Gaceta Parlamentaria, año XVIII, número 4173-V, miércoles 10 de diciembre de 2014

Dictámenes a discusión

De la Comisión de Reforma Agraria, con proyecto de decreto que reforma el inciso b) del artículo 80 de la Ley Agraria

Honorable Asamblea:

La Comisión de Reforma Agraria, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 39 y 45 numeral 6, incisos e) y f) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 80, 157 numeral 1, fracción I; 158, numeral 1, fracción IV y 167, numeral 4 del Reglamento de la Cámara de Diputados y habiendo analizado el contenido de la iniciativa de referencia, somete a la consideración de esta honorable asamblea el siguiente dictamen.

I. Antecedentes

1. El treinta de abril del dos mil catorce, la diputada María del Carmen Martínez Santillán , del Grupo Parlamentario del Partido Trabajo, haciendo uso de la facultad que le confiere el artículo 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentó ante el Pleno de la Cámara de Diputados, el proyecto de decreto por el que reforma el adiciona el artículo 80 de la Ley Agraria.

2. Con fecha veinte de mayo de dos mil catorce, mediante oficio número D.G.P.L. 62-II-5-1734, la Mesa Directiva de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados, turnó para estudio y análisis a la Comisión de Reforma Agraria, el expediente número 4475, que contiene iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 80 de la Ley Agraria.

Establecidos los antecedentes, los diputados integrantes de la Comisión de Reforma Agraria de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados, exponen su contenido al tenor de las siguientes:

II. Consideraciones de la iniciativa

A) Materia

A manera de síntesis la presente iniciativa pretende establecer que cuando se desconozca el domicilio o ubicación de las personas que gocen del derecho del tanto, en tratándose de ejidatarios que pretendan enajenar sus derechos parcelarios a otros ejidatarios o avecindados en términos del numeral 80 de Ley Agraria, dicha notificación pueda realizar en términos de los dispuesto por el párrafo tercero del artículo 84 de esta ley, es decir, que dicha notificación se realice ante el Comisariado Ejidal, con la participación de dos testigos o ante fedatario público, a efecto de que surta los efectos de notificación personal, lo anterior con la finalidad de hacer más ágil el requisito de notificación de derecho del tanto y facilitar en estos casos la enajenación a título oneroso.

B) Contenido

“El actual procedimiento agrario mexicano, existen juicios que se han eternizado ante la falta de reglas claras procedimentales o bien ante la falta de disposiciones expresas que den solución a los conflictos que a diario surgen en los ejidos y comunidades del país, los cuales, con las actuales transformaciones sociales, han aumentado en número y complejidad.

Un ejemplo de lo anterior, lo ha sido el hecho de que cuando el ejidatario pretende enajenar sus derechos agrarios, se encuentra obligado a notificar a su cónyuge, concubina o hijos, a efecto de que éstos, dentro del término de treinta días, haga valer su derecho del tanto y no haciéndolo en dicho plazo, perdieran ese derecho, o bien, si el ejidatario omitía la notificación, la enajenación sería nula.

Debemos de recordar que la notificación es un acto procesal emanado de un órgano jurisdiccional u órgano facultado para ello, destinado a hacer saber a determinadas personas la existencia de un acto jurídico que incide en su esfera personal, patrimonial o jurídica; de tal suerte que esta figura jurídica, ha sido considerada como una de las más importantes dentro de los procesos, tan es así que su falta de verificación o la hecha en forma contraria a las disposiciones aplicables, constituye la violación procesal de mayor magnitud y de carácter más grave, atendiendo a que origina la omisión de las demás formalidades esenciales del juicio.

También es oportuno precisar que el citatorio constituye un medio de comunicación procesal por el que se llama a una persona o personas determinadas para que se presenten en un lugar, día y hora específicos, que se les señale para realizar alguna diligencia o tomar conocimiento de alguna resolución o reclamación susceptible de afectar sus intereses.

Lo anterior es así en razón de que, en el derecho procesal actual (incluida la Ley Agraria en su parte adjetiva), en nuestros códigos de raigambre hispano-romana, resiste el embate de las reformas y de las ideas de simplicidad y celeridad en el proceso, el instituto de la citación. Como se observará, es una específica forma de citación con plazo determinado y preclusivo. Asimismo, es un acto complejo de notificación, de comunicación, de plazo, bajo apercibimiento conminatorio, de tal manera que pone al notificado (demandado, procesado, tercero necesario, funcionarios inferiores, etcétera,) en la situación jurídica de comparecer o dejar de comparecer, con consecuencias procesales a cargo del rebelde.

Lo anterior significa la fijación de un término, el encuadre en el tiempo, para que la persona notificada, cumpla una actividad o manifieste su voluntad ante el órgano pertinente que resuelve el acto de emplazamiento. Por lo que en esa guisa el notificado tiene la carga de comparecer, al ser citado en un término fijo y bajo apercibimiento de las consecuencias procesales, en perjuicio de su derecho o de su interés de actuar, ello con la finalidad de que comparezca a hacer valer un derecho.

El principio procesal (de la notificación) se percibe en la situación del notificado que puede sufrir la consecuencia de su inercia o de su negligencia. El concepto de carga sustituye así al de obligación, lo que está señalando la evolución de las ideas sobre este instituto y sus géneros en el derecho procesal, cuando se trata de las partes.

Las cargas más importantes que pueden recordarse son, la que pesa sobre el demandado de comparecer y personarse en el proceso (carga genérica que condiciona las distintas cargas particulares)...”, dice al respecto Reimundín, haciendo resaltar el concepto de carga, y la situación procesal de las partes cuando “están a derecho” por el acto de comparecer.

En ese orden de ideas la notificación presenta las siguientes características en nuestro derecho:

a) El sujeto que resuelve y hace ejecutar el acto de citación conminativa, es el órgano jurisdiccional u órgano facultado para ello. Puede considerarse el sujeto activo emisor al juez o tribunal y sujeto activo ejecutor al oficial público.

b) Se formaliza en un acto de comunicación por intermedio de oficios, cédulas, edictos, exhortes. El contenido del acto es complejo porque contiene conjuntamente la citación para hacer valer un derecho y la notificación para comparecer “a estar a derecho” (estar a derecho significa en nuestro ordenamiento estar procesalmente en situación de defensa, por actuación del principio clásico romano audiatur et altera pars). Además de consignar el apercibimiento correspondiente para el caso de incomparecencia.

c) Cuando se trata de la notificación, las fallas formales de la misma o de la ausencia del acto de comunicación, producen la nulidad de todo lo actuado desde el momento mismo en que debió hacerse.

d) El efecto procesal de la notificación también caracteriza el acto complejo de que se trata. La consecuencia es la pérdida de una oportunidad procesal y la preclusión de la etapa del procedimiento o de ejercitar un derecho.

En los Códigos de fuente hispana (dentro de los cuales podemos ubicar a la Ley Agraria), la notificación, que se dirige a toda persona necesaria para un acto de diligencia.

Generalmente, la notificación se materializa por escrito (u otra equivalente), las cuales de acuerdo a la fórmula adoptada deben determinar de manera general lo siguiente: 1) El término dentro del cual ha de comparecer el citado. 2) La prevención de que si no compareciera le pararán los perjuicios a que hubiere lugar por derecho.

La notificación, tiene como acto de citación, bajo apercibimiento de una consecuencia perjudicial para el empleado, la finalidad primordial de trabar una relación procesal, de las partes entre sí, ante el órgano o autoridad.

En el derecho mexicano se relaciona también con la garantía de constitucional de audiencia y defensa en juicio, de modo que el acto da comparecencia de las partes debe cumplirse en juicio para darles la oportunidad de ser oídas, ya que nadie puede ser condenado sin haber tenido oportunidad procesal de alegar.

De lo argumentado con anterioridad se desprende que la notificación reviste gran importancia, puesto que constituye, el acto procesal mediante el cual se hace del conocimiento de una persona la existencia de una situación jurídica concreta y a efecto de que ejercite o no un derecho, ello dentro de un plazo perentorio.

Ahora bien, al suprimir la notificación o al contener deficiencias ésta, se viola la garantía constitucional de audiencia.

En ese sentido, y conforme a la dinámica social en la que los hijos o las personas con derecho al tanto por parte de determinado ejidatario, se vieron con obligación de migrar a otros lugares, se hizo imposible, en algunos casos, la notificación del derecho del tanto, originado que muchos ejidatarios no pudieran enajenar sus derechos, o bien, quienes lo hicieron, corrieron el riesgo que después se decretara nulidad de la enajenación, lo que en sí mismo originaba otro problema jurídico que bien podía evitarse con la flexibilidad de la Ley Agraria, en materia de notificaciones al momento de que el ejidatario quiera realizar la enajenación de sus derechos.

Derivado de ello, el artículo 80 de la Ley Agraria, menciona que son tres los elementos que deben prevalecer para que la enajenación de derechos parcelarios allí contemplada sea válida, a saber: a) Que el acto jurídico se otorgue por escrito ante dos testigos, b) Que se notifique a los beneficiarios del derecho del tanto (cónyuge e hijos, en ese orden) y, c) Que se notifique al Registro Agrario Nacional.

Ahora bien, la exigencia de la notificación del derecho del tanto al cónyuge e hijos del enajenante, lleva implícito juicio de razón de que el legislador pretendió que los derechos parcelarios no salieran del propio núcleo familiar del ejidatario, sin que antes los propios miembros de su familia (cónyuge e hijos) estuvieran en condiciones de hacer valer su preferencia en la enajenación, todo lo cual lleva a la convicción de que el citado acto jurídico (enajenación) debe pretenderse entender con una persona ajena a la familia del ejidatario enajenante, lo que se confirma atendiendo a que el referido dispositivo principia diciendo que los ejidatarios podrán enajenar sus derechos parcelarios a otros ejidatarios o avecindados del mismo núcleo de población.

Por consiguiente, el derecho del tanto no es más que una preferencia en la celebración de la operación, y la que rige en materia agraria tiende a buscar la protección de las referidas personas que conforman el núcleo familiar del ejidatario cedente, frente a extraños a él en cuyo beneficio se hará la transmisión.

El derecho del tanto, una figura legal que tiene como objetivo final preservar la línea familiar de los propietarios de una parcela o terreno ejidal, proporcionándoles el beneficio de la preferencia ante otros compradores en el caso de que esa tierra o derecho parcelario sea puesta en venta por su propietario original.

Sin embargo, y como se ha dicho en párrafos anteriores, existen muchos casos, en los que, por la movilidad social y migración, las personas, que tiene derecho al tanto en materia ejidal, se desconocen sus domicilios por parte del ejidatario o que por cualquier otro motivo no es posible.

Es por ello, que dentro del presente decreto de ley, se propone hacer más ágil el requisito de la notificación de derecho del tanto, a efecto de que, en caso de desconocer el domicilio de las personas a quien les corresponde el derecho del tanto, se supla el mismo con la notificación que se haga al comisariado ejidal, con la participación de dos testigos o ante fedatario público, surtirá los efectos de notificación personal. Al efecto, el comisariado bajo su responsabilidad publicará de inmediato en los lugares más visibles del ejido una relación de los bienes o derechos que se enajenan.”

Derivado de la exposición de motivos y con la finalidad de dilucidar el texto de la reforma que propone el iniciador, resulta de utilidad insertar el siguiente cuadro:

Texto Vigente

Artículo 80. Los ejidatarios podrán enajenar sus derechos parcelarios a otros ejidatarios o avecindados del mismo núcleo de población.

