Que reforma los artículos 62 y 125 constitucionales, en materia de incompatibilidades y conflictos de interés, recibida del diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia, del Grupo Parlamentario del PT, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 1 de agosto de 2012

El suscrito, Jaime Fernando Cárdenas Gracia, diputado federal a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a consideración del pleno de la Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por la que se reforman y modifican los artículos 62 y 125 consitucionales en materia de incompatibilidades y conflictos de interés.

Exposición de Motivos

¿Son independientes los legisladores mexicanos? Existe la convicción generalizada en nuestro país sobre el precario papel del Congreso y de los legisladores 1 . También comienza a ser cada vez más frecuente el señalamiento de que los legisladores no representan el interés general sino los intereses particulares y parciales de los poderes fácticos. Un estudio periodístico de hace algunos años arrojaba datos del tipo de los que a continuación se transcriben: “...De 1991 a 2004, los intereses empresariales y financieros han pasado de ostentar entre el 7 y el 13 por ciento de las posiciones legislativas a controlar más del 35 por ciento del total de la representación parlamentaria federal mexicana...La revisión de 1,128 fichas curriculares correspondientes a la LVIII (500) y LIX (500) legislaturas de la Cámara de Diputados y de la Cámara de Senadores (128) correspondientes a ambos periodos, efectuada para esta investigación, permite establecer que más de la tercera parte de la representación en el Congreso de la Unión pertenece a los clanes del dinero en México, mismos que además controlan las comisiones legislativas cuya materia de reglamentación es afín a la esfera de inversión económica en la que participan...De los 128 legisladores que ingresaron al Senado de la República para cubrir el periodo 2000-2006, correspondientes a las legislaturas LVIII y LIX, 60 eran o habían sido miembros de los consejos de administración de empresas de diversa naturaleza o pertenecían o habían pertenecido a las organizaciones de la cúpula empresarial, tales como la Cámara Nacional de la Industria de la Transformación (Canacintra), el Consejo Coordinador Empresarial (CEE), la Cámara Nacional de Comercio (Canaco), la Conferencia Patronal de la República Mexicana (Coparmex) y otras cámaras de ramas industriales, ganaderas y de monopolios agropecuarios...Es decir, el 47 por ciento de la representación senatorial tiene su origen en el poder económico...Por lo que respecta a la composición de la Cámara de Diputados en la LVIII (2000-2003) Legislatura, 154 de sus 500 integrantes mostraban en sus fichas curriculares filiación a organismos patronales o pertenencia a consejos de administración, es decir, el 30.8 por ciento del total...De los 207 integrantes del grupo parlamentario de Acción Nacional en San Lázaro en dicha legislatura, 117 –más del 50 por ciento– eran o habían sido miembros de Cámaras empresariales, en calidad de ejecutivos, directivos, o bien, miembros de algún consejo de administración...” 2 . En cuanto a la actual integración de la LXI Legislatura, se dice por distintos medios de comunicación impresos que todo un grupo parlamentario, el del PVEM, representa los intereses de las televisoras. Hay también medios de comunicación impresos que aluden a la representación del narcotráfico en el Congreso.

Esta especie de imputaciones son cada vez más insistentes y otras de la misma naturaleza, por ejemplo: las que cuestionan a los legisladores que litigan o han litigado contra el Estado; legisladores que a través de sus empresas de consultoría brindan servicios al Congreso; legisladores que reciben beneficios de empresas, verbigracia, las tabacaleras y, que al momento de aprobar las leyes, resuelven a favor de ellas; legisladores que representan los intereses de los medios de comunicación electrónica; o, ex legisladores que una vez concluido su mandato, constituyen empresas de cabildeo y que utilizan su conocimiento del Congreso para representar intereses particulares que no siempre coinciden con los intereses generales. Todos estos hechos y otros más difundidos por los medios de comunicación no sólo provocan el descrédito de la política, del Congreso y de los legisladores, sino que ponen en tela de juicio la representación política. La pregunta implica si ¿Los legisladores representan a la nación o a los intereses generales, o están al servicio de intereses económicos y sociales, que no tienen que ver con los intereses y necesidades ciudadanos?

Desde una visión democrática y de pleno respeto al Estado Constitucional de Derecho, el legislador debe actuar con independencia y libertad, sin ataduras del poder ejecutivo o de otros poderes y órganos del Estado, pero también sin ligas a poderes fácticos que condicionen su actuar a favor de sus intereses. La Constitución mexicana en su artículo 51 señala que el diputado representa a la nación y el artículo 61 de la misma establece la inviolabilidad de las opiniones del legislador sobre las que no puede ser reconvenido por nadie. Sin embargo, todos los días nos enteramos por los medios de comunicación de legisladores que han seguido las instrucciones obligatorias de sus partidos, de sus grupos parlamentarios, de sus dirigencias sindicales o de intereses económicos que no tienen correspondencia con las necesidades y de los intereses ciudadanos. El legislador individual es un personaje sin protección jurídica. Si vota en contra de las instrucciones de su partido o del grupo parlamentario al que pertenece su carrera política estará por finalizar amén de las sanciones estatutarias que le pueden ser impuestas. Si vota en contra de los intereses de corporaciones poderosas como las de los medios de comunicación electrónica, no tendrá de éstos sus favores, ni su rostro y propuestas tendrán eco en las pantallas televisivas. En cambio, si acata todas esas directivas, su carrera política puede ser prometedora, seguramente recibirá en procesos electorales futuros, financiamiento y apoyo. El legislador contemporáneo es rehén de todos esos intereses y difícilmente posee el heroísmo, salvo algunos casos aislados, para realizar la labor legislativa desde la independencia y la libertad.

Las consecuencias son negativas para el desarrollo democrático. La política se elitiza. Se aleja de las necesidades populares. El legislador trabaja para los grupos que lo llevaron a esa posición y de los que recibe el apoyo. La representación de los intereses generales queda en suspenso. El ciudadano común no se interesa por los asuntos públicos pues sabe que su clase política no trabaja para él aunque de vez en cuando aparezca un escándalo de corrupción que pone al descubierto las redes de complicidad entre los poderes fácticos y la clase gobernante. La política en este contexto no sirve para solucionar los grandes problemas nacionales, ni tampoco puede ser considerada democrática aunque esa sea su fachada formal, ni desde luego con ella se está contribuyendo a la conformación de un Estado Constitucional de Derecho.

Es en este ambiente político que resulta fundamental preguntarse por las instituciones jurídicas que pueden servir para transformar este estado de cosas. Las incompatibilidades parlamentarias que se regularon en Inglaterra entre los siglos XVII y XVIII y que originalmente se concibieron para evitar que el legislador pudiese ser comprado o influido indebidamente por el monarca, son una de las posibles respuestas institucionales al mal que anteriormente hemos descrito. En la Constitución mexicana de 1917 se encuentran insuficientemente reguladas en los artículos 62 y 125 de nuestra Constitución. Se entienden por nuestro derecho tal como se concibieron en Inglaterra en el siglo XVII, es decir, se trata de una institución que se dirige a salvaguardar la libertad e independencia del legislador frente a otros órganos del Estado, tanto de la Federación como de las entidades federativas, pero sin referencia alguna a las interferencias que sobre esa libertad e independencia pueden ejercer intereses privados y de carácter social. De ahí el reto de proponer modificaciones a la institución para ponerla al día dentro de un contexto democrático que apuntale un nuevo tipo de Estado.

Origen de las incompatibilidades. Desde el derecho romano, el medieval y el renacentista, existieron prohibiciones para que ciertos funcionarios –los equivalentes de los legisladores contemporáneos– no fuesen comprados en su independencia por monarcas o por intereses económicos dominantes. La necesidad de independencia y libertad del parlamentario se exigió con mayor rotundidad en la vida política inglesa y, la institución que hoy conocemos tiene su antecedente en las reivindicaciones de los Levellers expresadas en el “Agreement of the People” de 1647. Lo que se buscó en ese documento y en otros de esa naturaleza fue salvaguardar la división de poderes y el ejercicio independiente de la función legislativa. En México, la institución tiene su origen en la Constitución de Cádiz de 1812 y en casi todas las cartas constitucionales del siglo XIX y en la vigente, se mantuvo el principio de que el legislador no puede aceptar cargos en la Federación y en los Estados. Sin embargo, el centro de gravedad de la incompatibilidad se ha trasladado de la defensa al principio de división de poderes a la actual situación, en donde lo más importante es evitar las interferencias indebidas de los factores reales de poder y del gran capital global en el trabajo y deliberación legislativa. Entre los fines de la institución estimamos que hoy en día, éstos son: impedir cualquier tipo de mandato imperativo, que no sea el de los ciudadanos, en la función legislativa; proteger la libertad y la independencia del legislador; evitar los conflictos de interés y la corrupción pública y política; garantizar el principio de división de poderes; fortalecer las atribuciones de control del poder legislativo sobre otros poderes formales e informales; impedir el abuso del mandato representativo con fines de lucro personal; salvaguardar la imparcialidad de las administraciones públicas separándola de la política; impedir la acumulación de ingresos en el ámbito público; ordenar el mercado de trabajo entre las esferas públicas y privadas; evitar la confusión entre el ejecutivo y el legislativo; rechazar que factores reales de poder determinen el funcionamiento del poder legislativo; fortalecer el vínculo entre representante y representado sin intermediaciones antidemocráticas; lograr la plena dedicación del legislador a sus tareas; la defensa y garantía del interés público –a través de la salvaguarda de la independencia y autonomía del Congreso– por encima de cualquier interés privado o de grupo; y, garantizar el principio del profesionalismo en el Congreso.

Incompatibilidades y poderes fácticos. Hemos señalado que las incompatibilidades se establecieron para impedir que el legislador dependiera del ejecutivo o de otros órganos del Estado, para impedir que existiese un mandato imperativo 3 de esas instancias de poder sobre la función legislativa que limitaran la libertad de opinión y de votación del parlamentario. Esa fue la causa de la institución, tal como los textos constitucionales mexicanos la han recogido y aún permanece. Sin embargo hoy en día, los principales riesgos para salvaguardar la independencia y la libertad del legislador no sólo provienen del ejecutivo o de otros poderes e instancias públicas sino principalmente de los llamados factores reales de poder. Los factores reales de poder, tanto nacionales como internacionales, suelen colonizar y determinar el funcionamiento de las instituciones. Es bien sabido que en los Estados de Derecho contemporáneos importa sobre todo saber o conocer el poder que se encuentra detrás de las estructuras formales del Estado, pues esos poderes son los que definen el alcance de los poderes formales. De nada sirve, por ejemplo, estudiar el Derecho Constitucional de un país, si ese estudio no viene acompañado por el de los factores reales de poder que determinan los significados de la Constitución. En México no tendría sentido analizar el constitucionalismo del siglo XX sino lo hacemos en el contexto que entrañó el partido hegemónico, el presidencialismo, y un sistema electoral diseñado y controlado desde la Secretaría de Gobernación 4 .

No ganamos mucho analizando el orden jurídico formal mexicano si no lo vemos desde el papel que sobre él desempeñan los partidos, los sindicatos, las organizaciones empresariales, los medios de comunicación electrónicos, las trasnacionales, el gobierno de los Estados Unidos y, las organizaciones financieras internacionales. Esos son los auténticos poderes que en buena medida –tal vez no de manera mecánica pero si determinante– condicionan el actuar de los poderes y del orden jurídico formal. Bien podría decirse que los poderes formales y el orden jurídico son el reflejo de los intereses, pactos, acuerdos y decisiones de los factores reales de poder. Si le damos alguna relevancia a las premisas anteriores, nos damos cuenta que las normas jurídicas formales –como ocurre con las incompatibilidades– no le dan a los factores reales de poder la relevancia necesaria. Casi siempre las normas sobre ellos son escasas, ambiguas e insuficientes. En México no existe una adecuada legislación sobre los partidos políticos –hay algunas débiles normas en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales–. Sobre los medios de comunicación electrónica hay como se sabe una insuficiencia mayúscula, las recientes reformas a Ley Federal de Radio y Televisión y a la Ley Federal de Telecomunicaciones no responden a las exigencias de una democracia pluralista y de un Estado de Derecho auténtico, porque se ha mercantilizado un bien del dominio público y se concentran groseramente las concesiones de los medios electrónicos en unas cuantas empresas. Los organismos financieros internacionales durante décadas han influido en nuestra economía y esa influencia no se encuentra normada en modo alguno, no existen además los controles institucionales para supervisarla y fiscalizarla ¿Qué decir de los Estados Unidos o de las trasnacionales?

El Estado de nuestros días ha sido “apropiado” o “colonizado” por partidos, por medios de comunicación electrónicos, iglesias, organismos empresariales, sindicatos, empresas nacionales y trasnacionales, etcétera, y el poder de las instituciones formales son un reflejo de intereses y de decisiones que se adoptan en ámbitos diferentes a los del Estado, en donde además, esos intereses y decisiones no pasan la prueba de los procedimientos democráticos de control ni los del Estado Constitucional. Los ciudadanos están al margen de esas decisiones e influencias y no las pueden controlar directamente y de raíz. Son decisiones e intereses oscuros que no pueden ser controlados por los mecanismos, procedimientos y recursos que provee el actual Estado. La democracia y todo el andamiaje constitucional se enfrentan a enemigos que no siempre es fácil combatir porque operan al margen de las instituciones aunque las usan para su provecho. En este sentido, resulta fundamental saber quién está detrás de las instituciones formales y qué mecanismos utiliza para que los servidores públicos actúen en función de sus intereses. Por eso, quien puede vulnerar la independencia y la libertad del legislador, no es sólo el ejecutivo u otros poderes formales, quienes realmente pueden vulnerar su independencia son los intereses oscuros y no controlables democráticamente de los factores reales de poder y quien los detenta.

Además, cualquier propuesta de superación de la democracia representativa debe entenderse con los parámetros de la globalización. La globalización ha acrecentado los riesgos para el Estado Constitucional y la democracia y, desde luego para la independencia y libertad del legislador. Tiene impactos en la sociedad y en el Estado. El profundo cambio histórico que caracteriza a la globalización puede definirse con un solo rasgo: ha logrado someter a la sociedad, al Derecho y al Estado, a los intereses del mercado y del gran capital. Mercantilizar todo, tiene como resultado, la destrucción de los cimientos de nociones como interés general o interés común, ideas que se construyeron frente al individualismo posesivo. La dictadura de los mercados, la circulación de los capitales en provecho de los intereses del capitalismo especulativo, parecen decirnos que el mercado dicta todo, gobierna todo, engloba todo 5 .

Detrás de la globalización se afirma el poder creciente de las empresas financieras en detrimento de los Estados, donde la articulación entre el poder financiero mundial y poder político nacional es muy fuerte. La globalización es una ideología que tiene dogmas. El primero, es el de la gobernanza de empresa basada en el predominio de los beneficios únicamente para los accionistas a costa de los trabajadores, los clientes de las empresas y el medio ambiente, con una exigencia de rentabilidad de los fondos propios. El segundo dogma cuestiona a las conquistas sociales porque se piensa constituyen rigideces del mercado del trabajo y además no le preocupa el estancamiento del poder adquisitivo de los trabajadores en el primer mundo ni la explotación de los trabajadores en los países en vías de desarrollo. El tercer dogma es la privatización y el desmantelamiento de los servicios públicos en beneficio de los intereses empresariales. Los instrumentos de la globalización y sus dogmas son las instituciones financieras internacionales y los medios de comunicación electrónica. Instituciones como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Interamericano de Desarrollo y la Organización Mundial del Comercio han presionado por el desmantelamiento de las soberanías nacionales y han hecho que la única ley que prevalezca sea la ley del mercado y la del más fuerte. Los medios de comunicación electrónica, muchos de ellos trasnacionales, se encargan de producir el consenso y la sumisión ante esta terrible dominación.

Si enmarcamos los factores reales de poder en el proceso de globalización podemos apreciar que las principales amenazas a la independencia y libertad de los servidores públicos y en particular de los legisladores, está en estas inmensas estructuras de poder trasnacionales y nacionales que suelen operar al margen del Estado o que cuando operan a través de él, lo instrumentalizan con el propósito de obtener beneficios que no se corresponden con los de los ciudadanos. Las soluciones a estas amenazas pasan por: 1) preservar al Estado y fortalecerlo mediante la integración de la democracia ciudadana, ello implica democratizar y transparentar sus instituciones; 2) reformar las instituciones internacionales, a fin de abrirlas y democratizarlas; 3) reestructurar el sistema financiero internacional para transparentarlo y hacerlo más justo; 4) extraer del ámbito del comercio y la mercantilización recursos como la salud, la educación, la cultura, etcétera; 5) mundializar el constitucionalismo y las estructuras constitucionales de control del poder 6 a fin de que las relaciones económicas y otras, producto de la globalización, no queden al margen del Derecho y del control ciudadano; 6) promover un contrato global para la satisfacción de las necesidades básicas, dirigido a suprimir las ilegítimas desigualdades socioeconómicas entre clases, géneros, etnias, regiones y naciones, etcétera.

Una regulación de las incompatibilidades en la función legislativa que tome en cuenta el contexto descrito es una tarea no menor dentro del Estado, pues persigue democratizar y transparentar relaciones de poder que no siempre quedan al descubierto, además pretende que los impactos de la globalización o de los intereses de los factores reales sean motivo de la deliberación parlamentaria y de los procedimientos democráticos de control. Esto significa que la regulación de las incompatibilidades legislativas de una manera novedosa, que tome en cuenta la globalización y los factores reales de poder, junto con otras instituciones democráticas como la participación ciudadana, los mecanismos de accountability social, y el diseño de instituciones de control democráticas e independientes, propende a construir el Estado Constitucional que combate la corrupción mediante mecanismos exigentes de rendición de cuentas. La regulación adecuada de las incompatibilidades de los legisladores es un mecanismo para la rendición de cuentas porque limita que interferencias extrañas –poderes ejecutivos, factores reales de poder, intereses, ocupaciones diversas– perviertan, desvíen y distraigan las funciones del legislativo y del legislador en lo particular.

