Iniciativas

Iniciativas

Que reforma los artículos 4o. y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de descriminalización de sustancias psicoactivas y recaudación fiscal en lo relativo a dichas sustancias, a cargo de la diputada Laura Irais Ballesteros Mancilla, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano

Con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 6, numeral 1 y 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, quien suscribe, diputada Laura Iraís Ballesteros Mancilla, integrante del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, presenta ante esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 4o. y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de descriminalización de sustancias psicoactivas y recaudación fiscal en lo relativo a dichas sustancias, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

I. El origen de la violencia relacionada con el narcotráfico: prohibicionismo, neoliberalismo y transición democrática

Desde el siglo pasado, México ha sido presionado por los Estados Unidos de América para implementar una política prohibicionista respecto a la producción, comercialización y consumo de las drogas. Este prohibicionismo llevó a la criminalización del ejercicio del derecho a la autonomía personal, como lo es la decisión de consumir o no consumir cierto tipo de sustancias. También se ha visto reflejado en la criminalización de actividades económicas, como lo es la producción y el tráfico de sustancias para atender la demanda de sus consumidores, que se ubican, sobre todo, en los Estados Unidos de América.

A lo largo de la historia, las políticas prohibicionistas crearon la aparición de un mercado negro y de organizaciones criminalizadas que, para proteger su actividad económica ilegal, incurren en otros crímenes violentos. Así sucedió con la prohibición del consumo de alcohol que implementó Estados Unidos entre 1920 y 1933.

La comercialización y el consumo de alcohol se convirtió en una actividad criminalizada durante el periodo de la Ley Seca. Una vez que esta actividad fue criminalizada, surgió un mercado negro y organizaciones criminalizadas. Para competir en el mercado negro, las organizaciones criminalizadas recurrieron a otras actividades ilícitas y a la violencia para proteger sus negocios ilícitos.

En pocas palabras, el prohibicionismo fue el creador de los gángsters estadounidenses y, de manera indirecta, de los delitos que éstos cometían para proteger sus actividaes. Al final, el alcohol no dejó de consumirse, pero el prohibicionismo sirvió para alimentar un mercado negro y aumentar la violencia aparejada con él.

En México sucedió lo mismo. El prohibicionismo, impulsado desde Estados Unidos, creó un enorme mercado negro en el país, que existió de manera relativamente pacífica hasta la década de 1990. Hasta ese momento, existieron organizaciones criminales que se encontraban relativamente organizadas y controladas por el Estado, desde el cual varios actores políticos se beneficiaban de dichas actividades ilegales.

Sin embargo, la ruptura del régimen de partido hegemónico que mantuvo por más de 70 años el Partido Revolucionario Institucional (PRI), así como la integración económica de México con Estados Unidos y Canadá a partir del Tratado de Libre Comercio (TLC), rompieron la pax narca que había imperado por décadas.1

La ruptura del régimen de partido hegemónico implicó la pérdida del control único sobre los negocios del crimen organizado. El surgimiento de gobiernos de oposición llevó a la ruptura de los acuerdos político-criminales que había mantenido el PRI. Esto llevó al rompimiento de la organización cohesionada que había imperado en las últimas décadas, y dio lugar a la competencia entre varias organizaciones criminales.

En paralelo, la integración económica de América del Norte, la apertura del mercado de consumidores estadunidenses y la lógica de la competencia económica, que sustituyó a la economía organizada por el Estado, hicieron sentir sus efectos sobre el mercado ilícito de las drogas. El acceso al mercado de consumidores estadunidenses aumentó los incentivos para traficar drogas, pues las fronteras abiertas permitieron que se exportaran muchas más mercancías y, por lo tanto, más drogas.

Así, en la década de 1990 se mezclaron varios factores que aumentaron la violencia relacionada con el tráfico de drogas: el prohibicionismo, responsable de la criminalización del tráfico y consumo de sustancias; la apertura comercial, que aumentó exponencialmente el tamaño de este mercado ilícito y los incentivos económicos para participar en él; y la caída del régimen hegemónico, que desestabilizó los arreglos que mantenían la pax narca del siglo pasado.

II. La guerra contra la narcocriminalidad

Como se mencionó anteriormente, la caída del régimen de partido hegemónico y el aumento de la competencia económica provocaron la fragmentación de las organizaciones criminalizadas dedicadas al narcotráfico, la ruptura de acuerdos políticos que regulaban el mercado negro y el aumento de la competencia. Como dicha competencia existía dentro de un mercado negro, las organizaciones narcotraficantes implementaron métodos criminales y violentos de competencia.

