Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Minera, a cargo del diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia, del Grupo Parlamentario del PT

El suscrito, Jaime Fernando Cárdenas Gracia, diputado a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración del pleno de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Ley de Minería con el propósito de garantizar los derechos colectivos que se reconocen en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los convenios internacionales ratificados por el Senado a los pueblos y comunidades indígenas así como de los núcleos agrarios, ejidales y comunales y para restringir la minería a cielo abierto y el uso de técnicas basadas en el cianuro.

I. Planteamiento del problema

Por razones históricas, económicas y estratégicas la minería ha sido una actividad que ha gozado en todos los países de un tratamiento privilegiado en materia de regulación jurídica. En México, su desarrollo se considera de utilidad pública por lo que adquiere un carácter preferente que subordina todas las demás actividades productivas y, por consecuencia, los intereses individuales o colectivos de quienes las ejercen, entre ellos, los de los pueblos indígenas y núcleos ejidales y comunales.

Son argumentos de índole económica fundamentalmente los que se esgrimen para justificar el tratamiento de privilegio del que goza la industria minera; esencialmente, se maneja lo relativo a su participación en el producto interno bruto, su aportación de capital externo y la creación de fuentes de empleo.

Generalmente estos argumentos se han aceptado sin mayor discusión, lo que significa que no se cuestionen los beneficios reales que aporta la industria minera a la economía nacional una vez confrontados con los costos globales derivados de su operación. Un análisis a profundidad del costo-beneficio de la minería obligaría a considerar sus efectos sobre el medio ambiente, la ecología, el agotamiento de recursos naturales, los estilos de vida y formas de convivencia de las comunidades, y, en general, los elevados costos que implica esta industria para un proyecto de desarrollo económico sustentable y de largo plazo, como el que mandata nuestra constitución.

Lo anterior no significa desconocer el papel que la minería ha desempeñado en la economía nacional, sin embargo, diversas opiniones de especialistas en el tema consideran necesario revisar a fondo y de manera integral las características que esta industria presenta en la actualidad, sus costos ambientales, hídricos, energéticos, sociales y culturales así como su aportación real a la economía, con el objetivo de que sus operaciones se sujeten a los intereses y necesidades nacionales y no a los de quienes sólo se interesan por el nivel de sus utilidades.

Desde el enfoque puramente económico, existen suficientes razones que obligan a reformular las condiciones generales en las que opera la actividad minera en nuestro país para reorientarla hacia el beneficio del desarrollo nacional y no sólo de un grupo privilegiado de inversionistas que obtienen cuantiosas utilidades con el aprovechamiento prácticamente ilimitado del subsuelo nacional. Esta revisión implicaría una tarea de gran calado que debe ser emprendida cuanto antes por el poder legislativo; sin embargo, cabe señalar que no es el objeto de esta iniciativa que solamente se propone reformar aspectos específicas de la Ley Minera en lo que se refiere a sus efectos sociales.

En este sentido, es evidente que en los últimos años ha adquirido cada vez mayor relevancia en el país una conflictividad de carácter social vinculada con las operaciones de las empresas mineras.

A partir de que la explotación a cielo abierto se ha venido implantando en la mayor parte de las proyectos mineros como la modalidad predominante, se han vuelto cada vez más frecuentes los conflictos que se suscitan entre los concesionarios y las comunidades agrarias o indígenas propietarias de las tierras que ampara la concesión.

Los ejes en torno a los cuales se articula este activismo opositor de las comunidades indígenas y rurales son la defensa de la integridad de sus tierras y la protección de sus recursos naturales, el agua, de manera primordial.

De unos años a la fecha han venido ocurriendo en todos los estados que cuentan con actividad minera, diversos movimientos sociales que denuncian los abusos y violaciones a los derechos de los pueblos y comunidades asentadas en las áreas concesionadas a empresas mineras.

Los medios periodísticos dan cuenta casi todos los días de las acciones que despliegan estos grupos sociales para impedir que las empresas mineras, al amparo de la concesión otorgada, los despojen de sus tierras, destruyan el entorno físico de su territorio, agoten sus mantos acuíferos y trastoquen de manera irremediable sus costumbres y forma de vida.

Los ejemplos sobran, baste mencionar que en Oaxaca, Zacatecas, San Luis Potosí, Chiapas, Guerrero, Puebla y Chihuahua, entre otros, desde hace varios años se han organizado amplios grupos de resistencia para defender los recursos naturales de las comunidades y núcleos agrarios afectados por los proyectos mineros, principalmente canadienses.

