Gaceta Parlamentaria, año XVII, número 3985-IV, jueves 20 de marzo de 2014

Dictámenes

De la Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial, con puntos de acuerdo por los que se desecha la iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos

Honorable Asamblea:

A la Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial le fue turnada, para su estudio y dictamen, la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos, presentada por la diputada Leonor Romero Sevilla el 11 de diciembre de 2013.

En uso de las facultades que le confieren los artículos 39 y 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; así como los artículos 80, 81, 82, 84, 85, 176, 177, 180 y 182 del Reglamento de la Cámara de Diputados, esta Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial se abocó al análisis, discusión y valoración de la iniciativa, y conforme a las deliberaciones que realizaron sus integrantes, somete a la consideración de esta soberanía, el presente dictamen, de conformidad con los siguientes

I. Antecedentes

1. En sesión ordinaria celebrada el 11 de diciembre de 2013, la diputada Leonor Romero Sevilla, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos.

2. Con oficio número D.G.P.L. 62-II-4-1158, del 11 de diciembre de 2013 y con número de expediente 3466, la Mesa Directiva turnó para dictamen la iniciativa en comento a esta Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial; el expediente fue recibido el 16 de diciembre del mismo año.

3. Mediante oficio CDUYOT/019/14, de fecha 11 de febrero de 2014, la Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial solicitó prórroga para elaborar el dictamen, misma que le fue concedida por la Mesa Directiva, mediante oficio número D.G.P.L. 62-II-4-1309, de fecha 18 de febrero de 2014.

II. Objeto y descripción de la iniciativa

La proponente menciona que el objetivo de la iniciativa es “la defensa del patrimonio cultural de la nación”, considera que “no contamos con una protección legal eficiente sobre monumentos arqueológicos, históricos y artísticos”. De ahí que valore la conveniencia de analizar la legislación referida al desarrollo urbano y los asentamientos humanos para aportar nuevas disposiciones en la defensa del patrimonio.

Como elementos de diagnóstico la proponente señala, entre los principales, los siguientes: la existencia de 187 sitios arqueológicos abiertos al público de los cuales 47 cuentan con la protección que les confiere la declaratoria de zonas arqueológicas, artísticas e históricas; la urbanización desmedida sobre zonas arqueológicas y sitios con monumentos; y el que importantes zonas con vestigios arqueológicos hayan sido envueltas en la trama urbana.

En vista de estos elementos la proponente concluye que se “requiere una vinculación efectiva entre la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos con las leyes generales y federales que inciden tanto en la conservación del patrimonio cultural como en el ordenamiento territorial y en el desarrollo urbano”.

En consecuencia, propone como objetivo de la iniciativa “generar un marco jurídico y normativo que proporcione mayor fuerza en la gestión cultural relativa al patrimonio histórico”. De ahí que, según la proponente, sea necesario actualizar la Ley General de Asentamientos Humanos para garantizar la protección del patrimonio cultural.

Se propone adicionar una fracción XVI, al artículo 7o., para establecer la coordinación de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano con el Instituto Nacional de Antropología e Historia para el diseño e implementación de estrategias de protección, rehabilitación y conservación de los monumentos arqueológicos, históricos y artísticos.

Se prevé una nueva fracción XV, al artículo 9o., para que los municipios tengan como atribución elaborar planes especiales para proteger zonas y monumentos arqueológicos, históricos y artísticos cuando los planes o programas de desarrollo urbano no contuviesen previsiones detalladas en esta materia.

Se reforma el artículo 13, en su fracción VII, para prever que el Programa Nacional de Desarrollo Urbano contendrá estrategias para prevenir los impactos negativos en el ambiente urbano, regional y en los monumentos que forman parte del patrimonio cultural, originados por la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población.

Se adiciona un artículo 17 Bis, en el que se prevé que los planes o programas municipales de desarrollo urbano contendrán determinaciones para asegurar la aplicación de las normas contenidas en la ley; así como un artículo 19 Bis. Para que los mismos instrumentos de planeación establezcan directrices para ordenar el territorio con medidas para la protección y conservación de monumentos arqueológicos, históricos y artísticos.

Se adicionan los artículos 54 Bis y 57 Bis, que prevén disposiciones relativas a las consecuencias que la declaración de monumentos o zona de monumentos tendrán para los municipios.

III. Consideraciones

Esta comisión dictaminadora, para la valoración de la iniciativa que es objeto del presente dictamen, propone agrupar los artículos propuestos en función de su orientación temática para constituir cuatro grandes apartados. Adicionalmente, para efectos de realizar un análisis detallado de la propuesta, se elaboró el siguiente cuadro comparativo:

Iniciativa de la diputada Leonor Romero Sevilla

Texto vigente

Artículo 7o. Corresponden a la Federación, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, las siguientes atribuciones:

I. a XV. ...

No hay correlativo

XVI. Las demás que le señale esta Ley y otras disposiciones jurídicas.

Artículo 9o. Corresponden a los municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:

I a XIV. ...

No hay correlativo

XV. Las demás que les señale esta Ley y otras disposiciones jurídicas federales y locales.

Los municipios ejercerán sus atribuciones en materia de desarrollo urbano a través de los cabildos de los ayuntamientos o con el control y evaluación de éstos.

Artículo 13. El programa nacional de desarrollo urbano, en su carácter sectorial, se sujetará a las previsiones del Plan Nacional de Desarrollo, y contendrá:

I. a VI.

VII. Las estrategias generales para prevenir los impactos negativos en el ambiente urbano y regional originados por la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población;

VIII. a XII. ...

No hay correlativo

Propuesta

Artículo 7. ...

I. a XV. ...

XVI. Coordinarse con el Instituto Nacional de Antropología e Historia, las entidades federativas y municipios para el diseño e implementación de estrategias de protección, rehabilitación y conservación de los monumentos arqueológicos, históricos y artísticos.

XVII. Las demás que le señale esta ley y otras disposiciones jurídicas.

Artículo 9. ...

I. a XIV. ...

XV. Elaborar planes especiales con la finalidad de proteger las zonas y monumentos arqueológicos, históricos y artísticos para su conservación y mejora cuando los planes o programas de desarrollo urbano no contuviesen previsiones detalladas en esta materia.

XVI. Las demás que les señale esta ley y otras disposiciones jurídicas federales y locales.

...

Artículo 13. ...

I. a VI. ...

VII. Las estrategias generales para prevenir los impactos negativos en el ambiente urbano, regional y en los monumentos que forman parte del patrimonio cultural , originados por la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población.

VIII. a XII. ...

Artículo 17 Bis. Los planes o programas municipales de desarrollo urbano o instrumentos análogos contendrán las determinaciones pertinentes para asegurar la aplicación de las normas contenidas en esta ley en lo que se refiere a medidas para la protección conservación y defensa de monumentos arqueológicos, históricos y artísticos y zonas de monumentos de conformidad, con la legislación específica que sea de aplicación en cada supuesto.

Artículo 19 Bis Los planes o programas de desarrollo urbano establecerán las directrices para la ordenación del territorio observando medidas para la protección y conservación de los monumentos arqueológicos, históricos y artísticos. En ausencia de planes o programas de desarrollo urbano, o cuando éstos no contuviesen las previsiones oportunas podrán redactarse planes especiales con la finalidad de proteger las zonas y monumentos arqueológicos, históricos y artísticos para su conservación y mejora.

Artículo 54 Bis. La declaración de monumentos o zona de monumentos, determinará la obligación para el municipio o municipios en que se encontraren de redactar un plan especial de protección del área afectada por la declaración u otro instrumento de planeamiento de los previstos en la legislación urbanística que cumpla en todo caso las exigencias en esta ley establecidas. La aprobación de dicho plan requerirá el informe favorable de la instancia competente para la protección de los bienes culturales afectados. Se entenderá emitido informe favorable transcurridos tres meses desde la presentación del plan.