Para la validez de la enajenación se requiere:

a) La manifestación de conformidad por escrito de las partes ante dos testigos, ratificada ante fedatario público;

c) Dar aviso por escrito al comisariado ejidal.

Realizada la enajenación, el Registro Agrario Nacional, procederá a inscribirla y expedirá los nuevos certificados parcelarios, cancelando los anteriores. Por su parte, el comisariado ejidal deberá realizar la inscripción correspondiente en el libro respectivo.

Propuesta

Artículo 80. Los ejidatarios podrán enajenar sus derechos parcelarios a otros ejidatarios o avecindados del mismo núcleo de población.

Para la validez de la enajenación se requiere:

a) La manifestación de conformidad por escrito de las partes ante dos testigos, ratificada ante fedatario público;

b) La notificación por escrito al cónyuge, concubina o concubinario y los hijos del enajenante, quienes, en ese orden, gozarán del derecho del tanto, el cual deberán ejercer dentro del término de treinta días naturales contados a partir de la notificación a cuyo vencimiento caducará tal derecho. Será aceptable para este efecto la renuncia expresada por escrito ante dos testigos e inscrita en el Registro Agrario Nacional. En caso que desconozca el domicilio o ubicación de la persona que gozan del derecho del tanto, se procederá en términos de los dispuesto por el párrafo tercero del artículo 84 de esta ley; y

c) Dar aviso por escrito al comisariado ejidal.

Establecidos los antecedentes y el contenido de la iniciativa, los integrantes de la Comisión de Reforma Agraria de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados, suscriben el presente dictamen exponiendo las siguientes consideraciones:

III. Análisis y valoración de la iniciativa

Primero. Referente a la exposición de motivos de la iniciativa presentada por la diputada María del Carmen Martínez Santillán radica en pretender establecer que en los casos de enajenación por parte de un ejidatario respecto a sus derechos parcelarios en términos del numeral 80 de la Ley Agraria, cuando se desconozca el domicilio o ubicación de las personas que gocen del derecho del tanto, pueda realizarse ante el comisariado ejidal, con la participación de dos testigos o ante fedatario público como actualmente acontece en la hipótesis referida en el numeral 84 de la Ley Agraria.

En este sentido es necesario entrar al estudio objetivo primero del artículo 80 de la Legislación Agraria, para definir la hipótesis ahí establecida y posteriormente a la figura del derecho del tanto, sus efectos y su notificación, con el objeto de determinar si se cumplen las expectativas del legislador proponente y si efectivamente se traduce en un beneficio para los sujetos agrarios considerados en dicha hipótesis.

En este sentido señalamos que el dispositivo 80 de la ley de la materia, contempla la posibilidad que tiene los ejidatarios para poder enajenar sus derechos parcelarios a otros ejidatarios o avecindados del mismo núcleo de población, en otras palabras, en dicha disposición se establece la libertad que tienen los ejidatarios para disponer de sus bienes, con la única limitante de considerar el derecho del tanto a su cónyuge, concubina o concubinario y los hijos del enajenante , so pena de nulidad para el caso de que no se respete dicha prerrogativa, la cual deberán ejercer dentro del término de treinta días contados a partir de dicha notificación.

Ahora bien, la exigencia de la notificación del derecho del tanto al cónyuge, concubina o concubinario y los hijos del enajenante, lleva implícito juicio de razón, en el sentido de pretender que los derechos parcelarios no salgan del propio núcleo familiar del ejidatario, sin que antes los propios miembros de su familia estén en condiciones de hacer valer su preferencia en la enajenación, todo lo cual lleva a la convicción de que el citado acto jurídico debe pretenderse entender con una persona ajena a la familia del ejidatario enajenante como se establece en el contenido del citado artículo 80 de la Ley Agraria.

Segundo. Una vez expuesto lo anterior y al tener ya definida la hipótesis contenida en el numeral que nos ocupa, el Legislador proponente señala que en muchas de las ocasiones cuando un ejidatario pretende enajenar sus derechos parcelarios, en muchos de los casos los hijos han emigrado a otros países en busca de mejores expectativas y oportunidades, originando que muchos ejidatarios al desconocer su domicilio o ubicación no puedan enajenar sus derechos o bien, quienes lo hacen, corren el riesgo de que después se pueda decretar la nulidad de la enajenación, situaciones que representan una problemática jurídica en la actualidad, que bien puede evitarse con un poco de flexibilidad en la Ley Agraria en materia de notificaciones, sin que ello represente perjuicio alguno para los beneficiarios del derecho de preferencia en la enajenación.

De manera concreta el Legislador propone que en estos casos se proceda en los mismos términos que ya dispone el párrafo tercero del artículo 84 de la Legislación Agraria y que si bien corresponde a una hipótesis distinta, para los efectos de la notificación en los supuestos ya aludidos, beneficiaria con un procedimiento más ágil y expedito en lo que refiere a su notificación, como a continuación se menciona:

Artículo 84. En caso de la primera enajenación de parcelas sobre las que se hubiere adoptado el dominio pleno, los familiares del enajenante, las personas que hayan trabajado dichas parcelas por más de un año, los ejidatarios, los avecindados y el núcleo de población ejidal, en ese orden, gozarán del derecho del tanto, el cual deberán ejercer dentro de un término de treinta días naturales contados a partir de la notificación, a cuyo vencimiento caducará tal derecho. Si no se hiciere la notificación, la venta podrá ser anulada.

El comisariado ejidal y el consejo de vigilancia serán responsables de verificar que se cumpla con esta disposición.

La notificación hecha al comisariado, con la participación de dos testigos o ante fedatario público, surtirá los efectos de notificación personal a quienes gocen del derecho del tanto. Al efecto, el comisariado bajo su responsabilidad publicará de inmediato en los lugares más visibles del ejido una relación de los bienes o derechos que se enajenan.

De lo anterior podemos precisar que si bien es cierto en dicho numeral se establece una hipótesis distinta a la señalada en el numeral 80 de la Ley de la materia, para los efectos de la notificación del derecho del tanto se establece un procedimiento a través del Comisariado Ejidal, con la participación de dos testigos o ante fedatario público, lo que se traduce en un medio para que surta efectos de notificación personal a todos los que gocen de este derecho, lo que sin lugar a dudas agiliza la enajenación en este supuesto, sin afectar el derecho de preferencia en la enajenación; incluso considerando más beneficiarios del derecho del tanto que en la hipótesis del numeral 80 de la Legislación Agraria, como lo son los familiares del enajenante, las personas que hayan trabajado dichas parcelas por más de un año, los ejidatarios, los avecindados y el núcleo de población ejidal.

En este sentido esta Comisión de Reforma Agraria se pronuncia en el sentido de que dicha propuesta representaría para los sujetos agrarios que se encuentren en esta hipótesis un beneficio que les permitirá a los ejidatarios realizar sus enajenaciones en términos del numeral 80 de la Ley Agraria sin limitación procesal alguna, solo en aquellos casos en que se desconozca el domicilio de alguno de los beneficiarios del derecho del tanto y que permitiría que quienes lo hagan no corran riesgo de que con posterioridad se les pretenda decretar la nulidad de la enajenación, situación que permitirá evitar este tipo de conflictos, sin que ello implique perjuicio alguno para los tenedores del derecho de preferencia en la enajenación, ya que el enajenante en caso de conocerlo estará obligado a realizar las notificaciones correspondientes, so pena de nulidad para el caso de que no se respete dicha prerrogativa como actualmente está considerado y sin que pueda interpretarse en perjuicio de la preferencia para que los derechos parcelarios no salgan del núcleo familiar, ya que solo aplicaría en el caso específico ya señalado con anterioridad.

Tercero. N o obstante el pronunciamiento que antecede esta Comisión de Reforma Agraria, considera oportuno realizar una precisión de forma por cuanto al contenido de la propuesta, con la finalidad de proyectar mayor claridad en su texto, dejando en todo tiempo inalteradas las motivaciones y el espíritu que pretende el Legislador proponente.

Para mayor comprensión entre la propuesta inicial y la modificación propuesta, a continuación se inserta en el presente dictamen el siguiente cuadro comparativo:

Texto Vigente

Artículo 80. Los ejidatarios podrán enajenar sus derechos parcelarios a otros ejidatarios o avecindados del mismo núcleo de población.

Para la validez de la enajenación se requiere:

a) La manifestación de conformidad por escrito de las partes ante dos testigos, ratificada ante fedatario público;

c) Dar aviso por escrito al comisariado ejidal.

Propuesta

Artículo 80. Los ejidatarios podrán enajenar sus derechos parcelarios a otros ejidatarios o avecindados del mismo núcleo de población.

Para la validez de la enajenación se requiere:

a) La manifestación de conformidad por escrito de las partes ante dos testigos, ratificada ante fedatario público;

b) La notificación por escrito al cónyuge, concubina o concubinario y los hijos del enajenante, quienes, en ese orden, gozarán del derecho del tanto, el cual deberán ejercer dentro del término de treinta días naturales contados a partir de la notificación a cuyo vencimiento caducará tal derecho. Será aceptable para este efecto la renuncia expresada por escrito ante dos testigos e inscrita en el Registro Agrario Nacional. En caso de que se desconozca el domicilio o ubicación de las personas que gozan del derecho del tanto, se procederá en términos de lo dispuesto por el párrafo tercero del artículo 84 de esta ley; y

c) Dar aviso por escrito al comisariado ejidal.

Por lo antes expuesto los integrantes de la Comisión de Reforma Agraria de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados, y para los efectos de la fracción A del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos someten a la consideración del pleno de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de

Decreto por el que se reforma el inciso B) del artículo 80 de la Ley Agraria

Artículo Único. Se reforma el inciso b) del artículo 80 de la Ley Agraria para quedar como sigue:

Artículo 80. ...

...

a)...

b) La notificación por escrito al cónyuge, concubina o concubinario y los hijos del enajenante, quienes, en ese orden, gozarán del derecho del tanto, el cual deberán ejercer dentro del término de treinta días naturales contados a partir de la notificación a cuyo vencimiento caducará tal derecho. Será aceptable para este efecto la renuncia expresada por escrito ante dos testigos e inscrita en el Registro Agrario Nacional. En caso de que se desconozca el domicilio o ubicación de las personas que gozan del derecho del tanto, se procederá en términos de lo dispuesto por el párrafo tercero del artículo 84 de esta ley; y

c)...

...

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 19 de noviembre de 2014.

La Comisión de Reforma Agraria

Diputados: Gisela Mota Ocampo (rúbrica), presidenta; Carlos Bernardo Guzmán Cervantes (rúbrica), José Guadalupe García Ramírez (rúbrica), Martha Berenice Álvarez Tovar (rúbrica), Jesús Morales Flores (rúbrica), Juan Manuel Rocha Piedra (rúbrica), Maricruz Cruz Morales (rúbrica), José Luis Esquivel Zalpa (rúbrica), Yazmín de los Ángeles Copete Zapot (rúbrica), María Concepción Navarrete Vital (rúbrica), Blas Ramón Rubio Lara (rúbrica), secretarios; Felipe de Jesús Almaguer Torres (rúbrica), María Celia Urciel Castañeda (rúbrica), Darío Badillo Ramírez (rúbrica), Luis Gómez Gómez, Lisandro Arístides Campos Córdova (rúbrica), José Pilar Moreno Montoya (rúbrica), Óscar Bautista Villegas (rúbrica), José Humberto Vega Vázquez (rúbrica), Héctor Narcia Álvarez (rúbrica), Darío Zacarías Capuchino (rúbrica), José Antonio Rojo García de Alba (rúbrica), Guillermo Sánchez Torres (rúbrica), José Antonio León Mendívil (rúbrica), Diana Karina Velázquez Ramírez (rúbrica), Alicia Concepción Ricalde Magaña (rúbrica).

