Gaceta Parlamentaria, año XIX, número 4664-III, martes 22 de noviembre de 2016

Dictámenes a discusión

De la Comisión de Justicia, con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción VI del artículo 15 de la Ley Federal de Defensoría Pública

HONORABLE ASAMBLEA:

A la Comisión de Justicia de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión de la LXIII Legislatura, le fue turnada la iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 15 de la Ley Federal de Defensoría Pública, propuesta por la Diputada Eloísa Chavarrias Barajas y presentada por la Diputada María Guadalupe Cecilia Romero Castillo, ambas del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional.

Con fundamento en los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 39;43, 44, y 45 numeral 6, incisos e) y f) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 80, 81, 82, 84, 85 y 157 numeral 1, fracción I, 158 numeral 1, fracción IV y 167 del Reglamento de la Cámara de Diputados, los miembros de esta Comisión de Justicia sometemos a consideración del Pleno de esta Honorable Asamblea el presente dictamen al tenor de la siguiente:

METODOLOGÍA

Esta Comisión, desarrolló los trabajos correspondientes conforme al procedimiento que a continuación se describe:

I. En el apartado “ANTECEDENTES” se indica la fecha de recepción ante el Pleno de la Cámara de Diputados y del recibo del turno en la Comisión para su análisis y dictaminación.

II. En el apartado denominado “CONTENIDO DE LA INICIATIVA” se resume el objetivo de la iniciativa que nos ocupa.

III. En el apartado “CONSIDERACIONES”, las y los integrantes de esta Comisión dictaminadora expresan los razonamientos y argumentos con base en los cuales se sustenta el sentido del presente dictamen.

I. ANTECEDENTES

1. La Iniciativa que se cita en el proemio fue registrada en la Sesión del Pleno de la Cámara de Diputados de fecha 22 de diciembre de 2015.

2. En la misma fecha, la Presidencia de la Mesa Directiva de la Comisión Permanente, dispuso que la Iniciativa citada se turnara a la Comisión de Justicia, para su estudio y dictamen correspondiente.

3. Posteriormente, esta Comisión de Justicia recibió formalmente la presente Iniciativa en fecha del 11 de enero del 2016.

4. En sesión ordinaria, los integrantes de esta Comisión revisamos el contenido de la citada proposición y expresamos nuestras observaciones y comentarios a la misma.

II. CONTENIDO DE LA INICIATIVA

En la exposición de motivos de la presente iniciativa, se menciona que para llevar a cabo la protección de los derechos enunciados en la Constitución, el Consejo de la Judicatura Federal cuenta con defensores públicos, los cuales asesoran y rinden sus servicios de forma gratuita a las personas que se ven precisadas a comparecer por la posible comisión de un ilícito.

Asimismo, menciona que con la publicación de la Ley Federal de la Defensoría Pública, se creó el Instituto Federal de Defensoría Pública, quien es el encargado de garantizar el derecho a la defensa pública, permitiendo atender a la población menos favorecida del país, bajo los principios de gratuidad, probidad, honradez y profesionalismo, contribuyendo a superar desigualdades sociales y a consolidar el Estado de Derecho.

Continúa manifestando que se debe construir la Defensoría de Oficio en una institución que desarrolle un trabajo de calidad para cualquier persona que solicite sus servicios y así, se fortalezca el derecho a una defensa adecuada y el equilibrio procesal, garantizando la igualdad y la no discriminación en el acceso a la justicia.

Derivado de lo anterior, explica que por grupo vulnerable se debe entender que es una persona o grupo que por sus características de desventaja por edad, sexo, estado civil, nivel educativo, origen étnico, situación o condición física y/o mental, requieren de un esfuerzo adicional para incorporarse al desarrollo y a la convivencia.

De tal manera, quien suscribe alude que los grupos vulnerables son aquellos grupos que por sus condiciones sociales, económicas, culturales o psicológicas pueden sufrir maltratos contra sus derechos humanos, y que dentro de estos grupos se encuentran insertas las personas de la tercera edad, personas con discapacidades, madres solteras, niños huérfanos o situación de calle, personas con enfermedades mentales, personas con enfermedades terminales, trabajadores migrantes.

Por último, considera que es necesario que el concepto de Grupos Vulnerable se inserte en leyes, como claro reconocimiento a su existencia.

De tal suerte lo que se propone es:

“Decreto que reforma el artículo 15, fracción VI, de la Ley Federal de Defensoría Pública

Artículo Único. Se reforma el artículo 15, fracción VI, de la Ley Federal de Defensoría Pública, para quedar como sigue:

Artículo 15. Los servicios de asesoría jurídica se presentarán, preferentemente

I. ...

II. ...

III. ...

IV. ...

V. ...

VI. ... Los Grupos Vulnerables y las personas que por cualquier razón social o económica tengan la necesidad de estos servicios.”

III. CONSIDERACIONES

PRIMERA. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 45 numeral 6, incisos e), f) y g), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 3, numeral 1, fracción XIX, 79, 80, numeral 1, fracción II, 157, numeral 1, fracción I, 158, numeral 1, fracción IV, y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, esta Comisión de Justicia resulta competente para dictaminar la Iniciativa con Proyecto de Decreto descrita en el apartado de antecedentes del presente dictamen.

SEGUNDA. Los integrantes de esta Comisión dictaminadora una vez analizada la propuesta de la iniciante, coincidimos sus integrantes en el espíritu de la iniciativa, sin embargo, hemos realizado una serie de precisiones a fin de atender la pretensión de la legisladora de encuadrar en el derecho vigente los elementos suficientes a fin de garantizar a los grupos vulnerables la preferencia en los servicios de asesoría jurídica.

TERCERA. En primera instancia, es importante comprender qué se entiende por grupo vulnerable, para efectos de conocer si la naturaleza de los mismos ya se encuentran previstos en el dispositivo normativo que se pretende reformar.

El Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) define la vulnerabilidad como un fenómeno de desajustes sociales que ha crecido y se ha arraigado en la cultura de nuestras sociedades. La acumulación de desventajas, es multicausal y adquiere varias dimensiones. Denota carencia o ausencia de elementos esenciales para la subsistencia y el desarrollo personal, e insuficiencia de las herramientas necesarias para abandonar situaciones en desventaja, estructurales o coyunturales.

Desde una perspectiva alimentaria, la Organización de la Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) define como un grupo vulnerable a aquel que padece de inseguridad alimentaria o corre riesgo de padecerla. El grado de vulnerabilidad de una persona, un hogar o un grupo de personas está determinado por su exposición a los factores de riesgo y su capacidad para afrontar o resistir situaciones problemáticas.

Mientras que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos considera una amplia gama de grupos vulnerables que incluye a las mujeres violentadas, refugiados, personas con VIH/SIDA, personas con preferencia sexual distinta a la heterosexual, personas con alguna enfermedad mental, personas con discapacidad, migrantes, jornaleros agrícolas, desplazados internos y adultos mayores, la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables enfoca su atención a cuatro grupos: niños, adolescentes, adultos mayores y personas con discapacidad.

El artículo 4 de la Ley de Asistencia Social señala que tienen derecho a la asistencia social los individuos y familias que por sus condiciones físicas, mentales, jurídicas, o sociales, requieran de servicios especializados para su protección y su plena integración al bienestar.

Asimismo en lo que respecta al Plan Nacional de Desarrollo (2013-2018), que presentó el Licenciado Enrique Peña Nieto, al inicio de su mandato, atendiendo al contexto actual del país, contempla la ejecución de programas varios para la inclusión de los grupos vulnerables, entre ellos la apertura de empleos para jóvenes de comunidades de bajos recursos, para así evitar el reclutamiento de estos por el crimen organizado, también considera una nueva relación gobierno-pueblos indígenas para la construcción de un nuevo México, y busca garantizar en el territorio nacional los derechos de los migrantes, entre otros.

La Ley General de Desarrollo Social define en la fracción VI de su artículo 5, como grupos sociales en situación de vulnerabilidad a “aquellos núcleos de población y personas que por diferentes factores o la combinación de ellos, enfrentan situaciones de riesgo o discriminación que les impiden alcanzar mejores niveles de vida y, por lo tanto, requieren de la atención e inversión del Gobierno para lograr su bienestar”.

Con respecto a esta última definición que, a consideración de esta dictaminadora se percibe la más amplia, que contiene todas las anteriores y por ende, aquella que abarca a más sectores y grupos, es la que se toma en cuenta para efectos del presente dictamen, aún más por el hecho de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su tesis jurisprudencial 85/2009 la toma como base para diferenciar los grupos de vulnerabilidad de aquellos en pobreza o marginación:

Época: Novena Época
Registro: 166608
Instancia: Pleno
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo XXX, Agosto de 2009
Materia(s): Constitucional
Tesis: P./J. 85/2009
Página: 1072

POBREZA, MARGINACIÓN Y VULNERABILIDAD. CONFORME A LO ESTABLECIDO EN LA LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL NO CONSTITUYEN SINÓNIMOS.

