna existente. En ese sentido, existen tres fracciones del artículo 73 con relativa cercanía material y semántica a la inteligencia artificial; sin embargo, concluyendo en los tres casos la reforma sería una vía más débil que adicionar una fracción autónoma.

La fracción XVII –referente a las vías generales de comunicación y tecnologías de la información– fue concebida para infraestructura y redes, mientras que la IA con frecuencia opera al margen de cualquier red de telecomunicaciones. Además, esta fracción establece un ámbito competencial federal sin concurrencia con otros órdenes de gobierno, por lo que surgiría un problema: actualmente existen siete legislaciones locales que ya regulan relativamente la inteligencia artificial, mismas que no subsistirían si la materia se restringe al ámbito federal. Por estas razones, reformar esta fracción sería inviable.

En cuanto a la fracción XXIX-F –que aborda ciencia, tecnología e innovación–, aunque sí cuenta con arquitectura de concurrencia, tiene por objeto el fomento científico y tecnológico, no la regulación de los riesgos y usos de una tecnología ya desplegada socialmente.

Por otra parte, la fracción XXIX-O –relativa a los datos personales en posesión de particulares– podría cubrir parcialmente aspectos como el entrenamiento de modelos con datos personales, pero dejaría vacante la regulación de transparencia algorítmica, responsabilidad por decisiones automatizadas o contenidos sintéticos.

A partir de este análisis, resulta evidente que la inteligencia artificial no es un sector regulatorio único, sino una tecnología de propósito general transversal a la economía, la seguridad, la salud, la educación y la propiedad intelectual, de forma que ninguna fracción sectorial existente puede absorberla sin dejar vacíos normativos.

En ese sentido, el patrón de la práctica constitucional reciente ha sido que, ante materias genuinamente nuevas y transversales, el Congreso de la Unión ha optado sistemáticamente por adicionar una fracción propia en vez de mezclarla dentro de una existente.

Por lo expuesto, esta Iniciativa adiciona una fracción diseñada expresamente como facultad concurrente. Se propone facultar al Congreso para expedir la ley general que establezca los principios y bases en materia de desarrollo, uso, implementación y regulación de sistemas de inteligencia artificial, mediante bases de coordinación entre la federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México. Este diseño es indispensable considerando la existencia de siete regímenes estatales vigentes que deben coordinarse con una futura Ley General.

Se optó por la adición numérica de una fracción XXXII, recorriendo a XXXIII la actual cláusula habilitante, y no por una letra dentro de la serie XXIX, para recorrerla en un dígito sin modificar su contenido.

Finalmente, se propone establecer un plazo de 180 días subsecuentes a la entrada en vigor del Decreto correspondiente, para la expedición de la ley general relativa.

Cuarto. Cuadro comparativo

Para exponer con claridad la propuesta de modificación normativa, se presenta en el siguiente cuadro comparativo:

Quinto. Denominación del Proyecto de Decreto

La presente iniciativa propone la siguiente denominación al Proyecto de Decreto:

“Proyecto de Decreto por el que se adiciona una fracción XXXII al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de legislación de la inteligencia artificial”

Sexto. Ordenamientos por Modificarse

A partir de lo aquí expuesto, el ordenamiento a modificar que considera esta propuesta es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos .

Séptimo. Texto Normativo Propuesto

Por lo anteriormente expuesto y fundado, someto a la consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de:

Decreto por el que se adiciona una fracción XXXII al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de legislación de la inteligencia artificial

Artículo 73. ...

I. a XXX. ...

XXXII. Para expedir la ley general que establezca los principios, obligaciones y bases de coordinación entre la Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de Ciudad de México, en materia de desarrollo, uso, implementación y regulación de sistemas de inteligencia artificial y de las tecnologías digitales emergentes que de ella deriven, y

XXXIII. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión.

Transitorios

Primero. El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. El Congreso de la Unión deberá expedir la ley en la materia en un plazo no mayor a los ciento ochenta días, contados a partir de la entrada en vigor del presente Decreto.

Notas

1. Tania Haidée Torres Chávez y Miguel Ángel Medina-Romero, “Artificial Intelligence and Human Rights in Mexico: Challenges and Opportunities”, International Journal of Human Sciences Research 4, núm. 26 (2024): 4, https://doi.org/10.22533/at.ed.5584262414085(Fecha de consulta: 25 de agosto de 2026).

2. Ibíd.

3. Ran He, et al., “Generative Artificial Intelligence: A Historical Perspective”, National Science Review 12, núm. 5 (2025): 11. https://doi.org/10.1093/nsr/nwaf050(Fecha de consulta: 25 de agosto de 2026)

4. Torres Chávez y Medina-Romero, Op. Cit., p. 4.

5. Petar Radanliev, “Artificial Intelligence: Reflecting on the Past and Looking towards the Next Paradigm Shift”, Journal of Experimental & Theoretical Artificial Intelligence 37, núm. 7 (2025): 1045 (Resumen e Introducción), https://doi.org/10.1080/0952813X.2024.2323042(Fecha de consulta: 25 de agosto de 2026).