Artículo 57 Bis. Cualquier obra o remoción de terreno que se proyecte realizar en una zona de monumentos declarados como tal deberá ser autorizada por la instancia competente para la protección de dichos bienes.

Las obras realizadas sin cumplir lo establecido en el apartado anterior serán ilegales y los municipios o, en su caso, la instancia competente en materia de protección de los monumentos arqueológicos, históricos o artísticos podrán ordenar su demolición con cargo al responsable de la infracción en los términos previstos por la legislación correspondiente.

1. Constitucionalidad de la reforma propuesta

Como fundamento legal para que el Congreso de la Unión legisle en la materia la proponente señala el artículo 73, fracción XXV.

Al establecer que la materia de zonas y monumentos arqueológicos, históricos y artísticos sea prevista en la Ley General de Asentamientos Humanos, se genera un problema de constitucionalidad, ya que si bien el artículo 73, fracción XXIX-C, prevé que el Congreso podrá expedir leyes que “establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los estados y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos”, en el mismo artículo 73 no se prevén facultades explícitas para legislar, en materia general, en lo relativo a zonas y monumentos arqueológicos, históricos y artísticos, ya que la fracción XXV es clara en la distinción entre la facultad para legislar en materia general en lo tocante a la función educativa, y el resto de las materias previstas.

En el fragmento relevante de la fracción se distingue claramente entre la facultad para legislar en materia general, y la limitación de la misma en lo que se refiere a monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, tal como se colige del texto que se transcribe a continuación:

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

I. a XXIV. ...

XXV. “Para establecer el servicio profesional docente en términos del artículo 3o. de esta Constitución; establecer, organizar y sostener en toda la república escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigación científica, de bellas artes y de enseñanza técnica, escuelas prácticas de agricultura y de minería, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y demás institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nación y legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones; para legislar sobre vestigios o restos fósiles y sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional; así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la federación, los estados y los municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la república, y para asegurar el cumplimiento de los fines de la educación y su mejora continua en un marco de inclusión y diversidad [...]”.

A la luz de este artículo se explica que la materia de monumentos arqueológicos, artísticos e históricos sea regulada por una ley federal y no por una ley general. En esta fracción en particular, los signos de puntuación sirven para separar materias y atribuciones diversas del Congreso de la Unión. Así, en una primera parte se prevé el servicio profesional docente; en una segunda parte la facultad para establecer y sostener escuelas en diversas modalidades, así como observatorios e institutos concernientes a la cultura general; en una tercera parte se prevé la facultad para legislar en la materia objeto del presente dictamen; en la cuarta, para distribuir convenientemente entre la federación, los estados y los municipios el ejercicio de la función educativa, siendo esta parte de la fracción, el fundamento para expedir una Ley General de Educación, ya que así está expresamente establecido.

De lo analizado se desprende que la proponente pretende insertar en una ley general, preceptos que son propios de una ley federal. Cabe señalar que no existen cláusulas constitucionales expresas para que el Congreso de la Unión legisle, distribuyendo competencias en la materia de monumentos arqueológicos, artísticos e históricos. Esto se reafirma con las siguientes tesis:

Leyes Generales. Interpretación del artículo 133 constitucional

La lectura del precepto citado permite advertir la intención del constituyente de establecer un conjunto de disposiciones de observancia general que, en la medida en que se encuentren apegadas a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituyan la “Ley Suprema de la Unión”. En este sentido, debe entenderse que las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el artículo constitucional no corresponden a las leyes federales, esto es, a aquellas que regulan las atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino que se trata de leyes generales que son aquellas que pueden incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado mexicano. Es decir, las leyes generales corresponden a aquellas respecto a las cuales el constituyente o el poder revisor de la Constitución ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado mexicano, lo cual se traduce en una excepción al principio establecido por el artículo 124 constitucional. Además, estas leyes no son emitidas motu proprio por el Congreso de la Unión, sino que tienen su origen en cláusulas constitucionales que obligan a éste a dictarlas, de tal manera que una vez promulgadas y publicadas, deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales. (Número de Registro: 172,739. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXV, Abril de 2007. Tesis: P. VII/2007. Página: 5. Amparo en revisión 120/2002. Mc. Cain México, S.A. de C.V. 13 de febrero de 2007. Mayoría de seis votos. Disidentes: José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas, José de Jesús Gudiño Pelayo y Juan N. Silva Meza. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretarios: Andrea Zambrana Castañeda, Rafael Coello Cetina, Malkah Nobigrot Kleinman y Maura A. Sanabria Martínez. Nota: En la sesión pública de trece de febrero de dos mil siete, además del amparo en revisión 120/2002, promovido por Mc Cain México, S.A. de C.V., se resolvieron los amparos en revisión 1976/2003, 787/2004, 1084/2004, 1651/2004, 1277/2004, 1576/2005, 1738/2005, 2075/2005, 74/2006, 815/2006, 948/2006, 1380/2006, y el amparo directo en revisión 1850/2004, respecto de los cuales el tema medular correspondió a la interpretación del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a que se refiere esta tesis aislada).

Supremacía constitucional y Ley Suprema de la Unión. Interpretación del artículo 133 constitucional

A partir de la interpretación del precepto citado, si aceptamos que las leyes del Congreso de la Unión a las que aquél se refiere corresponden, no a las leyes federales sino a aquellas que inciden en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado mexicano y cuya emisión deriva de cláusulas constitucionales que constriñen al legislador para dictarlas, el principio de “supremacía constitucional” implícito en el texto del artículo en cita claramente se traduce en que la Constitución General de la República, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la Ley Suprema de la Unión, esto es, conforman un orden jurídico superior, de carácter nacional, en el cual la Constitución se ubica en la cúspide y, por debajo de ella los tratados internacionales y las leyes generales. (Número de Registro: 172,667. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XXV, Abril de 2007. Tesis: P. VIII/2007. Página: 6. Amparo en revisión 120/2002. Mc. Cain México, S.A. de C.V. 13 de febrero de 2007. Mayoría de seis votos. Disidentes: José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas, José de Jesús Gudiño Pelayo y Juan N. Silva Meza.Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretarios: Andrea Zambrana Castañeda, Rafael Coello Cetina, Malkah Nobigrot Kleinman y Maura A. Sanabria Martínez. Nota: En la sesión pública de trece de febrero de dos mil siete, además del amparo en revisión 120/2002, promovido por Mc Cain México, S.A. de C.V., se resolvieron los amparos en revisión 1976/2003, 787/2004, 1084/2004, 1651/2004, 1277/2004, 1576/2005, 1738/2005, 2075/2005, 74/2006, 815/2006, 948/2006, 1380/2006, y el amparo directo en revisión 1850/2004, respecto de los cuales el tema medular correspondió a la interpretación del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a que se refiere esta tesis aislada).

De igual forma, la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos en su artículo 2o. dispone lo siguiente:

Artículo 2o. Es de utilidad pública, la investigación, protección, conservación, restauración y recuperación de los monumentos arqueológicos, artísticos e históricos y de las zonas de monumentos.

La Secretaría de Educación Pública, el Instituto Nacional de Antropología e Historia, el Instituto Nacional de Bellas Artes y los demás institutos culturales del país, en coordinación con las autoridades estatales, municipales y los particulares, realizarán campañas permanentes para fomentar el conocimiento y respeto a los monumentos arqueológicos, históricos y artísticos.

El Instituto Nacional de Antropología e Historia y el Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura, de acuerdo con lo que establezca el reglamento de esta ley, organizarán o autorizarán asociaciones civiles, juntas vecinales, y uniones de campesinos como órganos auxiliares para impedir el saqueo arqueológico y preservar el patrimonio cultural de la nación. Además se establecerán museos regionales.