Conforme a lo establecido en la fracción VI del artículo 5 de la Ley citada los “grupos sociales en situación de vulnerabilidad”, se definen como: “aquellos núcleos de población y personas que por diferentes factores o la combinación de ellos, enfrentan situaciones de riesgo o discriminación que les impiden alcanzar mejores niveles de vida y, por lo tanto, requieren de la atención e inversión del Gobierno para lograr su bienestar”. Por su parte, los artículos 8 y 9 de esa Ley los identifican como los sujetos que tienen derecho a recibir acciones y apoyos tendientes a disminuir su desventaja y su artículo 19, en su fracción III, prevé que son prioritarios y de interés público para la Política Nacional de Desarrollo Social los programas dirigidos a las personas en situación de vulnerabilidad. Por lo que se refiere al concepto de “marginación”, el artículo 19 se refiere a los tres conceptos de manera conjunta y en relación con la prioridad y el tipo de interés de los programas de desarrollo social, dirigidos a personas en “condiciones de pobreza, marginación o en situación de vulnerabilidad”; en tanto que el artículo 29 del mismo ordenamiento se refiere a la determinación de zonas de atención prioritaria y a la existencia de “índices” de marginación y pobreza. De las referencias anteriores se llega a la conclusión de que los conceptos y su uso claramente no pueden ser considerados como sinónimos. Desde la definición de “grupos en situación de vulnerabilidad” se desprende que la vulnerabilidad es una condición multifactorial, ya que se refiere en general a situaciones de riesgo o discriminación que impiden alcanzar mejores niveles de vida y lograr bienestar. El derecho de estos grupos y de personas en lo individual, según el artículo 8, es el de recibir acciones y apoyos para disminuir su desventaja. Por tanto, se puede definir que el universo de sujetos a los que se refiere la Ley se encuentra integrado por grupos o personas en esta situación de vulnerabilidad. En este sentido, si bien es cierto que el índice para la definición, identificación y medición de la “pobreza” es una atribución que legalmente le compete al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, como lo establece el artículo 36 de la Ley; sin embargo, la Ley no establece la exclusividad del índice y menciona de manera explícita los otros dos conceptos dentro su articulado sin determinar de manera específica a qué órgano de la administración le corresponde determinar su contenido. En este sentido y por lo menos en los conceptos acabados de analizar de pobreza, marginación y existencia de grupos vulnerables, el citado Reglamento no se excede a lo determinado en la Ley referida ya que sólo desarrolla los conceptos que ahí se contienen.

Controversia constitucional 41/2006. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. 3 de marzo de 2008. Unanimidad de diez votos. Ausente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Raúl Manuel Mejía Garza y Laura Patricia Rojas Zamudio.

El Tribunal Pleno, el primero de julio en curso, aprobó, con el número 85/2009, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a primero de julio de dos mil nueve.

CUARTA. Es importante mencionar que en la actualidad el reconocimiento a estos grupos vulnerables ha tomado cada día mayor fuerza, siendo más los casos que en nuestra legislación los derechos de estos grupos son tomados en cuenta, un claro ejemplo es la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, publicada en el Diario Oficial de la Federación en el 2011.

Por lo tanto la existencia de grupos en situación de vulnerabilidad que requieren de una particular protección del Estado para poder desplegar su autonomía en condiciones de igualdad con los restantes miembros de la sociedad, y no se vean reducidos, con menoscabo de su dignidad, a colectividades oprimidas por las necesidades de orden más básicas, justificando dicha circunstancia que el Estado tome determinadas acciones en favor del grupo para inhibir las desigualdades que afronta, en atención a los principios de solidaridad e igualdad sustantiva, conferidos en el artículo 1o. Constitucional.

En otro orden de ideas, los individuos que integran los grupos vulnerables, por el solo hecho de encontrarse en territorio nacional, son favorecidos con lo dispuesto en el séptimo párrafo del artículo 17 y del artículo 20 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, de donde se desprende que en los procedimientos del orden penal el inculpado tiene el derecho fundamental de defenderse por sí, por abogado, o por persona de su confianza, pero si no quiere o no puede designar defensor, debe nombrársele un defensor público, esto con el afán de garantizar el derecho a la defensa.

QUINTA. Esta dictaminadora toma en cuenta la gran importancia que cobra a nivel nacional el reconocimiento y protección de estos grupos, que día a día luchan por integrarse en la sociedad, demandando equidad y la protección a sus derechos fundamentales.

SEXTA. Ahora bien, analizando la propuesta de la legisladora, y observando la definición de grupo vulnerable, observamos que la fracción VI en la que se propone adicionar a los mismos, ya se contempla a las “personas que por cualquier razón social o económica que tengan la necesidad de esos servicio”. Los supuestos de la porción normativa del texto vigente –razones sociales o económicas– son parte de las condiciones de ser considerado grupo vulnerable, aunque no son todas, ya que como se desprende de otra tesis jurisprudencial 86/2009 del Máximo intérprete de la Constitución, se también la siguiente distinción entre la necesidad económica –pobreza– y la vulnerabilidad:

Época: Novena Época
Registro: 166607
Instancia: Pleno
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo XXX, Agosto de 2009
Materia(s): Constitucional
Tesis: P./J. 86/2009
Página: 1073

POBREZA Y VULNERABILIDAD. SUS DIFERENCIAS Y RELACIONES EN LA LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL.

Conceptualmente la pobreza es de menor extensión que la vulnerabilidad. De acuerdo a la citada Ley la pobreza no es el único factor que puede posicionar a una persona o grupo en una situación de vulnerabilidad. Desde la misma definición legal de grupos vulnerables se hace referencia a la discriminación la cual, desde el concepto de discriminación contenido en el artículo 1o. de la Constitución Federal comprende una multitud de categorías que pueden provocarla: origen étnico o nacional, género, edad, capacidades diferentes, condición social, condiciones de salud, religión, opiniones, preferencias, estado civil; además la lista no es limitativa sino enunciativa, dejando abierta la posibilidad de nuevas categorías al incluir “cualquier otra que atente contra la dignidad humana”.

El Tribunal Pleno, el primero de julio en curso, aprobó, con el número 86/2009, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a primero de julio de dos mil nueve.

De lo anterior expuesto se desprende que un grupo vulnerable puede obedecer a una situación económica, pero también en razón de factores de discriminación, lo que nos lleva a concluir que no solo atiende a motivaciones sociales, sino, también como ha mencionado la promovente: psicológicas, físicas, o de otra índole, no necesariamente sociales.

SÉPTIMA. Por el análisis realizado, consideramos que es atendible la propuesta de la iniciante de preveer a los grupos vulnerables en el artículo multicitado, sin embargo, atendiendo a la técnica legislativa, el ser reiterativos en la misma fracción al concepto “grupos vulnerables” y posteriormente señalar dos elementos que encuadran en el mismo concepto, sería reiterativo.

Por lo anterior que, conforme a la tesis jurisprudencial invocada al inicio de este análisis, y toda vez que los grupos vulnerables son “aquellos núcleos de población y personas que por diferentes factores o la combinación de ellos, enfrentan situaciones de riesgo o discriminación ”

En este orden de ideas, y en la inteligencia de darle orden y coherencia a la propuesta en la fracción VI del artículo 15 del ordenamiento jurídico que nos ocupa, se propone adicionar a la redacción del texto vigente lo siguiente: “personas que por cualquier razón social, económica o por diferentes factores, enfrenten situaciones de riesgo o discriminación y tengan la necesidad de este servicio.” en la inteligencia de que conceptualmente esta adición abarca la definición que ratifica la Suprema Corte de Justicia en torno a los grupos vulnerables, permaneciendo la condición de que éstos tengan la necesidad del servicio, en términos del texto vigente.

OCTAVA. Por otro lado, esta dictaminadora no pierde de vista que, como se desprende de la exposición de motivos presentalla por la diputada proponente, en todo momento haca alusión a la figura de Defensor Público, y en su propuesta de modificación al artículo 15, fracción VI se alude a la figura de Asesor Jurídico.

Derivado de esto, es necesario destacar la diferenciación que dicha Ley hace entre estas dos figuras, contemplando un Capítulo II de nominado “De los Defensores Públicos”, y un Capítulo III “De los Asesores Jurídicos”.

Para ahondar en esta diferenciación, las Bases Generales de Organización y Funcionamiento del Instituto Federal de Defensorio Pública, nos brinda la pauta en su artículo 29 que a la letra dice:

ARTÍCULO 29. El servicio de asesoría jurídica del fuero federal debe prestarse en las materias que a continuación se señalan: I. Materia administrativa;

a) Asuntos previstos por el artículo 52 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

b) Asuntos en los que sea procedente la interposición de recursos o medios de defensa que prevean las leyes, a efecto de combatir actos de autoridad que emitan dependencias federales y entidades de la Administración Pública Federal.

c) Asuntos que se tramiten ante dependencias federales y entidades de la Administración Pública Federal, conforme a procedimientos seguidos en forma de juicio.

d) Asuntos en los que sea procedente promover juicio de amparo directo contra sentencias definitivas o resoluciones que pongan fin al juicio, dictadas por tribunales administrativos, federales o locales.

e) Asuntos migratorios.

II. Materia fiscal;

a) Asuntos de carácter federal que puedan ser planteados mediante juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

b) Asuntos en los que sea procedente promover juicio de amparo directo ante los Tribunales Colegiados de Circuito, contra sentencias que declaren la validez de la resolución impugnada o no satisfagan el interés jurídico del demandante, emitidas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

c) Asuntos en los que sea procedente interponer recurso de revocación en contra de actos administrativos dictados en materia fiscal federal.