La regulación de las incompatibilidades persigue promover la libertad del legislador. La libre discusión es la base de la función constitucional del legislativo para legislar, criticar, controlar al ejecutivo y, en síntesis para expresar el pluralismo político. La función legislativa sólo se puede realizar en un clima de libertad sin temor a la represión política o jurídica por las opiniones que se viertan con motivo de la tarea legislativa. Bernardo Bátiz explica que no hay parlamento verdadero sin la vigencia del principio de libertad, tanto jurídica como psicológica o de conciencia 7 . De esta manera un parlamento para serlo realmente, requiere de plena libertad de sus integrantes para expresar sus opiniones y votos 8 . Este principio de libertad puede ser considerado en varios niveles y referido al menos a dos sujetos diferentes. Los niveles son el libre albedrío o libertad interior, la libertad física y la libertad jurídica. Los dos sujetos son el cuerpo legislativo y los parlamentarios en lo individual. La libertad del cuerpo colegiado es uno de los presupuestos del Estado Constitucional que garantiza la independencia del legislativo de los demás poderes y de los factores reales de poder. La libertad de los parlamentarios entraña la responsabilidad de decidir de cada uno de los parlamentarios. El legislador debe gozar plenamente de la libertad interior o libre albedrío para escoger entre varias opciones, debe ser, por tanto, maximizada su facultad de razonar. La libertad interior no puede ser suprimida por nada externo al legislador. En cuanto a la libertad física, los legisladores no deben ser impedidos en la toma de decisiones, ni pueden ser usadas en su contra la violencia o la detención arbitraria. La libertad jurídica, por su parte, implica que ninguna reconvención de autoridad puede afectar el curso de las opiniones o votos que adopta el legislador con motivo de su función.

Desgraciadamente, la historia está plagada de ejemplos de cómo la libertad de los parlamentarios se ha restringido, no solo con la intervención del ejecutivo sino se ha coaccionado por el ejército, grupos armados, multitudes vociferantes, y hoy en día, a través de los intereses que representan los factores reales de poder 9 . En nuestra época de democracia de audiencia 10 , el legislador también puede ser coaccionado por los medios de comunicación electrónica cuando éstos emprenden una campaña con el propósito de amedrentar y dirigir la actividad legislativa. Existen formas de presión a la libertad de los legisladores más sutiles como el lobbing o el cabildeo, que no siempre consiste en tareas desplegadas para convencer con argumentos y estudios a los legisladores, sino en esquemas que pueden utilizar las amenazas expresas o sobreentendidas en contra de la carrera política de los parlamentarios, o en halagos o promesas de reconocimiento a una carrera política posterior. Sin embargo, lo más grave para la libertad de un legislador, es cuando éste mismo censura su función –por interés– para seguir los dictados de un grupo económico o un medio de comunicación electrónica, para no contradecir a su grupo parlamentario, para no poner en riesgo su carrera personal o sus negocios. La regulación de las incompatibilidades es por tanto una fórmula jurídica para salvaguardar la libertad del legislador frente a presiones o intereses indebidos que no tienen porque interferir en el desarrollo de las tareas legislativas.

Esas presiones e interferencias indebidas ocurren desde las etapas de antecampaña, precampaña y campaña electoral, en donde los candidatos reciben el apoyo de intereses privados que no siempre quedan al descubierto. Grandes escándalos de corrupción política en México como “Amigos de Fox” 11 o los video escándalos del PRD, muestran las relaciones indebidas entre factores reales de poder, dirigentes partidistas y candidatos. En las llamadas precampañas y campañas se contraen compromisos que condicionan la labor de los candidatos, en este caso de los legisladores, y posteriormente durante el ejercicio del cargo esas interferencias permanecen o se acentúan. Por esas razones, deben ser reguladas las incompatibilidades de manera más rigurosa, junto con la regulación de las precampañas y la fiscalización de las mismas, así como mediante normas que apunten a la plena transparencia de los asuntos públicos, considerando, por ejemplo, a los factores reales de poder, sujetos obligados de las Leyes de transparencia y acceso a la información pública que se aprueban y entran en vigencia a lo largo y ancho del país.

Las incompatibilidades con mayor razón deben ser reguladas de manera estricta ante la inminencia de que las candidaturas ciudadanas independientes sean un hecho en nuestro país. Si estas candidaturas entran en escena en la vida pública de México, habrá de tener especial cuidado con el origen de los recursos privados que utilizan los candidatos independientes, pues éstos podrían terminar siendo los peleles, tanto como candidatos así como gobernantes, de los grandes intereses económicos nacionales o trasnacionales del país. En este sentido, cualquiera regulación futura a las candidaturas independientes debe considerar seriamente prohibir el financiamiento privado, para que tanto las candidaturas independientes como las de los partidos se apoyen con financiamiento público. Esto último no tendría porque implicar necesariamente un aumento en el financiamiento público, si se toman medidas como la de transmitir los programas y publicidad política de los partidos y de los candidatos, en tiempos gratuitos del Estado y no en tiempo comercial, si además se reducen los periodos de campaña y precampaña y, si se prohíbe de manera tajante y expresa que nadie puede contratar tiempos en radio y televisión para fines electorales.

Los fines de la regulación de las incompatibilidades. La regulación de las incompatibilidades propende a: transparentar el funcionamiento de la institución legislativa; a impedir que los factores reales de poder colonicen el funcionamiento del poder legislativo; a limitar las interferencias indebidas de las élites de los partidos en el ámbito legislativo; a impedir que el legislador se corrompa con negocios privados, conflictos de interés y tráfico de influencias 12 ; y, a generar por parte del legislador una cultura de dedicación preponderante a su función desde la Constitución y la ley para que el ciudadano no dude y vuelva a recuperar la confianza perdida en él. Es una regulación necesaria entre otras muchas que deben ser emprendidas en nuestro país para contar con instituciones políticas a la altura de nuestras circunstancias históricas. Si en ocasiones el Derecho es parte del problema por su insuficiencia también puede ser parte de la solución si se orienta a fines democráticos, que busquen combatir la corrupción y dignificar las tareas del Estado. Es una forma que parece modesta pero inaplazable para corregir las desviaciones de la democracia representativa.

Si sintetizamos los fines de la institución podríamos sostener los quince siguientes:

1. Impedir cualquier tipo de mandato imperativo que no sea el de los ciudadanos.

2. Proteger la libertad y la independencia del legislador.

3. Evitar los conflictos de interés y la corrupción pública y política.

4. Garantizar el principio de división de poderes.

5. Fortalecer las atribuciones de control del poder legislativo sobre otros poderes formales e informales.

6. Impedir el abuso del mandato representativo con fines de lucro personal.

7. Salvaguardar la imparcialidad de las administraciones públicas separándola de la política.

8. Impedir la acumulación de ingresos en el ámbito público.

9. Ordenar el mercado de trabajo entre las esferas públicas y privadas.

10. Evitar la confusión entre el ejecutivo y el legislativo.

11. Rechazar que factores reales de poder determinen el funcionamiento del poder legislativo.

12. Fortalecer el vínculo entre representante y representado sin intermediaciones antidemocráticas.

13. Lograr la plena dedicación del legislador a sus tareas.

14. La defensa y garantía del interés público –a través de la salvaguarda de la independencia y autonomía del Congreso– por encima de cualquier interés privado o de grupo.

15. Garantizar el profesionalismo del Congreso mediante el respeto al principio de la pluralidad que debe prevalecer en él.

Normas constitucionales en donde se regulan incompatibilidades en los poderes y órganos. Son distintas las normas constitucionales de donde se deriva la regulación de las incompatibilidades en general. El marco jurídico fundamental comprende a los artículos 28, 41, 49, 62, 79, 101, 122 y 125 de la Constitución. Todos ellos establecen la imposibilidad de acumular simultáneamente distintos cargos públicos, en el caso de algunos órganos constitucionales autónomos y en el poder judicial federal también se establecen incompatibilidades de carácter privado. Lo notorio del caso, es que en materia de incompatibilidades parlamentarias, además de presentar éstas el mayor atraso en la regulación, sólo consideran a las incompatibilidades de carácter público. Lo anterior se debe a la escasa importancia que históricamente ha tenido el tema en el derecho constitucional nacional, lo que obvia la necesidad de una reforma profunda que además de contemplar el estatuto jurídico del parlamentario desprenda las incompatibilidades en relación a intereses privados, conflictos de interés y poderes fácticos y, determine las consecuencias jurídicas para el caso de violación a las prohibiciones jurídicamente previstas.

El artículo 62 constitucional es clave en la regulación de las incompatibilidades parlamentarias en el derecho mexicano. Sin embargo, se refiere a las incompatibilidades de carácter público y no a incompatibilidades privadas u originadas por los factores reales de poder. Entre sus antecedentes podemos mencionar:

1. El artículo 129 de la Constitución de Cádiz de 1812 que prescribía: “Durante el tiempo de su diputación, contado para este efecto desde que el nombramiento conste en la Permanente de Cortes, no podrán los diputados admitir para sí, ni solicitar para otro, empleo alguno de provisión del rey, ni aún ascenso, como no sea de escala en su respectiva carrera”.

2. Por su parte el artículo 58 del Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana de 1814 decía: “Ningún ciudadano podrá excusarse del encargo de diputado. Mientras lo fuere no podrá emplearse en el mando de armas”.

3. El artículo 56, fracción II, de la tercera de las Leyes Constitucionales de la República Mexicana, de 1836, determinaba: “Los diputados y senadores no pueden, a más de lo que les prohíbe el reglamento del Congreso. II. Admitir para sí, solicitar para otros, durante el tiempo de su encargo y un año después, comisión ni empleo alguno de la provisión del gobierno ni un ascenso que no les toque por rigurosa escala”.

4. El artículo 71, fracción III, del Proyecto de reformas a las leyes constitucionales de 1836 de 1840 indicaba: “Los diputados y senadores no pueden: III. Funcionar en ningún otro encargo o empleo público”.

5. El artículo 90 del primer Proyecto de Constitución Política de la República Mexicana de 25 de agosto de 1842 señalaba: “Los diputados y senadores no pueden: I. Obtener sin permiso de su cámara respectiva, empleo, comisión, ascenso ni pensión de provisión desgobierno, si no es que le toque por escala rigurosa, establecida por ley. En el caso de que la cámara conceda el permiso, cesará el interesado por el mismo hecho, en el ejercicio de sus funciones. II. Funcionar en ningún otro encargo ni empleo público”.

6. El artículo 33 del voto particular de la minoría de la Comisión Constituyente de 1842 establecía: “Ningún diputado, ni senador, puede renunciar su encargo, sino por impedimento físico, ni ser destituido, más que en el caso de que perdiera la cualidad de ciudadano, o de que falte culpablemente tres meses consecutivos a las sesiones, ni obtener del gobierno durante su misión y un año después, condecoración, empleo, comisión o cualquier gracia, a excepción de los ascensos de rigurosa escala”.

7. El artículo 41 del segundo Proyecto de Constitución Política de la República Mexicana de 2 de noviembre de 1842 determinaba: “Ningún diputado ni senador puede renunciar su encargo sino por causa justa calificada por el Congreso, ni ser destituido más que en el caso de que perdiere la cualidad de ciudadano, o de que faltare sin licencia tres meses consecutivos a las sesiones, ni obtener del gobierno durante su misión, condecoración, empleo, o cualquier gracia, a excepción de los ascensos de rigurosa escala. Sólo podrán ser empleados en comisión por el gobierno con permiso del Congreso, suspendiéndose el ejercicio de su encargo mientras durare aquélla. Tampoco pueden funcionar en ningún otro empleo público”.

8. En el artículo 75 de las Bases Orgánicas de la República Mexicana publicadas en 1843, se contenía: “No pueden los diputados ni senadores obtener empleo o asenso de provisión del gobierno, si no fuere de rigurosa escala; mas podrán obtener del mismo, con permiso de la Cámara respectiva y consentimiento del nombrado, comisiones o encargos de duración temporal, en cuyo caso el interesado cesará en sus antiguas funciones durante el encargo”.

9. Los artículos 57 y 58 del Proyecto de Constitución Política de la República Mexicana de 16 de junio de 1856 señalaron: “Artículo 57. El desempeño del cargo de diputado es incompatible con el ejercicio de cualquier otro destino o comisión de la Unión en que se disfrute sueldo. Artículo 58. Los diputados propietarios desde el día de su elección hasta el día en que concluyan su encargo, no pueden aceptar ningún empleo de nombramiento del Ejecutivo por el que se disfrute sueldo, sin previa licencia del Congreso. El mismo requisito es necesario para los diputados suplentes que estén en ejercicio de sus funciones”.

10. La Constitución de 1857 en sus artículos 57 y 58 mantuvo en términos casi idénticos la redacción del Proyecto de Constitución Política de la República Mexicana de 16 de junio de 1856.

11. La reforma de 1874 al artículo 57 de la Constitución de 1857, estatuyó: “Los cargos de diputado y senador son incompatibles con cualquier comisión o empleo de la Unión por el que se disfrute sueldo”. Por su parte la reforma de 1874 al artículo 58 de la Constitución de 1857 precisó: “Los diputados y senadores propietarios, desde el día de su elección hasta el en que concluya su encargo, no pueden aceptar ninguna comisión ni empleo de nombramiento del Ejecutivo federal, por el que se disfrute sueldo, sin previa licencia de su respectiva cámara. El mismo requisito es necesario para los diputados y senadores suplentes en ejercicio”.

12. El proyecto de Carranza sobre el artículo 62 de la Constitución es el que está aún vigente y dice: “Los diputados y senadores propietarios durante el período de su encargo, no podrán desempeñar ninguna otra comisión o empleo de la Federación o de los Estados por los cuales se disfrute sueldo, sin licencia previa de la Cámara respectiva; pero entonces cesarán en sus funciones representativas, mientras dure la nueva ocupación. La misma regla se observará con los diputados y senadores suplentes, cuando estuvieren en ejercicio. La infracción de esta disposición será castigada con la pérdida del carácter de diputado o senador” 13 .

Los debates en el congreso constituyente de 1856 versaron sobre si los militares debían ser considerados empleados para determinar si esa función era susceptible de incompatibilidad con la tarea legislativa, si las incompatibilidades implicaban una restricción a los principios democráticos al limitarse el voto pasivo y, sólo algunos, adujeron que la regulación de las incompatibilidades eran indispensables para asegurar la independencia de los diputados frente al poder. En el Congreso constituyente de Querétaro, el artículo 62 del proyecto se aprobó sin discusión y por unanimidad de 157 votos; el dictamen señalaba: “La taxativa o incompatibilidad contenida en el primer inciso, tiende a afirmar la independencia más completa del personal de ambas Cámaras respecto al Ejecutivo, que desgraciadamente, ya se ha visto, recurre al sistema de dar empleos lucrativos a los representantes del pueblo, para contar con ellos y tener en las Cámaras votos en su favor, tenga el ejecutivo razón o no la tenga. La corrupción posible del poder legislativo se previene con las disposiciones que contienen el artículo 62 del Proyecto. La pena de pérdida de carácter de diputado o senador, es dura; pero ante el peligro que se previene y el mal que se combate, parece necesario determinar la penalidad con energía. La frase “será castigado”, la interpreta la Comisión, y desea hacerlo constar para sentar una base a la aplicación de la ley, en el sentido de que para el referido castigo se procederá según se determine para las responsabilidades oficiales” 14 .

Como pude apreciarse el constituyente de 1916-1917, sólo tuvo en consideración a las incompatibilidades públicas, principalmente las que resultan o podrían resultar del control del ejecutivo sobre las Cámaras. En los años previos a la alternancia política de 2000, era una norma casi sin aplicación e importancia, salvo algunas iniciativas y, juicios amparos que no entraron al fondo, por considerar que se trataba de asuntos políticos. La doctrina nacional no ha profundizado en el tema. Los puntos de debate giran en torno a la licencia que debe solicitar el parlamentario –en caso de darse el supuesto de incompatibilidad– para dejar el cargo, ya sea ante la Cámara respectiva o en los periodos de receso ante la Comisión Permanente según el artículo 78 fracción VIII de la Constitución. En tanto que si ocupan la comisión o empleo –diferente a las tareas legislativas– sin pedir licencia, quedan separados de su encargo. Si la solicitan, y se les otorga, quedan separados del cargo de manera temporal y sin disfrutar de las prerrogativas parlamentarias. En este punto la discusión gira en torno a la temporalidad de la licencia, de si puede rebasar los dos años, pues se intenta aplicar analógicamente la parte final del artículo 98 de la Constitución que señala: “Ninguna licencia podrá exceder del termino de dos años”. También se estudia si las incompatibilidades operan en el sector paraestatal y aquí agregaríamos en los órganos constitucionales autónomos, supuestos que evidentemente deben estar comprendidos en las prohibiciones del artículo 62. Igualmente se insiste que perderán el carácter representativo quienes infrinjan lo dispuesto en la norma y que esa sanción alcanza a los suplentes en ejercicio. De la regulación contemplada en la norma, suelen extraerse por algunos dos inferencias: 1) Se desprende que el artículo 62 no excluye la posibilidad relativa a que diputados y senadores, en el ejercicio de su mandato, desempeñen otras actividades remuneradas unidas a determinados grupos, fuerzas políticas o sociales, así como las relativas a la actividad mercantil industrial o profesional y las no retribuidas económicamente siempre y cuando no deriven en conflictos de interés, tráfico de influencias o cualquier otra conducta delictiva o que quede comprendida dentro de las responsabilidades administrativas y, 2) Se desprende que los diputados y senadores suplentes, cuando no estén en el cargo, pueden desempeñar cualquier empleo, comisión o actividad lícitos, tanto en el ámbito público como en el privado atendiendo a lo que señala entre otros el artículo 9 de la Ley Federal de responsabilidades administrativas de los servidores públicos 15 .

En las anteriores reflexiones me parece que desde un punto de vista dogmático quedan pendientes cuestiones por aclarar tales como la referente a si el legislador que no solicita la licencia y que está en los supuestos de la incompatibilidad, debe ser inmediatamente separado de su cargo o, debería gozar de la protección de los artículos 14 y 16 constitucionales, y para tal efecto sería importante arbitrar un procedimiento para darle garantía de audiencia antes de que la Cámara respectiva o la Comisión Permanente adopten la decisión respectiva, tal como suele suceder en el derecho comparado . También es fundamental preguntarse sobre los medios de defensa que tendría el afectado en contra de las resoluciones de las Cámaras o de la Comisión Permanente que resuelvan sobre la pérdida del carácter de diputado o senador. Los antecedentes que existen en materia de amparo hacen pensar que este juicio sería sobreseído por actualizar los supuestos del artículo 73 fracción VIII de la Ley de Amparo. Sin embargo, en un Estado de Derecho, toda persona debe contar con recursos para impugnar las determinaciones de autoridad. Es verdad que respecto a instituciones aledañas como las inmunidades, el artículo 111 párrafo sexto señala que: “Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados o Senadores son inatacables”. La legislación secundaria no contiene soluciones a estos interrogantes y otras más que podrían presentarse cuando el artículo 62 tenga una aplicación efectiva. Ni la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos ni el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos contiene las respuestas necesarias, salvo las normas sobre licencias que los artículos 47, 48, 49 y 50 del Reglamento establece, amén de lo previsto en el artículo 63 de la Constitución sobre vacantes y licencias. Igualmente es importante preguntarse por los órganos, procedimientos y sanciones que conocerían de las responsabilidades administrativas en que incurren diputados y senadores por los supuestos de conflicto de interés y corrupción a que aluden los artículos 8 y 9 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los servidores públicos, específicamente las fracciones XI, XII y XIII, pues aunque los legisladores federales son sujetos a esas responsabilidades y los artículos 53 y 113 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos establecen la existencia de contralorías internas, resulta difícil pensar que esos órganos técnicos se ocupen de las responsabilidades administrativas de los legisladores, tanto porque el contralor de cada una de las cámaras no es par de los legisladores –los contralores son nombrados por las dos terceras partes de los individuos presentes en el pleno– y por tanto, sus superiores jerárquicos son los legisladores, como porque, en el caso de la contraloría de los senadores, ésta solamente revisa el presupuesto de la Cámara de Senadores y de los grupos parlamentarios que la componen, amén de que las resoluciones del contralor deben darse previamente a conocer a la mesa directiva. Lo anteriormente dicho, refuerza la idea de que el marco jurídico de las incompatibilidades y de las responsabilidades administrativas de los legisladores federales está insuficientemente tratado.