6. Ibíd., p. 4, citando a A. Sabater y A. De Manuel, “Una mirada y discusión a través de la literatura especializada y de opiniones expertas”, Revista Inteligencia Artificial, Ética y Sociedad (18 de mayo de 2024).

7. Eduardo Arguijo, et al., “Algorithmic Challenges and Regulatory Frameworks of Artificial Intelligence in Mexico: A Prospective Analysis from the Perspective of Digital Governance Theory”, Computers 15, núm. 3 (2026): 4, https://doi.org/10.3390/computers15030150(Fecha de consulta: 25 de agosto de 2026).

8. Catalina Goanta, et al., “Regulation and NLP (RegNLP): Taming Large Language Models”, https://doi.org/10.48550/arXiv.2310.05553,p. 3, citando a Gary E. Marchant, Braden R. Allenby y Joseph R. Herkert, The Growing Gap Between Emerging Technologies and Legal-Ethical Oversight: The Pacing Problem (Springer, 2013).

9. He, et al., Op. Cit., p. 9.

10. Ibíd.

11. Ibíd.

12. Ibíd.

13. Goanta, et al., Op. Cit., p. 4.

14. He, et al., Op. Cit., p. 9.

15. Ibíd., p. 11.

16. Ibíd.

17. Ibíd., p. 1059.

18. He, et al., Op. Cit., p. 10.

19. Goanta, et al., Op. Cit., p. 4, citando a Robert Wolfe, Yiwei Yang, Bill Howe y Aylin Caliskan, “Contrastive Language-Vision AI Models Pretrained on Web-Scraped Multimodal Data Exhibit Sexual Objectification Bias”, Proceedings of the 2023 ACM Conference on Fairness, Accountability, and Transparency (FAccT ‘23), 1174-1185.

20. Ibíd., citando a Su Lin Blodgett, Solon Barocas, Hal Daumé III y Hanna Wallach, “Language (Technology) Is Power: A Critical Survey of ‘Bias’ in NLP”, Proceedings of the 58th Annual Meeting of the Association for Computational Linguistics (2020): 5454-5476.

21. Goanta, et al., Op. Cit., p. 2.

22. Ibíd., p. 3, citando a Marchant, Allenby y Herkert, Op. Cit.

23. Arguijo, et al., Op. Cit., p. 4.

24. Ibíd., citando la Ley de Inteligencia Artificial de la Unión Europea (Artificial Intelligence Act ), https://artificialintelligenceact.eu/the-act/(Fecha de consulta: 25 de agosto de 2026).

25. Torres Chávez y Medina-Romero, Op. Cit., p. 6.

26. María Fernanda Sánchez Díaz, “El impacto de la inteligencia artificial generativa en los derechos humanos”, Revista Eurolatinoamericana de Derecho Administrativo 11, núm. 1 (2024): 7, https://doi.org/10.14409/redoeda.v11i1.13612(Fecha de consulta: 25 de agosto de 2026), citando Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras (San José: CoIDH, junio de 1988), p. 36.

27. Sánchez Díaz, Op. Cit., p. 7.

28. Arguijo, et al., Op. Cit., p. 3, citando a J. V. Pérez, et al., “AI Safety in Mexico: A Pilot Survey in Yucatan”, Res. Comput. Sci. 154 (2025): 27-39; Torres Chávez y Medina-Romero, Op. Cit., p. 14.

29. Ibíd., pp. 7–8.

30. Arguijo, et al., Op. Cit., p. 32.

31. Ibíd., pp. 31-32.

32. Arguijo, et al., Op. Cit., p. 4.

33. Ibíd., pp. 29 y 33.

34. Goanta, et al., Op. Cit., p. 4.

35. Suprema Corte de Justicia de la Nación, Pleno, Acción de Inconstitucionalidad 6/2018 y sus acumuladas 8/2018, 9/2018, 10/2018 y 11/2018, Ministro ponente Jorge Mario Pardo Rebolledo, engrose a cargo del Ministro Eduardo Medina Mora I., resuelta el 15 de noviembre de 2018, párr. 125.

36. Ibíd., párrs. 126-128.

37. Ibíd., párrs. 129-131.

Palacio Legislativo de San Lázaro, 13 de octubre del 2026.

Diputada Teresa Ginez Serrano (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Salud, en materia de cuidados paliativos, acceso a medicamentos para el control del dolor y atención paliativa en el primer nivel de atención, suscrita por diversos diputados integrantes del Grupo Parlamentario del PAN

Los que suscriben, diputado federal Éctor Jaime Ramírez Barba, diputada Cristina Márquez Alcalá, diputada Diana Gutiérrez Valtierra, diputado Diego Rodríguez Barroso, diputado Alan Sahir Márquez Becerra, diputado Miguel Ángel Salim Alle y diputado Fernando Torres Graciano integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional del honorable Congreso de la Unión en la LXVI Legislatura, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como los artículos 6o., numeral 1, fracción I; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de diputados, somete a consideración de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, en materia de cuidados paliativos, acceso a medicamentos para el control del dolor y atención paliativa en el primer nivel de atención, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