III. Materia civil;

a) Asuntos previstos en las fracciones I, II, III, V, VI y VII del artículo 53 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

b) Asuntos contemplados en el artículo 54 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en la inteligencia que en esta materia se excluyen aquellos casos que provengan del fuero común, en los que el solicitante cuente ya con la asesoría o asistencia jurídica de la institución de defensoría correspondiente a dicho fuero, o que por razón del mismo, debe acudir en requerimiento de sus servicios a esa institución, excepto cuando acrediten que éstos le fueron negados.

c) Asuntos en los que sea procedente promover juicio de amparo directo contra sentencias definitivas o resoluciones que pongan fin al juicio, dictadas por tribunales judiciales federales o locales. ,

d) Juicios de amparo en los que el asesor jurídico debe actuar como representante especial de un menor, por designación del juez de Distrito.

IV. Materia derivada de causas penales federales;

a) Asuntos en los que sea procedente la reparación del daño a favor de la víctima del delito o de sus beneficiarios.

b) Asuntos en los que sea procedente la devolución de bienes u objetos a favor de la víctima del delito o de sus beneficiarios.

c) Asuntos en los que sea procedente tramitar, ante los órganos investigadores o jurisdiccionales, la devolución de bienes u objetos a favor de terceros. Sólo procede este servicio, en los dos primeros incisos, cuando el procesado no sea patrocinado por un defensor público federal.

V. En todas las materias, tratándose de juicios de amparo en que los titulares de órganos jurisdiccionales requieran la designación de un representante especial para un menor o un adulto que tenga limitada la capacidad de representarse por sí mismo.

Como bien se puede observar, el Asesor Jurídico conoce de diversas materias, y no únicamente aquella penal, facultad exclusiva del Defensor Público, por lo que los integrantes de este órgano dictaminador, consideramos idóneo para mayor amplitud y toda vez que conforme al artículo primero de nuestra Carta Magna conforme al principio de progresividad de los derechos humanos, se determina mantener la propuesta en el artículo 15, no obstante la discrepancia en la iniciativa.

Por lo antes expuesto, los diputados integrantes de la Comisión de Justicia LXIII Legislatura, sometemos a consideración del pleno de esta Honorable asamblea el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA FRACCIÓN VI DEL ARTÍCULO 15 DE LA LEY FEDERAL DE DEFENSORÍA PÚBLICA

ARTÍCULO ÚNICO. Se reforma la fracción VI del artículo 15 de la Ley Federal de Defensoría Pública, para quedar como sigue:

Artículo 15. Los servicios de asesoría jurídica se presentarán, preferentemente a:

I. ...

II. ...

III. ...

IV. ...

V. ...

VI. Las personas que por cualquier razón social, económica o por diferentes factores, enfrenten situaciones de riesgo o discriminación y tengan la necesidad de estos servicios.”

Transitorio

ÚNICO. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 28 días del mes de abril de 2016.

La Comisión de Justicia

Diputados: Álvaro Ibarra Hinojosa (rúbrica), presidente; María Gloria Hernández Madrid (rúbrica), Javier Antonio Neblina Vega (rúbrica), Ricardo Ramírez Nieto (rúbrica), Patricia Sánchez Carrillo (rúbrica), Lía Limón García (rúbrica), Víctor Manuel Sánchez Orozco (rúbrica), Arturo Santana Alfaro (rúbrica), secretarios; Jesús Emiliano Álvarez López (rúbrica), Tristán Manuel Canales Najjar (rúbrica), Alfredo Basurto Román (rúbrica), J. Apolinar Casillas Gutiérrez (rúbrica), Édgar Castillo Martínez (rúbrica), César Alejandro Domínguez Domínguez (rúbrica), Mayra Angélica Enríquez Vanderkam (rúbrica), Gloria Himelda Félix Niebla (rúbrica), Waldo Fernández González (rúbrica), José Adrián González Navarro (rúbrica), Sofía González Torres (rúbrica), Carlos Iriarte Mercado (rúbrica), Abel Murrieta Gutiérrez (rúbrica), Daniel Ordóñez Hernández (rúbrica), Ulises Ramírez Núñez (rúbrica), Édgar Romo García (rúbrica), Martha Sofía Tamayo Morales (rúbrica), Armando Luna Canales (rúbrica), José Hernán Cortés Berumen (rúbrica), José Alberto Couttolenc Buentello (rúbrica).

De la Comisión de Salud, con proyecto de decreto por el que se adiciona el artículo 125 Bis a la Ley General de Salud

HONORABLE ASAMBLEA:

A la Comisión de Salud de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, le fue turnada para su estudio, análisis y dictamen correspondiente iniciativa con proyecto de decreto que adiciona el artículo 125 Bis a la Ley General de Salud, presentada por los diputados César Camacho Quiroz, Miguel Ángel Sulub Caamal, Jorge Carlos Ramírez Marín y Manuel Vallejo Barragán, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional.

Esta Comisión, con fundamento en los artículos 72 y 73, fracción XXX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 39 y 45, numeral 6, inciso f), y numeral 7, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; así como los artículos 80, 157, numeral 1, fracción I, 158, numeral 1, fracción IV, y 167, numeral 4, del Reglamento de la Cámara de Diputados, y habiendo analizado el contenido de la iniciativa de referencia, somete a la consideración de esta Honorable Asamblea el presente dictamen, basándose en lo siguiente.

METODOLOGÍA:

I. En el capítulo de “ANTECEDENTES” se da constancia del proceso legislativo en su trámite de inicio, así como recibo de turno para el dictamen de la referida iniciativa y de los trabajos previos de la Comisión.

II. En el capítulo correspondiente a “CONTENIDO DE LA INICIATIVA” se exponen los motivos y alcance de la propuesta de reforma en estudio.

III. En el capítulo de “CONSIDERACIONES”, la comisión dictaminadora expresa los argumentos de valoración de la propuesta y de los motivos que sustentan la decisión de respaldar o desechar la iniciativa en análisis.

I. ANTECEDENTES

1. Con fecha 16 de marzo de 2016, los diputados César Camacho Quiroz, Miguel Ángel Sulub Caamal, Jorge Carlos Ramírez Marín y Manuel Vallejo Barragán, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en sesión ordinaria presentaron ante el Pleno de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión iniciativa con proyecto de decreto que adiciona el artículo 125 Bis a la Ley General de Salud.

Con la misma fecha, la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, dispuso que fuera turnada a la Comisión de Salud con número de expediente 2214-LXIII, para su análisis y dictamen correspondiente.

II. CONTENIDO DE LA INICIATIVA

El objetivo de la iniciativa presentada por los legisladores César Camacho Quiroz, Miguel Ángel Sulub Caamal, Jorge Carlos Ramírez Marín y Manuel Vallejo Barragán es precisar, en la Ley General de Salud, el concepto de interferencias electromagnéticas, así como implementar mecanismos que prevengan los riesgos asociados con dichas interferencias en los equipos médicos y que pudieran afectar a los pacientes dentro de los hospitales.

Los promoventes argumentan que la creciente demanda de electricidad, el avance de la tecnología y los cambios de hábitos sociales, han generado más fuentes artificiales de campos electromagnéticos, dando lugar a la presencia de radiaciones no ionizantes en el medio ambiente urbano con las que el ser humano convive diariamente, lo cual genera preocupación en la sociedad respecto a sus efectos sobre la salud.

Se menciona que una de las características del funcionamiento de la aparatología avanzada de comunicación y de precisión hospitalaria, es que muchas veces utiliza ondas electromagnéticas (OEM) para su funcionamiento.

Estas OEM pueden constituir un elemento esencial al funcionamiento del equipo (el caso de las comunicaciones inalámbricas, Rayos X, etc.), o bien resultar como una consecuencia no buscada debida al funcionamiento de dicho aparato (por ejemplo fuentes de alta tensión, motores eléctricos, etc.).

Con la finalidad de dar respuesta a la preocupación pública por los efectos sobre la salud de la exposición a Campos Electromagnéticos (CEM), la Organización Mundial de la Salud (OMS) creó en 1996 el Proyecto Internacional CEM para evaluar las pruebas científicas de los posibles efectos sobre la salud de los CEM en el intervalo de frecuencia de 0 a 300 GHz. El proyecto mencionado fomenta las investigaciones dirigidas a rellenar importantes lagunas de conocimiento y a facilitar el desarrollo de normas aceptables internacionalmente que limiten la exposición a CEM.1

Uno de los objetivos del Proyecto Internacional CEM es ayudar a las autoridades nacionales a sopesar las ventajas del uso de tecnologías que generan campos electromagnéticos frente a la posibilidad de que se descubra algún riesgo para la salud.

La OMS recomienda acatar las restricciones en el uso de teléfonos celulares para evitar la interferencia de CEM, toda vez que los teléfonos móviles puede interferir con algunos equipos médicos como los marcapasos y los audífonos.

