Que reforma los artículos 228 y 347 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, a cargo del diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia, del Grupo Parlamentario del PT

El suscrito, Jaime Fernando Cárdenas Gracia, diputado federal a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del grupo parlamentario del Partido del Trabajo, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6, fracción I, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de la honorable Cámara de Diputados la siguiente

Iniciativa con proyecto de decreto por la que se reforma el párrafo quinto del artículo 228 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y el inciso b) del párrafo primero del artículo 347 de la misma ley, con el propósito de garantizar que los informes de los gobernantes y la propaganda gubernamental no violenten los principios de equidad y de imparcialidad durante los procesos electorales.

Exposición de Motivos

Se ha hecho una práctica común que los informes de los servidores públicos, principalmente los de los servidores públicos de elección popular, se verifiquen durante la vigencia de los procesos electorales, antes del inicio del periodo de las campañas electorales con propósitos claramente electorales, aunque formalmente se niegue esa finalidad. Igual ocurre con la difusión de la propaganda gubernamental durante los procesos electorales. Esas prácticas son contrarias al sentido de los artículos 41 y 134 constitucionales. Se oponen al artículo 41 de la Carta Magna porque las elecciones para que sean democráticas deben ser además de libres, auténticas y periódicas. La autenticidad de los procesos electorales tiene que ver con la equidad de los mismos, con la igualdad de oportunidades entre los contendientes. En nuestro país, los recursos públicos de que disponen los gobernantes los colocan en una posición de privilegio frente a otros ciudadanos que participan en una contienda electoral pero no ostentan cargo alguno.

Es frecuente que en México, los titulares del Poder Ejecutivo de los diversos niveles de gobierno o legisladores realicen “campañas”, ya sea con la difusión de las obras y programas públicos o con la exposición de sus informes de gobierno, a favor de militantes de sus partidos o en ocasiones de sí mismos, produciendo un desbalance en las condiciones de la competencia. El legislador federal no debe en ese tenor permitir que se usen los resquicios de la ley para socavar las condiciones de equidad en las contiendas electorales.

La práctica de la difusión de informes de los gobernantes durante los procesos electorales y de los programas gubernamentales durante esos periodos puede ser también contraria a los párrafos séptimo y octavo del artículo 134 de la Constitución porque esas normas exigen el empleo imparcial de los recursos públicos y porque restringen la propaganda de gobierno a la que tiene fines institucionales, informativos, educativos y de orientación social, misma que no debe incluir nombres imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de los servidores públicos.

En nuestro país hace falta una ley reglamentaria del artículo 134 de la Constitución y algunos legisladores ya hemos presentado iniciativas en ese sentido, pues es necesario restringir, entre otros supuestos, el uso político-electoral de la propaganda gubernamental. Se trata de un viejo propósito que ha sido, como ya se dijo, materia de distintas iniciativas de ley y, que ha obligado a la Secretaría de Gobernación a emitir lineamientos generales para la orientación, planeación, autorización, coordinación, supervisión y evaluación de las estrategias, los programas y las campañas de comunicación social de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, que hay que decirlo, son del todo insuficientes.

La reforma constitucional electoral de 2007, estableció en sus párrafos séptimo y, octavo del artículo 134 de la Carta Magna, lo siguiente: “Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos. La propaganda bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público. Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar”.

Las anteriores disposiciones constitucionales significan que existen deberes para todos los servidores públicos del Estado, que los obligan a la imparcialidad y a la salvaguarda de la equidad en la competencia entre los partidos políticos. A partir de este principio, los recursos públicos, tanto federales, estatales o municipales, jamás pueden usarse en la publicidad gubernamental para trastocar esos principios. Los gobiernos deben ser respetuosos, en términos de equidad y de imparcialidad, en las relaciones con los ciudadanos, con la oposición y con los medios de comunicación. Es decir, no es posible romper por ningún motivo esos principios, y no sólo en época de procesos electorales y de campaña, sino permanentemente, en todo tiempo, para que exista una relación simétrica entre ciudadanos y gobernantes, entre medios y gobernantes y, entre los que tienen el poder y los que aspiran a obtenerlo.