En cuanto al artículo 125 de la Constitución podemos decir que es una norma que cierra a nivel constitucional federal el régimen de incompatibilidades. La norma señala una incompatibilidad pública general pues no sólo se refiere a incompatibilidades parlamentarias sino a cualquier incompatibilidad respecto de cargos de elección popular, tanto federales como estatales, y establece: “Ningún individuo podrá desempeñar a la vez dos cargos federales de elección popular, ni uno de la Federación y otro de un Estado que sean también de elección; pero el nombrado puede elegir entre ambos el que quiera desempeñar”. Entre los antecedentes de esta norma se pueden mencionar:

- El artículo 117 del Proyecto de Constitución Política de la República Mexicana de 16 de junio de 1856 que señalaba: “Ningún individuo puede desempeñar a la vez dos cargos de la Unión de elección popular; pero el nombrado puede elegir entre ambos el que quiera desempeñar”.

- El artículo 118 de la Constitución Política de la república Mexicana de 5 de febrero de 1857 que indicaba: “Ningún individuo puede desempeñar a la vez, dos cargos de la Unión de elección popular; pero el nombrado puede elegir entre ambos el que quiera desempeñar” y,

- El mensaje y proyecto de Constitución de Venustiano Carranza de 1 de diciembre de 1916 que contenía un precepto similar al actual 16 .

Durante el Congreso Constituyente la norma fue votada por unanimidad sin deliberación alguna. La norma como es obvio solo contempla incompatibilidades públicas, no se refiere a las incompatibilidades referidas a cargos municipales y del Distrito Federal, no establece procedimiento alguno para tramitar las incompatibilidades y mucho menos medios de impugnación respecto a las resoluciones correspondientes.

La necesaria nueva visión de las incompatibilidades. La nueva visión de las incompatibilidades parlamentarias –regulación de incompatibilidades públicas, privadas, sociales– vinculadas a la ética parlamentaria, a la libertad del parlamentario, a la orientación de su función a favor de los intereses generales y no particulares, tiene que ver no cabe duda, con la construcción del Estado de Derecho en México y con un entendimiento de la democracia, no sólo como reglas de acceso al poder, sino de ejercicio, rendición de cuentas al ciudadano y, transparencia en la función pública. De ahí que las incompatibilidades parlamentarias formen parte de la discusión sobre la reforma del Estado y del Congreso mexicano. Pero no sólo forman parte de esas agendas pendientes, sino que se trata de una institución imbricada con otras, que no puede analizarse aisladamente porque cualquier cambio en su regulación futura produce impactos en otros ámbitos del Estado.

En particular, a las incompatibilidades parlamentarias debe vérseles desde los diversos mecanismos de accountability. Éstos son desde la perspectiva de O’Donnell, la piedra de toque, el elemento angular del Estado de Derecho 17 *. Tanto los mecanismos de accountability vertical-electoral referentes a las elecciones competitivas, limpias y equitativas como la accountability vertical social interelectoral que ejercen los ciudadanos para prevenir, compensar o castigar actos u omisiones presumiblemente ilegales de los funcionarios públicos; y sobre todo, la accountability horizontal a cargo de instituciones autorizadas del Estado para vigilar, supervisar, prevenir, compensar y sancionar actos, de funcionarios públicos. Para O´Donnell, la accountability horizontal es básica, es lo que da al Estado de Derecho efectividad, pues en el Estado de Derecho no basta una legislación adecuada sino también una red de instituciones estatales que converjan para asegurar la efectividad de un sistema legal.

Las incompatibilidades parlamentarias amplias –públicas, privadas, sociales– tienen relación con los mecanismos de accountability horizontal y social porque impiden que el legislador obedezca a intereses no democráticos, porque salvaguardan su independencia y libertad, y permiten que el poder legislativo y el propio ciudadano, exija cuentas y responsabilidades cuando el legislador está condicionado por intereses parciales y particulares que no responden a su función. Una regulación adecuada de incompatibilidades evita que se constituyan transformaciones duales. Por un lado un sistema concentrado en las cuestiones que importan a la élite económica, financiera y de negocios, mientras por otro, un sistema que permanece olvidado, con carencias de recursos e infraestructura. Se trata de que el legislador cumpla con sus tareas y fines sin ataduras y dependencias que lo dirijan a intereses o sectores dominantes.

Nuestra transición a la democracia está necesitada de enormes transformaciones en el sistema institucional para que podamos decir que nuestro régimen es democrático y nuestro Estado, un Estado de Derecho. Tal vez, una nueva regulación de las incompatibilidades en general y de las parlamentarias en particular, no tenga para muchos la trascendencia de discusiones en torno a la forma de gobierno –si México debe constituirse como sistema presidencial acotado, semiparlamentario, de gabinete o parlamentario– o sobre el número y atribuciones de los órganos constitucionales autónomos o sobre nuevos derechos fundamentales que el sistema jurídico debe reconocer, entre otros temas que se apuntan en la agenda de la reforma del Estado. Sin embargo, instituciones como las incompatibilidades, aparentemente “menores” en la discusión sobre la reforma del Estado, pueden contribuir enormemente en la transformación del Congreso y tienen como ventaja frente a los “grandes” temas, que a diferencia de ellos, seguramente el consenso político para su reforma sea asequible de manera expedita y sencilla. Lo que no puede aceptarse entre nosotros es la postura que sostenía que un Estado de Derecho se caracterizaba sólo por dos notas básicas: la que implicaba la reducción de la discrecionalidad concedida al poder público a través de la ley y, la que demandaba reglas del juego que permitieran a los individuos procurarse sus fines libremente 18 . Hoy en día, pensar así, es no entender la importante evolución que ha tenido el Estado de Derecho 19 en términos de protección fuerte y garantista a los derechos humanos y del papel que en el mismo tiene el ciudadano frente a la autoridad y, las responsabilidades sociales y democráticas que tiene la autoridad –el legislador– hacia y con los ciudadanos.

Incompatibilidades y reforma del Congreso. En los últimos años existe una discusión muy intensa en torno a la reforma del Congreso y desde diversas perspectivas se proponen los temas de la agenda. Cecilia Mora-Donatto señala como materias a revisar a las siguientes: “1. Redefinir la estructura orgánica y dimensión de las cámaras; 2. Consolidar cuerpos de apoyo técnico; 3. Dejar atrás, de manera definitiva, el predominio del ejecutivo en la planificación y diseño de la acción legislativa del Congreso; 4. Convertir a las comisiones en los escenarios propicios para el desahogo del trabajo parlamentario; 5) Romper con la elaboración masiva de normas cuya abundancia repercute en la calidad de la producción parlamentaria y en la pérdida de la calidad legislativa; 6) Superar el papel predominante de los partidos en el funcionamiento del Parlamento, a través de los grupos parlamentarios, y reforzar la, hasta ahora, posición secundaria del parlamentario individual; 7) Hacer frente, mediante procedimientos innovadores, a la ominipresencia de los medios de comunicación que, por virtud del lento y abigarrado funcionamiento interno del Congreso, se han convertido, progresivamente, en el foro auténtico de confrontación política y el lugar idóneo para la discusión entre las alternativas de gobierno” 20 . Desde otras perspectivas, la preocupación mayor consiste en lograr superar las deficiencias de los gobiernos divididos y generar condiciones de gobernabilidad democrática. En otras palabras se trata de enfrentar el problema de la construcción de mayorías que permitan el entendimiento entre el ejecutivo y el legislativo. Entre los mecanismos que se han propuesto para la construcción de mayorías en nuestro país me refiero a los siguientes 21 :

1. Volver a las fórmulas electorales de mayoría que tienden al bipartidismo y eliminar tanto los diputados como los senadores de representación proporcional.

2. Incrementar la cláusula de gobernabilidad que establece el artículo 54 constitucional. Pensar que con un 36% de los votos se tenga una mayoría de 50% más 1 de escaños.

3. Reformar el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales a fin de crear coaliciones de gobierno y no sólo electorales.

4. Establecer nuevamente a nivel federal la figura del candidato común.

5. Regular los poderes de decreto del ejecutivo, para que éste, en condiciones de necesidad y urgencia pueda legislar.

6. Incorporar la figura de la guillotina a fin de que iniciativa del ejecutivo presentada al Congreso y no aprobada por el legislativo dentro de los plazos previstos se entienda aprobada.

7. Introducir la figura de la prioridad legislativa del ejecutivo para que sus iniciativas sean atendidas con preferencia por el Congreso, tal como ocurre en los casos de Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay.

8. Incorporar la reelección de los legisladores.

9. Establecer la segunda vuelta electoral, no sólo en el ejecutivo sino en el legislativo.

10. Determinar límites a la deliberación dentro de las comisiones y del pleno, con obligaciones para elaborar dictámenes dentro de cierto plazo.

11. Establecer la figura del jefe del Gabinete.

12. Impulsar reglas en el Congreso, comisiones y pleno de las Cámaras, que favorezcan la planeación con eficiencia de los trabajos legislativos.

13. Cambiar el formato del informe presidencial.

14. Establecer la figura del referéndum para cambios constitucionales y para la suscripción y ratificación de tratados.

15. Incrementar las atribuciones de las comisiones legislativas 22 .

16. Aprobar el sistema semi presidencial o semi parlamentario.

17. Establecer mecanismos de rendición de cuentas de las comisiones del Congreso a la sociedad.

18. Participación del legislativo en la aprobación del Plan Nacional del Desarrollo y en las designaciones de los miembros del gabinete. Además de reforzar los mecanismos de aprobación y de control del presupuesto.

19. Ampliar los periodos de sesiones de las Cámaras.

20. Modificar las reglas del veto parcial 23 y del veto de bolsillo.

21. Pasar a un sistema parlamentario.

22. Generar una nueva cultura política.

De entre todas las propuestas anteriores son dos las que provocan las mayores polémicas. La concerniente al cambio del sistema presidencial por otro, ya sea parlamentario, semiparlamentario o de gabinete y, la referida a la reelección de los legisladores. Diego Valadés 24 ha impulsado el cambio del sistema presidencial por el de gabinete. Esta transformación consistiría en la existencia de un jefe de gabinete propuesto por el presidente pero ratificado por una de las Cámaras del Congreso –Valadés propone al Senado-. La ventaja del sistema implicaría que el gabinete –los secretarios de Estado y el jefe de gabinete– dependerían de la aquiescencia del legislativo para ser designados, lo que facilitaría una mejor relación entre el ejecutivo y el legislativo y, la posibilidad de acuerdos para sacar adelante iniciativas de ley de una manera mucho más tersa entre ambos poderes. El gabinete plural ofrecería un espacio para la conciliación y la cooperación entre partidos políticos y una limitación al poder unipersonal del presidente, es decir, se moderaría el ejercicio del poder y se tendería a un presidencialismo racionalizado. Otros consideramos que el cambio tiene que ser mayor, y que la solución pasa por la construcción de un sistema parlamentario, el que tiene sobre el presidencial las siguientes ventajas: la flexibilidad, la existencia de soluciones constitucionales para la confrontación entre el legislativo y el ejecutivo, la no producción de la parálisis del legislativo o los impasses entre los poderes, fortalece de mejor manera el sistema de partidos, favorece los juegos de suma positiva, se trata de un modelo diseñado para la cooperación política, no es deficiente en términos de legitimidad moral y, genera estabilidad política 25 . Cualquiera que sea la alternativa escogida, lo cierto es que ello dependerá de los consensos políticos entre los grupos parlamentarios, más que de las razones técnicas existentes para optar por una vía o por la otra 26 . También a este respecto habrá quien defienda la permanencia del sistema presidencial con algunos cambios para acotarlo y permitir una mejor relación con el Congreso.

En cuanto a la reelección legislativa, en el medio académico se sostiene que la reforma a los artículos 59 y 116 fracción II de la Constitución para permitir la reelección, ofrecería entre otras, las siguientes ventajas 27 : 1) Crearía una relación más directa entre los representantes y los electores; 2) Fortalecería la responsabilidad de los legisladores; y 3) Profesionalizaría a los legisladores. Sobre la primera ventaja, se dice que al tener que regresar los legisladores a buscar el voto en sus distritos originales, se generaría un incentivo para mantener el contacto con los electores y, además, el legislador buscaría su promoción política no al interior de su partido sino con los votantes. Respecto a la segunda ventaja, se señala que la reelección aumentaría la preocupación de los legisladores para desempeñar diligentemente su cargo y no dejar pasar el tiempo de la legislatura sin aportar nada a los trabajos de los órganos legislativos. En relación con la tercera ventaja, se comenta que la reelección generaría y desarrollaría verdaderas políticas de Estado, los legisladores se volverían expertos en sus temas legislando y habría incentivos para producir legislación de calidad. No obstante lo anterior, hay también críticas a la reelección legislativa, entre otras, las siguientes: 1) Fortalecería los cacicazgos al interior del Congreso si éste no se democratiza, transparenta y le da mayor fuerza al legislador individual; 2) Anquilosaría a la clase política en México al no facilitar el recambio de la élite política; 3) Al final alejaría en mayor medida al ciudadano del elector. En nuestra opinión, la reelección legislativa como cualquier cambio en el Congreso, debe venir acompañada por otras transformaciones institucionales en el sistema, tales como: la reforma en materia de radio y televisión para que el poder mediático no defina las reelecciones, la introducción de la revocación de mandato del legislador, la candidatura independiente y la inclusión de mecanismos de democracia directa, además de la derogación del financiamiento privado para que el legislador no sea preso y rehén de los grandes intereses económicos para que la pretendida vinculación con el elector que lograría la reelección, quede al final en mascarada 28 .

Las propuestas en materia de incompatibilidades. En materia de incompatibilidades, un gran número de propuestas legislativas se han hecho hasta el momento y contemplan a la institución como un asunto importante de la modernización del Congreso, como un elemento central en el funcionamiento del mismo y de la libertad del legislador. Basta para poner como ejemplo de lo anterior, la propuesta que en su momento hicieron las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias y de Estudios Legislativos Segunda, del Senado de la República, que el 15 de diciembre de 2005, entre sus iniciativas destacaron la necesidad de agregar al artículo 62 constitucional dos cuestiones: la determinación de incompatibilidad entre los cargos de diputado o senador con comisiones o empleos no solamente de los Estados sino también del Distrito Federal, de los municipios o de entidades supranacionales y, la incorporación de las incompatibilidades no sólo por razón del cargo público sin por existir un posible conflicto de intereses, para de esta manera, establecer una prohibición general para las actividades o situaciones que generen ese conflicto, referidas a la percepción de algún beneficio incompatible con el ejercicio de las funciones y actividades legislativas. La propuesta de incompatibilidades se vincula a otras referidas a la ampliación de los periodos legislativos, al fortalecimiento de las atribuciones de control del legislativo 29 , al desarrollo de los grupos parlamentarios 30 , a la incorporación de la iniciativa legislativa popular, al proceso legislativo, a nuevos procedimientos legislativos, a la existencia de Reglamentos propios en cada una de las Cámaras, al fortalecimiento de las comisiones, a los poderes legislativos de glosa al informe presidencial, al desafuero y al juicio político, al incremento de atribuciones en ambas Cámaras, entre otras.

Lo anterior pone de manifiesto que el tema de las incompatibilidades parlamentarias no es asunto marginal, sino que está unido con el debido fortalecimiento del Congreso y sus finalidades, en donde el estatuto del parlamentario, que tiene que ver con los derechos y obligaciones de los legisladores, debe ser afinado, pues aunque ciertamente las atribuciones del Congreso en materia de legislación, de control, de orientación política, deben ser incrementadas y fortalecidas, al igual que el papel de las comisiones 31 , el fundamento del trabajo legislativo reside en el legislador individual, y es por ello, que cualquier reforma debe empezar por él. En especial, resulta impostergable salvaguardar su independencia y su libertad, pues de otra manera, el Congreso sería una institución reflejo de otras instituciones e intereses fácticos y no el ámbito de la deliberación política que con independencia cumple las atribuciones que la Constitución ha determinado. Lo expuesto se señala en una época en la que los poderes fácticos se superponen a los poderes formales del Estado. En esa medida resulta imprescindible entender la reforma del Congreso desde el legislador individual, pues en él reside la posibilidad de que el órgano legislativo cumpla adecuadamente sus tareas. Una regulación apropiada de las incompatibilidades parlamentarias es parte de la solución para que el legislativo satisfaga los intereses generales de la sociedad desde la libertad del legislador.

El 17 de abril de 2007 el Senado de la República envío a los Secretarios de la Cámara de Diputados la minuta con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 62 de la Constitución. La minuta con proyecto de decreto en su parte conducente dice:

“Artículo Único. Se reforma el artículo 62 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 62. Los integrantes del Congreso de la Unión observarán los principios de honradez y transparencia.

Los diputados y senadores propietarios, durante el período de su encargo, no podrán desempeñar ninguna otra comisión o empleo de la Federación, de los Estados, del Distrito Federal y sus delegaciones, los municipios o cualquier otro ente público, por los cuales se disfrute de remuneración, sin licencia de la Cámara respectiva; pero entonces cesarán en sus funciones representativas mientras dure la nueva ocupación. La misma regla se observará con los diputados y senadores suplentes, cuando estuviesen en ejercicio. La infracción a esta disposición será castigada con la pérdida del carácter de diputado o senador.

También estarán impedidos, durante el desempeño de sus funciones, para intervenir en asuntos que les signifiquen conflicto de interés directo, mismos que serán expresamente detallados en la ley. No podrán representar, por sí o por interpósita persona, intereses patrimoniales de terceros frente a los de cualquier ente o persona moral de derecho público, salvo los casos de excepción que expresamente señale la ley. La contravención a estas disposiciones será sancionada en los términos que establezcan los ordenamientos federales aplicables” 32 .

La minuta aprobada en el Senado para reformar el artículo 62 de la Constitución vino acompañada de reformas a la Ley Orgánica del Congreso. Sin embargo, hasta el momento la minuta no ha sido votada por el pleno de la Cámara de Diputados.

