Que expide la Ley de Garantía al Derecho Alimentario, a cargo de José Narro Céspedes y suscrita por Armando Ríos Piter, diputados del Grupo Parlamentario del PRD

I. Planteamiento del problema

En México, la inseguridad alimentaria es un problema vigente y en constante ascenso por lo tanto, es una prioridad del Estado implementar políticas públicas integrales para eliminar este grave problema social. En principio porque la pobreza alimentaria ha aumentado en los últimos cuatro años de manera vertiginosa, sin importar si las crisis económicas recientes han sido provocadas por problemas exógenos, lo cierto es que los impactos de las mismas, –ante la inexistencia de un mercado interno fuerte y caída en la competitividad y calidad del capital humano– han generado una importante masa crítica de población vulnerable con incapacidad para satisfacer sus necesidades alimentarias en forma nutritiva y sostenida.

La línea de pobreza alimentaria definida como la incapacidad para obtener una canasta básica alimentaria, aun si se hiciera uso de todo el ingreso disponible en el hogar en comprarla, asciende a la cantidad de 21.2 millones de personas para 2010. En el periodo 2008 a 2010, diecisiete entidades federativas incrementaron en número de pobres extremos: Baja California Sur, Campeche, Colima, DF, México, Guanajuato, Querétaro, Nayarit, Veracruz, Colima y entidades que generalmente se caracterizaban por tener menor pobreza extrema como Chihuahua, Jalisco, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas, Zacatecas y Yucatán también están incluidas en esta lista.

Asimismo, en veinticuatro entidades federativas aumentó en 4 millones 514 mil 111 el número de personas con carencia por acceso a la alimentación de manera que la estadística de nuestro país es evidente en mostrar cómo las últimas crisis alimentarias y financieras han hecho de éste, un país de más pobres a pesar de décadas de apoyos condicionados al ingreso y políticas de alivio a la pobreza, las cuales sólo han sido amortiguadores y administradores de ésta.

Es por tanto, urgente e inminente la necesidad de erradicar las causas de la pobreza alimentaria, generando no sólo políticas que alivien la emergencia alimentaria, sino provocando el desarrollo endógeno, esto es, que los hogares sean capaces de producir e intercambiar bienes y servicios en el mercado, así como también provocar la generación de un mercado local de producción, abasto y comercialización de alimentos que permitan aumentar la oferta nacional de alimentos y por tanto, contener los incrementos de los precios a nivel mundial.

La pobreza no es algo que ya pueda darse por superado, el modelo económico de los últimos años ha mostrado su vulnerabilidad e incapacidad para generar condiciones de bienestar social, por el contrario, la evidencia empírica en las encuestas de ingreso y gasto de los hogares indica todo lo contrario.

II. Argumentos

El escenario de inseguridad alimentaria mundial

En el mundo el tema de la inseguridad alimentaria es una problemática que atañe tanto a países industrializados como en vías de desarrollo y con mayor razón a las naciones pobres, ya que al finalizar la primera década del siglo XXI, el Programa Mundial para la Alimentación de Naciones Unidas estimó que existen en el mundo cerca de 925 millones de personas que sufren de hambre (World Food Programme, 2010), esto equivale a la población de la Unión Europea, Estados Unidos y Canadá.

La inseguridad alimentaria es un problema grave para el 14 por ciento de la población mundial; el 98 por ciento de éste se concentra en países en desarrollo y 60 por ciento de quienes padecen hambre son mujeres. Asimismo, la desnutrición infantil recae sobre 146 millones de niños menores de cinco años y se calcula que cada año mueren alrededor de 10.9 millones de niños por enfermedades relacionadas con el hambre y la desnutrición.

El problema de la inseguridad alimentaria volvió a aparecer en la escena mundial a manera de crisis y un asunto de emergencia en el año 2007 cuando los precios de los alimentos se dispararon rompiendo con la tendencia de precios a la baja de los últimos 30 años. Para septiembre de 2006, el precio del trigo en términos reales, era el doble del promedio desde 1974, año en el que alcanzó su máximo nivel (The Economist, 2007, página 1) y entre 2005 y 2007 el índice de precios del maíz registró un incremento superior al 80 por ciento.

Gráfica 1Índices de precios petróleo, alimentos y fertilizantes

Desde la década de los años setenta, el mundo no enfrentaba una crisis alimentaria de esta naturaleza. Sin embargo, de acuerdo al Banco Mundial (2008) en 2007-2008 convergieron un conjunto de factores, que podríamos clasificar de dos tipos: los de coyuntura y los estructurales, mismos que se combinaron para provocar una espiral de precios.

Asimismo, el hecho de que existan cambios estructurales en determinados mercados o en las condiciones que se desarrolla la producción de alimentos, como veremos a continuación, elevan las probabilidades de nuevas crisis en el futuro debido a que estos inciden en una reducción efectiva de los inventarios mundiales de alimentos. A este respecto, estudios realizados por la Fao muestran que en 2007-2008 hubo una reducción efectiva en el acervo de alimentos, hecho que se correlacionó positivamente con una elevación del índice mundial de precios (Fao, Food Outlook, 2009).

