De la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, con puntos de acuerdo por los que se desecha la iniciativa con proyecto de decreto que adiciona el artículo 111 Bis y reforma el 114 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria

Honorable Asamblea:

A la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la LXI Legislatura le fue turnada para su estudio, análisis y dictamen correspondiente, la iniciativa con proyecto de decreto que adiciona el artículo 111 Bis y reforma el artículo 114 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, propuesta por el diputado Pedro Jiménez León, integrante del entonces Grupo Parlamentario Convergencia, actualmente Movimiento Ciudadano.

La Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados de la LXI Legislatura, con fundamento en los artículos 39, numeral 3; 45, numeral 6, incisos e) y f), y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; así como los artículos 80, numeral 1, fracción II; 82, numeral 1; 157, numeral 1, fracción I; 158, numeral 1, fracción IV, y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a su consideración el presente dictamen al tenor de los siguientes:

Antecedentes

1. En sesión de pleno de la Cámara de Diputados celebrada el 31 de marzo de 2011, el diputado Pedro Jiménez León, integrante del entonces Grupo Parlamentario Convergencia, actualmente Movimiento Ciudadano, en ejercicio de la facultad conferida en los artículos 71, fracción II; 72 y 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y con fundamento en los artículos 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presentó la iniciativa con proyecto de decreto que adiciona un artículo 111 Bis y reforma el artículo 114 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

2. El 5 de abril de 2011, la Presidencia de la Mesa Directiva de esta Cámara de Diputados turnó la iniciativa con proyecto de decreto en comento a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, para su análisis y elaboración del dictamen correspondiente.

Contenido de la iniciativa

El diputado Pedro Jiménez León señala en la exposición de motivos de su iniciativa su preocupación por la forma en que se ejerce el presupuesto federal, ya que “pese a las previsiones que se han adoptado para evitar el mal uso de los fondos públicos, ya sea por servidores públicos o por las entidades responsables de su ejecución, se ha observado de manera reiterada una práctica que se lleva a cabo de manera constante, la cual consiste en la falta de cumplimiento y aplicación de los recursos públicos aprobados por la Cámara de Diputados”.

Indica que los subejercicios son una manifestación de la falta de aplicación de los recursos asignados para la ejecución ya sea de programas o de las actividades que compete desarrolla a los organismos responsables y propone una serie de medidas que a su juicio, de ser aprobada la iniciativa que propone, evitarían que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público destine recursos a fines diversos a los originalmente aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Para evitar estas prácticas propone dotar a la Cámara de Diputados de la facultad para verificar permanentemente el ejercicio del gasto público y el avance programático y para realizar ajustes al presupuesto, con lo que se dejaría de incurrir en subejercicios, así mismo, propone sancionar a los servidores públicos que retrasen el ejercicio del gasto o desvíen la aplicación de los recursos públicos aprobados por la Cámara de Diputados.

Valoración de impacto presupuestal, regulatorio u otro

En razón de que la Iniciativa que adiciona un artículo 111 Bis y reforma el artículo 114 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria tiene un contenido fundamentalmente normativo ya que se limita a la adición y modificación de las disposiciones legales sin implicar que su eventual aplicación signifique recursos presupuestales adicionales a los aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación, su aprobación no generaría un impacto presupuestario.

En cuanto al impacto normativo, de aprobarse la propuesta en sus términos, se requerirían ajustes al reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y a la normatividad administrativa expedida por la Secretaría de Hacienda.

En efecto, el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos determina que es facultad del Presidente de la República “promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia”, es decir, el titular del Ejecutivo Federal tiene la potestad de normar administrativamente las disposiciones que se emiten en el Congreso de la Unión, en este caso, al cambiar el supuesto normativo contenido en la ley, el reglamento que la norma en lo administrativo y las demás disposiciones de la misma naturaleza que dependen de éste deberán ser modificadas.

Análisis y valoración de los argumentos del autor

Los integrantes de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública compartimos la idea del diputado Pedro Jiménez León, con relación a que es importante que en la Cámara de Diputados se dé seguimiento permanente al ejercicio del gasto público, con el fin de verificar su correcta aplicación y de esta manera evitar subejercicios.

