Gaceta Parlamentaria, año XIX, número 4655-VI, martes 8 de noviembre de 2016

Dictámenes a discusión

De la Comisión de Puntos Constitucionales, con proyecto de decreto por el que se adicionan y reforman diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias, mejora regulatoria, justicia cívica e itinerante y Registro Civil

Honorable Asamblea:

La Comisión de Puntos Constitucionales con fundamento en lo dispuesto por los artículos 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39, numerales 1 y 2, fracción XL y numeral 3 y 45, numeral 6, inciso f) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los diversos 80, 81, 84, 85, 89, numeral 2; 157, numeral 1, fracciones I y IV; 158, numeral 1, fracción IV; 167, numeral 4 y 176 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de los integrantes de esta Soberanía el presente:

Dictamen

Para ello, esta Comisión Dictaminadora hizo uso de la siguiente:

Metodología

La Comisión de Puntos Constitucionales, encargada del análisis y dictamen de la iniciativa en comento, desarrolló los trabajos correspondientes conforme al procedimiento que a continuación se describe:

I. En el apartado denominado Antecedentes Legislativos, se da cuenta del trámite del proceso legislativo de cuatro iniciativas que motivan el presente dictamen.

II. En el apartado Contenido de las Iniciativas y Consideraciones del Dictamen, se exponen los objetivos y se hace una descripción de los contenidos de dichas iniciativas, en la que se resume sus teleologías, motivos y alcances, así como los razonamientos y argumentos relativos a tales propuestas y, con base en esto se sustenta el sentido del presente dictamen.

III. En el capítulo relativo al Texto Normativo y Régimen Transitorio, se plantea el Proyecto de Dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales en sentido positivo, mismo que contiene el proyecto de decreto por el que se reforman los art. 11 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para que se establezca la figura del desplazamiento interno forzado como una materia concurrente.

I. Antecedentes Legislativos

Primero. El 27 de abril de 2016 el Diputado Luis Fernando Antero Valle presentó Iniciativa con Proyecto de decreto que busca reformar el artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para la Ampliación de la Política de Mejora Regulatoria.

La Mesa Directiva turna la iniciativa a la Comisión de Puntos Constitucionales mediante oficio D.G.P.L. 63-II-6-0840, que se recibió el 28 de abril de 2016, y quedó registrada con el número CPC-I-232-16 del índice de esta Comisión.

Segundo. El 28 de abril de 2016, mediante oficio SELAP/300/973/16 de la Subsecretaría de Enlace Legislativo y Acuerdos Políticos de la Secretaría de Gobernación, fueron presentadas a la Cámara de Diputados, cinco iniciativas de decreto firmadas por el C. Presidente de la República, de las cuáles, a cuatro se les dictó el siguiente trámite: «Túrnese a la comisión de Puntos constitucionales, para dictamen».

Tercero. El 28 de abril de 2016, mediante oficio DGPL 63-II-5-987, la Diputada Secretaria, Verónica Delgadillo García turnó a la Comisión de Puntos Constitucionales para dictamen, la iniciativa de decreto que adiciona una fracción al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias, misma que fuera registrada con el número CPC-I-236-16 del índice de esta Comisión.

Cuarto. Ese mismo día, mediante el diverso oficio DGPL 63-II-4-892, la referida Diputada turnó a esta Comisión para dictamen, la iniciativa de decreto que adiciona un último párrafo al artículo 25 y una fracción al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de mejora regulatoria, misma que fuera registrada con el número CPC-I-235-16 del índice de esta Comisión.

Quinto. En la misma fecha, a través del oficio DGPL 63-II-6-0862, la Diputada Secretaria, turnó a la misma Comisión de Puntos Constitucionales, para su dictaminación, la iniciativa de decreto que adiciona una fracción al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de justicia cívica e itinerante, misma que fuera registrada con el número CPC-I-237-16 del índice de esta Comisión.

Sexto. Mediante oficio DGPL 63-II-7-895, en la misma data, la referida Diputada Secretaria turnó para el dictamen de esta Comisión, la iniciativa de decreto que reforma la fracción XXIX-R del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de registros civiles, misma que fuera registrada con el número CPC-I-238-16 del índice de esta Comisión.

II. Contenido de las Iniciativas y Consideraciones del Dictamen

A. Dictaminación Conjunta

Según puede apreciarse del apartado de antecedentes legislativos, el Ejecutivo Federal presentó cuatro iniciativas que fueron turnadas a esta Dictaminadora en un solo acto, mediante el oficio SELAP/300/973/16, suscrita por la Subsecretaría de Enlace Legislativo y Acuerdos Políticos de la Secretaría de Gobernación y, el Diputado Luis Fernando Antero Valle presentó Iniciativa para la Ampliación de la Política de Mejora Regulatoria.

Si bien es cierto que se trata de iniciativas diversas, con objetivos diferentes y en materias distintas, no menos cierto es que se trata de una misma expresión de una nueva forma de entender el federalismo, a través de la reserva de competencias a favor del Congreso General para legislar de manera única en determinadas materias mediante la figura de las Leyes Generales, estableciendo un sistema de distribución de competencias y coordinación entre autoridades.

De tal suerte que, las mismas razones que esta Comisión plantee para sostener o no sostener la pertinencia de la regulación de las figuras jurídicas planteadas mediante un sistema de concurrencia de competencias deberán ser aplicables a cada una de las iniciativas, por ello la necesidad de dictaminarse en un mismo documento parlamentario.

B. Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias (MASC)

Respecto a esta iniciativa, la parte medular establece lo siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

La presente Iniciativa tiene por objeto otorgar al Congreso de la Unión la facultad de expedir una Ley General que permita establecer los principios y bases que deben regir en todo el país en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias.

l. ANTECEDENTES

El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 tiene como estrategia hacer de México una sociedad de derechos, en donde los mexicanos tengan acceso efectivo a todas las prerrogativas que reconoce la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Dentro de su eje denominado México en Paz, se propuso la consolidación de un Estado democrático a través de instituciones sólidas e incluyentes que aseguren el pleno respeto y garantía de los derechos humanos, pues cuando éstas no existen o son insuficientes, se limita la capacidad de la ciudadanía para demandar sus derechos y se debilita la legitimidad del Estado. Por ello, uno de los objetivos prioritarios del Gobierno de la República ha sido lograr una política de Estado que asegure que todas las autoridades asuman el pleno respeto y garantía de los derechos humanos como una práctica cotidiana.

En el mensaje a la Nación “Por un México en Paz con Justicia y Desarrollo” del 27 de noviembre de 2014, expresé que la justicia no se agota en el ámbito penal, sino que hay una justicia olvidada que es la justicia cotidiana, la cual suele ser lenta, compleja y costosa, lo que provoca que la mayoría de los mexicanos no pueda acceder a ella con facilidad.

Consciente de que no se han presentado soluciones de fondo a estos problemas, encomendé al Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) organizar foros de consulta conformados por juristas, académicos y representantes de la sociedad civil, para la elaboración de un conjunto de propuestas y recomendaciones en la materia. Dichos foros tuvieron lugar durante el periodo comprendido del 15 de enero al 26 de febrero de 2015.

El 27 de abril de 2015, el CIDE presentó el Informe de resultados de los Foros de Justicia Cotidiana, el cual confirmó el reto que tiene el Estado de garantizar a todas las personas mecanismos sencillos para solicitar y obtener de las autoridades competentes una solución expedita y adecuada a sus problemas del día a día.

Asimismo, derivado de los resultados de los Foros de Justicia Cotidiana, el CIDE recomendó convocar a una instancia plural de diálogo, con representantes de todos los sectores. Por ello, el CIDE, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y el Gobierno de la República convocaron de manera conjunta a representantes de la sociedad civil, académicos, abogados, representantes de organismos constitucionales autónomos y diversas autoridades de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, con la finalidad de construir soluciones concretas a los problemas de acceso a la justicia cotidiana.

La convocatoria se materializó en los Diálogos por la Justicia Cotidiana, en los que, entre otros temas, se identificó la conveniencia de crear centros de asistencia temprana a fin de orientar a las personas sobre los mecanismos disponibles para resolver sus conflictos, así como fomentar el uso de mecanismos alternativos de solución de controversias , los cuales deberían ser de fácil acceso para permitir a las personas encontrar soluciones a sus conflictos sin la necesidad de acudir a instancias jurisdiccionales.

En este sentido, se concluyó que era necesario fortalecer y fomentar la justicia alternativa en México, entendida como el conjunto de principios, procesos, disposiciones y medidas que se encaminan a resolver conflictos entre intereses distintos por medio del arreglo extrajudicial.

A través de estos mecanismos alternativos a los procedimientos jurisdiccionales, se busca cambiar el paradigma de la justicia dictada por órganos judiciales y propiciar una participación más activa de la ciudadanía en las formas de relacionarse entre sí, en las que se privilegie la responsabilidad personal, el respeto al otro y la utilización de la negociación y la comunicación para el desarrollo colectivo.

Los sistemas jurídicos actuales tienden a crear esquemas institucionales más flexibles y horizontales que incluyen, por supuesto el uso de los mecanismos alternativos de solución de controversias, pero también instituciones que fomentan la participación proactiva de las personas respecto de dichos mecanismos.

Por ello, en la medida en que se amplíe el acceso a estos mecanismos alternativos y se adopte esta vía para la solución de controversias, se contribuirá a la consolidación de una convivencia pacífica.

Finalmente, como consecuencia natural con esta propuesta, se disminuirían las altas cargas de trabajo de los órganos jurisdiccionales y se facilitará la conclusión expedita de los procedimientos que requieran tramitarse por esta vía.

II. SITUACIÓN ACTUAL DE LA LEGISLACIÓN EN MATERIA DE MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS EN MÉXICO

En México, el uso de los mecanismos alternativos de solución de controversias ha aumentado y éstos se están asimilando como parte del sistema nacional de justicia. Sin embargo, no existe unidad de criterios o estándares mínimos aplicables en cuanto a la formación y los requisitos de certificación de mediadores y conciliadores, o los efectos de los convenios que resultan de estos mecanismos alternativos. Esta situación dificulta que en el país se comparta un lenguaje común respecto de dichos mecanismos de resolución de disputas.

Las entidades federativas que actualmente cuentan con leyes que regulan los mecanismos alternativos de solución de controversias son: Aguascalientes, Baja California, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Ciudad de México, Coahuila de Zaragoza, Colima, Durango, México, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Quintana Roo, Sonora, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.

Sin embargo, para que dichas leyes permitan el ejercicio efectivo de estos mecanismos alternativos, resulta necesario que se homologuen los principios que los rigen, los procedimientos, las etapas mínimas que los conforman, la definición de su naturaleza jurídica, los requisitos que deben cumplir las personas que fungen como mediadores, facilitadores o conciliadores, e incluso la regulación de los mecanismos para atender conflictos comunitarios.

Es importante no perder de vista que los mecanismos alternativos de solución de controversias implican la participación activa de los particulares en la gestión de su conflicto o controversia, lo que permite mayor flexibilidad en el procedimiento, facilita los acuerdos entre las partes, así como su cumplimiento.

Hoy, a diferencia de otros tiempos, los mecanismos alternativos de solución de controversias no son un recurso espontáneo e intuitivo, o una reacción ante la emergencia que representa un conflicto. Por ello, es necesario plantear principios, procedimientos y conceptos básicos y homologados en todo el país.

En este sentido, resulta necesario integrar estos aspectos en una ley general, para que la forma de acceso y alcances de la justicia alternativa sea uniforme en todo el país y las personas hagan efectiva el derecho constitucional de acceso a la justicia.

III. OBJETIVOS Y ALCANCES DE LA LEY GENERAL

Las leyes generales expedidas por el Congreso de la Unión distribuyen competencias entre los distintos órdenes de gobierno en las materias concurrentes y sientan las bases para su regulación. Es decir, pueden incidir válidamente en todos los órdenes de gobierno que integran el Estado mexicano, en virtud de que el Constituyente ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones.

En este orden de ideas, una ley general debe tener su origen en una cláusula constitucional que faculte al Congreso de la Unión a dictarla, de tal manera que, una vez aprobada, promulgada y publicada, deberá ser aplicada por las autoridades federales, locales y municipales.

Lo anterior, no pretende agotar la regulación de la materia concurrente, sino que busca ser la plataforma mínima desde la cual las entidades federativas puedan expedir su propia legislación.

Con una ley general que establezca los principios y bases en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias entre los tres órdenes de gobierno, se logrará lo siguiente:

1. Difundir en todo el país la existencia, accesibilidad y beneficios de los mecanismos alternativos de solución de controversias y propiciar una convivencia social armónica;

2. Implementar en las instituciones públicas del país procedimientos para que los servidores públicos puedan proponer la utilización de mecanismos alternativos de solución de controversias como un medio de acceso a la justicia sin que se requiera el inicio de un proceso de carácter jurisdiccional, y

3. Brindar en los tres órdenes de gobierno una capacitación homogénea a los servidores públicos que trabajan en oficinas de asistencia jurídica, a los servidores públicos encargados de aplicar los mecanismos alternativos de solución de controversias, así como establecer estándares mínimos para la designación dichos servidores públicos.

Así, cumpliendo el mínimo normativo que marca la ley general, las leyes locales tendrán su propio ámbito de regulación, poniendo mayor énfasis en determinados aspectos que sean preocupantes en una región específica.

Derivado de lo anterior, es que se propone la adición de una fracción al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que permitirá al Congreso de la Unión expedir una ley general que establezca los principios y bases en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias, con excepción de la materia penal, con el fin de hacer más accesible y más eficiente la impartición de justicia en el país.

De la lectura de esta iniciativa se desprende que la argumentación se sostiene sobre las siguientes premisas:

1) La justicia no se agota en el ámbito penal, hay una justicia olvidada, lenta, compleja y costosa que es la justicia cotidiana, que provoca que la mayoría de los mexicanos no pueda acceder a ella con facilidad;

2) Es necesario fortalecer y fomentar la justicia alternativa en México;

3) A través de los mecanismos alternativos a los procedimientos jurisdiccionales se disminuirían las altas cargas de trabajo de los órganos jurisdiccionales;

4) Actualmente solo 23 entidades federativas1 cuentan con leyes que regulan los MASC;

5) En México, el uso de los MASC ha aumentado, pero no existe unidad de criterios o estándares mínimos aplicables en cuanto a (i) la formación y los requisitos de certificación que deben cumplir las personas que fungen como mediadores, facilitadores o conciliadores, (ii) los efectos de los convenios que resultan de estos mecanismos alternativos, (iii) los principios que los rigen, (iv) los procedimientos, (v) las etapas mínimas que los conforman, (vi) la definición de la naturaleza jurídica de esta figura, y (vii) la regulación de los mecanismos para atender conflictos comunitarios, y

6) Resulta necesario integrar estos aspectos en una ley general, para que la forma de acceso y alcances de la justicia alternativa sea uniforme en todo el país y las personas hagan efectiva el derecho constitucional de acceso a la justicia, mediante el establecimiento de los principios y bases que deben regir en todo el país en esta materia.

Un aspecto central en la exposición de motivos se refiere a la necesidad de que la regulación de los MASC se haga mediante una ley que no sea federal, ni nacional, sino general, aduciendo medularmente lo siguiente:

a) Las leyes generales distribuyen competencias entre los distintos órdenes de gobierno en las materias concurrentes y sientan las bases para su regulación;

b) Pueden incidir válidamente en todos los órdenes de gobierno que integran el Estado Mexicano, en virtud de que el Constituyente ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones;

c) Una ley general debe tener su origen en una cláusula constitucional que faculte al Congreso de la Unión a dictarla, de tal manera que, una vez aprobada, promulgada y publicada, deberá ser aplicada por las autoridades federales, locales y municipales, y

d) Las leyes locales tendrán su propio ámbito de regulación, poniendo mayor énfasis en determinados aspectos que sean preocupantes en una región específica.

Al respecto, esta Comisión Dictaminadora formula las siguientes consideraciones:

Se concuerda completamente con el hecho de que son muchas las expresiones de la justicia y, por consiguiente, del acceso a la misma, por lo que trasciende al ámbito penal.

Asimismo, existe coincidencia en el hecho de que todas las expresiones de la justicia —con variaciones de notas según los ámbitos territoriales y materiales de aplicación— son un poco o muy olvidadas, lentas, complejas y costosas, lo que provoca una exclusión selectiva de los mexicanos, violentando no solo sus derechos de acceso a la justicia, sino otros tan importantes como el de igualdad o el de debido proceso.

Por ello, y atendiendo a la imposibilidad —e indeseabilidad— de que el Estado resuelva por la vía jurisdiccional todas las controversias que se susciten entre sus gobernados y/o las autoridades —con todas las combinaciones posibles—, resulta imprescindible y deseable fortalecer y fomentar la justicia alternativa en México.

Todo lo anterior, además de ser cierto, resulta reflejar el statu quo de los MASC, así como una política pública ya adoptada en el Estado Mexicano no solo para la materia penal, sino para todas las materias.

Así, desde el 2008-06-18, el Órgano Revisor de la Constitución introdujo la figura de los MASC en el párrafo cuarto del art. 17 constitucional para todas las materias, no solo para la penal, pues para esta materia —la penal—, reservada para la justicia minoril, fue tres años atrás que lo hizo.

La redacción fue en los siguientes términos:

Artículo 17. — [...]

(4) Las leyes preverán mecanismos alternativos de solución de controversias. En la materia penal regularán su aplicación, asegurarán la reparación del daño y establecerán los casos en los que se requerirá supervisión judicial.

Bajo tal redacción, la Carta Magna desde 2008 dispuso la obligación de que las leyes —sin diferenciar cuáles (locales o federales, penales o no penales)— previeran los referidos MASC, y solo reguló como condición para estos que, cuando se tratara de la materia penal, además: (i) regularan su aplicación, (ii) aseguraran la reparación del daño y (iii) establecieran los casos en los que se requiriera supervisión judicial.

La iniciativa refiere la regulación actual de los MASC tan solo en 23 entidades federativas, lo que podría resultar cierto para materias que no sean la Justicia Penal para Adolescentes y la ambiental, pues en el caso del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes (SIJPA), absolutamente todas las leyes locales (las 32) regulan esta figura, en tanto que para la materia ambiental, la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental hace lo propio, resultando que tanto la totalidad de las entidades federativas, como la federación ya regulan desde 2005 a los MASC.

Así, no obstante el «poco uso de salidas alternas y formas de terminación anticipada» en México2 :

...los estados podrían canalizar a los MASCP entre el 25% y 40% de los asuntos presentados ante las instituciones del sistema de justicia penal. En este sentido, las posibilidades de descongestionar al sistema de justicia son significativas, pues los delitos que podrían ser canalizados a medios alternativos, representan una proporción importante de los denunciados en cada estado.

Y con a pesar de las grandes o pocas diferencias en la implementación de estos mecanismos, la totalidad de las entidades federativas ya hace uso de los mismos3 :

SEGÚN EL CENTRO DE ESTUDIOS JURÍDICOS DE LAS AMÉRICAS4 (CEJA):

A pesar de los avances que han significado los procesos de reforma a la justicia en América Latina, el acceso de múltiples grupos de la población aún aparece limitado por diversas barreras. Entre ellas está el alto costo que el proceso judicial suele implicar para las partes, el largo tiempo que suelen demorar los procesos, la percepción de corrupción y en algunos casos la ubicación geográfica de los tribunales, usualmente ubicados en lugares céntricos o alejados de algunos grupos de la población. En consecuencia, se genera un conjunto de necesidades jurídicas insatisfechas ante las cuales la justicia tradicional, en general, se presenta como ajena y distante. Para satisfacer estas necesidades ciudadana de justicia, han surgido una serie de mecanismos e iniciativas destinadas a constituirse en opciones para que la ciudadanía pueda satisfacerlas de manera más sencilla, rápida y a menor costo. Estos problemas de acceso, se ven agravados cuando los ciudadanos/as se encuentran en condición de vulnerabilidad, ya sea ésta debida a su edad, condición sexual, género, etnia, discapacidad, pobreza, etc...