Incompatibilidades y estatuto del parlamentario. Los titulares de los órganos cúspide del Estado –poderes y órganos constitucionales autónomos– deben contar con un estatuto jurídico definido que propenda a dos finalidades claras: el cumplimiento de los fines y objetivos de las tareas encomendadas y a salvaguardar su independencia, tanto de las interferencias de otros poderes y órganos como de los poderes fácticos. Los legisladores no son la excepción a lo anterior, sino que con mayor razón su estatuto debe ser claro. Desgraciadamente en nuestro país, el estatuto del parlamentario a diferencia de otros países o no está adecuadamente esclarecido o no es completo 33 . Existen confusiones conceptuales entre las distintas categorías, así no hay claridad en la distinción entre capacidades y elegibilidades, en ocasiones éstas se confunden con las incompatibilidades, las inmunidades se encuentran deficientemente reguladas al igual que las causas y procedimientos del juicio político. En materia de inviolabilidad parlamentaria no hay precisión si la inviolabilidad protege sólo a la opinión o también al voto y, cabe insistir, que la vía más evidente de vulneración a la libertad del legislador se da a través de las instrucciones que recibe de sus grupos parlamentarios y partidos, cuando no de poderes fácticos, lo que representa una forma moderna de mandato imperativo que el constitucionalismo democrático prohíbe en los textos constitucionales, principalmente de los países europeos 34 .

Donde las cosas son igualmente preocupantes es en materia de derechos y obligaciones de los legisladores. La Ley Orgánica del Congreso no contiene un apartado sobre los derechos y obligaciones de los legisladores y, en general se piensa que éstos están vinculados a la dieta y las obligaciones de asistencia. La conformación del marco jurídico desde arriba, desde el papel de la Junta de Coordinación Política de ambas Cámaras y del papel vertical y disciplinario que desempeñan los líderes de los grupos parlamentarios –según se prevé en la legislación vigente–, impide entender el Congreso desde el papel de las comisiones y del legislador individual. Es en este último aspecto en el que se debe insistir más para poder exigirle cuentas claras a cada legislador y que éstas no se diluyan en las estructuras verticales y jerárquicas del Congreso.

Otro de los temas torales, no explorado debidamente, es el que corresponde a las responsabilidades de los legisladores. En general suele plantearse el problema en nuestro país sólo en el plano de las responsabilidades políticas, las referidas al juicio político o, cuando mucho, desde el ángulo de las inmunidades. Así se propone reformar la Carta Magna para establecer que no será necesaria la declaración de procedencia cuando se trate de delitos graves, cuando se haya sorprendido al legislador en flagrancia o cuando se hubiere solicitado licencia y se le haya concedido 35 . En cuanto a las responsabilidades administrativas, las propuestas son más débiles y, hasta ahora, considero que no existe precisión respecto a las conductas que serían sancionables, los órganos competentes para determinar responsabilidades administrativas, ni los procedimientos, sanciones y medios de impugnación que procederían contra las determinaciones de la autoridad competente. La Comisión Especial del Senado para el Estudio de los Sistemas de Control de la Administración y Rendición de Cuentas dentro de los poderes de la Unión, no ha tenido una visión clara de lo que implica el estatuto del parlamentario y, por ello sus propuestas, para que por ejemplo, sea la Contraloría Interna de las Cámaras, la encargada de las investigaciones, procedimiento y dictamen en contra de los legisladores por faltas administrativas, son improcedentes, pues no se hacen cargo de que el Contralor Interno de las Cámaras es un servidor público designado por los propios legisladores, jerárquicamente inferior a los mismos y, que por otra parte, la única manera de no politizar los procedimientos consistiría en que las investigaciones y procedimientos en esta materia sean públicos, lo que hoy por hoy contraviene a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental 36 . Es decir, la comprensión de esta materia sigue siendo muy imperfecta cuando las responsabilidades administrativas no son un asunto menor dentro del estatuto del parlamentario.

También el estatuto del parlamentario debería implicar de manera detallada todo lo concerniente a la declaración de la situación patrimonial del legislador. De lo que se trataría es de lograr la publicidad de estas declaraciones y una supervisión adecuada de carácter aleatorio, tanto por las contralorías internas de las Cámaras como por la Auditoría Superior de la Federación. El legislador y sus familiares en estos procesos de supervisión y fiscalización estarían obligados a proporcionar amplia información a los órganos de fiscalización. Además, cada vez existe mayor conciencia para que la declaración no se constriña sólo al patrimonio, sino también a las actividades e intereses del legislador y su familia, para que la ciudadanía tenga una noción amplia de los vínculos del legislador con sectores políticos, económicos y sociales. De esta suerte, sería necesario que en las Cámaras hubiere tanto un registro sobre la situación patrimonial del legislador como de sus actividades e intereses, ambos debieran ser públicos. Cómo puede observarse, este tema tiene una relación directa con las incompatibilidades porque el registro de actividades y de intereses sería, una de las principales fuentes de información para conocer si se da o no algún supuesto de incompatibilidad de carácter privado o social.

Parte del estatuto de los legisladores debiera comprender la rendición de cuentas permanente de los legisladores con los ciudadanos. El Congreso y sus órganos deben informar periódicamente a la ciudadanía sobre las actividades realizadas, las leyes aprobadas, el trabajo en el pleno y en las comisiones, la manera cómo se desarrollan las actividades de control y de orientación política que corresponden al legislativo. Lo anterior no entraña que en lo individual el legislador no tenga las mismas obligaciones y, que no deba informar de lo que realiza, tanto a los ciudadanos de su distrito, entidad, circunscripción como de su país. La rendición de cuentas no debiera, por otra parte, entenderse sólo como una actividad del legislador hacia los ciudadanos, también éstos necesitan tener los canales y los mecanismos para supervisar la calidad y la profundidad de los informes periódicos del legislador, a través, por ejemplo, de las auditorías ciudadanas 37 , además de tener la posibilidad de plantearles sus preocupaciones, reclamos o propuestas y, la obligación consiguiente de dar respuesta a las preocupaciones ciudadanas en un clima de transparencia. Aquí debe haber claridad para que las preocupaciones y reivindicaciones de los ciudadanos no terminen siendo los reclamos y propuestas sólo de los poderosos o de los factores reales de poder.

El ejercicio del estatuto del parlamentario debe realizarse con transparencia. Es decir, el cúmulo de derechos, obligaciones, responsabilidades, privilegios, inmunidades, prerrogativas, etcétera, inherentes al cargo de legislador deben ventilarse públicamente. De otra manera, será muy difícil determinar si el legislador orienta su actividad hacia la consecución de los intereses generales en un marco de libertad e independencia o, si está supeditado a intereses de poder formal o informal. Por ello, todo lo concerniente al estatuto del parlamentario debiera ser público para que el ciudadano en los momentos electorales pueda emitir su voto razonado con plena conciencia y en los momentos interelectorales pueda controlar debidamente el poder y conocer si el legislador individual está cumpliendo con sus cometidos. Resulta muy criticable que la vigente Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental considere como información reservada, en su artículo 14, la concerniente a los procedimientos y a las deliberaciones 38 . Casi todo el trabajo legislativo debiera ser público pues en sede legislativa se abordan asuntos públicos, se trata de servidores públicos y el funcionamiento de las cámaras es pagado con recursos públicos.

Dentro de las iniciativas recientemente presentadas al Congreso están las referentes a la regulación de la ética parlamentaria 39 . El estatuto del parlamentario se supervisaría mejor si los propios pares del legislador en un marco de plena transparencia dan seguimiento a sus actividades, al cumplimiento de sus derechos y obligaciones, por eso es imprescindible que en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos se incluya como comisión ordinaria a la de ética parlamentaria, la que tendría como principal cometido salvaguardar el estatuto del parlamentario, generar una cultura ética de los legisladores, proponer códigos de ética para los parlamentarios 40 , y principalmente encargarse de las investigaciones, procedimientos y dictámenes relacionados con la responsabilidad administrativa, las incompatibilidades y la violación a cualquier obligación del parlamentario, para que sea el pleno, al que le competan las resoluciones definitivas. Las contralorías internas de las Cámaras realizaran las funciones técnicas de investigación y de apoyo, a pedido de las respectivas comisiones de ética.

En el estatuto del parlamentario una cuestión que debe ser especialmente reforzada es la relativa a la libertad del voto del parlamentario. De ser posible tendría que haber una reforma constitucional al artículo 61 de la Constitución, para que se establezca de manera expresa, además de la inviolabilidad de las opiniones del legislador, la inviolabilidad del voto, es decir, la prohibición expresa de cualquier mandato imperativo al legislador, de partidos, poderes formales o intereses fácticos. Es verdad que en las sociedades contemporáneas existe la disciplina dentro del grupo parlamentario al que pertenece el legislador, pero esta disciplina no debe llevarse al extremo de evitar la deliberación y la libertad al interior del propio grupo parlamentario. El legislador no puede ser reconvenido por sus opiniones pero tampoco por sus votos. De lo que se trata, es que el parlamentario sea capaz de asumir su responsabilidad en el ejercicio del mandato, y además, mantener la independencia y libertad que requiere el ejercicio de la representación 41 . En otras palabras, resulta lógica en nuestros días la existencia grupos parlamentarios, pero éstos deben actuar también democráticamente y, a su interior, los legisladores deben debatir con transparencia para asumir las posiciones del grupo y, siempre será posible jurídica y éticamente que algún legislador se aparte del acuerdo mayoritario o general por razones de conciencia sin que al hacerlo reciba algún tipo de sanción jurídica o política.

Crucial es regular de mejor manera a los grupos parlamentarios para evitar que los líderes de los mismos se transformen de coordinadores en dictadores. Desde luego que debe haber autonomía en dichos grupos pero no al extremo de que sus procedimientos y decisiones no sean transparentes o que se vulnere la independencia y libertad de conciencia de los legisladores. Los grupos parlamentarios deben tener una organización y procedimientos democráticos y respetar los derechos fundamentales de los legisladores que los componen. Su manejo administrativo debe ser público y, los recursos económicos que los líderes de esos grupos reciben no deben utilizarse para realizar chantaje a los legisladores, para cooptarlos o para premiar lealtades inconfesables o peor aún, para ser desviados de manera ilegal para las campañas. Por ello, tiene razón el ex senador Sodi, cuando propuso la doble fiscalización de los recursos ejercidos por los grupos parlamentarios, una interna por parte de las Contralorías Internas de las Cámaras y una externa a cargo de la Auditoría Superior de la Federación 42 .

Las incompatibilidades parlamentarias están inscritas en todos los aspectos del estatuto del legislador señalados anteriormente. Un cambio en el régimen de incompatibilidades no podría ser afrontado sin tomar en cuenta la complejidad que reviste la regulación del estatuto del parlamentario. Los objetivos constitucionales, tanto del estatuto parlamentario como de las incompatibilidades, son los mismos: salvaguardar la independencia y libertad del legislador para que éste oriente su actuar hacia la realización de intereses generales. En este sentido, las incompatibilidades son un elemento adicional en el engranaje institucional que se suma, entre otros, a: los derechos y obligaciones del legislador, su ética, las inviolabilidades del parlamentario, sus inmunidades, sus responsabilidades políticas y administrativas, la organización democrática del grupo parlamentario, la declaración del patrimonio y actividades del legislador, la transparencia en el Congreso, la rendición de cuentas del legislador a la sociedad y, la fiscalización de los recursos que se emplean en sede legislativa. El reto, por tanto, es grande, pero necesario para que la voluntad en el Congreso se construya de abajo hacia arriba, con plena deliberación y con procedimientos parlamentarios democráticos desde el papel que desempeña el legislador en lo individual.

Incompatibilidades y conflictos de interés. La existencia de intereses ajenos de carácter espurio a aquellos que son propios de la acción pública legislativa forma parte de nuestra realidad. La realización de determinadas actividades privadas o sociales por parte del legislador o sus vínculos con los intereses de poderes fácticos puede suponer un riesgo para la recta realización del mandato parlamentario 43 . Las incompatibilidades parlamentarias son, entre otros, un instrumento adecuado para salvaguardar las funciones del legislador de esos intereses espurios, tanto privados, mercantiles como sociales, para evitar y prohibir la conexión indebida entre el interés privado o social con la naturaleza y función del cargo público. En nuestro país, es cada vez más frecuente la crítica social a que por ejemplo: los legisladores no sean de tiempo completo y dedicación exclusiva; que los legisladores cuando son abogados litiguen contra el Estado; que ocupen funciones en comisiones legislativas como presidentes, secretarios técnicos o miembros, cuando en su actividad profesional presente o previa tuvieron relación de interés personal o profesional con las materias de las que conocen esas comisiones; que ex contratistas del Estado, hoy legisladores, presidan comisiones que tengan que ver con las dependencias con las que tenían relación contractual; senadores que defienden por razones personales o profesionales en el seno del legislativo los intereses de poderes fácticos como los medios de comunicación electrónica; legisladores que a cambio de viajes o favores deciden bajar los impuestos al tabaco; legisladores en ejercicio que tienen despachos de consultoría que brindan servicios profesionales a las Cámaras; legisladores cuyas empresas son contratistas o proveedoras de servicios a las instancias del legislativo o de otros órganos del Estado y; el reparto de comisiones legislativas en función de los intereses económicos o sociales que los legisladores representan, etcétera.

Los ejemplos anteriores son prueba evidente de que el poder legislativo mexicano y sus miembros están sometidos a continuos escenarios en donde puede haber conflictos de interés y en ocasiones hasta franca corrupción. El fenómeno se agravó con la aparición de las empresas de cabildeo a partir de 1996-1997. Éstas suelen presionar a los legisladores para que aprueben leyes ad hoc para beneficiar a sus clientes. El cabildeo en el Congreso avanza, sin que exista regulación alguna sobre él y sin que se tenga conciencia clara de sus efectos perniciosos para la libertad e independencia del legislador y del Congreso. Entre las principales empresas de cabildeo en México podemos mencionar, entre otras, a las siguientes: Grupo Estrategia Política; Cabildeo & Comunicación; Grupo de Asesoría Estratégica S.C.; LTG Lobbying México; International Consulting and Marketing IC&M México; Corporativo de Servicios Legales S.C.; Asociación Nacional de Profesionales del Cabildeo (Procab A.C.) 44 . Ha trascendido tanto en el medio nacional la práctica este tipo de actividades que ahora las principales empresas mexicanas realizan cabildeo en el extranjero, de manera señalada ante el Congreso de los Estados Unidos y las dependencias federales del ejecutivo de ese país 45 .

La regulación contemporánea de las incompatibilidades como ya se ha señalado a lo largo de estas páginas, debería consistir en evitar y prohibir el conflicto de intereses privados y sociales en la labor del legislador que debe ser independiente y libre. En México, a medida que el proceso de transición a la democracia avanza, la centralidad del poder legislativo es mayor, pues las Cámaras del Congreso tienen más peso en las decisiones nacionales. El poder en México se ha trasladado al menos parcialmente del ejecutivo al legislativo y judicial y, por lo tanto surgen nuevos riesgos. Si durante el antiguo régimen, la presión y la cooptación a los legisladores provenía del ejecutivo, hoy proviene principalmente de sus partidos y de los poderes fácticos a través de empresas de cabildeo. Para tener una idea de lo que el cabildeo puede significar tengamos en mente el famoso caso Abramoff en los Estados Unidos, país en el que los cabilderos desde el siglo XIX gozan de un poder desproporcionado en el proceso político, principalmente legislativo, sin haber sido electos por la ciudadanía. El cabildero Abramoff se declaró culpable en enero de 2006 y reconoció haber cometido actos de corrupción respecto a legisladores a quienes regaló viajes, contribuciones de campaña, comidas y diversiones para influir en sus actos en beneficio de sus clientes. Los cabilderos han erogado en los Estados Unidos entre 1998-2005 trece mil millones de dólares para convencer e influir a los miembros del Congreso y otros servidores públicos. Se dice, que la cantidad erogada para influenciar a los legisladores implica el doble de lo gastado para elegirlos. En ese país están registradas más de diecisiete mil doscientas empresas de cabildeo. Su principal objetivo es influir en la aprobación del presupuesto para que a través de él salgan beneficiados los intereses que representan. Gran parte de los cabilderos son ex legisladores o ex servidores públicos y sus empresas reportan al fisco beneficios constantes y en alza cada año. Ante estos hechos, organizaciones no gubernamentales como “Ciudadano Público” reclaman reformas a la Ley de Divulgación de Cabildeo (Lobbying Disclosure Act de 1996) y a la Ley de Registro de Agentes Extranjeros. Entre otras cosas se propone: 1) Que los ex legisladores tengan un periodo de incompatibilidad mayor –actualmente es de un año con posterioridad a la finalización del cargo– para actuar como cabilderos; 2) Obligar a los legisladores a transparentar cualquier negociación que tenga que ver con su función legislativa, en especial con los cabilderos; y, 3) Prohibir de manera más estricta la entrega de regalos a los legisladores por parte de cabilderos así como obligar a los legisladores a rembolsar los costos de viaje por usar los aviones privados de los cabilderos o de las empresas que representan 46 .

