De las Comisiones Unidas de Derechos Humanos, y de la Función Pública, con proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y adiciona el artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos

Honorable Asamblea:

Las Comisiones Unidas de Derechos Humanos, y de la Función Pública de la Cámara de Diputados de la LXI Legislatura, con fundamento en los artículos 39, y 45, numeral 6, incisos e), f) y g), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 80, numeral 1, fracción I; 81, numeral 1; 157, numeral 1, fracción I; y 158, numeral 1, fracción IV, del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a su consideración el presentan dictamen al tenor de los siguientes

Antecedentes

1. El 29 de marzo de 2011, el senador Alfonso Elías Serrano, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentó ante el pleno de la Cámara de Senadores la iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

2. En esa misma fecha, la Mesa Directiva turnó dicha iniciativa a las Comisiones Unidas de Derechos Humanos, y de Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores, para su correspondiente análisis, discusión y dictamen.

3. Con fecha de 8 de junio de 2011, la Mesa Directiva del Senado, remite una excitativa a las Comisiones Unidas de Derechos Humanos, y de Estudios Legislativos para que dictamine la iniciativa del senador Alfonso Elías Serrano, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional.

4. El 24 de noviembre de 2011, el senador Renán Cleominio Zoreda Novelo, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentó ante el pleno de la Cámara de Senadores la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 4o., 5o., 6o., y 7o., y se adicionan los artículos 15 y 46 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

5. En esa misma fecha, la Mesa Directiva turnó dicha iniciativa a las Comisiones Unidas de Derechos Humanos, y de Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores, para su correspondiente análisis, discusión y dictamen.

6. El 1 de de febrero de 2012 se aprobó el dictamen de la iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, elaborado por las Comisiones Unidas de Derechos Humanos y de Estudios Legislativos.

7. En esa misma fecha, mediante oficio número DGPL-2P3A.3954, el vicepresidente del Senado, Ricardo Francisco García Cervantes, remite a esta Cámara de Diputados la minuta con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

8. El 7 de febrero de 2012, la Presidencia de la Mesa Directiva de esta Cámara de Diputados turnó la minuta en comento a las Comisiones Unidas de Derechos Humanos, y de la Función Pública para su análisis y elaboración del dictamen correspondiente.

Contenido de la minuta

La minuta del Senado tiene como propósito adecuar la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (LCNDH) con la reciente reforma constitucional en materia de derechos humanos, de conformidad con el artículo 8o. transitorio de la LCNDH, a través de las siguientes reformas, adiciones y derogaciones:

• Establecer la introducción en la LCNDH, como parámetro funcional de la misma, los principios constitucionales de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

• Dotar de otra Visitaduría General a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), que permita llevar con sencillez, rapidez e inmediatez los procedimientos vinculados a la protección de los derechos humanos en materia laboral.

• Otorgar la facultad de investigación a la CNDH.

• Derogar el impedimento legal estipulado en la LCNDH para que conozca sobre conflictos de carácter laboral, recientemente modificado por la reforma constitucional.

• Establecer las potestades siguientes al titular de la CNDH:

– La posibilidad de solicitar a la Cámara de Senadores o en sus recesos, a la Comisión Permanente, o a las legislaturas de las entidades federativas, según corresponda, se llame a comparecer a las autoridades o servidores públicos responsables, para explicar el motivo de su negativa a aceptar o cumplir las recomendaciones;

– La facultad de promover las acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte.

• La adición de un tercer párrafo con cuatro incisos al artículo 46 de la LCNDH, para contar con un procedimiento legal adecuado cuando las autoridades o servidores públicos señalados como responsables no acepten o cumplan las recomendaciones emitidas por la CNDH.

• Establecer como causal de responsabilidad de los servidores públicos, la reiteración de la conducta que haya sido materia de una recomendación previa, cuando ésta hubiese sido rechazada o no cumplida por la misma autoridad.