I. Antecedentes y contexto normativo

1.1. La evolución normativa internacional. Los cuidados paliativos (CP) son reconocidos por la comunidad internacional como un componente esencial del derecho humano a la salud. La Organización Mundial de la Salud (OMS) los definió en 2002 como el enfoque que mejora la calidad de vida de los pacientes y sus familias que enfrentan enfermedades que amenazan la vida, mediante la prevención y alivio del sufrimiento, la identificación temprana, la evaluación y el tratamiento del dolor y de otros problemas físicos, psicosociales y espirituales (Organización Mundial de la Salud OMS, 2002). Esta definición supone una ruptura fundamental con la concepción restringida que limitaba los CP únicamente a las últimas semanas de vida, y reconoce que su inicio temprano mejora la calidad de vida y, en algunos casos, incluso la supervivencia.

La Resolución WHA67.19 de la Asamblea Mundial de la Salud (2014) instó a los Estados miembros a integrar los CP a sus sistemas de salud desde el primer nivel de atención, garantizando el acceso a medicamentos esenciales para el alivio del dolor -en particular los opioides analgésicos- y formando a los profesionales de salud en competencias paliativas básicas; dicha resolución fue adoptada por México y constituye una obligación internacional en términos del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM).

Asimismo, la Convención Única de Estupefacientes de 1961, enmendada por el Protocolo de 1972, que México ratificó y que forma parte del bloque de convencionalidad, reconoce en su artículo 4o. como un deber de los Estados parte garantizar la disponibilidad adecuada de opioides para fines médicos y científicos legítimos, incluido el alivio del dolor (Organización de las Naciones Unidas ONU, 1961/1972).

1.2. La evolución normativa nacional. En México, la primera disposición legal específica sobre CP fue incorporada a la Ley General de Salud (LGS) mediante el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 5 de enero de 2009, que adicionó el Título Octavo Bis, comprensivo de los artículos 166 Bis al 166 Bis 21; esta reforma, impulsada con el apoyo del Congreso y la sociedad civil, representó un avance significativo al reconocer los derechos del enfermo en situación terminal y las obligaciones correlativas del sistema de salud (Congreso de la Unión, 2009).

Posteriormente, en 2014, la Secretaría de Salud publicó la Norma Oficial Mexicana NOM-011-SSA3-2014, que establece los criterios para la atención de enfermos en situación terminal a través de cuidados paliativos, y el Consejo de Salubridad General (CSG) expidió el primer Acuerdo sobre la Guía del Proceso Atención de Cuidados Paliativos, publicado en el DOF el 26 de diciembre de 2014, actualizado mediante Acuerdo del 26 de junio de 2018; estas normas establecieron los estándares técnicos de los CP, pero no resolvieron los problemas estructurales de acceso, cobertura y financiamiento.

Entre 2018 y 2019, el Senado de la República dictaminó una iniciativa para reformar el artículo 4o. de la CPEUM y modificar diversas disposiciones de la LGS en materia de CP, incluida la propuesta de derogar el Título Octavo Bis para sustituirlo por un régimen más amplio; dicho dictamen no fue aprobado en periodo ordinario, dejando pendiente una deuda legislativa cuya urgencia ha crecido exponencialmente ante el envejecimiento poblacional y la transición epidemiológica del país (Senado de la República, 2019).

II. Diagnóstico: Deficiencias estructurales CP en México

2.1. Magnitud del problema: brecha entre necesidad y cobertura. De acuerdo con estimaciones del Atlas Global de Cuidados Paliativos de la Alianza Mundial de Cuidados Paliativos (WPCA, por sus siglas en inglés) y datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), en México mueren aproximadamente 720,000 personas al año, de las cuales al menos el 65 por ciento -unas 468,000 personas- requeriría atención paliativa especializada o básica en algún momento de su proceso de enfermedad o al final de su vida (Worldwide Palliative Care Alliance WPCA & OMS, 2020); sin embargo, los datos disponibles indican que solo entre el 3 por ciento y el 5 por ciento de esa población recibe alguna modalidad de CP, lo que equivale a una brecha de cobertura de más del 95 por ciento (Pastrana et al., 2021).

Esta brecha tiene consecuencias directas sobre la calidad de vida y la dignidad de las personas en situación de vulnerabilidad. Un estudio de cohorte publicado en la Revista Mexicana de Neurociencias (Trujillo et al., 2018) identificó, mediante una revisión del período 1990-2015, que la ausencia de CP domiciliario incrementa el riesgo de hospitalización no planificada en las últimas semanas de vida, con una razón de riesgo (RR) de 10.45 para morir en el hospital en lugar de en el hogar -el sitio preferido por la mayoría de los pacientes terminales-. Se estima que el 64 por ciento de los mexicanos muere sin un control adecuado del dolor (Secretaría de Salud, 2018).