Así también, en los departamentos de cuidados intensivos de hospitales el uso de telefonía móvil puede ser peligroso para los pacientes.2

La OMS publicó que la exposición a los campos de radiofrecuencia (RF) emitidos por los teléfonos móviles suele ser más de 1,000 veces superior a la de los campos emitidos por las estaciones base, y hay más probabilidades de que cualquier efecto adverso se deba a los aparatos, por lo que las investigaciones se han referido casi exclusivamente a los posibles efectos de la exposición a los teléfonos móviles. La investigación se ha centrado en las siguientes esferas: cáncer, otros efectos en la salud e interferencia electromagnética (EMI).3

Así también, el Instituto Superior de Ciencias de la Salud de la OMS, señaló que la utilización de teléfonos celulares cerca de algunos dispositivos médicos como marcapasos o desfibriladores, puede interferir en su funcionamiento.4

Por otra parte, el doctor Kok-Swang Tan miembro de la Real Sociedad de Médicos y Cirujanos de Canadá, ha realizado investigación sobre los posibles efectos que generaría el uso de celulares dentro de recintos hospitalarios, comprobando que sí se detectan alteraciones. Al respeto el Dr. Tan nos dice que: “La interferencia Electromagnética (EMI) de teléfonos móviles inalámbricos puede crear anomalías en el funcionamiento de dispositivos médicos. En algunos casos, los dispositivos podrían dejar de funcionar, cambiar su modo de operación o, simplemente, cambiar una lectura sobre una demostración” .5

En el cuerpo de la exposición de motivos de la iniciativa, se menciona que en diciembre de 2009, el Centro de Convenciones Internacionales (CECOI) del Instituto Nacional de Investigación y Capacitación de Telecomunicaciones de la Universidad Nacional de Ingeniería (UNICTEL-UNI) en San Borja-Lima, Perú, realizó el Foro Internacional “Las Antenas de Telecomunicaciones y la Salud Humana OMS: Mitos y verdades sobre las radiaciones No Ionizantes”, coorganizado por el (UNICTEL-UNI) y el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC).

El objeto del foro fue reducir la percepción de riesgo de la población difundiendo conocimientos y experiencias con base en estudios científicos realizados por entidades nacionales e internacionales de reconocido prestigio, sobre las Radiaciones No Ionizantes (RNI) de las telecomunicaciones y sus presuntos efectos en la salud, dirigido a entidades públicas, privadas y público en general. Dentro de las actividades del foro, se llevó a cabo un taller donde los expositores llegaron a conclusiones, como el señalar que en la interferencia de los teléfonos móviles con los marcapasos es necesario considerar mantener la mayor distancia posible entre el teléfono móvil y el marcapasos.6

Asimismo, el trabajo de investigación realizado en Argentina por el Instituto Tecnológico de Buenos Aires (ITBA) con el apoyo a la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, sobre un diagnóstico de Compatibilidad Electromagnética en Ambientes Hospitalarios en más de 48 centros de salud, llegaron a la conclusión de que resulta necesario exponer el tema de la compatibilidad electromagnética en centros de salud, públicos y privados, tanto a nivel nacional como provincial, con la finalidad de concientizar a los actores involucrados sobre la problemática. Todo esto se basa en una investigación clave que realizaron ingenieros del Centro Argentino de Estudios en Radiocomunicaciones y Compatibilidad Electromagnética (CAERCEM), junto con la Defensoría del Pueblo de la Nación y de la ciudad de Buenos Aires para alertar y concientizar a médicos, técnicos y pacientes sobre los inconvenientes que se producen al utilizar sus teléfonos celulares en áreas sensibles de los centros sanitarios, como quirófanos y salas de terapia intensiva. Cabe hacer mención que este trabajo contribuyó con la creación de un proyecto de ley en la República Argentina N°1773/f-2005 de “Prevención Sobre Incompatibilidad Electromagnética en Establecimientos de Salud.7

Por lo anterior los Diputados César Camacho Quiroz, Miguel Ángel Sulub Caamal, Jorge Carlos Ramírez Marín y Manuel Vallejo Barragán proponen adicionar el artículo 125 Bis de la Ley General de Salud, para quedar como sigue:

III. CONSIDERACIONES

Primera. Esta comisión dictaminadora coincide con los proponentes en proteger y mejorar la calidad de vida de los mexicanos a través de cuidar de la salud, tal y como la establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 4° que a la letra dice:

“Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La Ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución.”

Segunda. La Ley General de Salud en su artículo 124 señala que: “Para los efectos de esta ley se entiende por fuentes de radiación cualquier dispositivo o substancia que emita radiación ionizante en forma cuantificable. Estas fuentes pueden ser de dos clases: aquellas que contienen material radiactivo como elemento generador de la radiación y las que la generan con base en un sistema electromecánico adecuado.”

Tercera. El numeral 116 de la Ley General de Salud contemplado dentro del Capítulo “Efectos del Ambiente en la Salud” establece que: “Las autoridades sanitarias establecerán las normas, tomarán las medidas y realizarán las actividades a que se refiere esta Ley tendientes a la protección de la salud humana ante los riesgos y daños dependientes de las condiciones del ambiente.”

Cuarta. La Ley General de la Salud en su artículo 2 fracciones VI y VII, establece que las finalidades del derecho a la protección de la salud son el conocimiento para el adecuado aprovechamiento y utilización de los servicios de salud, así como aprovechar el desarrollo de la enseñanza y la investigación científica y tecnológica para la salud.

Quinta. Con fundamento en el artículo 4 de la Ley General de Salud, se establece que son autoridades sanitarias: I.- El Presidente de la República; II.- El Consejo de Salubridad General; III.- La Secretaría de Salud, y; IV.- Los gobiernos de las entidades, incluyendo el Gobierno del Distrito Federal.

Sexta. Por lo que respecta a la iniciativa de integrar dentro de la Ley General de Salud un párrafo que defina lo que se entiende por “interferencias electromagnéticas”, la comisión dictaminadora considera que no es materia ni competencia de la ley en comento, hacer una estipulación o precisión al respecto.

En relación con lo anterior, la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión establece en su artículo 3, fracción XXXI, que: “Interferencia perjudiciales es el efecto de una energía no deseada debida a una o varias emisiones, radiaciones, inducciones o sus combinaciones sobre la recepción en un sistema de telecomunicaciones o radiodifusión, que puede manifestarse como degradación de la calidad, falseamiento o pérdida de información, que compromete, interrumpe repetidamente o impide el funcionamiento de cualquier servicio de radiocomunicación.”

Así también, la ley antes citada en su Capítulo Único Del Espectro Radioeléctrico establece diversas consideraciones que a continuación se mencionan:

Artículo 54 párrafo cuarto, fracción I, establece que al administrar el espectro, el Instituto perseguirá como uno de los objetivos generales en beneficio de los usuarios, el de la seguridad de la vida.

Artículo 64 párrafo tercero: “Los equipos o aparatos científicos, médicos o industriales, deberán cumplir las normas o disposiciones técnicas aplicables de tal forma que se evite causar interferencias perjudiciales a emisiones autorizadas o protegidas. En caso de que la operación de dichos equipos cause interferencias perjudiciales a emisiones autorizadas o protegidas, éstos deberán suprimir cualquier interferencia perjudicial en el plazo que al efecto fije el Instituto.”

El artículo 65 nos dice que “En el despliegue y operación de infraestructura inalámbrica se deberá observar el cumplimiento de los límites de exposición máxima para seres humanos a radiaciones electromagnéticas de radiofrecuencia no ionizantes que el Instituto defina en colaboración con otras autoridades competentes.”

Séptima. En el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, específicamente en el Programa Sectorial de Salud, incorpora líneas de acción que permitan prevenir, controlar y vigilar además de los establecimientos, productos y servicios que inciden en la salud poblacional, los efectos nocivos de factores ambientales, tal y como se desprende de la siguiente estrategia y línea de acción:

Estrategia 3.1. Fortalecer la regulación y vigilancia de bienes y servicios para la reducción de riesgos sanitarios.

Línea de acción: 3.1.1. Fortalecer la supervisión de establecimientos y servicios de salud.

Derivado de lo anterior, es prudente señalar el cambio en el siguiente cuadro comparativo:

Por lo anteriormente expuesto, esta comisión dictaminadora considera oportuno y pertinente dictaminar en sentido positivo con modificaciones la iniciativa por los argumentos antes esgrimidos. Los integrantes de Comisión de Salud de la LXIII Legislatura sometemos a consideración del pleno el siguiente proyecto de:

DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA UN ARTÍCULO 125 BIS A LA LEY GENERAL DE SALUD.

Artículo Único. Se adiciona un artículo 125 Bis a la Ley General de Salud, para quedar como sigue:

Artículo 125 Bis.- La Secretaría de Salud en coordinación con las demás dependencias involucradas, implementará mecanismos que prevengan los riesgos asociados con interferencias electromagnéticas que pudieran afectar tanto a los equipos médicos como a los pacientes dentro de los hospitales.

Lo anterior deberá incluir de manera enunciativa más no limitativa, la regulación del uso de telefonía móvil en determinadas áreas como quirófanos y de terapia intensiva en los hospitales.

TRANSITORIOS

Primero. El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de Federación.

Segundo. La Secretaría de Salud y demás dependencias involucradas, contará con noventa días a partir de la publicación, para implementar las medidas necesarias para dar cumplimiento al presente Decreto.