A partir de estos desafíos, los países de la región latinoamericana han venido siguiendo distintas estrategias para ampliar el acceso a la justicia, tanto a nivel de la administración de justicia tradicional, como mediante la incorporación de mecanismos informales o alternativos al proceso judicial tradicional. Entre estos encontramos procedimientos especiales para enfrentar pequeñas causas y de justicia vecinal, nuevos procedimientos de ejecución y cobranza, medios alternativos de solución de conflictos (MASC), el reconocimiento de la justicia de los pueblos originarios, la utilización de manera creciente de nuevas tecnologías para brindar servicios judiciales en línea, entre otros. Estas estrategias se deben explorar como medidas para confrontar las barreras de acceso a justicia y al mismo tiempo contribuir a un sistema de justicia más eficiente.5

Esto denota la imperiosa necesidad de ampliar la regulación de los referidos MASC a otras materias que no sea solo la penal, tal como actualmente lo dispone el art. 17 de la Carta Magna, puesto que, según los datos que aporta el Inegi6 , el mayor porcentaje de litigiosidad se presenta en la materia familiar con un 35%, seguida por la civil con 30%, la mercantil con un 20% y al final la penal, con un 13%:

La misma tendencia se presenta al momento de la aplicación de los MASC en las diversas materias, pues para el año 2013:

...los Centros de Justicia Alternativa de las entidades federativas recibieron un total de 137 mil 012 solicitudes, de las cuales 129 mil 370 resultaron procedentes. De estas últimas, la mayor proporción porcentual correspondió a la materia Familiar con el 35.0% del total, seguido de la Civil 31.9%, Mercantil 18.1%, Penal 8.3%, Mixta 2.1%, Justicia para Adolescentes 0.7%, Indígena 0.5% y otras, 3.5 por ciento.7

Con la adopción de estos mecanismos, como bien dice la iniciativa, se disminuirán las altas cargas de trabajo de los órganos jurisdiccionales, como apoya el estudio señalado por el CIDE «La importancia de la implementación de mecanismos alternativos para la solución de controversias, por su misma naturaleza, es reducir la tasa de litigiosidad y los tiempos para llegar a una conclusión satisfactoria para las partes sin necesidad de iniciar un proceso judicial».

Sin embargo, tal y como argumenta el Ejecutivo Federal, existe discrepancia en el tratamiento que en México se le da a esta figura jurídica, así, el CEJA señala que:

Debido a su estructura federal, la legislación en mediación en México va a depender de las particularidades de cada uno de los estados. A pesar de las diferencias que pueda generar este carácter federal, la legislación de los Estados tiende a regular los MAPJ a través de leyes generales para un gran grupo de materias. Por ese motivo, hemos incluido a México en este subapartado.

Existen estados que la han incorporado en sus Constituciones (15), otros que la han desarrollado como Ley Orgánica (12) y otros a través de leyes especiales (19).

De las 26 federaciones que ha incorporado la mediación u otros mecanismos a la sede judicial: En 10 de ellas depende del Supremo Tribunal de Justicia, 6 los consideran órganos auxiliares, en 2 como órganos desconcentrados, en 6 dependen de los Consejos de la Judicatura, en 1 de los Juzgados Civiles y en 1 depende de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Morelos

Las finalidades para las cuales fueron implementados van a depender de cada Estado, siendo las más extendidas: Acceso a la Justicia, Cultura de Paz y Eficiencia y agilidad en la impartición de justicia. La mayoría de los Estados, conciben la mediación y la conciliación para las materias de civil, mercantil, familiar y penal. Los Estados de Sonora y Durando (sic.) incluyen las materias de laboral, agrario y comunitario y Puebla incluye la materia vecinal.8

Por ello el gran acierto de incorporar en 20139 las facultades al Congreso de la Unión para crear la legislación única en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común, al tenor de la siguiente redacción:

Artículo 73. — El Congreso tiene facultad:

[...]

XXI. Para expedir:

...

c) La legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias y de ejecución de penas que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común.

Al respecto, el CIDE evaluó esta política criminal de la siguiente manera:

Aunque tardía, la aprobación y publicación de las leyes nacionales fue un suceso positivo, pues implicó el fin de la diversidad normativa e interpretativa que complejizaba la posibilidad de contar con una procuración y administración de justicia homologadas en todo el país. Así, este marco normativo único permitió facilitar los procesos de reorganización institucional, armonización legislativa, capacitación y desarrollo de sistemas informáticos, entre otros. Pero, sobre todo, la llegada de estas normas ha propiciado el desarrollo de modelos nacionales que permitirán consolidar los esfuerzos para operar un auténtico sistema penal de corte acusatorio.10

Ante tal situación, esta Comisión coincide completamente en la mención de que en nuestro país, el uso de los MASC es completamente heterogéneo en todas sus manifestaciones y que, por lo tanto, resulta imperioso homogeneizar dicha figura.

El punto nodal, se centra en el mecanismo que habrá de utilizarse para conseguir dichos fines, pues para ello, este Constituyente permanente tiene dos vías ya utilizadas: (i) la regulación a través de las leyes nacionales —como sucede ya en materia procesal penal y de MASC del orden penal—, o (ii) la normativización por medio de las leyes generales —como sucede en materia sustantiva, procesal y de ejecución penal en la figura del secuestro.

La iniciativa pretende adoptar el segundo de los mecanismos, esto es, facultar al Congreso de la Unión para regular a los MASC como materia concurrente, y no como materia reservada, lo que dará motivo a establecer una ley general y no una ley nacional.

Conviene recordar las razones expuestas por el Ejecutivo para regular a los MASC mediante una ley marco de naturaleza general:

a) Las leyes generales distribuyen competencias entre los distintos órdenes de gobierno en las materias concurrentes y sientan las bases para su regulación;

d) Las leyes locales tendrán su propio ámbito de regulación, poniendo mayor énfasis en determinados aspectos que sean preocupantes en una región específica.

Lo anterior cobra sustento en los criterios jurisprudenciales sostenidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al sostener las características de las materias concurrentes y de las leyes que las instrumentan, es decir, de las leyes generales:

Tesis de Jurisprudencia P./J. 142/2001 de la Novena Época, sostenida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1042, del Tomo XV, enero de 2002, del SJF y su Gaceta, bajo el número de registro 187982, derivada de la inconstitucionalidad 31/2006, cuyos rubro y contenidos son los siguientes:

FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: «Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados», también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado «facultades concurrentes», entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3°, fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4°, párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.

Tesis de Jurisprudencia P./J. 38/2011 (9a.) de la Décima Época, sostenida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 288, del Libro I, octubre de 2011, Tomo 1, del SJF y su Gaceta, bajo el número de registro 160856, derivada de la inconstitucionalidad 31/2010, cuyos rubro y contenidos son los siguientes:

FACULTADES CONCURRENTES EN MATERIA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS Y DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y DE PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO. LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO URBANO MUNICIPAL DEBEN SER CONGRUENTES CON LOS DE ORDENAMIENTO ECOLÓGICO FEDERALES Y LOCALES. Tanto la materia de asentamientos humanos como la de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico son constitucionalmente concurrentes y sus disposiciones se desarrollan a través de leyes generales, esto es, los tres niveles de gobierno intervienen en ellas. Así, la Ley General de Asentamientos Humanos tiene por objeto fijar las normas conforme a las cuales los Estados y los Municipios participan en el ordenamiento y regulación de los asentamientos humanos; además, establece las normas bajo las que dichos órdenes de gobierno concurrirán, en el ámbito de sus respectivas competencias, en el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y en el desarrollo sustentable de los centros de población. Por su parte, el objeto de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente es propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para la concurrencia de los tres órdenes de gobierno para preservar y restaurar el equilibrio ecológico, así como la protección del medio ambiente en el territorio del país. En este sentido, cuando los planes de desarrollo urbano municipal incidan sobre áreas comprendidas en los programas de ordenamiento ecológico federales o locales, si bien es cierto que los Municipios cuentan con facultades para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, así como autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo en el ámbito de su competencia, interviniendo incluso en actos de planeación, ordenación, regulación, control, vigilancia y fomento del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población en la entidad, también lo es que los Programas de Desarrollo Urbano Municipal deben ser congruentes con los de Ordenamiento Ecológico Federales y Locales, pues no debe perderse de vista que los Municipios no cuentan con una facultad exclusiva y definitiva en las materias de asentamientos urbanos y de protección al ambiente, ya que ambas son de naturaleza constitucional concurrente, por lo que este tipo de facultades municipales deben entenderse sujetas a los lineamientos y a las formalidades que se señalan en las leyes federales y estatales, y nunca como un ámbito exclusivo y aislado del Municipio sin posibilidad de hacerlo congruente con la planeación realizada en los otros dos niveles de gobierno.

Tesis de Jurisprudencia P./J. 36/2011 (9a.) de la Décima Época, sostenida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 297, del Libro I, octubre de 2011, Tomo 1, del SJF y su Gaceta, bajo el número de registro 160791, derivada de la inconstitucionalidad 31/2010, cuyos rubro y contenidos son los siguientes:

PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO. ES UNA MATERIA CONCURRENTE POR DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL. Con la adición al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de la fracción XXIX-G, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de agosto de 1987, la materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico se regula de manera concurrente por los tres niveles de gobierno. Así, las competencias se establecen a través de una ley general, pero con la particularidad de que cuenta con elementos materiales de referencia y mandatos de optimización establecidos en la propia Constitución, los cuales deben guiar la actuación de los órganos legislativos y ejecutivos de los distintos niveles de gobierno. Esta ley es la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, cuyo objeto es propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para la concurrencia de los tres órdenes de gobierno para preservar y restaurar el equilibrio ecológico, así como proteger el medio ambiente en el territorio del país. De este modo, la materia de protección al ambiente fue absorbida por parte de la Federación y al mismo tiempo se delegó al legislador ordinario, al cual se mandató para que estableciera, a través de la Ley General, la concurrencia de la facultad indicada entre los tres niveles de gobierno, pero manteniendo una homogeneidad en cuanto a los objetivos establecidos directamente en el artículo 27 constitucional.

Tesis de Jurisprudencia P./J. 37/2011 (9a.) de la Décima Época, sostenida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 298, del Libro I, octubre de 2011, Tomo 1, del SJF y su Gaceta, bajo el número de registro 160790, derivada de la inconstitucionalidad 31/2010, cuyos rubro y contenidos son los siguientes:

PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO. VÍAS DE ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE COMPETENCIA EN ESA MATERIA. La facultad constitucional concurrente en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico prevista en el artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe interpretarse en el contexto normativo que señala el sistema general de planeación del desarrollo nacional establecido en el artículo 20 BIS de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, ya que las facultades de planeación de los distintos niveles de gobierno no funcionan en una relación jerárquico-normativa o de distribución competencial, sino que tienen una injerencia directa en las políticas públicas desarrolladas por los distintos niveles de gobierno, cuya autonomía tiene un impacto directo en la relación de la planeación de las distintas jurisdicciones. En este sentido, existen dos vías de análisis de los ámbitos de competencia en esta materia que son paralelas y complementarias: 1. La normativa, que es la que establece las relaciones jerárquicas o de división competencial de la que deriva la validez de las distintas disposiciones emitidas por los diversos niveles de gobierno; y, 2. La de los planes, programas y acciones relacionadas con la planeación que, si bien derivan y tienen una relación directa con la primera vertiente, se relacionan entre ellas de manera distinta a la validez, con criterios como congruencia, coordinación y ajuste.

En ese orden de ideas, no se desconocen los criterios sostenidos por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el sentido de que:

295...., precisamente, derivado del federalismo, se presenta una gran producción normativa que no será, ni tiene que ser constitucionalmente uniforme. El hecho de que en una entidad se regule de determinada manera una institución civil, no significa que las demás deban hacerlo en forma idéntica o similar, como tampoco que se limite o restrinja la facultad de una entidad para legislar en sentido diverso a las restantes.

298. Así, en un sistema federal encontramos diversos órdenes jurídicos encargados de la producción normativa —federal, estatal, municipal— que, por ende, derivan en un gran número de leyes que responden a sus propias circunstancias y necesidades, lo cual innegablemente lleva a que no exista uniformidad en las normas que las entidades federativas expiden para regular materias a ellos reservadas o expresamente otorgadas, como ocurre con el Distrito Federal; lo que da lugar a una multiplicidad de criterios normativos que deben ser armonizados y regulados por la legislación que los propios entes territoriales promulguen al respecto,...11

Pues si bien es cierto que la diversidad normativa es una expresión del federalismo, el pacto que a través de la Constitución se hace por parte de las entidades federativas y la federación en la que aquellas ceden facultades a favor de esta para homologar criterios, también es una expresión viva de esta forma de gobierno.

De ahí que si lo que se pretende es homologar y crear formas de participación entre el ámbito local y el federal, no es mediante las leyes nacionales o las ambivalentes —que permiten a la federación legislar para todo el país en ambos fueros, una parte de él o solo para ella misma y una entidad federada, como (i) el Código Nacional de Procedimientos Penales, (ii) el Código Civil para el Distrito Federal y Territorios Federales en Materia Común y para toda la República en Materia Federal o (iii) la Ley para el Tratamiento de Menores Infractores, para el Distrito Federal en Materia Común y para Toda la República en Materia Federal —, sino a través de leyes generales que establezcan distribuciones de competencias y un sistema de coordinación entre autoridades, como en el caso de (i) la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos o (ii) la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

De tal suerte que, de la exposición de motivos de la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal, no queda duda de que busca la adopción, en su momento, de una o unas Leyes Generales de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en todas las materias, excepto la penal.

Situación esta que rompería con la sistemática constitucional por las razones siguientes:

Actualmente la Constitución regula ya facultades a favor del Congreso General para legislar de manera única (reservada) en materia de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias para toda la República en el orden federal y en el fuero común que, por su ubicación sistemática, se ha entendido —correctamente— que se refiere en exclusiva a la materia penal.

La pretensión de facultar al legislador federal para «expedir la ley general que establezca los principios y bases en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias, con excepción de la materia penal», presentaría una doble regulación diferenciada de los MASC: por un lado la penal, a través de una ley nacional y, por otro lado todas las demás materias, a través de leyes generales.

Sobre este punto, debe tomarse en consideración que el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la Acción de Inconstitucionalidad 2/2010 sostuvo que:

..., razón por la cual, en el caso, el control constitucional se inscribe no bajo un análisis de objetividad, razonabilidad y proporcionalidad para determinar la pertinencia de un trato diferenciado y la violación o no a los principios de igualdad y no discriminación, caso en que la medida legislativa debe examinarse bajo un escrutinio estricto, sino sólo en un análisis de razonabilidad que permita verificar: a) Si la opción elegida por el legislador trastoca o no bienes o valores constitucionalmente protegidos, y, b) Si los hechos, sucesos, personas o colectivos guardan una identidad suficiente que justifique darles el mismo trato, o bien, que existen diferencias objetivas relevantes por las cuales deba darse un trato desigual, el cual estará no sólo permitido sino, en algunos casos, exigido constitucionalmente.

De ahí que sea necesario homologar no solo el trato que le dan las leyes locales, como lo solicita el Ejecutivo, sino el mismo trato que les da la propia Constitución General de la República, debiendo, por consiguiente, modificar el texto del art. 73, fracción XXI en su inciso c), así como la propuesta del Ejecutivo.

Por lo anterior, resulta necesario presentar un cuadro en el que se refleja tal propuesta:

C. MEJORA REGULATORIA

La iniciativa del Diputado Luis Fernando Antero Valle, propone reformar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo la siguiente argumentación:

...según la definición contenida en el Convenio de colaboración entre la Asociación Mexicana de Secretarios de Desarrollo Económico y la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer), la mejora regulatoria se define de la siguiente manera:

...una política pública que consiste en la generación de normas claras, de trámites y servicios simplificados, así como de instituciones eficaces para su creación y aplicación, que se orienten a obtener el mayor valor posible de los recursos disponibles y del óptimo funcionamiento de las actividades comerciales, industriales, productivas, de servicios y de desarrollo humano de la sociedad en su conjunto.

El propósito de la mejora regulatoria radica entonces en procurar los mayores beneficios para la sociedad con los menores costos posibles, mediante la formulación normativa de reglas e incentivos que estimulen la innovación, la confianza en la economía, la productividad, la eficiencia y la competitividad a favor del crecimiento, bienestar general y desarrollo humano.»

Tanto a nivel federal, como en los ámbitos estatal y municipal, varias dependencias, órganos desconcentrados y organismos descentralizados poseen facultades para emitir regulaciones en sus respectivas materias. La multiplicidad de actores que a lo largo y ancho del país tienen atribuciones para expedir esta clase de normas, plantea la exigencia, en primer lugar, de que la mejora regulatoria llegue a todo el territorio nacional; y, en segundo lugar, de que exista una coordinación entre niveles gubernamentales para aplicar los principios de dicha política...

...existen cinco entidades que aún no cuentan con su propia legislación en la materia que nos ocupa: la Ciudad de México, Baja California Sur, Guerrero, Michoacán y Nayarit. Al revisar el ranking Estatal de Mejora Regulatoria, publicado en 2012 por el Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C., es posible observar que estos cinco estados se encuentran en las peores posiciones, lo cual indica que su marco legislativo no se adecúa a las prácticas y a los principios impulsados por la mejora regulatoria.

La mejora regulatoria, con una correcta y óptima aplicación, es capaz de originar una gran cantidad de beneficios.

Por otro lado, la iniciativa de decreto que adiciona un párrafo último al art. 25 y una fracción al art. 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de mejora regulatoria del Ejecutivo Federal, presenta la siguiente argumentación nodal:

El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 establece como una de las metas nacionales, para alcanzar un «México Próspero», garantizar la emisión de reglas claras que incentiven el desarrollo de un mercado interno competitivo, mediante la instrumentación de un modelo de mejora regulatoria integral que incluya políticas de revisión normativa, de simplificación y homologación nacional de trámites, así como medidas para facilitar la creación y escalamiento de empresas... cuando en el diseño de las normas no se considera la perspectiva de mejora regulatoria, es posible que con su emisión se impongan costos sustanciales que terminen por transformarse en mayores precios para los consumidores, costos regresivos para las empresas, barreras regulatorias para el acceso a los mercados y, en general, menores niveles de productividad. ...la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), de los cuáles México forma parte,... ha sostenido que «una política regulatoria eficaz apoya el desarrollo económico, la consecución de objetivos sociales más explícitos como el bienestar social y la sustentabilidad ambiental, y fortalece el Estado de Derecho.

...En consideración a lo anterior, el análisis y evaluación cuidadosos de los beneficios y costos potenciales de las leyes y demás normas generales, se convierte en nuestros días en una tarea central de los gobiernos democráticos,...

El 27 de noviembre de 2014, encomendé al Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) la organización de foros de consulta con diversos sectores de la sociedad, para elaborar una serie de propuestas y recomendaciones sobre la justicia cotidiana en el país. Derivado de dichos foros se recomendó desarrollar una profunda política nacional de mejora regulatoria, así como llevar a cabo una instancia de diálogo entre los sectores público, social y privado. Esta instancia se materializó en los Diálogos por la Justicia Cotidiana.

La mesa de Política en materia de justicia de los Diálogos por la Justicia Cotidiana retomó esa recomendación y concluyó que existe una gran complejidad normativa que impacta de forma negativa el derecho de acceso a la justicia de las personas: hay un gran número de leyes a nivel nacional, lo que crea un marco jurídico complejo y poco accesible; sólo la normativa federal y estatal puede consultarse fácilmente; los ordenamientos no siempre tienen una dirección clara o armonizada con políticas públicas; se utiliza un lenguaje técnico y de difícil comprensión para la mayoría de la población, entre otros.

Conclusiones

...la realidad muestra que aún no se cuenta con una estrategia efectiva de mejora regulatoria integral. En su lugar... se nos presenta un mosaico de leyes y ordenamientos con distintos niveles de efectividad...

...el resto de las normas generales, en particular aquéllas que provienen del Poder Legislativo, de los órganos constitucionales autónomos e incluso de otros órganos que, si bien integran la APF, no ejercen funciones típicas de autoridad o presentan una organización administrativa completamente nueva, queden al margen de los beneficios que aporta la política de mejora regulatoria.

...han recomendado a México la inclusión de mecanismos y herramientas para asegurar la calidad de las disposiciones normativas que emanan del Congreso, toda vez que si bien esto ya ocurre en la APF, las disposiciones emitidas en este ámbito constituyen sólo una parte de la normatividad que se emite en el país.

Debe considerarse también que la mejora regulatoria no sólo tiene como finalidad generar un mejor ambiente económico que propicie la competitividad nacional, sino también considerar la plena satisfacción a los principios de transparencia, la participación ciudadana, la responsabilidad pública, la rendición de cuentas, y la eficiencia de la acción gubernamental.

La situación que denuncia la iniciativa es que:

1) Aún no se cuenta con una estrategia efectiva de mejora regulatoria integral, y

2) Existe una gran complejidad normativa que impacta de forma negativa el derecho de acceso a la justicia de las personas, lo que crea un marco jurídico complejo y poco accesible con las siguientes características:

a) Solo la normativa federal y estatal puede consultarse fácilmente, y cinco estados ni siquiera tienen una ley en la materia;

b) Los ordenamientos no siempre tienen una dirección clara o armonizada con políticas públicas, induciendo, en la práctica, poca intervención estatal y municipal;

c) Se utiliza un lenguaje técnico y de difícil comprensión para la mayoría de la población, y

d) Existen distintos niveles de efectividad entre esas leyes.

Con la reforma, se pretende alcanzar los siguientes objetivos:

1) Desarrollar una profunda política nacional de mejora regulatoria;

2) Generar un mejor ambiente económico que propicie la competitividad nacional;

3) Considerar la plena satisfacción a los principios de transparencia, la participación ciudadana, la responsabilidad pública, la rendición de cuentas, y la eficiencia de la acción gubernamental;

4) Garantizar la emisión de reglas claras que incentiven el desarrollo de un mercado interno competitivo, y

5) La instrumentación de un modelo de mejora regulatoria integral que incluya políticas de revisión normativa, de simplificación y homologación nacional de trámites, así como medidas para facilitar la creación y escalamiento de empresas.