• Agregar las causales de responsabilidad administrativa que corresponderán al actuar de los servidores públicos respecto de recomendaciones de la CNDH. La finalidad de los 2 incisos anteriores es la de:

– Establecer que todo servidor público tendrá entre sus obligaciones la de responder las recomendaciones que les presente el organismo defensor de derechos humanos correspondiente.

– Atender los llamados de la Cámara de Senadores o en sus recesos de la Comisión Permanente, a comparecer ante dichos órganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa a aceptar o cumplir las recomendaciones de la institución a la que legalmente le compete la vigilancia y defensa de los derechos humanos.

Consideraciones

Efectivamente, como lo plantea la minuta, los integrantes de esta comisión compartimos la misma preocupación del Senado de la República, concerniente a la necesidad de adecuar la LCNDH con la actual reforma constitucional en materia de derechos humanos.

De tal manera que cumplimentando los vacios legales que se presentan para su efectiva aplicación, será un gran apoyo el contenido de la minuta para que las reformas constitucionales, se traduzcan en beneficios reales para las personas en nuestro país.

En este sentido, esta dictaminadora se suma a la introducción en el artículo 4o de la LCNDH, como parámetro funcional de la misma, los principios constitucionales de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

Aunado a lo anterior, es de vital importancia enfocar nuestra atención al principio de progresividad, pues reafirma “la tarea del Estado y engloba a todas las autoridades que son parte de él (CNDH, Cámara de Senadores o la Comisión Permanente) a procurar por todos los medios posibles la satisfacción de los derechos humanos en cada momento histórico y la prohibición de cualquier retroceso o involución de esta tarea”.*

* García, Ramírez y Morales Sánchez, Sergio y Julieta. La reforma constitucional sobre los derechos humanos (2009-2011), Universidad Nacional Autónoma de México, Porrúa, México, 2011, página 100.

Por tanto, adicionar esta nueva fracción, coadyuva a la obligación de la CNDH de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, de conformidad con los principios rectores de los derechos humanos, consagrados en el artículo 1o. constitucional.

Igualmente, sobre la modificación de la redacción del artículo 4o. de la LCNDH, consideramos pertinente hacer estos cambios, pues la lectura y el sentido del precepto previamente mencionado, se entiende mejor de la manera propuesta por los senadores, a saber:

Texto actual

Artículo 4o. Los procedimientos que se sigan ante la Comisión deberán ser breves y sencillos, y estarán sujetos sólo a las formalidades esenciales que requiera la documentación de los expedientes respectivos. Se seguirán además, de acuerdo con los principios de inmediatez, concentración y rapidez, y se procurará, en la medida de lo posible, el contacto directo con quejosos, denunciantes y autoridades, para evitar la dilación de las comunicaciones escritas.

...

Texto propuesto

Artículo 4o. Para la defensa y promoción de los derechos humanos se observarán los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Los procedimientos de la Comisión deberán ser breves y sencillos, y estarán sujetos sólo a formalidades esenciales que requiera la documentación de los expedientes respectivos; seguirán además los principios de inmediatez, concentración y rapidez. Se procurará, en la medida de lo posible, el contacto directo con quejosos, denunciantes y autoridades, para evitar la dilación de las comunicaciones escritas.

...

Por otra parte, la minuta propone modificar la limitación numérica de 5 visitadurías generales, establecidas en el artículo 5o. del ordenamiento vigente, dejando que sea el Reglamento Interior de la CNDH el que disponga el número necesario de tales visitadurías generales, según lo requieran sus necesidades funcionales. Esta modificación, tiene como propósito que la actual estructuración organizativa de la CNDH, no se vea rebasada por las nuevas funciones que asumirá.

Asimismo, es importante mencionar que en fecha de 14 de febrero de 2012, se aprobaron en el pleno de esta Cámara de Diputados, la iniciativa impulsada por el diputado Sabino Bautista Concepción, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional (PRI), que propone la creación al interior de la CNDH, una visitaduría especial en materia indígena; y por otra parte, con fecha de 10 de noviembre de 2011, la iniciativa propuesta por el diputado Pablo Escudero Morales, del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México (PVEM), que señala la necesidad de instaurar una Sexta Visitaduría General que se encargue de la materia ambiental y laboral.