Sin embargo, a pesar de que las organizaciones criminales y sus ingresos se multiplicaban en México, realizaban sus actividades en condiciones relativamente pacíficas. Así, como lo ha mostrado Fernando Escalante, desde 1992 hasta 2007 “de un máximo de 19.72 en 1992 a un mínimo de 8.04 en 2007 ”, como se muestra en la Gráfica 1.2

Sin embargo, ese año, el presidente de la República decidió endurecer la estrategia prohibicionista y declarar la “guerra contra las drogas”. Ese año, decidió sacar al Ejército a las calles para combatir a las organizaciones criminales. El resultado de esa decisión, sostenida por los dos siguientes presidentes de México, es ampliamente conocida: más de 476 mil homicidios dolosos en el país en tan solo 18 años.

Como se refirió anteriormente, de 1992 a 2007, las organizaciones criminales que habían coexistido en México en paz, al grado en que hubo una disminución sistemática de los homicidios dolosos en el país en ese periodo. Sin embargo, a partir de 2007, su nivel de violencia y su incursión en crímenes graves se disparó por los cielos.

La estrategia de militarización y de captura de los líderes de los llamados “cárteles” hizo que éstos sufrieran más fracturas internas, lo cual detonó guerras intestinas por el poder. Además, el endurecimiento de la vigilancia en la frontera de Estados Unidos hizo que, por algunos periodos de tiempo, las mercancías (drogas) se quedaran en México y disminuyeran los ingresos de estas organizaciones criminales. Por ello, varias de ellas decidieron incursionar en otras actividades delictivas para compensar la pérdida de ingresos, como el secuestro, la extorsión, el tráfico de personas y el robo de combustible.

Así, en los últimos tres sexenios, se ha seguido una política que demuestra que la militarización desordenada, sin controles ni estrategia clara, han extendido la guerra y aumentado la inseguridad. Los militares están entrenados para la guerra, no para la paz. Esto perjudica a todos cuando esa guerra es desordenada, sin una estrategia ni un objetivo, desplegando indiscriminadamente el poder militar en todo el país.

Por 18 años, se ha mostrado lo fallido de la estrategia. De 8,867 homicidios en 2007, pasamos a 35,625 homicidios en 2021 y 32,223 en 2022. Ahora bien, aunque en los últimos años se ha detenido ligeramente el aumento de homicidios es importante destacar que han aumentado las cifras de personas desaparecidas. Desde 1964, se han registrado más de 111,000 personas desaparecidas. De ellas, 42,029 desaparecieron en el sexenio de Andrés Manuel López Obrador, con un corte a mayo de 2023. Esto significa que en este sexenio ha desaparecido el 38 por ciento del total de personas desaparecidas desde 1964.

Como conclusión histórica, podemos ver que en el siglo pasado y hasta la década de 1990, el tráfico de drogas estuvo sujeto a una política prohibicionista, que alimentó la existencia de un mercado negro, suministrado por una organización criminal homogénea controlada desde el régimen hegemónico. Entre 1992 y 2007, esta organización criminal se fragmentó en varios “cárteles”, que competían entre sí en relativa paz y que crecieron económicamente a lo largo de los años. Sin embargo, en 2007 inició un proceso de guerra desde el Estado que fragmentó a un puñado de cárteles en cientos de organizaciones cada vez más violentas. Así, el prohibicionismo, sumado con la caída del régimen de partido hegemónico, la apertura comercial y la guerra contra el narcotráfico son los responsables de los niveles de violencia que hoy atraviesan a nuestro país.

En ese sentido, es importante destacar que la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) ha reconocido que la prohibición de las drogas ha sido un fracaso y ha generado “consecuencias no deseadas”.3 Por ello, organizaciones como México Unido Contra la Delincuencia (MUCD) afirman que la mejor forma de abordar el problema del consumo y tráfico de drogas es desde una perspectiva de regulación.4

III. El crecimiento del narcotráfico: el quinto mayor empleador de México

Como se refirió anteriormente, el prohibicionismo generó las condiciones para que los cárteles se multiplicaran y crecieran económicamente. Según un estudio publicado por varios integrantes de Complexity Science Hub, el narco es el quinto empleador en México, con entre 160,000 y 180,000 empleados directos.5 Esto lo posiciona por encima de Pemex y OXXO, y por debajo de FEMSA, Walmart, Manpower y América Móvil.