2.2. Concentración en el tercer nivel de atención y fragmentación del modelo. El modelo de CP actualmente vigente en México se concentra en unidades hospitalarias de tercer nivel, principalmente en hospitales oncológicos, institutos nacionales de salud y algunos hospitales de referencia estatal. De acuerdo con el diagnóstico situacional de la Dirección General de Calidad y Educación en Salud de la Secretaría de Salud (2022), más del 60 por ciento de los recursos humanos especializados en CP se ubican en el tercer nivel de atención, mientras que el primer nivel -que atiende al 80 por ciento de la población- carece de protocolos, capacitación y acceso a medicamentos para brindar CP básicos.

Esta concentración genera una doble exclusión: las personas que viven en municipios alejados de los centros urbanos con hospitales de tercer nivel, que son precisamente las poblaciones con mayores índices de marginación y menor acceso a la salud, quedan excluidas de los CP; y las enfermedades no oncológicas con alta carga de sufrimiento -insuficiencia cardiaca avanzada, enfermedad pulmonar obstructiva crónica, insuficiencia renal crónica, demencia, entre otras- tampoco son cubiertas por el modelo vigente, el cual privilegia los diagnósticos oncológicos.

2.3. Déficit crítico de recursos humanos especializados. México cuenta con aproximadamente 400 médicos con formación en CP -incluyendo certificación por el Consejo Mexicano de Medicina Paliativa y los programas de posgrado en medicina del dolor y CP- para una población de más de 130 millones de habitantes (Consejo Mexicano de Medicina Paliativa, 2023); esto representa una densidad de 0.3 especialistas por cada 100,000 habitantes, muy por debajo de los estándares internacionales que recomiendan al menos 1 especialista por cada 20,000 habitantes con necesidades paliativas (WPCA & OMS, 2020).

La NOM-011-SSA3-2014 no establece obligaciones vinculantes de formación para el personal de salud del primer y segundo nivel de atención, y el Reglamento de la LGS en sus artículos 138 Bis 15 y 138 Bis 16 no contempla mecanismos de acreditación ni planes de expansión del personal paliativo hacia los niveles básicos del sistema. La Comisión Interinstitucional para la Formación de Recursos Humanos para la Salud (CIFRHS) no ha emitido criterios curriculares mínimos obligatorios en CP para los programas de pregrado de medicina, enfermería y trabajo social.

2.4. Acceso a opioides analgésicos: barreras normativas y culturales. El acceso insuficiente a medicamentos opioides para el alivio del dolor es uno de los problemas más documentados en el ámbito de los CP en México. El consumo nacional de morfina para fines médicos en 2021 fue de aproximadamente 0.19 kilogramos por cada cien mil habitantes, frente a los 36.3 kg/100,000 habitantes de Canadá o los 22.7 kg/100,000 habitantes de Alemania (Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes [JIFE], 2022). Esta diferencia de más de 100 veces entre México y los países desarrollados refleja una crisis de acceso que no puede ser atribuida a insuficiencia de oferta.

La Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS), en su documento oficial elaborado con la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas de la Organización de Estados Americanos (CICAD-OEA, abril de 2018), reconoció expresamente que la baja utilización de opioides en México “no se debe a la falta de disponibilidad o suministro de estas sustancias, sino a barreras relacionadas con el conocimiento, la actitud y las prácticas de los profesionales de la salud, así como a temores respecto a la fiscalización” (Cofepris, 2018, p. 14). Este reconocimiento oficial es de la mayor importancia: las barreras son normativas, culturales y de capacitación, y pueden ser abordadas por la vía legislativa.

El régimen vigente de prescripción de estupefacientes, contenido en los artículos 226 y siguientes de la LGS y en el Reglamento de Insumos para la Salud, exige recetas especiales de tres tantos, con restricciones de dosificación y de número de prescripciones mensuales, sin contemplar un régimen diferenciado para el contexto paliativo. Esta ausencia normativa genera inseguridad jurídica para el médico prescriptor, lo que se traduce en subprescripción voluntaria por temor a sanciones, y en dificultades prácticas de acceso para el paciente en casa.

2.5. Ausencia de presupuesto etiquetado y mecanismos de exigibilidad. La LGS no contempla disposición alguna que obligue a las instituciones del Sistema Nacional de Salud (SNS) a destinar recursos específicos para CP, ni criterios de acreditación de unidades paliativas, ni indicadores de desempeño vinculados a metas presupuestales. La prestación de CP depende de la voluntad institucional y de programas verticales sin base legal vinculante, lo que se traduce en variabilidad extrema en la cobertura entre instituciones y entidades federativas, y en la imposibilidad de exigir judicialmente la prestación de estos servicios cuando la institución decide no ofrecerlos.

El artículo 18 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria exige que toda iniciativa que implique impacto presupuestal identifique las fuentes de financiamiento. La presente iniciativa no crea erogaciones adicionales per se , sino que establece obligaciones de reorganización y focalización de los recursos ya asignados al SNS, con una estrategia de implementación gradual; su impacto presupuestal puede ser absorbido dentro del Fondo de Salud para el Bienestar, los programas de atención primaria y el gasto en medicamentos ya contemplados en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF).