Notas:

1 Organización Mundial de Salud. Campos Electromagnéticos. Qué es el Proyecto CEM? ”Antecedentes“. Ver

http://www.who.int/peh-emf/project/EMF_Project/es/

2 World Healt Organization. Nota descriptiva N° 193, revisada en Junio del 2000.

3 Organización Mundial de la Salud. ¿Cuáles son los riesgos sanitarios asociados a los teléfonos móviles y sus estaciones base ? Septiembre 2013. Ver http://www.who.int/features/qa/30/es/

4 IProfesional “Diez recomendaciones de los especialistas en salud para usar el celular correctamente ”, Junio 2011. http://www.iprofesional.com/notas/116991-Diez-recomendaciones-de-los-es pecialistas-en-salud-para-usar-el-celular-correctamente

5 Teléfonos Móviles en Hospitales. ¿Usar o no? “Panorama Mundial: los efectos que detonan restricción” Pág. 2. PDF Ver http://www.bing.com/search?q=uso+de+celulares+en+hospitales&qs=SC&pq=uso+de+celulares+en+hs&sc=1-22&sp=1&cvid=a755d2cbfc0d 449f8730fcf91067835f&FORM=QBRE

6 Universidad Nacional de Ingeniería de Lima Perú. Instituto Nacional de Investigación y Capacitación de Telecomunicaciones. Radiaciones No Ionizantes y la Salud “Antenas de Telecomunicaciones y Redes de Energía Eléctrica ”. Pág. 7. PDF

7 Evaluación de la compatibilidad electromagnética en ambientes hospitalarios. Pág. 2. Ver http://www.researchgate.net/publication/216713227_Evaluacin_de_la_compa tibilidad_electromagntica_en_ambientes_hospitalarios

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 16 de junio de 2016.

La Comisión de Salud

Diputados: Elías Octavio Íñiguez Mejía (rúbrica), presidente; Sylvana Beltrones Sánchez (rúbrica), Marco Antonio García Ayala, Rosalina Mazari Espín (rúbrica), María Verónica Muñoz Parra (rúbrica), Pedro Luis Noble Monterrubio (rúbrica), Teresa de Jesús Lizárraga Figueroa (rúbrica), Eva Florinda Cruz Molina (rúbrica), José Guadalupe Hernández Alcalá (rúbrica), Araceli Madrigal Sánchez (rúbrica), Mariana Trejo Flores (rúbrica), Rosa Alba Ramírez Nachis (rúbrica), Melissa Torres Sandoval (rúbrica), Rosa Alicia Álvarez Piñones (rúbrica), Jesús Antonio López Rodríguez (rúbrica), secretarios; Xitlalic Ceja García (rúbrica), Román Francisco Cortés Lugo (rúbrica), Rocío Díaz Montoya (rúbrica), Pablo Elizondo García (rúbrica), Delia Guerrero Coronado (rúbrica), Roberto Guzmán Jacobo (rúbrica), Genoveva Huerta Villegas (rúbrica), Víctor Ernesto Ibarra Montoya (rúbrica), Alberto Martínez Urincho (rúbrica), Evelyn Parra Álvarez (rúbrica), Carmen Salinas Lozano (rúbrica), Karina Sánchez Ruiz (rúbrica), José Refugio Sandoval Rodríguez, Adriana Terrazas Porras (rúbrica), Wendolín Toledo Aceves (rúbrica), Yahleel Abdala Carmona (rúbrica).

De la Comisión de Puntos Constitucionales, con proyecto de decreto por el que se adiciona un inciso d) a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de centros penitenciarios

Honorable Asamblea:

La Comisión de Puntos Constitucionales con fundamento en lo dispuesto por los artículos 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39, numerales 1 y 2, fracción XLI, 3 y 45, numeral 6, inciso f) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los diversos 80, 81, 84, 85, 89, numeral 2; 157, numeral 1, fracciones I y IV; 158, numeral 1, fracción IV; 167, numeral 4 y 176 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de los integrantes de esta Soberanía el presente:

Dictamen

Para ello, esta Comisión Dictaminadora hizo uso de la siguiente:

Metodología

La Comisión de Puntos Constitucionales, encargada del análisis y dictamen de la iniciativa en comento, desarrolló los trabajos correspondientes conforme al procedimiento que a continuación se describe:

I. En el apartado denominado Antecedentes Legislativos, se da cuenta del trámite del proceso legislativo de la iniciativa que motiva el presente dictamen.

II. En el apartado Contenido de la Iniciativa y Consideraciones del Dictamen, se exponen los objetivos y se hace una descripción de los contenidos de dicha iniciativa, en la que se plantea su teleología, motivos y alcances, así como los razonamientos y argumentos relativos a la misma y, con base en esto se sustenta el sentido del presente dictamen.

III. En el capítulo relativo al Texto Normativo y Régimen Transitorio, se plantea el Proyecto de Dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales en sentido positivo, mismo que contiene el proyecto de decreto por el que se adiciona el inicio d) de la fracción XXI del art. 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para que se establezca la figura de la regulación de centros penitenciarios y administración penitenciaria como una materia concurrente.

I. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS

Primero. El 04 de mayo de 2016 la Diputada Karina Padilla Ávila, presentó iniciativa con proyecto de decreto que busca agregar un inciso d) a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de centros penitenciarios y administración penitenciaria.

Segundo. En esa misma fecha, la Mesa Directiva turnó la iniciativa de mérito a esta Comisión de Puntos Constitucionales para su dictamen, mediante oficio CP2R1A-23, que se recibió el 13 de mayo de 2016, y quedó registrada con el número CPC-I-240-16 del índice de esta Comisión.

II. CONTENIDO DE LA INICIATIVA Y CONSIDERACIONES DEL DICTAMEN

La iniciativa, en su parte medular señala lo siguiente:

Que ante los múltiples avances que ha tenido nuestro país en materia de derechos humanos, particularmente tras la reforma constitucional en la materia del año 2011, se ha generado un progreso notable en su implementación, que sin embargo, no se ha reflejado plenamente en el ámbito penitenciario, y aún se tiene la errónea idea de que la pena se debe entender como un castigo y no un medio de readaptación social, y que para lograr es imperativo el respeto irrestricto a los derechos humanos de los imputados, o en su caso, sentenciados.

La iniciativa menciona:

Esta percepción ha mermado el desarrollo armónico y reeducativo al interior de la vida en los centros penitenciarios mexicanos, que sumado a la sobrepoblación carcelaria, el abuso de poder, la corrupción administrativa y la desvinculación con los otros sectores del sistema de justicia penal dificultan todavía más cualquier posibilidad reinserción social, la cual conforme al artículo 18 constitucional, implica un tratamiento individualizado para encauzar a la persona en reclusión a incorporarse nuevamente en la sociedad y evitando en la medida de lo posible, que vuelva a delinquir.

En consecuencia y tras argumentar diversos puntos particulares, la diputada ponente refiere:

... para avanzar en el tema, considero de la mayor relevancia adicionar un inciso d) a la fracción XXI del artículo 73 constitucional, para incluir la facultad del Congreso para expedir la Ley General en materia de administración penitenciaria y centros reclusión, con la finalidad de homologar principios constitucionales, compromisos señalados en Tratados, Convenciones y otros instrumentos internacionales de los que el Estado Mexicano es parte, en materia de reinserción social como fin del sistema penitenciario, garantizando los derechos humanos y libertades fundamentales de los internos. Se trata de un cambio profundo, que reconoce la dignidad de la persona y ofrece condiciones reales de readaptación social.

En consecuencia, propone la autora el siguiente Proyecto de Decreto:

Único. Se adiciona un inciso d) a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

I. a XX...

XXI... Para expedir

a) al c)

d) Leyes de carácter general, que establezcan la concurrencia de la federación, las entidades federativas, los municipios, y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de Centros Penitenciarios y Administración Penitenciaria conforme a lo dispuesto en el artículo 18 constitucional.

...

XII a XXX...

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

III. Cuadro Comparativo

La iniciativa de la diputada Padilla Ávila, propone reformar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con el siguiente texto propuesto:

IV. Consideraciones

Primero. Esta Comisión de Puntos Constitucionales de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, es competente para dictaminar la presente Iniciativa, de conformidad a la normatividad del Congreso de la Unión citada.

Segundo. De la lectura del contenido de la Iniciativa de mérito, se aprecia que la materia de la misma va encaminada a adicionar un inciso d) a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Tercero. Esta Comisión dictaminadora reconoce la importancia de dotar de equilibrio a la seguridad y la protección de los derechos humanos de las personas en reclusión, dentro del sistema penitenciario mexicano, garantizando su integridad física y mental, así como las mejores condiciones posibles en el cumplimiento de la pena, para que pueda cumplir con sus fines teleológicos.

Cuarto. El párrafo segundo del artículo 18 constitucional señala que:

El sistema penitenciario se organizará sobre la base del respeto a los derechos humanos, del trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los beneficios que para él prevé la ley. Las mujeres compurgarán sus penas en lugares separados de los destinados a los hombres para tal efecto.

Cabe mencionar que el referido párrafo, fue parte de la reforma constitucional en materia de derechos humanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 10 de junio de 2011, y que dio una nueva dimensión, no solo a los derechos humanos en México en nuestra constitución, sino a todo nuestro sistema jurídico.

De acuerdo a los tres primeros párrafos del artículo 1º, base de la reforma constitucional citada en el párrafo que antecede:

En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.

