Declaratoria de publicidad de dictámenes

• De la Comisión de Puntos Constitucionales, con proyecto de decreto que reforma la fracción III del Apartado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de trabajo infantil
• De la Comisión de Puntos Constitucionales, con proyecto de decreto que reforma el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de derecho a la identidad
• De la Comisión de Puntos Constitucionales, con proyecto de decreto que reforma el tercer párrafo del artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de responsabilidad de los servidores públicos municipales

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De la Comisión de Puntos Constitucionales, con proyecto de decreto que reforma la fracción III del Apartado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de trabajo infantil

Honorable Asamblea:

La Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados de la LXII Legislatura, con fundamento en los artículos 39 y 45, numeral 6, incisos e) y f) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 80, numeral 1, fracción I, 81, 84, 85, numeral 1, 157, numeral 1, fracción I, y 158, numeral 1, fracción IV, del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta soberanía:

Dictamen

I. Antecedentes legislativos

1. El 12 de junio de 2013, el Presidente de la República, Enrique Peña Nieto, presentó ante la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, la iniciativa con proyecto de Decreto que reforma el artículo 123, apartado A, fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En esa misma fecha la Mesa Directiva del Pleno de esta Cámara, envió a esta Comisión la iniciativa para su análisis, estudio y elaboración del respectivo dictamen.

2. El 12 de junio de 2013, los diputados Verónica Beatriz Juárez Piña, Aleida Alavez Ruiz, Agustín Miguel Alonso Raya y Roberto Carlos Reyes Gámiz, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática. Presentaron ante la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados la iniciativa con proyecto de decreto que reforma las fracciones II y III del apartado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En esa misma fecha la Mesa Directiva del Pleno de esta Cámara, envió a esta Comisión la iniciativa para su análisis, estudio y elaboración del respectivo dictamen.

II. Contenido de las iniciativas

Las iniciativas antes mencionadas concurren en la modificación del artículo 123 constitucional respecto a elevar la edad para trabajar a los menores de edad, ambos proyectos en esencia comparten el mismo sentido, por ello, los integrantes de esta Comisión consideran analizarlas en conjunto para elaborar el respectivo Dictamen. Con base en ello, y por razones metodológicas para la elaboración del presente dictamen, se analizará en primer término la iniciativa presentada por el titular del Ejecutivo Federal y en segundo lugar la iniciativa presentada por los diputados del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática.

a) Iniciativa del Ejecutivo Federal:

En este rubro, se transcriben algunos argumentos que sirvieron de base al proponente para sustentar su proyecto de modificación.

“La Organización Internacional del Trabajo (OIT), considera al trabajo infantil como toda actividad económica llevada a cabo por personas menores de 15 de edad, sin importar el estatus ocupacional (trabajo, asalariado, trabajo independiente, trabajo familiar no remunerado, etcétera), que priva a los niños de su niñez, su potencial y su dignidad, y que es perjudicial para su desarrollo físico y psicológico. En ese sentido, se alude al trabajo que es peligroso para el bienestar físico, mental o moral del niño o bien, aquél que interfiere con su escolarización, o les exige combinar el estudio con un trabajo pasado que se presume mucho tiempo. (...)

Se debe tomar en cuenta que la problemática del trabajo infantil e México es multifactorial y requiere del concurso de los sectores productivos, de la sociedad civil organizada y de los distintos órdenes y ámbitos de gobierno, para combatirlo en sus diversas manifestaciones, causas y efectos. (...)

En nuestro país el trabajo infantil es un fenómeno recurrente que se realiza en el seno familiar con un apoyo para su sustento, que carece de continuamente y que en muchos casos representa un factor que expulsa a los niños y adolescentes de sus hogares para que contribuyan al gasto familiar a costa de su educación, salud y sano desarrollo, lo cual produce efectos negativos en el desarrollo social cultural económico y humano de la sociedad mexicana.

(...)

Adicionalmente, los niños y adolecentes que laboran en nuestro país, están expuestos a sufrir accidentes o enfermedades de trabajo, puesto que se emplean en lugares no apropiados o no permitido, tales como minas, lugares sin ventilación o luz, alturas, calles o avenidas, bares y cantinas.”

b) Iniciativa de diputados:

En este mismo sentido se transcriben algunos elementos de la iniciativa presentada por los diputados del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática.

“Millones de niñas y niños en el país, algunos cuando apenas comienzan a caminar, son sometidos a la explotación laboral; en un momento en que deben recibir todo el apoyo para vivir, crecer, estudiar, jugar, desarrollarse. Si esto no es un crimen no sabríamos qué otra palabra emplear, pues equivale a que se infrinjan lesiones graves o, en ocasiones, se priva de la vida a un ser humano.

Con mayor razón cuando la incorporación al mundo del trabajo de las y los niños, no depende tanto de una edad, sino de su condición social, motivo por la cual, mientras los menores de edad pertenecientes a familias de escasos recursos se ven obligados a despedirse de su infancia a muy temprana edad, por el contrario los que pertenecen a la clase alta, retardan cada vez más la sujeción a una relación de trabajo. Esto provoca, la reproducción desigual de sus condiciones de vida, en uno y otro caso. (...)

El trabajo, cuando se da a la edad y en las condiciones adecuadas, sabemos que es un derecho humano, uno de los mayores bienes de los que el ser humano puede disfrutar como factor de todo bienestar. Pero cuando se impone a deshora, es una aberración.

Pero hay un grado mayor de infamia, cuando las y los niños son encadenados a las peores formas de trabajo infantil. Terreno en el cual México, rinde las peores cuentas, en un verdadero acto de afrenta nacional, pese a haber firmado el Convenio 182 de la OIT, que busca erradicar estas terribles formas de explotación y sometimiento. No se profundiza, en la presente iniciativa sobre si este tipo de oprobios, merecen el calificativo de trabajo, más bien, deberían alejarse de este término, que tiene otra historia y otra esencia.”

Como se puede constatar, ambos proyectos coinciden en reformar lo relativo a la edad de los menores para trabajar, la noción primordial de hacer valer en la Carta Magna los acuerdos suscritos por México en este rubro, además de plasmar lo referente a los Derechos Humanos de los menores respecto del trabajo.

III. Cuadro comparativo

Para dar claridad a los cambios propuestos, esta Comisión considera pertinente anexar el presente cuadro comparativo:

IV. Consideraciones

Esta Comisión dictaminadora, después de hacer un análisis de las iniciativas en estudio, llega a la convicción de emitir dictamen en sentido positivo, en materia de trabajo infantil, en razón de los siguientes argumentos:

Como se ha mencionado desde la reforma constitucional del 10 de junio de 2011, en nuestro texto constitucional se acentúo la importancia de los Derechos Humanos, así como de los instrumentos internacionales en la materia, de los que México es parte.

En este sentido, el presente dictamen tiene el propósito de salvaguardar los Derechos de los niños con relación al trabajo, teniendo presente que la explotación infantil es un grave problema social, que atañe a todos las naciones, en algunos casos es severo y con índole de esclavitud contemporánea, o como lo estableció el Maestro Carlos de Buen Unna, “el principal problema con respecto al trabajo de los menores no está en la ley sino en las condiciones económicas de un país que tiene que regular la prestación de servicios de los niños, fuera de su ámbito familiar, lo que constituye un fenómeno social indeseable”1 continúa mencionando que “el legislador laboral se ve en la necesidad de regular el trabajo de los menores, a partir de un hecho, tan doloroso como inevitable, de que los mexicanos no hemos sido capaces de garantizar a nuestra niñez una vida agradable con el pleno disfrute de los derechos fundamentales del hombre y particularmente de aquellos íntimamente relacionados precisamente a la condición de ser niño”.2

El trabajo infantil, en su forma de explotación daña nociva mente a la sociedad y, en específico a la población infantil, si consideramos que la niñez es el futuro de cualquier país, el agredirlos con esta forma de esclavitud, es sin duda, desastroso para la sociedad en sí misma.