III. Problema normativo: Fracturas específicas en la LGS

3.1. Definición restrictiva de “enfermo en situación terminal” (artículo 166 Bis 1, fracción I). El artículo 166 Bis 1, fracción I de la LGS define al “enfermo en situación terminal” como aquél con “enfermedad activa, progresiva, avanzada e incurable con pronóstico de vida de meses” . Esta definición condiciona el acceso a los CP a la existencia de un pronóstico médico de supervivencia inferior a seis meses, en contraposición directa con la definición de la OMS (2002) y los estándares internacionales que reconocen el derecho a los CP desde el diagnóstico de cualquier enfermedad que amenace o limite la vida, independientemente del pronóstico temporal.

El criterio del pronóstico de meses genera tres problemas normativos concretos: (1) excluye a personas con enfermedades crónicas avanzadas no oncológicas con alta carga de sufrimiento, pero supervivencia superior a seis meses; (2) impide la intervención paliativa temprana que, según la evidencia clínica, mejora la calidad de vida y puede extender la supervivencia; y (3) crea incertidumbre jurídica para los prestadores de servicios, pues la estimación del pronóstico es inherentemente imprecisa. La limitación es, por tanto, normativa: no puede ser resuelta por vía reglamentaria sin contradecir el texto legal.

3.2. Ausencia de obligación de CP en el primer nivel de atención (artículo 33, fracción IV y artículo 166 Bis 13). El artículo 33, fracción IV de la LGS define las actividades paliativas como parte de las actividades de atención médica, pero no establece obligación alguna de que estas se presten en los distintos niveles del SNS, ni señala al primer nivel como espacio privilegiado para su prestación. Por su parte, el artículo 166 Bis 13 impone obligaciones a los establecimientos que prestan CP, pero estas se interpretan restrictivamente como referidas exclusivamente a unidades especializadas de tercer nivel, perpetuando la concentración del modelo.

La ausencia de una disposición expresa que obligue al primer nivel de atención a incorporar CP básicos constituye una laguna normativa que no puede ser llenada por la NOM-011-SSA3-2014 ni por el Acuerdo del CSG, dado que dichas normas son de menor jerarquía que la LGS y no pueden imponer obligaciones que esta no contempla.

3.3. Inexistencia de régimen de prescripción paliativa de estupefacientes (artículos 226-240). El régimen de prescripción de medicamentos de la fracción I del artículo 226 de la LGS, que incluye estupefacientes como la morfina, el fentanilo y la oxicodona, no distingue entre el contexto de prescripción paliativa y el general; ello significa que el médico de primer nivel que atiende a un paciente con CP en su domicilio enfrenta exactamente los mismos requisitos burocráticos, restricciones de dosis y riesgos de sanción que en cualquier otro contexto, lo que desincentiva la prescripción y crea una barrera de facto al acceso al alivio del dolor.

3.4. Ausencia de obligación de formación paliativa. Ni la LGS ni la Ley General de Educación contemplan la obligatoriedad de contenidos curriculares en CP para la formación de los profesionales de la salud. La NOM-011-SSA3-2014 establece perfiles de competencia para el personal de las unidades paliativas, pero carece de fuerza normativa suficiente para modificar los planes de estudio universitarios ni los programas de residencias médicas.

IV. Objetivo legislativo

La presente iniciativa tiene como objetivo corregir las cuatro fracturas normativas identificadas mediante reformas concretas y puntuales a la Ley General de Salud, a fin de: (1) ampliar la definición legal de los CP conforme a los estándares internacionales de la OMS; (2) establecer la obligación de prestar CP básicos en todos los niveles de atención del SNS; (3) crear un régimen simplificado de prescripción paliativa de medicamentos controlados que proteja jurídicamente al médico prescriptor y facilite el acceso del paciente; y (4) instituir la obligación de incluir contenidos mínimos de CP en la formación de los profesionales de salud.

V. Contenido específico de la reforma

5.1. Reforma al artículo 3o., fracción XXVII Bis. Se amplía la denominación de esta materia de salud general para incluir expresamente los “cuidados paliativos” junto al tratamiento del dolor, reconociendo que los CP constituyen una modalidad de atención con identidad propia y no se reducen al manejo del dolor. Este cambio tiene efecto sistémico: eleva los CP al mismo rango que otras materias de salud general, con las implicaciones de planificación, presupuestación y coordinación intergubernamental que ello implica.

5.2. Reforma al artículo 33, fracción IV. Se actualiza la definición de las actividades paliativas para alinearla con la definición de la OMS (2002): se elimina la restricción implícita a la fase terminal y se establece que los CP se prestan ante “enfermedades que amenazan o limitan la vida”, se incluyen los aspectos espirituales y sociales del sufrimiento, y se añade expresamente la obligación de prestar estas actividades “en todos los niveles de atención del Sistema Nacional de Salud”. Con ello se crea la base legal para que la Secretaría de Salud y las instituciones del SNS desarrollen protocolos de CP básico en el primer nivel.