De lo anterior se desprende que actualmente se encuentra ya legislado y definidas autoridades responsables de impulsar acciones de coordinación para que, de manera permanente, mediante campañas se fomente el conocimiento y respeto a monumentos arqueológicos, históricos y artísticos; se autorice a la sociedad civil en acciones que impidan el saqueo y se preserve el patrimonio cultural de la nación.

Aunado a lo anterior, se considera que las nuevas atribuciones que se le pretende dar a la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu) no son compatibles con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal:

Artículo 41. A la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

I. Impulsar, en coordinación con las autoridades estatales y municipales, la planeación y el ordenamiento del territorio nacional para su máximo aprovechamiento, con la formulación de políticas que armonicen:

a) El crecimiento o surgimiento de asentamientos humanos y centros de población;

b) La regularización de la propiedad agraria y sus diversas figuras que la ley respectiva reconoce en los ejidos, las parcelas, las tierras ejidales y comunales, la pequeña propiedad agrícola, ganadera y forestal, los terrenos baldíos y nacionales, y los terrenos que sean propiedad de asociaciones de usuarios y de otras figuras asociativas con fines productivos;

c) El desarrollo urbano con criterios uniformes respecto de la planeación, control y crecimiento con calidad de las ciudades y zonas metropolitanas del país, además de los centros de población en general, así como su respectiva infraestructura de comunicaciones y de servicios;

d) La planeación habitacional y del desarrollo de vivienda; y

e) El aprovechamiento de las ventajas productivas de las diversas regiones del país;

II. Aplicar los preceptos agrarios del artículo 27 constitucional, así como las leyes agrarias y sus reglamentos, en lo que no corresponda a otras dependencias, entidades u otras autoridades en la materia;

III. Administrar el Registro Agrario Nacional;

IV. Conducir los mecanismos de concertación con las organizaciones campesinas;

V. Conocer de las cuestiones relativas a límites y deslinde de tierras ejidales y comunales;

VI. Resolver las cuestiones relacionadas con los problemas de los núcleos de población ejidal y de bienes comunales, en lo que no corresponda a otras dependencias o entidades, con la participación de las autoridades estatales y municipales;

VII. Cooperar con las autoridades competentes a la eficaz realización de los programas de conservación de tierras y aguas en los ejidos y comunidades;

VIII. Ejecutar las resoluciones y acuerdos que dicte el presidente de la República en materia agraria, en términos de la legislación aplicable;

IX. Administrar los terrenos baldíos y nacionales y las demasías, así como establecer los planes y programas para su óptimo aprovechamiento;

X. Planear y proyectar la adecuada distribución de la población y la ordenación territorial de los centros de población, ciudades y zonas metropolitanas, bajo criterios de desarrollo sustentable, conjuntamente con las dependencias y entidades de la administración pública federal competentes, y coordinar las acciones que el Ejecutivo federal convenga con los gobiernos de las entidades federativas y municipales para la realización de acciones en esta materia, con la participación de los sectores social y privado;

XI. Prever a nivel nacional las necesidades de tierra para desarrollo urbano y vivienda, considerando la disponibilidad de agua determinada por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y regular, en coordinación con los gobiernos de las entidades federativas y municipales, los mecanismos para satisfacer dichas necesidades;

XII. Elaborar, apoyar y ejecutar programas para satisfacer las necesidades de suelo urbano y el establecimiento de provisiones y reservas territoriales para el adecuado desarrollo de los centros de población, en coordinación con las dependencias y entidades de la administración pública federal correspondientes y los gobiernos de las entidades federativas y municipales, y con la participación de los diversos grupos sociales;

XIII. Promover y concertar programas de vivienda y de desarrollo urbano y metropolitano, y apoyar su ejecución, con la participación de los gobiernos de las entidades federativas y municipales, así como de los sectores social y privado, a efecto de que el desarrollo nacional en la materia se oriente hacia una planeación sustentable y de integración;

XIV. Fomentar la organización de sociedades cooperativas de vivienda y materiales de construcción, en coordinación con las Secretarías del Trabajo y Previsión Social y de Economía;

XV. Planear, diseñar, promover, apoyar y evaluar mecanismos de financiamiento para el desarrollo regional y urbano, así como para la vivienda, con la participación de las dependencias y entidades de la administración pública federal correspondientes, de los gobiernos de las entidades federativas y municipales, de las instituciones de crédito y de los diversos grupos sociales;

XVI. Apoyar los programas de modernización de los registros públicos de propiedad;

XVII. Facilitar las acciones de coordinación de los entes públicos responsables de la planeación urbana y metropolitana en las entidades federativas y municipios cuando así lo convengan;

XVIII. Proyectar y coordinar, con la participación que corresponda a los gobiernos de las entidades federativas y municipales, la planeación regional del desarrollo;

XIX. Elaborar los programas regionales y especiales que le señale el Ejecutivo federal, tomando en cuenta las propuestas que para el efecto realicen las dependencias y entidades de la administración pública federal y los gobiernos de las entidades federativas y municipales, así como autorizar las acciones e inversiones convenidas en el marco de lo dispuesto en la fracción que antecede, en coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;

XX. Promover la construcción de obras de infraestructura y equipamiento para el desarrollo regional y urbano, en coordinación con los gobiernos estatales y municipales y con la participación de los sectores social y privado;

XXI. Aportar diagnósticos y estudios al Consejo Nacional de Población en materia de crecimiento demográfico y su impacto en el ámbito territorial;

XXII. Ejercitar el derecho de expropiación por causa de utilidad pública en aquellos casos no encomendados a otra dependencia; y

XXIII. Los demás que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.

2. Coordinación de la Sedatu con el Instituto Nacional de Antropología e Historia

La proponente adiciona una fracción XVI, al artículo 7o., en los siguientes términos:

Artículo 7. ...

I. a XV. ...

Con la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de enero de 2013, se crea la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano. En el espíritu de la iniciativa presentada se prevé claramente que la coordinación de dependencias del gabinete recae en la Secretaría de Gobernación, tal como se desprende de la exposición de motivos, que a la letra señala: “se propone facultar al secretario de Gobernación para convocar, por acuerdo del Ejecutivo federal, a los titulares de las dependencias y entidades a las reuniones de los gabinetes, con el propósito de atender las tareas específicas que instruya el presidente de la República; de analizar asuntos prioritarios de la administración; de reunirse asimismo cuando las circunstancias políticas, administrativas o estratégicas del gobierno lo ameriten; o de atender materias que sean de la competencia concurrente de varias dependencias o entidades de la administración”.

Adicionalmente, los fines de la nueva Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano quedan claros en la citada exposición de motivos que a la letra dicta: “impulsar, en coordinación con las autoridades estatales y municipales, la planeación y el ordenamiento del territorio nacional para su máximo aprovechamiento, con la formulación de políticas que armonicen el crecimiento o surgimiento de asentamientos humanos; la regularización de la propiedad agraria y sus diversas figuras que la ley respectiva reconoce en los ejidos, las tierras ejidales, las comunidades, la pequeña propiedad agrícola, ganadera y forestal, y los terrenos baldíos y nacionales; el desarrollo urbano con criterios uniformes respecto de la planeación, control y crecimiento con calidad de las ciudades y zonas metropolitanas del país y su respectiva infraestructura de comunicaciones y de servicios, además de la planeación habitacional, el desarrollo de vivienda y el aprovechamiento de las ventajas productivas de las diversas regiones del país”.