Es por ello que las naciones y los organismos internacionales han luchado para dar las condiciones de protección a la niñez y, para el caso de que se tenga que trabajar a temprana edad, que esta actividad sea realizada con dignidad, respetando los derechos esenciales de las niñas, los niños y de los adolescentes. Al respecto la Organización Internacional del Trabajo, ha establecido que el “trabajo infantil suele definirse como todo trabajo que priva a los niños de su niñez, su potencial y su dignidad, y que es perjudicial para su desarrollo físico y psicológico”.3 Al respecto para no dañar al sector infantil y juvenil es que se han creado instrumentos internacionales por los cuales los Estados se someten a estos.

Dentro de la explotación laboral a la niñez, concurren diversos elementos, sociales, económicos, culturales, etc. Sin embargo se destaca el aspecto económico; la pobreza juega un papel primordial, en donde se presenta la necesidad de ingresar al mercado laboral, es decir, el menor se ve en apuro de contribuir con los gastos del hogar, lo que trae como consecuencia en primer término la deserción escolar, al respecto el siguiente gráfico de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo del Instituto Nacional de Estadística y Geografía4 corrobora lo antes mencionado:

De lo anterior se desprende que la pobreza es razón de peso para que niños, niñas y adolescentes busquen los ingresos necesarios para solventar los gastos familiares. En este contexto cabe mencionar que existe el trabajo que no es remunerado, el cual se presenta cuando el menor o el adolescente labora en apoyo al negocio familiar, en el cual el ingreso se verá reflejado en la contribución para el bienestar del hogar y de la estabilidad familiar.

Por lo trascendental que es el trabajo del infante y del adolescente y los efectos que tiene para la sociedad, es que muchos organismos e instituciones han realizado investigaciones y análisis para tratar de tomar acciones que lleven a dar soluciones a este fenómeno. Con base en esto es que el trabajo infantil o adolescente se ha clasificado en dos grandes rubros a destacar, los de naturaleza no nociva o inocua y los nocivos, siendo los primeros aquellos en donde las actividades que se desempeñan no tienen o no derivan en riesgo, como puede ser venta de productos, artesanía, mozo, etcétera, en segundo término están los de naturaleza nociva, respecto a la seguridad o a la salud física o mental, en este punto se encuentran las labores de carpintería, en obras, en fabricas, en el manejo de maquinaria o carga pesada o en el campo, lo que deriva en los siguientes puntos:5

Condiciones inadecuadas de trabajo infantil

Jornadas laborales extensas, por encima del límite legal permitido en cada país, (usualmente no mayor de 4 o 6 horas diarias).

El trabajo en horario nocturno o de madrugada.

La actividad a destajo.

La actividad laboral realizada en ausencia de medidas de higiene y condiciones de seguridad laboral.

El trabajo que por su horario o exigencias impida asistir a la escuela.

Actividades laborales que atenten contra el normal desarrollo físico y mental de las personas (trabajos que impliquen riesgo moral en la niñez adolescencia).

Lo que llevó a clasificar, el trabajo del menor en:

Por esa complejidad y por lo dañino del trabajo infantil es que la comunidad internacional ha creado diversas entidades ex profesas para ello, como es el caso de la Organización Internacional del Trabajo, que es primera agencia de las Naciones Unidas creada en 1946, y que ha puesto su empeño para tratar de mitigarlo a través de medios normativos, en este rubro, tenemos instrumentos internacionales vitales para el tema que se está analizando.

En 1973, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), a través de su Consejo de Administración convocó en la Ciudad de Ginebra, Suiza, a su cuadragésima octava reunión; en dicha sesión se adoptó el Convenio sobre la Edad Mínima de Admisión al Empleo, documento conocido como Convenio 138 (C-138), su entrada en vigor fue el 19 de junio de 1973; este convenio integra diversos pronunciamientos contenidos en otras disposiciones.

El objeto del Convenio 138, es el de regular el trabajo infantil estableciendo la edad mínima requerida para acceder a la actividad laboral, obligando a los signatarios a respetarlo, de este instrumento se destaca lo siguiente:

“Artículo 1. Todo Miembro para el cual esté en vigor el presente Convenio se compromete a seguir una política nacional que asegure la abolición efectiva del trabajo de los niños y eleve progresivamente la edad mínima de admisión al empleo o al trabajo a un nivel que haga posible el más completo desarrollo físico y mental de los menores.”

Artículo 2.

1. Todo Miembro que ratifique el presente Convenio deberá especificar, en una declaración anexa a su ratificación, la edad mínima de admisión al empleo o al trabajo en su territorio y en los medios de transporte matriculados en su territorio; a reserva de lo dispuesto en los artículos 4 a 8 del presente Convenio, ninguna persona menor de esa edad deberá ser admitida al empleo o trabajar en ocupación alguna.

3. La edad mínima fijada en cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo 1 del presente artículo no deberá ser inferior a la edad en que cesa la obligación escolar, o en todo caso, a quince años”.6

Los artículos citados puntualizan lo relativo a la edad mínima para trabajar, que son el reflejo del sentir de las naciones respecto al trabajo infantil, en este rubro es preciso hacer mención que México es el único país de América Latina que falta por ratificar el Convenio 138 sobre la edad mínima de admisión al empleo, razón por la que la OIT y UNICEF, hicieron un llamado urgente contra el trabajo infantil a nuestra nación.

Otro instrumento internacional de suma importancia para este tema es el Tratado Internacional sobre la Prohibición de las Peores Formas de Trabajo Infantil y la Acción Inmediata para su Eliminación, (Convenio Internacional del Trabajo No., 182) que fue Adoptado por la OIT, el 17 de junio de 1999, ratificado por el Estado mexicano el 30 de junio de 2001, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 7 de marzo de 2001, lo trascendente de este Tratado para las iniciativas en estudio radica en lo siguiente:

• La adopción de medidas inmediatas y eficaces para la eliminación de las peores formas de trabajo infantil, con carácter de urgente.

• En materia de trabajo se designa “niño” a toda persona menor de 18 años.

• La clasificación de las peores formas de trabajo infantil.

• La obligación de los Estados miembros para legislar en la materia.

El siguiente cuadro7 esquematiza cómo la comunidad internacional ha ido adhiriéndose a esto, por ende, realizaron las adecuaciones a su normatividad para cumplir los compromisos de estos instrumentos:

Los datos que arroja esta tabla, corroboran dos aspectos, en primer término que la mayoría de los países establecieron la edad mínima para trabajar de 15 años, conjuntamente los países que han Ratificado el Convenio 138, son 30 y, respecto del Convenio 182 son 34 incluyendo a México.

Los diputados que integramos la Comisión de Puntos Constitucionales estamos conscientes que el Estado Mexicano no ha Ratificado el Convenio 138, pero no por ello somos ajenos a esta problemática, razón por la cual, expresamos la total viabilidad del proyecto, en virtud de que es nuestra obligación velar por nuestros niños y adolescentes para que vivan en un ambiente estable, que propicie su pleno desarrollo físico y mental, por el beneficio de nuestra sociedad y para el crecimiento de nuestra nación.