Esta oleada de movilizaciones sociales y la evidente legitimidad de las causas que defienden ponen de relieve la urgencia de revisar el marco regulatorio de la minería para generar los cambios que permitan procesar sus demandas colectivas por la vía de la legalidad democrática y en el marco de los derechos reconocidos por nuestra constitución y por el derecho internacional a las comunidades indígenas y agrarias.

La respuesta a estas demandas que plantean las comunidades y organizaciones sociales en defensa de sus legítimos derechos a preservar la integridad de sus tierras, de sus aguas y de su medio ambiente, debe venir de las tareas del legislador antes que de la acción represora del estado, recurso, éste último, que sólo agudizaría el conflicto y debilitaría la legitimidad de los poderes públicos ante la sociedad.

En este marco de referencia, me permito presentar esta iniciativa de reformas a la Ley Minera con un objetivo específico: Establecer el marco legal que permita garantizar el respeto a los derechos colectivos de los pueblos indígenas y comunidades rurales sobre sus tierras, que son violentados de manera sistemática por las empresas mineras. El propósito de esta iniciativa es el de alinear el contenido de la Ley Minera con las disposiciones de nuestro texto constitucional y con lo que establecen los ordenamientos internacionales de aplicación obligatoria en el territorio nacional.

II. Argumentos o exposición de motivos

La explotación intensiva de sus reservas minerales que permitió a los países desarrollados impulsar su proceso de industrialización, provocó también el agotamiento de sus yacimientos o la incosteabilidad de su explotación por la baja ley de sus reservas.

Este agotamiento o paulatino descenso de la riqueza de los yacimientos impulsó avances tecnológicos que permitieron que la actividad minera tradicional orientada a la explotación de vetas subterráneas, con altos requerimientos de mano de obra, se transformara en una minería moderna, enfocada a la explotación a cielo abierto con mínimos requerimientos de mano de obra, pero con una impresionante capacidad para devastar el entorno en el que se practica.

En el caso específico del oro, en 1969 la Oficina de Minas de los Estados Unidos propuso el sistema de remojo con cianuro de sodio al aire libre como un método económico de tratar grandes volúmenes de minerales de oro de baja ley. Los crecientes costos laborales hicieron que las minas de oro a cielo abierto fueran más competitivas que las minas subterráneas que requerían grandes cantidades de mano de obra. Así, los bajos costos y la capacidad de procesar cantidades inmensas de material que caracterizaban a la nueva técnica, conocida después como lixiviación de cúmulos, revitalizaron a la industria minera y la impulsaron a una expansión agresiva de sus fronteras.

El método de lixiviación de cúmulos, que substituyó de manera muy ventajosa al de amalgamación con mercurio, consiste en acumular el material removido en una gigantesca montaña de miles de toneladas a la que se rocía una solución de cianuro de sodio a fin de extraer el oro. Su utilización elevó de manera dramática los porcentajes de recuperación, lo que volvió rentable la explotación de grandes superficies en donde se localizan extensos yacimientos de mineral de baja calidad.

El uso del cianuro ha sido el detonante del tipo de minería a cielo abierto que predomina en el desarrollo de los grandes proyectos de esta industria y, al mismo tiempo, de la etapa más depredadora de la minería por los altos impactos ecológicos que conlleva, que en muchos casos pueden ser catalogados de desastre ambiental.

Además de los graves daños por contaminación que el uso del cianuro puede ocasionar, y que ha ocasionado en muchos sitios, en el medio ambiente, la minería a cielo abierto produce una afectación irreversible al entorno físico en el que opera, lo que provoca inevitablemente la destrucción del equilibrio ecológico de la zona. Para hacer accesibles los extensos yacimientos de mineral, los modernos equipos de excavación remueven la capa superficial de tierra destruyendo montañas enteras en cuestión de horas. El resultado es la formación de cráteres gigantescos, que pueden llegar a tener más de 150 hectáreas de extensión y más de 500 metros de profundidad.

Por otro lado, el uso del cianuro exige que se empleen millones de litros de agua para formar la solución con la que se bañan las inmensas montañas de material acumulado, esto implica un uso desmedido de los recursos hídricos que afecta el nivel de los mantos e, inclusive, puede provocar su agotamiento. Un ejemplo de ello es la operación de la mina a cielo abierto “Bajo la Alumbrera” en la provincia de Catamarca, en Argentina, que provocó que el nivel de los mantos freáticos bajara hasta 7 metros, dejando sin agua a pobladores y agricultores de la región.