5.3. Reforma al artículo 166 Bis 1, fracción III; se adiciona fracción X. Se reforma la fracción III del artículo 166 Bis 1 para actualizar la definición de Cuidados Paliativos conforme a los estándares de la OMS (2002): se amplía su ámbito de aplicación a las personas con “enfermedad en estado terminal o con enfermedad que amenaza o limita la vida”, se incorporan los aspectos espirituales del sufrimiento, la atención al duelo familiar y la coordinación de la atención en todos los niveles del SNS desde el diagnóstico. Se mantiene sin modificación la fracción I (Enfermedad en estado terminal) para evitar efectos cascada sobre el resto del Título Octavo Bis. Adicionalmente, se adiciona una fracción X que define la “enfermedad que amenaza o limita la vida” como una nueva categoría jurídica independiente del pronóstico de seis meses, la cual activa el modelo paliativo conforme a los artículos 33 y 166 Bis 13 reformados y adicionados.

5.4. Adición de fracción VII al artículo 166 Bis 13. Se adiciona una fracción VII al artículo 166 Bis 13 para extender las obligaciones de las instituciones del SNS a la prestación de cuidados paliativos básicos en el primer y segundo nivel de atención, en beneficio de las personas con enfermedad que amenaza o limita la vida conforme a la nueva fracción X del artículo 166 Bis 1. Se incluye expresamente la facultad del médico general o de familia del primer nivel para prescribir medicamentos para el alivio del dolor bajo el régimen simplificado que establezca Cofepris.

5.5. Adición del artículo 166 Bis 22: formación obligatoria en CP. Se adiciona el artículo 166 Bis 22 para establecer la obligación de la Secretaría de Salud, en coordinación con la CIFRHS, de incluir contenidos mínimos obligatorios de CP en los programas de pregrado y posgrado de las disciplinas de la salud, así como en los programas de educación continua del personal del SNS. Esta disposición crea la base legal para que la Secretaría de Educación Pública y las universidades públicas autónomas actualicen sus planes de estudio sin necesidad de modificar la Ley General de Educación.

5.6. Adición de párrafo al artículo 226. Se adiciona un párrafo al artículo 226 de la LGS para establecer que Cofepris emitirá, en el ámbito de su competencia, un régimen simplificado de prescripción de los medicamentos de la fracción I de dicho artículo cuando se utilicen con fines paliativos, garantizando la protección jurídica del médico prescriptor. Este régimen deberá contemplar: receta paliativa especial de doble copia (no triple), con una vigencia de 30 días, y posibilidad de surtirse en farmacias del SNS con verificación electrónica. La obligación de emitir el reglamento queda establecida en los transitorios.

VI. Impactos esperados

6.1. Impacto sobre los derechos humanos. La reforma fortalece la justiciabilidad del derecho a la salud en su dimensión paliativa, reconocida por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU en su Observación General número 14 (2000) como componente del estándar máximo de salud física y mental. La ampliación de la definición legal de CP permitirá a los pacientes con enfermedades crónicas avanzadas exigir judicialmente la prestación de estos servicios a través del juicio de amparo, con base en el artículo 4o. de la CPEUM y en el bloque de convencionalidad.

6.2. Impacto sobre el sistema de salud. La obligación de CP en el primer nivel de atención reducirá las hospitalizaciones no planificadas al final de la vida, que representan uno de los rubros de mayor gasto en los sistemas de salud. Estudios internacionales consistentemente demuestran que los programas de CP domiciliario reducen entre un 30 por ciento y un 50 por ciento el número de días de hospitalización en los últimos tres meses de vida (WPCA & OMS, 2020). En el mediano plazo, la formación de médicos generales con competencias paliativas básicas multiplicará la capacidad instalada del sistema sin el costo de formar especialistas adicionales.

6.3. Impacto con perspectiva de género e inclusión. Las mujeres representan más del 70 por ciento de los cuidadores informales de personas en situación terminal en México (Inegi, 2020). La medicalización y profesionalización de los CP básicos en el primer nivel de atención reducirá la carga de cuidados no remunerados que recae desproporcionadamente sobre las mujeres. Asimismo, la expansión del modelo al ámbito domiciliario y comunitario beneficiará especialmente a poblaciones indígenas, personas con discapacidad y adultos mayores en zonas rurales, reduciendo las inequidades en el acceso a una muerte digna.

6.4. Impacto presupuestario. Conforme al artículo 18 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se estima que la presente iniciativa no genera erogaciones adicionales al PEF, sino que implica una reorientación de los recursos ya asignados a los programas de atención primaria, medicamentos y formación de recursos humanos para la salud. La Secretaría de Salud deberá incluir las adecuaciones presupuestales correspondientes en el proyecto de PEF para el ejercicio fiscal siguiente al de la entrada en vigor del decreto, en los términos del artículo transitorio cuarto.