Por las consideraciones anteriormente expuestas, los diputados integramos esta Comisión de Puntos Constitucionales, sometemos consideración de la Honorable Asamblea, el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LA FRACCIÓN III DEL APARTADO A, DEL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

ARTÍCULO ÚNICO. SE REFORMA LA FRACCIÓN III DEL APARTADO A, DEL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PARA QUEDAR COMO SIGUE:

Artículo 123. ...

...

A. ...

I. a II. ...

III. Queda prohibida la utilización del trabajo de los menores de quince años. Los mayores de esta edad y menores de dieciséis tendrán como jornada máxima la de seis horas.

IV. a XXXI. ...

B. ...

TRANSITORIO

ÚNICO. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Becerra Millán, Abigail, Coloquio Multidisciplinario sobre Menores, Memoria, edit., Instituto Nacional de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México, primera edición, México 1996, págs. 137 y 138.

2 Ídem.

3 Cita consultada en el sitio http:// http://www.ilo.org/ipec/facts/lang—es/index.htm el 15 de octubre de 2013.

4 Cita consultada en el sitio http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/Provectos/Encuestas/Hogares/modu los/mti/mti2011/default.aspx el 15 de octubre de 2013.

5 Trabajo Infantil en México, reporte temático núm. 4., Centro de Estudios Sociales y de Opinión Públicas (CESOP). Honorable Cámara de Diputados, LIX legislatura., pág. 4.

6 Convenio 138 sobre la edad mínima de admisión al empleo, consultado en el sitio http://www.oas.org/dil/esp/Convenio_138_de_la_OIT_Argentina.pdf el 15 de octubre de 2013.

7 Datos obtenidos en el sitio http://white.oit.org.pe/ipec/pagina.php?pagina=158 el 15 de octubre de 2013.

Palacio Legislativo de San Lázaro 19 de febrero de 2014.

La Comisión de Puntos Constitucionales

Diputados: Julio César Moreno Rivera (rúbrica), presidente; Marcos Aguilar Vega (rúbrica), Fernando Rodríguez Doval (rúbrica), Pedro Ignacio Domínguez Zepeda (rúbrica), Héctor García García (rúbrica), Raymundo King de la Rosa (rúbrica), Luis Antonio González Roldán (rúbrica), Ricardo Mejía Berdeja (rúbrica), Ruth Zavaleta Salgado (rúbrica), Paulina Alejandra del Moral Vela (rúbrica), Julisa Mejía Guardado (rúbrica), Carlos Angulo Parra (rúbrica), secretarios; José Alfredo Botello Montes (rúbrica), Jorge Sotomayor Chávez (rúbrica), Ricardo Villarreal García, Damián Zepeda Vidales (rúbrica), Héctor Humberto Gutiérrez de la Garza (rúbrica), Míriam Cárdenas Cantú (rúbrica), Rocío Adriana Abreu Artiñano (rúbrica), Arely Madrid Tovilla (rúbrica), Gloria Elizabeth Núñez Sánchez (rúbrica), José Isidro Moreno Árcega (rúbrica), Delvim Fabiola Bárcenas Nieves (rúbrica), José Alberto Rodríguez Calderón (rúbrica), Ricardo Cantú Garza, Antonio Cuéllar Steffan (rúbrica), Amalia Dolores García Medina (rúbrica), José Ángel Ávila Pérez (rúbrica), Luis Ángel Xariel Espinosa Cházaro (rúbrica), Fernando Zárate Salgado (rúbrica).

De la Comisión de Puntos Constitucionales, con proyecto de decreto que reforma el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de derecho a la identidad

Honorable Asamblea:

La Comisión de Puntos Constitucionales, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 39 y 45, numeral 6, incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 80, 81, 84, 85, 157, numeral 1, fracción I; 158, numeral 1, fracción IV; 167, numeral 4 y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta Soberanía, el siguiente

Dictamen

I. Antecedentes legislativos.

1. El día 26 de febrero de 2013, el senador Francisco Salvador López Brito, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó ante el pleno de la Cámara de Senadores, Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En esa misma fecha, la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores turnó la Iniciativa a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos Segunda, para análisis y elaboración del dictamen correspondiente.

2. El día 24 de abril de 2013, las Senadoras Ivonne Liliana Álvarez García, Mely Romero Celis, Lizbeth Hernández Lecona, Margarita Flores Sánchez, María del Rocío Pineda Pineda Gochi, Angélica del Rosario Araujo Lara, Itzel Sarahí Ríos de la Mora y el senador Ricardo Barroso Agramont, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentaron ante el pleno de la Cámara de Senadores, Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En esa misma fecha, la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores turnó la Iniciativa a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos Segunda, para análisis y elaboración del dictamen correspondiente.

3. El 30 de abril de 2013, el pleno de la Cámara de Senadores, aprobó el dictamen con proyecto de decreto que reforma y adiciona el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, enviándolo a la Cámara de Diputados, para los efectos constitucionales.

4. El 30 de abril de 2013, la Cámara de Senadores remitió a la Cámara de Diputados, el expediente relativo al Proyecto de Decreto que reforma y adiciona el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

5. El 2 de julio de 2013, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados turnó a la Comisión de Puntos Constitucionales, la Minuta antes mencionada, para su análisis, estudio y elaboración de dictamen.

II. Contenido de la minuta

Para efecto de emitir el presente dictamen, esta comisión estima conveniente transcribir las consideraciones del dictamen aprobado por el Senado de la República, bajo lo siguiente:

“Se coincide con los proponentes de las iniciativas respecto al reconocimiento y protección al derecho a la identidad de las personas. La forma idónea para cumplir ese derecho es mediante la inscripción en el registro civil, lo cual es una base primordial para la facilitación del ejercicio de una serie de derechos. El derecho de identidad permite el goce de diversos derechos que lo componen desde el momento en que se inscribe a la persona viva, lo cual puede ser desde su nacimiento o incluso de manera posterior.

Al respecto, la iniciativa presentada por el senador Francisco Salvador López Brito menciona lo siguiente:

“Es el primer reconocimiento por parte del Estado de la existencia del hecho vital, es un instrumento legal de identidad para ejercer el disfrute de todos sus derechos”.

Por su parte, la senadora Ivonne Liliana Álvarez García, comenta en su iniciativa lo siguiente:

“Un derecho fundamental y primordial de un recién nacido es el reconocimiento de su identidad, ya que es uno de los medios a través del cual se facilita el ejercicio de los derechos a la personalidad jurídica, al nombre, a la nacionalidad, y sólo se adquieren por medio de la inscripción en el registro civil”.

Ahora bien, el reconocimiento de derechos que se derivan del derecho a la identidad se pueden observar en instrumentos internacionales que han sido ratificados por México. Tal es el caso de la Convención Americana de Derechos Humanos, que en sus artículos 3, 4, 5, 18 y 20, prevén el reconocimiento a la personalidad jurídica, al nombre, a la nacionalidad, a la vida y a la integridad personal, etcétera. De igual manera, el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y

Políticos, en su artículo 24, numeral 2, establece que todo niño será inscrito inmediatamente después de su nacimiento y deberá tener un nombre.