Estamos también de acuerdo en que los recursos públicos autorizados por la Cámara de Diputados deberían destinarse a los programas y proyectos autorizados en el Presupuesto de Egresos de la Federación y que los subejercicios deben evitarse.

Los integrantes de esta Comisión coincidimos con el diputado Jiménez León en que es imperativa la aplicación de sanciones a aquellos servidores públicos que hagan mal uso de los recursos del Presupuesto de Egresos de la Federación incurriendo en desviaciones de los mismos u omisiones que no permitan su uso oportuno y eficaz.

El diputado proponente afirma que los subejercicios son un mecanismo al que recurren las autoridades hacendarias y los servidores públicos encargados de ejercer el gasto, con el propósito de emplear de manera distinta los recursos presupuestales. Sustenta su argumentación, con diversas citas del documento denominado Evaluación de los gastos públicos presupuestarios elaborado por la Unidad de Evaluación y Control de la Cámara de Diputados en ocasión de la revisión de la cuenta pública del año 2009, entre otras: “los tres renglones principales del balance financiero del sector público presupuestario donde hay importantes disponibilidades no ejercidas son: a. fideicomisos, mandatos y análogos;...

Ello significa que “la Secretaría de Hacienda y Crédito Público recurre tanto a la creación de las figuras como fideicomisos, mandatos y análogos para llevar a cabo procedimientos que tienen la intención de utilizar montos del presupuesto, de formas distintas a las que se establecieron inicialmente en su aprobación”, y afirma que “no se trata de un asunto menor pues la dimensión de los recursos que son manejados de la forma descrita representaron en el ejercicio 2009, un 12.8 por ciento del presupuesto total, mientras que en el año de 2008 representó el 17.5 por ciento”.

“en diferentes revisiones a programas de gobierno cuyo gasto se ejerce a través de fideicomisos, mandatos y figuras análogas, la Auditoría Superior de la Federación ha señalado que la forma de administración de estos recursos por el gobierno, permite lo siguiente: a) ejercer el gasto con amplia discrecionalidad realizando reasignaciones al margen de lo dispuesto por el Congreso; b) encubrir subejercicios; y c) cubrir los déficits del balance financiero del gobierno.”

El diputado iniciador señala en la exposición de motivos de su iniciativa que “es evidente que los subejercicios no son un hecho aislado ni pertenecen a un solo ejercicio fiscal. De lo que se trata es de una estrategia cuya intención fundamental es pasar por alto tanto la autorización de la Cámara de Diputados, de los recursos asignados vía el Presupuesto de Egresos, así como el emitir con oportunidad sus observaciones y recomendaciones para enmendar desviaciones detectadas”

Concluye afirmando sobre los subejercicios que “éstos obedecen a lo que podríamos denominar como una estrategia concebida por las autoridades hacendarias para contar con una disponibilidad presupuestaria a la que arriban por procedimientos contrarios a la normatividad, ya que lo cuantioso de los montos, no dejan lugar a dudas acerca de la intencionalidad que anima dicho ejercicio”.

Análisis y valoración de los textos normativos propuestos

La iniciativa que adiciona el artículo 111 Bis de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria establece en sus términos: “La Cámara de Diputados verificará permanentemente el ejercicio del gasto público; así como el avance programático, para identificar la eficacia y eficiencia del mismo, con el propósito de evitar subejercicios.

En el caso de que se presente atraso en la ejecución de los recursos públicos, la Cámara de Diputados, realizará los ajustes al presupuesto, a fin de que los recursos públicos se apliquen en acciones y obras prioritarias para cada entidad federativa y que la cámara de Diputados haya previsto en el Presupuesto de Egresos de la Federación”.