Además la propaganda estatal y gubernamental, debe tener carácter institucional, es decir, debe referirse a los fines de cada institución y a la manera de cómo las instituciones se aproximan a ellos. No están permitidos mecanismos mediáticos de manipulación, simulación u ocultamiento. Los instrumentos de comunicación social deben darse, a partir de elementos documentales o electrónicos, que expresen objetivamente a los ciudadanos, el cumplimiento de las competencias constitucionales y legales, con el propósito de dar cuenta de información confiable, técnica y verificable, que garanticen los principios de rendición de cuentas y el derecho a la información. Esto es, no se trata de cualquier información institucional, sino de una circunscrita a informar y transparentar las tareas y objetivos de la función pública, sin exageraciones, falsedades u ocultamientos, pues esa información debe responder a los criterios del artículo 6 constitucional en materia de derecho de acceso a la información (por ejemplo, dando cuenta a través de documentos, de la información completa y actualizada de los indicadores de gestión y del ejercicio de los recursos públicos).

La propaganda que difundan las instituciones públicas debe tener fines informativos. Es decir, su propósito no es el de promocionar a los gobiernos o la de cantar loas a los logros del gobierno. Tampoco la finalidad es la de fortalecer o apuntalar una opción ideológica. El objetivo es simplemente informar en un tono de neutralidad y de objetividad, como se señaló en el párrafo anterior. La evaluación de la información corresponde a los ciudadanos y no a los gobiernos. El simple hecho de decir, por parte de las instituciones públicas, que lo han hecho muy bien o, que se han conseguido los objetivos, puede entrañar una violación a este principio constitucional.

También la propaganda de las instituciones públicas puede tener fines educativos y de orientación social. En el primer caso, los contenidos son de carácter pedagógico, cuidando que en esa enseñanza no se violenten los principios de imparcialidad ni los de equidad. Esto es, sin favorecer a ninguna de las opciones ideológicas del país o, en su defecto, presentando todos los puntos de vista sobre un mismo hecho, fenómeno o acontecimiento histórico, político o científico. En cuanto a la orientación social, se trata de recomendaciones, exhortaciones o consejos a los ciudadanos, para que adopten determinadas conductas referentes a su salud, alimentación, a sus hábitos de consumo o, a las medidas de protección civil. Esto último debe hacerse, sin infringir los principios de equidad y de imparcialidad.

Lo anterior implica, que constitucionalmente, la publicidad institucional está acotada, en todo tiempo y no sólo en los momentos electorales, por los dos principios multicitados: el de imparcialidad y el de equidad. No se puede, en pocas palabras, usar la publicidad del Estado con finalidades político-electorales. Por eso, la norma constitucional señala, que en ningún caso, la propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

Los principios constitucionales contenidos en el artículo 134 de la Constitución han sido una y otra vez violentados, tanto en los procesos electorales como fuera de ellos. Los gobiernos de los distintos órdenes usan la publicidad del Estado con una clara intencionalidad política, para exagerar logros, para promocionar opciones ideológicas, sin exponer información neutral, objetiva, confiable y mensurable. Se hace un puro uso político de ella y, lo que es peor, se cometen fraudes a la Constitución y a las disposiciones legales electorales, y así se compran entrevistas a través de terceros, se da a conocer información por los medios de comunicación electrónica, aparentemente con valor informativo, pero que en realidad constituyen formas directas e indirectas de promoción política a ciertos servidores públicos o a determinadas opciones ideológicas o partidarias. Los párrafos séptimo y, octavo del artículo 134 de la Constitución son hoy en día letra muerta.

La regulación del Cofipe tiene su parte de responsabilidad en esta cascada de violaciones constitucionales. El artículo 347 en su párrafo primero inciso b) de la legislación electoral federal circunscribe la prohibición de la difusión de propaganda gubernamental desde el inicio de las campañas hasta el día de la jornada electoral y, no en cualquier tiempo, como se desprende de las prohibiciones constitucionales del artículo 134 de la Carta Magna. El artículo 228.5 del Cofipe prohíbe los informes de los servidores públicos durante las campañas electorales pero no durante los procesos electorales.