Innumerables estudios de especialistas en la materia han documentado de manera exhaustiva que ninguna actividad industrial es tan agresiva ambiental, social y culturalmente como la minería a cielo abierto. Los efectos de su operación son devastadores: elimina bosques, remueve y destruye suelos, agota y contamina el agua, despoja a ejidos y comunidades de sus tierras, elimina la flora y fauna nativas y afecta la salud de los pobladores. Por ello la conclusión es demoledora: La minería a cielo abierto es generadora de miseria, contaminación y muerte en los lugares en donde se asienta.

Estas graves consecuencias de la minería a cielo abierto explican porque su desarrollo está enfrentando una vigorosa oposición no solamente de las comunidades directamente afectadas, sino también por grupos sociales cada vez más numerosos, en la mayor parte de los países en los que se pretende implantar.

Los poderes públicos de algunos países con alto nivel de desarrollo se han hecho eco de las protestas sociales en contra de este tipo de minería y han procesado las reformas legales necesarias para impedir que en sus territorios se continúe desarrollando la minería a cielo abierto. Así, este tipo de minería ha sido prohibido en la República Checa desde el año 2000, en Alemania desde 2002 y en Hungría en 2009.

En América Latina, aún cuando en la mayor parte de los países con minería se sigue permitiendo la modalidad de cielo abierto con el consecuente uso de la tecnología centrada en el cianuro de sodio, ya se han generado algunos casos de avanzada que permiten vislumbrar una tendencia hacia la armonización de las legislaciones nacionales con las normas y tratados internacionales en esta materia. En esta línea podemos mencionar los siguientes avances legislativos.

En Argentina, los órganos legislativos de siete provincias han aprobado leyes que prohíben la minería a cielo abierto así como la utilización de sustancias tóxicas, como el cianuro, ácido sulfúrico y ácido clorhídrico, entre otros. En el mismo sentido, el diputado Fernando Solanas presentó en agosto de 2010 un proyecto de ley nacional para prohibir la minería a cielo abierto en todo el país y el uso de de cianuro de sodio, mercurio, ácido sulfúrico y otras sustancias contaminantes en toda la actividad minera.

En Uruguay, el senador Pedro Bordaberry Herrán presentó en el Parlamento en junio de 2011 un proyecto de ley para prohibir la minería a cielo abierto en todo el territorio uruguayo así como el empleo de cianuro en la minería, otorgando facultades al ejecutivo para autorizar excepciones si se cumplen las condiciones que señala el propio proyecto y que básicamente son las siguientes:

• Debe mantenerse una distancia de 3 kilómetros de los bordes de la mina respecto de cualquier población de más de mil 500 habitantes.

• La participación del Estado en el beneficio neto del concesionario no debe ser menor al 18 por ciento o al 10 por ciento sobre el beneficio bruto.

• El concesionario debe presentar un plan de cierre de la mina que incluya una remodelación paisajística congruente con la existente antes de la explotación y un proyecto de aplicación productiva del predio que sea equivalente o mejor a la existente previa a la explotación, entre otras condiciones.

Es importante destacar que las excepciones que el ejecutivo puede autorizar solamente se refieren al tipo de explotación pero no al uso de los materiales prohibidos en el proyecto de ley.

La Asamblea Legislativa de Costa Rica aprobó el 9 de noviembre de 2010 la ley 8904 por la que se prohíbe el otorgamiento de permisos y concesiones para exploración y explotación de minería a cielo abierto y el uso de sustancias tóxicas como el cianuro y el mercurio en la actividad minera.

Estas acciones legislativas son resultado de la oposición de amplios movimientos sociales a la minería a cielo abierto y al uso de sustancias peligrosas para la vida humana y el medio ambiente como el cianuro de sodio, entre otras. En los demás países latinoamericanos en los que todavía no se han adoptado este tipo de medidas legislativas respecto a la minería a cielo abierto, los movimientos que se oponen a ella adquieren cada vez mayor fuerza social y política, lo que no podrá ser ignorado por los órganos legislativos a riesgo de que los costos sociales se incrementen en la medida en que las partes polaricen sus posiciones.

Los avances plasmados en las legislaciones nacionales mencionadas son de una gran relevancia en la lucha por la defensa de derechos humanos fundamentales como el derecho a la vida y a un medio ambiente sano, sin embargo, es en el ámbito internacional en donde se han logrado los avances más significativos para la protección, no solamente de estos derechos, sino también de los derechos colectivos de los pueblos indígenas y comunidades agrarias que son avasallados por las empresas mineras al amparo del título de concesión.