Lo anterior, pretende llevarse a cabo mediante su diseño constitucional como materia concurrente, facultando al Legislador Federal a crear la respectiva ley general en la materia.

A continuación se presenta un cuadro comparativo de la iniciativa presentada por el Diputado:

A continuación se presenta un cuadro comparativo de la iniciativa presentada por el Ejecutivo:

Como se mencionó ab initio de este documento, la argumentación de la pertinencia de la adopción de esta política legislativa resulta la misma que para el caso de los MASC, por lo que en obvio de repeticiones se tiene aquí como reproducida y aceptada para su aplicación en tal propuesta, con la plena coincidencia de esta Comisión Dictaminadora en la necesidad de adoptar esta medida legislativa.

D. JUSTICIA CÍVICA E ITINERANTE

La propuesta de decreto que adiciona una fracción al art. 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de justicia cívica e itinerante, presenta fundamentalmente la siguiente argumentación:

...encomendé al Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) llevar a cabo foros de consulta para identificar los problemas más trascedentes sobre justicia cotidiana.

Entre los problemas que se detectaron a partir de los foros, se encuentra la marginación jurídica y la dificultad que tienen las personas para acceder a la justicia.

Asimismo, los Diálogos por la Justicia Cotidiana permitieron identificar que una barrera importante de acceso a la justicia es la falta de información oportuna y de calidad sobre la forma en que un conflicto puede ser atendido. Más aun, las instancias de resolución de controversias se encuentran alejadas de gran parte de la población.

Además, se identificó que los conflictos comunitarios tampoco cuentan, en general, con mecanismos de resolución o gestión efectivos y de fácil acceso para su solución.

...la población desconfía de las instituciones y procedimientos de procuración y administración de justicia. Esta desconfianza se extiende a las autoridades y a los operadores mismos del sistema de justicia.

...en la actualidad, vivimos una crisis de valores cívicos y de respeto hacia el estado de Derecho, y existe un sentimiento de injusticia y decepción en el sistema por parte de los ciudadanos.

Por ello, las soluciones que se propusieron para atender estos problemas se centran en dos aspectos fundamentales: (i) fortalecer la justicia cívica, y (ii) crear mecanismos que detonen la justicia itinerante.

Justicia Cívica

La justicia cívica debe ser el detonante para solucionar conflictos menores... que en muchas ocasiones resultan largos y costosos por una inadecuada atención y solución temprana a éstos.

[...]

Por ello, la justicia cívica juega un papel importantísimo en la prevención de conflictos, pues establece reglas mínimas de comportamiento y de convivencia armónica.

En este sentido, diversas entidades federativas ya cuentan con ordenamientos jurídicos que regulan la convivencia armónica de las personas, a través de leyes o reglamentos de cultura cívica, no obstante, esto no ha logrado permear en todo el país por diversas circunstancias, particularmente porque no existen criterios homogéneos que faciliten la convivencia diaria de las personas y sus relaciones personales. Además, en muchas ocasiones las autoridades desconocen la existencia de estas normas jurídicas.

Por ello, uno de los objetivos de la presente iniciativa es facultar al Congreso de la Unión para emitir una ley general que establezca las bases y los principios que deberán observar los órdenes de gobierno, en el ámbito de su competencia, en materia de justicia cívica.

[...]

Justicia Itinerante

El concepto de justicia ha estado asociado a la necesidad de contar con espacios físicos que permitan a los jueces atender y resolver los conflictos que se les presentan. Durante mucho tiempo esta idea se ha encontrado con el inconveniente de la suficiencia presupuestaria y de la lejanía en la que se encuentran muchas comunidades de los centros donde se administra y se imparte justicia.

Es tiempo de cambiar esta idea y de acercar la justicia a las personas.

[...]

la justicia itinerante implica la realización de trámites, servicios administrativos, así como la resolución efectiva y pronta de conflictos que se presentan en una determinada comunidad.

[...]

...los Tribunales Agrarios son los únicos órganos jurisdiccionales que desarrollan Programas de Administración de Justicia Itinerante dentro de sus jurisdicciones territoriales. Los usuarios del servicio de administración de justicia agraria, generalmente se encuentran dispersos en áreas geográficas apartadas, lo que dificulta su acceso a las instalaciones de los órganos impartidores de justicia agraria lo cual redunda en perjuicio de su economía.

[...]

Este modelo de justicia itinerante, se propone que sea replicado no sólo respecto de procedimientos jurisdiccionales y administrativos, sino que se contemplen tanto a la asistencia temprana, a los mecanismos alternativos de solución de conflictos y, por supuesto, a la justicia cívica.

Por todo lo anterior, el Decreto de mérito propone que, a partir de la facultad que ejerza el Congreso de la Unión, las leyes de las entidades federativas deberán prever los principios a los que deberán sujetarse las autoridades para que la justicia itinerante sea accesible y disponible a los ciudadanos, además deberán establecer las bases para la organización y funcionamiento de la justicia cívica e itinerante, así como sus mecanismos de acceso.

De la lectura de esta parte expositiva, se desprende que en gran medida se retoman los argumentos que para los MASC se vertieron en su momento.

Debiendo agregar que, tal y como lo menciona la iniciativa, la opción de aplicar la justicia cívica como solución a conflictos menores atiende además a la poca confianza en los sistemas de justicia y en México. Al respecto, la OCDE señala para el caso mexicano en un nivel de confianza inferior al 45%12 :

El CEJA menciona al respecto de la materia de la propuesta:

La iniciativa una vez más pone en relieve la falta de criterios homogéneos en los diseños normativos de las entidades federativas, por lo que se persiga dotar de facultades al Congreso de la Unión «para emitir una ley general que establezca las bases y los principios que deberán observar los órdenes de gobierno, en el ámbito de su competencia, en materia de justicia cívica» e itinerante, a fin de acercar la justicia a la gente.

De ahí que se compartan ampliamente las consideraciones relativas a la adopción de estas como materias concurrentes, bajo los argumentos ya vertidos en este documento.

Se presenta entonces un cuadro de contenidos en esta materia:

E. REGISTROS CIVILES

La iniciativa de decreto busca reformar la fracción XXIX-R del art. 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de registros civiles, bajo la siguiente argumentación:

El 17 de junio de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación una adición al artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de establecer que toda persona tiene derecho a la identidad y a ser registrado de manera inmediata a su nacimiento, debiendo el Estado garantizar el cumplimiento de estos derechos y la autoridad competente otorgar, de manera gratuita, la primer copia certificada del acta de registro de nacimiento.

El derecho a la identidad, reconocido en nuestra Constitución desde 2014, es un derecho humano reconocido también en diversos instrumentos internacionales ratificados por el Estado mexicano...

La identidad es el umbral para garantizar el ejercicio de todos los demás derechos reconocidos en nuestra Constitución Política. Al respecto, el Poder Judicial de la Federación ha señalado que «Este derecho consiste en el reconocimiento jurídico-social de toda persona como sujeto de derechos, responsabilidades, de su pertenencia a un Estado, un territorio, una sociedad y una familia, en otras palabras, es una condición necesaria para presentar, tanto la dignidad individual, como la colectiva de las personas».

[...]

El principal mecanismo a través del cual el Estado garantiza el derecho a la identidad, es la inscripción del registro de los recién nacidos en el Registro Civil, de ahí la relevancia y necesidad de contar con el acta de nacimiento que lo acredite.

[...]

...de acuerdo con el diagnóstico elaborado por el CIDE, en México existe un alto índice de «subregistro», así como de personas que no cuentan con documentos oficiales con datos fidedignos, y que dificulta al Estado proteger eficiente y certeramente el derecho a la Identidad de la población y garantizar otros derechos consagrados en nuestra Constitución.

[...]

...las causas que dan origen a la marginación jurídica, la heterogeneidad de la regulación de registros civiles en las entidades federativas, las barreras geográficas para acceder a una oficina del Registro Civil, los costos económicos de este tipo de trámites, barreras culturales, además de la disparidad en los recursos materiales y humanos con que cuentan las oficinas del Registro Civil.

[...]

Actualmente, convergen en el ordenamiento jurídico nacional una gran diversidad de leyes y disposiciones que norman la actividad de los registros civiles;

[...]

...la diversidad nacional en materia de registros civiles ha presentado problemas que han impedido, en la mayoría de los casos, contar con documentos no solo de identidad, sino también del estado civil, que dificultan el ejercicio de una multiplicidad de derechos.

Aunado a lo anterior, encontramos una carencia en programas de modernización de los registros civiles, así como falta de infraestructura, lo que propicia procesos registrales lentos, obsoletos, inseguros y, en algunos casos, con operaciones discrecionales; falta de programas constantes de profesionalización para registradores; legislación inoperativa para el uso de sistemas electrónicos, firma digital y trámites en línea; desvinculación de otros registros, y evolución desigual de la actividad registral de las entidades federativas, tanto humana como tecnológica; entre otros.

Debe tenerse en cuenta que, la problemática que se evidencia, centra la atención en el hecho de que «la diversidad nacional en materia de registros civiles ha presentado problemas que han impedido, en la mayoría de los casos, contar con documentos no solo de identidad, sino también del estado civil, que dificultan el ejercicio de una multiplicidad de derechos», lo que se traduce nuevamente en falta de homogenización.

Pero, más allá de que este Órgano Revisor de la Constitución invoque los argumentos pertinentes a la adopción de la concurrencia de competencias en la materia, es menester resaltar que, en la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal se menciona que:

La legislación que se expida deberá prever, al menos: la obligación de trabajar con formatos accesibles de inscripción; la estandarización de actas a nivel nacional; medidas de seguridad física y electrónica; la posibilidad de realizar trámites con firmas digitales; de realizar consultas y emisiones vía remota; el diseño de mecanismos alternos para la atención de comunidades indígenas y grupos en situación de especial vulnerabilidad y marginación; mecanismos homologados de captura de datos; simplificación de procedimientos de corrección, rectificación y aclaración de actas. Fue enviada a la Comisión de Puntos Constitucionales.

Sin embargo, de la lectura del texto normativo propuesto no se desprende —ni siquiera de manera inferencial— que una vez adoptada la redacción propuesta a la referida fracción XXIX-Q del art. 73 la ley general que cree la federación deba contener esos parámetros deónticos, reduciendo así el margen de discrecionalidad del legislador secundario federal.

Así, resulta por demás evidente que de pretender el establecimiento de esos parámetros normativos, deberán establecerse de manera expresa, pero dado que la fracción de mérito no se ocupará solamente de la figura de los registros civiles, sino también de los «registros públicos inmobiliarios y de personas morales de las entidades federativas y los catastros municipales», tal regulación no es viable en la referida fracción.

Por tal motivo se presenta la necesidad de generar un artículo transitorio adicional que así lo indique, según el cuadro que se presenta a continuación:

Por último, debe mencionarse que, toda vez que se tomó la decisión de dictaminar las cuatro iniciativas en un mismo documento, el régimen transitorio deberá sufrir modificaciones para adecuarlo al nuevo texto de reformas y adiciones.

III. TEXTO NORMATIVO Y RÉGIMEN TRANSITORIO

Por lo anteriormente expuesto, esta Comisión somete a consideración del Pleno de la Cámara de Diputados el siguiente:

Proyecto de Decreto por el que se adicionan y modifican diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Mecanismos- Alternativos de Solución de Controversias, Mejora Regulatoria, Justicia Cívica e Itinerante y Registro Civil.

Artículo Único. — Se ADICIONAN un párrafo último al artículo 25 y las fracciones XXIX-A, XXIX-Y y XXIX-Z al artículo 73 y se REFORMAN las fracciones XXI, inciso c) y XXIX-R del artículo 73, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 25...

...

A fin de contribuir al cumplimiento de los objetivos señalados en los párrafos primero, sexto y noveno de este artículo, las autoridades de todos los órdenes de gobierno, en el ámbito de su competencia, deberán implementar políticas públicas de mejora regulatoria para la simplificación de regulaciones, trámites, servicios y demás objetivos que establezca la ley general en la materia.

Artículo 73...

I a XX...

XXI. Para expedir:

a) y b)...

c) La legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias en materia penal, de ejecución de penas y de justicia penal para adolescentes, que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común.

XXII a XXIX...

XXIX-A. Para expedir la ley general que establezca los principios y bases en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias, con excepción de la materia penal;

XXIX-B a XXIX-Q...

XXIX-R. Para expedir las leyes generales que armonicen y homologuen la organización y el funcionamiento de los registros civiles, los registros públicos inmobiliarios y de personas morales de las entidades federativas y los catastros municipales;

XXIX-S a XXIX-X...

XXIX-Y. Para expedir la ley general que establezca los principios y bases a los que deberán sujetarse los órdenes de gobierno, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de mejora regulatoria;

XXIX-Z. Para expedir la ley general que establezca los principios y bases a los que deberán sujetarse los órdenes de gobierno, en el ámbito de su respectiva competencia, en materia de justicia cívica e itinerante, y

XXX...

TRANSITORIOS

PRIMERO. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO. En un plazo que no excederá de 180 días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto, el Congreso de la Unión expedirá las leyes generales a que se refieren las fracciones XXIX-A, XXIX-R, XXIX-Y y XXIX-Z de esta Constitución.

TERCERO. La ley general en materia de registros civiles a que se refiere la fracción XXIX-R del artículo 73 de esta Constitución deberá prever, al menos: la obligación de trabajar con formatos accesibles de inscripción; la estandarización de actas a nivel nacional; medidas de seguridad física y electrónica; la posibilidad de realizar trámites con firmas digitales; de realizar consultas y emisiones vía remota; el diseño de mecanismos alternos para la atención de comunidades indígenas y grupos en situación de especial vulnerabilidad y marginación; mecanismos homologados de captura de datos; simplificación de procedimientos de corrección, rectificación y aclaración de actas.

Los documentos expedidos con antelación a la entrada en vigor de la ley a que se refiere el Segundo transitorio del presente Decreto, continuarán siendo válidos conforme a las disposiciones vigentes al momento de su expedición. Asimismo, los procedimientos iniciados y las resoluciones emitidas con fundamento en dichas disposiciones deberán concluirse y ejecutarse, respectivamente, conforme a las mismas.

CUARTO. La legislación federal y local en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias continuará vigente hasta en tanto entre en vigor la legislación a que se refiere el presente Decreto, por lo que los procedimientos iniciados y las sentencias emitidas con fundamento en las mismas, deberán concluirse y ejecutarse, conforme a lo previsto en aquéllas.

QUINTO. La legislación en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias de la federación y de las entidades federativas deberá ajustarse a lo previsto en la ley general que emita el Congreso de la Unión conforme al artículo 73, fracción XXIX-A de esta Constitución.

SEXTO. La ley general en materia de mejora regulatoria a que se refiere la fracción XXIX-Y del artículo 73 de esta Constitución deberá considerar al menos, lo siguiente:

a) Un catálogo nacional de regulaciones, trámites y servicios federales, locales y municipales con el objetivo de generar seguridad jurídica a los particulares.

b) Establecer la obligación para las autoridades de facilitar los trámites y la obtención de servicios mediante el uso de las tecnologías de la información, de conformidad con su disponibilidad presupuestaria.

c) La inscripción en el catálogo será obligatoria para todas las autoridades en los términos en que la misma disponga.

SÉPTIMO. La ley general en materia de justicia cívica e itinerante a que se refiere el artículo 73, fracción XXIX-Z de esta Constitución deberá considerar, al menos lo siguiente:

a) Los principios a los que deberán sujetarse las autoridades para que la justicia itinerante sea accesible y disponible a los ciudadanos;

b) Las bases para la organización y funcionamiento de la justicia cívica en las entidades federativas, y

c) Los mecanismos de acceso a la justicia cívica e itinerante y la obligación de las autoridades de cumplir con los principios previstos por la ley.

Las legislaturas de las entidades federativas proveerán de los recursos necesarios para cumplir con lo dispuesto en el presente artículo transitorio.

Notas:

1 Aguascalientes, Baja California, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Ciudad de México, Coahuila de Zaragoza, Colima, Durango, México, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Quintana Roo, Sonora, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.

2 Según el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), «Menos del 4% de las sanciones en México contemplan el uso de alternativas como las multas o la reparación del daño. En la práctica, el sistema de justicia se ha reducido a la aplicación de penas de prisión y a la institucionalización del sistema carcelario, sin que ello signifique necesariamente una solución al conflicto». Véase CENTRO DE INVESTIGACIÓN PARA EL DESARROLLO, Hallazgos 2015: evaluación de la implementación y operación a ocho años de la reforma constitucional en materia de justicia penal, CIDAC, México 2016, p. 131.

3 Ibídem., p. 50. Por su parte, el CIDE señala que «Otro aspecto que contribuye al mejoramiento de la justicia, son los Institutos o Centros de Justicia Alternativa. En la actualidad, todas las Entidades Federativas de la República Mexicana reportan la existencia de dichos órganos y brindan diversos servicios de asesoría, mediación y conciliación, de manera gratuita y accesible a cualquier persona que lo solicite». Véase CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS, Informe de resultados de los Foros de Justicia Cotidiana, CIDE, México 2015, p. 183. Por su parte, a nivel federal la Procuraduría Federal del Consumidor, la Procuraduría de la Defensa del Trabajo, la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros y el Instituto Federal de Defensoría Pública, ya aplican MASC. Véase CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA DE LAS AMÉRICAS, Mecanismos Alternativos al Proceso Judicial para favorecer el Acceso a la Justicia en América Latina, CEJA, Santiago de Chile 2014.

4 Se trata de un organismo internacional, creado en 1999 por las instituciones del Sistema Interamericano. Su sede está en Santiago de Chile y sus miembros son todos los países integrantes activos de la Organización de Estados Americanos.

5 CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA DE LAS AMÉRICAS, Mecanismos Alternativos al Proceso Judicial para favorecer el Acceso a la Justicia en América Latina, CEJA, Op. cit., p. 12 et sec.

6 Véase CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS, Informe de resultados de los Foros de Justicia Cotidiana, Op. cit., p. 16.

7 Ibídem., p. 183.

8 CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA DE LAS AMÉRICAS, Mecanismos Alternativos al Proceso Judicial para favorecer el Acceso a la Justicia en América Latina, CEJA, Op. cit., pp. 59-61.

9 Diario Oficial de la Federación del 2013-10-08.

10 CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS, Informe de resultados de los Foros de Justicia Cotidiana, Op. cit., p. 70.

11 Ejecutoria de la Novena Época, emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la pág. 991 del SJF y su Gaceta, Tomo XXXII, diciembre de 2010, con el número de registro 22553, derivada de la Acción de Inconstitucionalidad 2/2010. Procurador General de la República.

12 CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS, Informe de resultados de los Foros de Justicia Cotidiana, Op. cit., pp. 12 y 13.

13 CENTRO DE ESTUDIOS DE JUSTICIA DE LAS AMÉRICAS, Mecanismos Alternativos al Proceso Judicial para favorecer el Acceso a la Justicia en América Latina, CEJA, Op. cit., pp. 59-61.

Notifíquese a la Mesa Directiva para efectos de su programación legislativa.

Palacio Legislativo de San Lázaro a 27 de octubre de 2016.

La Comisión de Puntos Constitucionales

Diputados: Guadalupe Acosta Naranjo (rúbrica), presidente; Édgar Castillo Martínez (rúbrica), Braulio Mario Guerra Urbiola (rúbrica), Yulma Rocha Aguilar (rúbrica), Marco Antonio Aguilar Yunes (rúbrica), José Hernán Cortés Berumen (rúbrica), J. Apolinar Casillas Gutiérrez (rúbrica), Javier Antonio Neblina Vega (rúbrica), Omar Ortega Álvarez, Ángel II Alanís Pedraza (rúbrica), Víctor Manuel Sánchez Orozco (rúbrica), Mirna Isabel Saldívar Paz (rúbrica), Lorena Corona Valdés (rúbrica), secretarios; Benjamín Medrano Quezada (rúbrica), Ivonne Aracelly Ortega Pacheco (rúbrica), David Sánchez Isidoro (rúbrica), Martha Sofía Tamayo Morales (rúbrica), Mariana Benítez Treviño (rúbrica), María Bárbara Botello Santibáñez (rúbrica), Héctor Ulises Cristópulos Ríos (rúbrica), Armando Luna Canales, Karina Padilla Ávila (rúbrica), Ulises Ramírez Núñez (rúbrica), Santiago Taboada Cortina (rúbrica), María Luisa Beltrán Reyes, Evelyn Parra Álvarez (rúbrica), Rodrigo Abdala Dartigues, Virgilio Dante Caballero Pedraza (rúbrica), Rosa Alicia Alvarez Piñones (rúbrica), Cándido Ochoa Rojas (rúbrica), Hugo Eric Flores Cervantes.