En consecuencia, las legisladoras y legisladores de esta instancia legislativa, otorgan un voto de confianza a la CNDH, para que en uso de sus facultades se consideren las aprobaciones antes mencionadas, con el objeto de proteger los derechos humanos de las personas.

También la minuta, tiene la finalidad de adicionar una fracción al artículo 6o. de la LCNDH, estableciendo como atribución de la misma, la facultad constitucional de investigar hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, el gobernador de un estado, el jefe de gobierno del Distrito Federal o las legislaturas de las entidades federativas.

Siguiendo con la directriz que nos marca la reforma constitucional y al suprimirse este impedimento legal del artículo 102 apartado B de nuestro máximo ordenamiento jurídico, relativo a que la CNDH no podrá conocer de asuntos sobre conflictos de carácter laboral, esta colegisladora coincide con la derogación de la fracción III del artículo 7o. de la LCNDH, propuesta por la minuta del senado.

Igualmente, se adicionan dos fracciones al artículo 15 de la LCNDH, la primera faculta al presidente de la CNDH a solicitar a la Cámara de Senadores o en sus recesos, a la Comisión Permanente, o a las legislaturas de las entidades federativas, según corresponda se llame a comparecer a las autoridades o servidores públicos responsables, para explicar el motivo de su negativa a aceptar o cumplir las recomendaciones emitidas por dicho organismo constitucional autónomo. Lo anterior, de conformidad con la reforma del artículo 102 apartado B.

La otra fracción que se adiciona, otorga la facultad al presidente de la CNDH para promover las acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte.

Esta atribución, la legitimación activa de la CNDH no es novedosa, ya que anteriormente fue publicada el 14 de septiembre de 2006, siendo esta potestad ejercida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en aplicación directa de la legitimación activa que otorga el inciso g) de la fracción II del artículo 105 constitucional que señala lo siguiente:

Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. ...

II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

...

g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en los estados de la República, en contra de leyes expedidas por las legislaturas locales y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

De tal modo que esta colegisladora coincide con los senadores, de que tal precepto constitucional debe tener su debido desarrollo en la legislación que regula las actuaciones del titular de la CNDH quien es la autoridad legitimada para promover la acción de inconstitucionalidad.

En otro orden de ideas, esta dictaminadora comparte el razonamiento expuesto en la minuta, sobre la problemática que enfrentan los organismos protectores de los derechos humanos, en relación a la falta de atención de las recomendaciones, misma que fue solventada con la reforma del artículo 102, apartado B, cuyo párrafo segundo introduce un mecanismo de control político para lograr la eficacia de las mismas.

Por consiguiente, la minuta adiciona un tercer párrafo al artículo 46 y un artículo 73 bis de la LCNDH, con los que se pretende establecer controles en caso de que pueda surgir la no aceptación o incumplimiento de la autoridad o un servidor público, en relación a una recomendación emitida por los organismos protectores de derechos humanos.

Aunado a lo previamente expuesto, los senadores consideran necesario agregar la frase “... en los términos del artículo 46 de esta ley.” Con la finalidad de dar certeza de que tal atribución se ejercitará de conformidad con los procedimientos de control político y administrativo que se aprueba en este dictamen en el citado artículo 46 de la ley en comento que se está modificando.

Por una parte, tenemos que uno de los controles es el político, estableciéndose en el artículo 46 de la LCNDH, la facultad de intervenir a la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente, previa petición de estos organismos, para que el servidor público argumente antes esos órganos el motivo por el que no acepta una recomendación.