De la Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial, con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos

Honorable Asamblea:

A la Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial le fue turnada para su estudio y dictamen la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos, en materia de participación social y planeación del desarrollo urbano.

En uso de las facultades que le confieren los artículos 39 y 45 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; así como los artículos 80, 81, 82, 84, 85, 176, 177, 180 y 182 del Reglamento de la Cámara de Diputados, esta Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial se abocó al análisis, discusión y valoración de la iniciativa, y conforme a las deliberaciones que realizaron sus integrantes, somete a la consideración de esta soberanía, el presente dictamen, de conformidad con los siguientes

I. Antecedentes

1. En sesión ordinaria celebrada el 30 de abril, los diputados Jorge Herrera Delgado, Abel Guerra Garza y María Guadalupe Velázquez Díaz, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentaron la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos.

2. Con oficio número D.G.P.L. 62-II-5-1753, del 30 de abril de 2014 y con número de expediente 4587, la Mesa Directiva turnó para dictamen la iniciativa en comento a esta Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial, recibiéndose el 20 de mayo de 2014.

3. Con oficio CDUYOT/088/14, del 8 de julio de 2014, la Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial solicitó prórroga a la Mesa Directiva, para dictaminar la iniciativa en comento, con el fin de realizar un análisis exhaustivo de la misma.

4. Con oficio número D.G.P.L. 62-II-2-1795, del 17 de julio de 2014, la Mesa Directiva comunicó a la Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial el acuerdo por el que se autoriza prórroga por 90 días para dictaminar la iniciativa en comento.

II. Objeto y descripción de la iniciativa

Los diputados proponentes consideran que es de vital importancia que los integrantes de la LXII Legislatura retomen los esfuerzos realizados previamente “para evaluar con objetividad las iniciativas presentadas y determinar aquellas propuestas que sean de valor para incorporarlas a la legislación vigente”.

En específico se refieren a los trabajos realizados por la Mesa Interparlamentaria para la adecuación del marco jurídico federal en materia metropolitana, la cual “promovió una reforma a diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que fue presentada el 15 de diciembre de 2010 en la Cámara de Diputados y una propuesta de nueva Ley General de Asentamientos Humanos, Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial, presentada en la Cámara de Senadores el 29 de noviembre de 2011”.

Desde el principio se dio la vinculación entre la reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la propuesta de nueva ley general en la materia, ya que la expedición de esta última dependía de que se aprobara la reforma constitucional en sus términos. No obstante, esto no ha sucedido debido a problemas de constitucionalidad en la propuesta original. Es así que los iniciantes propusieron realizar modificaciones y adiciones a la Ley General de Asentamientos Humanos sin alterar el orden constitucional vigente.

Para ello, proponen las siguientes modificaciones:

Explicitar los principios que deben orientar el adecuado desarrollo de los asentamientos humanos, con el fin de que sean la guía para los procesos de planeación y coordinación en la materia.

Mejorar los mecanismos de coordinación entre los tres órdenes de gobierno, así como la vinculación entre los planes y programas generados en cada nivel, para efecto de que haya congruencia entre ellos.

Prever un mecanismo de planeación del desarrollo de largo plazo, tal como se ha concluido en los foros de desarrollo urbano y ordenamiento territorial que a nivel nacional y regional han sido organizados por la Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial en esta LXII Legislatura.

Mejorar los instrumentos y mecanismos de participación de la sociedad, para efecto de que las políticas en la materia tengan una mejor articulación con las necesidades e intereses de las comunidades.

Y finalmente, que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano desarrolle nuevos instrumentos de política pública e instancias de deliberación que garanticen una política de asentamientos humanos, desarrollo urbano y ordenamiento territorial eficaz y bien informada.

En razón de estas propuestas genéricas, se articula una reforma a la ley que implica modificaciones y adiciones a varios de los artículos de la Ley General de Asentamientos Humanos.

III. Consideraciones

Esta comisión valora la iniciativa presentada por los diputados Jorge Herrera Delgado, Abel Guerra Garza y María Guadalupe Velázquez Díaz, ya que es una reforma amplia y necesaria a la Ley General de Asentamientos Humanos, la cual no ha sido modificada de forma integral, desde su publicación en el Diario Oficial de la Federación, el 21 de julio de 1993.

Para efecto de analizar a detalle el contenido de la iniciativa, se desarrolló el siguiente cuadro comparativo:

En función de la propuesta de los diputados Jorge Herrera Delgado, Abel Guerra Garza y María Guadalupe Velázquez Díaz, esta Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial considera que la metodología adecuada para dictaminarla es por grandes ejes temáticos.

1. Principios de la ley

La adición de los principios de accesibilidad, inclusión, equilibrio regional, habitabilidad, participación, prevención, racionalidad y sustentabilidad es una aportación relevante que se hace a la Ley General de Asentamientos Humanos. Cabe señalar que los principios están en armonía con lo establecido en el artículo 3o., de la ley y que van más allá todavía en la precisión de varias acciones orientadas a mejorar el nivel y calidad de vida de la población urbana y rural.

En la Ley General de Asentamientos Humanos la accesibilidad se plantea en función de las personas con discapacidad, pero la iniciativa la refiere además a servicios básicos, lo que amplía la noción y atiende con ello a uno de los problemas fundamentales que hay en materia de asentamientos humanos: su ubicación, lo que frecuentemente se traduce en que no tienen acceso a servicios indispensables como agua potable, drenaje, energía, saneamiento y vialidad. Para clarificar más el principio, se sugiere, en consecuencia, la adopción del término “accesibilidad a servicios”.

Para precisar el tipo de servicios a los que se refiere la propuesta es importante considerar aquellos previstos en la fracción III, del artículo 115 constitucional, que son los que tienen a su cargo los municipios. Adicionalmente, se debe considerar que la garantía de servicios públicos debe extenderse a toda persona. De esta forma, se propone modificar la fracción I, para quedar en los siguientes términos:

I. Accesibilidad a servicios: garantizar que las personas reciban servicios públicos básicos de agua potable, drenaje y alcantarillado; alumbrado público; limpia, recolección y traslado de residuos; calles y seguridad pública;

Con respecto al principio de inclusión, se considera que es necesario, y sólo se recomienda eliminar la palabra “incluyentes” para evitar reiteraciones innecesarias, así como incorporar el término más amplio de “derechos humanos”; por lo anteriormente expuesto, la fracción II quedaría en los siguientes términos:

II. Inclusión: garantizar el ejercicio pleno de los derechos humanos en condiciones de igualdad; con políticas que fortalezcan la convivencia ordenada, el fortalecimiento del tejido social y la cohesión de las comunidades;

En lo relativo a la fracción III el principio de equilibrio regional se considera que la expresión “mediante la visión integral del desarrollo nacional y regional”, no aporta nada sustantivo al principio, por lo que se sugiere eliminarla para darle una expresión más concreta a la fracción III. Se sugiere además precisar más la noción de equilibrio regional para incluir factores como la capacidad de carga y las relaciones que determinen la situación y potencialidades de cada región; la propuesta quedaría en los siguientes términos:

III. Equilibrio Regional: propiciar el crecimiento ordenado de los centros de población, conurbaciones y las zonas metropolitanas con relación a la capacidad de carga y las relaciones económicas, demográficas, sociales, territoriales, ambientales y todas las demás que determinen la situación y potencialidades de cada región;

Otro principio que en la iniciativa tiene un mayor nivel de precisión es participación. En la ley la fracción XVIII del artículo 3o., postula: “La participación social en la solución de los problemas que genera la convivencia en los asentamientos humanos”. En la iniciativa la participación implica garantizar la gestión democrática de los procesos de desarrollo urbano y ordenamiento territorial, lo que conlleva la amplia participación de la sociedad. Para efecto de darle precisión al principio se sugiere la siguiente redacción:

V. Participación: garantizar mediante el amplio involucramiento de la sociedad, la gestión democrática de los procesos que resulten o influyan en el desarrollo urbano y ordenamiento de los asentamientos humanos;

En lo relativo al principio de prevención, se recomienda tomar en cuenta la definición prevista en el artículo 2, fracción XXXIX de la Ley General de Protección Civil, con lo que la definición armonizada quedaría de la siguiente manera:

VI. Prevención: promover acciones y mecanismos implementados con antelación a la ocurrencia de agentes perturbadores, con la finalidad de alcanzar condiciones de seguridad para las personas y sus bienes, en los asentamientos humanos;

Por otro lado, para observar congruencia entre los diferentes principios se sugiere reformular el principio de racionalidad, eliminando además el término movilidad, ya que no está previsto en el artículo 2o., de la ley, para quedar como sigue:

VII. Racionalidad: ordenar el desarrollo urbano, evitar la dispersión y la pérdida de tiempo, energía y recursos, y

En lo que se refiere a la sustentabilidad, el artículo 3o., de la Ley General de Asentamientos Humanos la menciona en las fracciones II y V, en los siguientes términos:

Artículo 3o. El ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población, tenderá a mejorar el nivel y calidad de vida de la población urbana y rural, mediante:

I. ...

II. El desarrollo socioeconómico sustentable del país, armonizando la interrelación de las ciudades y el campo y distribuyendo equitativamente los beneficios y cargas del proceso de urbanización;

III. y IV.

V. El desarrollo sustentable de las regiones del país;

No obstante, la ley no ofrece una visión integral de la sustentabilidad como la que se plantea en la iniciativa ya que en ésta se ofrece una definición precisa, al preceptuar que la sustentabilidad consiste en el aprovechamiento de “los recursos disponibles sin comprometer su disponibilidad para las generaciones futuras”. Además la sustentabilidad no se limita al desarrollo socioeconómico, sino que se introduce una visión más amplia al referirla a los entornos ambiental, social, económico y cultural.

En consecuencia, sólo se propone modificar la propuesta para efecto de mantener la armonía en la redacción de las fracciones y para prever el objetivo final de la sustentabilidad, que es la calidad de vida de las personas; en consecuencia, la fracción quedaría como sigue:

VIII. Sustentabilidad: preservar y respetar el entorno ambiental, social, económico y cultural aprovechando los recursos disponibles bajo un modelo de desarrollo tendiente a la mejora de la calidad de vida, sin comprometer la disponibilidad de recursos para las generaciones futuras.

Con respecto a los otros principios propuestos, se observa un planteamiento adecuado de los mismos, así como su congruencia con la ley, su ordenación alfabética y su correcta ubicación como un artículo bis, que respeta el orden jurídico vigente. En consecuencia, esta dictaminadora acepta la adición de un artículo 1o Bis, con los cambios señalados.

2. Atribuciones de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano

La iniciativa plantea una reforma a diversas fracciones del artículo 7o., que es en el que se establecen las atribuciones de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano. Entre las reformas propuestas cabe reconocer una ampliación importante del papel que la Secretaría tiene en diversos ámbitos de la planeación del desarrollo territorial y de los asentamientos humanos.