Según una investigación de académicos de la UNAM, el negocio del narcotráfico genera $600,000 millones de pesos al año.6 Regular el mercado y cobrar impuestos sobre él permitiría que no todo ese dinero se quede en el crimen y en sobornos a políticos, sino que se utilice para financiar servicios públicos.

Tomando como base este cálculo, cobrar impuestos a la producción y tráfico de drogas permitiría recaudar un billón 113,600 millones de pesos al año , considerando que se cobrara un impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS) similar al del tabaco (160 por ciento) más el impuesto al valor agregado o IVA (16 por ciento). Esta cifra equivale al 11.97 por ciento del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) proyectado para 2025, que es de 9 billones 302,015.8 millones de pesos. La cifra es mayor a los 918,400 millones de pesos destinados para el sector salud en 2025, más del doble de los 450,887 millones asignados a educación pública

Así, un enfoque regulatorio y recaudacionista sobre el tráfico de drogas, en lugar del enfoque punitivista que ha generado casi medio millón de muertos en los últimos 18 años, permitiría invertir el doble en salud o más del triple en educación. Además, los impuestos recaudados se podrían utilizar para construir instituciones civiles e implementar políticas de salubridad pública para atender a los consumidores. También se podrían utilizar para atender a las comunidades afectadas por la guerra.

IV. La iniciativa presidencial para ahondar el prohibicionismo

El 8 de febrero de 2024, el entonces presidente de la República, Andrés Manuel López Obrador, presentó una iniciativa con proyecto de decreto que propone la adición de un nuevo párrafo al quinto al artículo 4o. y de un nuevo párrafo segundo al artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esta iniciativa propone establecer a nivel constitucional 1) la prohibición de los vapeadores y 2) de sustancias tóxicas, precursores químicos y drogas sintéticas no autorizadas legalmente, como el fentanilo.

Ambos puntos alimentan la lógica prohibicionista que ha creado un mercado negro y permitido que las organizaciones criminales crezcan. Por un lado, la prohibición de los “vapeadores” o cigarros electrónicos implica la creación de un mercado negro que, actualmente, está valuado en 5,000 millones de pesos.7 El Estado se vería imposibilitado para cobrar los impuestos sobre la comercialización de los vapeadores, además de que las autoridades sanitarias no podrían regularlos para que se hagan de la manera menos dañina posible.

Por otro lado, la prohibición constitucional del fentanilo es una medida populista, que pretende combatir el uso abusivo de una sustancia que, hasta el día de hoy, tiene usos médicos y veterinarios como analgésico y anestésico. La prohibición de esta sustancia no solo fortalecerá el mercado negro de fentanilo, sino que además impedirá que los hospitales y otros centros médicos lo utilicen de manera terapéutica.

Por lo que la prohibición y criminalización de su uso ilícito ha conllevado a que hasta lo lícito se criminalice y desincentiva la posibilidad de acceder a la sustancia con fines terapéuticos, reduciendo las herramientas a disposición de los profesionales de la salud.

V. Iniciativa para trazar el camino de salida al prohibicionismo

Contrario a la iniciativa presidencial, la presente iniciativa busca trazar una salida del prohibicionismo que ha imperado en México desde hace décadas. El consumo y producción de sustancias psicoactivas no debe ser tratado desde un enfoque punitivo, sino desde un enfoque regulatorio, que además permita al Estado recaudar impuestos para invertir en salud y seguridad. La presente iniciativa busca sentar una de las bases para finalizar la guerra iniciada por el prohibicionismo, quitarle una de sus principales fuentes de ingresos al crimen organizado y abordar el consumo de sustancias desde una perspectiva de salud pública, y no de política criminal.

Como se mencionó anteriormente, cobrar el IEPS e IVA sobre el mercado de las drogas permitiría recaudar hasta 1 billón 113,600 millones de pesos al año, lo cual equivale al 12 por ciento del PEF, dos veces el presupuesto de salud y casi tres veces el de educación. Ese beneficio, por sí solo, debería ser capaz de convencer a todas las fuerzas políticas de adoptar una nueva estrategia en materia de drogas. La política prohibicionista no ha servido para disminuir el consumo; solo lo ha forzado a acudir a un mercado negro, con drogas sin regulación sanitaria y que financian la violencia.