De la Comisión de Justicia, con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, y al Código Fiscal de la Federación

HONORABLE ASAMBLEA:

A la Comisión de Justicia de la LXIII Legislatura de la H. Cámara de Diputados, le fueron turnadas para su análisis y dictamen correspondiente la iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, presentada por el Ejecutivo Federal y la iniciativa con proyecto de Decreto por el que se adicionan diversas disposiciones al Código Fiscal de la Federación, presentada por los Diputados Candelario Pérez Alvarado, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática y Charbel Jorge Estefan Chidiac, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional.

La Comisión de Justicia con fundamento en los artículos 39, numeral 1, numeral 2, fracción XXXII y 45, numeral 6, incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 80, numeral 1, fracción II, 82, numeral 1, 157, numeral 1, fracción I, 158, numeral 1, fracción IV, del Reglamento de la Cámara de Diputados, procedió al análisis de las iniciativas, presentando a la consideración de los integrantes de esta Honorable Asamblea el presente dictamen al tenor de la siguiente:

M E T O D O L O G Í A

Esta Comisión, desarrolló los trabajos correspondientes conforme al procedimiento que a continuación se describe:

I. En el apartado “ANTECEDENTES” se indican las fechas de presentación ante el Pleno de la Cámara de Diputados y del recibo del turno en la Comisión para su análisis y dictaminación.

II. En el apartado denominado “CONTENIDO DE LAS INICIATIVAS” se resume el objetivo de las iniciativas que nos ocupan.

III. En el apartado “CONSIDERACIONES”, las y los integrantes de esta Comisión dictaminadora expresan los razonamientos y argumentos con base en los cuales se sustenta el sentido del presente dictamen.

I. A N T E C E D E N T E S

I. El día 8 de septiembre de 2016, el Ejecutivo Federal presentó ante la Cámara de Diputados de este Congreso de la Unión, la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la cual en esa misma fecha fue turnada por la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados a esta Comisión para dictamen.

II. El día 20 de octubre de 2016, los Diputados Candelario Pérez Alvarado, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática y Charbel Jorge Estefan Chidiac, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentaron la Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se adicionan diversas disposiciones a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y al Código Fiscal de la Federación, la cual en esa misma fecha fue turnada por la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados a esta Comisión para dictamen.

II. C O N T E N I D O D E L AS I N I C I A T I V A S

A) Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo

La iniciativa del Ejecutivo Federal plantea de manera general que la materia Contenciosa Administrativa Federal no escapa a la dinámica de pronunciamiento de resoluciones formales ocasionadas por los formalismos procesales, que han tenido como consecuencia que se tengan que resolver cuestiones de forma y no de fondo en primer término en un juicio, esta situación provoca que las controversias tengan que estar sujetas a diversos tipos de procedimientos en lugar de sólo uno.

Dado lo anterior, propone adicionar una nueva modalidad de juicio denominado “Juicio de resolución exclusiva de fondo”, en el cual únicamente se analizan aspectos de fondo de algunas de las determinaciones de las autoridades fiscales.

Expone el Ejecutivo Federal en su iniciativa lo siguiente: “En ese sentido, la presente Iniciativa tiene como premisa fundamental fortalecer la definición judicial del fondo de la controversia sujeta al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en el que tanto el actor como la autoridad demandada sólo puedan alegar, justamente, cuestiones relativas al fondo, respecto de la existencia misma de la obligación fiscal y dentro de un procedimiento que se sustente en los principios de celeridad, oralidad, resolución sustantiva y proporcionalidad.

No obstante lo anterior, resulta importante destacar que este nuevo procedimiento seguirá los elementos esenciales del actual juicio contencioso administrativo tradicional, pero con las siguientes particularidades esenciales:

- Sólo se podrán hacer valer cuestiones relativas al fondo del asunto, excluyendo en todo momento, cualquier argumento formal o de procedimiento.

- Las pruebas, tanto del actor como de las autoridades demandadas, deberán ser exhibidas, en su totalidad, al momento de presentar la demanda o contestarla, respectivamente.

- No se exigirá al contribuyente que garantice el crédito fiscal, durante la tramitación de este juicio y hasta que el Tribunal Federal de Justicia Administrativa emita la resolución correspondiente.

- En todo momento, se privilegiará la oralidad del procedimiento y la cercanía del órgano jurisdiccional con la tramitación del juicio.

Por ello, se propone que este nuevo procedimiento, opcional para el actor, sea sólo procedente cuando se controviertan resoluciones definitivas de la autoridad, en la que, a través del ejercicio de sus facultades de comprobación, se establezcan determinaciones a cargo del contribuyente cuyo monto exceda doscientas veces la Unidad de Medida y Actualización elevada al año, cantidad que se considera refleja de manera representativa, los asuntos que contienen argumentos de fondo y que por su naturaleza implican una mayor complejidad sustantiva, los cuales se combatirían directamente a través del planteamiento de conceptos de impugnación relativos a los elementos esenciales del tributo, obviando las violaciones formales.

La referida modalidad del juicio contencioso administrativo federal fortalece el ejercicio del derecho humano al recurso judicial efectivo, facilitando y privilegiando la resolución del fondo de la controversia y eliminando los formalismos que, en muchas ocasiones, provocan que se retrase la definición de la situación substancial controvertida.

De la misma forma, se propone incorporar el principio de oralidad en un procedimiento que ha sido, hasta la fecha, predominantemente escrito, mediante el establecimiento de una audiencia de fijación de litis, lo que permitirá un acercamiento del juzgador a la controversia que se le plantea, a partir de los razonamientos que las partes hagan valer directamente ante el órgano jurisdiccional, acorde con el principio de proximidad, como mecanismo para evitar los problemas de acceso a la justicia.”

En este sentido, podemos destacar que la propuesta gira en torno a la creación del “Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo” en materia administrativa y que las principales características del mismo son las que se enlistan a continuación:

- Dicho juicio se tramitará a petición del actor y se le aplicarán las disposiciones que regulan al juicio contencioso administrativo federal;

- El juicio únicamente versará sobre la impugnación de resoluciones definitivas emitidas por autoridades fiscales, con motivo de:

• Requerir a los contribuyentes o responsables solidarios para que exhiban en su domicilio o establecimientos, la contabilidad, así como que proporcionen los datos o documentos que se les requieran a efecto de llevar a cabo su revisión.

• Practicar visitas a los contribuyentes o responsables solidarios, relacionados con ellos y revisar su contabilidad, bienes y mercancías.

• Practicar revisiones electrónicas a los contribuyentes o responsables solidarios sobre uno o más rubros o conceptos específicos de una o varias contribuciones.

- Podrá tramitarse si la cuantía del asunto es mayor a 200 veces la UMA, elevada al año, vigente al momento de la emisión de la resolución combatida;

- No será procedente cuando se haya interpuesto recurso administrativo en contra de las resoluciones referidas y dicho recurso haya sido desechado, sobreseído o se tenga por no presentado;

- En ningún caso podrá tramitarse a través del juicio en la vía tradicional, sumaria o en línea, y no podrá cambiarse una vez que el demandante haya optado por éste;

- Se enlistarán los requisitos que deberá contener la demanda;

- Describirá el proceso que seguirá desde la procedencia del mismo, y

- Se señalarán los casos en los que se declarará la nulidad de la resolución impugnada.

Para la consecución de lo anteriormente descrito, la iniciativa objeto del presente estudio, propuesta por el Presidente de la República, reforma el artículo 1-A, fracción XII, adiciona una fracción XVII al artículo 1-A, adiciona un segundo párrafo al inciso a), fracción II, del artículo 48, y adiciona en el Título II un Capítulo XII, denominado “Del Juicio de resolución exclusiva de fondo”, comprendiendo los artículos 58-16; 58-17; 58-18; 58-19; 58-20; 58-21; 58- 22; 58-23; 58-24; 58-25; 58-26; 58-27 y 58-28, todos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Con el objetivo de poder identificar con mayor claridad las diferencias entre el texto legal vigente y el texto propuesto por el Ejecutivo Federal, se presenta el siguiente cuadro comparativo:

B. Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se adicionan diversas disposiciones a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y al Código Fiscal de la Federación.

La iniciativa señala que el recurso de revocación ha sido considerado como el medio de autocontrol que permite a la autoridad revisar sus actos a instancia de parte interesada. De tal manera que, si resulta fundado un agravio, la autoridad puede revocarlo o modificarlo con objeto de mantener la legalidad en el ejercicio de la función administrativa.

Por lo cual se manifiesta que en efecto, el recurso administrativo de revocación es un medio legal de defensa optativo al alcance de la persona que considera lesionados sus derechos e intereses, por un acto administrativo o resolución de la autoridad fiscal y desea obtener de la misma, la revisión del propio acto o resolución, a fin de conocer si fueron emitidos conforme lo establecen las disposiciones legales o, en caso contrario, se proceda a reponer el procedimiento administrativo, se emita una nueva resolución, se deje sin efectos o se modifique dictando uno nuevo que lo sustituya, en el caso de una comprobada ilegalidad.

Que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 133-A, fracción I del Código Fiscal de la Federación, en el supuesto de que las autoridades fiscales resuelvan el recurso de revocación, dejando sin efectos la resolución recurrida por un vicio de forma, dichos efectos se pueden reponer subsanando el vicio que produjo su revocación y en el caso de que se revoque por vicios de procedimiento, éste se podrá reanudar reponiendo el mismo. Sin embargo, de acuerdo con lo señalado en el mismo precepto legal en cita, en su fracción II, se establece que cuando se deje sin efectos la resolución recurrida por vicios de fondo, la autoridad no podrá dictar un nuevo acto o resolución sobre los mismos hechos, salvo que la resolución así lo señale, lo cual destaca la importancia de no emitir resoluciones en cumplimiento por la existencia de un vicio formal, cuando las mismas se encuentran afectadas de un vicio de fondo y más aún en los que la ilegalidad es manifiesta.

En ese entendido, los proponentes consideran apropiado fortalecer el único medio de autocontrol con el que cuenta la autoridad fiscal, al establecer la obligación de realizar el pronunciamiento del fondo de los agravios formulados, atender las ilegalidades manifiestas de los actos recurridos, llevar a cabo diligencias que permitan conocer los hechos efectivamente controvertidos, ordenando la exhibición de documentos o desahogo de pruebas periciales, con objeto de que exista un pronunciamiento de fondo y coordinación con la autoridad emisora de las resoluciones recurridas y evitar que se devuelva a ésta la resolución para emitir una nueva que más tarde se dejará sin efectos por contener un vicio de fondo.

Explican los legisladores que el procedimiento especializado del recurso de revocación exclusivo de fondo seguirá los elementos esenciales del recurso de revocación tradicional, con sus respectivas particularidades, tales como:

- El contribuyente podrá optar por elegir que se lleve a cabo el procedimiento especializado en su promoción, en la que deberá establecer en forma breve los agravios únicamente de fondo y deberá exhibir las pruebas que considere pertinentes;

- El contribuyente podrá solicitar por escrito la celebración de una audiencia en la que participará tanto la autoridad emisora de la resolución recurrida como el propio contribuyente;

- La autoridad estará obligada a emitir un oficio de admisión del recurso de revocación exclusivo de fondo en el cual, a solicitud del contribuyente, se establecerá el día y hora para el verificativo de la audiencia;

- En el supuesto de que el recurrente exhiba un dictamen pericial, la autoridad podrá requerir al perito correspondiente una audiencia exclusiva, la cual tendrá por objeto aclarar dudas, ampliar el cuestionario y contar con la presencia tanto del promovente como de la autoridad emisora de la resolución recurrida, y

- La autoridad realizará las diligencias que considere necesarias para mejor proveer, como lo son el desahogo de pruebas periciales, en el caso de que no se hubieran ofrecido y se tenga la necesidad de tener un conocimiento técnico especializado, requerir la exhibición de documentos no aportados o cualquier otro tipo de diligencia a efecto de tener un mejor conocimiento de los hechos controvertidos.

En ese entendido, la iniciativa propone que el procedimiento especializado del recurso de revocación sea solo procedente cuando la resolución recurrida corresponda a resoluciones definitivas de la autoridad derivadas del ejercicio de sus facultades de comprobación previstas en el artículo 42, fracciones II, III y IX del Código Fiscal de la Federación, resoluciones en las cuales se considera que, atendiendo a su naturaleza, refieren a los elementos esenciales de las contribuciones.

De tal manera que el procedimiento planteado permitirá a la autoridad conocer efectivamente las irregularidades de fondo en que puede incurrir, para evitar la práctica de las mismas; es decir, permitirá que el recurso de revocación recupere su naturaleza y que constituya un acto a través del cual la autoridad autocontrole la legalidad de sus resoluciones.

De esta manera los suscribientes continúan mencionando que si el recurso de revocación es resuelto de fondo por la propia autoridad, ésta podrá modificar en la resolución del recurso el acto a debate, evitando así la existencia de juicios contenciosos administrativos federales interminables, en los que se ordene la reposición del procedimiento o la emisión de un nuevo acto, evitando cumplimentaciones que tengan sólo intereses dilatorios.

Para la consecución de lo anteriormente descrito, la iniciativa objeto del presente apartado, plantea adicionar el artículo 19 Bis a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y en el Título V, Capítulo I, una Sección Cuarta denominada “Del Trámite y Resolución del Recurso de Revocación Exclusivo de Fondo” que comprende los artículos 133-B, 133-C, 133-D, 133-E, 133-F y 133-G, del Código Fiscal de la Federación

Con el objetivo de poder identificar el texto propuesto se presenta el siguiente cuadro:

III. C O N S I D E R A C I O N E S

P R I M E R A. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 45 numeral 6, incisos e), f) y g), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 3, numeral 1, fracción XIX, 79, 80, numeral 1, fracción II, 157, numeral 1, fracción I, 158, numeral 1, fracción IV, y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, esta Comisión de Justicia resulta competente para dictaminar las Iniciativas con Proyecto de Decreto descritas en el apartado de antecedentes del presente dictamen.

S E G U N D A. La iniciativa que propone el Ejecutivo Federal en materia Contenciosa Administrativa, como se puede observar en el apartado del contenido de la iniciativa, versa específicamente sobre los problemas que se crean al utilizar en exceso los formalismos jurídicos que se ocupan en los procesos. Y cómo estos problemas conllevan a coartar a los ciudadanos la oportunidad de un acceso a la justicia pronta y expedita.

Sobre esta situación mucho se ha hablado, ya que todo ciudadano sabe de lo complicado que es acceder a un tribunal u órgano jurisdiccional, nuestro sistema de derecho se ha convertido en un ejercicio mecánico y técnico a lo que se le ha llamado “la cultura del trámite”.

Al respecto, podemos mencionar que tanto los jueces, como las partes dentro de un juicio, se mueven en un ambiente de formalismo vinculado a la escritura, el planteo de incidencias menores, evitando y postergando el tratamiento del asunto de fondo.

Por esta razón para entender el problema que plantea el Ejecutivo, es necesario resaltar varios puntos, el primero de ellos es que el Derecho Procesal viene a ser un Derecho Constitucional aplicado, insertado en el contexto del Estado Democrático. De este Derecho procesal, se desprenden los formalismos jurídicos que concatenados buscan la colaboración entre juez y partes; es decir el proceso que es la cadena de estos formalismos busca concretar los derechos fundamentales que permitan un acceso a la justicia.

De esta manera podemos decir que la forma que se da en los procesos legales no debería ser un obstáculo para acceder a la justicia, si no por el contrario, debe de ser la parte que da orden, que disciplina los procesos jurídicos, situación que nos deja entrever que dichos formalismos son necesarios para poder brindar seguridad a las partes que intervienen en un procedimiento, no obstante no debe de caerse en un abuso de su aplicación ya que al excederse pueden suscitarse problemas graves al momento de la impartición de justicia.

T E R C E R A. A finales del 2014, el Presidente de la República subrayó la necesidad de hacer una agenda legislativa para fortalecer “la justicia cotidiana”, es decir, la que viven todos los ciudadanos diariamente, pero que se caracteriza por su lentitud, complejidad, alto costo e inoperancia.

El proceso para armar dicha agenda legislativa es el siguiente:

• Elaboración, a petición del propio Presidente, de un diagnóstico minucioso por parte del CIDE.

• Posteriormente con dicho diagnóstico, el gobierno federal organizó un conjunto de mesas temáticas, integradas por académicos y funcionarios públicos, con el propósito de perfilar soluciones al abanico de problemas hallados.

• En los Diálogos participaron más de 200 personas de 26 instituciones de todos los sectores: investigadores y representantes de la sociedad civil, académicos, abogados, representantes de organismos autónomos y diversas autoridades de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, quienes se reunieron durante casi cuatro meses para diagnosticar y generar soluciones para resolver los principales problemas en el acceso a la justicia.

• El resultado de estos trabajos fue un ambicioso paquete legislativo que envió el Ejecutivo al Congreso. Se trata de un conjunto de iniciativas de reformas constitucionales, legales y un decreto presidencial que plantean soluciones para los obstáculos que enfrentan millones de mexicanos al intentar resolver algunos de sus conflictos cotidianos.

Dentro de estas mesas de trabajo que se realizaron en el marco de las actividades de las mesas por la “justicia cotidiana”, tuvo lugar una que fue denominada MESA 8, resolución del fondo del conflicto y amparo, dentro de la cual se encontró que de acuerdo a algunos aspectos de la ley y la cultura jurídica procesalista de nuestro país generan que en una parte importante de asuntos se resuelvan cuestiones formales o procesales y se deje de lado el verdadero problema que dio origen al juicio, lo cual resulta incompatible con la impartición de una justicia completa y eficaz.

De la misma manera en dicha mesa se encontraron problemáticas en el juicio de amparo que tienen que ver con el tema que plantea la iniciativa que nos ocupa como:

Excesivo formalismo y tecnicismo del procedimiento de amparo

Otro de los obstáculos que presenta el juicio de amparo para el acceso a la justicia de los gobernados, tiene que ver con el excesivo formalismo y tecnicismo de la ley y los procedimientos. Las normas son técnicas y de muy difícil entendimiento, incluso para los abogados expertos en juicio de amparo. Por lo tanto, completamente inaccesibles para la ciudadanía. Además, los operadores jurídicos las aplican fríamente, sin atender a la situación particular de cada una de las partes y buscar que la justicia sirva como un medio para remediar la desigualdad de facto de la sociedad. Adicionalmente, el lenguaje tanto de la ley como de las demandas y demás documentos aportados y generados en el procedimiento es poco claro y de difícil entendimiento. 1

Otro problema encontrado por dicha mesa de trabajo fue el siguiente:

Procedimiento demasiado engorroso e inflexible

El juicio de amparo se caracteriza por ser un juicio que aunque en apariencia es de tramitación sencilla y rápida, en la práctica se revela con demasiados trámites, formalista, burocrática, lenta y poco eficiente. Trámites necesarios e innecesarios que resultan en una alta inversión de recursos, una carga excesiva de trabajo para los juzgados, así como justicia ineficiente y lenta para los gobernados. Incluso las autoridades responsables se ven afectadas por juicios que demandan demasiado tiempo y que pueden tardar años en ser resueltos. El diseño procedimental del amparo también influye en esto, máxime cuando no hay flexibilidad en la resolución del conflicto de fondo durante las etapas procesales, o cuando hay limitaciones al ejercicio de las herramientas que hacen del amparo un mecanismo efectivo. Por ejemplo, la prohibición de la suspensión en ciertas materias o el excesivo número de causas catalogadas a priori de orden público e interés social, pueden contribuir a alargar un procedimiento que podría tener más fácil solución la suspensión tuviese una resolución más sólida. También, la existencia de tantas causas de improcedencia contribuye a complicar el procedimiento, o las partes se dedican a invocarlas sin que tengan relación con el asunto, retrasando con ello el procedimiento de manera sustancial. A pesar de existir iniciativas en torno al uso de tecnología para hacer más eficiente la impartición de justicia, en la realidad no se han visualizado dichos avances. 2

El otro problema que de la misma forma se planteó en la mesa de trabajo y que es por supuesto el que más tiene que ver con nuestra iniciativa que nos encontramos dictaminando, es el siguiente:

Restricciones procedimentales que impiden pronunciamientos de fondo

Muy relacionado con la problemática planteada en el numeral 2, está el hecho de que el juicio de amparo tiene una serie de restricciones procedimentales que evitan que el juez ejerza su función de control constitucional en la defensa de derechos humanos. El juez de amparo suele tomar una postura pasiva y formalista frente a los asuntos, lo que lleva a que muchos juicios se resuelvan por cuestiones procesales sin estudiar y resolver la cuestión de fondo. Esto no sólo deja sin protección constitucional a la parte del juicio, sino que, además, asegura una ola de asuntos similares hasta que la cuestión de fondo sea resuelta. Las restricciones procedimentales también tienen repercusiones en las autoridades, pues se tiene la percepción de que hay una práctica entre algunos jueces de conceder los amparos por falta o indebida fundamentación y motivación de los actos, retrasando o dejando sin solución los asuntos de fondo. 3

Como puede observarse son varios los problemas que encontró la mesa de trabajo en cuanto al juicio de amparo, para esto emitió un diagnostico con los lineamientos para garantizar el acceso a una justicia pronta y efectiva y, para ello, propiciar que las autoridades resuelvan el fondo de los conflictos, y derivado de ello, las siguientes propuestas:

• En cuanto a la resolución del fondo de los conflictos, la mesa encontró que en la impartición de justicia en todos los niveles y materias, e incluso en la atención de conflictos en instancias no judiciales sino administrativas, se encuentra vigente una práctica formalista y de aplicación tajante o irreflexiva de la ley, dejando de lado la materia o controversia que lleva a los ciudadanos a recurrir a una ventanilla o tribunal. Para cambiar esta práctica, la mesa concluyó que es necesario fomentar una cultura entre servidores públicos, especialmente entre juzgadores, para que prioricen la resolución efectiva de los conflictos por encima de aspectos formales o de proceso. En ese sentido, la mesa concluyó que es necesaria la incorporación de un nuevo principio de justicia en el artículo 17 constitucional, como un impulso clave para propiciar que los conflictos sean resueltos de fondo.