En la iniciativa se reconoce el papel medular que debe tener la Secretaría en materia de asentamientos humanos, suelo urbano y vivienda, movilidad, transporte, financiamiento de infraestructura y equipamiento. Asimismo, se le da un rol más importante en materia de conurbaciones y zonas metropolitanas, ya que éstas, al implicar la concurrencia de autoridades de los órdenes de gobiernos estatales y municipales, carecen de una adecuada coordinación, cuyo eje sea una visión estratégica del desarrollo urbano.

En lo relativo a conurbaciones y zonas metropolitanas se prevé que la secretaría podrá participar en la elaboración de los programas de conurbaciones y zonas metropolitanas interestatales de común acuerdo con las entidades y municipios que las integren. Adicionalmente, la iniciativa incorpora una visión amplia del ordenamiento territorial al prever que la secretaría promoverá la integración y operación coordinada de la planeación de los asentamientos humanos, desarrollo urbano y ordenamiento territorial con los sistemas de planeación vigentes del desarrollo socioeconómico y del ordenamiento ecológico del territorio.

Una propuesta importante es la que se refiere a la necesidad de evitar que los centros de población se ubiquen en zonas de riesgo, en tierras consideradas de alto valor ambiental o en la que sea necesaria para la preservación de los recursos naturales o la producción agropecuaria y forestal. De esta forma se responde al reto que plantea el hecho de que muchos asentamientos humanos son vulnerables a los desastres de origen natural y antropogénico producidos por el cambio climático y su ubicación en zonas de alto riesgo.

Una nueva atribución de la secretaría sería asesorar a los municipios en el proceso de registro de planes y programas de ordenamiento territorial, así como en la vigilancia de su cumplimiento. De esta forma, se estaría adoptando una función subsidiaria de vital importancia, ya que los planes y programas de ordenamiento territorial son instrumentos de primer orden para regular de forma adecuada los asentamientos humanos.

Con respecto a la fracción I, se considera necesario que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano sea una instancia coordinadora de las políticas nacionales, función que permitirá una mejor articulación entre los tres órdenes de gobierno. No obstante, se considera que el término movilidad no está definido en la ley por lo que se desecha su inclusión. En consecuencia, la fracción quedaría en los siguientes términos.

I. Coordinar las políticas nacionales de asentamientos humanos, suelo urbano y vivienda, transportes urbanos y metropolitanos, planeación y coordinación del financiamiento de infraestructura y equipamiento para el desarrollo urbano, metropolitano, regional y para el ordenamiento territorial, con la participación que corresponda a los gobiernos estatales y municipales;

En lo relativo a la fracción II se sugiere conservar la redacción vigente en la referencia a acciones del Ejecutivo federal, para dar mayor amplitud a los alcances de la reforma, aceptando el resto de las modificaciones, de tal forma que la fracción reformada quedaría en los siguientes términos:

II. Coordinar las acciones que el Ejecutivo federal convenga con los gobiernos locales para el desarrollo sustentable de las regiones del país, de los asentamientos humanos y el ordenamiento territorial de las conurbaciones y zonas metropolitanas ;

Por otro lado, cabe señalar que los proponentes están reformando el artículo II Bis, no sólo en los términos que señalan en la iniciativa, sino sustituyendo el término sostenible por sustentable, lo cual es acorde con los principios previstos en el artículo 1o. Bis y con el texto de la ley. En lo relativo a la implantación de sistemas o dispositivos de alta eficiencia energética, la ley vigente es clara en sus alcances. Cabe señalar que extender esta promoción a proyectos privados y sociales no es viable, por lo que se desecha esta modificación; por ello, la propuesta de reformas a la fracción II Bis queda como sigue:

II Bis . Promover la implantación de sistemas o dispositivos de alta eficiencia energética en las obras públicas de infraestructura y equipamiento urbano, para garantizar el desarrollo urbano sustentable ;

Con respecto a la propuesta de reforma a la fracción III, los temas de conurbaciones y zonas metropolitanas con una inclusión pertinente y necesaria; sin embargo, lo que se refiere a la previsión de que se considere la disponibilidad de agua determinada por la Comisión Nacional del Agua, se estima que la propuesta no puede aceptarse en sus términos, ya que el artículo 41, fracción XI contempla que dicha atribución le corresponde a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. En consecuencia, la fracción quedaría en los siguientes términos:

III. Prever a nivel nacional las necesidades de reservas territoriales para el desarrollo urbano, de conurbaciones y zonas metropolitanas , considerando la disponibilidad de agua determinada por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y regular en coordinación con los gobiernos estatales y municipales los mecanismos para satisfacer dichas necesidades;

En congruencia con las valoraciones realizadas con anterioridad, las modificaciones previstas a la fracción V no tendrían razón de ser, por lo que se desechan.

En lo relativo a la fracción VII que se propone reformar hay que señalar con claridad en qué consisten estas reformas y dado que no se contradicen con el espíritu de la ley vigente, se aceptan, para quedar en los siguientes términos:

VII. Formular y ejecutar el P rograma N acional de D esarrollo U rbano, proveer lo necesario para su cumplimiento y promover su evaluación en los términos de esta ley ;

En lo relativo a la adición de nuevas fracciones, la comisión acepta las fracciones XVI y XVII estableciendo que la participación será optativa y no obligatoria, por lo que sugiere las siguientes redacciones:

XVI. Participar en la elaboración de los programas de conurbaciones y zonas metropolitanas interestatales, en caso de común acuerdo con las entidades y municipios que las integren;

XVII. Participar, en su caso, en la definición y delimitación de conurbaciones y zonas metropolitanas y en la determinación de estrategias y criterios para su desarrollo;

En lo que respecta a la asesoría en el proceso de registro de planes y programas de ordenamiento territorial, ante el Registro Público de la Propiedad y del Comercio, así como en la vigilancia de su cumplimiento y en su caso, para la aplicación de las sanciones ante las instancias correspondientes, se considera que no es viable desde el punto de vista operativo, ya que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu) no cuenta con las estructuras necesarias para realizar estas funciones, por lo que se desecha la inclusión de esta fracción XVIII.

Se considera que la fracción XIX adicionada es conveniente, por lo que se incorpora al proyecto de decreto. En consecuencia, los integrantes de la Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial consideran que las propuestas de modificaciones y adiciones al artículo 7o. que se estarían aprobando, le darán al Estado mexicano nuevas y mejores herramientas en materia de zonas metropolitanas, conurbaciones y ordenamiento del territorio, por lo que aprueban la propuesta con las modificaciones señaladas.

3. Atribuciones de las entidades federativas

En armonía con las propuestas de ampliar las atribuciones de la secretaría, la iniciativa propone nuevas atribuciones de los gobiernos estatales en materia de conurbaciones. Una de las previsiones más importantes del artículo 8o., es que las entidades federativas tendrán como nueva atribución participar, en coordinación con los municipios correspondientes, en la formulación, aprobación y ejecución de los planes y programas de conurbaciones y zonas metropolitanas. Como ya se mencionó, de esta forma se cubre un importante vacío que hay en materia de conurbaciones y zonas metropolitanas, en lo que respecta a los ámbitos competenciales. Para efecto de darle mayor fuerza a esta disposición, la comisión sugiere que las entidades federativas legislen sobre su participación en la planeación de conurbaciones y zonas metropolitanas, por ello, se propone la siguiente nueva fracción XIII:

XIII. Legislar sobre su participación en la formulación, aprobación y ejecución de los planes y programas de conurbaciones y zonas metropolitanas, considerando la coordinación con los municipios correspondientes;

Dos propuestas relevantes se refieren a que las autoridades estatales deberán verificar la congruencia y vinculación de los distintos planes y programas regionales y municipales de desarrollo urbano, así como evaluar y dar seguimiento al impacto urbano o regional de obras y proyectos que generen efectos en el territorio de uno o más municipios.

Otro ámbito de coordinación en el que hay un importante vacío es el de la planeación y ejecución de acciones, obras e inversiones en materia de infraestructura urbana. La iniciativa prevé que los gobiernos locales deberán coordinarse con la federación, con otras entidades federativas y sus municipios. De esta forma, se adopta una visión amplia en materia de desarrollo urbano, que implica concebirlo de forma integrada e integral. En razón de estas consideraciones esta dictaminadora aprueba las propuestas de reformas y adiciones al artículo 8o., en sus términos.

4. Atribuciones de los municipios

En lo relativo a las atribuciones del orden municipal, contempladas en el artículo 9o., de la ley, la iniciativa adiciona a las conurbaciones y zonas metropolitanas y prevé explícitamente que los planes o programas municipales deberán ser congruentes con el ordenamiento territorial. También se señala que los planes o programas municipales deberán ser congruentes y vincularse con los programas estatales y con otros niveles de planeación.

La iniciativa prevé la participación ciudadana en la formulación, aprobación y gestión de los planes o programas municipales de la materia y prevé que las asociaciones de profesionistas en la materia participen en las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios. Además se prevé que las autoridades municipales deberán difundir permanentemente y de manera amplia a toda la ciudadanía el contenido, la aplicación y la evaluación de los planes o programas de desarrollo urbano.

En lo que respecta a la participación de las asociaciones de profesionistas, esta comisión considera que si bien es una propuesta que parece atractiva, las áreas en las que se prevé que se pueda dar, que son la expedición de las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios, son atribuciones exclusivas de las autoridades, por lo que se considera que la propuesta no es viable y en consecuencia, se desecha la reforma a la fracción X, del artículo 9o.

Una parte importante de la iniciativa es la mayor coordinación que se prevé a través de la adición de nuevas fracciones, en materia de asociación con otros municipios para la formulación y ejecución de planes y programas de desarrollo urbano, participación en convenios de coordinación metropolitana, participación en la constitución de las instancias de participación y estructuras institucionales, y participación con voz y voto en las instancias de coordinación relativas a áreas conurbadas y zonas metropolitanas.

Las modificaciones y adiciones propuestas a través de la iniciativa representan un paso importante para fortalecer el orden de gobierno municipal, por lo que la Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial las acepta con las modificaciones previamente señaladas.

5. Estrategia Territorial Nacional

Una de las partes medulares de la iniciativa es la previsión de un nuevo instrumento de planeación de las políticas públicas denominado Estrategia Territorial Nacional. El objetivo de la estrategia es ordenar el territorio y los asentamientos humanos con una visión de largo plazo. La estrategia sería además el primer nivel en el proceso de planeación y regulación, tal como se desprende de las reformas al artículo 12.

La secretaría es la instancia facultada para elaborar la estrategia con la participación de las dependencias del Ejecutivo, las entidades federativas y los municipios. Se prevé que las acciones y obras relacionadas con el ordenamiento territorial, y el desarrollo regional, urbano y metropolitano que las dependencias y entidades de la administración pública federal ejecuten directamente o en coordinación o concertación con las entidades federativas y los municipios, así como con los sectores social y privado, cumplan con lo establecido en la estrategia.

En el marco de la estrategia, la secretaría participaría en la definición y delimitación de conurbaciones y zonas metropolitanas y en la determinación de estrategias y criterios para su desarrollo. La estrategia articula las acciones de planeación de los gobiernos federal y estatales ya que se propone, para el caso de estos últimos, que formularán, aprobarán y administrarán el programa estatal de desarrollo urbano en apego a la Estrategia Territorial Nacional y coadyuvarán con la federación en el cumplimiento de ésta.