Al respecto cabe destacar la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas aprobada por la Asamblea General de la ONU el 13 de septiembre de 2007; el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes aprobado por la Conferencia General de la OIT, el 27 de junio de 1989, y la Resolución del Parlamento Europeo sobre la prohibición general del uso de las tecnologías mineras a base de cianuro en la Unión Europea, emitida el 5 de mayo de 2010.

• El 13 de septiembre de 2007 la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas aprobó la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas que establece, entre otros, los siguientes derechos de estos pueblos:

a) A participar en las cuestiones que afecten a sus derechos de conformidad con sus propios procedimientos e instituciones. (Artículo 18).

b) Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado. (Artículo 19).

c) A mantener y desarrollar sus sistemas e instituciones políticos, económicos y sociales, a que se les asegure el disfrute de sus propios medios de subsistencia y desarrollo y a dedicarse libremente a todas sus actividades económicas tradicionales y de otro tipo. (Artículo 20).

d) A mantener y fortalecer su propia relación espiritual con las tierras, territorios, aguas, mares costeros y otros recursos que tradicionalmente han poseído u ocupado y utilizado de otra forma y a asumir las responsabilidades que a ese respecto les incumben para con las generaciones venideras. (Artículo 25).

e) A poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u de otra forma tradicional de ocupación o utilización, así como aquellos que hayan adquirido de otra forma. Los Estados asegurarán el reconocimiento y protección jurídicos de esas tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetará debidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas de que se trate. (Artículo 26).

f) A la conservación y protección del medio ambiente y de la capacidad productiva de sus tierras o territorios y recursos. Los Estados adoptarán medidas eficaces para garantizar que no se almacenen ni eliminen materiales peligrosos en las tierras o territorios de los pueblos indígenas sin su consentimiento libre, previo e informado. (Artículo 29).

g) A determinar y elaborar prioridades y estrategias para el desarrollo o la utilización de sus tierras o territorios y otros recursos. Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por conducto de sus propias instituciones representativas a fin de obtener su consentimiento libre e informado antes de aprobar cualquier proyecto que afecte sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relación con el desarrollo, la utilización o la explotación de recursos minerales, hídricos o de otro tipo. Los Estados establecerán mecanismos eficaces para la reparación justa y equitativa por esas actividades, y se adoptarán medidas adecuadas para mitigar las consecuencias nocivas de orden ambiental, económico, social, cultural o espiritual. (Artículo 32).

• El 27 de junio de 1989, la 76 reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, aprobado por la Cámara de Senadores el 11 de julio de 1990 y ratificado por el Ejecutivo el 13 de agosto de 1990, establece los siguientes derechos a favor de los pueblos indígenas:

a) A ser consultados por los gobiernos, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. (Artículo 6).

b) A decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de los posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. (artículo 7).

c) A que el Estado proteja especialmente su derecho sobre los recursos naturales existentes en sus tierras. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos. (Artículo 15).

d) A que el Estado los consulte antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras a fin de determinar si sus intereses serán perjudicados y en qué medida. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades. (artículo 15).

• El 5 de mayo de 2010, el Parlamento Europeo emitió una Resolución sobre la prohibición general del uso de las tecnologías mineras a base de cianuro en la Unión Europea, en la que se establece lo siguiente:

a) El cianuro es una sustancia química altamente tóxica utilizada en la minería del oro que está considerado como uno de los principales contaminantes y su uso puede tener un impacto catastrófico e irreversible en la salud humana y el medio ambiente y, por ende, en la diversidad biológica.

b) El uso de cianuro en minería crea poco empleo y sólo por un periodo de entre ocho y dieciséis años, pero puede provocar enormes daños ecológicos que, por lo general, no son reparados por las empresas explotadoras responsables, que suelen desaparecer o declararse en quiebra, sino por el Estado, es decir, por los contribuyentes. Los proyectos mineros de gran escala que emplean cianuro utilizan varios millones de kilogramos de cianuro de sodio al año y un fallo en su transporte y almacenamiento puede tener consecuencias catastróficas.

c) El objetivo de proteger los recursos hídricos y la diversidad biológica de un país sólo puede lograrse mediante una prohibición general del uso de las tecnologías mineras a base de cianuro.

d) Pide a la comisión que proponga la prohibición completa del uso de las tecnologías mineras a base de cianuro en la Unión Europea antes de finales de 2011, puesto que es la única forma segura de proteger nuestros recursos hídricos y ecosistemas de la contaminación por cianuro procedente de las actividades mineras y que, al mismo tiempo, proceda a una evaluación de impacto ordinaria.

e) Pide a la comisión que proponga una modificación de la legislación vigente sobre la gestión de los residuos de las industrias extractivas, con objeto de exigir que todas las empresas explotadoras estén obligadas a disponer de un seguro para las indemnizaciones por daños y para cubrir todos los gastos de las medidas de reparación destinadas a restaurar el estado ecológico y químico original en caso de accidente o funcionamiento defectuoso.