• De manera complementaria a la inclusión de ese principio constitucional, la mesa subrayó que es necesario llevar a cabo una revisión exhaustiva del orden jurídico en todos los niveles para identificar aquellas disposiciones que permiten o incentivan a las autoridades a perder de vista el fondo de un conflicto ante cuestiones formales.

Como bien puede percibirse la iniciativa que aquí nos ocupa en materia Contenciosa Administrativa, viene a ser parte de las soluciones propuestas por las mesas de los diálogos por la justicia cotidiana, misma que por el sólo hecho de desprenderse de dichas mesas de trabajo ya cuenta con el estudio y aval de un gran número de participantes expertos en temas de justicia, y sin duda una razón más por lo cual esta dictaminadora considera pertinente la propuesta de crear un nuevo procedimiento en materia contenciosa administrativa que se sustente en los principios de celeridad, oralidad, resolución sustantiva y proporcionalidad.

C U A R T A. Como hemos visto resulta necesario crear nuevas formas de acceso a la justicia, que permitan a los gobernados mejorar tanto la imagen que tienen de los órganos jurisdiccionales, así como para que recuperen la confianza en los mismos y encuentren la solución a los problemas jurídicos que los aquejan, de una manera pronta y eficaz. Estas directrices no se han dado sólo en los diálogos por la justicia cotidiana, sino que es una situación que está en beneficio de los Derechos Humanos de las personas, esto lo podemos demostrar a nivel internacional en los siguientes documentos:

Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos

Artículo 14

Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil.

Convención Americana sobre Derechos Humanos

Artículo 8. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

Artículo 25. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

A nivel nacional, en nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos podemos encontrar el sustento a la iniciativa que presenta el Ejecutivo en el segundo párrafo del artículo 17 Constitucional, que a la letra dice:

“Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.”

Esta dictaminadora puede observar que la iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cumple con lo establecido en el ya citado artículo 17 Constitucional buscando que el juicio que se propone crear cumpla con emitir resoluciones de manera rápida e imparcial y esto se logra haciendo a un lado los excesos de formalismos procesales, buscando resolver los problemas de fondo que realmente interesan a las partes.

Q U I N T A. Siendo encontrado procedente y más que oportuno la creación de un nuevo juicio en materia Contenciosa Administrativa que facilite el acceso a los gobernados a una justicia más eficaz, en el presente considerando nos permitiremos hacer una análisis de los puntos torales del procedimiento que se plantea entre en vigor, con el objetivo de resolver sobre su viabilidad.

PROCEDENCIA DEL JUICIO :

Como es bien sabido actualmente existen tres modalidades de juicio en materia administrativa:

1. Juicio en la vía tradicional es eminentemente escrito y la presentación de las promociones se realiza directamente en el Tribunal a través de su oficialía de partes.

2. Juicio en línea que se realiza a través del Sistema de Justicia en Línea, incluso en los casos en que sea procedente la vía sumaria; la diferencia respecto al juicio tradicional consiste en que se genera un expediente electrónico y las pruebas se desahogan por videoconferencia.

3. Juicio en la vía Sumaria en el cual se impugnan resoluciones definitivas cuyo importe no exceda de quince veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal elevado al año al momento de su emisión.

Por lo que la propuesta es crear una nueva modalidad de juicio aparte de las ya mencionadas, opcional para el actor y en el que se resuelva exclusivamente sobre el fondo de la controversia, cuando se haga valer únicamente conceptos de impugnaciones por cuestiones relativas a sujeto, objeto, base, tasa o tarifa de la contribución, y cuya cuantía sea mayor a doscientas veces la Unidad de Medida y Actualización elevada al año.

Al respecto podemos ver tres criterios de procedencia que contempla la iniciativa:

El primero , que el juicio de resolución exclusiva de fondo, sea opcional para el actor, esta dictaminadora al respecto considera que brindarle al actor la facultad potestativa para decidir sobre el procedimiento que le brinde mayores posibilidades de defensa, sugiere una garantía para el gobernado en protección de su derecho humano al acceso a la justicia.

El segundo , que se resuelva exclusivamente sobre el fondo de la controversia, esta dictaminadora considera pertinente establecer dicha premisa, dado que esto evitará que la resolución de los asuntos se pierda en cuestiones de mera forma dando prioridad a una justicia pronta y expedita como lo marca el artículo 17 Constitucional.

El tercero , Cuando se hagan valer únicamente conceptos de impugnaciones por cuestiones relativas a sujeto, objeto, base, tasa o tarifa de la contribución, y cuya cuantía sea mayor a doscientas veces la Unidad de Medida y Actualización, esta dictaminadora considera pertinente dicha cuantía, en el sentido que ésta refleja de una manera representativa, los asuntos que contienen argumentos de fondo y que por su naturaleza implican una mayor complejidad sustantiva, los cuales se combatirían directamente a través del planteamiento de conceptos de impugnación relativos a los elementos esenciales del tributo, obviando con esto las violaciones formales.

ESTUDIO DEL FONDO DE LA CONTROVERSIA :

En este tema ya nos hemos pronunciado con antelación en el punto anterior sin embargo no queremos dejar pasar el tema para mencionar que la Suprema Corte ya se ha manifestado en el sentido de que los órganos jurisdiccionales deben de resolver los conflictos que se les plantean sin obstáculos o dilaciones innecesarias y evitando formalismos o interpretaciones no razonables que impidan o dificulten el enjuiciamiento, para efectos de dar mayor ilustración al tema, nos permitimos reproducir a la letra la siguiente tesis aislada:

TUTELA JUDICIAL EFECTIVA. LOS ÓRGANOS ENCARGADOS DE ADMINISTRAR JUSTICIA, AL INTERPRETAR LOS REQUISITOS Y LAS FORMALIDADES ESTABLECIDOS EN LA LEY PARA LA ADMISIBILIDAD Y PROCEDENCIA DE LOS JUICIOS, DEBEN TENER PRESENTE LA RATIO DE LA NORMA PARA EVITAR FORMALISMOS QUE IMPIDAN UN ENJUICIAMIENTO DE FONDO DEL ASUNTO. 4

La tutela judicial efectiva, consagrada como derecho humano en los artículos 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 8, numeral 1 y 25, numeral 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos , en su vertiente de recurso efectivo, implica la obligación para los tribunales de resolver los conflictos que se les plantean sin obstáculos o dilaciones innecesarias y evitando formalismos o interpretaciones no razonables que impidan o dificulten el enjuiciamiento de fondo y la auténtica tutela judicial, por lo que los órganos encargados de administrar justicia, al interpretar los requisitos y las formalidades procesales legalmente previstos, deben tener presente la ratio de la norma para evitar que los meros formalismos impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto. Por tanto, los requisitos para admitir los juicios, incidentes en ellos permitidos, o recursos intentados, establecidos por el legislador, son de interpretación estricta para no limitar el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, haciendo posible, en lo esencial, el ejercicio de dicho derecho, por lo que debe buscarse, con apoyo en los principios pro homine e in dubio pro actione, la interpretación más favorable al ejercicio de ese derecho humano, sin soslayarse los presupuestos esenciales de admisibilidad y procedencia de los juicios, incidentes en éstos permitidos o recursos intentados.

Amparo directo en revisión 1080/2014. Héctor Javier Liñan García. 28 de mayo de 2014. Cinco votos de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José Ramón Cossío Díaz, Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Jorge Mario Pardo Rebolledo. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretario: Ricardo Manuel Martínez Estrada.

SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO IMPUGNADO :

Sobre la propuesta de que al momento de la admisión de la demanda, el Magistrado instructor ordene la suspensión de la ejecución del acto impugnado, sin necesidad de que el actor garantice el interés fiscal, esta dictaminadora considera pertinente dicha situación ya que va en el sentido de atender el principio general del derecho de economía procesal, haciendo más ágil y evitando generar instancias recurrentes. Con ello se beneficiaría acortando plazos buscando la prontitud de las resoluciones.

En tal sentido, esta dictaminadora considera oportuno precisar en el artículo 58-19 de la Iniciativa que se dictamina, que esta suspensión concedida de plano, sólo surte efectos durante la tramitación del juicio de resolución exclusiva de fondo, sin perjuicio de que en otras instancias legales debe otorgarse garantía para obtener o continuar gozando de la suspensión de la ejecución del acto reclamado, de conformidad con las disposiciones que rijan en dichas instancias, para quedar conforme a lo siguiente:

ORALIDAD :

Se establece que en el procedimiento se lleve a cabo una audiencia de fijación de Litis que deberá de realizarse por el Magistrado Instructor, con la presencia de las partes, ante esta situación ésta dictaminadora considera un avance sustancial el poder llevar a cabo la audiencia de manera oral, como bien sabemos los juicios orales dotan de muchos beneficios a los procedimientos que se llevan a cabo de esta manera como:

• Menor formalidad.

• Mayor rapidez.

• Propicia la sencillez.

• Aumenta la publicidad del proceso.

• Al concentrarse las actuaciones se reducen las notificaciones, citaciones y otras diligencias.

• Permite la relación directa del tribunal y las partes, lo que conduce a profundizar en cualquier aspecto que suscite duda.

• El juez se convierte en un verdadero protagonista dentro del proceso.

Entre otros beneficios que brinda la oralidad, esto abonaría en la justicia pronta que tanto se anhela en el país, claro está que en materia administrativa este juicio que se plantea en la iniciativa podría llegar a sentar un buen precedente que diera por resultado que más tarde se pudiera ver dicha característica en todos los juicios administrativos del país.

Para el caso de los juicios sobre los que la Sala Superior ejerza la facultad de atracción, esta dictaminadora considera que la audiencia de fijación de litis, así como la junta de peritos que, en su caso, el Magistrado decida convocar y la rendición de alegatos, deberán llevarse a cabo con el Magistrado ponente de la Sala Superior que conozca del asunto, esto a fin de respetar la proximidad del juzgador a la litis planteada por las partes, aunado a ello se estima debe precisarse que la referida audiencia de fijación de litis, así como la audiencia privada con el Magistrado Instructor que en su caso haya sido solicitada y, tomando en cuenta que la misma fue debidamente notificada, será suficiente la presencia de una de las partes para ser llevada, por lo que se modifican los artículos 58-22, sexto párrafo y 58-26 también para agregar la aclaración respecto a que los plazos a que se refiere dicho numeral son los relativos al dictado de la sentencia, así como el artículo 58-27, fracción III para eliminar la referencia a las normas sustantivas, ajuste que de igual forma se realiza en el artículo 58-17, toda vez que se considera que no se debe especificar el tipo de normas, adicionalmente, esta Comisión estima necesario que precisar en un nuevo artículo los efectos que podrá determinar dicha sentencia recorriéndose en su orden el artículo siguiente, mismos que fueron propuestos por el Ejecutivo Federal en la Iniciativa que se dictamina, para quedar conforme a lo siguiente:

PRUEBAS EN EL PROCEDIMIENTO :

Se establece por parte del Ejecutivo Federal que serán admisibles únicamente las pruebas que hubieran sido ofrecidas y exhibidas en el procedimiento de comprobación del que derive el acto impugnado, así como en el procedimiento de acuerdos conclusivos previsto en el Código Fiscal de la Federación no obstante esta dictaminadora considera que en este último caso debe hacerse la precisión respecto a aquellas que hayan sido presentadas en Sede administrativa, dentro del procedimiento correspondiente, con lo cual nos manifestamos en el sentido de que se estaría abonando a los principios de certidumbre legal, así como de equidad procesal, por lo que se modifica la propuesta por lo que respecta a la fracción II del artículo 58-24 de la Iniciativa que se dictamina para quedar como sigue:

REVISIÓN FISCAL :

De la misma manera se propone que si al dictarse una sentencia que resuelve el fondo de la controversia, contra la cual cualquier gobernado tiene la oportunidad de promover el juicio de amparo en caso de que no le resulte favorable, por igualdad procesal, en el caso de que la sentencia resulte desfavorable a la autoridad, esta pueda interponer el recurso de revisión fiscal. Esta dictaminadora considera viable dicha situación, ya que además de ser un recurso previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo a la cuantía planteada para los asuntos que podrán llevar este tipo de juicios resulta procedente darle la oportunidad a la autoridad de presentar su recurso de revisión fiscal, en el entendido de que se hablaría de temas de gran relevancia económica y de interés fiscal para la Federación.

S E X T A. Una vez que ha quedado demostrada la oportunidad de la creación de un nuevo juicio en materia Contenciosa Administrativa que facilite el acceso a los gobernados a una justicia más eficaz, esta dictaminadora considera oportuno, en aras de una mayor claridad y transparencia en el desahogo y resolución del mismo, complementar la propuesta del Ejecutivo, para mejor proveer sobre la litis a resolver.

En efecto, en atención a que en el juicio de resolución exclusiva de fondo predomina la oralidad, y ésta se materializa mediante la celebración de la audiencia de fijación de litis, se considera oportuno agregar la obligación procesal de las partes de señalar expresamente cuál es la propuesta de litis de la controversia desde la actuación inicial de la demanda así como su contestación, ampliación de la demanda y contestación a esta última en su caso, a efecto de definir la materia de la audiencia señalada, desde el inicio del juicio.

Por tanto, se propone agregar en los artículos 58-18 y 58-21 la obligación de la actora tanto al formular su demanda como la ampliación en su caso, de señalar expresamente y de manera precisa cuál es la propuesta de litis de la controversia; misma obligación que se replica para la autoridad demanda al contestar la demanda o la ampliación de la misma, para quedar conforme a lo siguiente:

S É P T I M A. Aunado a lo anterior, esta dictaminadora considera pertinente precisar en el artículo 58-25 de la Iniciativa que se dictamina que quedará a la consideración del Magistrado Instructor decidir sobre la necesidad de celebrar una audiencia especial de peritos o no, así como establecer la procedencia de la designación de un perito tercero cuando los dictámenes ofrecidos por las partes sean contradictorios, especificando que el dictamen del perito tercero versará únicamente sobre los puntos de discrepancia de los peritajes de las partes, para quedar conforme a lo siguiente:

O C T A V A. Esta Comisión estima necesario realizar una precisión relacionada con los artículos transitorios Primero, Segundo, Cuarto y Quinto del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en específico sobre la entrada en vigor y la creación de las Salas Regionales Especializadas en materia del juicio de resolución exclusiva de fondo, así como el origen de las erogaciones que se realicen para el cumplimiento del referido Decreto.

Lo anterior, ya que el artículo Segundo, señala que a más tardar el 30 de junio de 2017, las Salas Regionales Especializadas deberían estar ya adscritas, por la Junta de Gobierno y Administración del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y el artículo Primero indica que el Decreto en cuestión entrará en vigor al día siguiente de su publicación.

En este sentido, se estima que existe un desfase de tiempo en la entrada en vigor y la creación de las Salas; por lo que se propone adecuar los mismos precisando el momento en que los particulares podrán ejercer la opción del juicio que se propone, una vez que ya se encuentran en la prosecución de un juicio diverso, para quedar conforme a lo siguiente:

NOVENA. Por lo que corresponde a la iniciativa con proyecto de Decreto por el que se adicionan diversas disposiciones a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y al Código Fiscal de la Federación, esta Comisión dictaminadora la estima procedente solo por lo que respecta a las adiciones que se plantean en relación con el Código Fiscal de la Federación, toda vez que se estaría fortaleciendo el único medio de autocontrol con el que cuenta la autoridad fiscal, al establecer (I) la obligación de llevar a cabo el pronunciamiento del fondo de los agravios formulados; (II) atender las ilegalidades manifiestas de los actos recurridos; (III) llevar a cabo diligencias que permitan conocer los hechos efectivamente controvertidos, ordenando la exhibición de documentos o desahogo de pruebas periciales con la finalidad de que exista un pronunciamiento de fondo en coordinación con la autoridad emisora de las resoluciones recurridas y, así evitar que se devuelva a la citada autoridad la resolución para emitir una nueva que, posteriormente, se dejará sin efectos por contener un vicio de fondo.

En ese sentido, esta Comisión dictaminadora avala el que con la propuesta de mérito se permita a la autoridad conocer las irregularidades de fondo en que la misma pueda incurrir, a efecto de evitar la práctica de las mismas. No así lo relativo a la adición al artículo 19 Bis, porque como se desprende de la Iniciativa presentada por el Ejecutivo, ya se propone una regulación para efectos de un juicio de resolución exclusiva de fondo que tiene el mismo objetivo.

Sin embargo, la que Dictamina considera conveniente realizar una adecuación a la propuesta de adición del artículo 137-F, segundo párrafo al Código Fiscal de la Federación presentada por los Grupos Parlamentarios del Partido de la Revolución Democrática y del Partido Revolucionario Institucional, a efecto de dar paridad procesal a las partes en el desahogo de la audiencia, y de forma congruente con la adecuación realizada en el juicio exclusivo de fondo se elimina en el recurso de revocación exclusivo de fondo lo relativo a la calificación de normas sustantivas para dejarlas de manera general, por lo que se adecua el artículo 133-G, fracción III, para quedar como sigue:

Por lo anteriormente expuesto y fundado y al considerar procedente las iniciativas de mérito con los ajustes que se señalan, los integrantes de esta Comisión de Justicia, sometemos a la consideración de esta Honorable Asamblea, el siguiente proyecto de

DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y AL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN.

ARTÍCULO PRIMERO. Se reforma el artículo 1-A, fracción XII y se adicionan los artículos 1-A, con una fracción XVII; 48, fracción II, inciso a), con un segundo párrafo y el Título II con el Capítulo XII denominado “Del Juicio de resolución exclusiva de fondo”, que comprende los artículos 58-16; 58-17; 58-18; 58-19; 58-20; 58-21; 58-22; 58-23; 58-24; 58-25; 58-26; 58-27, 58-28 y 58-29 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, para quedar como sigue:

ARTÍCULO 1-A.- ...

I. a XI. ...

XII. Juicio en la vía tradicional: El juicio contencioso administrativo federal que se substancia recibiendo las promociones y demás documentales en manuscrito o impresos en papel, y formando un expediente también en papel, donde se agregan las actuaciones procesales, incluso en los casos en que sea procedente la vía sumaria o el juicio de resolución exclusiva de fondo.

XIII. a XVI. ...

XVII. Juicio de resolución exclusiva de fondo: El juicio contencioso administrativo federal en aquellos casos a los que se refiere el Capítulo XII del Título II de esta Ley.

ARTÍCULO 48. ...

I. ...

II. ...

a) ...

En el caso del juicio de resolución exclusiva de fondo, la petición señalada en el párrafo anterior sólo se podrá formular por las partes en el juicio o los Magistrados de la Sección de la Sala Superior competente.

b) a d) ...

CAPÍTULO XII
Del Juicio de Resolución Exclusiva de Fondo

ARTÍCULO 58-16. El juicio de resolución exclusiva de fondo se tramitará a petición del actor, de conformidad con las disposiciones que se establecen en este Capítulo y, en lo no previsto, se aplicarán las demás disposiciones que regulan el juicio contencioso administrativo federal.

En el juicio de resolución exclusiva de fondo se observarán especialmente los principios de oralidad y celeridad.

ARTÍCULO 58-17. El Tribunal determinará las Salas Regionales Especializadas en materia del juicio de resolución exclusiva de fondo, el cual versará únicamente sobre la impugnación de resoluciones definitivas que deriven del ejercicio de las facultades de comprobación a que se refiere el artículo 42, fracciones II, III o IX del Código Fiscal de la Federación y la cuantía del asunto sea mayor a doscientas veces la Unidad de Medida y Actualización, elevada al año, vigente al momento de emisión de la resolución combatida.

El juicio de resolución exclusiva de fondo no será procedente cuando se haya interpuesto recurso administrativo en contra de las resoluciones señaladas en el párrafo anterior, y dicho recurso haya sido desechado, sobreseído o se tenga por no presentado.

El demandante sólo podrá hacer valer conceptos de impugnación que tengan por objeto resolver exclusivamente sobre el fondo de la controversia que se plantea, sin que obste para ello que la resolución que se controvierta se encuentre motivada en el incumplimiento total o parcial de requisitos exclusivamente formales o de procedimiento establecidos en las disposiciones jurídicas aplicables; siempre que el demandante acredite que no se produjo omisión en el pago de contribuciones.