Dentro de las causas de la crisis alimentaria reciente que se podrían clasificar como coyunturales están: la expansión económica de China e India, el uso alternativo de los granos y malas cosechas en esos años. En la primera de estas causas, el crecimiento sostenido del PIB en China e India, que en los últimos cinco años ha promediado 8 por ciento, evidentemente mejora los ingresos de la población y aumenta su capacidad de consumo, de manera que estas poblaciones ejercen presión sobre la demanda principalmente en el consumo de carne. Por ejemplo, en 1985 un ciudadano chino consumía, en promedio anual, 20 kilogramos de carne, mientras que actualmente es de 50 kilogramos. En cuanto a los usos alternativos de maíz y otros granos, la oferta se contrajo debido a la posibilidad de utilizarlos para la elaboración de biocombustibles como el etanol, hecho que además desplazó la siembra de otros cultivos por el incentivo de satisfacer una creciente demanda de biocombustibles. Finalmente en esos años coincidieron malas cosechas en grandes productores como Australia que sufrió importantes sequías, al igual que la Unión Europea (Fao, Food Outlook, 2009).

Por otra parte, dentro de las causas de tipo estructural, que podrían definir cambios permanentes en la estructura de los mercados de alimentos está el incremento en los precios del petróleo, el cambio climático y el reforzamiento de algunas políticas de países exportadores que afectaron el comercio internacional y por tanto contribuyeron al incremento de precios.

La elevación de los precios del crudo tuvo importantes efectos en la crisis alimentaria de 2008 porque inmediatamente se tradujo en el alza de los precios de derivados importantes para la producción como los agroquímicos y combustibles (Gráfica 1). De 2001 a 2007, el precio del barril pasó de 20 a 140 dólares, siendo el registro más alto desde el siglo XX. Sin embargo, la relación estructural que cambia respecto de la producción alimentaria se refiere a que el mercado de petróleo, en sí mismo, será más volátil en los años por delante debido a que las reservas mundiales están a la baja, los inventarios actuales también se encuentran en niveles modestos, existen intermitentes disrupciones en la oferta como por ejemplo las últimas revueltas sociales y políticas en Yemen, Libia y otros países árabes productores de petróleo en África del norte; la incertidumbre que implica la exploración de nuevos yacimientos y el incipiente desarrollo de fuentes de energía alternativas.

Por su parte, el cambio climático es otra causa estructural de la crisis alimentaria y posible factor detonador de otras en el futuro, ya que surte efectos en la disponibilidad de alimentos a nivel mundial. El cambio climático afecta reduciendo la cantidad de alimentos en forma inmediata al ocasionar la pérdida de las cosechas pero también, impone restricciones a la producción en el mediano plazo porque en la mayoría de los casos una catástrofe ambiental arruina la infraestructura productiva y por lo tanto, merma la productividad de las tierras. Por ejemplo, una inundación o terremoto puede desnivelar las tierras, se ensucian con materia orgánica o inorgánica, destruir la infraestructura hidroagrícola y de caminos, las cuales deben reconstruirse, lo que definitivamente eleva los costos de producción y transacción repercutiendo en los precios al consumidor final.

De igual manera, el cambio climático repercutirá en la productividad de las tierras al alterar los patrones de precipitación y temperatura, hechos que afectan directamente al crecimiento de las plantas e indirectamente a las tierras irrigadas a través de una mayor o menor disponibilidad de agua. Los incrementos en la temperatura aumentarán también la presión por el líquido vital dado que las plantas elevan sus requerimientos de evapotranspiración.

El conjunto de alteraciones ecológicas necesariamente afectará a los mercados situación que se reflejará en los precios de los alimentos. A este respecto, un estudio reciente del Banco Mundial (The Costs of Agricultural Adaptation to Climate Change, 2010) estima impactos hacia el año 2050 bajo distintos escenarios de cambio climático y sus resultados arrojan, por citar algunos ejemplos que en las regiones arroceras de Asia del este y Pacífico, los rendimientos por unidad de producción podrían llegar a caer hasta en 6.7 por ciento 1 y 7 por ciento para el conjunto de países en desarrollo. En el caso del trigo, la región que más pierde sigue siendo Asia del Sur y Pacífico con caídas de hasta 32.6 por ciento.

Finalmente para el maíz, África subsahariana y Asia podrían llegar a tener una caída de los rendimientos de 19.9 y 21 por ciento respectivamente. Del estudio se desprende que los países que más padecerán este tipo de problemas serán inequívocamente aquellos en vías de desarrollo y esto es hasta cierto punto lógico debido a que son países que precisamente tienen dificultades para adaptarse y adoptar cambios tecnológicos, así como también porque los ingresos nacionales no son suficientes para incrementar el capital productivo.

A su vez, la reducción de la productividad incidirá sobre los índices de precios mundiales, mismos que podrían llegar a tener las siguientes variaciones atribuibles al cambio climático (Cuadro 1):

Cuadro 1

Variaciones en los precios mundiales de alimentos debido al Cambio Climático

Nota: Entre los diversos escenarios de cambio climático que estima el documento, se tomó la variación máxima que puede llegar a sufrir el precio.

El cambio climático impone una limitante adicional a la seguridad alimentaria, porque para algunos el problema de menores reservas de alimentos se resolvería con la apertura de nuevas tierras al cultivo, máxime si existe un incentivo de mayores precios para el productor. No obstante esto puede ser pragmático, la expansión de la frontera agropecuaria implica el desmonte de zonas boscosas o selváticas, lo cual contribuye directamente al calentamiento global y por tanto, el resultado de una mayor cantidad de alimentos nuevamente es incierto.