En el plano teórico se suelen proponer respecto al cabildeo, las siguientes medidas: “a) Frente a la desigualdad que genera un sistema en el que los grupos adquieren tamaño protagonismo, no pensamos que sea conveniente, ni posible, su limitación a través de medidas restrictivas. Es tal el grado de inserción de estos grupos en el sistema, que cualquier legislación que tratara de prohibir sus actividades estaría condenada al fracaso. Es preciso, por lo tanto, establecer mecanismos formales que permitan el acceso a los parlamentarios a aquellos grupos que no cuentan con medios para hacerlo de manera informal; b) La utilización de los grupos como elemento de participación política, nos obliga a dotar a éstos de un elemento de receptividad, de representatividad, que reforzaría el impacto democrático de un sistema, el de intereses, tradicionalmente valorado por sus aportaciones de carácter técnico. Para lograr este fin será necesario facilitar a los parlamentarios elementos de juicio que les permitan valorar los intereses afectados que requiere su atención; c) Además es necesaria la asimilación de los despachos profesionales de presión (lobbies), como uno más dentro de la tipología multiforme de los grupos de presión...d) Somos partidarios de una legislación abierta a la participación de los grupos en el sistema que establezca la transparencia como principio fundamental de control. El registro, la exigencia de una serie de requisitos formales para presentar propuestas y los informes periódicos se convertirían en los tres ejes sobre los que giraría dicha legislación; e) El registro, elemento clave del sistema, se establecería como requisito indispensable para obtener el acceso a los parlamentarios. Los grupos estarían obligados a inscribirse en el registro, que se convertiría en el garante principal de la transparencia al exigir una enumeración exhaustiva de aquellos que ejercen actividades legales de presión y la identidad de los grupos interesados, en el caso de aquellos que representan los intereses de otros de manera profesional; f) Además se establecería una regulación formal para las propuestas presentadas por los grupos que exigiría que éstas cumplieran las siguientes condiciones: Entregar un número de copias suficientes para distribuir a los grupos parlamentarios, para que todos puedan conocer las propuestas realizadas; la descripción somera de la situación sobre la que se quiere intervenir a través de una serie de datos contrastados; una valoración de la base social de la campaña, que deberá presentar, además del número de interesados, otros elementos que hacen conveniente su consideración en beneficio del interés general; las medidas que se pretende que el Parlamento tome en consideración, presentadas como una serie de conclusiones lógicas fruto del conocimiento, el estudio y el análisis de la situación; g) Por último, siguiendo el modelo norteamericano, se establecería la obligación de informar sobre las actividades realizadas, a través de informes periódicos que se convertirían en el medio habitual de control de la opinión pública sobre la labor de estos grupos. Las primeras valoraciones de la nueva normativa norteamericana sobre la materia (Lobbying Disclosure Act, 1996), que incluye esta obligación de informar, han denunciado dos problemas fundamentales: el peligro de que este deber de información se convierta en una serie de requisitos formales, una justificación rutinaria sin relación con la realidad; y el peligro de que la dificultad de acceso a estos informes impida un control real de la opinión pública. A fin de evitar estas confusiones en la opinión pública sería necesario, como demuestra la experiencia americana, la existencia de un órgano controlador que reciba y gestione el registro y los informes, con potestad sancionadora en caso de incumplimiento. A efecto de alcanzar un control parlamentario de su actuación, este órgano en nuestro país podría depender de la Mesa del Congreso, donde se encuentran representados todos los grupos parlamentarios. A su labor se encargaría el garantizar la publicidad absoluta del registro y los informes; h) Las dificultades expuestas hacen absolutamente necesaria la colaboración de los parlamentarios, obligados a denunciar todo comportamiento que vaya en contra de esta normativa. Como hemos descrito, en Europa se contempla esta situación a la hora de establecer los derechos y deberes del parlamentario, estudiándose la conveniencia de incluir en las normas estatutarias, unas normas básicas de comportamiento que deberán seguir los Parlamentarios en sus relaciones con los grupos, estableciendo criterios claros que permitieran saber a que atenerse en materias tan conflictivas como los regalos, dádivas u otras formas indirectas de pago” 47 .

Como puede apreciarse, se trata de transparentar el papel de los poderes invisibles y ocultos de la democracia como les ha llamado Bobbio 48 . Estimo que las propuestas transcritas no resuelven totalmente el problema, como se ha constatado recientemente en Estados Unidos con el caso Abramoff, pues es difícilmente conciliable con la democracia que ciertos sectores –los cabilderos y las empresas que representan– tengan más peso que otros sectores en las decisiones de las diversas instancias del Congreso. Desde mi punto de vista, cualquier regulación del cabildeo en México debe venir acompañada además de las sugerencias que se han precisado en los párrafos que anteceden, de una profundización de la transparencia en las actividades del Congreso, tanto procedimientos como resultados, de una mayor deliberación en las instancias del legislativo, de una completa regulación del estatuto del parlamentario, principalmente incompatibilidades y responsabilidades administrativas, además del fortalecimiento de las instancias de control y fiscalización internas y externas de las Cámaras. Igualmente, la introducción del cabildeo en México debe implicar el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil, su acceso abierto y amplio a las instancias gubernativas y legislativas a fin de compensar el peso de los sectores económicos en el debate político. En este sentido, cualquier regulación del cabildeo en nuestro país debe entrañar la derogación del financiamiento privado en las ante, pre y campañas electorales, la determinación para que la publicidad político electoral y gubernamental sólo se transmita en tiempos gratuitos del Estado y, la inclusión de mecanismos de democracia directa como la iniciativa legislativa popular, la revocación del mandato, el referéndum, la acción popular de inconstitucionalidad, mecanismos procesales para la protección de intereses colectivos y difusos y, la existencia de instrumentos constitucionales de protección de los derechos sociales, económicos y culturales, etcétera. De otra manera, la regulación por sí misma del cabildeo puede producir una democracia excluyente y de élite.

Los conflictos de interés en el poder legislativo se deben atender, además de lo ya expuesto, con una panoplia de medidas, entre otras: dedicación preponderante de los legisladores a sus tareas legislativas; sancionar con penas más severas el tráfico de influencias en el Congreso; obligar a los legisladores a la declaración pública de su patrimonio y de sus actividades e intereses; y, la regulación de incompatibilidades públicas, privadas y sociales. La prevención, control y sanción de los conflictos de interés exigen un sistema de integridad nacional 49 . No basta una solución o una institución para lograrlo.

Incompatibilidades y medidas anticorrupción. Las incompatibilidades se inscriben dentro de las medidas anticorrupción. Como se sabe, la corrupción significa violaciones a obligaciones o deberes por parte de uno o más decidores con el objeto de obtener un beneficio extraposicional del agente que soborna o a quien extorsiona a cambio del otorgamiento de beneficios para el sobornador o el extorsionado que superan los costos del soborno o del pago o servicio extorsionado 50 . En este sentido, las incompatibilidades tienden a evitar los conflictos de interés y el tráfico de influencias que está asociado a las incompatibilidades, tanto públicas como privadas y sociales, puesto que se asume que el legislador sólo puede dedicarse a su función, que ésta debe estar orientada al interés general y, que en su actuación, intereses privados, públicos o sociales, no deben distraerlo de las finalidades de su mandato parlamentario.

Además, una regulación adecuada de las incompatibilidades forma parte de los cimientos que evitan la corrupción, aunque sin pensar que esta institución por sí, pueda enfrentar el cáncer que la corrupción representa. Creemos que sin control verdadero al poder formal e informal de los factores reales de poder, sin participación y deliberación ciudadanas y, sin protección efectiva de los derechos fundamentales, poco puede hacerse para transformar las realidades de la corrupción. Es verdad, que esos elementos constituirían los cimientos y, tal vez, el primer piso en la construcción de los esfuerzos anticorrupción, después vienen otros, que por ser habituales dentro de las propuestas, no dejan de ser importantes, tales como la modernización administrativa, la reforma al sistema de adquisiciones de bienes y servicios, el servicio civil de carrera, las responsabilidades de los servidores públicos, los delitos cometidos por los mismos, etcétera. En todos estos esfuerzos, el error de los gobiernos consiste en que no suelen ir a fondo, no “pisan suficientemente el acelerador” y, no lo hacen porque los cimientos –el sistema democrático y las bases del Estado de Derecho– son muy débiles.

Para combatir la corrupción se requiere un haz de herramientas de solución 51 . Para ello se debe partir de las siguientes premisas: 1) La de la coordinación y vinculación entre todas las instituciones de investigación y resolución, federales y locales, que enfrentan la corrupción; 2) La de perfeccionar los mecanismos de combate a la corrupción política porque ésta tiende a convertirse en corrupción pública, una vez que los partidos y los intereses económicos que están detrás de ellos, integran los órganos de poder; 3) La de la lograr en los órganos de accountability horizontal (tribunales, ministerio público, órganos de control externo, electorales, etcétera), mayores niveles de autonomía e independencia, así como de vigilancia ciudadana; 4) Dirigir la lucha contra la corrupción no sólo a los poderes tradicionales (ejecutivo, legislativo, judicial), sino a todo el aparato del Estado y a los factores reales de poder; 5) Propiciar mayores niveles de participación y deliberación social en las decisiones públicas; 6) Transparentar de manera radical –procedimientos y resultados–, el aparato del Estado y la organización y funcionamiento de los factores reales de poder: partidos, sindicatos, organizaciones empresariales, medios de comunicación electrónica; 7) Generar una cultura de la rendición de cuentas; 8) Revisar el sistema de responsabilidades a los servidores públicos –políticas, penales, administrativas, civiles, laborales–; 9) Modernizar la administración pública y generar sobre bases constitucionales el servicio de carrera; y, 10) Garantizar y fomentar los derechos humanos 52 .

Debe tenerse muy claro que para atacar la corrupción es preciso insistir en la influencia de los factores reales de poder en la vida política y, en la necesidad, de orientar esa influencia negativa al control del Derecho. En este contexto, es adecuado destacar la importancia de la democracia participativa como correctivo a la democracia representativa, dado que cuenta, entre otras, con las siguientes ventajas: incluye a los sectores excluidos; involucra a los ciudadanos en los asuntos públicos, con lo que se legitima el sistema político y las decisiones que se adoptan en la sociedad; permite la redistribución de la riqueza mediante el señalamiento de las prioridades sociales en el gasto; es un mecanismo que une a los gobernantes con los gobernados; favorece los mecanismos de control ciudadano; puede combinarse con la democracia representativa; entraña válvulas de escape frente al descontento popular; permite que voces que no son normalmente tomadas en cuenta sean escuchadas; implica instrumentos de participación alternos a los partidos políticos; y, limita el elitismo político, en tanto que promueve la movilidad de las élites políticas y, alienta la transparencia en la deliberación de los asuntos públicos. También debe ser resaltada la importancia de la democracia deliberativa por su carácter inclusivo, público, argumentativo, igualitario, porque coloca sobre la mesa razones, y no sólo intereses egoístas y, por su tendencia a la imparcialidad derivada de la colegiación de las decisiones en un proceso abierto, integrador, basado en la razonabilidad y en el mejor argumento. Uno de los aciertos de la democracia deliberativa está en el control ciudadano a lo estatal, para que las instituciones, por sí o siguiendo los intereses de los factores reales de poder, no actúen en forma autoritaria. Se trata que los ciudadanos recuperen una actitud ofensiva frente a las instituciones y por eso se pide que el sistema representativo sea modificado en las cuatro etapas clásicas del proceso: debate, mandato, control y actuación gubernamental, para incrementar la deliberación, la calidad de la democracia 53 y poder cuestionar a la corrupción y generar instrumentos para solucionarla mediante la discusión pública de los asuntos. Este nuevo enfoque democrático pone énfasis en el papel que juegan los factores reales de poder: partidos, medios de comunicación electrónica, intereses económicos nacionales y trasnacionales, cuando cooptan el aparato del Estado y se lo reparten como botín.

Para efectos del combate a la corrupción y de la misma democracia, los órganos de control y los mecanismos de rendición de cuentas son la piedra de toque del Estado de Derecho. Es necesario que los órganos de control sean efectivos e independientes para luchar en contra de la corrupción. La realidad nacional nos indica que ningún órgano de control horizontal cuenta con esas características. El Congreso de la Unión posee importantes competencias de control que no ha maximizado, entre otras razones, porque el elemento central del Congreso que es el legislador, no ha sido revestido del estatuto jurídico, de la independencia y libertad necesarias para cumplir constitucionalmente con sus funciones. La regulación a fondo de las incompatibilidades constituye un instrumento para garantizar la independencia y libertad del legislador y, en ese sentido, es un mecanismo que coadyuva al control del poder, tanto del ejecutivo como de otros poderes y órganos y, también de los poderes fácticos. Dotar al legislador de libertad en su actuación entraña darle a su labor el ingrediente necesario para generar condiciones anticorrupción en el Congreso y en todos los ámbitos del aparto del Estado. Un legislador libre no mediatiza sus decisiones ni las condiciona para atender el llamado de los poderes formales o informales, actúa para bien y para mal –cuando se equivoca– desde el marco normativo y desde su conciencia. La democracia por tanto, no puede ser vista sólo como una suma de procedimientos electorales para definir al gobernante, la democracia también debe ser comprendida como las reglas, instituciones y procedimientos para que los servidores públicos ejerzan el poder sobre bases de libertad y de independencia en el marco de la Constitución y las leyes, con pleno respeto a los derechos fundamentales y que además orienten sus funciones hacia intereses generales.

Las materias que debe comprender una reforma integral de las incompatibilidades. Las incompatibilidades parlamentarias en el derecho constitucional de nuestro tiempo se han transformado en un mecanismo jurídico de carácter plurifuncional 54 * debido a la expansión en el ámbito material sobre el que se proyecta esta institución jurídica: inicialmente pública abarca hoy en día el desempeño de actividades privadas y sociales. Para comenzar tendríamos entonces que decir, que las incompatibilidades parlamentarias de nuestro tiempo no pueden sólo prohibir el desempeño de determinados cargos públicos como lo hacen los artículos 62 y 125 de la Constitución mexicana, sino tendría que comprender también actividades privadas y sociales. Además, en el terreno de las prohibiciones de los cargos públicos, es obvio que en el derecho mexicano, esta prohibición debe ampliarse a los cargos municipales, del Distrito Federal y de instancias supranacionales.

Un rasgo de las incompatibilidades parlamentarias de nuestro tiempo consiste en que el legislador realice sus funciones bajo el régimen de dedicación exclusiva o preponderante, lo que significaría que durante el desempeño de sus cargos no podrían tener otra actividad profesional o de carácter económico, salvo aquéllas que fuesen gratuitas y honorarias y que tuviesen que ver con la docencia, la investigación científica, literaria o de beneficencia, y que además respecto a ellas informe puntualmente a las Cámaras del Congreso, a través de las Comisiones de Ética y Disciplina Parlamentaria correspondientes. Como pude advertirse de muchas iniciativas de reforma presentadas por legisladores mexicanos y del derecho comparado, se insiste en este punto que a nosotros nos parece fundamental, pues de introducirse reduciría el nivel de relación de los legisladores con ámbitos de los que puede derivarse conflictos de interés o tráfico de influencia 55 . Igualmente, el régimen de dedicación exclusiva o preponderante del legislador a sus tareas entraña su profesionalización, su dedicación de tiempo completo al trabajo en comisiones, evitaría salvo casos justificados, la inasistencia a los recintos parlamentarios. No cabe duda, que este régimen debe ser parte del nuevo sistema de incompatibilidades parlamentarias en México para que exista la obligación de dedicación exclusiva o preponderante a las tareas legislativas por parte de diputados y senadores, con apercibimiento de pérdida del cargo amén de las responsabilidades administrativas, políticas o penales que se deriven, de encontrarse que algún legislador se dedica a otras tareas que no sean las estrictamente legislativas. Es importante destacar como lo hizo la “Comisión especial del Senado de la República para el Estudio de los sistemas de control de la administración y rendición de cuentas dentro de los poderes de la Unión” que los regímenes de incompatibilidades suelen mencionar las actividades no incompatibles de los legisladores, por ejemplo, las relacionadas con: la mera administración del patrimonio personal o familiar; la producción y creación literaria, científica, artística, periodística o técnica; las publicaciones derivadas de ellas; la participación en medios de comunicación; así como cargos no remunerados en instituciones científicas, docentes, literarias o de beneficencia. Para una regulación más adecuada, nos parece que también se debería agregar al aparatado de dedicación exclusiva o preponderante, que sobre esas actividades consideradas no incompatibles se debe declarar ante las instancias competentes del Congreso 56 .

Si existe dedicación exclusiva o régimen preponderante a la función legislativa, las actividades privadas de carácter profesional o personal deberían entenderse prohibidas, salvo aquellas que no se consideren incompatibles. No obstante, en la legislación secundaria –en la Ley Orgánica del Congreso– deberían contemplarse aquéllos casos o conductas que entrañen no sólo la incompatibilidad sino la existencia de responsabilidades de carácter grave. Entre ellas las siguientes: 1) Actuar como abogado, mandatario, representante, apoderado, patrocinador o perito de particulares, por sí o por interpósita persona, en procedimientos judiciales o administrativos en los que un órgano o empresa de los poderes públicos del Estado tenga la condición de parte; 2) Actuar como gestor, defensor, director o asesor con fines de lucro, por sí o por interpósita persona, ante cualquier entidad o dependencia del sector público federal, estatal, municipal, del Distrito Federal respecto de asuntos que hayan de resolverse por ellas; 3) Ser contratista o fiador, por sí o por interpósita persona, de obra, servicios o suministros, siempre y cuando éstos se paguen con fondos del sector público, o desempeñar puestos o cargos que sean inherentes a las funciones de dirección, representación, asesoramiento o prestación de servicios en compañías o empresas que se dediquen a dichas actividades; 4) Prestar servicios de asesoría o de cualquier otra índole, con fines de lucro, a entidades o dependencias del sector público federal, estatal, municipal o del Distrito Federal; y, 5) Formar parte del consejo de administración de una sociedad de personas que lleve a cabo alguna de las actividades señaladas anteriormente. Si los legisladores poseen acciones en sociedades mercantiles se deben depositar en un fideicomiso mientras permanecen en funciones.

En cuanto a las incompatibilidades de origen social, el asunto se torna complejo. En muchos países del mundo son incompatibles los cargos legislativos con cargos sindicales, con cargos partidistas o en organizaciones empresariales. Estimo que en nuestro país, la función del legislador no debe implicar la defensa de intereses de partidos o de sindicatos en sede legislativa con la finalidad de salvaguardar la prohibición del mandato parlamentario. En este sentido debe ser incompatible la tarea legislativa con funciones directivas sindicales 57 o partidistas y no sólo por razones de dedicación exclusiva o preponderante al cargo sino para evitar también posibles conflictos de interés o tráfico de influencias. Las incompatibilidades por tanto deben venir acompañadas por la prohibición expresa del mandato imperativo y de sanciones a los dirigentes partidistas y líderes de los grupos parlamentarios que pretendan coaccionar indebidamente la voluntad del legislador. También considero como un asunto grave y delicado que el legislador en nuestro país realice directamente funciones de gestoría a favor de grupos sociales ante instancias públicas, pues amén de desviarse de sus funciones legislativas, suelen producir estas conductas condiciones propicias para el clientelismo político que puede ser una forma de corrupción. A fin de evitar relaciones corruptas entre los beneficiados de la gestoría social y los propios legisladores, habría al menos que incorporar “candados” para que el apoyo del legislador no se traduzca posteriormente en apoyos políticos indebidos. Entre los “candados” considero que estas labores de gestoría siempre deben ser gratuitas por parte del legislador, que los beneficiados del apoyo del legislador deben estar impedidos para entregar donativos en efectivo o en especie a los legisladores en futuras campañas, que cada relación de gestoría quede documentada por el legislador y que sea pública, además de que el legislador entregue un informe semestral a las futuras Comisiones de Ética y Disciplina Parlamentaria sobre todas estas tareas y gestiones. En caso de que el informe no se produzca, sea incompleto o falso, las responsabilidades políticas, administrativas y penales deberían ser graves. Desde luego la comprobación de una relación indebida de apoyo social debe implicar la pérdida del cargo del legislador.

Las declaraciones patrimoniales de los legisladores deben ser públicas además de sus declaraciones sobre sus intereses y actividades. Es importante que en el contenido de la declaración sobre intereses y actividades, se especifiquen las relaciones que en sociedades mercantiles haya tenido o tenga el legislador, al igual que en los fideicomisos o en cualquier otro tipo de relación o negocio en sociedades civiles y mercantiles. La declaración de intereses y actividades debe detallar los aspectos relevantes de la vida política del legislador, su currículum vitae y los nexos que tenga con grupos de poder económico, político o social. Tanto las contralorías internas del Congreso, las Comisiones de Ética y Disciplina Parlamentaria, así como la Auditoría Superior de la Federación deben dar seguimiento a estas declaraciones, auditarlas aleatoriamente y, en su caso, iniciar las acciones de responsabilidad o aclaración que correspondan.