Una adición importante en la ley es la previsión de que los instrumentos de planeación a los que se refiere el artículo 12 serán el sustento territorial para la formulación de la planeación económica y social del país, de las entidades federativas y de los municipios, así como para definir y orientar la inversión pública y promover obras, acciones e inversiones de los sectores privado y social. Se precisa además que estos instrumentos deberán ser congruentes con los planes y programas contemplados en la legislación en materia de planeación y ambiental.

Respecto a esta adición, la comisión considera que los instrumentos previstos son el sustento jurídico, antes que el sustento territorial de la planeación. Además, al considerarlos como base para la formulación de la planeación económica y social, se va más allá del objetivo de la ley. En consecuencia, se propone modificar el párrafo adicionado para quedar como sigue:

Dichos instrumentos serán el sustento jurídico para definir y orientar la inversión pública de las entidades federativas y los municipios y promover obras, acciones e inversiones de los sectores privado y social.

Adicionalmente se considera pertinente la adición de un último párrafo al artículo 12, en términos de la iniciativa.

Los nuevos artículos 12 Bis y 12 Ter, detallan la Estrategia Territorial Nacional. Se establece que la estrategia definirá la dimensión espacial del desarrollo del país en un plazo de diez años, además de que se aplicará un enfoque territorial que sustente la acción articulada, coordinada y eficaz de la administración pública federal con un enfoque intersectorial. Algunos aspectos novedosos en materia de desarrollo urbano son la consolidación de enlaces y corredores para articular las regiones entre sí y con otras naciones; la definición de los elementos genéricos de infraestructura y equipamientos primarios, así como de servicios que requieren las ciudades y zonas metropolitanas; y la previsión de que el desarrollo debe ser ordenado y compacto, y se debe reducir la ocupación urbana de tierras agrícolas, áreas con valor ambiental y reservas naturales, propicie un uso racional del agua y de la energía.

La estrategia tendrá previsiones respecto a la caracterización de las principales ciudades y zonas metropolitanas; las definiciones territoriales para la dotación de la infraestructura, equipamientos e instalaciones fundamentales; las orientaciones para la fundación, crecimiento, mejoramiento, consolidación de los centros de población y zonas metropolitanas; las orientaciones generales para la preservación, conservación y mejoramiento de áreas de valor ambiental o para el desarrollo de actividades agropecuarias, forestales y mineras; y los criterios para la definición de las zonas metropolitanas de interés estratégico para el desarrollo territorial nacional.

Un aspecto fundamental que plantea la iniciativa es la realización de un esquema de planeación a diez años, que no podrá ser modificado a menos de que ocurran cambios importantes en materia demográfica. Con respecto a la creación de la estrategia es de señalar que:

El artículo 83 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) dispone que el presidente de la República durará en su encargo seis años, precepto fundamental del sistema presidencial mexicano que determina la duración del cargo presidencial.

El artículo 26, apartado A., segundo párrafo, de la CPEUM dispone que mediante los mecanismos de participación que establezca la ley, recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Se prevé que habrá un Plan Nacional de Desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración pública federal.

El artículo 3o de la Ley de Planeación dispone que por planeación nacional de desarrollo se entiende la ordenación de acciones que, con base en el ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo federal, en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política, cultural, de protección al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales, tiene como propósito la transformación del país, de conformidad con las normas, principios y objetivos de la Constitución y las leyes. Mediante la planeación se fijarán objetivos, metas, estrategias y prioridades, así como criterios basados en estudios de factibilidad cultural; se asignarán recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, se coordinarán acciones y se evaluarán resultados.

El artículo 4o de la ley antes citada refiere que es responsabilidad del Ejecutivo federal conducir la planeación nacional del desarrollo con la participación democrática de los grupos sociales. El artículo 21 dispone que el Plan Nacional de Desarrollo deberá elaborarse, aprobarse y publicarse dentro de un plazo de seis meses contados a partir de la fecha en que toma posesión el presidente de la República, y su vigencia no excederá del periodo constitucional que le corresponda. A su vez, el artículo 22 refiere que el Plan Nacional de Desarrollo indicará los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que deban ser elaborados conforme a este capítulo.

De las disposiciones antes referidas se evidencia que el Ejecutivo federal es el único que puede, cada seis años, fijar las metas, estrategias y prioridades de nacionales en el ejercicio de su encargo como presidente, y que en el Plan Nacional de Desarrollo contendrá previsiones sobre los recursos que serán asignados para su cumplimiento, indicando los programas que se elaborarán para tal efecto.

En congruencia con las anteriores consideraciones se desechan los artículos que hacen referencia a la estrategia, a saber: 7o., fracciones VI Bis, XII y XVII, 8o., fracciones II y XII; nueva fracción I, del artículo 12, y nuevo artículo 12 Bis y 12 Ter.

5. Nuevo órgano consultivo

Los diputados Jorge Herrera Delgado, Abel Guerra Garza y María Guadalupe Velázquez Díaz proponen la creación de un nuevo órgano consultivo de la secretaría, denominado Consejo Nacional de Asentamientos Humanos, Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial. Dicho consejo es un órgano de consulta y deliberación formado por representantes del sector social y gubernamental, colegios de profesionistas, académicos y órganos empresariales del sector.

Se prevé que el consejo formule y dé seguimiento y participe en la evaluación, junto con la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, de la Estrategia Territorial Nacional y el programa nacional en la materia. También se establece el carácter del consejo como instancia asesora en la aplicación y vigilancia de las estrategias nacionales en materia de desarrollo urbano y ordenamiento territorial.

El consejo podrá solicitar e integrar información de las entidades federativas y municipios en materia de desarrollo urbano y ordenamiento territorial, así como proponer a la secretaría políticas, programas, estudios y acciones específicas en materia de desarrollo urbano y ordenamiento territorial. Se determina que el consejo evaluará periódicamente los resultados de las estrategias, políticas, programas, estudios y acciones específicas en materia de desarrollo urbano y ordenamiento territorial. Finalmente, se establece que el consejo podrá expedir su reglamento interno.

Con respecto a la creación de este órgano, la Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial considera que la iniciativa es imprecisa, ya que no define su costo fiscal, además de que no se mencionan las fuentes para su financiamiento, lo que contraviene a lo establecido en el artículo 18 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria en el sentido de que “A toda propuesta de aumento o creación de gasto del proyecto de presupuesto de egresos, deberá agregarse la correspondiente iniciativa de ingreso distinta al financiamiento o compensarse con reducciones en otras previsiones de gasto.” En consecuencia se desechan las propuestas de nuevos artículos que prevén la creación del órgano, a saber: 7o., fracción XX y 50 Bis en su totalidad.

6. Nuevo sistema de información

Los diputados proponen la constitución de un sistema nacional de información para la planeación y evaluación de los asentamientos humanos, el desarrollo urbano y el ordenamiento territorial. Este sistema se crearía a partir de la acción coordinada de las dependencias y organismos nacionales que generan información en la materia y en conjunto con las entidades federativas y los municipios. La coordinación implica la concurrencia de instancias como el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, el Registro Agrario Nacional y el Consejo Nacional de Población.

Este sistema generará, organizará, actualizará y difundirá información nacional en la materia, producirá la información que requiere la planeación de los asentamientos humanos; incorporará planes y programas de asentamientos humanos, de desarrollo urbano y de ordenamiento territorial de todo el país, así como informes y documentos relevantes; y celebrará acuerdos y convenios con las asociaciones, cámaras, instituciones y organizaciones de los sectores social y privado, a fin de que aporten información relevante para el sistema.

Los integrantes de la comisión consideran que con la creación de un sistema de información como el que se propone se podrían tomar decisiones pertinentes, relevantes y oportunas, sin embargo, de aprobarse la iniciativa, sería necesario autorizar la creación de estructuras ocupacionales y/o la contratación por honorarios de servidores públicos que desarrollen las nuevas actividades que se deriven de la creación del Sistema Nacional de Información para la Planeación y Evaluación de los Asentamientos Humanos, el Desarrollo y el Ordenamiento Territorial, de lo cual la iniciativa no señala la fuente de recursos con la cual se habrán de cubrir, por lo que generaría impacto presupuestario y previsiblemente una presión de gasto adicional en los recursos que se destinen a la administración pública federal. En consecuencia, se desechan las propuestas contempladas en los artículos: 7o., fracción XXI y 50 Ter.

Finalmente, en lo que respecta a los artículos transitorios, se rechazan los que se refieren a la estrategia, el consejo y el sistema nacional de información, por las razones expuestas a lo largo del presente dictamen. Para efecto de no generar impacto presupuestario se sugiere un artículo segundo transitorio en los siguientes términos:

Segundo. Las erogaciones que se generen con motivo de la entrada en vigor del presente decreto se realizarán con cargo a los recursos con los que cuenta la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano para el ejercicio de sus funciones, por lo que no se requerirán transferencias presupuestales para su cumplimiento.

En atención de las anteriores valoraciones, esta Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial, habiendo explicado las propuestas de modificación que se pretenden realizar a la iniciativa presentada por los diputados Jorge Herrera Delgado, Abel Guerra Garza y María Guadalupe Velázquez Díaz somete a la consideración de esta honorable asamblea, el siguiente

Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos

Artículo Único . Se reforman los artículos 7o, fracciones I a IV, VII, IX, XII y XIV; 8o, fracciones I y II, V a VII y XII; y 9o, fracciones I a III, VI y XIV; se adicionan un artículo 1o. Bis; las fracciones XVI a XVIII al artículo 7o., recorriéndose la última fracción para pasar a ser la XIX; las fracciones XIII a XV al artículo 8o., recorriéndose la última fracción para pasar a ser XVI; las fracciones XV a XVIII al artículo 9o, recorriéndose la última fracción para pasar a ser XIX; y los párrafos tercero y quinto al artículo 12 de la Ley General de Asentamientos Humanos, para quedar como sigue:

Artículo 1o Bis. La planeación y regulación de los asentamientos humanos, el desarrollo urbano y el ordenamiento territorial deberán considerar los siguientes principios:

IV. Habitabilidad: garantizar condiciones de vida digna en los asentamientos humanos;

VII. Racionalidad: ordenar el desarrollo urbano, evitar la dispersión y la pérdida de tiempo, energía y recursos, y

Artículo 7o. ...