A su vez, la Convención sobre los Derechos del Niño, prevé en sus artículos 7 y 8, tanto el reconocimiento como la protección del derecho a la identidad de los niños, así como de los derechos que se derivan del mismo, tal y como se puede apreciar a continuación:

“Artículo 7

1. El niño será inscripto inmediatamente después de su nacimiento y tendrá derecho desde que nace a un nombre, a adquirir una nacionalidad y, en la medida de lo posible, a conocer a sus padres y a ser cuidado por ellos.

2. Los Estados Partes velarán por la aplicación de estos derechos de conformidad con su legislación nacional y las obligaciones que hayan contraído en virtud de los instrumentos internacionales pertinentes en esta esfera, sobre todo cuando el niño resultara de otro modo apátrida.

Artículo 8

1. Los Estados Partes se comprometen a respetar el derecho del niño a preservar su identidad, incluidos la nacionalidad, el nombre y las relaciones familiares de conformidad con la ley sin injerencias ilícitas.

2. Cuando un niño sea privado ilegalmente de algunos de los elementos de su identidad o de todos ellos, los Estados Partes deberán prestar la asistencia y protección apropiadas con miras a restablecer rápidamente su identidad.”

Como se ha mencionado, el derecho a la identidad está compuesto por una serie de derechos, mismos que se especifican de manera más clara en la previsión del artículo 22 de la Ley para la Protección de las Niñas, Niños y Adolescentes, que para mayor claridad se reproduce a continuación:

“Artículo 22. El derecho a la identidad está compuesto por:

A. Tener un nombre y los apellidos de los padres desde que nazca y a ser inscrito en el Registro Civil.

B. Tener una nacionalidad, de acuerdo con lo establecido en la Constitución.

C. Conocer su filiación y su origen, salvo en los casos que las leyes lo prohíban.

D. Pertenecer a un grupo cultural y compartir con sus integrantes costumbres, religión, idioma o lengua, sin que esto pueda ser entendido como razón para contrariar ninguno de sus derechos. A fin de que niñas, niños y adolescentes puedan ejercer plenamente el derecho a su identidad, las normas de cada Entidad Federativa podrán disponer lo necesario para que la madre y el padre los registren, sin distinción en virtud de las circunstancias de su nacimiento.”

(Énfasis añadido)

Como se puede apreciar del texto antes transcrito, se hace referencia a la necesidad de ser registrados para poder ejercer plenamente el derecho a la identidad. El que dicho derecho esté reconocido en el ámbito internacional como lo son las convenciones e instrumentos internacionales anteriormente citados da a entender que el Estado mexicano al suscribirlas y ratificarlas, está obligado a acatar las prevenciones realizadas en ellas.

Las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado respecto al derecho a la identidad, tal y como se puede observar en los siguientes criterios:

“[TA]; 10a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Libro VI, Marzo de 2012, Tomo 1; Pág. 273

DERECHO A LA IDENTIDAD PERSONAL. EL CONOCIMIENTO DEL ORIGEN BIOLÓGICO DE LA PERSONA TIENE TRASCENDENCIA PSICOLÓGICA Y JURÍDICA PARA EL INDIVIDUO.

La identidad personal se construye a través de múltiples factores psíquicos y sociales; así, la imagen propia de la persona se determina, en buena medida, por el conocimiento de sus orígenes biológicos, los cuales son de gran trascendencia tanto desde el punto de vista psicológico como jurídico. Por un lado, conocer las circunstancias relacionadas con el propio origen y con la identidad de los padres biológicos contribuye al adecuado desarrollo de la personalidad y, por otro, en cuanto a lo jurídico, la importancia de conocer el propio origen está ligada a las consecuencias legales que dicha información puede generar.

PRIMERA SALA

Amparo directo en revisión 2750/2010. 26 de octubre de 2011. Mayoría de tres votos. Disidentes: Jorge Mario Pardo Rebolledo y José Ramón Cossío Díaz. Ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretaria: Ana María Ibarra Olguín.

[TA]; 9a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXXIV, Septiembre de 2011; Pág. 1034

DERECHO DE IDENTIDAD DE LOS NIÑOS.

Es un derecho de rango constitucional que deriva del artículo 4 de la Constitución Federal, ya que el objetivo de la reforma a dicho precepto consistió en reconocer como derechos constitucionales todos los derechos de los niños establecidos en los diversos tratados internacionales que México ha suscrito. Así, al estar reconocido el derecho de identidad en los artículos 7o. y 8o. de la Convención sobre los Derechos del Niño, es innegable su rango constitucional. Asimismo, de acuerdo a dichos preceptos y al artículo 22 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, el derecho de identidad está compuesto por el derecho a tener un nombre, una nacionalidad y una filiación. En efecto, si bien la identidad se construye a través de múltiples factores psicológicos y sociales, en términos de derechos, la imagen propia de la persona está determinada en buena medida, por el conocimiento de sus orígenes y su filiación, así como por la identificación que tiene en la sociedad a través de un nombre y una nacionalidad. De la determinación de dicha filiación, se desprenden a su vez, diversos derechos del menor, como son los derechos alimentarios y sucesorios.

PRIMERA SALA

Contradicción de tesis 50/2011. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero y Segundo, ambos en Materia Civil del Séptimo Circuito. 1o. de junio de 2011. Cinco votos. Ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea. Secretaria: Ana María Ibarra Olguín.

Nota: Esta tesis no constituye jurisprudencia, ya que no resuelve el tema de la contradicción planteada.

[TA]; 9a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVI, Julio de 2007; Pág. 260

DERECHO A LA IDENTIDAD DE LOS MENORES. SU CONTENIDO.

El artículo 7 de la Convención sobre los Derechos del Niño (ratificada por el Estado Mexicano y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de enero de 1991) dispone que el niño tiene derecho desde que nace a un nombre, a adquirir una nacionalidad y en la medida de lo posible a conocer a sus padres y a ser cuidado por ellos. En concordancia con lo anterior y conforme al numeral 3 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (de orden público, interés social y observancia obligatoria para toda la República), son principios rectores de la protección de los menores, entre otros, el del interés superior de la infancia y el de la tutela plena e igualitaria de los derechos humanos y de las garantías constitucionales. En ese tenor, el artículo 22 de dicha Ley establece el derecho a la identidad, el cual se compone por el derecho a tener un nombre y los apellidos de los padres desde que nazca, a tener una nacionalidad y a conocer su filiación y su origen, salvo en el caso que las leyes lo prohíban. Así, el hecho de que el menor tenga la certeza de quién es su progenitor, constituye un principio de orden público que es parte del núcleo esencial del derecho fundamental a la personalidad jurídica, cuya importancia no sólo radica en la posibilidad de solicitar y recibir información sobre su origen, la identidad de sus padres y el conocimiento de su origen genético, sino que a partir de esos elementos puede derivarse, por una parte, su derecho a tener una nacionalidad y, por otra, el derecho a que sus ascendientes satisfagan sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento, para su desarrollo pleno e integral.

PRIMERA SALA

Amparo directo en revisión 908/2006. 18 de abril de 2007. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretario: Heriberto Pérez Reyes.”

De los criterios arriba transcritos, se desprende que el derecho de identidad es un derecho fundamental que se encuentra protegido no solo en las diversas Convenciones internacionales ya citadas, sino que también se encuentra a nivel constitucional. El registro de los recién nacidos es un derecho que permite constatar la personalidad e identidad de quien fue registrado, es por ello que la relevancia del documento que lo acredita dicho registro, es decir, en el acta de nacimiento.