Respecto a la publicidad de las actividades del legislador, debe ser obligatorio que éste transparente sus contactos personales diarios. Al efecto, la relación de datos de su agenda personal debe estar disponible para que cualquier ciudadano pueda consultarla. Para determinar una posible incompatibilidad es fundamental que toda esa información sea accesible. Desde luego que junto a la información que derive de la agenda del legislador también debe ser pública aquella información vinculada a su quehacer como tal, su trabajo en comisiones, comités, en el pleno, o en cualquier grupo de trabajo del Congreso. Además, semestralmente debe informar a la ciudadanía de todas sus actividades, para que éstos puedan exigirle cuentas por sus funciones.

Buena parte de las deficiencias en las propuestas sobre incompatibilidades derivan de la parcialidad con que son abordadas, pues se constriñen a la parte sustantiva sin atender a la adjetiva o procedimental. En efecto, no sólo basta que se determinen las causas de incompatibilidad pública, privada o social, y que se relacione la institución con la declaración pública del patrimonio, actividades e intereses, así como con el estatuto del parlamentario y la obligación de dedicación exclusiva o preponderante al cargo, también resulta fundamental precisar los órganos competentes, el procedimiento y las consecuencias jurídicas que se producen a raíz de una incompatibilidad acreditada. El derecho mexicano es omiso al respecto. Por tanto, una futura reforma sobre incompatibilidades debe aclarar no sólo las conductas que son incompatibles con la función legislativa, sino también los órganos competentes que deben encargarse en el Congreso de conocer las incompatibilidades, los procedimientos y las sanciones que correspondan. El dictamen de la “Comisión especial del Senado para el estudio de los sistemas de control de la administración y rendición de cuentas dentro de los poderes de la Unión”, propone un “monitoreo” eficiente del cumplimiento de las disposiciones en donde las Mesas directivas de ambas Cámaras son responsables de la recepción y registro de los datos concernientes a las actividades de los legisladores, en tanto que las Contralorías desempeñan el papel de órganos técnicos encargados del análisis e identificación de posibles incompatibilidades. El citado dictamen estima innecesaria la creación de la Comisión de Ética y Disciplina Parlamentaria propuesta por el ex senador Jesús Ortega 58 . Se señala en la propuesta de reforma a la Ley Orgánica del Congreso que una vez constituida la Cámara y dentro de los setenta días naturales siguientes, tanto diputados como senadores, estarán obligados a formular declaración ante la mesa Directiva correspondiente, bajo protesta de decir verdad, de su situación patrimonial así como declaración de todas las actividades que puedan constituir causa de incompatibilidad y de cualquiera otras actividades que les proporcionen o puedan proporcionar algún beneficio, ingreso, concesión, prestación o emolumento que incida en su patrimonio. La Contraloría Interna de cada Cámara emitirá a la brevedad y con arreglo a la legislación vigente, dictamen individual sobre la situación de aquellos legisladores en los que exista alguna posible incompatibilidad. Los dictámenes individuales serán turnados a la Mesa Directiva que corresponda a fin de que ésta última notifique y cite de inmediato a los diputados y senadores afectados, para que expongan ante ella lo que a su derecho convenga. La audiencia deberá realizarse en un plazo no menor de cinco ni mayor de diez días naturales. Si la Mesa Directiva confirma alguna situación de incompatibilidad someterá el dictamen a consideración del Pleno. El legislador incurso en la incompatibilidad tendrá derecho a intervenir en el debate pero no podrá participar en la votación. Si se declara la incompatibilidad, el legislador tendrá un plazo de diez días naturales para renunciar a la actividad incompatible, sin perjuicio de las sanciones administrativas que le puedan corresponder. Asimismo se establece que la reincidencia o continuidad en las actividades consideradas incompatibles será castigada con la pérdida del carácter de legislador.

Como ya hemos señalado nos parece inadecuado que no se quiera admitir la existencia de la Comisión de Ética y Disciplina Parlamentaria para tratar las incompatibilidades. Establecer que es la Mesa Directiva de cada Cámara la que se encarga de definir y proponer al pleno la existencia de las incompatibilidades refuerza la jerarquización en las Cámaras. Dotar a la Contraloría de atribuciones de investigación respecto a los legisladores, con el argumento de que se trata de un órgano técnico e imparcial, constituye un despropósito. El Contralor Interno es un funcionario nombrado por los legisladores y por lo mismo es un subordinado. Los que deben conocer de las incompatibilidades son los propios legisladores en el seno de las comisiones de ética y disciplina parlamentaria con el auxilio técnico de la Contraloría Interna. Si se tiene temor a la politización del procedimiento, investigaciones y decisiones en el seno de comisiones de esa naturaleza, la solución es, desde luego, la transparencia más plena en las etapas de procedimiento y de investigación. Por tanto la Comisión de Ética y Disciplina Parlamentaria de cada Cámara debe deshogar las investigaciones y procedimientos, formular el dictamen correspondiente y someterlo a la consideración del pleno. El procedimiento debe respetar la garantía de audiencia del afectado y, la Comisión de Ética y Disciplina Parlamentaria debe tener competencias para solicitar información bancaria, fiscal o ministerial sobre el legislador que se encuentra sujeto a investigación, asimismo debe tener atribuciones para solicitar la comparencia de autoridades y de particulares vinculados con las investigaciones, los que estarían obligados a proporcionar información y declarar bajo protesta de decir verdad sabedores de las penas en que incurren los falsos declarantes. En materia de sanciones, de acreditarse la incompatibilidad, independientemente de las responsabilidades administrativas, penales o civiles que se deriven, la desembocadura no puede ser otra que la pérdida del cargo, sin posibilidad para que el legislador opte entre el cargo legislativo y el otro. Mantener la rémora de la opción entre cargos constituye un privilegio inadmisible dentro del contexto del Estado Constitucional de Derecho, aunque se reconoce que en el derecho comparado se sigue manteniendo la opción, lo que me parece constituye una burla a la ciudadanía que desea ver trabajar a los legisladores en los asuntos de su encargo y no en otros que los distraen de su actuación o que pueden actualizar conductas vinculadas con los conflictos de interés o el tráfico de influencias.

Además, la regulación de incompatibilidades debe extenderse en el tiempo una vez que concluya el cargo 59 . Las prohibiciones al legislador deben estar vigentes durante al menos dos años, –para ciertos cargos del poder judicial mexicano así ocurre según lo prevé el artículo 101 constitucional– a efecto de que no utilicen sus privilegios o su influencia a favor de determinados grupos económicos o sociales en detrimento del interés general. De esta manera, no podría, por ejemplo: litigar contra el Estado; formar parte de sociedades mercantiles que contratan con el Estado; integrar o formar parte de alguna sociedad o asociación de cabilderos que promueve intereses ante el Congreso o ante otros poderes públicos; igualmente no podría ocupar cargo público a nivel federal, estatal, municipal o del Distrito Federal durante esos dos años, etcétera. Sin la extensión en el tiempo de las prohibiciones anteriores será siempre fácil para el legislador y para los poderes fácticos “guardar” el intercambio de favores al momento en que concluye la función del legislador.

¿Dónde deben ser reguladas las incompatibilidades? En principio las bases y principios de las incompatibilidades deben estar consagradas en la Constitución y desarrolladas en la ley secundaria. En algunos países del mundo, tal es el caso español, las incompatibilidades sólo pueden estar previstas además de en la Constitución, en la ley electoral, tal como lo dispone el artículo 70.1 de la Constitución de ese país y ha reiterado el Tribunal Constitucional en la sentencia STC 72/1984 60 . En nuestro caso, las normas constitucionales –artículo 62 y 125– no señalan las normas secundarias en donde se pueden desarrollar sus contenidos. Nosotros estimamos que tendrían que establecerse en la Constitución los principios fundamentales de la institución, tanto de carácter sustantivo como adjetivo, y después remitirse a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos en donde a detalle, preferentemente en un nuevo título sexto, se abunde en las determinaciones de las incompatibilidades así como del contenido mismo del estatuto del parlamentario. No nos parece que el lugar adecuado para regular las incompatibilidades sea, como se ha proyectado, en el Reglamento de cada Cámara del Congreso o en el Reglamento del Congreso General. Las razones son las siguientes respecto al primer supuesto: 1) Los principios, bases y reglas de las incompatibilidades deben ser comunes a los legisladores federales; establecerlas en el reglamento para cada Cámara, puede ocasionar regulaciones diversas y por lo tanto tratamiento distinto para prohibiciones que no tienen porque ser diferentes, y de darse el caso, bien se podría sostener su inconstitucionalidad por encontrarnos en el supuesto de violación al principio de igualdad en la aplicación de la ley; 2) Los reglamentos que se proyectan para cada Cámara, aunque en muchos aspectos son necesarios, no pueden pretender que materias que tengan que ver con derechos fundamentales de los parlamentarios, queden a merced de una de las Cámaras, pues ello también podría estimarse inconstitucional, al normarse una materia en disposiciones que no tienen ni formal ni materialmente el carácter de ley, y en ese sentido, podríamos estar en el supuesto de violaciones al principio de reserva de ley para derechos fundamentales; 3) En general todo el estatuto de los parlamentarios sólo puede ser objeto de la ley y no de los reglamentos parlamentarios, en tanto que no debe olvidarse que su regulación tiene que ver con los derechos fundamentales de los legisladores; 4) Finalmente, no debe olvidarse que la Ley Orgánica del Congreso representa el marco general de formación de las instancias legislativas y, en ella deben regularse los aspectos fundamentales de las Cámaras y, las incompatibilidades como el resto de las materias que comprende el estatuto de los parlamentarios son asuntos determinantes para la organización y funcionamiento de un Congreso democrático.

En cuanto al segundo supuesto, se podría sostener, que en el actual Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, por tratarse de una norma que comprende ambas Cámaras, podría caber en él la regulación del estatuto del parlamentario incluyendo las incompatibilidades parlamentarias. Mi punto de vista es contrario, pues el actual Reglamento del Congreso además de ser una norma que exige una reforma profunda, no puede contener las materias definidoras del nuevo Congreso mexicano. Su papel debe tender si permanece como el “Reglamento del Congreso” y, como lo ha hecho hasta este momento, al debate parlamentario o cuando mucho a los aspectos ordinarios del funcionamiento de las instancias legislativas, no a las cuestiones que atañen a su arquitectura y determinación. Es verdad, por otra parte, que de acuerdo a nuestra Constitución, tanto en la aprobación, modificación o reforma a la Ley Orgánica del Congreso como al Reglamento Interior del Congreso no interviene en el ejecutivo en esos procedimientos. No obstante, el Reglamento Interior del Congreso se orienta principalmente a aquéllos temas que la doctrina considera “interna corporis acta”, en cambio la Ley Orgánica del Congreso tiende a tener efectos externos al propio Congreso, que impactan en los derechos y obligaciones de los ciudadanos y en el ámbito competencial de otros poderes y órganos del Estado y, el estatuto del parlamentario, es obvio, que va más allá de la mera organización y funcionamiento de las sedes legislativas, en tanto tiene efectos directos en los derechos fundamentales de los legisladores.

En México, el lugar adecuado para normar las incompatibilidades no es el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales por las siguientes razones: 1) No existe ninguna remisión constitucional que así lo contemple; 2) Las incompatibilidades surgen a partir de contar con el cargo parlamentario y, por definición, las normas electorales regulan las situación previas a la asunción de los cargos de elección popular; y, 3) En el caso de inelegibilidades e incapacidades –figuras distintas a las incompatibilidades– que son aplicables desde que comienza y hasta que termina el proceso electoral, las normas adecuadas para regularlas son las electorales. En este sentido, y a pesar de la cercanía entre las incompatibilidades con las incapacidades y las inelegibilidades, considero que el lugar para normar a las primeras son las disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso por no tener relación directa con el proceso electoral sino ser posteriores al mismo y, en principio, obedecen a otras causas.

En el derecho comparado uno de los temas vinculados a la ley y a las incompatibilidades atiende a la polémica de si las incompatibilidades pueden ser deducidas por analogía o por interpretación extensiva. El Consejo Constitucional francés ha negado la aplicación de la analogía, señalando que es improcedente transformar en causa de inelegibilidad una de incompatibilidad y, ha negado la utilización de la interpretación extensiva en materia de incompatibilidades, pues éstas suponen un daño al ejercicio del mandato electivo 61 . La referencia francesa como la de otros países resulta para nuestro futuro interesante, pues el camino a seguir parece consistir en seguir tres alternativas: 1) Establecer una incompatibilidad genérica en la Constitución a través del principio de dedicación exclusiva o preponderante con las excepciones al mismo; 2) Señalar un catálogo de prohibiciones expresas en la ley y estimar que las conductas que no se encuentren previstas en el catálogo no son incompatibles con la función del legislador; o, 3) Contemplar un camino intermedio, por un lado precisar el principio de dedicación exclusiva o preponderante y, al mismo tiempo, establecer las principales causas de incompatibilidad. Esta última solución busca ante todo evitar los conflictos de interés y conductas de tráfico de influencias en la labor del legislador y salvaguardar su función de cualquier tipo de interferencia indebida en sus atribuciones Las instancias del Congreso y, en su momento los órganos jurisdiccionales, tendrán que determinar mediante interpretación de principios constitucionales, entre otros, el de independencia y libertad del legislador, sí la conducta del legislador es incompatible con su función. En otras palabras, la solución –la de las causas expresas de incompatibilidad– miraría por los intereses del legislador y las otras –incompatibilidad genérica y el señalamiento de algunas causas de incompatibilidad– se dirigirían a la protección del interés general 62 . De ahí la importancia de la opción, pues en el catálogo expreso de conductas incompatibles siempre podría quedar fuera del tintero una causal que riña contra los intereses generales, pero también, la indeterminación de las causales puede violentar los derechos fundamentales de los legisladores a partir de decisiones antijurídicas de las autoridades. Debe recalcarse que un tema no menor que favorece la impunidad en nuestro derecho, es entender que las responsabilidades administrativas o de otra índole deben estar necesariamente comprendidas en reglas, en nuestra opinión, salvo el caso de las responsabilidades penales –en virtud del principio de exacta aplicación de la ley penal–, en los demás casos las responsabilidades no implican solamente violación a reglas jurídicas sino a principios jurídicos expresos o implícitos en el ordenamiento porque ellos también forman parte de las normas y del Derecho 63

¿Quién debe sancionar y qué recursos deben preverse en contra de las determinaciones de los órganos del Congreso? Como ya hemos indicado, consideramos indispensable que en México exista en cada una de las Cámaras una Comisión de Ética y Disciplina Parlamentaria que se ocupe entre otras materias de los derechos, obligaciones, responsabilidades, declaraciones patrimoniales y de actividades de los legisladores, incompatibilidades y otros temas vinculados al estatuto de los parlamentarios. Esa Comisión sería la encargada de dirigir las investigaciones y el procedimiento en contra de un parlamentario incurso en incompatibilidad. La Comisión debería tener el auxilio bajo su dirección de las Contralorías Internas de las Cámaras. Una vez desahogado el procedimiento, la Comisión de Ética y Disciplina Parlamentaria respectiva, dictaminaría y elevaría su resolución al pleno de la Cámara en cuestión, para que éste resolviera en definitiva. El procedimiento debería ser totalmente público, tanto en la Comisión como en el pleno, y el legislador encausado, debe contar con todos los derechos del debido proceso, entre ellos el de defensa y de audiencia.

Una vez que la Cámara respectiva resuelve, cabe preguntarse que recurso tiene el legislador afectado. Desde una visión ortodoxa tanto de la Constitución –artículo 111– como de la Ley de Amparo –artículo 73 fracción VIII– las resoluciones de las Cámaras son inatacables y contra ellas no procede recurso alguno 64 . Desde nuestro punto de vista, tal consideración constituye una excepción al derecho de defensa harto criticable desde el punto de vista de lo quede debe ser un Estado de Derecho. Por eso, cualquier regulación futura sobre incompatibilidades y respecto al estatuto del parlamentario debe revisar la actual situación que parece ser la de negar cualquier medio de impugnación en contra de las decisiones soberanas de las Cámaras. Ciertamente el presente estado de cosas es una rémora más de nuestro atraso jurídico.

En el derecho comparado se admite la posibilidad de recurrir las decisiones de las instancias legislativas que tienen que ver con las incompatibilidades. En el derecho español, de la conexión entre el artículo 70.1 y 23 de la Constitución, se deriva el recurso de amparo ante una vulneración de alguna de las Cámaras a un derecho fundamental 65 . En los Estados Unidos, a pesar del principio de separación de poderes y de la tesis de los “internal proceedings”, la Suprema Corte de ese país ha señalado que la autonomía de las Cámaras se limita por la existencia de derechos fundamentales y por el debido respeto a la Constitución 66 . En Francia, en donde la regulación de las incompatibilidades tiene peculiaridades diversas a las de España o de Italia, pues quien decide la incompatibilidad no es el pleno sino la Mesa o Directiva de la Cámara, se admite el recurso ante el Consejo Constitucional en los supuestos de duda o discrepancia en la determinación de las causas de incompatibilidad y no exclusivamente por violaciones a los derechos fundamentales y, se legitima procesalmente para interponer el recurso, no sólo al parlamentario o a la Cámara a través de la Mesa, sino al Ministro de Justicia 67 .

De lo anteriormente dicho, es obvio que no existe razón jurídica alguna para estimar que contra las decisiones de las instancias legislativas no cabe recurso alguno y, que en México, como ya ocurrió en España, se debe superar el criterio de que las resoluciones del Congreso son inatacables porque se consideran “interna corporis acta”. Es verdad que en nuestro caso, no cabría sólo un cambio jurisprudencial, sino que serían necesarias reformas constitucionales y legales para conseguirlo. Lo importante es generar la conciencia, de que la autonomía y la libertad de los parlamentarios deben ser protegidas –a través de medios de impugnación– de las agresiones ilegítimas que contra ellos se adopten en sede legislativa 68 .