En México, diversos analistas del tema estiman que la minería a cielo abierto ocupa ya el 9% del territorio nacional, lo que, vistas las características de este tipo de explotación minera, es un dato alarmante que debe motivar las acciones legislativas necesarias para su adecuada regulación en beneficio de los intereses nacionales.

Antes de entrar a la materia de esta iniciativa, vale la pena destacar algunos datos que nos ilustran de manera general sobre el panorama que guarda la industria minera en México:

De acuerdo con cifras oficiales, al mes mayo de 2011 se han otorgado 26,007 concesiones mineras que abarcan una superficie de 27.1 millones de hectáreas, es decir, el 13.8 por ciento del territorio nacional. Sin embargo, de acuerdo a otras cifras, aportadas por organizaciones sociales involucradas en la materia, a la fecha, el gobierno federal ha otorgado concesiones mineras sobre 56 millones de hectáreas, algo así como el 26 por ciento del territorio continental mexicano.

México es ya el cuarto destino más importante para la inversión minera mundial destinada a la exportación y el primero en América Latina. De los 4 mil 400 millones de dólares invertidos en la minería mexicana en 2010, 2 mil 70 millones fueron inversión extranjera, de la cual mil 952 millones de dólares (94 por ciento) provinieron de empresas canadienses. Del total de inversión extranjera en la industria minera nacional, Canadá representa el 75 por ciento. De las 286 mineras extranjeras en México, 210 (73 por ciento) son canadienses. Del total de la inversión canadiense en México, el 44 por ciento se concentra en el sector minero.

En su conjunto, la industria minera tiene presencia en 26 estados. El mayor número de proyectos se encuentra en Sonora, con 180; Chihuahua, 112; Durango, 82; Sinaloa, 80; Zacatecas, 62; Jalisco, 46; Oaxaca, 32, y Guerrero, 21. Un dato que resulta alarmante es el hecho de que la mayor parte de estos proyectos se ubican en los estados con menos reservas de agua del territorio nacional. El norte del país apenas cuenta con 30% de la disponibilidad del líquido a escala nacional pero concentra 416 proyectos mineros en cuyos procesos de extracción de metales se utiliza el agua como recurso principal.

En cuanto a la composición de la producción minera, el oro ocupa ya el primer lugar con el 21 por ciento del total, seguido de la plata con el 19 por ciento y el cobre con el 14 por ciento. México es la duodécima fuente de oro en el mundo, con reservas aproximadas de 91.4 millones de onzas.

De acuerdo a cifras periodísticas, en México, la producción de oro pasó de 35 toneladas en 2006 a 79 toneladas en 2010, cifras que reflejan una tendencia constante a la alza que, de acuerdo al mercado mundial de este metal, se mantendrá durante los próximos años. Datos de la firma Metals Economics Group, citados por la Cámara Minera Mexicana (Camimex) en su reporte 2010, indican que México es el único país productor de oro en el mundo que ha mantenido un crecimiento sostenido en este mercado.

El vigor de la producción de este metal descansa en el potencial de sólo 11 minas dispersas por el territorio nacional, cuyas reservas totales de oro están valuadas, a precios de junio de 2011, en 86 mil millones de dólares. De esta cifra, 83 mil millones de dólares corresponden al valor de las reservas de oro de las minas controladas por empresas canadienses. Ocho de estas minas son propiedad de seis empresas de Canadá y controlan el 70 por ciento de la producción de oro en México. Actualmente 198 compañías de ese país realizan operaciones de exploración y explotación en el territorio nacional.

Las anteriores cifras dan cuenta del enorme potencial que representa el territorio nacional para las grandes empresas mineras, principalmente canadienses, que operan en el país. Sin embargo, los enormes beneficios que les reportan sus operaciones en México, y que seguramente les continuarán reportando en el futuro, no guardan ninguna relación con los beneficios que recibe el país a cambio ni, mucho menos, con los costos ecológicos y sociales que sus actividades generan.