Tal y como se establece en el capítulo II (De las actas de nacimiento) del Código Civil Federal, que comprende los artículos 54 al 76, las actas de nacimiento sirven entre otras cosas, para que se reconozca la ascendencia u origen sanguíneo, sin embargo en las actas no solo constan los nombres de los padres, sino que también se hace constar la nacionalidad de la persona y su domicilio, incluso es el documento idóneo para probar la edad de la persona. Lo anterior se puede corroborar con el siguiente criterio emitido por el Sexto Tribunal Colegiado en materia de Trabajo del Primer Circuito:

“[TA]; 9a. Época; T.C.C.; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXV, Febrero de 2007; Pág. 1703

EDAD DE UNA PERSONA FÍSICA. EL ACTA DE NACIMIENTO EXPEDIDA POR EL REGISTRO CIVIL CONFORME A LA LEY ES LA PRUEBA IDÓNEA PARA DEMOSTRARLA.

De acuerdo con el artículo 50 del Código Civil Federal las actas del Registro Civil extendidas conforme a las disposiciones que preceden al citado precepto, hacen prueba plena en todo lo que el Juez del Registro Civil, en el desempeño de sus funciones, da testimonio de haber pasado en su presencia; de ahí que la prueba idónea y suficiente para demostrar la edad de una persona física, sea el acta de nacimiento expedida por el Registro Civil conforme a la ley, por tratarse de un documento público a través del cual quedan plenamente acreditados tanto el hecho del nacimiento como el acto jurídico del registro respectivo, sin perjuicio de que a través de algún otro medio probatorio pueda acreditarse tal circunstancia.

SEXTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA DE TRABAJO DEL PRIMER CIRCUITO

Amparo directo 9396/2006. Nilda Andreina Zárate T. 26 de octubre de 2006. Unanimidad de votos. Ponente: Genaro Rivera. Secretario: Edgar Hernández Sánchez.”

De la tesis aislada arriba plasmada, se desprende que si bien el derecho de identidad da lugar al pleno ejercicio de diversos derechos, como lo es el derecho al nombre, domicilio, edad y demás mencionados, es necesario un documento público con el cual se pueda probar plenamente el registro de la persona y esto es mediante la expedición del Acta de Nacimiento.

Se coincide con las iniciativas en estudio en la parte correspondiente a la necesidad de expedir la primera acta de nacimiento de manera gratuita. Con el ejercicio del derecho al registro de la persona, también se le permite al Estado, mediante los órganos correspondientes, el llevar las estadísticas de población necesarias para adaptar tanto el presupuesto, como la correcta administración de los servicios públicos.

De igual forma, se coincide con ambas iniciativas en cuanto a que el establecer en el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la gratuidad de la expedición de la primera acta de nacimiento, fomentará una mayor inscripción por parte de la población. Aunado a lo anterior, la necesidad aprobar el presente proyecto, servirá para dar cumplimiento a lo previsto en las Convenciones de las que es parte nuestro país, así como el compromiso que hizo el Estado mexicano en Conferencia Regional Latinoamericana sobre el Derecho a la Identidad y el Registro Universal de Nacimiento, celebrada en Asunción Paraguay, y en la II Conferencia Regional Sobre el Derecho a la Identidad, celebrada en Panamá en 2011, en las cuales se comprometió a cumplir la meta común de alcanzar el registro universal, gratuito y oportuno en la región para el año 2015”.

III. Cuadro comparativo

IV. Consideraciones

A la Comisión de Puntos Constitucionales, fue turnada para su estudio y dictamen la Minuta con Proyecto de Decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Los Diputados integrantes de este cuerpo Legislativo, después de hacer un análisis de la Minuta del Senado de la República, llega a la convicción de emitir dictamen en sentido positivo del referido proyecto de decreto, en materia del derecho a la identidad y gratuidad del acta de nacimiento.

Previo a los argumentos que sustentan lo anterior, esta Comisión no pasa por inadvertida la iniciativa presentada ante la Comisión Permanente el día 8 de mayo del 2013 por las Diputadas Verónica Beatriz Juárez Piña, Carmen Lucia Pérez Camarena, Lucila Garfias Gutiérrez, integrantes de la Comisión de Derechos de la Niñez de la Cámara de Diputados, la cual fue turnada a esta Comisión legislativa para dictamen. En esta dicha, se propone una reforma al artículo 4o. constitucional para garantizar el derecho al goce del ejercicio de la identidad universal, oportuna y gratuita eliminando de esta forma todo obstáculo que limite el ejercicio pleno de este derecho. En la propuesta, se establece que los niños y las niñas tienen derecho una identidad, a través de un nombre, origen familiar, lugar y la fecha de nacimiento, que se hará constar en el acta de nacimiento correspondiente, la cual deberá ser universal, gratuita y oportuna. Este principio deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas dirigidas a la niñez. De forma complementaria, establece que los ascendientes, tutores y custodios tienen la obligación de preservar y exigir el cumplimiento de estos derechos y principios, así como estarán obligados a registrar de forma inmediata el nacimiento de la niña o el niño.

Ahora bien, de acuerdo con el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Derecho a la Identidad consiste en el “reconocimiento jurídico y social de una persona como sujeto de derechos y responsabilidades y a su vez, de su pertenencia a un Estado, un territorio, una sociedad y una familia, condición necesaria para preservar la dignidad individual y colectiva de las personas”.1

De lo anterior, se advierte que otorgar el reconocimiento del Derecho a la Identidad permitirá a la niñez adquirir una identidad, un nombre y una nacionalidad. Ello implica su incorporación como sujeto de derechos dentro de un Estado y su acceso a un conjunto de derechos humanos reconocidos tanto en la Carta Magna como en los instrumentos internacionales ratificados por nuestro país.

Otro aspecto que se debe considerar, es que en el momento de registrar a una persona, se capturan características demográficas básicas, como el sexo, edad, estado civil, entre otros, lo cual son elementales para el conocimiento de la dinámica demográfica, lo que permite la planeación y aplicación de políticas públicas importantes para el desarrollo del país.

Así, la información sobre nacimientos, es básica en el estudio de algunos fenómenos de interés social como la fecundidad y la mortalidad infantil, fetal y materna. Por ello, las estadísticas de nacimientos que lleva el INEGI a partir de las actas de nacimiento que emite el registro civil, permiten identificar aspectos como la frecuencia con que ocurren los nacimientos, la edad y lugar de residencia de la madre o el padre, entre otros.

En este sentido, desde que un recién nacido es inscrito en el Registro Civil, adquiere diversos derechos. Entre ellos, el de identidad, que además de lo ya expuesto, implica conocer la identidad de sus progenitores. En estas mismas condiciones, tiene derecho a tener un nombre y apellido; por ende, debe ser registrado inmediatamente después de su nacimiento, ya que los padres están obligados a informar el nombre, el apellido y la fecha de nacimiento del recién nacido. Ello supone el reconocimiento inmediato por parte del Estado de su existencia y la formalización de su nacimiento conforme a la ley.

Aunado a lo anterior, obtiene capacidad jurídica, lo cual significa el reconocimiento como parte integrante de la sociedad.