Además, se amplía está potestad al facultar a la Cámara Alta y la Comisión Permanente, para que sean consultados por la CNDH para determinar en el supuesto de que la fundamentación y motivación que hubiera presentado la autoridad o servidor público sobre su negativa a cumplir con una recomendación sean insuficientes. Dicha hipótesis, no estaba contemplada anteriormente en la reforma constitucional.

En este sentido, las y los legisladores de esta instancia legislativa estamos de acuerdo con esta medida, ya que se inhibe el fraude a la ley que se actualizaría con una fundamentación y motivación incompleta, dejando en la impunidad los presuntos delitos que pudieron haber cometido las autoridades o servidores públicos; y adicionalmente, permite que sean sometidos al escrutinio de las distintas fuerzas políticas representadas en los órganos legislativos respectivos, imponiendo una medida adicional en contra de las autoridades contumaces en el respeto a los derechos fundamentales y a las recomendaciones de la CNDH.

Por otra parte, se encuentra el control administrativo, incluido en el artículo 73 Bis del ordenamiento modificado, cuyo precepto señala que en el supuesto de que la determinación de la CNDH sobre si la fundamentación y la motivación que emite la autoridad o servidor público, hayan dado su negativa de cumplimiento a una recomendación es o no insuficiente, éstas deberán ser comunicadas por escrito no sólo a dicho servidor público o autoridad, sino a su superior jerárquico.

Con esto, las atribuciones de vigilancia y disciplina con las que cuenta un funcionario respecto a sus subordinados se ve fortalecida, ya que esta información que será proporcionada por la CNDH, será de gran utilidad para conocer si el subalterno al cometer violaciones a derechos humanos, efectúa actos ilegales que puedan ser del conocimiento del Ministerio Público.

También, se adiciona que la CNDH pueda denunciar por la vía correspondiente, al servidor público o autoridad que persistan en la negativa a cumplir una recomendación o se reitere las conductas materia de la misma.

Por lo que corresponde a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP) la minuta pretende adicionar dos fracciones a su artículo 8o, convirtiendo en obligaciones de los servidores públicos federales las atribuciones señaladas para la CNDH, la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente, respecto a:

• Responder las recomendaciones que les presente la institución a la que legalmente le competa la vigilancia y defensa de los derechos humanos.

• Atender los llamados de los órganos de la Cámara de Senadores o la Comisión Permanente para llamarlos a comparecer, con el propósito que explique el motivo de su negativa a aceptar o cumplir las recomendaciones de la CNDH.

Con lo anterior, se habilita la imposición de sanciones administrativas para los mismos, en caso de que se abstengan de responder una recomendación, dejen de acudir a una citación del órgano legislativo respectivo o repitan conductas materia de una recomendación.

Finalmente, debido a la necesidad de establecer mecanismos que coadyuven a la protección de las personas, mediante la adecuación de la LCNDH con la reforma constitucional, se garantiza la defensa de sus derechos contra las conculcaciones que puedan cometer las autoridades o servidores públicos en perjuicio de sus derechos fundamentales. Por lo anterior, coincidimos con la propuesta de la colegisladora para reformar, adicionar y derogar diversas disposiciones de la LCNDH y adicionar el artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Por todo lo expuesto esta Comisión de Derechos Humanos sometemos a consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de

Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y se adiciona el artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos

Artículo Primero. Se reforman el párrafo primero del artículo 4o., y el párrafo primero del artículo 5o.; se adiciona la fracción XV del artículo 6o.; y se deroga la fracción III del artículo 7o.; se adicionan las fracciones X y XI recorriéndose la siguiente fracción del artículo 15; y se adiciona un tercer párrafo con cuatro incisos al artículo 46, y un artículo 73 Bis a la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, para quedar como sigue:

Artículo 4o. Para la defensa y promoción de los derechos humanos se observarán los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Los procedimientos de la comisión deberán ser breves y sencillos, y estarán sujetos sólo a formalidades esenciales que requiera la documentación de los expedientes respectivos; seguirán además los principios de inmediatez, concentración y rapidez. Se procurará, en la medida de lo posible, el contacto directo con quejosos, denunciantes y autoridades, para evitar la dilación de las comunicaciones escritas.