Uno de las más graves consecuencias que está provocando la expansión de la minería en el país es la conflictividad social derivada del antagonismo entre los intereses de los concesionarios y los derechos colectivos de las comunidades. Este conflicto de intereses está directamente vinculado con el marco jurídico que regula el otorgamiento de las concesiones y la operación de las empresas, es decir, con lo que establece la ley reglamentaria del artículo 27 constitucional en materia minera.

En el marco de la ley minera, la concesión se constituye para su titular en una patente de corzo que le permite subordinar a cualquier interés o derecho que interfiera con su concesión. Para doblegar la resistencia de las comunidades propietarias de la tierra, el concesionario hace uso de los recursos que sean necesarios, entre otros, los de promover la división y el temor entre sus integrantes a través de mecanismos no siempre lícitos. Lo más grave es que en la mayoría de estos casos las autoridades respaldan, por acción o por omisión, los intereses de los concesionarios antes que los derechos de las comunidades.

En una reciente nota del periódico La Jornada, Fernanda Díaz Costa, redactora del informe de Amnistía Internacional “Sacrificar los derechos en nombre del desarrollo”, señala que las empresas mineras, como parte de su estrategia para llevar adelante sus actividades, dividen a las poblaciones e incluso recurren a los servicios de empresas de seguridad multinacionales para la creación de grupos paramilitares que utilizan para amedrentar a los opositores a sus proyectos, como se puede constatar en el amplio número de denuncias e indicios que la organización ha recabado.

En el informe mencionado, Amnistía Internacional formula una severa denuncia sobre la sistemática violación a los derechos humanos de los pueblos indígenas propiciada por una alianza entre empresas y gobiernos, lo que lleva a la organización a concluir que los pueblos indígenas se han convertido en un “estorbo para los intereses comerciales, por lo que los amenazan, los desalojan por la fuerza, los desplazan y hasta los matan en su afán por explotar recursos naturales de las zonas en las que viven”.

De acuerdo con el artículo 6 de la Ley Minera, la actividad minera, al ser considerada como de utilidad pública, tiene prioridad sobre cualquier otra actividad productiva que se realice o pretenda realizarse en la superficie que comprende la concesión. Con apoyo en este artículo, el titular de una concesión minera se convierte en depositario y agente del interés público al ser el responsable de llevar a cabo una actividad productiva de mayor importancia que cualquiera otra que se desarrolle en la superficie concesionada, incluyendo aquellas que desarrollan los núcleos agrarios ejidales y comunales así como los pueblos y comunidades indígenas.

Este tratamiento de privilegio que otorga la ley a la minería, en abierta contradicción con los derechos que la Constitución y los instrumentos jurídicos internacionales reconocen a los ejidos, pueblos y comunidades agrarias e indígenas se puede corroborar en varias de sus disposiciones como las siguientes:

a) El artículo 13 establece un supuesto derecho de preferencia a favor de los pueblos o comunidades indígenas cuando la concesión comprenda terrenos habitados u ocupados por ellos, sin embargo este derecho se condiciona a que soliciten la concesión simultáneamente con otra persona y a que cumplan con las condiciones y requisitos que establecen la ley y el reglamento. Lo que significa que si solicitan la concesión después de que lo haga otro interesado, los pueblos y comunidades indígenas pierden su derecho preferente, como si estos núcleos tuvieran los mismos medios que las grandes empresas para allegarse la información sobre la riqueza minera de su subsuelo, para adelantarse a ellas en presentar la solicitud. Por otro lado, en el supuesto que así lo hicieran, resulta claramente inequitativo condicionarlos a que cumplan con los mismos requisitos que se establecen para las empresas privadas cuando es evidente su imposibilidad de hacerlo.

En conclusión, este supuesto derecho de preferencia a favor de pueblos y comunidades indígenas resulta ilusorio para todo efecto práctico, al no respetarse el derecho de las comunidades a disponer de una información previa al otorgamiento de la concesión sobre las riquezas minerales que existen en el subsuelo de sus tierras, lo que hace inviable su ejercicio.

b) Tanto en el artículo 21 de la ley como en el 56 de su reglamento se señala que tratándose de tierras ejidales o comunales su expropiación, ocupación temporal o constitución de servidumbres se sujetarán a lo dispuesto por la Ley Agraria. En apariencia esta remisión a la Ley Agraria debiera constituir una garantía protectora de los derechos de ejidos y comunidades, sin embargo esto no es así debido a que lo único que garantiza es la legitimación de los mecanismos de sometimiento de la voluntad de los núcleos ejidales o comunales a los intereses de las empresas, debido a las prácticas de manipulación, engaño, corrupción, divisionismo e intimidación a que son sometidos sus integrantes por los representantes de las empresas, y, en no pocas ocasiones, por las propias autoridades agrarias.