Por otra parte, el Programa de Universalización de la Identidad Civil en las Américas (PUICA), creado en 2007 por la Organización de los Estados Americanos (OEA), apoya a los Estados Miembros en la erradicación del sub registro para asegurar el reconocimiento del derecho a la identidad civil de todas las personas en la Región. Como parte de los objetivo de dicho programa, se elaboró el “Proyecto de Modelo de Legislación para registros civiles en América Latina”, en cuyo artículo 145 se propone que las inscripciones relacionadas al nacimiento deberán ser gratuitas, siempre y cuando se inscriban dentro de los plazos establecidos en la ley. De ahí, que elevar a rango constitucional la gratuidad al realizar la inscripción del nacimiento, implica ir más allá del compromiso internacional adoptado por nuestro país como parte integrante de la Organización de los Estados Americanos.

Además, el informe intitulado “Derecho a la identidad. La cobertura del registro al nacimiento en México en 1999 y 209” elaborado por la UNICEF y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), proporcionó una medición del comportamiento del registro de los nacimientos en nuestro país para conocer el grado de cobertura a nivel nacional, estatal y municipal.

En el aludido documento, se establece que cuando no existen registros de nacimiento se afecta a la niñez que pertenecen a la población más pobre y marginada: indígenas, migrantes, o bien que habitan en zonas rurales, remotas o fronterizas.

Además, señala que las razones para no efectuar el registro de un nacimiento son complejas y multifactoriales ya que existen barreras de índole legal, geográfico, económico, administrativo y/o cultural que obstaculizan el registro universal, gratuito y oportuno de nacimientos.

Dentro de las barreras económicas, se encuentran los costos relacionados al registro y emisión del acta de nacimiento, lo cual constituyen una limitante para las poblaciones más pobres y marginadas.

En razón de lo expuesto, esta Comisión Dictaminadora considera procedente reconocer en la Ley Fundamental que los órdenes de gobierno estatal, municipal y del Distrito Federal expidan en forma gratuita la copia certificada del acta de nacimiento cuando se lleve a cabo el registro correspondiente.

No obstante lo anterior, tal y como se desprende de la Minuta enviada por la colegisladora, siendo el espíritu de las iniciativas que todo individuo tiene derecho a ser registrado de manera gratuita e inmediata después de nacer, compartiendo ese mismo espíritu, esta dictaminadora considera pertinente realizar algunas modificaciones con la finalidad de ampliarlo y tenga un mayor alcance. Es por ello, que tomando en consideración la pretensión de garantizar el derecho a ser registrado elevándolo a rango constitucional, consideramos importante además, que toda persona sea registrada bajo los mismos parámetros, dando certeza a toda persona indistintamente de la Entidad Federativa en el cual se lleve a cabo dicho registro.

Lo anterior tiene su antecedente en los “Acuerdos de Coordinación para la Modernización Integral del Registro Civil”, publicados en el Diario Oficial de la Federación los días 16 y 21 de diciembre de 1998, en los cuales, todas las Entidades Federativas convinieron entre otras cosas en adoptar los formatos únicos para las inscripciones que lleva a cabo el Registro Civil, diseñados por la Secretaría de Gobernación, y aprobados por el Consejo Nacional de Funcionarios del Registro Civil, que se desprende de la cláusula octava de cada acuerdo. Aquí se comprueba la intención de los Estados para unificar los formatos de toda inscripción ante el Registro Civil.

Este acuerdo toma como base que, conforme a lo dispuesto por la Ley General de Población, la institución del Registro Civil desempeña un papel fundamental en la conformación del Sistema del Registro Nacional de Población, a cargo de la Secretaría de Gobernación, ya que a través de los actos que inscribe se podrá certificar y acreditar fehacientemente la identidad de las personas que se incorporan en dicho Registro.

Además, dicho programa de modernización integral del Registro Civil, tuvo como finalidad optimizar el funcionamiento de esta institución y hacer más accesibles los servicios que presta a la población de las entidades, en especial la indígena, la migrante y marginada.

Es por lo expuesto que atendiendo al espíritu de la Minuta, se retoma la voluntad de las entidades federativas para fortalecer a la institución que en última instancia será quien garantice el derecho humano a ser registrado.

Esta medida abonará no sólo a garantizar la identidad de las personas, sino que permitirá obtener estadísticas uniformes que se plasmarán en una mejor aplicación de políticas públicas en beneficio de la sociedad.

La creación de estos parámetros, tiene su fundamento constitucional en el artículo 121 de la Carta Magna, el cual otorga la aludida atribución al Congreso de la Unión para prescribir, mediante leyes generales, la manera de probar dichos registros. Por lo tanto, cada Estado y el Distrito Federal a través de sus Registros Civiles emitirán sus formas de manera homologada y estandarizada, con base en los parámetros que emita la Secretaría de Gobernación. Esta última es la encargada de llevar a cabo el registro y acreditación de las personas residentes en el país y nacionales en el extranjero; además tiene la facultad de celebrar convenios con las autoridades locales mediante los cuales se recabe la información de nacimientos y defunciones; por lo tanto, es viable y pertinente dar certeza, no solo a la información del registro del nacimiento de las personas, sino también los registros que asienten la defunción de las mismas.

Por otra parte, es trascendente mantener actualizados los padrones electorales, toda vez que de ellos depende en gran medida el quehacer del Instituto Nacional Electoral, basta señalar que el número total de ciudadanos inscritos en ellos es factor determinante del financiamiento público para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes de los partidos políticos. Por lo expuesto, para dar certeza a la función de la autoridad electoral, es necesaria la coordinación con la Secretaría de Gobernación para remitir la información recabada de las defunciones, para efectos de tener mayor certeza en el quehacer electoral.

Por las consideraciones anteriormente expuestas, la Comisión de Puntos Constitucionales, someten a la consideración de la Honorable Asamblea, el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTICULO 4o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

ARTÍCULO ÚNICO . Se REFORMA el párrafo octavo del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 4o.

(...)

(...)

(...)

(...)

(...)

(...)

(...)

En todas las decisiones y actuaciones del Estado se velará y cumplirá con el principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus derechos. Los niños y las niñas tienen derecho a la identidad siendo registrados en forma inmediata al momento de nacer y a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Este principio deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas dirigidas a la niñez.

(...)

(...)

(...)

(...)

TRANSITORIOS

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. A partir de la entrada en vigor del presente Decreto, las legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, dispondrán de seis meses para establecer en sus haciendas o códigos financieros las exenciones de los cobros de derechos por concepto de registro civil, para extender gratuitamente la primera acta de nacimiento.

Tercero. La Secretaría de Gobernación, previa opinión de las entidades federativas, establecerá de manera homologada, un formato único en materia de registro de población para la emisión de actas de nacimiento y defunción mediante mecanismos electrónicos, en un plazo de noventa días a partir de la entrada en vigor del presente Decreto.

Una vez emitido el formato único referido, en un plazo no mayor a sesenta días, las entidades federativas y el Distrito Federal, celebrarán Convenios de Coordinación con la Secretaría de Gobernación para que realicen las adecuaciones necesarias a su normatividad local para efectos de su obligatoria implementación.

Cuarto. La Secretaría de Gobernación a través del Registro Nacional de Población, remitirá al Instituto Nacional Electoral la información recabada por las autoridades locales registrales relativa a los certificados de defunción.

Nota

1 http://www.renapo.gob.mx/swb/swb/RENAPO/MexicoMundo. Consultada el 21 de mayo de 2013, 14:50 hrs.

Palacio Legislativo de San Lázaro a 19 de febrero de 2014.