En congruencia con lo anterior, para delimitar el goce de los derechos humanos, México ha suscrito diversos ordenamientos internacionales, los cuales está obligado a observar en materia de reinserción social como fin del sistema penitenciario, garantizando los derechos humanos y libertades fundamentales de los internos, situación que nos obliga a retomar ciertas recomendaciones emitidas en:

1. Las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos (ONU, 1955);

2. Los Principios de ética médica aplicables a la función del personal de salud, especialmente los médicos, en la protección de personas presas y detenidas contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (ONU 1982);

3. La Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles inhumanos o degradantes (ONU 1984);

4. El Protocolo Facultativo que establece un Régimen Especial de Visitas a los lugares de Detención;

5. La Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura (1985);

6. Los Principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión (ONU 1988);

7. Los Principios básicos para el tratamiento de los reclusos (ONU 1990);

8. Las Reglas Mínimas de la Naciones Unidas sobre las Medidas no Privativas de Libertad (ONU 1990);

9. Los Principios y Buenas Prácticas para la Protección de las Personas Privadas de su Libertad en la Américas (OEA 2008);

10. Las Reglas para el Tratamiento de las Reclusas y Medidas No Privativas de la Libertad para las Mujeres Delincuentes (ONU 2011), conocidas como «Reglas de Bangkok»;

11. La Declaración de Doha sobre la Integración de la Prevención del Delito y la Justicia Penal en el Marco más Amplio del Programa de las Naciones Unidas para Abordar los Problemas Sociales y Económicos y Promover el Estado de Derecho a Nivel Nacional e Internacional y la Participación Pública (ONU 2015);

12. Las Directrices de las Naciones Unidas para la prevención de la delincuencia juvenil («Directrices de Riad»);

13. Las Reglas mínimas de las Naciones Unidas para la administración de la justicia de menores («Reglas de Beijing»), y

14 Las Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de libertad.

La pretendida reforma tendría como finalidad materializarlos en un instrumento legal que sirva de base para homologar criterios en la búsqueda de soluciones al grave problema de la crisis penitenciaria del Estado Mexicano, pero solo por lo que se refiere a su administración, no siendo aplicable, por consiguiente, a la ejecución de penas, pues si bien se trata de aspectos indisolublemente vinculados, corresponden a dimensiones distintas.

Primeramente, la ejecución de penas es un tema que constitucionalmente se encuentra a cargo de dos Poderes de la Unión: (i) el Judicial, a través de los Jueces de Ejecución y, (ii) el Ejecutivo, a través del Sistema Penitenciario.

En segundo término, la administración penitenciaria se encuentra reservada tan solo para el Poder Ejecutivo.

Ante tal statu quo, la figura de la administración penitenciaria se encuentra cercana, pero paralela a la de ejecución.

Así, la regulación constitucional que dispone la existencia de un modelo legislativo nacional para la ejecución de penas —previsto en el art. 73, fracción XXI, inciso c) constitucional—, será uno y diverso a este nuevo propuesto de la administración de centros penitenciarios, que se regirá por un modelo legislativo diverso, a través de la concurrencia de competencias mediante una ley general que distribuya competencias.

Quedando para ello de la siguiente manera:

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

XXI. Para expedir:

c) La legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias, de ejecución de penas y de justicia penal para adolescentes, que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común.

d) La ley general que establezca las bases y principios generales en materia de administración de centros penitenciarios, así como la distribución de competencias entre la federación, las entidades federativas, los municipios, y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en la materia.

De ahí que la reforma planteada se dirija, de manera exclusiva a la figura de la administración y gobierno interno de los centros de reclusión.

En la lógica de lo anterior, nuestro país debe velar por la protección de los derechos humanos de las personas, que derivado de la comisión de un delito, se encuentran legalmente privados de su libertad. Para ello, de acuerdo al bloque constitucional en la materia, se deben cumplir con los principios tendientes a lograr el fin de la pena, la reinserción social, y los mecanismos que así lo permitan, como es la creación de un sistema de clasificación de los internos, lo que obliga a contar con infraestructura que permita esta clasificación en distintas categorías para implementar una individualización del tratamiento, a un trato digno de los reclusos, goce de los derechos humanos de toda persona manifestando excepción para los derechos señalados por las leyes en concordancia con su condición de interno, tratamiento humano y con irrestricto respeto a la dignidad, la prohibición de toda clase de tortura, penas, malos tratos o crueldad hacia las personas, a educar e informar al personal en la formación profesional vinculado con el sistema penitenciario sobre la prohibición de tortura en todo momento respecto a la persona arrestada, detenida o en prisión, complementando con exámenes sistemáticos de normas, métodos, prácticas y cualquier otro mecanismo para interrogatorios, para evitar todo tipo de tortura.

Se trata de un tema de relevancia para el Estado Mexicano, y que debe contar con una legislación que permita eliminar las asimetrías que existen en las entidades federativas dentro de su regulación legal, estableciendo principios y facultades explicitas para cada orden de gobierno, que garantice a todas y cada una de las personas privadas de su libertad, la garantía de un pleno respeto a sus derechos humanos.

Dicho lo anterior, esta Comisión dictaminadora considera que debe existir fundamento constitucional expreso para facultar al Congreso de la Unión a legislar concurrentemente en materia de Centros de Reclusión, a efecto de establecer los principios bajo los cuales deben funcionar dichos centros, así como la coincidencia de los distintos órdenes de gobierno responsables del tema.

Dicha legislación, deberá además, regular la operación y funcionamiento de los Centros de Reclusión, la implementación de programas, acciones y actividades necesarias para contribuir con la reinserción social de los sentenciados, y establecer pautas de operación para la generación de condiciones dignas de indiciados y procesados, con plena protección a los derechos humanos, conforme a lo establecido en los artículos 1º y 18 de la Constitución Política y, los tratados e instrumentos internacionales en la materia.

Quinto. La iniciativa que se dictamina señala:

...en la mayoría de dichos centros penitenciarios no existe separación entre procesados y sentenciados en dormitorios, ni en áreas comunes, se aprecia la existencia de objetos y sustancias prohibidas, así como de cobros por parte de los custodios, inexiste capacitación del personal técnico, a lo que se suma la ausencia de medidas para evitar el trato discriminatorio de las personas indígenas, falta de registros y programas de desintoxicación voluntaria o de prevención de adicciones, carencia en medicamentos y material de curación y en casos extremos, inexistencia de áreas para atención médica.

Además refiere que:

En cuanto a las condiciones para realizar actividades educativas y deportivas, se aprecia que en varios centros de reclusión no existe normatividad que establezca parámetros, horarios, programas, etc., que permitan hacer efectivos estos derechos; en tanto que en otros centros penitenciarios se da cuenta de que no se fomenta el trabajo ni la capacitación para el mismo.

Respecto al rubro: garantía de la integridad física y moral del interno, se detalla que en algunos centros no se dispone del acceso a números gratuitos desde teléfonos públicos; además no existe registro de que los titulares de dichos centros de reclusión realicen supervisiones para verificar el correcto funcionamiento de los mismos.

Todo lo anterior, hace evidente que existen disparidades significativas en las normas establecidas para la administración penitenciaria en cada centro de reclusión del territorio mexicano, además de que atentar contra lo establecido en el artículo 18 constitucional, que trae como consecuencia que no se atienda de manera puntual al desarrollo de los ejes rectores sobre el que se organiza el sistema penitenciario, como medio de reinserción social de la persona, procurando que no vuelva a delinquir; además hace evidente la necesidad de que la Federación, los Estados y Municipios en el ámbito de sus respectivas competencias, articulen bajo un mismo parámetro, las acciones que permitan enfrentar responsabilidades equitativamente, ante la actual problemática en los centros de reclusión.

Lo anterior, aunado a obstáculos para la aplicación efectiva de la reinserción social, como la sobrepoblación de los Centros Penitenciarios y las carencias de infraestructura, personal calificado y presupuesto, generan distorsiones al sistema, que no sólo son óbice para la consecución de sus propios fines, sino que facultan la violación de los derechos humanos de las personas que compurgarán sus penas en estos lugares.

Como se ha señalado en otras leyes generales que regulan asuntos en materia de derechos humanos, por su propia naturaleza, no puede haber distinciones para los ciudadanos por la única razón de residir en diferentes entidades federativas. De ahí la importancia de contar con una legislación que establezca principios y normas mínimas para la protección de estos derechos, así como la adecuada distribución de competencias en los órdenes de gobierno.

Sexto. Tal y como lo señala la iniciativa, debe ser a través de una Ley General que se instrumentalice la regulación de esta materia concurrente, pues más allá de la disparidad de criterios doctrinales que pueda existir al respecto, existen criterios jurisprudenciales sostenidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relativos a las características de las materias concurrentes y de las leyes que las instrumentan, es decir, de las leyes generales:

Tesis de Jurisprudencia P./J. 142/2001 de la Novena Época, sostenida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1042, del Tomo XV, enero de 2002, del SJF y su Gaceta, bajo el número de registro 187982, derivada de la inconstitucionalidad 31/2006, cuyos rubro y contenidos son los siguientes:

FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: «Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados», también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado «facultades concurrentes», entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3°, fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4°, párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.