...

Artículo 5o. La Comisión Nacional se integrará con un presidente, una secretaría ejecutiva, visitadores generales, así como el número de visitadores adjuntos y personal profesional, técnico y administrativo necesario para la realización de sus funciones.

...

Artículo 6o. ...

I. a XIV Bis. ...

XV. Investigar hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, el gobernador de un estado, el jefe de gobierno del Distrito Federal o las legislaturas de las entidades federativas; y

XVI. Las demás que le otorgue la presente ley y otros ordenamientos legales.

Artículo 7o. ...

I. y II. ...

III. Se deroga.

IV. ...

Artículo 15. ...

I. a VIII. ...

IX. Elaborar el anteproyecto de presupuesto de egresos de la comisión y el respectivo informe sobre su ejercicio para presentarse al Consejo de la misma;

X. Solicitar, en los términos del artículo 46 de esta ley, a la Cámara de Senadores o en sus recesos, a la Comisión Permanente, o a las legislaturas de las entidades federativas, según corresponda se llame a comparecer a las autoridades o servidores públicos responsables, para explicar el motivo de su negativa a aceptar o cumplir las recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos;

XI. Promover las acciones de inconstitucionalidad, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte, y

XII. Las demás que le señalen la presente Ley y otros ordenamientos.

Artículo 46. ...

...

Cuando las recomendaciones emitidas no sean aceptadas o cumplidas, se procederá conforme a lo siguiente:

a) La autoridad o servidor público de que se trate deberá fundar, motivar y hacer pública su negativa, y atender los llamados de la Cámara de Senadores o en sus recesos la Comisión Permanente, a comparecer ante dichos órganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa.

b) La Comisión Nacional determinará, previa consulta con los órganos legislativos referidos en el inciso anterior, en su caso, si la fundamentación y motivación presentadas por la autoridad o servidor público que se hubiese negado a aceptar o cumplir las recomendaciones emitidas, son suficientes, y hará saber dicha circunstancia por escrito a la propia autoridad o servidor público y, en su caso, a sus superiores jerárquicos, para los efectos del siguiente inciso.

c) Las autoridades o servidores públicos, a quienes se les hubiese notificado la insuficiencia de la fundamentación y motivación de la negativa, informarán dentro de los quince días hábiles siguientes a la notificación del escrito referido en el inciso que antecede, si persisten o no en la proposición de no aceptar o no cumplir la recomendación.

d) Si persiste la negativa, la Comisión Nacional podrá denunciar ante el Ministerio Público o la autoridad administrativa que corresponda a los servidores públicos señalados en la recomendación como responsables.

Artículo 73 Bis. La Comisión Nacional podrá denunciar ante el Ministerio Público o la autoridad administrativa que corresponda la reiteración de las conductas cometidas por una misma autoridad o servidor público, que hayan sido materia de una recomendación previa que no hubiese sido aceptada o cumplida.

Artículo Segundo. Se adicionan las fracciones XIX-A y XIX-B al artículo 8o. de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas, para quedar como sigue:

Artículo 8. Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones:

I. a XIX. ...

XIX-A. Responder las recomendaciones que les presente la institución a la que legalmente le competa la vigilancia y defensa de los derechos humanos, y en el supuesto de que se decida no aceptar o no cumplir las recomendaciones, deberá hacer pública su negativa, fundándola y motivándola en términos de lo dispuesto por el Apartado B, del artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por el artículo 46 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos;

XIX-B. Atender los llamados de la Cámara de Senadores o en sus recesos de la Comisión Permanente, a comparecer ante dichos órganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa a aceptar o cumplir las recomendaciones de la institución a la que legalmente le competa la vigilancia y defensa de los derechos humanos, en términos del Apartado B, del artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

XX. a XXIV. ...

...

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 24 de abril de 2012.