Finalmente, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal no prevé competencia alguna de la secretaría en lo relativo a monumentos o zonas de monumentos arqueológicos, históricos y artísticos, por lo que al ampliar sus atribuciones a estas materias se incurre en una duplicidad innecesaria, ya que lo relativo a las materias que se pretenden regular, son objeto de otra ley. Así, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal es clara en lo tocante a las atribuciones específicas de la secretaría, las cuales se consignan en el artículo 41 anteriormente descrito.

Las consideraciones expuestas se aplican también a la propuesta de reformas al artículo 13 de la Ley General de Asentamientos Humanos, que implicarían que en el Programa Nacional de Desarrollo Urbano se prevean estrategias generales para prevenir los impactos negativos en el ambiente urbano, regional y en los monumentos que forman parte del patrimonio cultural, originados por la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población.

3. Planes y programas municipales de desarrollo urbano

La proponente adiciona un artículo 17 Bis. En los siguientes términos:

Existe una antinomia visible en lo que respecta a la ley vigente con la propuesta de la diputada Leonor Romero Sevilla, ya que la Ley General de Asentamientos Humanos, establece con toda claridad, que la formulación de los planes o programas municipales de desarrollo urbano serán atribución específica de los respectivos municipios, por lo que la determinación de sus contenidos debe ser definida por la propia autoridad municipal, tal como queda claro por el artículo 9o., fracción I, de la ley:

Artículo 9o. Corresponden a los municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:

I. Formular, aprobar y administrar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven, así como evaluar y vigilar su cumplimiento, de conformidad con la legislación local;

II. a XV. ...

...

Adicionalmente, es inconcuso que al establecer determinaciones de contenido para los planes o programas municipales se trasgrede el orden municipal, el cual tiene autonomía funcional y asignaciones competenciales propias, como dejó en claro la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la sentencia dictada por el Tribunal Pleno en la Controversia Constitucional 96/2008, promovida por el municipio de Mérida, estado de Yucatán, y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de febrero de 2012, cuyas ideas relevantes se transcriben a continuación:

“[...] la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en tratándose de la distribución de competencias entre la federación, las entidades federativas y los municipios, estableció en jurisprudencia firme y vigente, que el ámbito competencial de los estados se integra, en principio, por las facultades no expresamente conferidas a la federación o a los municipios, en cuanto a estos últimos las previstas en el artículo 115, de nuestra Carta Magna [a continuación se cita la siguiente tesis]

“Controversia constitucional. Los diversos órdenes jurídicos establecidos en la Constitución federal tienen autonomía funcional y asignaciones competenciales propias. Del contenido de los artículos 1o., 40, 41, primer párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracción I, 116, primero y segundo párrafos, 122, primero y segundo párrafos, 124 y 133, de la Constitución federal, puede distinguirse la existencia de cuatro órdenes jurídicos dentro del Estado mexicano, a saber: el federal, el local o estatal, el del Distrito Federal y el constitucional. Cada uno de ellos cuenta con asignaciones competenciales propias que, por lo general, son excluyentes entre sí, contando con autonomía para su ejercicio a cargo de las autoridades correspondientes.”

Tesis P./J.95/99 de la Novena Época, con número de registro 193262, emitida por el Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, Materia Constitucional, de Septiembre de 1999, visible a fojas 709.

Adicionalmente, en la citada controversia se recurre a la doctrina para explicitar los alcances de la reforma al artículo 115, quedando claro que una de las competencias de los municipios es formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal:

“Por su parte, es relevante destacar que la reforma al artículo 115 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el veintidós de diciembre de mil novecientos noventa y nueve es, quizá, la más importante en toda su historia. Contiene aspectos relevantes, algunos de ellos aplicables precisamente a la cuestión que se plantea en esta controversia constitucional.

“De los comentarios formulados a dicho precepto constitucional en la obra ‘ Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada y Concordada’ del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, Décima Sexta Edición, Editorial Porrúa, en lo que interesa, destaco lo siguiente, refiriéndome en todos los casos al numeral 115 de la Constitución Federal:

[...]

“4. La fracción V se modificó de tal manera que las materias concurrentes del municipio se señalan en incisos y no de manera continuada. Se faculta al municipio no solo para controlar y vigilar el uso del suelo sino para autorizarlo, así como para intervenir en la elaboración y aplicación de programas de transporte urbano, materia ecológica, protección al ambiente y planeación regional. Adicionalmente se establece que, en los términos de las leyes federales y estatales, los municipios están facultados, entre otras cosas, para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; para participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; para participar en la formulación de planes de desarrollo regional, obligando a los estados a asegurar la participación de los municipios cuando éstos elaboren proyectos de desarrollo regional”.

Los razonamientos anteriormente expuestos se aplican también a la propuesta de adicionar una fracción XV al artículo 9 de la Ley vigente en los siguientes términos:

Artículo 9. ...

I. a XIV. ...

Esta disposición contradice de nueva cuenta lo preceptuado en el artículo 9o., de la Ley General de Asentamientos Humanos, la cual prevé las atribuciones de los municipios, quienes de acuerdo a la fracción I, son libres para formular, aprobar y administrar planes municipales, sin que les sea prevista restricción alguna tanto en materia como en contenidos.

4. Declaración de monumentos o zona de monumentos

La proponente prevé adicionar un artículo 54 Bis, a la Ley General de Asentamientos Humanos, en los siguientes términos:

La aprobación de dicho plan requerirá el informe favorable de la instancia competente para la protección de los bienes culturales afectados. Se entenderá emitido informe favorable transcurridos tres meses desde la presentación del plan.

Ahora bien, este agregado entra en conflicto competencial con lo previsto en la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicas, Artísticos e Históricos ya que es en este reglamento donde mejor se podría ubicar la propuesta de la iniciante; cabe señalar, en particular, lo establecido en el artículo 9 del reglamento de la ley que a la letra dice:

Artículo 9. Las declaratorias de monumentos artísticos e históricos pertenecientes a la federación, Distrito Federal, estados y municipios, así como las declaratorias de zonas arqueológicas, artísticas e históricas serán expedidas o revocadas por el presidente de la República. En los demás casos la expedición o revocación se hará por el secretario de Educación Pública.

Las declaratorias de zonas arqueológicas, artísticas e históricas determinarán, específicamente, las características de éstas y, en su caso, las condiciones a que deberán sujetarse las construcciones que se hagan en dichas zonas.

Las declaratorias o revocaciones a que se refiere este artículo se publicarán en el Diario Oficial de la Federación. Cuando se trate de monumentos se notificará personalmente a los interesados y, en caso de inmuebles también a los colindantes. Cuando se ignore su domicilio, surtirá efectos de notificación personal una segunda publicación de la declaratoria o revocación en el Diario Oficial de la Federación. Además, se dará aviso al Registro Público de la Propiedad de la localidad y al Registro Público de Monumentos y Zonas competente, para su inscripción.

Conviene además señalar que la autoridad competente en este ámbito no es la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, sino la Secretaría de Educación Pública, a través del Instituto Nacional de Antropología e Historia, tal como se colige de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y del Reglamento Interior de la Secretaría de Educación Pública. La ley, en su artículo 38, fracción XXI prevé lo siguiente:

Artículo 38. A la Secretaría de Educación Pública corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

I. a XX. ...

XXI. Conservar, proteger y mantener los monumentos arqueológicos, históricos y artísticos que conforman el patrimonio cultural de la nación, atendiendo las disposiciones legales en la materia;

XXII. a XXXI. ...

Asimismo, el Reglamento Interior de la Secretaría de Educación Pública prevé, en su artículo 2, apartado B, fracción IV, que el Instituto Nacional de Antropología e Historia es un órgano desconcentrado de la misma.

Similar argumento cabe en lo que respecta al nuevo artículo 57 Bis, propuesto por la iniciante, ya que prevé, en su párrafo primero que: “Cualquier obra o remoción de terreno que se proyecte realizar en una zona de monumentos declarados como tal deberá ser autorizada por la instancia competente para la protección de dichos bienes”.