Las deficiencias normativas en la legislación secundaria exigen contar con una Ley Reglamentaria de los párrafos séptimo y octavo del artículo 134 de la Constitución, que permita el cumplimiento cabal de los principios establecidos por esa norma constitucional. Las normas del Cofipe son insuficientes y permisivas con las conductas de los gobiernos y de los medios de comunicación electrónica. Es necesario evitar la publicidad oficial y los informes de gestión de las autoridades sean utilizados a capricho del gobernante en turno. Es también imprescindible que la publicidad del Estado no responda a mecanismos de persecución, de ataque u hostigamiento en contra medios críticos de los gobiernos y de las instituciones. Y, sobre todo, que la publicidad oficial esté en plena consonancia con los principios constitucionales.

En el derecho comparado existen ordenamientos específicos para regular la publicidad del Estado. Es el caso de Australia, Bélgica, Canadá, España, Perú y Paraguay. 1

En esta iniciativa proponemos en la línea del derecho comparado y, ante las dificultades para contar con una ley reglamentaria del artículo 134 de la Constitución, que al menos durante el proceso electoral no se puedan ni deban difundir informes de gobierno ni propaganda gubernamental de los servidores públicos. De esta forma, se trata de equilibrar la obligación de informar que tienen las autoridades para con los ciudadanos con la equidad de las contiendas electorales.

Nuestra propuesta de reforma consiste en modificar el párrafo quinto del artículo 228 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales para quedar en los siguientes términos: “Para los efectos de lo dispuesto por el párrafo séptimo del artículo 134 de la Constitución, el informe anual de labores o de gestión de los servidores públicos, así como los mensajes que para darlos a conocer se difundan en los medios de comunicación social, no serán considerados como propaganda, siempre que la difusión se limite a una vez al año en estaciones y canales de cobertura regional correspondiente al ámbito geográfico de responsabilidad del servidor público y no exceda de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe. En ningún caso la difusión de tales informes podrá tener fines electorales, ni realizarse dentro de los procesos electorales”. También proponemos la reforma al inciso b) del párrafo primero del artículo 347 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales para quedar en los siguientes términos: “Constituyen infracciones al presente Código de las autoridades o los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los Poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos y cualquier otro ente público: b) La difusión por cualquier medio, de propaganda gubernamental dentro de los periodos que comprenden los procesos electorales , con excepción de la información relativa a servicios educativos y de salud, o la necesaria para la protección civil en casos de emergencia.”

Por lo anteriormente expuesto y fundado se somete a esta soberanía la siguiente

Iniciativa con proyecto de decreto por la que se reforma el párrafo quinto del artículo 228 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y el inciso b) del párrafo primero del artículo 347 de la misma ley, con el propósito de garantizar que los informes de los gobernantes y la propaganda gubernamental no violenten los principios de equidad y de imparcialidad durante los procesos electorales

Artículo Primero. Se reforma el párrafo quinto del artículo 228 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales para quedar en los siguientes términos:

“Artículo 228

1. ...

2. ...

3. ...

4. ...

5. Para los efectos de lo dispuesto por el párrafo séptimo del artículo 134 de la Constitución, el informe anual de labores o de gestión de los servidores públicos, así como los mensajes que para darlos a conocer se difundan en los medios de comunicación social, no serán considerados como propaganda, siempre que la difusión se limite a una vez al año en estaciones y canales de cobertura regional correspondiente al ámbito geográfico de responsabilidad del servidor público y no exceda de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha en que se rinda el informe. En ningún caso la difusión de tales informes podrá tener fines electorales, ni realizarse dentro de los procesos electorales.”

Artículo Segundo. Se reforma el inciso b) del párrafo primero del artículo 347 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales para quedar en los siguientes términos:

“Artículo 347.

1. Constituyen infracciones al presente Código de las autoridades o los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los Poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos y cualquier otro ente público:

a)...

b) La difusión por cualquier medio, de propaganda gubernamental dentro de los periodos que comprenden los procesos electorales , con excepción de la información relativa a servicios educativos y de salud, o la necesaria para la protección civil en casos de emergencia;

c)...

d)...

e)...

f)...”

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Nota:

1 Villanueva, Ernesto, “Regulación de la publicidad oficial en otros países”, Revista Zócalo, septiembre 2009, año IX, número 115, pp. 20-25.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, México, D.F. a 9 de abril de 2012.

Diputado Fernando Jaime Cárdenas Gracia (rúbrica)