Por lo que corresponde al primer párrafo del artículo, es importante señalar que la facultad de verificación ya se contempla en la ley. En este tenor, resulta fundamental mencionar que, en razón del control constitucional entre poderes, es decir, el sistema de pesos y contrapesos, compete al Poder Legislativo, particularmente a la Cámara de Diputados dicho control que se concreta a través de los Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública que el Poder Ejecutivo tiene obligación de rendir de manera trimestral ante la Cámara de Diputados por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

En los informes se contiene información sobre el estado de los ingresos obtenidos y la ejecución del Presupuesto de Egresos de la Federación, así como la situación económica y las finanzas públicas del ejercicio, se incluyen también los principales indicadores sobre los resultados y avances de los programas y proyectos en el cumplimiento de los objetivos y metas y de su impacto social. Con esta información la Cámara de Diputados, a través de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, da puntual seguimiento a la ejecución del gasto.

Constitucionalmente existe otro importante mecanismo no sólo de supervisión sino de control, que es el ejercido por la Cámara de Diputados a través del órgano superior de fiscalización que mediante las diversas auditorías aplicadas a las entidades, dependencias, organismos constitucionales autónomos, poder judicial y estados y en su caso municipios que ejercen recursos federales detecta desviaciones y concede términos para solventarlas, hace recomendaciones y evalúa el ejercicio del gasto, así también propone el fincar responsabilidades en los casos procedentes.

Por lo que corresponde al segundo párrafo que establece la facultad de la Cámara de Diputados de realizar ajustes al presupuesto, esta Comisión considera que la propuesta que se dictamina va más allá de lo que establece el artículo 74 fracción VI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que de aprobarse, se estaría violentando la separación de poderes al invadirse la esfera de facultades del poder ejecutivo por el legislativo.

El precepto constitucional, en la parte conducente establece: “artículo 74 “Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: Fracción I. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación precio examen, discusión, y en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal...” de este se desprende que la Cámara de Diputados cuenta con facultades para aprobar el proyecto de presupuesto, no así para modificar el presupuesto, Las adecuaciones presupuestarias son competencia única del Poder Ejecutivo y de los órganos que cuentan con autonomía presupuestaria y se encuentran definidas en el artículo 2 fracción II de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y reguladas a lo largo de ésta.

Es decir, la facultad de modificación a que se refiere el artículo constitucional está vinculada al proyecto de presupuesto, se ejerce cuando se realizan las reasignaciones y se agota una vez aprobado el Presupuesto, no existe disposición constitucional que faculte al a Cámara de Diputados a realizar ajustes al presupuesto en el curso del ejercicio fiscal. Introducir esta disposición a la ley viola un precepto jurídico fundamental.

Por lo que toca a la reforma propuesta al artículo 114 consistente en adicionar la fracción XI a los supuestos de la aplicación de sanciones en la que se establece:

Artículo 114. Se sancionará en los términos de las disposiciones aplicables a los servidores públicos que incurran en alguno de los siguientes supuestos:

“XI. Que en el ejercicio del presupuesto y en el cumplimiento de objetivos y metas de programas y proyectos de inversión aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federación, no ministren de manera oportuna y eficaz los recursos autorizados, o que, con tal propósito atiendan fuera de tiempo, destinen a otro fin los recursos u omitan la observancia de los términos establecidos en las reglas de operación, así como que no cumplan con los criterios de esta ley y los contenidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Se considerarán como falta grave los supuestos contenidos en esta fracción, los cuales se sancionarán conforme a lo señalado en esta ley y de acuerdo a lo establecido en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos”

Sobre esta adición, la Comisión de Presupuesto estima que se sobre regula el artículo 114 y que los supuestos contenidos en la disposición propuesta tienen cabida en las fracciones II, VIII, IX y X que a la letra dicen:

“II. No cumplan con las disposiciones generales en materia de programación, presupuestación, ejercicio, control y evaluación del gasto público federal establecidas en esta Ley y el reglamento, así como en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la federación.

VIII. Realicen acciones u omisiones que impidan el ejercicio eficiente, eficaz y oportuno de los recursos y el logro de los objetivos y metas anuales de las dependencias, unidades responsables y programas;

IX Realicen acciones u omisiones que deliberadamente generen subejercicios por un incumplimiento de los objetivos y metas anuales en sus presupuestos, y

X. Infrinjan las disposiciones generales que emitan la Secretaría, la Función Pública y la Auditoría, en el ámbito de sus respectivas atribuciones”.