Para efectos del juicio de resolución exclusiva de fondo se entenderá por concepto de impugnación cuyo objeto sea resolver exclusivamente sobre el fondo de la controversia, entre otros, aquéllos que referidos al sujeto, objeto, base, tasa o tarifa de las obligaciones revisadas, pretendan controvertir alguno de los siguientes supuestos:

I. Los hechos u omisiones calificados en la resolución impugnada como constitutivos de incumplimiento de las obligaciones revisadas.

II. La aplicación o interpretación de las normas involucradas.

III. Los efectos que haya atribuido la autoridad emisora al incumplimiento total o parcial de requisitos formales o de procedimiento que impacten o trasciendan al fondo de la controversia.

IV. La valoración o falta de apreciación de las pruebas relacionadas con los supuestos mencionados en las fracciones anteriores.

En ningún caso el juicio de resolución exclusiva de fondo podrá tramitarse a través del juicio en la vía tradicional, sumaria o en línea, regulados en la presente Ley. Una vez que el demandante haya optado por el juicio regulado en el presente Capítulo, no podrá variar su elección.

ARTÍCULO 58-18. La demanda deberá contener, adicional a lo señalado en el artículo 14 de esta Ley, lo siguiente:

I. La manifestación expresa de que se opta por el juicio de resolución exclusiva de fondo.

II. La expresión breve y concreta de la controversia de fondo que se plantea, así como el señalamiento expreso de cuál es la propuesta de litis.

III. El señalamiento respecto del origen de la controversia, especificando si ésta deriva de:

a) La forma en que se apreciaron los hechos u omisiones revisados;

b) La interpretación o aplicación de las normas involucradas;

c) Los efectos que se atribuyeron al incumplimiento total, parcial o extemporáneo, de los requisitos formales o de procedimiento que impactan o trasciendan al fondo de la controversia, o

d) Si cualquiera de los supuestos anteriores son coincidentes.

IV. Los conceptos de impugnación que se hagan valer en cuanto al fondo del asunto.

Se deberá adjuntar al escrito de demanda el documento que contenga el acto impugnado y su constancia de notificación, así como las pruebas que se ofrezcan, relacionándolas expresamente en su escrito de demanda con lo que se pretenda acreditar, incluyendo el dictamen pericial que, en su caso, se ofrezca.

Cuando se omita alguno de los requisitos señalados en el presente artículo, se requerirá al demandante para que lo subsane dentro del término de cinco días, apercibiéndolo que, de no hacerlo en tiempo, se desechará la demanda.

ARTÍCULO 58-19. El Magistrado Instructor determinará la procedencia del juicio de resolución exclusiva de fondo considerando lo siguiente:

I. Analizará, en primer término, si se cumplen los requisitos señalados en el presente Capítulo.

II. En su caso, una vez cumplido el requerimiento a que se refiere el último párrafo del artículo 58-18 de la presente Ley, si advierte que los conceptos de impugnación planteados en la demanda incluyen argumentos de forma o de procedimiento, éstos se tendrán por no formulados y sólo se atenderán a los argumentos que versen sobre el fondo de la controversia.

III. Cuando advierta que en la demanda sólo se plantean conceptos de impugnación relativos a cuestiones de forma o procedimiento, y no a cuestiones relativas al fondo de la controversia, se remitirá a la Oficialía de Partes Común para que lo ingrese como juicio en la vía tradicional, tomando en cuenta la fecha de presentación de la demanda.

El juicio de resolución exclusiva de fondo no procederá cuando la demanda se promueva en los términos del artículo 16 de esta Ley.

Si el Magistrado Instructor admite la demanda, ordenará suspender de plano la ejecución del acto impugnado, sin necesidad de que el demandante garantice el interés fiscal. La suspensión así concedida operará hasta que se dicte la resolución que ponga fin al juicio exclusivo de fondo, sin perjuicio de los requisitos que para la suspensión establezcan las leyes que rijan los medios de impugnación que procedan contra la sentencia dictada en el mismo.

ARTÍCULO 58-20. Si el Magistrado Instructor determina que la demanda no cumple con lo señalado en el artículo 58-18 de la presente Ley y, en consecuencia, resuelve desecharla, procederá el recurso de reclamación en términos del artículo 59 de esta Ley, mismo que deberá presentarse ante el Magistrado Instructor en un plazo de diez días contados a partir de que surta efectos la notificación del acuerdo de desechamiento; una vez presentado, se ordenará correr traslado a la contraparte para que en el término de cinco días exprese lo que a su derecho convenga y sin más trámite la Sala lo resolverá de plano en un plazo de cinco días.

ARTÍCULO 58-21. El demandante podrá ampliar la demanda, únicamente cuando se actualice el supuesto previsto en la fracción IV del artículo 17 de esta Ley, en el plazo de diez días siguientes a aquél en que surta efectos la notificación del auto que tenga por presentada la contestación, y en su escrito deberán señalar con precisión cuál es la propuesta de litis de la controversia en la ampliación.

La autoridad, al contestar la demanda y, en su caso, la ampliación de demanda, deberá señalar expresamente cuál es la propuesta de litis del juicio.

ARTÍCULO 58-22. Recibida la contestación de la demanda y, en su caso, la contestación a la ampliación de la misma, el Magistrado Instructor citará a las partes para audiencia de fijación de litis, la que se desahogará sin excepción de manera oral dentro de los veinte días siguientes a la recepción de la contestación respectiva. El Magistrado Instructor expondrá de forma breve en qué consiste la controversia planteada por las partes, quienes manifestarán lo que a su derecho convenga, ajustándose a lo manifestado en la demanda, su ampliación o su contestación.

La audiencia de fijación de litis deberá ser desahogada, sin excepción, ante la presencia del Magistrado Instructor quien podrá auxiliarse del Secretario de Acuerdos para que levante acta circunstanciada de la diligencia. Las partes podrán acudir personalmente o por conducto de sus autorizados legales. Los demás Magistrados integrantes de la Sala podrán acudir a la audiencia de fijación de litis. Cuando estando debidamente notificadas las partes, en términos de los artículos 67 y 68 de esta Ley, alguna no acuda a la audiencia de fijación de litis, ésta se llevará a cabo con la parte que esté presente.

Quedará al prudente arbitrio del Magistrado Instructor, la regulación del tiempo que tengan las partes para exponer los motivos por los que estiman les asiste la razón, considerando estrictamente el principio de celeridad que rige esta vía.

Cuando alguna de las partes no acuda a la audiencia de fijación de litis se entenderá que consiente los términos en que la misma quedó fijada por el Magistrado Instructor, precluyendo además su derecho para formular cualquier alegato posterior en el juicio, ya sea en forma verbal o escrita.

En el caso de que se haya acordado procedente la atracción del juicio por la Sala Superior, el Magistrado Instructor reservará la celebración de las actuaciones previstas en el artículo 58-26, primer párrafo de esta Ley, para que éstas se lleven a cabo ante el Magistrado ponente que corresponda.

Una vez celebrada la audiencia de fijación de litis, el Magistrado Instructor notificará a las partes el acuerdo a que se refiere el artículo 47 de esta Ley, salvo en los casos establecidos en el párrafo anterior.

ARTÍCULO 58-23. En caso de que durante la tramitación del juicio de resolución exclusiva de fondo, alguna de las partes solicite una audiencia privada con el Magistrado Instructor, ésta deberá celebrarse invariablemente con la presencia de su contraparte; cuando estando debidamente notificadas las partes, en términos de los artículos 67 y 68 de esta Ley, alguna no acuda a la audiencia privada, ésta se llevará a cabo con la parte que esté presente.

ARTÍCULO 58-24. En el juicio de resolución exclusiva de fondo, serán admisibles únicamente las pruebas que hubieren sido ofrecidas y exhibidas, en:

I. El procedimiento de comprobación del que derive el acto impugnado;

II. La sede administrativa, dentro del procedimiento correspondiente, o

III. El recurso administrativo correspondiente.

ARTÍCULO 58-25. El desahogo de la prueba pericial en los términos del presente Capítulo, se llevará a cabo mediante la exhibición del documento que contenga el dictamen correspondiente, el cual deberá adjuntarse a la demanda, a la ampliación o a su contestación. El Magistrado Instructor tendrá la más amplia facultad para valorar no sólo la idoneidad y el alcance de los dictámenes exhibidos, sino también la idoneidad del perito que lo emite.

El Magistrado Instructor, bajo su consideración decidirá si es necesario citar a los peritos que rindieron los dictámenes a fin de que en una audiencia especial, misma que se desahogará en forma oral, respondan las dudas o cuestionamientos que aquél les formule; para tal efecto las partes deberán ser notificadas en un plazo mínimo de cinco días anteriores a la fecha fijada para dicha audiencia. El Secretario de Acuerdos auxiliará en la diligencia y levantará el acta respectiva.

Las partes podrán acudir a la audiencia a que se refiere el párrafo anterior para efectos de ampliar el cuestionario respecto del cual se rindió el dictamen pericial, así como para formular repreguntas al perito.

Desahogada la audiencia, el Magistrado Instructor podrá designar a un perito tercero, cuando a su juicio ninguno de los dictámenes periciales rendidos en el juicio le proporcione elementos de convicción suficientes, o bien, si éstos son contradictorios. El dictamen del perito tercero deberá versar exclusivamente sobre los puntos de discrepancia de los dictámenes de los peritos de las partes.

Los dictámenes periciales serán valorados por el Magistrado Instructor atendiendo a la litis fijada en la audiencia correspondiente.

La valoración del dictamen pericial atenderá únicamente a razones técnicas referentes al área de especialidad de los peritos. El valor de la prueba pericial quedará a la prudente apreciación del Magistrado Instructor, atendiendo siempre al principio de proporcionalidad.

ARTÍCULO 58-26. Celebrada la audiencia de fijación de litis, desahogadas las pruebas que procedan y formulados los alegatos, quedará cerrada la instrucción del juicio de resolución exclusiva de fondo, sin necesidad de una declaratoria expresa, y a partir del día siguiente empezarán a computarse los plazos previstos en el artículo 49 de esta Ley para dictar sentencia; lo anterior no aplicará para efectos de lo previsto en el artículo 58-22, sexto párrafo de la presente Ley.

ARTÍCULO 58-27. En las sentencias que se dicten en el juicio de resolución exclusiva de fondo se declarará la nulidad de la resolución impugnada cuando:

I. Los hechos u omisiones que dieron origen a la controversia no se produjeron;

II. Los hechos u omisiones que dieron origen a la controversia fueron apreciados por la autoridad en forma indebida;

III. Las normas involucradas fueron incorrectamente interpretadas o mal aplicadas en el acto impugnado, o

IV. Los efectos atribuidos por la autoridad emisora al incumplimiento total, parcial o extemporáneo, de requisitos formales o de procedimiento a cargo del contribuyente resulten excesivos o desproporcionados por no haberse producido las hipótesis de causación de las contribuciones determinadas.

ARTÍCULO 58-28. La sentencia definitiva podrá:

I. Reconocer la validez de la resolución impugnada.

II. Declarar la nulidad de la resolución impugnada.

III. En los casos en que la sentencia implique una modificación a la cuantía de la resolución administrativa impugnada, la Sala Regional Especializada competente deberá precisar, el monto, el alcance y los términos de la misma para su cumplimiento.

Tratándose de sanciones, cuando dicho Tribunal aprecie que la sanción es excesiva porque no se motivó adecuadamente o no se dieron los hechos agravantes de la sanción, deberá reducir el importe de la sanción apreciando libremente las circunstancias que dieron lugar a la misma.

IV. Declarar la nulidad de la resolución impugnada y además:

a) Reconocer al actor la existencia de un derecho subjetivo y condenar al cumplimiento de la obligación correlativa.

b) Otorgar o restituir al actor en el goce de los derechos afectados.

c) Declarar la nulidad del acto o resolución administrativa de carácter general, caso en que cesarán los efectos de los actos de ejecución que afectan al demandante, inclusive el primer acto de aplicación que hubiese impugnado. La declaración de nulidad no tendrá otros efectos para el demandante, salvo lo previsto por las leyes de la materia de que se trate.

d) Reconocer la existencia de un derecho subjetivo y condenar al ente público federal al pago de una indemnización por los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos.

Las Salas Regionales Especializadas en materia del juicio de resolución exclusiva de fondo podrán apartarse de los precedentes establecidos por el Pleno o las Secciones, siempre que en la sentencia expresen las razones por las que se apartan de los mismos, debiendo enviar al Presidente del Tribunal copia de la sentencia.

ARTÍCULO 58-29. En contra de las sentencias dictadas en el juicio de resolución exclusiva de fondo, si éstas no favorecen a la autoridad demandada, podrá interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 63 de esta Ley.

Disposiciones Transitorias de la Ley Federalde Procedimiento Contencioso Administrativo

ARTÍCULO SEGUNDO.- En relación con las modificaciones a que se refiere el artículo primero de este Decreto se estará a lo siguiente:

Primero.- La Junta de Gobierno y Administración del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, a más tardar al 30 de junio de 2017, adscribirá tres Salas Regionales Especializadas en materia del juicio de resolución exclusiva de fondo en las circunscripciones territoriales que esta misma determine.

Las Salas Regionales Especializadas en materia del juicio de resolución exclusiva de fondo serán integradas por Magistrados que adscriba para tal efecto la Junta de Gobierno y Administración, entre aquéllos que cuenten con mayor experiencia en materia fiscal.

Segundo.- La Junta de Gobierno y Administración del Tribunal Federal de Justicia Administrativa llevará a cabo las reformas necesarias de la normatividad aplicable, de conformidad con lo previsto en el presente Decreto.

Tercero.- Los juicios de resolución exclusiva de fondo, podrán ser promovidos a partir del día hábil siguiente a aquél en que inicien sus funciones las Salas Regionales Especializadas en materia de resolución exclusiva de fondo, conforme al artículo Primero Transitorio del artículo Segundo del presente Decreto.

Los juicios que se encuentren en trámite ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa al momento de entrar en vigor el presente Decreto, se tramitarán hasta su total resolución conforme a las disposiciones legales vigentes en el momento de presentación de la demanda, sin perjuicio de lo previsto en el siguiente párrafo.

En el caso de que se cumplan los requisitos de procedencia señalados en el artículo 58-17 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, la parte actora en algún juicio de los señalados en el párrafo anterior, tendrá la opción de solicitar ante el Magistrado Instructor que el juicio que promovió se remita a las Salas Regionales Especializadas en materia de resolución exclusiva de fondo y se tramite en los términos del Capítulo XII “Del Juicio de resolución exclusiva de fondo” de dicha Ley, siempre y cuando en el juicio iniciado anteriormente no se haya cerrado la instrucción y se haya realizado la solicitud en el plazo de diez días hábiles contados a partir del inicio de las funciones de dichas Salas, supuesto en el cual, sólo se estudiarán los argumentos de fondo que se hayan planteado en la demanda y ampliación de la misma.

ARTÍCULO TERCERO.- Se adiciona en el Título V, Capítulo I, una Sección Cuarta denominada “Del Trámite y Resolución del Recurso de Revocación Exclusivo de Fondo” que comprende los artículos 133-B, 133-C, 133-D, 133-E, 133-F y 133-G del Código Fiscal de la Federación, para quedar como sigue:

Sección Cuarta

Del Trámite y Resolución del Recurso de Revocación Exclusivo de Fondo

Artículo 133-B. El recurso de revocación previsto en este Capítulo podrá tramitarse y resolverse conforme al procedimiento especializado previsto en esta Sección cuando el recurrente impugne las resoluciones definitivas que deriven del ejercicio de las facultades de comprobación a que se refiere el artículo 42, fracciones II, III o IX de este Código y la cuantía determinada sea mayor a doscientas veces la Unidad de Medida y Actualización, elevada al año, vigente al momento de la emisión de la resolución impugnada.

En lo no previsto en la presente Sección, se aplicarán las demás disposiciones señaladas en este Capítulo, observando los principios de oralidad y celeridad.

Artículo 133-C. El promovente que haya optado por el recurso de revocación exclusivo de fondo no podrá variar su elección.

Antes de admitir a trámite el recurso de revocación exclusivo de fondo, la autoridad deberá verificar que se cumplan los requisitos de procedencia y que no se configure alguna causal de sobreseimiento de conformidad con lo previsto en los artículos 18, 121, 122, 123, 124, 124-A y 126 de este Código.

El promovente sólo podrá hacer valer agravios que tengan por objeto resolver exclusivamente sobre el fondo de la resolución que se recurre, sin que obste para ello que la misma se encuentre motivada en el incumplimiento total o parcial de los requisitos exclusivamente formales o de procedimiento establecidos en las disposiciones jurídicas aplicables.

Para los efectos del recurso de revocación exclusivo de fondo, se entenderá como agravio de fondo aquel que se refiera al sujeto, objeto, base, tasa o tarifa, respecto de las contribuciones revisadas que pretendan controvertir conforme a alguno de los siguientes supuestos:

I. Los hechos u omisiones calificados en la resolución impugnada como constitutivos de incumplimiento de las obligaciones revisadas.

II. La aplicación o interpretación de las normas jurídicas involucradas.

III. Los efectos que haya atribuido la autoridad emisora al contribuyente, respecto del incumplimiento total o parcial de requisitos formales o de procedimiento que impacten y trasciendan al fondo de la resolución recurrida.

IV. La valoración o falta de apreciación de las pruebas relacionadas con los supuestos mencionados en las fracciones anteriores.

Artículo 133-D. El escrito de interposición del recurso de revocación exclusivo de fondo, deberá satisfacer los requisitos previstos en los artículos 18 y 122 de este Código y señalar además:

I. La manifestación expresa de que se opta por el recurso de revocación exclusivo de fondo.

II. La expresión breve y concreta de los agravios de fondo que se plantean.

III. El señalamiento del origen del agravio, especificando si este deriva de:

a) La forma en que se apreciaron los hechos u omisiones revisados;

b) La interpretación o aplicación de las normas involucradas;

c) Los efectos que le atribuyeron al incumplimiento total, parcial o extemporáneo, de los requisitos formales o de procedimiento que impacten o trasciendan el fondo de la controversia;

d) Si cualquiera de los supuestos anteriores son coincidentes;

e) Si requiere el desahogo de una audiencia para exponer las razones por las cuáles considera le asiste la razón, en presencia de la autoridad administrativa competente para resolver el recurso de revocación exclusivo de fondo y de la autoridad que emitió la resolución recurrida.

El promovente deberá adjuntar al escrito en que se promueva el recurso de revocación exclusivo de fondo, los mismos documentos que prevé el artículo 123 del presente Código, observando las modalidades para las pruebas documentales que contiene dicho precepto legal, debiendo relacionar expresamente las pruebas que ofrezca con los hechos que pretende acreditar a través de las mismas.

Cuando se omita alguno de los requisitos que debe contener el escrito de interposición del recurso de revocación exclusivo de fondo, se requerirá al promovente para que cumpla con dichos requisitos dentro del plazo de cinco días contados a partir de que surta efectos la notificación del citado requerimiento. De no hacerlo o si se advierte que únicamente se plantean agravios relativos a cuestiones de forma o procedimiento, el recurso de revocación se tramitará de forma tradicional.

En el caso de que el promovente, una vez que optó por el recurso de revocación exclusivo de fondo, formule en su escrito de promoción agravios de fondo y forma o procedimiento, estos dos últimos se tendrán por no formulados y sólo se resolverán los agravios de fondo.

Si el promovente satisface los requisitos que debe contener la promoción del recurso de revocación exclusiva de fondo, la autoridad encargada de la resolución del mismo emitirá el oficio a través del cual se tenga por admitido el recurso.

Artículo 133-E. En el caso de que el contribuyente en su escrito de promoción del recurso de revocación exclusivo de fondo, manifieste que requiere del desahogo de una audiencia para ser escuchado por la autoridad encargada de emitir la resolución del recurso respectivo, ésta deberá tener verificativo a más tardar dentro de los veinte días hábiles siguientes a aquel en que se emitió el oficio que tiene por admitido el recurso de revocación exclusivo de fondo, señalando en el mismo día, hora y lugar para su desahogo.

La audiencia tendrá verificativo en las instalaciones de la autoridad administrativa que resolverá el recurso de revocación exclusivo de fondo, encontrándose presente la autoridad emisora de la resolución recurrida y el promovente.

En caso de inasistencia del promovente, la audiencia respectiva no se podrá volver a programar, emitiéndose la lista de asistencia respectiva, que deberá ser integrada al expediente del recurso, excepto cuando el promovente con cinco días de anticipación a la fecha de la audiencia solicite se fije nuevo día y hora para su celebración, la cual deberá llevarse a cabo dentro de los cinco días siguientes a la primer fecha. La autoridad emisora de la resolución recurrida no podrá dejar de asistir a la audiencia ni solicitar se vuelva a programar la misma para lo cual, en su caso, podrá ser suplido en términos de las disposiciones administrativas aplicables.