A continuación, se muestra el marco comparativo de la iniciativa propuesta:

Por lo anteriormente expuesto y fundado, me permito someter a la consideración de esta honorable asamblea, la aprobación de la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se reforman los artículos 4o. y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de descriminalización de sustancias psicoactivas y recaudación fiscal en lo relativo a dichas sustancias

Artículo Único. Se reforman los artículos 4o. y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 4o. (...)

[...]

[...]

Toda Persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución. La ley definirá un sistema de salud para el bienestar, con el fin de garantizar la extensión progresiva, cuantitativa y cualitativa de los servicios de salud para la atención integral y gratuita de las personas que no cuenten con seguridad social.

La política pública respecto al consumo de sustancias psicoactivas deberá construirse desde una óptica regulatoria y recaudatoria, que mitigue los riesgos relacionados con la producción y consumo de sustancias psicoactivas. La producción, tráfico, comercialización y consumo de sustancias psicoactivas no serán criminalizadas por el Estado.

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

I. a XXVII. [...]

XXIX. Para establecer contribuciones:

1o. a 4o. [...]

5o. Especiales sobre:

a) a g) [...]

h) Sustancias psicoactivas.

Artículos transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Todas las leyes que se opongan al presente decreto se considerarán abrogadas a partir de su publicación.

Tercero. El Congreso de la Unión modificará la legislación aplicable en materia fiscal y penal en un plazo de 365 días a partir de la entrada en vigor del presente decreto. Para ello, realizará ejercicios de parlamento abierto en los que podrá participar toda la sociedad.

Cuarto. En un plazo de 365 días, el Ejecutivo federal deberá emitir los lineamientos de la política fiscal para gravar la producción, tráfico, comercialización y consumo de sustancias psicoactivas.

Quinto. El Ejecutivo federal emitirá un Plan Nacional de Atención al Consumo de Sustancias Psicoactivas, con la finalidad de garantizar la salud de las personas consumidoras. Las personas titulares de los Poderes Ejecutivos estatales deberán emitir los planes estatales correspondientes en un plazo máximo de 180 días a partir de la emisión del Plan Nacional en la materia.

Sexto. Las legislaturas de las entidades federativas deben realizar las adecuaciones normativas necesarias para cumplir con lo previsto en el presente decreto, dentro de los 365 días naturales siguientes a la publicación de este ordenamiento.

Notas

1 Osorno, Diego Enrique. El cártel de Sinaloa: Una historia del uso político del narco. Ciudad de México: Grijalbo, 2009.

2 Escalante, Fernando. Homicidios 1992-2007. Disponible en: https://www.nexos.com.mx/?p=13270.

3 Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) (2008). Informe Mundial sobre las Drogas 2008. Página 216. Disponible en:
https://www.unodc.org/documents/wdr/WDR_2008/WDR_2008_Spanish_web.pdf

4 México Unido contra la Delincuencia (MUCD) y Drug Policy Foundation. Cómo regular los estimulantes, una guía práctica (202w). Disponible en: https://www.mucd.org.mx/wp-content/uploads/2022/11/Como-regular-los-est imulantes.-Una-guia-practica.pdf

5 Rafael Prieto-Curiel, Gian Maria Campedelli y Alejandro Hope, Reducing cartel recruitment is the only way to lower violence in Mexico (2023). Disponible en:
https://www.science.org/doi/10.1126/science.adh2888

6 González Amador, Roberto. “Economía del ‘narco’ genera 600 mil mdp cada año en México”, en La Jornada, versión en línea, México, domingo 11 de noviembre de 2018:

https://www.jornada.com.mx/2024/02/08/economia/021n3eco#:~:text=Al%20margen%20%20una%20regulaci%C3%B3n,
pesos%20anuales%2C%20seg%C3%Ban%20informaci%C3%B3n%20oficial.

7 Hacer la cita de manera correcta

https://www.jornada.com.mx/2024/02/08/economia/021n3eco#:~:text=Al%20margen%20de%20una%20regulaci%C3%B3n,
pesos%20anuales%2C%20seg%C3%BAn%20informaci%C3%B3n20oficial.

Cámara de Diputados, a 11 de diciembre de 2024.

Diputada Laura Iraís Ballesteros Mancilla (rúbrica)