Finalmente, la tercera causa estructural se refiere a determinadas políticas públicas implementadas por algunos países durante la crisis alimentaria, los cuales impusieron prohibiciones y restricciones a la exportación de alimentos de manera unilateral, de tal suerte que le restaron credibilidad al mercado y desestabilizaron aún más el índice mundial de precios. Estos países fueron China e India para el caso del arroz; Argentina, Rusia, Kazakhstan tratándose del trigo.

Con base en lo que se ha señalado hasta el momento es inminente que los países deben tomar con responsabilidad el tema de la seguridad alimentaria, siendo necesario volcar la mirada hacia soluciones y estrategias que permitan prevenir y mitigar los impactos de la volatilidad en los mercados de materias primas, ya que será un fenómeno recurrente y cuya solución aparente involucra acciones multidimensionales: desde las soluciones tecnológicas, las políticas ambientales, financieras y de generación de ingresos.

Asimismo es necesario resaltar que en este tipo de crisis la población que más sufre es la que se encuentra en situación de pobreza, por ser la que destina una mayor proporción de su ingreso a la compra de alimentos y es la que, por su condición de vulnerabilidad, carece de mecanismos para sortear los choques inesperados a su economía. México no está exento de la urgencia de revisar y plantear estrategias que erradiquen la pobreza alimentaria y la desnutrición, sobre todo porque con la crisis alimentaria en el año 2007, nuestro país mostró su vulnerabilidad y fragilidad en el mercado interno, basta recordar que esta crisis incrementó el número de pobres alimentarios o pobres extremos en 6 millones de personas y el total de pobres en el país pasó del 42.6 por ciento al 47.4 por ciento de la población (Coneval, 2009, página 5).

El problema alimentario en México

El 17 de agosto pasado, el pleno de la Comisión permanente del Congreso de la Unión promulgó las reformas constitucionales a los artículos 4o. y 27o. de la Constitución, que incluyen a la alimentación dentro del conjunto de derechos humanos que refuerza la reforma en esta materia.

A partir de estas reformas, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que toda persona tiene derecho a la alimentación adecuada para su bienestar y su desarrollo físico, emocional e intelectual. Asimismo enfatiza que: El Estado lo garantizará. A la vez, establece que El desarrollo rural y sustentable,[..] también tendrá entre sus fines que el Estado garantice el abasto suficiente y oportuno de los alimentos básicos que la ley establezca.

Esta reforma constitucional, así de breve, obliga a los poderes de la Unión a realizar cambios de fondo, amplios, de largo plazo, ante una realidad lacerante de crecimiento de la pobreza en general y de la alimentaria particularmente, así como de la dependencia en materia de alimentos, que cuestiona a nuestra soberanía nacional.

Esta reforma constitucional no pudo ser más oportuna que en la coyuntura del disparo de precios de los alimentos, que se ha presentado en 2008, 2010 y 2011. El alza de los precios golpea a los segmentos más débiles de nuestra población, porque su magro ingreso se destina principalmente a la adquisición de los alimentos, tanto en el campo como en las ciudades: la crisis de precios ocurrida en 2008 generó 6 millones de nuevos pobres alimentarios, de acuerdo con los parámetros del Coneval y en 2011 ha provocado que 3 millones más de personas hayan caído en la pobreza extrema o alimentaria. De tal manera que estos 9 millones de personas adicionales que no tienen asegurado el consumo de alimentos hacen ya un total de 21.2 millones de personas en el país en pobreza alimentaria o extrema, con la incapacidad para proveerse al menos 3 comidas diarias, durante todo el año.

En el ámbito mundial, la sola crisis de 2008 generó 102 millones de nuevos hambrientos, en vez de la reducción que comprometieron las Metas del Milenio. México está contribuyendo con su parte en este incumplimiento inaceptable.

Ante esta panorámica, el cumplimiento del nuevo y reforzado mandato constitucional puede tener varias respuestas. Una de ellas, patrocinada por las corrientes más conservadoras y dóciles frente a los especuladores, propone la intensificación del comercio, la caída de las barreras arancelarias y no arancelarias, si es que alguna queda a estas alturas del siglo, la canalización de créditos para colocar las cosechas excedentarias de los productores más agresivos y subsidiados, cuando no se han resuelto aún los conflictos en el seno de la Organización Mundial del Comercio. Complementan su visión los promotores de mantener tercamente el sistema alimentario mundial, con la idea de seguir privilegiando como actor fundamental al sector productivo empresarial de tamaño grande y gigante, así como a las corporaciones de agronegocios.

En México, desde la aplicación de las disciplinas del consenso de Washington, a partir de la década de 1980 y particularmente en el régimen de Carlos Salinas, se impuso la supresión de las políticas orientadas al fomento de la producción en las unidades agrícolas transicionales, con capacidad productiva, pero no en gran escala, que alcanzan un importante número de 750,000; mientras, a las unidades productivas familiares de autoconsumo se les transfirió a las políticas asistencialistas, a la vez que se aplicó una política comercial que posiblemente ayudó a la contención de los precios en México y al control de la inflación, pero generó una inaceptable dependencia alimentaria que ya rebasa el 50 por ciento.

Otra perspectiva contrastante, es la que busca el desarrollo endógeno de las familias, las regiones y el país en su conjunto, en cuanto a la producción, distribución y consumo de los alimentos, incluyendo a todos los sectores de las cadenas productivas y, especialmente, a las microunidades productivas y las de autoconsumo, así como el fortalecimiento de las economías familiares, la organización y la formación de redes sociales que mejoren las condiciones de intercambio y aumenten la capacidad de compra de los segmentos más vulnerables de la población. Cabe mencionar que estos son los criterios que recomienda el relator en materia de alimentación, de la Comisión de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas.