IV. Elaborar, apoyar y ejecutar programas para el establecimiento de provisiones y reservas territoriales para el adecuado desarrollo de los centros de población, conurbaciones y zonas metropolitanas, evitando su ubicación en zonas de riesgo, en tierras consideradas de alto valor ambiental o en la que sea necesaria para la preservación de los recursos naturales o la producción agropecuaria y forestal, en coordinación con las dependencias y entidades de la administración pública federal correspondientes y los gobiernos estatales y municipales, y con la participación de los sectores social y privado;

V. y VI. ...

VII. Formular y ejecutar el P rograma N acional de D esarrollo U rbano, proveer lo necesario para su cumplimiento y promover su evaluación en los términos de esta ley ;

VIII. ...

IX. Asesorar a los gobiernos estatales y municipales que lo soliciten, en la elaboración, ejecución y evaluación de sus planes o programas de desarrollo urbano y en la capacitación técnica de su personal;

X. y XI. ...

XII . Vigilar las acciones y obras relacionadas con el ordenamiento territorial, y el desarrollo regional, urbano y metropolitano que las dependencias y entidades de la administración pública federal ejecuten directamente o en coordinación o concertación con las entidades federativas y los municipios, así como con los sectores social y privado;

XIII. ...

XIV. Participar en la planeación , ordenación y regulación de conurbaciones y zonas metropolitanas de centros de población ubicados en el territorio de dos o más entidades federativas;

XV. Promover, apoyar y realizar investigaciones científicas y tecnológicas en materia de desarrollo regional y urbano;

XVI. Participar en la elaboración de los programas de conurbaciones y zonas metropolitanas interestatales, en caso de común acuerdo con las entidades y municipios que las integren;

XVII. Participar, en su caso, en la definición y delimitación de conurbaciones y zonas metropolitanas y en la determinación de estrategias y criterios para su desarrollo;

XVIII. Promover la integración y operación coordinada de la planeación de los asentamientos humanos, desarrollo urbano y ordenamiento territorial con los sistemas de planeación vigentes del desarrollo socioeconómico y del ordenamiento ecológico del territorio, y

XIX. Las demás que le señale esta ley y otras disposiciones jurídicas.

Artículo 8o. ...

I. Legislar en materia de planeación y desarrollo regional, ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, así como en materia de coordinación y gestión para la planeación y desarrollo de conurbaciones y zonas metropolitanas, atendiendo a las facultades concurrentes previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

II. Formular, aprobar y administrar el programa estatal de desarrollo urbano, así como evaluar y vigilar su cumplimiento con la participación de los gobiernos municipales y la sociedad ;

III. y IV. ...

V. Participar en la planeación y regulación de las conurbaciones y zonas metropolitanas , en los términos de esta ley y de la legislación estatal de desarrollo urbano;

VI. Coordinarse con la federación, con otras entidades federativas y con sus municipios, para la planeación del desarrollo regional , el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población, así como en la planeación y ejecución de acciones, obras e inversiones en materia de infraestructura urbana ;

VII. Convenir con los sectores social y privado la realización de acciones e inversiones concertadas para el desarrollo regional, urbano y metropolitano ;

VIII. a XI. ...

XII. Coadyuvar con la federación en el cumplimiento del P rograma N acional de D esarrollo U rbano;

XIV. Verificar la congruencia y vinculación de los distintos planes y programas regionales y municipales de desarrollo urbano, incluyendo los de conurbaciones o zonas metropolitanas, así como los que determine el sistema estatal de planeación y los que emanen de la legislación aplicable;

XV. Evaluar y dar seguimiento, en los términos de las leyes locales, al impacto urbano o regional de obras y proyectos que generen efectos en el territorio de uno o más municipios de la entidad; y

XVI. Las demás que les señalen esta ley y otras disposiciones jurídicas federales y locales.

Artículo 9o. ...

I. Formular, aprobar, administrar, cumplir y ejecutar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven, en congruencia y vinculación con los programas estatales y con otros niveles de planeación, así como evaluar y vigilar su cumplimiento, con la participación de la sociedad de conformidad con esta ley y con la legislación local;

II. Regular, controlar y vigilar las reservas, usos y destinos de áreas y predios, en los centros de población en congruencia con los planes de desarrollo urbano;

III. Administrar la zonificación prevista en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población, de áreas conurbadas y zonas metropolitanas y los demás que de éstos se deriven, en congruencia con el ordenamiento territorial ;

IV. y V. ...

VI. Participar en la planeación y regulación de las conurbaciones y las zonas metropolitanas , en los términos de esta ley y de la legislación local;

VII. a XII. ...

XIV. Informar y difundir permanentemente, de manera amplia a toda la ciudadanía, aprovechando los medios de comunicación disponibles, sobre el contenido, la aplicación y la evaluación de los planes o programas de desarrollo urbano;

XV. Ejercer su derecho de asociación con otros municipios para la formulación y ejecución de planes y programas de desarrollo urbano;

XVI. Participar en los convenios de coordinación metropolitana propuestos por las instancias de coordinación correspondientes;

XVII. Participar en la constitución de las instancias de participación y estructuras institucionales;

XVIII. Participar con voz y voto en las instancias de coordinación relativas a las áreas conurbadas y las zonas metropolitanas; y

XIX . Las demás que les señale esta ley y otras disposiciones jurídicas federales y locales.

...

Artículo 12. ...

I. a VI. ...

...

Los instrumentos de planeación referidos en este artículo deberán ser congruentes con los planes y programas contemplados en la legislación en materia de planeación y ambiental.

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Palacio Legislativo de San Lázaro a 19 noviembre de 2014

La Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial

Diputados: Jorge Herrera Delgado, presidente; María Elena Cano Ayala (rúbrica), Celia Isabel Gauna Ruiz de León (rúbrica), Abel Guerra Garza (rúbrica), María Guadalupe Velázquez Díaz (licencia), Felipe de Jesús Almaguer Torres (rúbrica), Alberto Díaz Trujillo (rúbrica), Israel Moreno Rivera (rúbrica), Carla Alicia Padilla Ramos (rúbrica), Manuel Rafael Huerta Ladrón de Guevara, secretarios; Brenda María Izontli Alvarado Sánchez (rúbrica), Leticia Calderón Ramírez, Julio César Lorenzini Rangel (rúbrica), Ramón Montalvo Hernández, Gisela Raquel Mota Ocampo (rúbrica), Dulce María Muñiz Martínez (rúbrica), Rosa Elba Pérez Hernández (rúbrica), Eduardo Román Quian Alcocer, Adán David Ruiz Gutiérrez (rúbrica), Alejandro Sánchez Camacho, Carlos Sánchez Romero, Diana Karina Velázquez Ramírez (rúbrica), Beatriz Eugenia Yamamoto Cázares (rúbrica).

De las Comisiones Unidas de Ciencia y Tecnología, y de Transparencia y Anticorrupción, con proyecto de decreto que reforma diversas disposiciones de las Leyes de Ciencia y Tecnología, y Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos

Honorable Asamblea:

A las Comisiones de Ciencia y Tecnología, y de Transparencia y Anticorrupción de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión fue turnada para el estudio, análisis y dictamen correspondientes la iniciativa con proyecto de decreto por el que se modifican los artículos 40 Bis y 51 de la Ley de Ciencia y Tecnología, y 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 39 y 45, numeral 6, incisos e), f) y g) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; así como los artículos 80, 82, numeral 1, 85, 157 numeral 1 fracción I, 158 numeral 1 fracción IV, 173, 176, 182 numeral 1 y 4, y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, se presenta a consideración de esta Soberanía el siguiente dictamen:

Metodología

I. En el capítulo “Antecedentes” se da constancia del trámite de inicio del proceso legislativo, del recibo de turno para la elaboración del presente dictamen y de la iniciativa anterior en la materia.

II. En el capítulo “Contenido de la iniciativa” se sintetiza el alcance de la propuesta y un estudio comparativo con países desarrollados y en vías de desarrollo.

III. En el capítulo “Consideraciones” se expresan los argumentos de valoración de la propuesta y de los motivos que sustentan la resolución de estas comisiones.

I. Antecedentes

Primero. Con fecha 23 de septiembre de 2014, en sesión plenaria en la Cámara de Diputados se presentó la iniciativa con proyecto de decreto por el que se modifican los artículos 40 Bis y 51 de la Ley de Ciencia y Tecnología, y 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, presentada por los diputados Alejandro Rangel Segovia, Manlio Fabio Beltrones Rivera, Irazema González Martínez Olivares y Ricardo Fidel Pacheco Rodríguez, del Grupo Parlamentario del PRI, y suscrita por los diputados Marco Alonso Vela Reyes; Miguel Ángel Aguayo López, Salvador Barajas del Toro, Rosalba Gualito Castañeda, Benito Caballero Garza, Gerardo Francisco Liceaga Arteaga, Minerva Castillo Rodríguez, José Everardo Nava Gómez, Patricia Retamoza Vega y Fernando Zamora Morales, todos ellos conformantes de la Comisión de Ciencia y Tecnología de la Cámara de Diputados del Grupo Parlamentario del PRI, por las diputadas María del Rocío Corona Nakamura, Dulce María Muñiz Martínez y los diputados Juan Pablo Adame Alemán, Marco Antonio González Valdez, Faustino Félix Chávez y Rafael González Reséndiz.

Segundo. En la misma fecha, la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados acordó el turno de la propuesta a las Comisiones Unidas de Ciencia y Tecnología, y de Transparencia y Anticorrupción para estudio y dictamen (oficio número 62-II-3-1837).

Tercero. Con fecha 31 de octubre de 2013 fue presentada la iniciativa con proyecto de decreto por la que se modifican y adicionan diversas disposiciones del cuarto párrafo de la fracción XII del artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. Dicha iniciativa precluyó en abril de 2014; sin embargo, en su análisis se recogieron comentarios, observaciones, opiniones y propuestas que nutren la presente iniciativa, adicionando modificaciones inherentes a la Ley de Ciencia y Tecnología, particularmente los artículos 40 Bis y 51, con relación a la inclusión de todas las entidades e instituciones cuya misión sea realizar actividades de investigación y desarrollo.

Cuarto. Para la elaboración de la iniciativa en análisis y el presente proyecto de dictamen se realizaron trabajos incluyentes con la finalidad de verificar la atención y regulación en materia de transferencia de tecnología y creación de empresas de base científica y tecnológica incluida en la iniciativa, a saber: sesión de la octava reunión ordinaria de la Comisión de Ciencia y Tecnología celebrada el 21 y 22 de junio de 2013 en la Universidad Autónoma de Nuevo León, el simposio Contribuciones a la agrogenómica para el desarrollo empresarial y la competitividad nacional, en Irapuato, Guanajuato, el 15 y 16 de agosto de 2013, el foro para el análisis a la Ley de Ciencia y Tecnología el día 11 de septiembre de 2013, y 2 mesas de trabajo realizadas en la Cámara de Diputados y en el Instituto Nacional de Medicina Genómica en febrero y marzo de 2014, respectivamente. En conjunto, se presentaron alrededor de 160 invitados expertos, más de 90 fueron académicos, funcionarios y directivos de centros públicos de investigación (CPI), instituciones de educación superior (IES) y de otros entes que realizan investigación y desarrollo, el resto provenían de instituciones como Conacyt, el Foro Consultivo Científico y Tecnológico, la Secretaría de la Función Pública, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de Economía, el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial y la Coordinación de Ciencia, Tecnología e Innovación de la Presidencia de la República. Todos los asistentes de los entes mencionados han manifestado su beneplácito por esta iniciativa, pues resuelve una necesidad patente para la comunidad científica del país que ha sido planteada desde hace 20 años.

II. Contenido de la iniciativa

Fundamentación

La iniciativa materia de este dictamen tiene como objetivo primordial impulsar el desarrollo científico, tecnológico y de innovación del país al incentivar el establecimiento de instancias de gestión para transferencia tecnológica y vinculación en todas las instituciones con actividades de investigación y desarrollo (I+D) y eliminar el impedimento que tienen los investigadores para participar en actividades que implican su vinculación con proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico en relación con terceros; a saber: la formación de asociaciones estratégicas, alianzas tecnológicas, consorcios, unidades de vinculación y transferencia de conocimiento, nuevas empresas privadas de base tecnológica, participación como socios, colaboradores o beneficiarios en actividades con fines de lucro y redes regionales de innovación en las cuales se procurará la incorporación de desarrollos tecnológicos e innovaciones realizadas en instituciones y las entidades dedicadas a tareas de ciencia, tecnología e innovación, así como de los investigadores formados en ellos.