Ahora bien, dicha instancia competente es la prevista en la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicas, Artísticos e Históricos, y su Reglamento.

En consideración de lo anteriormente referido, esta Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial, considera improcedente la iniciativa materia del presente dictamen, por lo que sometemos a la consideración de la honorable asamblea, el siguiente

Acuerdo

Primero. Se desecha la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos, presentada el 11 de diciembre de 2013 por la diputada Leonor Romero Sevilla, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional.

Segundo. Archívese el asunto y téngase como total y definitivamente concluido.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, en México, Distrito Federal, a los 13 días del mes de marzo de 2014.

La Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial

Diputados: Jorge Herrera Delgado (rúbrica), presidente; María Elena Cano Ayala (rúbrica), Celia Isabel Gauna Ruiz de León (rúbrica), Abel Guerra Garza (rúbrica), María Guadalupe Velázquez Díaz (rúbrica), Felipe de Jesús Almaguer Torres (rúbrica), Alberto Díaz Trujillo (rúbrica), Israel Moreno Rivera (rúbrica), Carla Alicia Padilla Ramos (rúbrica), Manuel Rafael Huerta Ladrón de Guevara (rúbrica), secretarios; Brenda María Izontli Alvarado Sánchez (rúbrica), Leticia Calderón Ramírez (rúbrica), Julio César Lorenzini Rangel (rúbrica), Ramón Montalvo Hernández (rúbrica), Gisela Raquel Mota Ocampo, Dulce María Muñiz Martínez (rúbrica), Silvia Márquez Velasco, Rosa Elba Pérez Hernández (rúbrica), Eduardo Román Quian Alcocer (rúbrica), Adán David Ruiz Gutiérrez (rúbrica), Alejandro Sánchez Camacho (rúbrica), Carlos Sánchez Romero, Diana Karina Velázquez Ramírez (rúbrica), Beatriz Eugenia Yamamoto Cázares (rúbrica).

Honorable Asamblea:

A la Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial le fue turnada, para su estudio y dictamen, la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos, presentada por el diputado Luis Antonio González Roldán, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Nueva Alianza

I. Antecedentes

1. En sesión ordinaria celebrada el 11 de diciembre de 2013, el diputado Luis Antonio González Roldán, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Nueva Alianza, presentó la iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos.

2. Con oficio número D.G.P.L. 62-II-7-1138, del 11 de diciembre de 2013 y con número de expediente 3497, la Mesa Directiva turnó para dictamen la iniciativa en comento a esta Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial; el expediente fue recibido 17 de diciembre de 2014.

3. Mediante oficio CDUYOT/019/14, de fecha 11 de febrero de 2014, la Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial solicitó prórroga para elaborar el dictamen, misma que le fue concedida por la Mesa Directiva mediante oficio número D.G.P.L. 62-II-7-1293, de fecha 18 de febrero de 2014.

II. Contenido de la iniciativa

I. El iniciante considera que en la historia reciente de México, ha sido común la proliferación de asentamientos humanos construidos en zonas y áreas territoriales poco propicias para el desarrollo sustentable y sostenido de sus habitantes, donde no se garantiza ni la seguridad física ni patrimonial de quienes allí habitan.

Estima que los mencionados asentamientos, crecieron hasta convertirse en extensiones de los propios centros urbanos y derivado de ello, señala el legislador, ocurrieron hechos trágicos, considera demás que asentamientos indebidamente edificados han generado impactos y afectaciones a zonas de alto valor ecológico.

El legislador en su iniciativa, hace mención de diversas situaciones que las refiere como ejemplo de la problemática que expone.

II. El diputado Luis Antonio González Roldán, en el apartado “Argumentos” explica que pretende en su iniciativa señalar qué ordenamientos jurídicos serían de aplicación supletoria a la Ley General de Asentamientos Humanos y por otro lado, dotar de nuevas atribuciones a la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu), buscando concordancia con las reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 2 de enero de 2013.

Refiere el iniciante que con las nuevas atribuciones que se pretende dar a la Sedatu, esta Secretaría tendría la posibilidad legal de participar de forma activa en el ordenamiento del crecimiento de los centros de población y que se garantice seguridad e integridad patrimonial en los nuevos centros de población.

Propone incorporar un capítulo en el que se contemplen atribuciones de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano para supervisar la creación y desarrollo de nuevos centros de población y asentamientos humanos, así como la posibilidad legal de implementar procedimientos administrativos tendientes a sancionar a quienes incumplan disposiciones establecidas.

El iniciante propone incorporar a la Ley que nos ocupa un capítulo, relativo a la regulación de un procedimiento de verificación mediante el cual se respeten las garantías del debido proceso.

El legislador sintetiza el fin que persigue su iniciativa en el siguiente párrafo:

“Dotar de atribuciones a la autoridad para ordenar eficientemente el desarrollo urbano y territorial, a efecto de garantizar su mejor aprovechamiento y sustentabilidad, pero también que lleven a cabo acciones destinadas a evitar el crecimiento descontrolado de asentamientos humanos que pongan en riesgo la vida y el patrimonio de quienes se encuentran en la necesidad de adquirir un espacio en donde vivir con dignidad y así proteger íntegramente el derecho fundamental a la vivienda”.

II. Consideraciones

I. Esta comisión dictaminadora se solidariza con la intención del diputado Luis Antonio González Roldan, que busca fortalecer la seguridad e integridad de las personas en los centros de población, y buscar mecanismos para dar cumplimiento a las disposiciones legales aplicables en materia de ordenamiento territorial y desarrollo urbano.

Es loable la propuesta de buscar diseños institucionales que fortalezcan el esfuerzo de regular y ordenar el crecimiento de los centros de población.

Para valorar a detalle la iniciativa que es motivo del presente Dictamen, la Comisión elaboró el siguiente cuadro comparativo:

Luego del análisis realizado por esta dictaminadora se considera que la iniciativa en cuestión es de no aprobarse por los razonamientos siguientes:

a) El iniciante propone incluir la definición de “Porciones territoriales adyacentes” en el artículo 2 de la Ley General de Asentamientos Humanos, definiendo el término de la siguiente manera: “terrenos y espacios físicos contiguos a asentamientos humanos y centros de población a los que estos pretendan ampliarse o extenderse”.

Este órgano parlamentario estima que la fracción XVI del artículo 2o., ya incluye el texto propuesto, en los siguientes términos:

XVI. Reservas: las áreas de un centro de población que serán utilizadas para su crecimiento;

En este sentido, el concepto de reservas territoriales, no está definido limitativamente al espacio dentro del centro de población, sino por el contrario, es todo espacio que será utilizado para su crecimiento. De aprobarse la propuesta existiría una duplicidad de conceptos, en consecuencia la definición de la Ley vigente se considera amplia y suficiente.

b) En relación a la propuesta de actualización de la denominación de la Sedatu y de que las entidades federativas y municipios estén obligados a consultar a la Secretaría para ejercer algunas facultades, que desde el punto de vista constitucional y legal tienen facultad para normar de forma autónoma, se considera innecesario.

Cabe señalar que esta Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial aprobó, el 21 de marzo de 2013, el Dictamen de la iniciativa del diputado Abel Guerra Garza, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional con la que se actualizan las atribuciones de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, en la Ley General de Asentamientos Humanos. La Minuta enviada a la colegisladora fue turnada al Ejecutivo el 13 de diciembre de 2013, y las reformas se publicaron en el Diario Oficial de la Federación, el 24 de enero de 2014.