Interesante también resultaría la posibilidad para que en nuestro derecho tengan legitimación procesal activa para interponer el juicio de amparo u otro recurso constitucional los ciudadanos que observen que algún legislador incurre en causa de incompatibilidad y en donde la instancia legislativa correspondiente no haya actuado o lo haya hecho indebidamente. En el derecho comparado, se ha negado hasta el momento esta posibilidad. Sin embargo, a nosotros nos parece que en el futuro, tanto en México como en otros países y, a fin de que el ciudadano controle mejor los actos de sus representantes, se les debe facultar procesalmente para ello. Es obvio, que nuestro país, debemos comenzar por modificar la causal de improcedencia del juicio amparo que alude a la necesaria acreditación de un interés jurídico y sustituirla, en el derecho público, no sólo por el interés legítimo, sino por el interés público o social del asunto. Esta medida debe venir acompañada por otras medidas como la acción popular o ciudadana de inconstitucionalidad, la protección de los intereses difusos o colectivos, la incorporación de la figura del “amicus curiae” y, la participación de los ciudadanos en los procesos de designación de los titulares judiciales y de los órganos constitucionales autónomos, entre otras modificaciones que tiendan a incorporar mecanismos más participativos y deliberativos en nuestra vida institucional 69 . Sólo así se logrará acercar las instituciones del derecho parlamentario al interés de los ciudadanos, además de contribuir a perfeccionar los mecanismos de control y de rendición de cuentas que hoy existen.

La finalidad principal de la institución: Salvaguardar la autonomía del legislador. Para cualquier futuro diseño de la institución o para problemas que se deriven de la aplicación e interpretación de las incompatibilidades parlamentarias, me parece que no debe perderse de vista el objetivo principal de las mismas. Como lo señala Eloy García, la finalidad principal de la incompatibilidad es garantizar la autonomía de las relaciones representante–representado, es decir, salvaguardar el vínculo entre el gobernante y el gobernado de todas aquellas interferencias corruptoras que puedan impedir que el legislador represente a los ciudadanos en un ámbito de libertad y de orientación a los intereses generales 70 . La finalidad es entonces proteger a la misma democracia de las intermediaciones de los poderes formales y fácticos que la socavan. La incompatibilidad tiene así estrecha relación con la prohibición democrática del mandato imperativo. El único mandato aceptable y justificable es el del propio ciudadano, pues la única manera que tiene el Congreso y el legislador para cumplir con sus funciones es mediante la protección de su independencia y libertad. Si éstas se pierden o están a merced de instancias formales o de grupos de poder, la actuación legislativa deja de ubicarse en los parámetros del Estado Constitucional de Derecho.

La teoría política y la doctrina jurídica contemporánea son unánimes respecto a las anteriores finalidades de las incompatibilidades parlamentarias. Es por ello que la institución debe ser rediseñada en nuestro país, para que junto con otras instituciones parlamentarias como una nueva regulación del estatuto del parlamentario, la exigencia de mayor transparencia y publicidad parlamentarias, la democratización de las instituciones del Congreso y, otras de Derecho Constitucional como la necesidad de democracia interna de partidos, sindicatos y organizaciones empresariales, pueda servir a formas de convivencia democráticas superiores y, evitar que las instituciones políticas se eliticen a favor de intereses económicos, sociales o políticos no sujetos al control democrático ni al del Estado de Derecho.

En la construcción de la democracia mexicana debemos preguntarnos si queremos edificar una construcción política que margine y excluya a muchos o una democracia de calidad que esté conectada con los ciudadanos. Es obvio que la opción debe ser la segunda alternativa si no queremos que el sistema político sea ajeno a los intereses generales. Nuestro país en este proceso de tránsito a la democracia ya vive signos de agotamiento y desencanto con el proceso democratizador. Las razones de ese desencanto tienen que ver, entre otras, con las siguientes causas: la dificultad de la clase política para arribar a arreglos institucionales democráticos; la propensión de la clase política a protegerse a costa del Estado de derecho cuando existen imputaciones de ilicitudes en su contra; a la falta de transparencia en los procedimientos por medio de los cuales se arriba a las decisiones; a la partidocracia; a la falta de canales de participación ciudadana directa en las cuestiones públicas; a la debilidad de los mecanismos de control y fiscalización del Estado; a la debilidad de los mecanismos de control del Congreso y a la ausencia de democracia en el ámbito legislativo; a la carencia de vías jurídicas que debieran estar en manos de la sociedad para que ésta solucione conflictos y reivindicaciones sociales, políticas y económicas; y, a la ausencia de una cultura de protesta ciudadana respecto de leyes y políticas públicas contrarias a sus intereses.

Las incompatibilidades son una institución que si se regula adecuadamente, puede ayudar mucho, tanto en la construcción de una democracia de calidad como en la determinación de un Estado Constitucional de Derecho. No es poca cosa lograr que el legislador para debatir en las instancias legislativas, opinar y votar, lo haga desde su responsabilidad, con plena independencia y libertad y sin seguir instrucciones obligatorias y coactivas de partidos, sindicatos, organizaciones empresariales, medios de comunicación electrónica o cualesquier otro interés de los poderes formales o informales. Todo ello coadyuvaría a conectar a los ciudadanos con sus representantes. Democratizaría el funcionamiento del Congreso, éste recobraría su carácter de institución deliberante y, de paso las funciones clásicas del parlamento consistentes en legislar, controlar al ejecutivo y a otros órganos y poderes del Estado, y colaborar en la orientación del Estado, se dirigirían desde el interés general.

Desde luego, como aquí ya se ha repetido, las incompatibilidades por sí solas, son parte de un engranaje mayor que tiene vínculos con la reforma del Congreso y del Estado. Aunque es una institución aparentemente modesta dentro del Derecho Parlamentario su contribución puede ser enorme para proteger la independencia y libertad del legislador. La corrupción pública y política no se evita por ensalmo, se necesitan caminos institucionales para enfrentarla 71 . La redefinición de las incompatibilidades en nuestro derecho constituiría un instrumento de esos esfuerzos necesarios.

Nuestra propuesta

Primera. El primer paso en la redefinición de las incompatibilidades implica ampliar las prohibiciones, en tratándose de incompatibilidades públicas, a los cargos municipales, en el Distrito Federal, en entidades supranacionales y en cualquier institución pública de los tres niveles de gobierno.

Segunda. La nueva regulación de las incompatibilidades parlamentarias debe asentarse en el principio de dedicación exclusiva al cargo de legislador, es decir, el legislador durante su encargo sólo puede ser legislador, salvo actividades como las siguientes: la mera administración del patrimonio personal o familiar; la producción y creación literaria, científica, artística, periodística o técnica, y las publicaciones derivadas de ellas; la participación en medios de comunicación sin recibir por ello emolumento alguno; así como los cargos no remunerados en instituciones científicas, docentes, literarias o de beneficencia. Las acciones de empresas que se posean deben depositarse en un fideicomiso mientras dura la gestión.

Tercera. En la ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos – el título sexto– se deben establecer causas de incompatibilidades privadas y sociales, sin que se entiendan como un catálogo cerrado porque en esta materia a diferencia de la penal, no sólo se violan reglas sino principios jurídicos. Igualmente, tales conductas incompatibles deben concebirse para efectos de responsabilidad civil, administrativa, política o penal.

Cuarta. Dentro de esas causas privadas estarían, entre otras, las siguientes: a) Actuar como abogado, mandatario, representante, apoderado, patrocinador o perito de particulares, por sí o por interpósita persona, en procedimientos judiciales o administrativos en los que un órgano o empresa de los poderes públicos del Estado tenga la condición de parte; b) Actuar como gestor, defensor, director o asesor con fines de lucro, por sí o por interpósita persona ante cualquier entidad o dependencia del sector público federal, estatal, del Distrito Federal o municipal respecto de asuntos que hayan de resolverse por ellos; c) Ser contratista o fiador, por sí o por interpósita persona, de obras, servicios o suministros, siempre y cuando éstos se paguen con fondos del sector público, o desempeñar puestos o cargos que sean inherentes a las funciones de dirección, representación, asesoramiento o prestación de servicios en compañías o empresas que se dediquen a dichas actividades; d) Prestar servicios de asesoramiento o de cualquier otra índole, con fines de lucro, a entidades o dependencias del sector público federal, estatal, del Distrito Federal o municipal; y e) Formar parte del Consejo de Administración de una sociedad de personas que lleve a cabo alguna de las actividades señaladas anteriormente.

Quinta. Dentro de las causas sociales de incompatibilidad, se pueden mencionar como prohibidas para efectos de responsabilidades, entre otras, las relacionadas con los cargos de dirigencia partidista, sindical y en organizaciones empresariales. La nueva regulación de incompatibilidades debe relacionarse con la prohibición expresa de cualquier mandato imperativo sobre el legislador y de la existencia de sanciones a los dirigentes partidistas, sindicales, de organizaciones empresariales, líderes de los grupos parlamentarios y de otros sectores o poderes fácticos que antidemocráticamente e indebidamente condicionen la libertad del voto parlamentario. Los legisladores están obligados a informar semestralmente a la Comisión de Ética y Disciplina Parlamentaria y a la sociedad sobre cualquier actividad gratuita de gestoría social que realicen y, los grupos sociales beneficiados por la acción de un legislador concreto estarán impedidos para entregarle donativos o apoyos en el presente o en futuros procesos electorales.

Sexta. La regulación sobre incompatibilidades debe venir acompañada por las obligaciones sobre la publicidad en las declaraciones patrimoniales de los legisladores y, las conocidas en el derecho comparado y en la doctrina comparada como declaraciones de actividades y de intereses, en donde el legislador de manera pública debe dar cuenta a las Comisiones de Ética y Disciplina Parlamentaria de todas aquéllas actividades personales y familiares que hayan significado y signifiquen ingreso patrimonial, posible conflicto de interés o tráfico de influencia con las funciones de legislador, durante los años anteriores, durante su gestión y hasta dos años después de la misma.

Séptima. Se deben crear Comisiones de Ética y Disciplina Parlamentaria en cada una de las Cámaras para investigar, desahogar el procedimiento y elaborar los dictámenes sobre esta materia. Las Comisiones de Ética y Disciplina Parlamentaria serán auxiliadas por las Contralorías Internas de las Cámaras, la Auditoría Superior de la Federación, las autoridades bancarias y fiscales, otras autoridades y los particulares. Las decisiones definitivas se adoptarán por el pleno de cada Cámara.

Octava. El procedimiento respecto a los legisladores señalados por alguna violación en la materia, respetará el derecho de defensa, de audiencia y todas las garantías del debido proceso legal. Los legisladores afectados no podrán votar sobre su caso ni en la Comisión de Ética y Disciplina Parlamentaria ni en el Pleno.

Novena. La consecuencia de una incompatibilidad acreditada es la pérdida del cargo y la sanción administrativa correspondiente. Adicionalmente el legislador podrá estar sujeto a otro tipo de responsabilidades, las que son autónomas.

Décima. Las obligaciones derivadas de las causas de incompatibilidad deben extenderse dos años después de concluido el mandato del legislador. Para este efecto, el ex legislador debe informar anualmente a la Comisión de Ética y Disciplina Parlamentaria sobre su patrimonio, actividades e intereses, los que serán públicos.

Décima primera. Contra las determinaciones de incompatibilidades cabe el juicio de amparo, mismo que puede ser promovido por el legislador afectado o cualquier ciudadano que considere que la decisión es violatoria de la Constitución o de la ley.

Décima segunda. No procede suspensión provisional o definitiva por la interposición del amparo en contra de resoluciones que resuelven sobre las incompatibilidades.

Décima tercera. Los criterios interpretativos de las autoridades en la materia deben orientarse a salvaguardar la independencia y libertad del legislador en el ejercicio de sus atribuciones.

Por lo anteriormente expuesto se propone:

Iniciativa con proyecto de decreto por la que se reforman, modifican y adicionan los artículos 62 y 125 consitucionales en materia de incompatibilidades y conflictos de interés.

Artículo Primero. Se modifica y reforma el artículo 62 de la Constitución para quedar en los siguientes términos:

Artículo 62. Los diputados y senadores propietarios durante el periodo de su encargo, no podrán desempeñar ninguna otra comisión o empleo de la Federación, Estados, Municipios, en el Distrito Federal, en entidades supranacionales y en cualquier institución pública de los tres niveles de gobierno.

Los legisladores están obligados a ejercer su encargo con dedicación exclusiva, salvo las actividades relacionadas con la mera administración del patrimonio personal o familiar; la producción y creación literaria, científica, artística, periodística o técnica, y las publicaciones derivadas de ellas; la participación en medios de comunicación sin recibir por ello emolumento alguno; así como los cargos no remunerados en instituciones científicas, docentes, literarias o de beneficencia. Las acciones de empresas que se posean deben depositarse en un fideicomiso mientras dura la gestión.

En la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos se establecerán las causas y sanciones parlamentarias y administrativas por la incompatibilidad pública, privada o social de los legisladores. En materia de incompatibilidades no sólo se violan reglas sino principios jurídicos, por lo que la infracción a ellos entraña la pérdida del cargo de legislador así como responsabilidades y sanciones. Los supuestos de responsabilidad que no sean administrativos y parlamentarios, así como sus consecuencias jurídicas se contemplarán en las leyes respectivas.

Constituyen causas de incompatibilidad de origen privado con la función del legislador, entre otras, las siguientes: a) Actuar como abogado, mandatario, representante, apoderado, patrocinador o perito de particulares, por sí o por interpósita persona, en procedimientos judiciales o administrativos en los que un órgano o empresa de los poderes públicos del Estado tenga la condición de parte; b) Actuar como gestor, defensor, director o asesor con fines de lucro, por sí o por interpósita persona ante cualquier entidad o dependencia del sector público federal, estatal, del Distrito Federal o municipal respecto de asuntos que hayan de resolverse por ellos; c) Ser contratista o fiador, por sí o por interpósita persona, de obras, servicios o suministros, siempre y cuando éstos se paguen con fondos del sector público, o desempeñar puestos o cargos que sean inherentes a las funciones de dirección, representación, asesoramiento o prestación de servicios en compañías o empresas que se dediquen a dichas actividades; d) Prestar servicios de asesoramiento o de cualquier otra índole, con fines de lucro, a entidades o dependencias del sector público federal, estatal, del Distrito Federal o municipal; y e) Formar parte del Consejo de Administración de una sociedad de personas que lleve a cabo alguna de las actividades señaladas anteriormente.

La función de legislador es incompatible con los cargos en las dirigencias de los partidos políticos, sindicatos y, organizaciones empresariales. Queda prohibido cualquier tipo de mandato imperativo sobre las opiniones y los votos de los legisladores. La ley señalará las sanciones que corresponde aplicar a los dirigentes partidistas, sindicales, empresariales, líderes de los grupos parlamentarios y de otros sectores o poderes fácticos que antidemocráticamente e indebidamente condicionen la libertad del voto parlamentario. Los legisladores están obligados a informar semestralmente a la Comisión de Ética y Disciplina Parlamentaria de sus respectivas Cámaras y a la sociedad sobre cualquier actividad gratuita de gestoría social que realicen y, los grupos sociales beneficiados por la acción de un legislador concreto estarán impedidos para entregarle donativos o apoyos en el presente o en futuros procesos electorales. La legislación electoral contendrá las sanciones que corresponde aplicar por estas conductas.

Serán públicas las declaraciones patrimoniales de los legisladores así como las declaraciones de actividades y de intereses. Cada legislador debe dar cuenta a las Comisiones de Ética y Disciplina Parlamentaria de cada Cámara de todas aquéllas actividades personales y familiares que hayan significado y signifiquen ingreso patrimonial, posible conflicto de interés o tráfico de influencia con las funciones de legislador, durante los dos años anteriores, durante su gestión y hasta dos años después de la misma.

Se crearán Comisiones de Ética y Disciplina Parlamentaria en cada una de las Cámaras para investigar, desahogar el procedimiento y elaborar los dictámenes sobre esta materia. Las Comisiones de Ética y Disciplina Parlamentaria serán auxiliadas por las Contralorías Internas de las Cámaras, la Auditoría Superior de la Federación, las autoridades bancarias y fiscales, otras autoridades y los particulares. Las decisiones definitivas sobre incompatibilidades y la responsabilidad administrativa de los legisladores serán competencia del pleno de la Cámara respectiva. En caso de existir elementos de responsabilidad civil o penal se interpondrán por parte de las Comisiones de Ética y Disciplina Parlamentaria de la Cámara en cuestión las demandas o denuncias que procedan. En cuanto a los procedimientos de responsabilidad política, éstos se iniciarán cuando existan elementos que acrediten los supuestos previstos en la ley.

Los legisladores señalados por alguna violación en la materia tendrán garantizados sus derechos de defensa, de audiencia y, gozarán de todas las garantías del debido proceso legal. Los legisladores afectados no podrán votar sobre su caso ni en la Comisión de Ética y Disciplina Parlamentaria ni en el Pleno de sus respectivas Cámaras.

La consecuencia de una incompatibilidad acreditada es la pérdida del cargo y la sanción administrativa que haya impuesto el pleno de cada Cámara.

Las obligaciones derivadas de las causas de incompatibilidad deben extenderse dos años después de concluido el mandato del legislador. Para este efecto, el ex legislador debe informar anualmente a la Comisión de Ética y Disciplina Parlamentaria sobre su patrimonio, actividades e intereses, los que serán públicos.

Contra las determinaciones de incompatibilidades cabe el juicio de amparo, mismo que puede ser promovido por el legislador afectado o cualquier ciudadano que considere que la decisión es violatoria de la Constitución o de la ley. No procederá la suspensión provisional ni la definitiva en el juicio de garantías en contra de resoluciones que resuelven sobre incompatibilidades.

Los principios y reglas anteriores se observarán con los legisladores federales suplentes, cuando estuviesen en ejercicio.

Artículo Segundo. Se adiciona un párrafo segundo al artículo 125 de la Constitución para quedar en los siguientes términos:

Artículo 125.

...

Los individuos que ejerzan cargos de elección popular, ya sean federales o locales, están en lo conducente obligados por los principios y reglas que sobre incompatibilidades prevé el artículo 62 de esta norma fundamental. Las leyes federales o locales, que por razón de materia corresponda, establecerán las prohibiciones, causas de incompatibilidad y sanciones aplicables a los infractores.

Transitorios

Primero. Este decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. La Federación, los Estados y el Distrito Federal, deberán en el plazo de seis meses, realizar las reformas legales necesarias para el cumplimiento íntegro de este decreto.

Notas:

1 CÁRDENAS GRACIA, Jaime, Poderes fácticos e incompatibilidades parlamentarias, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, 2006.

2 RODRÍGUEZ, Esteban David, Los dueños del Congreso. El poder legislativo, secuestrado por dinastías familiares y clanes del dinero, México, Grijalbo, 2004, pp. 81-85.

3 La prohibición del mandato imperativo “es un principio que se integra a la concepción de la democracia representativa, como garantía del derecho del derecho del representante a expresar libremente los intereses de los valores colectivos que defiende. Este principio se basa en que si los parlamentarios representan teóricamente al pueblo en su conjunto, no es posible que estén comprometidos con una parte o sector del mismo. Por tanto, sería imposible que recibiesen instrucciones o mandatos de esa parte. Así se afirma que para que los diputados sean efectivamente representantes del pueblo en su conjunto es necesario impedir que puedan ser sometidos a órdenes vinculantes que, por su propia naturaleza, sólo podrían emanar de personas o grupos concretos”. MOLINS, Joaquín, “Grupo Parlamentario Catalán”, en El Parlamento a debate, edición y presentación de Manuel Ramírez, Madrid, Trotta, 1997, pp. 228-229.