Para ello es necesario realizar modificaciones a la Ley de Ciencia y Tecnología, pues aun cuando en el artículo 40 se encuentran contenidas disposiciones con relación a las actividades mencionadas, se da cobijo sólo a IES y CPI, dejando fuera a las instituciones de la administración pública federal que de acuerdo con su instrumento de creación (estatuto, acta, decreto o equivalente) tengan como objeto predominante realizar actividades de investigación científica y tecnológica y efectivamente lo realicen (por ejemplo, los 23 institutos nacionales de salud, el Instituto Nacional de Metrología, el Centro de Investigación y de Estudios Avanzados del Instituto Politécnico Nacional, y otras 11 instituciones enumeradas en la relación de entidades paraestatales de la administración pública federal sujetas a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su reglamento).

Posteriormente, el artículo 51 de la Ley de Ciencia y Tecnología remite a los investigadores a observar el último párrafo de la fracción XII del artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos a fin de prevenir que se incurra en el conflicto de intereses y es que en esta disposición, se incluye sólo a investigadores de CPI, dejando fuera del supuesto jurídico a IES, y a las entidades y los organismos de la administración pública federal que de acuerdo con su instrumento de creación tengan como objeto predominante la realización de actividades de investigación, desarrollo tecnológico o innovación. Dicha imposibilidad da pie por un lado a la pérdida de oportunidades de crecimiento para la institución, los investigadores y la sociedad en general, y por otro podría dar pie a prácticas no deseadas como uso de “prestanombres”.

Así, la iniciativa en cuestión propone:

1. Ampliar a fin de incluir en el supuesto jurídico contenido en los artículos 40 Bis y 51 de la Ley de Ciencia y Tecnología a investigadores de CPI, IES, y las entidades y los organismos de la administración pública federal que de acuerdo con su instrumento de creación tengan como objeto predominante la realización de actividades de investigación, desarrollo tecnológico o innovación. Actualmente, en el artículo 40 Bis sólo consideran a las universidades e instituciones de educación pública superior y los centros públicos de investigación como las que pueden crear unidades de vinculación y transferencia de conocimiento. Dejando fuera a las entidades de la administración pública federal, en tanto que el artículo 51 sólo considera a los centros públicos de investigación como los responsables de promover con los sectores público y privado la formación de asociaciones estratégicas, alianzas tecnológicas, consorcios, unidades de vinculación y transferencia de conocimiento, nuevas empresas privadas de base tecnológica, y redes regionales de innovación en las cuales se procurará la incorporación de desarrollos tecnológicos e innovaciones realizadas en dichos centros, así como de los investigadores formados en ellos, dejando un vacío en relación con instituciones de educación superior y aquellas entidades de la administración pública federal cuyas actividades sean de I+D.

2. Ampliar a fin de incluir en el supuesto jurídico contenido en el cuarto párrafo de la fracción XII del artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos al personal de instituciones de educación superior y las entidades e instituciones de la administración pública federal que de acuerdo con su instrumento de creación tengan como objeto predominante realizar actividades de investigación científica y tecnológica y efectivamente lo realicen y que sean considerados servidores públicos.

3. De manera integral, aclarar el existente vacío legal, en donde se les señalan como sujetos de responsabilidades pero no se precisan los términos de éstas como sí se hace en el caso de los centros públicos de investigación, tanto en la Ley de Ciencia y Tecnología, como en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos de tal manera que se prevenga que los investigadores universitarios sean juzgados y sancionados discrecionalmente, dando pie a injusticias o paso a la corrupción; con lo cual se estaría impidiendo su pleno desarrollo profesional al no tener claro el límite de un posible conflicto de intereses; se inhibe la inversión privada para fomentar la ciencia y la tecnología; así como las capacidades de emprendedurismo de los propios investigadores. Todo ello, en detrimento de la investigación, la ciencia y el desarrollo tecnológico en México y de la transferencia que los tiempos actuales demandan.

Motivación

La iniciativa en cuestión atiende diversas solicitudes que la comunidad académica ha tenido desde hace al menos 20 años.

A continuación se plantean las principales solicitudes atendidas y se realiza un análisis social y político que conlleva la iniciativa:

• La petición de la comunidad científica, empresarios y académicos en la Agenda Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación presentada por el doctor José Narro en noviembre de 2013, que plantea:

La revisión de la normatividad de las IES y CPI para permitir la obtención de incentivos económicos, cuidando que no haya conflictos de interés, para mayor vinculación de los investigadores con el sector empresarial, corrigiendo el andamiaje legal que impide el incremento de inversión privada en la creación y transferencia de tecnología científica (contratos de transferencia, movilidad de academia a la empresa (spin-offs) o empresas iniciadas por investigadores.

• El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, en cuyo objetivo 3.5 establece “hacer del desarrollo científico, tecnológico y la innovación pilares para el progreso económico y social, sostenible” a través de estrategias como la 3.5.4., que busca “contribuir a la transferencia y aprovechamiento del conocimiento, vinculando a las instituciones de educación superior y los centros de investigación con los sectores público, social y privado”, con la creación y expansión de empresas de alta tecnología, fomentando la innovación tecnológica y el autoempleo en los jóvenes.

• La búsqueda del aumento en el número de patentes nacionales que hoy solo representa 8 por ciento del total (mil 292 de 15 mil 314) y con ello la creación de valor y elevación de productividad con mejores ingresos a la mente y mano de obra, y más empleos en diferentes ramas industriales.

• Más de 500 instituciones de educación superior con no menos de 20 mil investigadores en ellas y 21 mil 359 miembros del Sistema Nacional de Investigadores, además de los no menos de 14 mil investigadores insertos en la iniciativa privada, para un total de 65 mil investigadores beneficiados. Sin contar el gran número de estudiantes inscritos en los más de 10 mil programas de posgrado existentes en el país y que eventualmente formarán parte del cuerpo de investigadores de beneficiados.

• Cubriremos por esta vía como país las cuotas del 25 por ciento de componentes nacionales establecidas en la reforma energética y elevaremos a México de la posición 72 entre los 145 países considerados en el índice de la economía del conocimiento establecido por el Banco Mundial.

III. Consideraciones

Primera. Las comisiones dictaminadoras realizaron el análisis de la iniciativa para reformar las Leyes de Ciencia y Tecnología, y Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, y de acuerdo con los argumentos jurídicos presentados la consideran viable, toda vez que plantea lograr un cambio integral que pueda colaborar a desarrollar un ecosistema favorable de innovación, con la transparencia y objetividad necesaria pues resulta indudable que el desarrollo tecnológico internacional nos ha absorbido y en él, México ha quedado rebasado, pese a que en el país se cuenta con los recursos humanos y materiales esenciales para transitar por esta vía.

Segunda. De acuerdo con la exposición de motivos de la iniciativa, la regulación en materia de transferencia de tecnología –particularmente con relación a la creación de empresas de base científica y tecnológica– es hoy una necesidad apremiante que ya todos los países desarrollados han resuelto y la mayoría de los países en desarrollo han atendido.

Con relación al estatus que guarda el trabajo de los investigadores dedicados a actividades de investigación científica y tecnológica en el resto del mundo se realizó un análisis comparativo, y se encontró lo siguiente:

Estados Unidos legisló en la materia que nos ocupa desde 1980 por medio de un instrumento que agrupo diversas inquietudes en la materia y sirvió de base para desarrollar nuevas iniciativas que dieron origen y mantienen el estado que hoy tiene en relación a desarrollo tecnológico, la Ley Bayh-Dole. Entre la gran gama de contenido, existe una política uniforme de patentes para los derechos de invenciones realizadas por empleados del gobierno (uniform patent policy for rights in inventions made by government employees), apoyada por una enmienda referida dentro de la Ley Bayh-Dole que incluso les permite poseer el título de una patente realizada por sus investigaciones.

Brasil, en su Constitución se encuentra contenido un capítulo (el IV) dedicado a ciencia y tecnología, cuyo artículo 218 establece: El Estado promoverá e incentivará el desarrollo científico, la investigación y la capacitación tecnológica y con base en ello, el 5 de julio de 2004, la Cámara de Diputados del Congreso del Brasil aprobó la Ley de Innovación con el fin de proporcionar incentivos para incrementar las actividades innovadoras y facilitar la investigación científica y tecnológica de las empresas, especialmente las pequeñas y medianas empresas (Pyme) con la participación de investigadores.

Colombia cuenta incluso con una política nacional de fomento de la investigación y la innovación, en la cual se encuentra el programa de apoyo a las incubadoras de base tecnológica y se favorece la creación de empresas de base tecnológica con participación de investigadores o innovadores de instituciones de educación superior (spin offs universitarios).

Finalmente, el caso más emblemático de desarrollo económico de los últimos años, “el milagro del río Han”: Corea del Sur. En la materia que nos ocupa, encontramos que Corea del Sur no sólo permite a sus investigadores participar en empresas, sino que los incentiva con programas que involucran fuertes sumas de dinero para que logren desarrollos basados en ciencia básica, por ejemplo el Programa de Iniciativas de Investigación Creativa, que representa un reflejo de su idea de política pública basada en pasar de la imitación a la innovación.

Tercera. Si bien en el artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos los investigadores en ciencia y tecnología no están catalogados como tales en la denominación de “servidores públicos”, es preciso denotar que la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos es la que tiene por objeto reglamentar el título cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y establece en el artículo segundo: “Son sujetos de esta ley, los servidores públicos federales mencionados en el párrafo primero del artículo 108 Constitucional, y todas las personas que manejen o apliquen recursos públicos federales”. Por tanto, en este orden de ideas, los investigadores de IES, CPI y las entidades de la administración pública federal que de acuerdo con su instrumento de creación tengan como objeto predominante realizar actividades de investigación científica y tecnológica, enlistadas en el Diario Oficial de la Federación a través de la relación de entidades paraestatales de la administración pública federal sujetas a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su reglamento, efectivamente, son considerados servidores públicos y se hace necesaria la atención de los mismos en este sentido.

Cuarta. La iniciativa en análisis brinda elementos facilitadores para la creación de un ecosistema propicio para el desarrollo científico, tecnológico e innovación en el país y contribuye de esta manera al cumplimiento del objetivo 3.5 del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, que es justamente “hacer del desarrollo científico, tecnológico y la innovación pilares para el progreso económico y social sostenible”, a través de estrategias como la estrategia 3.5.4., que busca “contribuir a la transferencia y aprovechamiento del conocimiento, vinculando a las instituciones de educación superior y los centros de investigación con los sectores público, social y privado” y líneas de acción que consisten en “incrementar la inversión pública y promover la inversión privada en actividades de innovación y desarrollo en centros de investigación y empresas, particularmente en la creación y expansión de empresas de alta tecnología”.