Artículo 133-F. En el supuesto de que el promovente acompañe al escrito de promoción del recurso de revocación exclusivo de fondo como prueba documental el dictamen pericial, la autoridad administrativa que resolverá el recurso tendrá la más amplia facultad para valorar no sólo la idoneidad y el alcance del referido dictamen exhibido, sino también la idoneidad del perito emisor, pudiendo citar al mismo a fin de que en audiencia especial, misma que se desahogará en forma oral, responda las dudas o los cuestionamientos que se le formulen, para ello el perito será citado con un plazo mínimo de cinco días anteriores a la fecha fijada para la audiencia.

En el desahogo de la audiencia respectiva podrá acudir, tanto el promovente como la autoridad emisora de la resolución impugnada, para efectos de ampliar el cuestionario respectivo o en el caso de la autoridad, formular repreguntas.

De conformidad con el artículo 130, cuarto párrafo de este Código, la autoridad que emitirá la resolución al recurso de revocación exclusivo de fondo podrá, para tener un mejor conocimiento de los hechos controvertidos, ordenar el desahogo de otra prueba pericial a cargo de un perito distinto y la valoración de ambos dictámenes periciales atenderá únicamente a razones técnicas referentes al área de especialidad de los peritos.

Artículo 133-G. La resolución del recurso de revocación exclusivo de fondo se emitirá en el sentido de confirmar el acto impugnado, dejar sin efectos el mismo, modificarlo o dictar uno nuevo que lo sustituya, en términos de lo dispuesto por el artículo 133, fracciones II, IV y V de este Código. La resolución será favorable al promovente cuando:

I. Los hechos u omisiones que dieron origen al acto impugnado no se produjeron;

II. Los hechos u omisiones que dieron origen al acto impugnado fueron apreciados por la autoridad en forma indebida;

III. Las normas involucradas fueron incorrectamente interpretadas o mal aplicadas, o

V. Para el cumplimiento de las resoluciones del recurso de revocación exclusivo de fondo, será aplicable lo dispuesto en el artículo 133-A de este Código.”

Disposiciones Transitorias del Código Fiscal de la Federación

ARTÍCULO CUARTO.- En relación con las modificaciones a que se refiere el artículo tercero de este Decreto se estará a lo siguiente:

Primero. Entrarán en vigor el 1 de enero del año siguiente en que entre en vigor el presente Decreto.

Segundo. Los recursos que se encuentren en trámite al momento de la entrada en vigor del presente Decreto, se tramitarán hasta su total resolución conforme a las disposiciones legales vigentes en el momento de presentación del recurso, sin perjuicio de lo señalado en el siguiente párrafo.

En el caso de que se cumplan los requisitos de procedencia señalados en los artículos 133-C y 133-D del presente Decreto, los contribuyentes tendrán la opción de solicitar a la unidad administrativa encargada de resolver el recurso de revocación, que el mismo se tramite en los términos del Título V, Capítulo I, Sección Cuarta del Código Fiscal de la Federación, siempre y cuando realice su solicitud en un plazo de diez días hábiles contados a partir de la entrada en vigor del presente Decreto.

TRANSITORIOS

PRIMERO. El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO. Las erogaciones que, en su caso, se requieran para cumplir con el presente Decreto, serán cubiertas con cargo al presupuesto aprobado para dicho fin en el ejercicio fiscal correspondiente.

Notas:

1 Diálogos por la Justicia Cotidiana, consultado en <http://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/83995/DIALOGOS_POR_LA _JUSTICIA_COTIDIANA..pdf>, el [14-septiembre-2016]

2 IBIDEM

3 IDEM

4 Tesis: 1a. CCXCI/2014 (10a.); Libro 9, Agosto de 2014, Tomo I; Décima Época; Primera Sala; Pág. 536

La Comisión de Justicia

Diputados: Álvaro Ibarra Hinojosa (rúbrica), presidente; María Gloria Hernández Madrid (rúbrica), Ricardo Ramírez Nieto (rúbrica), José Hernán Cortés Berumen (rúbrica), Javier Antonio Neblina Vega, Patricia Sánchez Carrillo (rúbrica), Arturo Santana Alfaro (rúbrica), Lía Limón García (rúbrica), Víctor Manuel Sánchez Orozco (rúbrica), secretarios; Jesús Emiliano Álvarez López (rúbrica en abstención), Alfredo Basurto Román (rúbrica en abstención), Ramón Arámbula Bañales (rúbrica), Tristán Manuel Canales Najjar (rúbrica), Édgar Castillo Martínez (rúbrica), José Alberto Couttolenc Buentello (rúbrica), César Alejandro Domínguez Domínguez (rúbrica), Mayra Angélica Enríquez Vanderkam, Waldo Fernández González (rúbrica), José Adrián González Navarro (rúbrica), Sofía González Torres (rúbrica), Carlos Iriarte Mercado (rúbrica), Armando Luna Canales (rúbrica), Abel Murrieta Gutiérrez (rúbrica), Daniel Ordóñez Hernández (rúbrica), Ulises Ramírez Núñez (rúbrica), Édgar Romo García (rúbrica), Martha Sofía Tamayo Morales (rúbrica).

De la Comisión de Justicia, con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 153 y 154, y se deroga el 151 del Código Penal Federal

HONORABLE ASAMBLEA:

A la Comisión de Justicia de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión de la LXIII Legislatura, le fue turnada la iniciativa con proyecto de decreto que reforman los artículos 153 y 154 y se deroga el 151 del Código Penal Federal a cargo del Diputado Federico Döring Casar, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional.

Con fundamento en los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 39; 43, 44, y 45 numeral 6, incisos e) y f) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 80, 81, 82, 84, 85 y 157 numeral 1, fracción I, 158 numeral 1, fracción IV y 167 del Reglamento de la Cámara de Diputados, los miembros de esta Comisión de Justicia sometemos a consideración del Pleno de esta Honorable Asamblea el presente dictamen al tenor de la siguiente:

METODOLOGÍA

Esta Comisión, desarrolló los trabajos correspondientes conforme al procedimiento que a continuación se describe:

I. En el apartado “ANTECEDENTES” se indica la fecha de recepción en el Pleno de la Cámara de Diputados y del recibo del turno en la Comisión de Justicia para su análisis y dictaminación.

II. En el apartado denominado “CONTENIDO DE LA INICIATIVA” se resume el objetivo de la iniciativa que nos ocupa.

III. En el apartado “CONSIDERACIONES”, las y los integrantes de esta Comisión dictaminadora, expresamos los razonamientos y argumentos con base en los cuales se sustenta el sentido del presente dictamen.

I. ANTECEDENTES

1. La Iniciativa que se cita en el proemio fue registrada en la Sesión del Pleno de la Cámara de Diputados de fecha 27 de enero de 2016.

2. En la misma fecha, la Presidencia de la Mesa Directiva de la Comisión Permanente, dispuso que la Iniciativa citada se turnara a la Comisión de Justicia, para su estudio y dictamen correspondiente.

3. Posteriormente, esta Comisión de Justicia en esta misma fecha la recibió formalmente.

4. En sesión ordinaria, los integrantes de esta Comisión revisamos el contenido de la citada iniciativa y expresamos nuestras observaciones y comentarios a la misma.

II. CONTENIDO DE LA INICIATIVA

El diputado proponente, establece en el apartado que él denomina como “planteamiento del problema” la base sobre la cual hace esta propuesta de reforma, estableciendo como premisa lo ocurrido el 11 de julio de 2015, fecha en la cual el interno de nombre Joaquín Guzmán Loera, escapó del penal federal de alta seguridad de El Altiplano, persona que es identificada como integrante de una de las organizaciones delictivas más peligrosas del país.

De igual forma, el legislador refiere en su iniciativa que el suceso antes mencionado fue producto de la corrupción y la complicidad que existe en el país al interior de las instituciones de seguridad pública y de procuración de justicia.

También refiere que con ello, nuestro país denotó la severa crisis institucional en materia de seguridad en que vivimos, aunado a que la corrupción y el debilitamiento de las instituciones de seguridad son realidades que no se pueden ocultar en nuestro país.

Complementando sus argumentos, el diputado Döring, refiere algunas cifras establecidas en el Indice de Percepción de la Corrupción 2014, emitido por Transparencia Internacional, de la cual se desprende que nuestro país ocupa el lugar 103 de entre 175 países, ocupando además el lugar 34 de entre los 34 países miembros de la OCDE.

Por otra parte, en cuanto al tema de inseguridad, de acuerdo con datos oficiales del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), en nuestro país el 69% de la población percibe un alto grado de inseguridad, ocupando con ello el lugar 144, de entre 162 países evaluados según el Índice de Paz Global 2015, elaborado por el Instituto para la Economía y Paz, convirtiéndose así en el segundo país más violento de América.

Ya entrando en el tema, el proponente refiere que el Jurista y Senador Argentino Francisco Delgado (1795-1875) definió el delito de evasión de presos de la siguiente forma: “Delito cometido por aquel que de propósito ayuda o auxilia a efectuar la evasión de quien esté privado legalmente de su libertad, en prisión preventiva o purgando una condena de prisión. La cooperación consiste en ayudar a escapar al detenido, en suprimir los obstáculos y dificultades que impidan su libertad de tránsito” , agregando que favorecer la evasión significa “deliberadamente auxiliar o ayudar a la fuga”.

Refiriéndose a nuestra legislación penal vigente, el diputado proponente menciona que el artículo 150 del Código Penal Federal, establece una pena de seis meses a nueve años de prisión al que favoreciere la evasión de algún detenido, procesado o condenado; si el detenido o procesado estuviere inculpado por delitos contra la salud, quien favoreciere la evasión sería sancionado con siete a nueve años de prisión, y si se tratase de la evasión de un condenado, hasta veinte años. Además, si quien propiciare la evasión fuere un servidor público, la pena se incrementaría en una tercera parte.

Igualmente refiere lo enunciado en el artículo 151 del mismo cuerpo normativo, el cual señala a quienes están exentos de una sanción por la comisión de la conducta descrita: los ascendientes, descendientes, cónyuge o hermanos del prófugo, y sus parientes por afinidad hasta el segundo grado, a menos que la fuga se hubiere realizado por medios violentos.

Por su parte, el artículo 152 del propio Código Penal estipula que si en el mismo acto se favorece la evasión de varias personas, la sanción señalada en el artículo 150 se incrementará hasta en una mitad. El artículo 153 dispone que, si la reaprehensión del prófugo se lograre por gestiones del responsable de la evasión, a éste se le aplicarán de 10 a 180 jornadas de trabajo en favor de la comunidad.

Y finalmente, continúa mencionado el proponente, respecto de este tipo penal, el artículo 154 del mismo ordenamiento establece que al preso que se fugue no se le aplicará sanción alguna, salvo que el acto sea concertado con otros presos y se fugue alguno de ellos, o ejerciere violencia, en cuyo caso la pena consistiría en seis meses a tres años de prisión.

Por lo anterior, el diputado Döring concluye que el tipo penal denominado “evasión de presos”, conforme a lo dispuesto por el Código Penal Federal, se resume en lo siguiente: se castiga, para quien favoreciere la evasión, de seis a nueve años de prisión; de siete a nueve años de prisión si se tratase de un procesado por delitos contra la salud y hasta veinte años si se favoreciere la evasión de un condenado; se incrementa hasta en una tercera parte si quien propicie la evasión es servidor público; se incrementa hasta en una mitad si se favorece la evasión de varias personas; si el responsable de la evasión coadyuva para la reaprehensión del prófugo sólo se le aplicarán hasta 180 jornadas en favor de la comunidad; el fugado no se hace acreedor a ninguna otra sanción, excepto si ejerció violencia, en cuyo caso la pena va de seis meses a tres años de prisión; y quedan excluidos de la comisión de este tipo penal los ascendientes, descendientes, cónyuge o hermanos del prófugo, y sus parientes por afinidad hasta el segundo grado, a menos que la fuga se hubiere realizado por medios violentos.

Retomando la idea inicial, menciona el proponente que luego del vergonzoso escape del C. Joaquín Guzmán Loera del penal de máxima seguridad de “El Altiplano”, y ahora que éste ha sido reaprehendido, no verá incrementada su sanción dado que su fuga no se realizó por medios violentos; además, los familiares que hubieren participado en su fuga no podrán ser procesados por este delito.

Por cuanto hace al no incremento de la sanción al evasor, el proponente considera que de ninguna manera se justifica, ya que un recluso que evade el cumplimiento de la pena que le ha sido impuesta por el Estado, está atentando contra el imperio de la ley y contra la voluntad soberana.

Por otra parte, el tema relativo a la exclusión de la comisión de este delito a los ascendientes, descendientes, cónyuge o hermanos del prófugo, y sus parientes por afinidad hasta el segundo grado, el proponente señala que, por reforma al Código Penal Federal, en la que anteriormente consideraba excluyente de responsabilidad “ocultar al responsable de un delito, o los efectos, objetos o instrumentos del mismo o impedir que se averigüe, cuando no se hiciere por un interés bastardo y no se empleare algún medio delictuoso, siempre que se trate de: a) Los ascendientes o descendientes consanguíneos o afines; b) El cónyuge o parientes colaterales por consanguinidad hasta el cuarto grado o por delincuente por amor, respeto, gratitud o estrecha amistad”.

Por lo que respecta al párrafo anterior, el diputado proponente considera que no se justifica la excusa absolutoria tratándose del delito de evasión de presos. Esto es así toda vez que se trata no de una omisión, sino de una acción, bastante orquestada con el objetivo de evitar que el recluso cumpla con la pena impuesta por judicialmente. Es decir, puede justificarse la exclusión de la responsabilidad de un familiar para evitar la presentación o aprehensión del procesado, pero de ninguna manera puede justificarse la acción orquestada del mismo familiar para que el recluso se fugue.

III. CONSIDERACIONES

PRIMERA. Los diputados integrantes de esta Comisión dictaminadora consideramos que una vez que se ha hecho el análisis de la propuesta del Diputado Federico Döring Casar, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, coincidimos con el espíritu de la iniciativa, ya que realiza aportaciones importantes respecto de la norma sustantiva penal, sin embargo, resultó necesario hacer algunas precisiones a fin de atender la pretensión del legislador, la cual como se ha mencionado se considera viable ya que uno de sus objetivos es contribuir al fortalecimiento de las instituciones de seguridad pública.

SEGUNDA. Del análisis realizado, se desprende en primer término que el legislador propone derogar el artículo 151 del Código Penal Federal, situación que se comparte, ya que es necesario establecer una sanción para la persona que favorezca la evasión de alguna persona que esté sujeta a un proceso penal y se encuentre en internamiento, ya sea bajo una medida cautelar o derivado de una sentencia del órgano jurisdiccional.

Lo anterior, se justifica toda vez que estamos ante la presencia de un delito doloso, por lo tanto, el sujeto activo conoce y acepta el resultado de su actuar y por ende, elementos objetivos del tipo penal. Lo anterior, tomando en consideración lo establecido en los artículos 8o fracción I, y 9o parte primera del párrafo primero (obra dolosamente el que, conociendo los elementos del tipo penal...), y respecto de la consecuencia se deriva de la misma fracción I del artículo 8o, y de la parte segunda del párrafo primero del artículo 9o (quiere o acepta el la realización del hecho descrito por la ley).

TERCERA. Por lo que respecta a la segunda propuesta de reforma del diputado proponente, consistente en reformar el artículo 153 del CPF, cabe señalar que éste prevé una atenuante a la sanción impuesta por contribuir a la evasión de presos, al referir que si la reaprehensión del prófugo se lograre por gestiones del mismo responsable de la evasión, se aplicará a éste de diez a ciento ochenta jornadas de trabajo en favor de la comunidad, según la gravedad del delito imputado al preso o detenido, no obstante el legislador propone establecer una salvedad a este supuesto, lo cual se considera acertado, y que dentro de esta atenuante no se puedan ver beneficiados los servidores públicos que hayan propiciado la evasión a quien se refiere en el artículo 150 párrafo segundo.

CUARTA. Por lo que corresponde a la reforma del artículo 154 del cuerpo de leyes antes mencionado para establecer un tipo penal que sancione con pena de prisión al sujeto activo de este delito, el Diputado iniciante propone sancionar con una pena de seis meses a tres años adicionales a la pena de prisión que le corresponda, cuestión que se considera parcialmente correcta, pues la valoración que debe dársele a este tipo penal deberá estar en relación al bien jurídico tutelado, en este caso por estar en contra del interés de la administración de justicia en la efectividad de las resoluciones judiciales, pero no resulta congruente sancionar a quien favorezca la evasión con una pena de seis meses a nueve años, y que el evadido solamente enfrente una pena máxima de tres años, en este sentido se considera que a bienes jurídicos tutelados de igual naturaleza no debiera de corresponderle penas diferenciadas, no obstante si bien se coincide con que deba existir una pena autónoma para el evadido, y en este caso al tratarse de un concurso real la pena que se impondrá será independiente de aquella por la cual se le haya condenado, por otra parte no se comparte que la pena máxima sea hasta de tres años.

Por otra parte, la Ley Nacional de Ejecución Penal NO utiliza la terminología de “preso” sino la de “persona sentenciada”, entendiendo por este concepto “a la persona que se encuentra cumpliendo una sanción penal en virtud de una sentencia condenatoria” (art. 3 f. XXIX de la LNEP).

Derivado de lo anterior, se considera correcto que es necesario establecer como agravante la conducta prevista en el texto vigente.

Para una mejor claridad entre el texto vigente, la propuesta del legislador iniciante y el texto elaborado por esta dictaminadora respecto de los artículos en comento, se presenta de manera comparativa en la siguiente tabla:

Por lo antes expuesto, los diputados integrantes de la Comisión de Justicia LXIII Legislatura, sometemos a consideración del pleno de esta Honorable asamblea el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN LOS ARTÍCULOS 153 Y 154; Y SE DEROGA EL 151 DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL.

ARTÍCULO ÚNICO. Se reforman los artículos 153 y 154; y se deroga el 151 del Código Penal Federal, para quedar como sigue:

Artículo 151. Se deroga.

Artículo 153. Si la reaprehensión del prófugo se lograre por gestiones del responsable de la evasión, se aplicarán a éste de diez a ciento ochenta jornadas de trabajo en favor de la comunidad, según la gravedad del delito imputado al preso o detenido, salvo lo dispuesto por el artículo 150, segundo párrafo.

Artículo 154. A la persona privada de su libertad que se fugue, se le impondrán de seis meses a tres años de prisión, esta pena se incrementará en un tercio cuando la persona obre de concierto con otra u otras personas privadas de su libertad y se fugue alguna de ellas o ejerciere violencia en las personas.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación

La Comisión de Justicia

Diputados: Álvaro Ibarra Hinojosa (rúbrica), presidente; María Gloria Hernández Madrid (rúbrica), Ricardo Ramírez Nieto (rúbrica), José Hernán Cortés Berumen (rúbrica), Javier Antonio Neblina Vega, Patricia Sánchez Carrillo (rúbrica), Arturo Santana Alfaro (rúbrica), Lía Limón García (rúbrica), Víctor Manuel Sánchez Orozco (rúbrica), secretarios; Jesús Emiliano Álvarez López (rúbrica), Alfredo Basurto Román (rúbrica en abstención), Ramón Arámbula Bañales (rúbrica), Tristán Manuel Canales Najjar (rúbrica), Édgar Castillo Martínez (rúbrica), José Alberto Couttolenc Buentello (rúbrica), César Alejandro Domínguez Domínguez (rúbrica), Mayra Angélica Enríquez Vanderkam, Waldo Fernández González (rúbrica), José Adrián González Navarro (rúbrica), Sofía González Torres (rúbrica), Carlos Iriarte Mercado (rúbrica), Armando Luna Canales (rúbrica), Abel Murrieta Gutiérrez (rúbrica), Daniel Ordóñez Hernández (rúbrica), Ulises Ramírez Núñez (rúbrica), Édgar Romo García (rúbrica), Martha Sofía Tamayo Morales (rúbrica).

De la Comisión de Justicia, con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción VI del artículo 15 de la Ley Federal de Defensoría Pública

HONORABLE ASAMBLEA:

A la Comisión de Justicia de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión de la LXIII Legislatura, le fue turnada la iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 15 de la Ley Federal de Defensoría Pública, propuesta por la Diputada Eloísa Chavarrias Barajas y presentada por la Diputada María Guadalupe Cecilia Romero Castillo, ambas del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional.

Con fundamento en los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 39;43, 44, y 45 numeral 6, incisos e) y f) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 80, 81, 82, 84, 85 y 157 numeral 1, fracción I, 158 numeral 1, fracción IV y 167 del Reglamento de la Cámara de Diputados, los miembros de esta Comisión de Justicia sometemos a consideración del Pleno de esta Honorable Asamblea el presente dictamen al tenor de la siguiente:

METODOLOGÍA

Esta Comisión, desarrolló los trabajos correspondientes conforme al procedimiento que a continuación se describe:

I. En el apartado “ANTECEDENTES” se indica la fecha de recepción ante el Pleno de la Cámara de Diputados y del recibo del turno en la Comisión para su análisis y dictaminación.