La Comisión de Puntos Constitucionales

Diputados: Julio César Moreno Rivera (rúbrica), presidente; Marcos Aguilar Vega (rúbrica), Fernando Rodríguez Doval (rúbrica), Pedro Ignacio Domínguez Zepeda (rúbrica), Héctor García García (rúbrica), Raymundo King de la Rosa (rúbrica), Luis Antonio González Roldán (rúbrica), Ricardo Mejía Berdeja (rúbrica en abstención), Ruth Zavaleta Salgado (rúbrica), Paulina Alejandra del Moral Vela (rúbrica), Julisa Mejía Guardado (rúbrica), Carlos Angulo Parra (rúbrica), secretarios; José Alfredo Botello Montes (rúbrica), Jorge Sotomayor Chávez (rúbrica), Ricardo Villarreal García, Damián Zepeda Vidales (rúbrica), Héctor Humberto Gutiérrez de la Garza (rúbrica), Míriam Cárdenas Cantú (rúbrica), Rocío Adriana Abreu Artiñano (rúbrica), Arely Madrid Tovilla (rúbrica), Gloria Elizabeth Núñez Sánchez (rúbrica), José Isidro Moreno Árcega (rúbrica), Delvim Fabiola Bárcenas Nieves (rúbrica), José Alberto Rodríguez Calderón (rúbrica), Ricardo Cantú Garza, Antonio Cuéllar Steffan (rúbrica), Amalia Dolores García Medina (rúbrica), José Ángel Ávila Pérez (rúbrica), Luis Ángel Xariel Espinosa Cházaro (rúbrica), Fernando Zárate Salgado (rúbrica).

De la Comisión de Puntos Constitucionales, con proyecto de decreto que reforma el tercer párrafo del artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de responsabilidad de los servidores públicos municipales

Honorable Asamblea:

La Comisión de Puntos Constitucionales, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 39, 40 y 45, numeral 6, incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 80, 84, 85 y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta soberanía, el siguiente

Dictamen

I. Antecedentes legislativos

1. En sesión celebrada el 28 de noviembre de 2006, el senador Ulises Ramírez Núñez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En esa misma fecha, la Mesa Directiva del Senado, turnó el proyecto a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Estudios Legislativos Primera, para emitir dictamen, y a la Comisión de Desarrollo Municipal para su opinión.

2. El 19 de noviembre de 2009, las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de 6studios Legislativos Primera y la Comisión de Desarrollo Municipal de la Cámara de Senadores, después de hacer un análisis a la iniciativa antes citada, aprobó el dictamen con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

3. El 24 de noviembre de 2009, el Pleno de la Cámara de Senadores, aprobó el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos Primera, con opinión de la Comisión de Desarrollo Municipal, que contiene proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, enviándolo a la Cámara de Diputados para los efectos constitucionales.

4. En sesión de 26 de noviembre de 2009, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados recibió el expediente de la minuta con proyecto de decreto antes mencionada, turnándola para los efectos de ley a la Comisión de Puntos Constitucionales.

II. Contenido de la minuta

Esta Comisión de Puntos Constitucionales, antes de entrar al estudio del presente dictamen, considera prudente transcribir el contenido de la minuta, que es del término siguiente:

“Estas comisiones unidas coinciden con la propuesta en estudio en cuanto a la inclusión de los presidentes municipales, los regidores y los síndicos de los ayuntamientos como responsables por el manejo indebido de fondos y recursos federales, ya que como bien se señala en la exposición de motivos, la función pública del gobierno como tenedor legítimo del poder público requiere de recursos económicos suficientes para el ejercicio de sus funciones y el éxito para el control del ejercicio de dicha función se sustenta en un eficaz esquema de responsabilidad de los servidores públicos.

La responsabilidad administrativa de los servidores públicos y la responsabilidad patrimonial del Estado son situaciones que se encuentran debidamente contempladas en el Título Cuarto de nuestra Carta Magna y es precisamente en los párrafos primero y tercero del artículo 108 que se regula:

“Artículo 108. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este Título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y, en genera~ a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores del Instituto Federal Electoral, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.

Los Gobernadores de los Estados, los Diputados a las Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.”

Como se observa, el texto constitucional no considera expresamente sujetos de responsabilidades por manejo indebido de fondos federales a los presidentes municipales, ni a las demás autoridades de los ayuntamientos.

Pese a que no los incluya, dentro del régimen de responsabilidad previsto en el citado artículo 108, el legislador los sujeta mediante una ley secundaria que incluye a quienes manejen recursos públicos federales, tal y como lo establece el artículo 2 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Público:

Artículo 2. Son sujetos de esta Ley, los servidores públicos federales mencionados en el párrafo primero del artículo 108 Constitucional, y todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos públicos federales.

Por lo que, se considera que la inclusión expresa en la Constitución sobre la responsabilidad que los servidores públicos municipales señalados, por el indebido manejo de los fondos y recursos federales es consecuente con el marco legal vigente, no sólo con la ley federal referida, sino también con la Ley de Coordinación Fiscal, que en el último párrafo del artículo 49 prevé que “las responsabilidades administrativas, civiles y penales en que incurran los servidores públicos federales o locales por el manejo o aplicación indebidos de los recursos de los Fondos de Aportaciones Federales, serán determinadas y sancionadas por las autoridades federales o locales, según corresponda, de conformidad con sus propias legislaciones.

Cabe señalar, que estas comisiones dictaminadoras recibieron la opinión de la Comisión de Desarrollo Municipal, en la cual se consideró a la iniciativa en estudio como pertinente por cuanto a que se pretende incluir a los Municipios (y consecuentemente a sus ayuntamientos, como responsables de su gobierno), como unidades administrativas autónomas cuyo ejercicio gubernamental, siendo distinto y diverso de los entes federales y estatales, es susceptible de responsabilidad independientemente de la entidad federativa en que se encuentre.

En términos generales los integrantes la comisión referida, emitieron opinión favorable de la iniciativa en estudio para que sea aprobada en sus términos. Cabe señalar que dicha opinión ha sido considerada en la elaboración del presente dictamen.

En este sentido, también debe señalarse que en materia de responsabilidades el Distrito Federal tiene un régimen y un tratamiento distinto al de los Estados de la Federación, ya que como se advierte de la lectura del Título Cuarto constitucional (arts. 108 y 109), a estos últimos se les faculta para crear regímenes de responsabilidades internos, situación que no acontece en el Distrito Federal, ya que por ser la sede de los Poderes de la Unión su regulación está sujeta a lo dispuesto en la legislación federal, es decir, a los servidores públicos de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial del Distrito Federal se les aplican las disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, de conformidad con el artículo segundo transitorio de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de marzo de 2002.

III. Cuadro comparativo

IV. Consideraciones

Esta Comisión dictaminadora, después de haber efectuado un análisis exhaustivo de la minuta señalada en el apartado anterior, llega a la convicción de emitir dictamen en sentido positivo, en atención a las siguientes consideraciones:

De la lectura a la minuta, se advierte como propuesta principal la incorporación de los integrantes de los ayuntamientos como sujetos responsables por el manejo indebido de fondos y recursos federales.

En México, a nivel constitucional se contienen las disposiciones relativas a los tipos de responsabilidades en las que pueden incurrir los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones, mismas que pueden ser de carácter civil, administrativo, político y penal.

• La responsabilidad civil del servidor público, se manifiesta en la reparación pecuniaria.

• La responsabilidad administrativa se presenta para sancionar actos y omisiones de legalidad, honradez, imparcialidad, economía y eficacia, en la administración pública.

• La responsabilidad política, objeto del juicio político, se refiere a actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.