Tesis de Jurisprudencia P./J. 38/2011 (9a.) de la Décima Época, sostenida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 288, del Libro I, octubre de 2011, Tomo 1, del SJF y su Gaceta, bajo el número de registro 160856, derivada de la inconstitucionalidad 31/2010, cuyos rubro y contenidos son los siguientes:

FACULTADES CONCURRENTES EN MATERIA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS Y DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y DE PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO. LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO URBANO MUNICIPAL DEBEN SER CONGRUENTES CON LOS DE ORDENAMIENTO ECOLÓGICO FEDERALES Y LOCALES. Tanto la materia de asentamientos humanos como la de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico son constitucionalmente concurrentes y sus disposiciones se desarrollan a través de leyes generales, esto es, los tres niveles de gobierno intervienen en ellas. Así, la Ley General de Asentamientos Humanos tiene por objeto fijar las normas conforme a las cuales los Estados y los Municipios participan en el ordenamiento y regulación de los asentamientos humanos; además, establece las normas bajo las que dichos órdenes de gobierno concurrirán, en el ámbito de sus respectivas competencias, en el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y en el desarrollo sustentable de los centros de población. Por su parte, el objeto de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente es propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para la concurrencia de los tres órdenes de gobierno para preservar y restaurar el equilibrio ecológico, así como la protección del medio ambiente en el territorio del país. En este sentido, cuando los planes de desarrollo urbano municipal incidan sobre áreas comprendidas en los programas de ordenamiento ecológico federales o locales, si bien es cierto que los Municipios cuentan con facultades para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, así como autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo en el ámbito de su competencia, interviniendo incluso en actos de planeación, ordenación, regulación, control, vigilancia y fomento del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población en la entidad, también lo es que los Programas de Desarrollo Urbano Municipal deben ser congruentes con los de Ordenamiento Ecológico Federales y Locales, pues no debe perderse de vista que los Municipios no cuentan con una facultad exclusiva y definitiva en las materias de asentamientos urbanos y de protección al ambiente, ya que ambas son de naturaleza constitucional concurrente, por lo que este tipo de facultades municipales deben entenderse sujetas a los lineamientos y a las formalidades que se señalan en las leyes federales y estatales, y nunca como un ámbito exclusivo y aislado del Municipio sin posibilidad de hacerlo congruente con la planeación realizada en los otros dos niveles de gobierno.

Tesis de Jurisprudencia P./J. 36/2011 (9a.) de la Décima Época, sostenida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 297, del Libro I, octubre de 2011, Tomo 1, del SJF y su Gaceta, bajo el número de registro 160791, derivada de la inconstitucionalidad 31/2010, cuyos rubro y contenidos son los siguientes:

PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO. ES UNA MATERIA CONCURRENTE POR DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL. Con la adición al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de la fracción XXIX-G, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de agosto de 1987, la materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico se regula de manera concurrente por los tres niveles de gobierno. Así, las competencias se establecen a través de una ley general, pero con la particularidad de que cuenta con elementos materiales de referencia y mandatos de optimización establecidos en la propia Constitución, los cuales deben guiar la actuación de los órganos legislativos y ejecutivos de los distintos niveles de gobierno. Esta ley es la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, cuyo objeto es propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para la concurrencia de los tres órdenes de gobierno para preservar y restaurar el equilibrio ecológico, así como proteger el medio ambiente en el territorio del país. De este modo, la materia de protección al ambiente fue absorbida por parte de la Federación y al mismo tiempo se delegó al legislador ordinario, al cual se mandató para que estableciera, a través de la Ley General, la concurrencia de la facultad indicada entre los tres niveles de gobierno, pero manteniendo una homogeneidad en cuanto a los objetivos establecidos directamente en el artículo 27 constitucional.

Tesis de Jurisprudencia P./J. 37/2011 (9a.) de la Décima Época, sostenida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 298, del Libro I, octubre de 2011, Tomo 1, del SJF y su Gaceta, bajo el número de registro 160790, derivada de la inconstitucionalidad 31/2010, cuyos rubro y contenidos son los siguientes:

PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO. VÍAS DE ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE COMPETENCIA EN ESA MATERIA. La facultad constitucional concurrente en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico prevista en el artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe interpretarse en el contexto normativo que señala el sistema general de planeación del desarrollo nacional establecido en el artículo 20 BIS de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, ya que las facultades de planeación de los distintos niveles de gobierno no funcionan en una relación jerárquico-normativa o de distribución competencial, sino que tienen una injerencia directa en las políticas públicas desarrolladas por los distintos niveles de gobierno, cuya autonomía tiene un impacto directo en la relación de la planeación de las distintas jurisdicciones. En este sentido, existen dos vías de análisis de los ámbitos de competencia en esta materia que son paralelas y complementarias: 1. La normativa, que es la que establece las relaciones jerárquicas o de división competencial de la que deriva la validez de las distintas disposiciones emitidas por los diversos niveles de gobierno; y, 2. La de los planes, programas y acciones relacionadas con la planeación que, si bien derivan y tienen una relación directa con la primera vertiente, se relacionan entre ellas de manera distinta a la validez, con criterios como congruencia, coordinación y ajuste.

Por tanto, ésta Comisión considera oportuno, que desde el texto constitucional se habilite la posibilidad para que el Congreso expida la Ley General propuesta, estableciendo las bases y principios generales en materia de administración de centros penitenciarios, conforme a lo dispuesto en el artículo 18 constitucional, además de la distribución de competencias entre la federación, las entidades federativas, los municipios, y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en la materia, como lo propone la iniciativa en estudio.

Por lo anteriormente expuesto, la Comisión de Puntos Constitucionales, somete a la consideración de la Honorable Asamblea, el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO ADICIONA UN INCISO D) A LA FRACCIÓN XXI DEL ARTÍCULO 73 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA DE CENTROS PENITENCIARIOS

Artículo Único. Se adiciona un inciso d) a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 73...

I. a XX...

XXI...

a) a c)...

...

XII a XXX...

TRANSITORIOS

Primero. El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. El Congreso de la Unión tendrá hasta ciento ochenta días a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, para expedir la legislación general en materia de Centros Penitenciarios y Administración Penitenciaria.

Palacio Legislativo de San Lázaro a 04 de noviembre de 2016.

La Comisión de Puntos Constitucionales

Diputados: Guadalupe Acosta Naranjo (rúbrica), presidente; Édgar Castillo Martínez (rúbrica), Braulio Mario Guerra Urbiola (rúbrica), Yulma Rocha Aguilar (rúbrica), Marco Antonio Aguilar Yunes (rúbrica), José Hernán Cortés Berumen (rúbrica), J. Apolinar Casillas Gutiérrez (rúbrica), Javier Antonio Neblina Vega (rúbrica), Omar Ortega Álvarez, Ángel II Alanís Pedraza (rúbrica), Víctor Manuel Sánchez Orozco (rúbrica), Mirna Isabel Saldívar Paz (rúbrica), Lorena Corona Valdés, secretarios; Benjamín Medrano Quezada (rúbrica), Ivonne Aracelly Ortega Pacheco (rúbrica), David Sánchez Isidoro (rúbrica), Martha Sofía Tamayo Morales (rúbrica), Mariana Benítez Treviño (rúbrica), María Bárbara Botello Santibáñez (rúbrica), Héctor Ulises Cristópulos Ríos (rúbrica), Armando Luna Canales (rúbrica), Karina Padilla Ávila (rúbrica), Ulises Ramírez Núñez, Santiago Taboada Cortina, María Luisa Beltrán Reyes, Evelyn Parra Álvarez (rúbrica), Rodrigo Abdala Dartigues, Virgilio Dante Caballero Pedraza (rúbrica), Rosa Alicia Alvarez Piñones (rúbrica), Cándido Ochoa Rojas (rúbrica), Hugo Eric Flores Cervantes (rúbrica).

De la Comisión de la Reforma Agraria, con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 135 de la Ley Agraria

HONORABLE ASAMBLEA:

La Comisión de Reforma Agraria con fundamento en lo dispuesto por los artículos 39 y 45 numeral 6, incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 80; 157, numeral 1, fracción I; 158, numeral 1, fracción IV y 167, numeral 4 del Reglamento de la Cámara de Diputados presenta a la Honorable Asamblea, el siguiente:

DICTAMEN

METODOLOGÍA

I. En el capítulo “ANTECEDENTES” se da constancia del trámite y del inicio del proceso legislativo; así como de la fecha de recepción del turno para la elaboración del dictamen de la referida iniciativa.

II. En el capítulo correspondiente al “CONTENIDO DE LA INICIATIVA” se sintetizan tanto los antecedentes, el alcance y la propuesta específica de la iniciativa en estudio.

III. En el capítulo “CONSIDERACIONES” la Comisión de Reforma Agraria expresa los argumentos de valoración de la propuesta y los motivos que sustentan sus decisiones.

IV. Finalmente, en el capítulo “PROYECTO DE DECRETO” , la Comisión emite su decisión respecto de la proposición analizada.

I. ANTECEDENTES

A la Comisión de Reforma Agraria fue turnada, para su estudio, análisis y dictamen, la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 135 de la Ley Agraria.

1. El veintinueve de abril del dos mil dieciséis, el diputado Óscar García Barrón, perteneciente al Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con pleno uso de la facultad que le confiere el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presento ante el Pleno de la Cámara de Diputados, la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 135 de la Ley Agraria.

2. Con fecha dieciséis de mayo del dos mil dieciséis, mediante oficio número D.G.P.L 63-II-7-950, la Mesa Directiva de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados, turnó para estudio y análisis a la Comisión de Reforma Agraria, el expediente número 2936, que contiene la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforma el artículo 135 de la Ley Agraria.

3. La Comisión de Reforma Agraria, integrada a través de su Secretaría Técnica, las opiniones de sus diputados integrantes, entra al estudio de la iniciativa con fundamento en el cual, formula proyecto de dictamen para la consideración del pleno de las Diputadas y los Diputados integrantes de la Comisión, para su estudio y aprobación en su caso.