La profundidad de la crisis alimentaria, en el marco de la crisis económica global, nos demanda una reflexión muy prolija y nos brinda a la vez una oportunidad para dinamizar la iniciativa de esta soberanía para llevar adelante una reforma legislativa estructural para el campo. A la vez, la urgencia de atender la problemática que ya tenemos con nosotros, nos exige acciones inmediatas.

En este contexto, es de la mayor utilidad hacer un recuento de las experiencias más relevantes en los esfuerzos y enfoques orientados a la alimentación, entre los que se deben incluir, desde luego, antecedentes como la llamada Revolución Verde, el Sistema Alimentario Mexicano o el Programa Nacional de Alimentos; a la vez, experiencias más recientes nos sirven de marco para abordar el reto inmediato del mandato constitucional en un tiempo de crisis.

Tomemos como base de la propuesta presente el Programa Especial de Seguridad Alimentaria, que en México se ha instrumentado desde 2003 con el auspicio de la FAO y que, posteriormente, ha sido adoptado por nuestro país como Programa Estratégico de Seguridad Alimentaria. Dicho esfuerzo se encuadra en la iniciativa América Latina sin Hambre, que toma las mejores ideas y experiencias mundiales para enfrentar el hambre en la región, con resultados extremadamente favorables.

En el contexto de la publicación, en 2005, del estudio del PNUD sobre indicadores municipales de desarrollo humano, los gobiernos de Chiapas, Oaxaca y Guerrero, que aparecieron con las cifras más desfavorables en cuanto a ese indicador, promovieron ante el gobierno federal y esta misma cámara de diputados, la asignación de recursos extraordinarios para enfrentar tan ominoso rezago; dichos recursos han sido asignados sostenidamente desde el presupuesto de 2006 y han permitido el desarrollo de experiencias que, entre otras acciones, han contribuido al fortalecimiento y profundización del PESA que, con mejoras, resulta el instrumento de que disponemos con mejores posibilidades para su aplicación inmediata, en tanto llevamos a cabo las reformas estructurales que demanda el cumplimiento del derecho constitucional a la alimentación.

La iniciativa de ley que se propone en esta ocasión trata precisamente de aprovechar y potenciar los esfuerzos ya avanzados con éxito en la lucha contra el hambre y la pobreza.

El proyecto que en esta ocasión se presenta consta de quince artículos organizados en seis capítulos de un título único, destinados respectivamente a las definiciones y disposiciones generales, las políticas, el arreglo institucional, las acciones para garantizar el derecho a la alimentación, la evaluación y los recursos de queja, más cuatro artículos transitorios, entre los que destaca la conversión del actual Programa Estratégico de Seguridad alimentaria en el Programa de Garantía del Derecho Alimentario y la transmisión de los recursos con que opera, mismos que habrán de ser reforzados y racionalizados.

La Ley de Garantía del Derecho Alimentario establece con claridad su carácter como ley reglamentaria del derecho constitucional a la alimentación, y la inserción de su instrumentación como parte del desarrollo rural integral, tal como lo establecen los artículos 2 y 27 reformados, pero dejando a salvo la oportunidad de reformas más completas a nuestro marco normativo, habida cuenta de la existencia de la LDRS, que contiene con un mandato genérico para la soberanía alimentaria, que debe ser perfeccionado; la Ley General de Salud; la Ley General de Desarrollo Social y otras disposiciones e iniciativas en curso, con objetivos particulares concurrentes a la urgencia alimentaria, que deben ser armonizadas, completadas y perfeccionadas.

En sus definiciones y objetivos, se rescatan los conceptos y criterios operativos más avanzados y favorables a un desarrollo social equitativo, incluyente y ambientalmente sustentable, tomando como referencia, entre otros criterios, la poderosa definición de la seguridad alimentaria planteada por la FAO, la cual incluye el acceso universal a los alimentos, independientemente del ingreso de las personas; la inocuidad y calidad nutricional, la suficiencia en las cantidades, la referencia a las modalidades culturales significadas por las preferencias alimentarias y el fin último de contribuir a una vida sana y activa de las personas, en este caso los mexicanos.

Aun cuando el alcance de esta propuesta es limitado, no deja de lado señalar como objetivo y orientación la soberanía alimentaria, concebida no como autarquía, sino como la búsqueda de grados crecientes de autonomía y autodeterminación que debe tener lugar desde el ámbito de las familias hasta el nacional, pasando por las comunidades, regiones y entidades federativas, en un espíritu de responsabilidad compartida.

Aunque reconoce la concentración mayor de la pobreza alimentaria en las áreas rurales y considera la prioridad en la producción familiar, la propuesta considera el abordaje de la problemática alimentaria en las ciudades y la relación entre el campo y la ciudad.

Tomando en cuenta la existencia de mandatos y construcción institucional disponibles, aprovecha fundamentalmente la estructura y capacidades que se han generado en el marco de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, como la Comisión Intersecretarial, la identificación de los espacios territoriales en los DDR, entendidos no como las oficinas de la SAGARPA, sino como un ámbito territorial, regional, de concurrencia y construcción de capacidades y también un espíritu de concertación y corresponsabilidad social que se plasma en la referencia a los consejos para el DRS en los municipios, distritos, estados y el Consejo Mexicano. De esta manera se evita incurrir en la construcción de nuevas burocracias y, más bien, refuerza las instituciones existentes.