VII. Obligaciones constitucionales e internacionales

El artículo 4o., párrafo cuarto de la CPEUM establece el derecho de toda persona a la protección de la salud, el cual debe interpretarse a la luz del principio pro persona (artículo 1o. de la CPEUM) y del bloque de convencionalidad integrado por: (1) el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), que reconoce el derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental; (2) el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; (3) la Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 26 (derechos económicos, sociales y culturales); y (4) las Resoluciones WHA67.19 (2014) y WHA76.5 (2023) de la Asamblea Mundial de la Salud.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), en la tesis P./J. 113/2001 y en diversas resoluciones de la Primera Sala, ha sostenido que el derecho a la salud comprende el acceso a medicamentos y tratamientos necesarios para el control del dolor, y que su privación o restricción injustificada puede constituir un trato cruel, inhumano o degradante contrario al artículo 5° de la Convención Americana. La presente reforma es, por tanto, exigida por el parámetro de regularidad constitucional.

La Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, ratificada por México en 2007, y la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, ratificada en 2017, refuerzan la obligación de garantizar el acceso a CP para estas poblaciones en condiciones de igualdad y sin discriminación.

Finalmente, la Cámara de Diputados es competente para conocer de la presente iniciativa en los términos del artículo 71, fracción II de la CPEUM y del artículo 6°, numeral 1, fracción I del Reglamento de la Cámara de Diputados. La materia de salud corresponde a la competencia concurrente de la Federación y las entidades federativas conforme al artículo 4° y al artículo 73, fracción XVI de la CPEUM. La LGS, en su carácter de ley general, es el instrumento idóneo para establecer la distribución de competencias y las bases mínimas de la atención paliativa en todo el territorio nacional.

VIII. Impacto presupuestal

Conforme al artículo 18 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se informa que la presente iniciativa no genera impacto presupuestal adicional al PEF vigente para el ejercicio fiscal 2026. Las obligaciones que se crean se cumplirán con los recursos ya asignados a los Programas Presupuestarios vinculados a la atención médica del primer nivel, la adquisición de medicamentos y la formación de recursos humanos para la salud. Para ejercicios fiscales posteriores, las adecuaciones presupuestales necesarias serán incorporadas en los proyectos de PEF correspondientes conforme lo dispone el artículo transitorio cuarto del presente decreto.

IX Cuadro comparativo

Para una mejor ubicación de las modificaciones propuestas a la Ley General de Salud se integra el siguiente cuadro comparativo del texto vigente versus el texto propuesto.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, someto a la consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de

Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, en materia de cuidados paliativos, acceso a medicamentos para el control del dolor y atención paliativa en el primer nivel de atención

Artículo Único. Se reforman los artículos 3o., fracción XXVII Bis; 33, fracción IV; 166 Bis 1, fracción III; y se adicionan una fracción X al artículo 166 Bis 1; una fracción VII al artículo 166 Bis 13; el artículo 166 Bis 22; y un último párrafo al artículo 226, todos de la Ley General de Salud , para quedar como sigue:

Artículo 3o. En los términos de esta Ley, es materia de salubridad general:

I. a XXVII. ...

XXVII Bis. Los cuidados paliativos, el tratamiento del dolor y el alivio del sufrimiento físico, psicológico, social y espiritual ante enfermedades que amenacen o limiten la vida;

XXVIII. a XXIX. ...

Artículo 33. Las actividades de atención médica son:

I. a III. ...

IV. Paliativas, que incluyen el cuidado activo e integral para preservar y mejorar la calidad de vida de la persona con enfermedad que amenaza o limita la vida, a través de la identificación temprana, evaluación y tratamiento del dolor y otros síntomas físicos, psicológicos, sociales y espirituales, por parte de un equipo profesional multidisciplinario, en todos los niveles de atención del Sistema Nacional de Salud .

Artículo 166 Bis 1. Para los efectos de este Título, se entenderá por:

I. a II. ...

III. Cuidados Paliativos. El cuidado activo, integral y multidisciplinario de las personas con enfermedad en estado terminal o con enfermedad que amenaza o limita la vida, el cual comprende la prevención, identificación temprana, evaluación y tratamiento del dolor y otros síntomas físicos, el apoyo emocional, psicológico, social y espiritual a la persona y su familia, y la coordinación de la atención en todos los niveles del Sistema Nacional de Salud, desde el diagnóstico de la enfermedad hasta el duelo;

V. a VII. ...

VIII. Muerte natural. El proceso de fallecimiento natural de un enfermo en situación terminal, contando con asistencia física, psicológica y en su caso, espiritual;

IX. Tratamiento del dolor. Todas aquellas medidas proporcionadas por profesionales de la salud, orientadas a reducir los sufrimientos físico y emocional producto de una enfermedad terminal, destinadas a mejorar la calidad de vida, y

X. Enfermedad que amenaza o limita la vida: todo padecimiento progresivo, avanzado o incurable que genera sufrimiento físico, psicológico, social o espiritual, independientemente de que el pronóstico de vida para el paciente sea o no menor a seis meses, cuya atención corresponde al modelo de cuidados paliativos en los términos de este Título.