En este sentido, la Ley vigente en su artículo 7o., otorga facultades a la Sedatu para: “Proyectar y coordinar la planeación del desarrollo regional con la participación que corresponda a los gobiernos estatales y municipales” además de “Coordinar las acciones que el Ejecutivo Federal convenga con los gobiernos locales para el desarrollo sustentable de las regiones del país” dispositivos legales que son armónicos con los principios contenidos en el artículo 40 constitucional relativos a la soberanía de los Estados que constituyen la República.

En abono a lo anterior, no debe pasar por alto lo establecido en el artículo 73 constitucional fracción XXIX-C, respecto de la facultad del Congreso de la Unión para legislar sobre la Concurrencia del Gobierno Federal, los estados y municipios en materia de asentamientos humanos, en el ámbito de sus respectivas competencias.

Asimismo, se tiene en consideración lo que contempla nuestra Carta Magna en su artículo 122 al establecer que para la eficaz coordinación de las distintas jurisdicciones locales y municipales entre sí, y de éstas con la federación y el Distrito Federal en materia de asentamientos humanos, sus respectivos gobiernos, podrán suscribir convenios para la creación de comisiones metropolitanas con las que concurran y participen con apego a sus leyes.

c) En lo relativo a la propuesta de un nuevo artículo 5o. bis que prevé la aplicación supletoria de diversos ordenamientos jurídicos, esta Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial estima que es innecesario, toda vez que la Ley en comento contiene un diseño particular en materia de atribuciones y concurrencia con otros órdenes de gobierno.

d) En lo tocante a la propuesta del iniciante de que la Sedatu tenga la facultad para emitir opiniones de factibilidad de modificaciones de usos de suelo y planes o programas de desarrollo urbano y que éstas sean vinculatorias y deban ser observadas por las autoridades de las entidades federativas, los municipios y las delegaciones políticas del Distrito Federal, se considera que la Sedatu no tiene atribuciones específicas en la materia, tal como se desprende de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la cual sólo prevé la coordinación con las autoridades de los órdenes de gobierno estatal y municipal, tal como se colige del artículo 41, de la Ley en comento, que a la letra dice:

Artículo 41.- A la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

a) El crecimiento o surgimiento de asentamientos humanos y centros de población;

d) La planeación habitacional y del desarrollo de vivienda; y

e) El aprovechamiento de las ventajas productivas de las diversas regiones del país;

III. Administrar el Registro Agrario Nacional;

IV. Conducir los mecanismos de concertación con las organizaciones campesinas;

V. Conocer de las cuestiones relativas a límites y deslinde de tierras ejidales y comunales;

VII. Cooperar con las autoridades competentes a la eficaz realización de los programas de conservación de tierras y aguas en los ejidos y comunidades;

VIII. Ejecutar las resoluciones y acuerdos que dicte el Presidente de la República en materia agraria, en términos de la legislación aplicable;

IX. Administrar los terrenos baldíos y nacionales y las demasías, así como establecer los planes y programas para su óptimo aprovechamiento;

X. Planear y proyectar la adecuada distribución de la población y la ordenación territorial de los centros de población, ciudades y zonas metropolitanas, bajo criterios de desarrollo sustentable, conjuntamente con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal competentes, y coordinar las acciones que el Ejecutivo Federal convenga con los gobiernos de las entidades federativas y municipales para la realización de acciones en esta materia, con la participación de los sectores social y privado;

XII. Elaborar, apoyar y ejecutar programas para satisfacer las necesidades de suelo urbano y el establecimiento de provisiones y reservas territoriales para el adecuado desarrollo de los centros de población, en coordinación con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal correspondientes y los gobiernos de las entidades federativas y municipales, y con la participación de los diversos grupos sociales;

XIV. Fomentar la organización de sociedades cooperativas de vivienda y materiales de construcción, en coordinación con las Secretarías del Trabajo y Previsión Social y de Economía;

XV. Planear, diseñar, promover, apoyar y evaluar mecanismos de financiamiento para el desarrollo regional y urbano, así como para la vivienda, con la participación de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal correspondientes, de los gobiernos de las entidades federativas y municipales, de las instituciones de crédito y de los diversos grupos sociales;

XVI. Apoyar los programas de modernización de los registros públicos de propiedad;

XVII. Facilitar las acciones de coordinación de los entes públicos responsables de la planeación urbana y metropolitana en las entidades federativas y municipios cuando así lo convengan;

XVIII. Proyectar y coordinar, con la participación que corresponda a los gobiernos de las entidades federativas y municipales, la planeación regional del desarrollo;

XIX. Elaborar los programas regionales y especiales que le señale el Ejecutivo Federal, tomando en cuenta las propuestas que para el efecto realicen las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y los gobiernos de las entidades federativas y municipales, así como autorizar las acciones e inversiones convenidas en el marco de lo dispuesto en la fracción que antecede, en coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;

XXI. Aportar diagnósticos y estudios al Consejo Nacional de Población en materia de crecimiento demográfico y su impacto en el ámbito territorial;

XXII. Ejercitar el derecho de expropiación por causa de utilidad pública en aquellos casos no encomendados a otra dependencia; y

XXIII. Los demás que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.

De lo anteriormente transcrito queda claro que la Sedatu no tiene atribuciones en los ámbitos estatal y municipal tal como el iniciante propone que se haga. Adicionalmente, las visitas de verificación que se regulan en los artículos 62 a 67, se enmarcan en el espíritu de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la cual tiene un ámbito de aplicación delimitado, que no puede extenderse a las entidades federativas, las cuales prevén sus propios procedimientos administrativos en leyes estatales. Para efecto de clarificación del ámbito de aplicación de la Ley citada, se transcribe el primer párrafo, del artículo 1, que a la letra dice: “Las disposiciones de esta ley son de orden e interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los Tratados Internacionales de los que México sea parte”.

Es así que la aplicación de un procedimiento administrativo de naturaleza central en el ámbito estatal, como propone el iniciante, es contraria al espíritu del artículo 40 constitucional.

Adicionalmente las acciones de la Sedatu en los ámbitos estatal y municipal sólo se pueden dar de forma coordinada. Cabe señalar además que las opiniones que se pretende sean vinculantes se aplicarían a materias propias del ámbito estatal y municipal, como es el caso de los planes o programas de desarrollo urbano y el uso de suelo, que por naturaleza corresponden al ámbito municipal, tal como lo prevé el artículo 115, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyos incisos relevantes se transcriben a continuación:

V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para:

a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios;

d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

e) a i). ...

...

Además la Ley no puede prever los contenidos específicos de los planes o programas urbano, como pretende el iniciante con el artículo 31 reformado, ya que esto crearía una antinomia con el artículo 9o., de la Ley vigente, que a la letra dice:

Artículo 9o. Corresponden a los municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:

II. a XV. ...

...

e) Respecto a la propuesta de establecer un capítulo específico de infracciones y sanciones para aquellas autoridades que incumplan con lo establecido en la Ley General de Asentamientos Humanos, lo cual se considera innecesario por dos razones:

Primera: las diversas hipótesis que contempla el iniciante se prevén de manera explícita en la Ley General de Protección Civil. Así, de las propuestas de un nuevo capítulo undécimo, las fracciones II, III, IV, V y VI, están debidamente previstas en el artículo 84 de la Ley General de Protección Civil, que a la letra dicta que: “Se consideran como delito grave la construcción, edificación, realización de obras de infraestructura y los asentamientos humanos que se lleven a cabo en una zona determinada sin elaborar un análisis de riesgos y, en su caso, definir las medidas para su reducción, tomando en consideración la normatividad aplicable y los Atlas municipales, estatales y el Nacional y no cuenten con la autorización de la autoridad correspondiente”.