En resumen: la propuesta de ley que en esta ocasión se propone, representa una respuesta eficaz y realista al desafío urgente de la pobreza alimentaria que se asienta en condiciones estructurales de largo plazo y que se exacerba por los efectos de la crisis de los precios de los alimentos; es una propuesta estrictamente cuidadosa de su costo-efectividad, al utilizar los activos de que dispone el país, antes que echar por la borda lo avanzado, a costos de tiempo y recursos que no nos podemos dar el lujo de desperdiciar.

Fundamento legal

Con fundamento en lo establecido en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en lo dispuesto por los artículos 6, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados presento iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley General del Programa Nacional de Alimentación.

Proyecto de

Decreto que expide la Ley de Garantía al Derecho Alimentario

Artículo Primero. Se expide la

Ley de Garantía al Derecho Alimentario

Título Único

Capítulo IDisposiciones Generales

Artículo 1. La presente ley es reglamentaria del artículo cuarto y vigésimo séptimo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Sus disposiciones son de orden público e interés social y de observancia en todo el territorio nacional y tiene por objeto garantizar la disponibilidad, acceso, calidad y estabilidad en el consumo de alimentos.

Para lograr dicho objetivo, la presente Ley establece las directrices; atribuciones; mecanismos de coordinación entre los diferentes órdenes de gobierno, dependencias y entidades de la administración pública federal y estatal; los mecanismos para la participación social corresponsable y la previsión de recursos para el cumplimiento del mandato constitucional señalado.

Artículo 2. Es de interés social prioritario el cumplimiento de los siguientes objetivos:

I. Garantizar a todos los mexicanos sin distingos, la disponibilidad de alimentos, el acceso a los mismos de manera estable, así como la calidad de los mismos a fin de de llevar una vida activa y sana.

II. Contribuir a la erradicación de la pobreza alimentaria y la desnutrición de los hogares a partir de una política pública de Estado sostenible y sustentable que permita garantizar a todo mexicano la seguridad alimentaria, con autonomía nacional, regional, comunitaria y familiar.

III. Incrementar sostenidamente la oferta productiva nacional, y el acceso de los mexicanos a los alimentos y reducir la inseguridad alimentaria y la dependencia nacional respecto de las importaciones de alimentos.

IV. Reducir sostenidamente la vulnerabilidad de los hogares en pobreza alimentaria a partir de acceso a formas eficientes para mitigar y diversificar los riesgos asociados a su condición.

V. Articular programas y acciones de gobierno en torno a la alimentación y canalizar su operación concurrente a una misma población objetivo para eliminar causas fundamentales de la inseguridad alimentaria rural y urbana, así como también generar desarrollo territorial.

VI. Impulsar la participación activa de los hogares en pobreza alimentaria como ejes de su desarrollo y el de sus comunidades.

VII. Generar incentivos y estímulos para la participación de la sociedad civil en las acciones y programas para la seguridad alimentaria.

Artículo 3. Para efectos de esta Ley se entiende por:

I. Comunidad: conjunto humano local cuyos miembros se relacionan entre sí de manera directa. Incluye a las comunidades indígenas, agrarias y cualesquiera otras.

II. Coneval: Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.

III. Entidades de ahorro y crédito popular: Las consideradas en la Ley de Ahorro y Crédito Popular y la Ley para Regular las Actividades de las Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo.

IV. Entidades federativas : los 31 estados de la federación y el Distrito Federal.

V. Índice de desarrollo humano: el indicador calculado de acuerdo con los criterios y métodos establecidos por la Organización de las Naciones Unidas y adoptados por la autoridad nacional competente.

VI. Inseguridad alimentaria nacional: el cociente del desbalance comercial internacional del país en volumen de alimentos.

VII. Ley: La presente Ley para la Garantía al Derecho Alimentario.

VIII. Localidad rural: aquellas que tienen un número de habitantes menor a 2,500 a partir del último censo o conteo de población que realiza el Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

IX. Localidad urbana: aquellas cuyo número de habitantes es superior o igual a los 2,500 habitantes a partir del último censo o conteo de población que realiza el Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

X. Pobreza alimentaria: incapacidad para obtener una canasta básica de alimentos, aun si se hiciera uso de todo el ingreso disponible en el hogar en comprar sólo los bienes de dicha canasta y cuya medición corresponde al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social.

XI. Programa de Garantía al Derecho Alimentario: las acciones y recursos establecidos para la aplicación de la ley en sus propios términos.

XII. Sagarpa: Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación del gobierno federal.

XIII. Sedesol: Secretaría de Desarrollo Social del gobierno federal.

XIV. Seguridad alimentaria: condición en que todas las personas tienen en todo momento acceso físico, social y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimentarias y sus preferencias en cuanto a los alimentos, a fin de llevar una vida activa y sana.

XV. Sistema: el Sistema Nacional de Desarrollo Social previsto en la Ley General de Desarrollo Social

XVI. Sistemas: Los comprendidos en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Se entienden como comités temáticos integrantes del Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable y sus correspondientes órganos estatales, distritales y municipales.

XVII. Soberanía alimentaria: La autodeterminación nacional para la seguridad alimentaria basada en la producción nacional mayoritaria en 85 por ciento respecto del consumo nacional. Dicha condición de autonomía se aplica también en el ámbito territorial, comunitario y familiar. Se entiende como la búsqueda de grados crecientes de autonomía relativa.