• La responsabilidad penal, será aplicable sólo después de una declaración de procedencia.

Al respecto, Gabino Fraga señala que la falta de cumplimiento en los deberes que impone la función pública da nacimiento a la responsabilidad del autor, mismo que puede ser de orden civil, de orden penal o de orden administrativo. Dicho de otra forma, cualquier falta cometida por el empleado en el desempeño de sus funciones lo hace responsable administrativa mente, sin perjuicio de que pueda originarse además una responsabilidad civil o penal, pudiendo ser sancionables todas de manera independiente por la autoridad competente.

Por su parte, Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez, señala que cuando los servidores públicos provocan daño o lesionan valores protegidos por las leyes penales, la responsabilidad en que incurren es penal y les serán aplicables las disposiciones y los procedimientos de esa naturaleza; cuando realizan funciones de gobierno y de dirección y afectan intereses públicos fundamentales o el buen despacho de los asuntos, dan lugar a la responsabilidad política; y cuando en el desempeño de su empleo, cargo o comisión incumplen con las obligaciones que su estatuto les impone para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficacia en el ejercicio de la función pública, la naturaleza de la responsabilidad es de carácter administrativo.

El artículo 108 de nuestra Carta Magna, señala que los Gobernadores de los Estados, los Diputados a las Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, así como los miembros de los organismos a los que las Constituciones Locales y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal les otorgue autonomía, serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.

De lo anterior, se observa que este precepto constitucional no considera sujetos de responsabilidad administrativa a los miembros de los ayuntamientos, aún cuando el artículo 2 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, señala como sujetos de la misma a “todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos federales”.

Para esta Comisión, es importante señalar que la naturaleza jurídica del municipio corresponde a la de un poder estatal junto con los tradicionales órganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

Asimismo, es importante señalar que técnicamente el Estado debe contar con suficientes recursos económicos para financiarse a sí mismo y financiar las necesidades del pueblo, además de contar con suficiente poder. No obstante, desafortunadamente esos elementos han generado en nuestro país una tendencia negativa de diversos servidores públicos de diferentes épocas con propósito de beneficiarse de dichos recursos y poder, provocando actos de corrupción que laceran a los gobernados. Pero lo más lacerante es que ante estos actos subsiste todavía en México la impunidad.

Ante esta situación se requiere analizar más a fondo la eficacia de nuestras variadas disposiciones legales respecto a los supuestos de responsabilidades en que pueden incurrir los servidores públicos para poder aplicarlas correctamente y no caer en . errores como hasta ahora parece que ha ocurrido.

El establecimiento de un régimen adecuado de responsabilidades de los servidores públicos ha sido una preocupación constante en todo sistema democrático constitucional y una de las características esenciales de todo Estado de Derecho para evitar el abuso de poder.

Así, se ha buscado que los trabajadores del Estado estén sujetos a una regulación especial en razón de su participación en el ejercicio de la función pública debido a la particular situación que presentan. En este sentido, cuando en el ejercicio de sus funciones incumplen con las obligaciones que la ley les impone, provocan responsabilidades a favor de los sujetos lesionados o del Estado, que van de acuerdo a los órganos que intervienen, al régimen legal aplicable, a los procedimientos para su aplicación y a la jurisdicción cuya competencia corresponde.

Por ello, los miembros de esta comisión dictaminadora consideran necesaria la reforma al artículo 108 constitucional, que tiene como finalidad establecer como sujetos de responsabilidad a los servidores públicos municipales que administren y manejen indebidamente los recursos otorgados por el gobierno federal.

De lo anteriormente expuesto, esta Comisión coincide con lo expresado por el Senado de la República, en el sentido de que el establecimiento de un eficaz régimen legal en materia de responsabilidades de los servidores públicos constituye un imperativo fundamental de nuestro sistema democrático, así como una de las características esenciales de un verdadero Estado de Derecho. En ese tenor es menester que las personas que en su función pública manejen o apliquen fondos y recursos federales, los utilicen –tal y como lo establece el artículo 134 constitucional– con eficiencia, economía, transparencia, honradez y exclusivamente para los fines que les son propios.

Asimismo, esta colegisladora coincide con la propuesta en estudio en cuanto a la inclusión de los presidentes municipales, los regidores y los síndicos de los ayuntamientos como responsables por el manejo indebido de fondos y recursos federales, ya que como se señala en la exposición de motivos que dio origen a la minuta que se analiza, la función pública del gobierno como tenedor legítimo del poder público requiere de recursos económicos suficientes para el ejercicio de sus funciones y el éxito para el control del ejercicio de dicha función se sustenta en un eficaz esquema de responsabilidad de los servidores públicos.

Finalmente, este órgano dictaminador no pasa por inadvertido el decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de transparencia, publicado en el Diario Oficial de la Federación del día 7 de febrero de 2014, mediante la cual se reformó el párrafo tercero del artículo 108 de la Ley Fundamental, razón por la cual se procedió a realizar adecuaciones de estilo, con la finalidad de integrar al precepto constitucional vigente la propuesta contenida en la minuta con proyecto de decreto materia del presente dictamen, sin que ello implique una modificación o adición que implique una nueva discusión de la Cámara de origen.

Por lo anteriormente expuesto la Comisión de Puntos Constitucionales, somete a la consideración de la Honorable Asamblea de la Cámara de Diputados el siguiente:

PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA EL TERCER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 108 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

ÚNICO: Se reforma el tercer párrafo del artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 108. (...)

(...)

Los Gobernadores de los Estados, los Diputados a las Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, los integrantes de los ayuntamientos, así como los miembros de los organismos a los que las Constituciones Locales y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal les otorgue autonomía, serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo y aplicación indebidos de fondos y recursos federales.

(...)

TRANSITORIOS

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Las disposiciones que contravengan el presente decreto quedarán sin efecto.

Palacio Legislativo de San Lázaro a 19 de febrero de 2014.

La Comisión de Puntos Constitucionales

Diputados: Julio César Moreno Rivera (rúbrica), presidente; Marcos Aguilar Vega (rúbrica), Fernando Rodríguez Doval (rúbrica), Pedro Ignacio Domínguez Zepeda (rúbrica), Héctor García García (rúbrica), Raymundo King de la Rosa (rúbrica), Luis Antonio González Roldán (rúbrica), Ricardo Mejía Berdeja (rúbrica), Ruth Zavaleta Salgado (rúbrica), Paulina Alejandra del Moral Vela (rúbrica), Julisa Mejía Guardado (rúbrica), Carlos Angulo Parra (rúbrica), secretarios; José Alfredo Botello Montes (rúbrica), Jorge Sotomayor Chávez (rúbrica), Ricardo Villarreal García, Damián Zepeda Vidales (rúbrica), Héctor Humberto Gutiérrez de la Garza (rúbrica), Míriam Cárdenas Cantú (rúbrica), Rocío Adriana Abreu Artiñano (rúbrica), Arely Madrid Tovilla (rúbrica), Gloria Elizabeth Núñez Sánchez (rúbrica), José Isidro Moreno Árcega (rúbrica), Delvim Fabiola Bárcenas Nieves (rúbrica), José Alberto Rodríguez Calderón (rúbrica), Ricardo Cantú Garza, Antonio Cuéllar Steffan (rúbrica), Amalia Dolores García Medina (rúbrica), José Ángel Ávila Pérez (rúbrica), Luis Ángel Xariel Espinosa Cházaro (rúbrica), Fernando Zárate Salgado (rúbrica).