Estos mecanismos que la ley establece, claramente orientados a favorecer los intereses de las empresas, son los que propician el surgimiento de movimientos opositores en ejidos, comunidades y pueblos indígenas a los proyectos mineros al permitir el otorgamiento de derechos a terceros sobre sus tierras sin haber sido previamente informados y, lo que resulta más grave, sin haber obtenido previamente su aprobación, como lo establecen, fundamentalmente, los artículos 2 y 27 de nuestra constitución así como diversos instrumentos jurídicos internacionales con fuerza legal en nuestro país.

En efecto, el artículo 27 constitucional establece claramente el reconocimiento pleno a los derechos colectivos de los pueblos indígenas y de los ejidos y comunidades agrarias así como el mandato de proteger la propiedad sobre sus tierras y de respetar su voluntad para adoptar las decisiones que más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, en los siguientes términos:

Artículo 27. ...

VII. Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas.

La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas.

...

La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las decisiones que más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su parcela.

El artículo 2 de nuestra norma fundamental, cuyo decreto de reforma se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 14 de agosto de 2001, eleva a rango constitucional los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, entre ellos, los de preservar la integridad de sus tierras y establecer de manera autónoma sus propios mecanismos para el aprovechamiento de sus recursos naturales, en los siguientes términos:

A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:

I. Decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural.

II. ...

III. ...

IV. ...

V. Conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras en los términos establecidos en la propia Constitución.

Acceder de manera preferente al uso y disfrute de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas, respetando los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad.

De acuerdo a lo que establece el último párrafo de este artículo, los mismos derechos que se reconocen a las comunidades y pueblos indígenas son reconocidos también a toda comunidad equiparable a estos, lo que incluye a los núcleos agrarios, ejidales y comunales.

Por otro lado, el artículo 25 de la Carta Magna establece el mandato para que el Estado garantice que el desarrollo económico sea integral y sustentable orientado a lograr una justa distribución de la riqueza y el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales.

Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.

El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará a cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.

...

...

...

Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.

La Ley General de Protección al Ambiente y Desarrollo Ecológico establece lo que debe entenderse por desarrollo sustentable en los siguientes términos:

Es el proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carácter ambiental, ecológico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservación del equilibrio ecológico, protección del ambiente y aprovechamiento de los recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras.

Aún cuando estas disposiciones adolecen de la amplitud y la fuerza que amerita una materia de tanta relevancia como es el equilibrio ecológico, su contenido si precisa con suficiente claridad las características que el Estado está obligado a imprimir a todas las actividades productivas en el territorio nacional a través de las disposiciones legales específicas.

Estas son, principalmente, las normas constitucionales con las que la ley minera tiene una evidente contradicción en lo que se refiere a la protección ambiental y a los derechos de las comunidades indígenas y núcleos agrarios.

Estas anomalías jurídicas, vale decir, estas disposiciones inconstitucionales de la ley minera, deben ser corregidas a efecto de armonizarlas con el texto constitucional a fin de que los derechos que consagra la norma fundamental en estas materias tengan vigencia real en la práctica y se garantice plenamente su aplicación. De esta forma será posible conjugar de manera provechosa para el desarrollo nacional los intereses de las empresas mineras con los derechos colectivos de las comunidades agrarias y pueblos indígenas. Conciliar los intereses privados con los derechos colectivos en el marco del interés público es el sentido fundamental del estado constitucional democrático de derecho en el que aspiramos a vivir todos los mexicanos.

A similar conclusión llega un reciente estudio sobre las consecuencias sociales de la minería promovido por la Universidad de Manchester y el Centro Peruano de Estudios Sociales: “...el reto es comprender hasta que punto y de que forma la protesta y el activismo pueden contribuir a construir salidas a la maldición de los recursos naturales y evitar una situación de convivencia perversa entre extracción poco regulada y conflicto generalizado lo cual tendría serias repercusiones para el medio ambiente, la economía, la sociedad y el funcionamiento del estado”.

Con apoyo en las consideraciones expuestas, me permito someter al pleno de esta Cámara la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Ley Minera publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de junio de 1992.