4 CÁRDENAS GRACIA, Jaime, Transición política y reforma constitucional en México, México, UNAM, segunda edición, 2005, pp. 55-107.

5 NAÏR, Sami, “Mundialización, interés general y civilización”, en Claves de razón práctica, Madrid, número 124, julio/agosto 2002, pp. 12-18. También ver: HELD, David, “¿Hay que regular la globalización? La reinvención de la política”, en Claves de razón práctica, número 99, Madrid, enero/febrero 2000, pp. 4-11.

6 VEGA GARCÍA, Pedro de, “Mundialización y derecho constitucional: la crisis del principio democrático en el constitucionalismo actual”, en Estado constitucional y globalización (CARBONELL, Miguel y VAZQUEZ, Rodolfo, compiladores), editorial Porrúa y UNAM, México, 2003, pp. 165-219; COSSÍO DÍAZ, José Ramón, “Constitucionalismo y globalización” en Estado constitucional y globalización, (CARBONELL, Miguel y VÁZQUEZ, Rodolfo, compiladores), editorial Porrúa y UNAM, México, 2003, pp. 221-238; y, FERRAJOLI, Luigi, “Más allá de la soberanía y la ciudadanía: un constitucionalismo global”, en Estado constitucional y globalización, (CARBONELL, Miguel y VÁZQUEZ, Rodolfo, compiladores), editorial PORRÚA y UNAM, México, 2003, pp. 313-324.

7 BÁTIZ VÁZQUEZ, Bernardo, Teoría del derecho parlamentario, Oxford University Press, 1999, pp. 110 y ss.

8 Un estudio detallado sobre los orígenes del voto parlamentario, sus modalidades y consecuencias se encuentra en: FERNÁNDEZ RIVEIRA, Rosa María, El voto parlamentario, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2003.

9 Se suelen poner como ejemplos históricos en México, de cómo se ha limitado la libertad de los legisladores, la actitud de Victoriano Huerta, quién después de asesinar a dos legisladores, el diputado Serapio Rendón y el senador Belisario Domínguez, mandó aprehender a todos los integrantes de la Cámara de Diputados de la XXVI Legislatura y disolvió el Congreso mediante decreto presidencial. En época más reciente, y durante 1988, en el debate y votación en el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados que declaró válida la elección de Carlos Salinas de Gortari, el ejército rodeó, para amedrentar a los diputados, el recinto parlamentario, situación de la que fue responsable el presidente Miguel de la Madrid y el presidente electo Carlos Salinas de Gortari.

10 MANIN, Bernard, Los principios del gobierno representativo, Madrid, Alianza, 1998, pp. 237-287.

11 CÁRDENAS GRACIA, Jaime, Lecciones de los asuntos PEMEX y Amigos de Fox, México, UNAM, 2004.

12 Decía la ex senadora Luisa María Calderón Hinojosa, del Grupo Parlamentario del PAN, en su propuesta de reforma al artículo 62 de la Constitución que: “...Y es así como somos vistos los legisladores, como personas en posición de privilegio con quienes sólo pueden establecerse relaciones de subordinación, porque lo ven en nuestras acciones, porque nuestras actitudes de grandes y caritativos donadores de bienes o servicios personales, a cambio de sumisión, son comunes en muchos de nosotros. Porque en las posiciones que estamos solemos hacernos de negocios o de clientes o de proveedurías de servicios que otros ciudadanos no pueden conseguir y que son como cobros de nuestro poder hacia quienes hemos favorecido y nos “deben” algún favor recibido”. Salón de sesiones de la Comisión Permanente, 14 de julio de 2003.

13 Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, México, Porrúa, LVII Legislatura. Cámara de Diputados, tomo VII, 2000, pp. 381-384.

14 Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, México, Porrúa, LVII Legislatura. Cámara de Diputados, tomo VII, 2000, pp. 385-387.

15 PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Talía, El Congreso de la Unión. Integración y regulación, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1997, pp. 111-118; PEDROZA DE LA LLAVE, Talía, El Congreso General Mexicano. Análisis sobre su evolución y funcionamiento actual, México, Porrúa, 2003; CAMPOSECO, Miguel Ángel, Manual de temas legislativos, México, Miguel Ángel Camposeco, 1984; y, RODRÍGUEZ LOZANO, Amador, “Comentario al artículo 62”, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicana. Comentada, México, UNAM, 1997, pp. 702-706.

16 Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, México, Miguel Ángel Porrúa y LVII Legislatura de la Cámara de Diputados, tomo XII, 2000, pp. 999-1000.

17 O´DONNELL, Guillermo, “América Latina: ¿Y el Estado de Derecho?”, Revista Nexos, México, número 325, enero 2005, pp. 17-27 y O’DONNELL, Guillermo, Counterpoints. Selected Essays on Authoritarianism and Democratization , Notre Dame, Indiana, University of Notre Dame Press, 1999, pp. 159 y ss.

18 HAYEK, Friedrich, Camino de servidumbre, Madrid, Alianza Editorial, 1978, p. 103.

19 FERRAJOLI, Luigi, Los fundamentos de los derechos fundamentales, Madrid, Trotta, 2001.

20 MORA-DONATTO, Cecilia, Cambio político y legitimidad funcional. El Congreso mexicano en su encrucijada, México, Miguel Ángel Porrúa y Cámara de Diputados. LIX Legislatura, 2006, p. 8.

21 Estas propuestas se encuentran contenidas en el libro coordinado por CAMACHO SOLÍS, Manuel y VALADÉS, Diego, titulado, Gobernabilidad democrática: ¿qué reforma?, en Universidad Nacional Autónoma de México. Cámara de Diputados. LIX Legislatura, México, 2005.

22 Se insiste sobre todo en las comisiones de investigación. Ver: TORRES MURO, Ignacio, Las comisiones parlamentarias de investigación, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1998.

23 Sobre el veto parcial y la insistencia del Congreso ver: ALCANTARA SÁEZ, Manuel y SÁNCHEZ LÓPEZ, Francisco, “Las relaciones ejecutivo-legislativo en América Latina: Un análisis de la estructura de veto-insistencia y control político”, en Revista de Estudios Políticos, Madrid, número 112, abril-junio 2001, pp. 53-76.

24 VALADÉS, Diego, El gobierno de gabinete, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003.

25 Ver, entre muchos otros a: RIGGS, Fred W., “The Survival of Presidentialism in America: Para-Constitutional Practices”, International Political Science Review, vol 9, núm. 4, 1988, pp. 247-278 y, NINO, Carlos Santiago, “El presidencialismo y la justificación, estabilidad y eficiencia de la democracia”, en Presidencialismo y estabilidad democrática en la Argentina, Buenos Aires, Centro de Estudios Institucionales, 1991, p. 12.

26 Un trabajo reciente que apuesta por el semipresidencialismo es e de VALDÉS ROBLEDO, Sandra, La transición en México ¿del presidencialismo al semipresidencialismo?, México, Miguel Ángel Porrúa, 2006.

27 DWORAK, Fernando F. (coordinador), El legislador a examen. El debate sobre la reelección legislativa en México, México, FCE-Cámara de Diputados, 2003. LUJAMBIO, Alonso, Federalismo y Congreso en el cambio político de México, UNAM, México, 1995, pp.174-183.

28 Sobre lo anterior ver: CÁRDENAS GRACIA, Jaime, “El modelo participativo y deliberativo”, en Cuestiones Constitucionales, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, número 11, julio-diciembre 2004, pp. 55-89.

29 Para profundizar en el control del poder, ver: ARAGÓN, Manuel, Constitución y control del poder. Introducción a una teoría constitucional del control, Buenos Aires, Ediciones Ciudad Argentina, 1995. También: MONTERO GIBERT, J. R. y GARCÍA MORILLO, J., El control parlamentario, Madrid, Tecnos, 1984.

30 Sobre los grupos parlamentarios ver: MORALES ARROYO, José María, Los grupos parlamentarios en las Cortes Generales, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1990 y, LÓPEZ AGUILAR, Juan Fernando, La oposición parlamentaria y el orden constitucional. Análisis del Estatuto de la Oposición en España, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1988.

31 VILLACORTA MANCEBO, Luis, Hacia el equilibrio de poderes: comisiones legislativas y robustecimiento de las Cortes, Secretariado de Publicaciones de la Universidad de Valladolid y Caja de Ahorros y M. P. de Salamanca, 1989.

32 Gaceta Parlamentaria, jueves 19 de abril de 2007.

33 Entre otros ver: ABELLÁN, Ángel Manuel, El Estatuto de los Parlamentarios y los derechos fundamentales, Madrid, Tecnos, 1992; MARTÍN NUÑEZ, Esther, El régimen constitucional del cargo representativo, Barcelona, CEDECS Editorial, 1996; CANO BUESO, Juan y PORRAS NADALES, Antonio (coordinadores), Parlamento y Consolidación democrática, Madrid, Parlamento de Andalucía y Tecnos, 1994; FOSSAS ESPADALER, Enric, El derecho de acceso a los cargos públicos, Madrid, Tecnos, 1993; y, PULIDO QUECEDO, Manuel, El acceso a los cargos y funciones públicas. Un estudio del artículo 23.2 de la Constitución, Madrid, Parlamento de Navarra y Civitas, 1992.

34 Dice Garrorena Morales que lo que dificulta cualquier avance en materia de representación política es la persistente vigencia del argumento de Constant, es decir, el hecho de que esta sociedad, absorta en la prevalencia de lo individual y lo privado, apenas tiene el interés y la sensibilidad que se requieren para desear contar con ciudadanos capaces de desplegar una auténtica conciencia social crítica en el ámbito de los asuntos públicos. GARRORENA MORALES, Ángel, Representación política y Constitución democrática, Madrid, Cuadernos Cívitas, 1991, p. 108. Ver también Rodríguez LOZANO, Amador, Lo claroscuro de la representación política. Una visión jurídica-politológica contemporánea, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas y Senado de la República LVI Legislatura, 1996.

35 Dictamen de reformas constitucionales y legales de 24 de agosto de 2004 que presentó la Comisión Especial del Senado para el Estudio de los Sistemas de Control de la Administración y Rendición de Cuentas dentro de los Poderes de la Unión. http://www.cddhcu.gob.mx/cronica57/contenido/cont6/r6art4.htm

36 Dice la fracción V del artículo 14 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental que es información reservada la referida a: “Los procedimientos de responsabilidad de los servidores públicos, en tanto no se haya dictado la resolución administrativa o la jurisdiccional definitiva”.

37 HÄBERLE, Peter, Pluralismo y Constitución, Madrid, Tecnos, 2002, p. 131.

38 Las fracciones IV y VI de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental determinan como información reservada: “Los expedientes judiciales o los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio en tanto no hayan causado estado” y “La que contenga las opiniones, recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos, hasta en tanto no sea adoptada la decisión definitiva, la cual deberá estar documentada”.

39 Entre otras las del diputado Luis Miguel Barbosa Huerta de 10de junio de 2002, la del diputado Francisco Arroyo Vieyra de 25 de marzo de 2004 y, las de la Comisión Especial del Senado de la República para el Estudio de los Sistemas de Control de la Administración y Rendición de Cuentas dentro de los Poderes de la Unión de 2004.

40 Sobre este tema ver: CHÁVEZ HERNÁNDEZ, Efrén, “Ética en el poder legislativo”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año XXXIX, número 115, enero-abril de 2006, pp. 93-124.

41 FERNÁNDEZ RIVEIRA, Rosa María, El voto parlamentario, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2003, p. 385.

42 http://www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/?sesion=2004/04/29/1&documento =28

43 DURÁN ALBA, Juan Fernando, Teoría general y régimen jurídico de las incompatibilidades parlamentarias en España, Madrid, Congreso de los Diputados, 2001, pp. 176-215.

44 GÓMEZ VALLE, José de Jesús, El cabildeo de los grupos de presión a la Cámara de Diputados en México durante la LVIII Legislatura (2000-2003), México, UNAM, tesis de maestría para obtener el grado en estudios políticos y sociales, 2005, pp. 113 y ss.

45 ESQUIVEL, Jesús, “Cabildeo a la mexicana”, Revista Proceso, México, número 1534, 26 de marzo de 2006, pp. 48-52.

46 “Fronteras”, Revista Milenio Semanal, México, febrero 20 de 2006, pp. 50-52.

47 RUBIO NUÑEZ, Rafael, Los grupos de presión, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2003, pp. 291-294.

48 BOBBIO, Norberto, Teoría general de la política, Madrid, Trotta, 2003, pp. 431 y ss.

49 CÁRDENAS, Jaime y MIJANGOS BORJA, María de la Luz, Estado de Derecho y Corrupción, México, Porrúa-UNAM, 2005, pp. 94-98.

50 GARZÓN VALDÉS, Ernesto, Calamidades, Barcelona, Gedisa, 2004, p. 212.

51 La corrupción no es un problema que pueda enfrentarse sólo con la fórmula de Klitgaard que dice que la corrupción es igual a monopolio en la decisión más discrecionalidad en la misma menos rendición de cuentas. La corrupción no es, sólo la violación a obligaciones del sistema normativo en cuestión, para obtener beneficios extraposicionales. La corrupción es un acto de subversión a nuestro compromiso cívico, una degradación de la democracia y el Estado de Derecho. Por eso, no podemos entenderla sólo en términos de extorsión, cohecho u otras formas habituales de su práctica. KLITGAARD, Robert, Controlando la corrupción, Fundación Hanns Seidel, Quipus srl, La Paz Bolivia, 1997.

52 CÁRDENAS Jaime y MIJANGOS BORJA, María de la Luz, Estado de Derecho y Corrupción, México, Porrúa e Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2005, pp. 209-262.

53 Sobre la calidad de la democracia véase a MORLINO, Leonardo, Democracias y democratizaciones, México, Centro de Estudios de Política Comparada, A. C., 2005.

54 DURÁN ALBA, Juan Fernando, Teoría general y régimen jurídico de las incompatibilidades parlamentarias en España, Madrid, Congreso de los Diputados, 2001, pp. 570 y ss.

55 ROSE- ACKERMAN, Susan, “La profesionalización del Poder Legislativo mexicano. Experiencias del Congreso de los Estados Unidos”, en El Poder Legislativo en la actualidad, México, Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión-UNAM, 1994, p. 88 y ss.

56 Presentado el martes 24 de agosto de 2004.

57 Un cambio importante en la legislación electoral debería implicar una reforma al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales para que se consideren como donativos y aportaciones prohibidas por la ley electoral en las ante, pre y campañas, los relacionados con apoyos de sindicatos. No debe olvidarse que el origen del famoso caso de corrupción política conocido como PEMEXGATE surgió de la aportación del sindicato de la empresa PEMEX al PRI, uno de los más ricos, corruptos e influyentes del país. Ver: CÁRDENAS GRACIA, Jaime, Lecciones de los asuntos PEMEX y Amigos de Fox, México, UNAM, 2004.

58 Gaceta número 14, Legislatura: LIX, año 1, 10 de marzo de 2004.

59 Por ejemplo, la ley electoral de Madrid (artículo 5.3 letra d) establece la incompatibilidad con: “la participación superior al 10 por 100 del capital en las empresas o sociedades a que se refieren los apartados b) y c) de este número. Si dicha participación se verificase durante el mandato del diputado como consecuencia de atribución patrimonial por actos “mortis causa”, el mismo procederá a encomendar la administración del patrimonio afectado a una entidad de gestión de valores y activos financieros registrados en la Comisión Nacional del Mercado de Valores. En el contrato de encomienda de gestión se dará a la entidad contratante las instrucciones generales a las que habrá de ajustar su actuación durante el mandato del diputado y hasta dos años después de su finalización, sin que durante dicho tiempo puedan aceptarse instrucciones personales del mismo ni de ninguna otra persona”.

60 IRIBARREN BALLARÍN, J., “Círculo de impaciencias, la sentencia 72/1984 de 14 de junio, en el recurso previo de inconstitucionalidad contra el texto definitivo del proyecto de Ley Orgánica de Incompatibilidades de Diputados y Senadores”, en Revista Española de Derecho Constitucional, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, número 14, mayo-agosto de 1985, pp. 235 y ss. y FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco, El sistema constitucional español, Madrid, Dykinson, 1992, p. 592.

61 FAVOREU, Louis y PHILIPE, Louis, Les grandes décisions du Conseil Constitutionnel, París, Sirey, 1993, p. 270.

62 Para la determinación de responsabilidades de carácter no penal por violación a principios jurídicos y no a reglas, ver: ATIENZA, Manuel y RUIZ MANERO, Juan, Ilícitos atípicos, Madrid, editorial Trotta, 2000.

63 PRIETO SANCHÍS, Luis, Sobre principios y normas. Problemas del razonamiento jurídico, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1992.

64 En materia de declaración de procedencia ver: ANDRADE, Eduardo, El desafuero en el sistema constitucional mexicano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, serie: estudios jurídicos, número 63, 2004, pp. 60-62.

65 PUNSET BLANCO, R., “El control jurisdiccional de la actividad de las asambleas parlamentarias y del estatuto de sus miembros en Derecho español”, en Revista de las Cortes Generales, Madrid, número 5, segundo cuatrimestre, 1985, pp. 37 y ss.

66 DÍEZ-PICAZO, Luis María, La autonomía administrativa de las Cámaras Parlamentarias, Cuadernos de los Studia Albornotiana, Zaragoza, 1985, pp. 45-46.

67 PARDO FALCÓN, J, El Consejo Constitucional francés, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1990, p. 492.

68 GARCÍA ROCA, F.J., Cargos públicos representativos. Un estudio del artículo 23.2 de la Constitución, Pamplona, Aranzadi, 1999, pp. 253 y ss.

69 Entre otros ver: GARGARELLA, Roberto y OVEJERO, Félix, “Democracia representativa y virtud cívica”, en Claves de razón práctica, Madrid, número 105, septiembre, 2000, pp. 69-75.

70 GARCÍA, Eloy, “Inelegibilidad política e incompatibilidad parlamentaria. Algunas consideraciones acerca de su significación actual desde la lógica de la representación democrática”, Madrid, Revista Sistema, números 118-119, 1994, p. 124.

71 Existen muchas teorías que intentan explicar la corrupción política y enfrentarla. Las que piden esfuerzos institucionales se encuentran entre las importantes. Entre otros trabajos ver el de: HEIDENHAMMER, Arnold, JOHNSTON, Michael y LE VINE, Victor (editores), Political Corruption: a Handbook, New Brunswick, N. J., Transaction Publishers, 1989.

Palacio Legislativo de San Lázaro a 1 de agosto de 2012

Diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia (rúbrica)

(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. Agosto 1 de 2012.)