Artículo 166 Bis 13. Las Instituciones del Sistema Nacional de Salud:

I. a IV. ...

V. Fomentarán la creación de áreas especializadas que presten atención a los enfermos en situación terminal;

VI. Garantizarán la capacitación y actualización permanente de los recursos humanos para la salud, en materia de cuidados paliativos y atención a enfermos en situación terminal, y

VII. Garantizarán la atención paliativa básica a las personas con enfermedad que amenaza o limita la vida a que se refiere la fracción X del artículo 166 Bis 1 de esta Ley, en el primer y segundo nivel de atención del Sistema Nacional de Salud, en los términos que establezca el Reglamento de esta Ley. El médico general o de familia adscrito a unidades del primer nivel de atención podrá prescribir los medicamentos correspondientes conforme al régimen simplificado que establezca la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios.

Artículo 166 Bis 22. La Secretaría de Salud, en coordinación con la Comisión Interinstitucional para la Formación de Recursos Humanos para la Salud, establecerá los contenidos mínimos obligatorios de cuidados paliativos en los programas académicos de pregrado y posgrado de las disciplinas de la salud, así como en los programas de formación continua para el personal de las instituciones del Sistema Nacional de Salud.

Dichos contenidos incluirán, al menos, competencias en: identificación de pacientes con necesidades paliativas; evaluación y manejo del dolor y síntomas prevalentes; comunicación con el paciente y la familia; principios éticos de la atención al final de la vida; y prescripción paliativa básica de medicamentos para el alivio del dolor.

La Secretaría de Salud emitirá los lineamientos correspondientes en el plazo establecido en los transitorios del presente Decreto.

Artículo 226. Los medicamentos, para su venta y suministro al público, requerirán de los siguientes requisitos:

I. a VI. ...

...

Para efectos de la prescripción paliativa de los medicamentos de la fracción I de este artículo, la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios establecerá un régimen simplificado que facilite el acceso de las personas con enfermedad que amenaza o limita la vida, garantizando la protección jurídica del médico prescriptor en el contexto de la atención paliativa. Dicho régimen deberá emitirse en los plazos establecidos en los transitorios del presente Decreto.

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. La Secretaría de Salud realizará, en un plazo de ciento ochenta días naturales contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto, las adecuaciones necesarias al Reglamento de la Ley General de Salud en los capítulos relativos a los cuidados paliativos y al primer y segundo nivel de atención, a fin de establecer los mecanismos de implementación de la atención paliativa básica a que se refiere la fracción VII adicionada al artículo 166 Bis 13 de esta Ley. En el mismo plazo, la Secretaría de Salud emitirá, junto con el régimen simplificado, protocolos claros para la prescripción paliativa que establezcan, al menos, las dosis, las indicaciones y los criterios de derivación.

Tercero. La Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios emitirá, en un plazo de noventa días naturales contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto, las disposiciones reglamentarias del régimen simplificado de prescripción paliativa de medicamentos controlados a que se refiere el párrafo adicionado al artículo 226 de esta Ley, así como las modificaciones correspondientes al Reglamento de Insumos para la Salud.

Cuarto. La Secretaría de Salud, en coordinación con la Comisión Interinstitucional para la Formación de Recursos Humanos para la Salud, emitirá los lineamientos de contenidos mínimos obligatorios de cuidados paliativos para programas educativos de las disciplinas de la salud a que se refiere el artículo 166 Bis 22 adicionado, en un plazo de trescientos sesenta y cinco días naturales contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto. Las instituciones de educación superior e instancias formadoras de recursos humanos para la salud deberán incorporar dichos contenidos en sus planes y programas de estudio en un plazo de dos años a partir de la emisión de los lineamientos.

Quinto. La Secretaría de Salud presentará ante las Comisiones de Salud de la Cámara de Diputados y del Senado de la República, en un plazo de dos años contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto, un informe de evaluación de los avances en la implementación del presente decreto, que incluya indicadores de cobertura de cuidados paliativos por nivel de atención, acceso a medicamentos opioides analgésicos, formación de recursos humanos y gasto ejercido en la materia.

Referencias

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4. Consejo de Salubridad General [CSG]. (2014, 26 de diciembre). Acuerdo por el que se emite la Guía del Proceso Atención de Cuidados Paliativos. Diario Oficial de la Federación.

5. Consejo de Salubridad General CSG. (2018, 26 de junio). Acuerdo por el que se actualiza la Guía del Proceso Atención de Cuidados Paliativos, Segunda Edición. Diario Oficial de la Federación.

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18. Suprema Corte de Justicia de la Nación SCJN. (2001). Tesis jurisprudencial P./J. 113/2001. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Registro digital: 188651.

19. Trujillo, Z., Treviño-García-Manzo, N., & Fonseca-Morales, V. (2018). Cuidados paliativos en México: revisión sistemática del período 1990-2015. Revista Mexicana de Neurociencias, 19(2), 74-85.

Palacio Legislativo de San Lázaro, Ciudad de México, a 13 de octubre del 2026.

Diputadas y diputados: Éctor Jaime Ramírez Barba (rúbrica), Laura Cristina Márquez Alcalá (rúbrica), Alan Sahir Márquez Becerra (rúbrica), Miguel Ángel Salim Alle (rúbrica), Diana Estefanía Gutiérrez Valtierra (rúbrica), Diego Ángel Rodríguez Barroso, Fernando Torres Graciano (rúbrica).