Segunda: todo servidor público federal que incumpla o contravenga las normas jurídicas que le sean aplicables, puede ser acreedor a las sanciones contempladas en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, y para el caso de las autoridades locales que incumplan lo dispuesto por los ordenamientos jurídicos aplicables, las propias leyes de la entidad de que se trate habrá de establecer las sanciones respectivas.

f) Referente a la propuesta consistente en que el Gobierno Federal, los estados, municipios y el Distrito Federal procuren en todo momento garantizar la seguridad e integridad de los centros de población, se considera innecesaria, ya que la Ley de referencia contempla en su artículo 3o., lineamientos específicos para mejorar la calidad de vida de la población urbana y rural. Para su pronta referencia se reproduce el dispositivo legal mencionado:

“Articulo 3o.- El ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población, tenderá a mejorar el nivel y calidad de vida de la población urbana y rural, mediante:

I. La vinculación del desarrollo regional y urbano con el bienestar social de la población;

II. El desarrollo socioeconómico sustentable del país, armonizando la interrelación de las ciudades y el campo y distribuyendo equitativamente los beneficios y cargas del proceso de urbanización;

II. La distribución equilibrada y sustentable de los centros de población y las actividades económicas en el territorio nacional;

IV. La adecuada interrelación socioeconómica de los centros de población;

V. El desarrollo sustentable de las regiones del país;

VI. El fomento de centros de población de dimensiones medias;

VII. La descongestión de las zonas metropolitanas;

VIII. La protección del patrón de asentamiento humano rural y de las comunidades indígenas;

IX. La eficiente interacción entre los sistemas de convivencia y de servicios en los centros de población;

X. La creación y mejoramiento de condiciones favorables para la relación adecuada entre zonas de trabajo, vivienda y recreación;

XI. La estructuración interna de los centros de población y la dotación suficiente y oportuna de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos;

XII. La prevención, control y atención de riesgos y contingencias ambientales y urbanos en los centros de población;

XIII. La conservación y mejoramiento del ambiente en los asentamientos humanos;

XIV. La preservación del patrimonio cultural de los centros de población;

XV. El ordenado aprovechamiento de la propiedad inmobiliaria en los centros de población;

XVI. La regulación del mercado de los terrenos y el de la vivienda de interés social y popular;

XVII. La coordinación y concertación de la inversión pública y privada con la planeación del desarrollo regional y urbano, y

XVIII. La participación social en la solución de los problemas que genera la convivencia en los asentamientos humanos.

XIX. El desarrollo y adecuación en los centros de población de la infraestructura, el equipamiento y los servicios urbanos que garanticen la seguridad, libre tránsito y accesibilidad que requieren las personas con discapacidad.”

De igual manera, la Ley General de Protección Civil establece un diseño institucional, lineamientos para la política pública en la materia, atribuciones específicas y autoridades competentes para aplicar lo establecido en materia de riesgos.

En mérito de las razones y consideraciones expuestas, las y los Diputados integrantes de la Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial, consideran IMPROCEDENTE la iniciativa que es materia del presente Dictamen, por lo que sometemos a la consideración de la Honorable Asamblea, el siguiente:

Acuerdo

Primero. Se desecha la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos, presentada el once de diciembre de dos mil trece, presentada por el diputado Luis Antonio González Roldán, del Partido Nueva Alianza.

Segundo. Archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, en México, Distrito Federal, a los 13 días del mes de marzo de 2014.

La Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial

De la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos, con puntos de acuerdo por los que se desecha la iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 2o., 7o. y 8o. de la Ley General de Bibliotecas, en materia de igualdad de oportunidades

Honorable Asamblea:

La Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos, de conformidad con lo enunciado en los artículos 39 y 45, numeral 6, incisos e), f) y g), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como de los artículos 80, 85, 176 y 182, numeral 1, del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta honorable asamblea el presente

Dictamen

I. Antecedentes

1. En la sesión de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión celebrada el día 7 de noviembre de 2013, la diputada María del Rocío Corona Nakamura, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXII Legislatura, presentó la iniciativa con proyecto de decreto que modifica el artículo 2o., 7o. y 8o. de la Ley General de Bibliotecas (LGB).

2. La Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados turnó la iniciativa en comento a la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos, para su estudio y elaboración del dictamen correspondiente.

3. La Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos dio trámite de recibo e inició el análisis de la iniciativa.

II. Descripción de la iniciativa

La iniciativa presentada por la diputada Rocío Corona muestra preocupación por el fomento de la lectura en la población mexicana y en la “inclusión de personas con discapacidad a este derecho. La promovente menciona que el “ejercicio de la lectura es el que menos se practica sin importar incluso el nivel educativo de cada rubro poblacional”.

De acuerdo con estadísticas, en México se lee en promedio, un libro al año, mientras que en otros países se leen hasta 15 libros al año. En la Encuesta Nacional de Lectura de 2012, se muestra que un 46 por ciento de la población que lee por placer, presenta diez puntos porcentuales menos que en el 2005 (56 por ciento).

El Instituto Nacional de Estadística y Geografía, en el Censo de Población y Vivienda de 2010, las personas con discapacidad representan el 5 por ciento del total de la población, es decir, son 5 millones las personas con algún tipo discapacidad. De estos 5 millones, el 58 por ciento presenta discapacidad para caminar o moverse, un 27 por ciento para ver y un 20 por ciento para escuchar y comunicarse. Aún con estas discapacidades las personas deben continuar con su educación, por lo que se deben generar normas y políticas que permitan la “plena inclusión y accesibilidad (...) en todos los lugares del territorio nacional”.

La diputada tiene la inquietud de que las bibliotecas públicas y privadas sean espacios que permitan garantizar la formación de todas las personas y que exista la accesibilidad universal y la atención profesionalizada para las personas con discapacidad. Por lo que las Bibliotecas deben ser “espacios que coadyuven en la inclusión social de las personas con discapacidad”.

Con base en los anteriores argumentos, la diputada propone la siguiente iniciativa con Proyecto de Decreto:

Único . Se reforman el artículo 2, las fracciones V y X del artículo 7 y la fracción IX del artículo 8 de la Ley General de Biblioteca, para quedar como sigue:

Artículo 2 . Para los efectos de la presente ley, se entenderá por biblioteca pública todo establecimiento que contenga un acervo impreso o digital de carácter general superior a quinientos títulos, catalogados y clasificados, y que se encuentre destinado a atender en forma gratuita y sin discriminación algun a, a toda persona que solicite la consulta o préstamo del acervo en los términos de las normas administrativas aplicables.

La biblioteca pública tendrá como finalidad ofrecer en forma democrática el acceso en igualdad de oportunidades a los servicios de consulta de libros, impresos y digitales, y otros servicios culturales complementarios, como orientación e información, que permitan a la población adquirir, transmitir, acrecentar y conservar en forma libre el conocimiento en todas las ramas del saber.

Su acervo podrá comprender colecciones bibliográficas, hemerográficas, auditivas, visuales, audiovisuales, digitales y, en general cualquier otro medio que contenga información afín y que sea también accesible para las personas con discapacidad.

Artículo 7 . ...

I. a la IV. ...

V. Dotar a las nuevas bibliotecas públicas, en formato impreso y digital, de un acervo de publicaciones informativas, recreativas y formativas; así como de obras de consulta, publicaciones periódicas y de materiales accesibles para las personas con discapacidad y en función de ésta , a efecto de que sus acervos respondan a las necesidades culturales, educativas, de integración social y de desarrollo en general y en igualdad de oportunidades de los habitantes de cada localidad;

VI. a la IX. ...

X. Proporcionar entrenamiento y capacitación al personal adscrito a las bibliotecas públicas de la Red, que incluya las habilidades necesarias para brindar una atención especializada a personas con necesidades específicas en razón de su discapacidad;

XI. a XVI. ...

Artículo 8 . ...

I. a VIII.

IX. Dotar a sus bibliotecas de los locales y de instalaciones que garanticen la accesibilidad universal en las instalaciones y del equipo necesario para la presentación de los servicios bibliotecarios sin discriminación alguna y en igualdad de oportunidades .