Capítulo IIDe las políticas para la garantía del derecho alimentario

Artículo 4. La aplicación del presente ordenamiento se hará conforme a los siguientes principios de política:

Universalidad y equidad en el acceso a los mecanismos para la seguridad alimentaria de hogares y comunidades en situación de pobreza alimentaria, preferentemente de grupos vulnerables de niños, mujeres, discapacitados y personas de la tercera edad.

Soberanía, en cuanto a la búsqueda de grados crecientes de autonomía en los ámbitos nacional, regional, comunitario y familiar.

Autonomía y respeto a las comunidades sobre su identidad cultural y social.

Respeto a la autonomía de los hogares con relación a sus decisiones de migración, producción, empleo y consumo.

Salvaguarda de los recursos naturales garantizando la sustentabilidad en el uso de los mismos.

Transparencia en el acceso a la información y vigilancia ciudadana de las acciones que se desarrollen en el marco del presente ordenamiento.

Sentido de identidad nacional y cultural de los pueblos a través de actividades que involucren la cultura y tradiciones de los diferentes grupos étnicos.

Participación amplia, incluyente y corresponsable, para que las organizaciones de la sociedad civil, el sector social, el sector privado, el sector de investigación y desarrollo aplicado, el gobierno y toda la sociedad confluyan en el diseño e implementación de acciones para la seguridad alimentaria previstas en este ordenamiento.

Articulación de circuitos económicos regionales en los que los mercados de bienes, servicios, laboral y financieros se articulan a partir de condiciones institucionales adecuadas para su funcionamiento, las cuales permitan además la conexión de zonas rurales con potencial productivo actualmente marginadas con zonas urbanas en las que se concentra la demanda de alimentos.

Artículo 5. En localidades rurales, las dependencias de todos los órdenes de gobierno, en particular de la Sagarpa y sus pares dentro de la administración pública estatal y municipal seguirán las siguientes prioridades:

I. Incrementar la producción nacional de alimentos sobre una base sustentable, de innovación tecnológica, en particular de las unidades familiares de producción campesina.

II. Invertir en infraestructura rural de comunicaciones e infraestructura hidroagrícola.

III. Incrementar el capital pecuario de la pequeña economía campesina.

IV. Activar los mercados de bienes y servicios locales para su integración con mercados regionales.

V. Proveer las bases institucionales y de apoyo para garantizar el acceso de los hogares a sistemas microfinancieros rurales.

VI. Proveer de mecanismos para asegurar la inocuidad de los alimentos, principalmente el acceso a agua potable.

VII. Establecer programas de intervención nutricional.

VIII. Restablecer y conservar los recursos naturales mediante su manejo productivo sustentable.

IX. Promover la organización de los productores y consumidores, así como la creación de capacidades para la participación de los agentes sociales en la aplicación de este ordenamiento.

X. Establecer programas concurrentes de rehabilitación del tejido social de las comunidades rurales para restablecer las redes de protección social.

Artículo 6. En localidades urbanas las dependencias de todos los órdenes de gobierno, en particular de la Sedesol y sus pares dentro de la administración pública estatal y municipal seguirán las siguientes prioridades:

I. Suministrar alimentos directamente de a la población en situación de emergencia alimentaria, principalmente a la población en situación de calle, niños, mujeres, discapacitados y personas de la tercera edad en pobreza extrema.

II. Proveer alimentos cocidos y nutritivos a bajo costo en comedores populares, preferentemente autogestionados, para la población vulnerable que tenga dificultades para realizar tres comidas diarias.

III. Establecer albergues públicos para las personas en situación de calle a fin de que puedan mantenerse en condiciones de higiene y salud.

IV. Restablecer y conservar los recursos naturales.

V. Proveer de mecanismos para asegurar la inocuidad de los alimentos, principalmente el acceso a agua potable.

VII. Establecer programas de intervención nutricional.

VIII. Procurar los medios materiales, conocimientos, e internalización cultural, regulación y estímulos, para la adopción de dietas y hábitos nutricionales sanos.

Capítulo IIIDel arreglo institucional

Artículo 7. La aplicación de la presente Ley corresponde al Ejecutivo Federal, a través de la acción coordinada de las dependencias relevantes, coordinadas, para los efectos de la Ley, por la Sagarpa en las localidades rurales y la Sedesol en las localidades urbanas; las autoridades correspondientes en las entidades federativas y municipios concurrirán en los términos de los acuerdos de coordinación que establezcan para los fines de la aplicación del presente ordenamiento. En sus respectivos ámbitos de actuación, y en el marco de la Comisión Nacional para Garantizar el Derecho Alimentario, dichas dependencias federales tendrán las siguientes atribuciones:

I. Proyectar y coordinar la planeación nacional y regional para garantizar el derecho alimentario de acuerdo con la normatividad aplicable y las prerrogativas entre órdenes de gobierno;

II. Formular dar seguimiento al Programa de Garantía al Derecho Alimentario;

III. Promover la celebración de convenios de coordinación con entidades federativas, municipios y organizaciones civiles y privadas, para el cumplimiento del Derecho Alimentario;

IV. Diseñar los criterios de ejecución anual del Programa en el ámbito de su competencia;

V. Promover y fomentar la participación de la sociedad en todos los aspectos orientados a Garantizar el Derecho Alimentario;

VI. Dar seguimiento a las evaluaciones señaladas en la Ley, en sus propios términos;

VII. Las demás que le señale esta ley, su reglamento y otras disposiciones aplicables.

Artículo 8. Se establece la Comisión Nacional para la Garantía del Derecho a la Alimentación, como el órgano de coordinación gubernamental intersectorial, donde se integren las políticas y prioridades establecidas en la presente ley a los programas y acciones de las dependencias relevantes del gobierno federal. El titular del Ejecutivo nombrará un secretario técnico con las capacidades necesarias para una efectiva integración de la aplicación de la Ley. Mediante convenios de coordinación, se formarán los correspondientes órganos de coordinación en las entidades y municipios, en los términos que establezcan los mismos convenios, dentro del marco de la presente ley.