4. Establecidos los antecedentes, con fecha 15 de junio del 2016, se reúnen en pleno los diputados integrantes de la Comisión de Reforma Agraria de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados, para conocer el proyecto de dictamen, estudiarlo, analizarlo y en su caso aprobarlo.

II. CONTENIDO DE LA INICIATIVA

El artículo 27 constitucional es la columna vertebral de toda la legislación agraria en nuestro país, y donde se le reconoce al ejidatario y comunero a través de los diversos instrumentos legales de la Ley Agraria, obtener la seguridad jurídica de su parcela, además de otorgar el reconocimiento explícito de la personalidad jurídica de los núcleos de población, ejidal y comunal, autonomía de la vida interna de éstos, el reconocimiento del derecho agrario, seguridad plena a las tres formas de propiedad rural que son, ejidal, comunal y pequeña propiedad, donde sobresale el papel que el Estado mexicano juega en esas relaciones económicas, política y jurídicas.

Los titulares de estos derechos son precisamente los sujetos agrarios contemplados en la ley, consideradas como personas físicas o morales de carácter público o privado que intervienen en las actividades agrarias que tienen capacidad, personalidad, jurisdicción y competencia para ser titulares de dichos derechos, y desde luego contraer obligaciones y cumplirlas, o para desempeñar las funciones específicas que en materia agraria corresponden de acuerdo al artículo 135 de la Ley Agraria. Los derechosos son: los ejidatarios, comuneros, sucesores de ejidatarios y comuneros, ejidos, comunidades, pequeños propietarios, avecindados y jornaleros agrícolas, quienes cuentan con la defensoría de sus derechos conforme a la ley a través de la Procuraduría Agraria.

Sin embargo, en el propio Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria, se contemplan otros sujetos que de alguna manera llevan a cabo al interior de ejidos o comunidades, actos de uso y goce de bienes sin ser propietarios, pero reconocidos por una asamblea o de un Tribunal Unitario Agrario competente, tal es el caso de: los posesionarios.

Estos sujetos agrarios, los posesionarios; son un sector poco estudiados y atendidos, dadas las contradicciones existentes en la normatividad agraria entre los ordenamientos de menor jerarquía y la propia Ley Agraria, por lo que urge regularizar jurídicamente estas deficiencias que limitan y restringen a este sector social tan importante según datos del padrón total de sujetos agrarios del país.

En esa virtud es necesario reconocer los derechos que tienen los posesionarios. Esto, a su vez, permitiría que quien herede estos derechos tenga la expectativa de ser reconocido como ejidatario. Esta será la forma más justa de hacer presente a un sujeto agrario que existe, pero cuya realidad actual no le permite integrarse al núcleo, logrando con ello una efectiva seguridad en la tenencia de la tierra.

Ante tal panorama, y con el propósito de armonizar el marco jurídico y dar certeza sobre la tenencia de la tierra que permita salvaguardar los principios generales que tratan de dar orden a los recursos naturales y a la propiedad misma, así como el cumplir con la histórica función agraria acorde a los lineamientos del gobierno en funciones, orden jurídico y la modernización del Estado mexicano.

Por las consideraciones antes expuestas el diputado Óscar García Barrón, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados, propone la iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 135 de la Ley Agraria; para quedar en los siguientes términos:

Establecidos los antecedentes y el contenido de la iniciativa, los integrantes de la Comisión de Reforma Agraria de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados, suscriben el presente dictamen exponiendo las siguientes:

III. CONSIDERACIONES

PRIM ERA. Tomando en consideración la vital relevancia del sector agrario, deviene irrebatible que la impartición y procuración de justicia en materia agraria, debe procurar la mayor eficiencia en la atención a las reclamaciones y conflictos recaídos en los ejidos, comunidades y sujetos que habitan en ellas, habida cuenta de que la demora o el error en la solución de tales controversias suelen traer aparejados, la improductividad o deficiente aprovechamiento de la tierra, daños o pérdidas a las producciones y cosechas, y no son despreciables las afectaciones que pudieran acarrearse en el disfrute de los derechos fundamentales de los trabajadores del campo, resultando incuestionable que ello también puede tener impactos en el estado de las relaciones familiares e interpersonales y en la conciencia jurídica y la cultura jurídica de parte importante de la población, pudiendo derivarse también repercusiones políticas.

Así bien, se debe entender a la Procuración de Justicia como parte inherente del propio sistema de Justicia Agraria en nuestro país, por ser un segmento integral de la política agraria y esta última como instrumento de la política social de un estado. En esta tesitura, la Procuraduría Agraria como Ombudsman vigila el respeto a los derechos de los sujetos agrarios en relación con la tenencia de la tierra en dos ámbitos: en lo individual y en lo colectivo; en lo individual, el derecho al uso y disfrute de sus tierras y a transmitir los derechos sobre las mismas; en lo colectivo, como integrante de una figura moral, es decir, el ejido o la comunidad, así como a los demás sujetos agrarios previstos en el artículo 135 de la Ley Agraria en relación con el artículo 1º de su Reglamento Interior.

SEGUNDA. La propuesta establecida por el diputado iniciante, al contemplar a los posesionarios en el artículo 135 de la Ley Agraria, para efectos de que se reconozca dentro de la propia norma la obligación de la Procuraduría Agraria de defender los derechos de los posesionaros y sus sucesores, resulta adecuada para los Diputados y Diputadas integrantes de la Comisión Dictaminadora, bajo el tenor siguiente:

I. Los posesionarios son una figura jurídica que aparece a partir de la reforma de 1992 y distintos tratadistas los ubican entre los ejidatarios y los avecindados. Los posesionarios son los hombres y mujeres que han adquirido los derechos de propiedad de la tierra por medio de diversos mecanismos como el reconocimiento de la asamblea ejidal, la resolución judicial o administrativa, la compra-venta y la sucesión, sin que a la fecha hayan sido reconocidos como ejidatarios por la asamblea o el Tribunal Agrario.

Como bien lo expone el Diputado iniciante, la Doctrina poco ha estudiado la figura de posesionario, dentro de las múltiples acepciones convenimos en plasmar las definiciones siguientes:

a) “El posesionario es uno de los sujetos agrarios a los que la ley les reconoce determinados derechos agrarios, pero de manera restringida, que no le permite una participación activa en la vida del núcleo agrario”1

b) ... “Los posesionarios pueden ser titulares de los derechos parcelarios en el ejido, pero no cuentan con derechos colectivos en el núcleo agrario, únicamente los derechos de uso y usufructo de la parcela, sin voz ni voto en la asamblea”2

II. De acuerdo con datos del Sistema Integral de Modernización Catastral y Regional (SIMCR) del Registro Agrario Nacional, en nuestro país hasta el mes de diciembre de 2015, existen 706 mil 999 personas que han sido reconocidas como posesionarios de tierras ejidales y que cuentan con certificados parcelarios vigentes. Lo cual representa alrededor de 15.3% de la totalidad de la población de los ejidos y comunidades del país.

III. Por ello es necesario que dicho porcentaje de población acceda a un derecho de asesoría y representación por parte de la Procuraduría Agraria, situación, que como se señaló en la consideración primera del presente dictamen, se encuentra dentro del propio Reglamento Interno de dicha dependencia de prestación de servicio social.

Por lo antes expuesto, los integrantes de la Comisión de Reforma Agraria de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados, y para los efectos de la fracción A, del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos someten a la consideración del Pleno de esta Honorable Asamblea, el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO

Por el que se reforma el artículo 135 de la Ley Agraria.

Artículo Único. Se reforma el artículo 135 de la Ley Agraria para quedar como sigue:

Artículo 135. La Procuraduría tiene funciones de servicio social y está encargada de la defensa de los derechos de los ejidatarios, comuneros, posesionarios, sucesores de ejidatarios, comuneros, posesionarios, ejidos, comunidades, pequeños propietarios, avecindados y jornaleros agrícolas, mediante la aplicación de las atribuciones que le confiere la presente ley y su reglamento correspondiente, cuando así se lo soliciten, o de oficio en los términos de esta ley.

TRANSITORIO

ÚNICO. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas:

1 Rivera Rodríguez, lsaías, El Nuevo Derecho Agrario Mexicano, México (1994), Ed. Me Graw Hill

2 Méndez de Lara Maribel Concepción, El ejido y la comunidad en el México del siglo XXI, México (2016), Ed. Porrúa.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 15 días de junio del año 2016

La Comisión de Reforma Agraria

Diputados: Jesús Serrano Lora (rúbrica), presidente; Antonio Amaro Cancino, José Hugo Cabrera Ruiz (rúbrica), Felipe Cervera Hernández (rúbrica), Óscar García Barrón (rúbrica), Heidi Salazar Espinosa (rúbrica), Carlos Bello Otero (rúbrica), Patricia García García (rúbrica), Moisés Guerra Mota (rúbrica), Luis Ignacio Avendaño Bermúdez (rúbrica), secretarios; Efraín Arellano Núñez, Héctor Barrera Marmolejo (rúbrica), José Erandi Bermúdez Méndez, Iveth Bernal Casique, Oswaldo Guillermo Cházaro Montalvo (rúbrica), Lilia Arminda García Escobar (rúbrica), René Mandujano Tinajero, David Mercado Ruiz (rúbrica), Cirilo Vázquez Parissi, Fernando Galván Martínez (rúbrica).