II. En el apartado denominado “CONTENIDO DE LA INICIATIVA” se resume el objetivo de la iniciativa que nos ocupa.

I. ANTECEDENTES

1. La Iniciativa que se cita en el proemio fue registrada en la Sesión del Pleno de la Cámara de Diputados de fecha 22 de diciembre de 2015.

3. Posteriormente, esta Comisión de Justicia recibió formalmente la presente Iniciativa en fecha del 11 de enero del 2016.

4. En sesión ordinaria, los integrantes de esta Comisión revisamos el contenido de la citada proposición y expresamos nuestras observaciones y comentarios a la misma.

II. CONTENIDO DE LA INICIATIVA

En la exposición de motivos de la presente iniciativa, se menciona que para llevar a cabo la protección de los derechos enunciados en la Constitución, el Consejo de la Judicatura Federal cuenta con defensores públicos, los cuales asesoran y rinden sus servicios de forma gratuita a las personas que se ven precisadas a comparecer por la posible comisión de un ilícito.

Asimismo, menciona que con la publicación de la Ley Federal de la Defensoría Pública, se creó el Instituto Federal de Defensoría Pública, quien es el encargado de garantizar el derecho a la defensa pública, permitiendo atender a la población menos favorecida del país, bajo los principios de gratuidad, probidad, honradez y profesionalismo, contribuyendo a superar desigualdades sociales y a consolidar el Estado de Derecho.

Continúa manifestando que se debe construir la Defensoría de Oficio en una institución que desarrolle un trabajo de calidad para cualquier persona que solicite sus servicios y así, se fortalezca el derecho a una defensa adecuada y el equilibrio procesal, garantizando la igualdad y la no discriminación en el acceso a la justicia.

Derivado de lo anterior, explica que por grupo vulnerable se debe entender que es una persona o grupo que por sus características de desventaja por edad, sexo, estado civil, nivel educativo, origen étnico, situación o condición física y/o mental, requieren de un esfuerzo adicional para incorporarse al desarrollo y a la convivencia.

De tal manera, quien suscribe alude que los grupos vulnerables son aquellos grupos que por sus condiciones sociales, económicas, culturales o psicológicas pueden sufrir maltratos contra sus derechos humanos, y que dentro de estos grupos se encuentran insertas las personas de la tercera edad, personas con discapacidades, madres solteras, niños huérfanos o situación de calle, personas con enfermedades mentales, personas con enfermedades terminales, trabajadores migrantes.

Por último, considera que es necesario que el concepto de Grupos Vulnerable se inserte en leyes, como claro reconocimiento a su existencia.

De tal suerte lo que se propone es:

“Decreto que reforma el artículo 15, fracción VI, de la Ley Federal de Defensoría Pública

Artículo Único. Se reforma el artículo 15, fracción VI, de la Ley Federal de Defensoría Pública, para quedar como sigue:

Artículo 15. Los servicios de asesoría jurídica se presentarán, preferentemente

I. ...

II. ...

III. ...

IV. ...

V. ...

VI. ... Los Grupos Vulnerables y las personas que por cualquier razón social o económica tengan la necesidad de estos servicios.”

III. CONSIDERACIONES

PRIMERA. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 45 numeral 6, incisos e), f) y g), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 3, numeral 1, fracción XIX, 79, 80, numeral 1, fracción II, 157, numeral 1, fracción I, 158, numeral 1, fracción IV, y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, esta Comisión de Justicia resulta competente para dictaminar la Iniciativa con Proyecto de Decreto descrita en el apartado de antecedentes del presente dictamen.

SEGUNDA. Los integrantes de esta Comisión dictaminadora una vez analizada la propuesta de la iniciante, coincidimos sus integrantes en el espíritu de la iniciativa, sin embargo, hemos realizado una serie de precisiones a fin de atender la pretensión de la legisladora de encuadrar en el derecho vigente los elementos suficientes a fin de garantizar a los grupos vulnerables la preferencia en los servicios de asesoría jurídica.

TERCERA. En primera instancia, es importante comprender qué se entiende por grupo vulnerable, para efectos de conocer si la naturaleza de los mismos ya se encuentran previstos en el dispositivo normativo que se pretende reformar.

El Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) define la vulnerabilidad como un fenómeno de desajustes sociales que ha crecido y se ha arraigado en la cultura de nuestras sociedades. La acumulación de desventajas, es multicausal y adquiere varias dimensiones. Denota carencia o ausencia de elementos esenciales para la subsistencia y el desarrollo personal, e insuficiencia de las herramientas necesarias para abandonar situaciones en desventaja, estructurales o coyunturales.

Desde una perspectiva alimentaria, la Organización de la Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) define como un grupo vulnerable a aquel que padece de inseguridad alimentaria o corre riesgo de padecerla. El grado de vulnerabilidad de una persona, un hogar o un grupo de personas está determinado por su exposición a los factores de riesgo y su capacidad para afrontar o resistir situaciones problemáticas.

Mientras que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos considera una amplia gama de grupos vulnerables que incluye a las mujeres violentadas, refugiados, personas con VIH/SIDA, personas con preferencia sexual distinta a la heterosexual, personas con alguna enfermedad mental, personas con discapacidad, migrantes, jornaleros agrícolas, desplazados internos y adultos mayores, la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables enfoca su atención a cuatro grupos: niños, adolescentes, adultos mayores y personas con discapacidad.

El artículo 4 de la Ley de Asistencia Social señala que tienen derecho a la asistencia social los individuos y familias que por sus condiciones físicas, mentales, jurídicas, o sociales, requieran de servicios especializados para su protección y su plena integración al bienestar.

Asimismo en lo que respecta al Plan Nacional de Desarrollo (2013-2018), que presentó el Licenciado Enrique Peña Nieto, al inicio de su mandato, atendiendo al contexto actual del país, contempla la ejecución de programas varios para la inclusión de los grupos vulnerables, entre ellos la apertura de empleos para jóvenes de comunidades de bajos recursos, para así evitar el reclutamiento de estos por el crimen organizado, también considera una nueva relación gobierno-pueblos indígenas para la construcción de un nuevo México, y busca garantizar en el territorio nacional los derechos de los migrantes, entre otros.

La Ley General de Desarrollo Social define en la fracción VI de su artículo 5, como grupos sociales en situación de vulnerabilidad a “aquellos núcleos de población y personas que por diferentes factores o la combinación de ellos, enfrentan situaciones de riesgo o discriminación que les impiden alcanzar mejores niveles de vida y, por lo tanto, requieren de la atención e inversión del Gobierno para lograr su bienestar”.

Con respecto a esta última definición que, a consideración de esta dictaminadora se percibe la más amplia, que contiene todas las anteriores y por ende, aquella que abarca a más sectores y grupos, es la que se toma en cuenta para efectos del presente dictamen, aún más por el hecho de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su tesis jurisprudencial 85/2009 la toma como base para diferenciar los grupos de vulnerabilidad de aquellos en pobreza o marginación:

Época: Novena Época
Registro: 166608
Instancia: Pleno
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo XXX, Agosto de 2009
Materia(s): Constitucional
Tesis: P./J. 85/2009
Página: 1072

POBREZA, MARGINACIÓN Y VULNERABILIDAD. CONFORME A LO ESTABLECIDO EN LA LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL NO CONSTITUYEN SINÓNIMOS.

Conforme a lo establecido en la fracción VI del artículo 5 de la Ley citada los “grupos sociales en situación de vulnerabilidad”, se definen como: “aquellos núcleos de población y personas que por diferentes factores o la combinación de ellos, enfrentan situaciones de riesgo o discriminación que les impiden alcanzar mejores niveles de vida y, por lo tanto, requieren de la atención e inversión del Gobierno para lograr su bienestar”. Por su parte, los artículos 8 y 9 de esa Ley los identifican como los sujetos que tienen derecho a recibir acciones y apoyos tendientes a disminuir su desventaja y su artículo 19, en su fracción III, prevé que son prioritarios y de interés público para la Política Nacional de Desarrollo Social los programas dirigidos a las personas en situación de vulnerabilidad. Por lo que se refiere al concepto de “marginación”, el artículo 19 se refiere a los tres conceptos de manera conjunta y en relación con la prioridad y el tipo de interés de los programas de desarrollo social, dirigidos a personas en “condiciones de pobreza, marginación o en situación de vulnerabilidad”; en tanto que el artículo 29 del mismo ordenamiento se refiere a la determinación de zonas de atención prioritaria y a la existencia de “índices” de marginación y pobreza. De las referencias anteriores se llega a la conclusión de que los conceptos y su uso claramente no pueden ser considerados como sinónimos. Desde la definición de “grupos en situación de vulnerabilidad” se desprende que la vulnerabilidad es una condición multifactorial, ya que se refiere en general a situaciones de riesgo o discriminación que impiden alcanzar mejores niveles de vida y lograr bienestar. El derecho de estos grupos y de personas en lo individual, según el artículo 8, es el de recibir acciones y apoyos para disminuir su desventaja. Por tanto, se puede definir que el universo de sujetos a los que se refiere la Ley se encuentra integrado por grupos o personas en esta situación de vulnerabilidad. En este sentido, si bien es cierto que el índice para la definición, identificación y medición de la “pobreza” es una atribución que legalmente le compete al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, como lo establece el artículo 36 de la Ley; sin embargo, la Ley no establece la exclusividad del índice y menciona de manera explícita los otros dos conceptos dentro su articulado sin determinar de manera específica a qué órgano de la administración le corresponde determinar su contenido. En este sentido y por lo menos en los conceptos acabados de analizar de pobreza, marginación y existencia de grupos vulnerables, el citado Reglamento no se excede a lo determinado en la Ley referida ya que sólo desarrolla los conceptos que ahí se contienen.

Controversia constitucional 41/2006. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. 3 de marzo de 2008. Unanimidad de diez votos. Ausente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente: José Ramón Cossío Díaz. Secretarios: Raúl Manuel Mejía Garza y Laura Patricia Rojas Zamudio.

El Tribunal Pleno, el primero de julio en curso, aprobó, con el número 85/2009, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a primero de julio de dos mil nueve.

CUARTA. Es importante mencionar que en la actualidad el reconocimiento a estos grupos vulnerables ha tomado cada día mayor fuerza, siendo más los casos que en nuestra legislación los derechos de estos grupos son tomados en cuenta, un claro ejemplo es la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, publicada en el Diario Oficial de la Federación en el 2011.

Por lo tanto la existencia de grupos en situación de vulnerabilidad que requieren de una particular protección del Estado para poder desplegar su autonomía en condiciones de igualdad con los restantes miembros de la sociedad, y no se vean reducidos, con menoscabo de su dignidad, a colectividades oprimidas por las necesidades de orden más básicas, justificando dicha circunstancia que el Estado tome determinadas acciones en favor del grupo para inhibir las desigualdades que afronta, en atención a los principios de solidaridad e igualdad sustantiva, conferidos en el artículo 1o. Constitucional.

En otro orden de ideas, los individuos que integran los grupos vulnerables, por el solo hecho de encontrarse en territorio nacional, son favorecidos con lo dispuesto en el séptimo párrafo del artículo 17 y del artículo 20 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, de donde se desprende que en los procedimientos del orden penal el inculpado tiene el derecho fundamental de defenderse por sí, por abogado, o por persona de su confianza, pero si no quiere o no puede designar defensor, debe nombrársele un defensor público, esto con el afán de garantizar el derecho a la defensa.

QUINTA. Esta dictaminadora toma en cuenta la gran importancia que cobra a nivel nacional el reconocimiento y protección de estos grupos, que día a día luchan por integrarse en la sociedad, demandando equidad y la protección a sus derechos fundamentales.

SEXTA. Ahora bien, analizando la propuesta de la legisladora, y observando la definición de grupo vulnerable, observamos que la fracción VI en la que se propone adicionar a los mismos, ya se contempla a las “personas que por cualquier razón social o económica que tengan la necesidad de esos servicio”. Los supuestos de la porción normativa del texto vigente –razones sociales o económicas– son parte de las condiciones de ser considerado grupo vulnerable, aunque no son todas, ya que como se desprende de otra tesis jurisprudencial 86/2009 del Máximo intérprete de la Constitución, se también la siguiente distinción entre la necesidad económica –pobreza– y la vulnerabilidad:

Época: Novena Época
Registro: 166607
Instancia: Pleno
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo XXX, Agosto de 2009
Materia(s): Constitucional
Tesis: P./J. 86/2009
Página: 1073

POBREZA Y VULNERABILIDAD. SUS DIFERENCIAS Y RELACIONES EN LA LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL.

Conceptualmente la pobreza es de menor extensión que la vulnerabilidad. De acuerdo a la citada Ley la pobreza no es el único factor que puede posicionar a una persona o grupo en una situación de vulnerabilidad. Desde la misma definición legal de grupos vulnerables se hace referencia a la discriminación la cual, desde el concepto de discriminación contenido en el artículo 1o. de la Constitución Federal comprende una multitud de categorías que pueden provocarla: origen étnico o nacional, género, edad, capacidades diferentes, condición social, condiciones de salud, religión, opiniones, preferencias, estado civil; además la lista no es limitativa sino enunciativa, dejando abierta la posibilidad de nuevas categorías al incluir “cualquier otra que atente contra la dignidad humana”.

El Tribunal Pleno, el primero de julio en curso, aprobó, con el número 86/2009, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a primero de julio de dos mil nueve.

De lo anterior expuesto se desprende que un grupo vulnerable puede obedecer a una situación económica, pero también en razón de factores de discriminación, lo que nos lleva a concluir que no solo atiende a motivaciones sociales, sino, también como ha mencionado la promovente: psicológicas, físicas, o de otra índole, no necesariamente sociales.

SÉPTIMA. Por el análisis realizado, consideramos que es atendible la propuesta de la iniciante de preveer a los grupos vulnerables en el artículo multicitado, sin embargo, atendiendo a la técnica legislativa, el ser reiterativos en la misma fracción al concepto “grupos vulnerables” y posteriormente señalar dos elementos que encuadran en el mismo concepto, sería reiterativo.

Por lo anterior que, conforme a la tesis jurisprudencial invocada al inicio de este análisis, y toda vez que los grupos vulnerables son “aquellos núcleos de población y personas que por diferentes factores o la combinación de ellos, enfrentan situaciones de riesgo o discriminación ”

En este orden de ideas, y en la inteligencia de darle orden y coherencia a la propuesta en la fracción VI del artículo 15 del ordenamiento jurídico que nos ocupa, se propone adicionar a la redacción del texto vigente lo siguiente: “personas que por cualquier razón social, económica o por diferentes factores, enfrenten situaciones de riesgo o discriminación y tengan la necesidad de este servicio.” en la inteligencia de que conceptualmente esta adición abarca la definición que ratifica la Suprema Corte de Justicia en torno a los grupos vulnerables, permaneciendo la condición de que éstos tengan la necesidad del servicio, en términos del texto vigente.

OCTAVA. Por otro lado, esta dictaminadora no pierde de vista que, como se desprende de la exposición de motivos presentalla por la diputada proponente, en todo momento haca alusión a la figura de Defensor Público, y en su propuesta de modificación al artículo 15, fracción VI se alude a la figura de Asesor Jurídico.

Derivado de esto, es necesario destacar la diferenciación que dicha Ley hace entre estas dos figuras, contemplando un Capítulo II de nominado “De los Defensores Públicos”, y un Capítulo III “De los Asesores Jurídicos”.

Para ahondar en esta diferenciación, las Bases Generales de Organización y Funcionamiento del Instituto Federal de Defensorio Pública, nos brinda la pauta en su artículo 29 que a la letra dice:

ARTÍCULO 29. El servicio de asesoría jurídica del fuero federal debe prestarse en las materias que a continuación se señalan: I. Materia administrativa;

a) Asuntos previstos por el artículo 52 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

b) Asuntos en los que sea procedente la interposición de recursos o medios de defensa que prevean las leyes, a efecto de combatir actos de autoridad que emitan dependencias federales y entidades de la Administración Pública Federal.

c) Asuntos que se tramiten ante dependencias federales y entidades de la Administración Pública Federal, conforme a procedimientos seguidos en forma de juicio.

d) Asuntos en los que sea procedente promover juicio de amparo directo contra sentencias definitivas o resoluciones que pongan fin al juicio, dictadas por tribunales administrativos, federales o locales.

e) Asuntos migratorios.

II. Materia fiscal;

a) Asuntos de carácter federal que puedan ser planteados mediante juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

b) Asuntos en los que sea procedente promover juicio de amparo directo ante los Tribunales Colegiados de Circuito, contra sentencias que declaren la validez de la resolución impugnada o no satisfagan el interés jurídico del demandante, emitidas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

c) Asuntos en los que sea procedente interponer recurso de revocación en contra de actos administrativos dictados en materia fiscal federal.

III. Materia civil;

a) Asuntos previstos en las fracciones I, II, III, V, VI y VII del artículo 53 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

b) Asuntos contemplados en el artículo 54 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en la inteligencia que en esta materia se excluyen aquellos casos que provengan del fuero común, en los que el solicitante cuente ya con la asesoría o asistencia jurídica de la institución de defensoría correspondiente a dicho fuero, o que por razón del mismo, debe acudir en requerimiento de sus servicios a esa institución, excepto cuando acrediten que éstos le fueron negados.

c) Asuntos en los que sea procedente promover juicio de amparo directo contra sentencias definitivas o resoluciones que pongan fin al juicio, dictadas por tribunales judiciales federales o locales. ,

d) Juicios de amparo en los que el asesor jurídico debe actuar como representante especial de un menor, por designación del juez de Distrito.

IV. Materia derivada de causas penales federales;

a) Asuntos en los que sea procedente la reparación del daño a favor de la víctima del delito o de sus beneficiarios.

b) Asuntos en los que sea procedente la devolución de bienes u objetos a favor de la víctima del delito o de sus beneficiarios.

c) Asuntos en los que sea procedente tramitar, ante los órganos investigadores o jurisdiccionales, la devolución de bienes u objetos a favor de terceros. Sólo procede este servicio, en los dos primeros incisos, cuando el procesado no sea patrocinado por un defensor público federal.

V. En todas las materias, tratándose de juicios de amparo en que los titulares de órganos jurisdiccionales requieran la designación de un representante especial para un menor o un adulto que tenga limitada la capacidad de representarse por sí mismo.

Como bien se puede observar, el Asesor Jurídico conoce de diversas materias, y no únicamente aquella penal, facultad exclusiva del Defensor Público, por lo que los integrantes de este órgano dictaminador, consideramos idóneo para mayor amplitud y toda vez que conforme al artículo primero de nuestra Carta Magna conforme al principio de progresividad de los derechos humanos, se determina mantener la propuesta en el artículo 15, no obstante la discrepancia en la iniciativa.

Por lo antes expuesto, los diputados integrantes de la Comisión de Justicia LXIII Legislatura, sometemos a consideración del pleno de esta Honorable asamblea el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA FRACCIÓN VI DEL ARTÍCULO 15 DE LA LEY FEDERAL DE DEFENSORÍA PÚBLICA

ARTÍCULO ÚNICO. Se reforma la fracción VI del artículo 15 de la Ley Federal de Defensoría Pública, para quedar como sigue:

Artículo 15. Los servicios de asesoría jurídica se presentarán, preferentemente a:

I. ...

II. ...

III. ...

IV. ...

V. ...

VI. Las personas que por cualquier razón social, económica o por diferentes factores, enfrenten situaciones de riesgo o discriminación y tengan la necesidad de estos servicios.”

Transitorio

ÚNICO. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 28 días del mes de abril de 2016.

La Comisión de Justicia

Diputados: Álvaro Ibarra Hinojosa (rúbrica), presidente; María Gloria Hernández Madrid (rúbrica), Javier Antonio Neblina Vega (rúbrica), Ricardo Ramírez Nieto (rúbrica), Patricia Sánchez Carrillo (rúbrica), Lía Limón García (rúbrica), Víctor Manuel Sánchez Orozco (rúbrica), Arturo Santana Alfaro (rúbrica), secretarios; Jesús Emiliano Álvarez López (rúbrica), Tristán Manuel Canales Najjar (rúbrica), Alfredo Basurto Román (rúbrica), J. Apolinar Casillas Gutiérrez (rúbrica), Édgar Castillo Martínez (rúbrica), César Alejandro Domínguez Domínguez (rúbrica), Mayra Angélica Enríquez Vanderkam (rúbrica), Gloria Himelda Félix Niebla (rúbrica), Waldo Fernández González (rúbrica), José Adrián González Navarro (rúbrica), Sofía González Torres (rúbrica), Carlos Iriarte Mercado (rúbrica), Abel Murrieta Gutiérrez (rúbrica), Daniel Ordóñez Hernández (rúbrica), Ulises Ramírez Núñez (rúbrica), Édgar Romo García (rúbrica), Martha Sofía Tamayo Morales (rúbrica), Armando Luna Canales (rúbrica), José Hernán Cortés Berumen (rúbrica), José Alberto Couttolenc Buentello (rúbrica).