III. Consideraciones generales

En opinión de esta comisión dictaminadora, la biblioteca pública es un tema de relevancia social ya que es una herramienta que apoya al Sistema Educativo Nacional ‘en el desarrollo integral de la persona. Los acervos bibliotecarios deben responder a (as “necesidades culturales, educativas y de desarrollo en general de los habitantes de cada localidad.”1

La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) establece un manifiesto a favor de las bibliotecas públicas. En este documento hace constar que la biblioteca pública es un elemento de gran importancia para la construcción de una “educación permanente, [de] las decisiones autónomas y [d]el progreso cultural de la persona y los grupos sociales.2

La biblioteca pública, es un establecimiento que presta sus servicios a todas las personas, debido a que es pública. Por tanto, el acceso a estos servicios no debe estar condicionado por la edad, raza, religión, sexo, nacionalidad condición social o idioma. Además de que se tiene que contar con servicios específicos para los grupos minoritarios como a las personas con discapacidad.

El concepto de biblioteca pública en la Ley General de Bibliotecas (LGB), señala que es un establecimiento con acervos impresos y digitales que se proporcionan de manera gratuita a toda persona. Así mismo menciona que la biblioteca pública tendrá como finalidad ofrecer en forma democrática el acceso a los servicios (artículo 2, LGB). El proporcionar de ‘manera democrática los servicios bibliotecarios significa que a todos los ciudadanos que integran y forman parte del todo social, se les debe respetar sus derechos al acceso y a la gratuidad de los servicios es decir, un régimen democrático debe procurar el respeto de los derechos humanos.

“La democracia (...) es el régimen que hace posible que se materialicen en la práctica los valores de libertad, igualdad y seguridad jurídica que conforman la columna vertebral del constitucionalismo”3

En la fracción V del artículo 7 de la LGB, se menciona que se debe dotar a las nuevas bibliotecas públicas de acervo bibliográfico que responda a las “necesidades culturales, educativas y de desarrollo en general de los habitantes de cada localidad”, es decir, aquellas necesidades que sean comunes a todos los individuos. Por tanto, si es una necesidad de la población el instalar salas para discapacitados, ésta debe adaptarse a las exigencias de la localidad.

En la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad se establece en el artículo 13, que en el “Sistema Nacional de Bibliotecas y salas de lectura, entre otros, se incluirán equipos de cómputo con tecnología adaptada, escritura e impresión en el Sistema de Escritura Braille, ampliadores y lectores de texto, espacios adecuados y demás innovaciones tecnológicas que permita su uso a las personas con discapacidad”. De acuerdo con la Red Nacional de Bibliotecas Públicas (RNBP) del país, una biblioteca ofrece de manera adicional y acorde con sus dimensiones, recursos y nivel de desarrollo, los servicios de: “colección de braille, videoteca, hermeroteca, ludoteca, sala de usos múltiples, sala juvenil, sala multimedia y módulo de servicios digitales con acceso a Internet”.4

Actualmente, la Red Nacional de Bibliotecas opera con 7 mil 388 bibliotecas, las cuales están establecidas en 2 mil 281 municipios, es decir el 93.2 por ciento del total existente en el país.5

En el primer informe de gobierno del Ejecutivo Federal, se informa que se instalaron 12 Bibliotecas Modelo distribuidas en diez estados de la República: Baja California, Baja California Sur, Distrito Federal, Durango, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Tamaulipas, Yucatán y Zacatecas. Estas Bibliotecas cuentan con “colecciones más amplias y con nuevos servicios como son: ludoteca, sala para discapacitados, sala multimedia, sala juvenil, sala de usos múltiples, biblioteca automatizada y mobiliario funcional y ergonómico”.6

Las Coordinaciones Estatales de las Bibliotecas Públicas entregaron a la Red Nacional de Bibliotecas Públicas un total de 2 millones 470 mil volúmenes (libros, revistas, enciclopedias en formato impreso y digital, así como material lúdico, Braille y audiolibro), como parte de las actividades del programa México Lee.7

Con lo anterior puede apreciarse que la preocupación de la promovente se encuentra atendida por las leyes generales, las cuales tienen la misma jerarquía normativa y las distintas dependencias del Ejecutivo facultad as para ello, por lo cual no es necesario realizar reformas legales en este sentido.

En virtud de lo expuesto, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 72, fracción G, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos propone a esta Honorable Asamblea que el presente Proyecto de Decreto que reforma el artículo 2o., 7o. y 8o. de la Ley General de Bibliotecas sea desechado y archivado como total y definitivamente concluido, para efecto de que no vuelva a ser presentado en las sesiones del año legislativo en curso.

Por lo anterior, y una vez analizada la Iniciativa materia de este Dictamen, la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos somete a consideración del Pleno de la Cámara de Diputados el siguiente

Acuerdo

Primero . Se desecha la iniciativa que reforma el artículo 2o., 7o. y 8o. de la Ley General de Bibliotecas, en materia de igualdad de oportunidades.

Segundo. Archívese el presente asunto, como total y definitivamente concluido.

Notas

1 Cámara de diputados del honorable Congreso de la Unión (2009) Ley General de Bibliotecas. Artículo 7o. Recuperado el 06 de julio de 2013, desde: http://www.diputados.gob.mx/LevesBiblio/index.htm.

2 UNESCO (s.f.) Manifiesto de la UNESCO en favor de las Bibliotecas Públicas. Recuperado el 06 de julio de 2013, desde: http://www.unesco.org/webworld/libraries/manifestos/líbramanes.html

3Carbonell, Miguel. (2013) Derechos fundamentales y democracia. Cuaderno no. 31 del Instituto Federal Electoral, marzo 2013. Recuperado el 06 de julio de 2013, desde:

http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2/Publicaciones_pe riodicas/

4Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (2013) Red Nacional de Bibliotecas Públicas. Recuperado el 22 de febrero de 2014, desde: http://dgb.conaculta.gob.mx/info_detalle.php?id=10

5 Ídem.

6Gobierno de la República (2013) Primer Informe de Gobierno. Recuperado el 22 de febrero de 2014, desde: http://www.presidencia.gob.mx/informe/

7 Ídem.

Palacio Legislativo de San Lázaro, México, DF, a 11 de marzo de 2013.

La Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos

Diputados: Jorge Federico de la Vega Membrillo (rúbrica), presidente; María Guadalupe Mondragón González (rúbrica), Ernesto Alfonso Robledo Leal (rúbrica), José Enrique Doger Guerrero, Roy Argel Gómez Olguín (rúbrica), Miguel Ángel Aguayo López (rúbrica), Dulce María Muñiz Martínez (rúbrica), Adriana Fuentes Téllez (rúbrica), Dora María Guadalupe Talamante Lemas, Héctor Hugo Roblero Gordillo (rúbrica), Nelly del Carmen Vargas Pérez, Víctor Reymundo Nájera Medina (rúbrica), Judit Magdalena Guerrero López (rúbrica), secretarios; Juan Manuel Gastélum Buenrostro (rúbrica), Alejandra López Noriega, Glafiro Salinas Mendiola, Leticia López Landero, Blanca Estela Gómez Carmona (rúbrica), Julio César Flemate Ramírez (rúbrica), Gaudencio Hernández Burgos (rúbrica), María de Jesús Huerta Rea (rúbrica), Arnoldo Ochoa González (rúbrica), Jorge Herrera Delgado (rúbrica), Harvey Gutiérrez Álvarez, Mónica García de la Fuente, Alberto Díaz Trujillo (rúbrica), Guadalupe Socorro Flores Salazar (rúbrica), Roberto López González, Fernando Cuéllar Reyes (rúbrica).