Quinta. Asimismo, encontramos que la Iniciativa contribuye a la resolución de uno de los puntos presentados en el estudio Hacia una agenda nacional de ciencia, tecnología e innovación, en el cual se establece como tesis central que México está inserto en un mundo que enfrenta grandes y complejos desafíos sin precedente, por lo que debe lograr mayor capacidad competitiva mediante la dinamización de la economía del conocimiento, la información y la innovación, por lo que debe hacer de estos palancas fundamentales para el crecimiento económico sustentable que favorezca el desarrollo humano y posibilite una mayor justicia social, y que fue presentado por un grupo representativo de la mayoría de instituciones universitarias y empresariales de México y particularmente al capítulo 12 que expone los aspectos relativos a la legislación sobre ciencia, tecnología e innovación y destaca en el párrafo XII.3 que es fundamental un marco legal moderno que incluyendo los mecanismos de fiscalización, pueda ser adecuado a las actividades de los investigadores como servidores públicos diferenciados y que permita su vinculación con el sector productivo.

Sexta. Considerando además que los investigadores de CPI sí pueden realizar acciones de vinculación y transferencia establecidas en la Ley de Ciencia y Tecnología, el hecho de que no se considere a los demás investigadores de instituciones de educación superior y de las entidades o instituciones que no sean considerados centros públicos podría incluso constituir una violación a derechos humanos fundamentales pues se estaría cometiendo un acto de discriminación. Al mismo tiempo no se podría quitar esta libertad ya existente a los investigadores de CPI ya que el artículo 1o. de la Carta Magna especifica: “Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas”. Además, los mismos centros niegan la posibilidad a los inventores de licenciar su propio invento, lo cual también discrimina a los mismos, con los cambios previstos en la iniciativa se evita cualquier condición discriminatoria.

Séptima. Si bien la iniciativa promueve una mayor libertad para los investigadores y desarrolladores de innovaciones tecnológicas, no deja de remitirlos a la normativa interna que cada institución (centro público de investigación, instituciones de educación superior y aquellas instituciones de la administración pública federal que de acuerdo con su instrumento de creación –estatuto, acta, decreto o equivalente tengan como objeto predominante realizar actividades de investigación científica y tecnológica y efectivamente lo realicen) tiene o debería tener, y que para cualquier alianza científico-empresarial se deberá cumplir. En tal virtud, es de percibirse la falta de dicha normativa en un buen número de las instituciones anteriormente mencionadas, por ello se crea un transitorio que prevea la obligatoriedad para que en tiempo y forma, todas las instituciones cumplan y tengan una normativa a seguir por sus investigadores. Cabe destacar en este sentido la participación del Comité Intersectorial de Innovación (CII) de la Secretaría de Economía con la elaboración una propuesta con los elementos mínimos necesarios que construyan dicha normatividad.

Octava. Con la aprobación de este dictamen, las Comisiones de Ciencia y Tecnología, y de Transparencia y Anticorrupción consideran que estas nuevas disposiciones lograrán el establecimiento de un nicho propicio para estimular la innovación mediante el desarrollo científico y tecnológico del país al promover la transferencia de tecnología hasta el punto de lograr una mayor vinculación entre los actores del sector académico, industrial y de gobierno (triple hélice) con el fin único de coadyuvar en el desarrollo económico, social y cultural del país con un amplio beneficio a la sociedad en general.

Por las consideraciones que anteceden, las comisiones dictaminadoras establecen que es de aprobarse en sus términos el contenido de la iniciativa, por encontrarlo debidamente fundado y motivado, y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 39 y 45, numeral 6, incisos e) a g), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como 80, 82, numeral 1, 85, 157, numeral 1, fracción I, 158, numeral 1, fracción IV, 173, 176, 182, numerales 1 y 4, y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, por lo que se presenta a consideración esta soberanía el siguiente proyecto de

Decreto por el que se reforman diversas disposiciones de las Leyes de Ciencia y Tecnología, y Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos

Artículo Primero. Se reforman los artículos 40 Bis, párrafos primero y segundo, y 51 de la Ley de Ciencia y Tecnología, para quedar como sigue:

Artículo 40 Bis.

Las instituciones de educación superior, los centros públicos de investigación y las entidades de la administración pública federal que de acuerdo con su instrumento de creación tengan como objeto predominante realizar actividades de investigación científica y tecnológica, y efectivamente las realicen, podrán crear unidades de vinculación y transferencia de conocimiento, en las cuales se procurará la incorporación de desarrollos tecnológicos e innovaciones realizadas en los mismos, así como del personal de dichas entidades e instituciones.

Estas unidades de vinculación y transferencia de conocimiento podrán constituirse mediante la figura jurídica que mejor convenga para sus objetivos, en los términos de las disposiciones aplicables, siempre y cuando no se constituyan como entidades paraestatales y podrán contratar por proyecto a personal académico de dichas entidades e instituciones sujeto a lo dispuesto a los artículos 51 y 56 de esta ley.

...

Artículo 51.

Los centros públicos de investigación, las instituciones de educación superior y las entidades de la administración pública federal que de acuerdo con su instrumento de creación tengan como objeto predominante realizar actividades de investigación científica y tecnológica y efectivamente lo realicen, promoverán conjuntamente con los sectores público y privado la conformación de asociaciones estratégicas, alianzas tecnológicas, consorcios, unidades de vinculación y transferencia de conocimiento, nuevas empresas privadas de base tecnológica, y redes regionales de innovación en las cuales se procurará la incorporación de desarrollos tecnológicos e innovaciones realizadas en dichos centros, entidades e instituciones, así como de los investigadores, académicos y personal especializado adscritos al centro, institución o entidad, que participen en la parte sustantiva del proyecto.

Con relación a lo dispuesto en el párrafo anterior, los órganos de gobierno de las instituciones, centros y entidades aprobarán y establecerán lo siguiente:

I. Los lineamientos y condiciones básicas de las asociaciones, alianzas, consorcios, unidades, redes o nuevas empresas que conlleven la participación de instituciones, centros y entidades, con o sin aportación en el capital social en las empresas de que se trate; y

II. Los términos y requisitos para la incorporación y participación del personal de instituciones, centros y entidades en las asociaciones, alianzas, consorcios, unidades, redes o nuevas empresas de que se trate.

Asimismo, los órganos de gobierno de las instituciones, centros y entidades podrán establecer apoyos y criterios conforme a los cuales el personal de los mismos pueda realizar la incubación de empresas tecnológicas de innovación en coordinación con la propia institución, centro o entidad, según corresponda y, en su caso, con terceros.

Los términos, requisitos y criterios a que se refiere la fracción II y el párrafo anterior serán establecidos por los órganos de gobierno o equivalente de las instituciones, centros y entidades mediante normas generales que deberán expedir al efecto y que consistirán en medidas de carácter preventivo orientadas a evitar que su personal incurra en el conflicto de intereses al que hacen referencia los artículos 8, fracción XII, y 9 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. Previo a su expedición, estas normas deberán contar con la opinión favorable emitida por el respectivo órgano interno de control.

Los órganos de gobierno o equivalente también determinarán lo relativo a los derechos de propiedad intelectual y los beneficios que correspondan a instituciones, centros y entidades en relación a lo dispuesto en este artículo.

Para promover la comercialización de los derechos de propiedad intelectual e industrial de las instituciones, centros y entidades, los órganos de gobierno o equivalente aprobarán los lineamientos que permitan otorgar a los investigadores, académicos y personal especializado, que los haya generado hasta 70 por ciento de las regalías que se generen.

Artículo Segundo. Se reforma la fracción XII del artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, para quedar como sigue:

Artículo 8. Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones:

I. a XI. ...

XII. ...

...

Los servidores públicos de las instituciones de educación superior, los centros públicos de investigación y las entidades de la administración pública federal a que se refiere el artículo 51 de la Ley de Ciencia y Tecnología, que con tal carácter y de acuerdo con sus funciones lleven a cabo actividades de investigación, desarrollo o innovación científica y tecnológica podrán realizar actividades de vinculación con los sectores público, privado y social, y recibir beneficios. Dichas actividades podrán ser, además de las previstas en el citado artículo, la participación de investigación científica y desarrollo tecnológico con terceros; transferencia de conocimiento; licenciamientos; participación como socios accionistas de empresas de base tecnológica, o como colaboradores o beneficiarios en actividades con fines de lucro derivadas de cualquier figura de propiedad intelectual perteneciente a la propia institución, centro o entidad, según corresponda. Dichos servidores públicos incurrirán en conflicto de intereses cuando obtengan beneficios por utilidades, regalías o cualquier otro concepto, sin respetar la normatividad institucional. El órgano de control interno respectivo verificará el cumplimiento de dicha normatividad, respetando la autonomía de la que goce, en su caso, la institución, centro o entidad;

XIII. a XXIV. ...

...

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo . Las instituciones, centros y entidades referidas en el contenido del presente Decreto que de acuerdo con sus funciones lleven a cabo actividades de investigación, desarrollo o innovación científica deberán emitir y hacer pública su normatividad institucional en un plazo no mayor de 180 días, contado a partir de la publicación del presente decreto.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 27 de noviembre de 2014.

La Comisión de Ciencia y Tecnología

Diputados: Rubén Benjamín Félix Hays (rúbrica), presidente; Juan Pablo Adame Alemán (rúbrica), Luis Miguel Ramírez Romero (rúbrica), Irazema González Martínez Olivares (rúbrica), Alejandro Rangel Segovia (rúbrica), Marco Alonso Vela Reyes (rúbrica), Mónica García de la Fuente (rúbrica), Teresita de Jesús Borges Pasos (rúbrica), Andrés Eloy Martínez Rojas, secretarios; Alberto Coronado Quintanilla (rúbrica), Patricia Lugo Barriga (rúbrica), José Enrique Reina Lizárraga (rúbrica), Miguel Ángel Aguayo López (rúbrica), Salvador Barajas del Toro (rúbrica), Benito Caballero Garza (rúbrica), Minerva Castillo Rodríguez (rúbrica), Rosalba Gualito Castañeda (rúbrica), Judith Magdalena Guerrero López (rúbrica), José Everardo Nava Gómez (rúbrica), Patricia Elena Retamoza Vega (rúbrica), Fernando Zamora Morales (rúbrica), Víctor Manuel Jorrín Lozano (rúbrica), Mario Miguel Carrillo Huerta (rúbrica), Marcelo Garza Ruvalcaba (rúbrica), Roberto López González.

La Comisión Transparencia y Anticorrupción

Diputados: Arely Madrid Tovilla (rúbrica), presidenta; Flor Ayala Robles Linares (rúbrica), Juan Isidro del Bosque Márquez (rúbrica), María del Rocío García Olmedo (rúbrica), Maricela Velázquez Sánchez (rúbrica), Enrique Alejandro Flores Flores (rúbrica), Rocío Esmeralda Reza Gallegos, Verónica García Reyes, Roberto Carlos Reyes Gámiz (rúbrica), Laura Ximena Martel Cantú (rúbrica), secretarios; Lilia Aguilar Gil, Rodimiro Barrera Estrada (rúbrica), Fernando Belauzarán Méndez (rúbrica), Lisandro Arístides Campos Córdova (rúbrica), Alejandro Carbajal González (rúbrica), Juan Manuel Carbajal Hernández (rúbrica), Benjamín Castillo Valdez (rúbrica), Alberto Coronado Quintanilla (rúbrica), Paulina Alejandra del Moral Vela (rúbrica), Rodolfo Dorador Pérez Gavilán, Zuleyma Huidobro González, Alfonso Insunza Montoya (rúbrica), Joaquina Navarrete Contreras (rúbrica), Javier Salinas Narváez, Martha Leticia Sosa Govea, Jorge Terán Juárez (rúbrica), Elizabeth Oswelia Yáñez Robles, Judit Magdalena Guerrero López (rúbrica).