Artículo 9. la concertación de las orientaciones, diseño de instrumentos, asignación de recursos, instrumentación de acciones, evaluación y demás formas de participación de los agentes de la sociedad necesarios para una instrumentación corresponsable de la garantía del derecho a la alimentación, se hará por medio de los órganos de participación de orden nacional, estatal, territorial y municipal en los términos previstos en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y de la Ley General de Desarrollo Social, respectivamente para la aplicación de este ordenamiento en los ámbitos rural y urbano. Los consejos previstos por los ordenamientos referidos establecerán instancias específicas para la concertación de la aplicación de esta ley. En los ámbitos donde no existan órganos colegiados de concertación en materia de desarrollo social o rural, el órgano existente suplirá al faltante, hasta en tanto, eventualmente, se integre éste.

Capítulo IVDe las acciones para garantizar el derecho alimentario

Artículo 10. El Ejecutivo, con la participación del Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable y el Sistema Nacional para el Desarrollo Social, formulará y actualizará el Programa Estratégico para la Soberanía Alimentaria, el cual establecerá el diagnóstico, los objetivos operativos, las acciones, metas, recursos y medios de evaluación continua para el despliegue amplio e integral de la política de seguridad y soberanía alimentaria, los cuales estarán detallados en el Reglamento; de manera correlativa, serán formulados y actualizados los correspondientes Programas Estratégicos para la Seguridad Alimentaria en los ámbitos estatal, distrital y municipal, en los términos que sean pactados entre los órdenes de gobierno a través de los acuerdos de coordinación correspondientes.

Artículo 11. Se crea el Programa de Garantía al Derecho Alimentario, como instrumento operativo del Programa Estratégico para la Seguridad Alimentaria, de acuerdo con las disposiciones siguientes:

I. Para el caso de las localidades rurales, las acciones mínimas contenidas en el Programa de Garantía al Derecho Alimentario deberán ser:

a. Incrementar la producción de alimentos con énfasis en la producción de la pequeña economía familiar campesina a través del apoyo directo para la adquisición de activos productivos e insumos.

b. Reducir las mermas en almacenamiento a través de la habilitación de facilidades de almacenamiento comunitario, mejora de almacenamiento doméstico y conservación de alimentos u otros mecanismos coincidentes con este objeto.

c. Desarrollar los sistemas de microfinanzas rurales favoreciendo el acceso a servicios financieros incluyentes, permanentes, sustentables, competitivos provistos por entidades de ahorro y crédito popular.

d. Instrumentar la realización de proyectos de conservación y restauración de los recursos naturales específicamente de agua, suelos y biodiversidad.

e. Facilitar la formación de capacidades a través de capacitación y asistencia técnico-productiva.

f. Promover la comercialización parcial o total de la producción de alimentos de la pequeña economía familiar campesina entre las organizaciones de consumidores y los principales comedores populares de las localidades urbanas.

II. Para el caso de localidades o comunidades urbanas prioritarias, las acciones mínimas contenidas en el Programa de Garantía al Derecho Alimentario deberán ser:

a. Acceso a los sistemas de microfinanzas.

b. Conservación de los recursos naturales y saneamiento ambiental.

c. Capacitación y asistencia técnico-productiva.

d. Acceso a alimentos nutritivos y de bajo costo en comedores populares principalmente para población en situación de calle y grupos vulnerables en pobreza extrema de mujeres, niños, discapacitados y personas de la tercera edad.

e. Favorecer la adquisición de alimentos para los comedores populares de la producción proveniente de la pequeña economía familiar campesina.

III. El Programa establecerá metas de estado de la seguridad y vulnerabilidad alimentaria que marquen la prelación y continuidad del mismo.

IV. la Comisión Intersecretarial para el DRS en los estados, con la participación de los respetivos consejos estatales para el DRS, determinarán anualmente las localidades a atender, en el marco del Programa Estratégico Estatal para la Seguridad Alimentaria.

V. El Programa de Garantía al Derecho Alimentario Ejecutivo Federal integrará en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, los recursos especiales requeridos para la ejecución del Programa de Garantía al Derecho Alimentario, así como identificará las acciones y recursos federales que, localizados en programas institucionales de la administración pública federal, contribuyen al propósito de la Ley; la Ley de Egresos de la Federación formulará un anexo con la relación de los recursos para la aplicación de la Ley.

VI. El Programa de Garantía al Derecho Alimentario tendrá sus propias reglas de operación y estará sujeto a las disciplinas y normatividad establecida en la Ley de Metrología y Normalización, la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y demás aplicables.