La Comisión considera que en estas fracciones se contienen de manera amplia los supuestos que se pretenden incorporar a la ley y que resultan casuísticos, además de que en ellos no se distingue el elemento volitivo de la intencionalidad con la que la conducta puede ser desplegada, lo cual resulta de especial relevancia en la aplicación de sanciones. No es lo mismo que un servidor público deje de cumplir una obligación de manera intencional a que cometa un error involuntario o incluso, se vea impedido a ministrar recursos por falta de cumplimiento de requisitos, y la propuesta no acota la responsabilidad, por lo que la aplicación de una sanción bajo estos términos es fácilmente recurrible. El riesgo de aprobar la propuesta en sus términos es que sea impugnada por estas razones.

Por otra parte, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los servidores públicos, también establece una serie de supuestos de conductas sancionadas en las que caben las propuestas:

“Artículo 8. Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones:

I. Cumplir el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o deficiencia de dicho servicio o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o comisión;

II. Formular y ejecutar los planes, programas y presupuestos correspondientes a su competencia, y cumplir las leyes y la normatividad que determinen el manejo de recursos económicos públicos;

III. Utilizar los recursos que tenga asignados y las facultades que le hayan sido atribuidas para el desempeño de su empleo, cargo o comisión, exclusivamente para los fines a que están afectos;...”

Como se observa en diversas hipótesis jurídicas se encuentran englobados los que propone la iniciativa, por lo que no resulta procedente la modificación legal que se dictamina.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, los integrantes de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública sometemos a consideración del Pleno de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, el siguiente

Acuerdo

Primero. Se desecha la iniciativa con proyecto de decreto que adiciona el artículo 111 Bis y reforma el artículo 114 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, propuesta por el diputado Pedro Jiménez León del entonces Grupo Parlamentario Convergencia, actualmente Movimiento Ciudadano.

Segundo. Archívese el presente expediente, como asunto total y definitivamente concluido.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 9 de febrero de 2012.

La Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública

Diputados: Jesús Alfonso Navarrete Prida, presidente; Baltazar Manuel Hinojosa Ochoa, Felipe Enríquez Hernández (rúbrica), Jesús Alberto Cano Vélez (rúbrica), Juan Carlos Lastiri Quirós (rúbrica), Julio Castellanos Ramírez (rúbrica), Alfredo Javier Rodríguez Dávila (rúbrica), Sergio Ernesto Gutiérrez Villanueva, Vidal LLerenas Morales (rúbrica), María del Rosario Brindis Álvarez (rúbrica), Pedro Vázquez González (rúbrica), Jorge Antonio Kahwagi Macari, Pedro Jiménez León, secretarios; Cruz López Aguilar (rúbrica), Georgina Trujillo Zentella (rúbrica), Héctor Pablo Ramírez Puga Leyva (rúbrica), Silvio Lagos Galindo (rúbrica), Claudia Ruiz Massieu Salinas (licencia), María Esther de Jesús Scherman Leaño (rúbrica), Óscar Guillermo Levin Coppel (rúbrica), Óscar Javier Lara Aréchiga (rúbrica), Roberto Armando Albores Gleason (licencia), Sebastián Lerdo de Tejada Covarrubias (rúbrica), Noé Fernando Garza Flores (licencia), Agustín Torres Ibarrola, Gabriela Cuevas Barron, Enrique Octavio Trejo Azuara, Felipe de Jesús Rangel Vargas, Francisco Javier Orduño Valdez, J. Guadalupe Vera Hernández (rúbrica), Marcos Pérez Esquer (rúbrica), Mario Alberto Becerra Pocoroba (rúbrica), Ovidio Cortazar Ramos (rúbrica), Rigoberto Salgado Vázquez (rúbrica), Ángel Aguirre Herrera, Claudia Edith Anaya Mota (rúbrica), Emiliano Velázquez Esquivel (rúbrica), Juanita Arcelia Cruz Cruz (rúbrica), Rafael Pacchiano Alamán (rúbrica).