Artículo 12. El Programa de Garantía al Derecho Alimentario considerará una proporción mayoritaria de acciones, metas y recursos destinados a la atención de las entidades y municipios prioritarios de acuerdo con los criterios para la determinación de la población objetivo y otra dedicada a cubrir las localidades que se encuentren en circunscripciones no prioritarias pero que presenten condiciones que las hagan ser parte de la población objetivo prioritaria del programa mencionado. La determinación de la población objetivo se hará procurando maximizar el efecto de las acciones y recursos de la Estrategia y, particularmente, el criterio de prelación que será incluido en las reglas de operación del Programa de Garantía al Derecho Alimentario, con foco en la atención a la población de peores indicadores de desarrollo humano y pobreza alimentaria, para lo cual se procederá como sigue:

I. Los datos de población en pobreza extrema y en situación de carencia en el acceso a la alimentación, así como la referencia geográfica a nivel estatal, municipal y de localidad, se determinarán con la información que produce el Coneval; asimismo, el propio Coneval determinará los índices de desarrollo humano, todos ellos con una resolución que alcance a localidad.

II. El Coneval deberá entregar a la Sagarpa y a la Sedesol el orden de mayor a menor de las entidades federativas y al interior de estas, el orden de los municipios y localidades que sufren de pobreza extrema y carencia en el acceso a la alimentación, así como localidades fuera de los municipios prioritarios con la misma periodicidad que se generan las estadísticas de pobreza por esta misma institución.

III. La Sagarpa y la Sedesol, con la participación de los órganos de concertación correspondientes, formularán respectivamente, para las localidades rurales y urbanas, los algoritmos y reglas explícitas para la determinación de prelación en la formación del padrón de la población objetivo, utilizando para ello la información del Coneval, teniendo como premisas atender primero las localidades que se encuentren en alguno o varios de los siguientes supuestos: geográficamente dispersas, en zonas serranas, montañosas, alejadas de centros urbanos, con presencia indígena.

IV. La población objetivo dentro de una localidad urbana o rural corresponderá al conjunto de hogares en pobreza alimentaria que estén siendo beneficiados por el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades o el Programa Alimentario, ambos de Sedesol, pudiendo incluir sin restricción alguna a otro hogar que dentro de una misma localidad demuestre estar en situación de pobreza alimentaria o carencia en el acceso a la alimentación sin ser beneficiario de los programas mencionados.

Para identificar estos hogares en situación de pobreza alimentaria, la Sedesol y la Sagarpa proveerán instrumentos de validación de la condición de población objetivo.

Capítulo VDe la evaluación

Artículo 13. La evaluación del Programa Estratégico de Soberanía Alimentaria y el Programa de Garantía al Derecho Alimentario estará a cargo del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, con los objetivos y disciplinas que señalan la Ley de Planeación, la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y demás normatividad aplicable. En la formulación del sistema de evaluación, el Coneval observará lo siguiente:

I. Establecerá un órgano asesor colegiado especializado, formado por estudiosos del tema reconocidos, que establecerá las recomendaciones para el diseño de contenidos, métodos y procedimientos de la evaluación, así como de las formas de entrega de los resultados, siguiendo rigurosamente los criterios de transparencia establecidos en la ley de esa materia y demás normatividad aplicable.

II. El Coneval podrá realizar la evaluación por sí mismo o a través de uno o varios organismos independientes del ejecutor de ambos programas, evitando invariablemente el conflicto de intereses y observando la normatividad aplicable para la otorgación de contratos de servicios profesionales. Los organismos evaluadores independientes que podrán participar serán instituciones de educación superior, de investigación científica u organizaciones no lucrativas así como consultores independientes calificados.

III. La evaluación invariablemente incluirá los indicadores de resultados, gestión y servicios para medir su cobertura, calidad e impacto, así como los indicadores de impacto que permitan valorar la pertinencia y efectividad de los programas. Las dependencias del Ejecutivo Federal, estatales o municipales, ejecutoras de los programas a evaluar, proporcionarán toda la información y las facilidades necesarias para la realización de la evaluación.

Capítulo VIDe los recursos

Artículo 14. Toda persona física o moral podrá presentar denuncia ante la autoridad competente sobre cualquier hecho, acto u omisión, que produzca o pueda producir daños al ejercicio de los derechos propios o de terceros, establecidos en la ley. Dicha denuncia será presentada por escrito conteniendo la caracterización de los hechos denunciados, el señalamiento de la dependencia y servidores públicos implicados y las pruebas correspondientes, si las hubiere; en caso de incapacidad para la formulación de la denuncia, se aplicarán las previsiones que la normatividad otorga para subsanar las deficiencias en el cumplimiento de las formalidades establecidas. Lo anterior, sin demérito de la aplicación de la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos y demás normatividad aplicable.

Transitorios

Primero. El presente ordenamiento entrará en vigor el siguiente día al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Los recursos institucionales y presupuestarios correspondientes al actual Programa Estratégico de Seguridad Alimentaria, a cargo de la SAGARPA, se transfieren al Programa de Garantía al Derecho Alimentario, que lo sustituye.

Tercero. El Ejecutivo Federal cuenta con 90 días naturales para expedir el reglamento de la Ley.

Cuarto. La presente ley deroga las disposiciones anteriores que se le opongan.

Nota

1 Cambio porcentual respecto de los rendimientos en el año 2000.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, el 20 de septiembre de 2011.

Diputados: Armando Ríos Piter (rúbrica), José Narro Céspedes.