Artículo Único. Se adicionan el artículo 6 y la fracción I del artículo 19; se reforman los artículos 13 y 21 para quedar de la siguiente manera:

Artículo 6. La exploración, explotación y beneficio de los minerales o sustancias a que se refiere esta Ley son de utilidad pública, serán preferentes sobre cualquier uso o aprovechamiento del terreno, con sujeción a las condiciones que establece la misma, y únicamente por ley de carácter federal podrán establecerse contribuciones que graven estas actividades.

En tierras pertenecientes a ejidos, comunidades agrarias, pueblos o comunidades indígenas sólo podrá autorizarse la exploración, explotación y beneficio de los minerales o sustancias a que se refiere esta ley cuando estos núcleos agrarios o indígenas manifiesten previamente su conformidad a través de los mecanismos y procedimientos que establezcan sus normas internas o la legislación agraria.

Artículo 13. Las concesiones y las asignaciones mineras se otorgarán sobre terreno libre al primer solicitante en tiempo de un lote minero, siempre que se cumplan las condiciones y requisitos que establecen la presente Ley y su Reglamento.

Cuando por surtir efecto la publicación de una declaratoria de libertad de terreno de un lote minero, se presenten de manera simultánea una o más solicitudes de concesión minera y una o más solicitudes de asignación minera, tendrán preferencia para su admisión y trámite las solicitudes de concesión sobre las de asignación.

Cuando el terreno o la mayor parte de él se encuentre en un área habitada y ocupada por un ejido, comunidad agraria, pueblo o comunidad indígena, estos núcleos tendrán derecho preferente para obtener la concesión respectiva siempre y cuando cumplan con las condiciones y requisitos que establecen la presente ley y su Reglamento, con excepción de aquellos que por su naturaleza jurídica no estén en posibilidades de cumplir. Este derecho preferente se respetará hasta por un periodo de un año a partir de la fecha de publicación de la declaratoria de libertad de terreno.

En el caso de asignaciones que se cancelen o de las zonas de reservas mineras cuya desincorporación se decrete, las concesiones mineras se podrán otorgar mediante concurso, antes de que se declare la libertad de terreno, salvo que se trate de tierras pertenecientes a ejidos, comunidades agrarias, pueblos o comunidades indígenas, en cuyo caso se procederá en los términos que establece el párrafo tercero de este artículo.

Solamente podrán incorporarse a reservas mineras zonas cuya exploración haya sido realizada previamente por el Servicio Geológico Mexicano mediante asignación, se justifique su incorporación con base en el potencial minero de la zona, determinado mediante obras y trabajos de exploración a semidetalle, y se acredite la causa de utilidad pública o se trate de minerales o sustancias considerados dentro de las áreas estratégicas a cargo del Estado.

Artículo 19. Las concesiones mineras confieren derecho a:

Realizar obras y trabajos de exploración y de explotación dentro de los lotes mineros que amparen.

I. La explotación de los minerales o sustancias sujetos a la aplicación de esta ley sólo podrá realizarse a cielo abierto cuando se cumplan las siguientes condiciones

a) Que entre el perímetro del lote minero que comprenda la concesión y el centro de población más próximo se mantenga una distancia mínima de cinco kilómetros.

b) Que en los procesos de explotación y beneficio no se usen tecnologías a base de cianuro.

c) Que el concesionario entregue a la Secretaría, previamente al inicio de los trabajos de explotación, copia de la póliza del seguro contratado para cubrir los gastos que impliquen las acciones de restauración de la superficie utilizada a las condiciones morfológicas que guardaba antes de los trabajos de explotación y beneficio.

d) Que el concesionario entregue a la Secretaría, previamente al inicio de los trabajos de explotación, copia de la póliza del seguro contratado para cubrir la indemnización por los daños o perjuicios ocasionados así como los gastos que impliquen las acciones de restauración al estado ecológico y químico original en caso de accidente o fallas en los trabajos de explotación o beneficio.

II. ...

III. ...

IV. ...

V. ...

VI. ...

VII. ...

VIII. ...

IX. ...

X. ...

XI. ...

XII. ...

XIII. ...

Artículo 21. La Secretaría resolverá sobre la procedencia de las solicitudes de expropiación, ocupación temporal o constitución de servidumbre, previa audiencia de la parte afectada y dictamen técnico fundado. El monto de la indemnización se determinará por medio de avalúo practicado por la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales, con base en los criterios que fije el Reglamento de la presente ley.

Tratándose de expropiaciones, cuando proceda, la Secretaría someterá a la consideración del Ejecutivo federal la resolución respectiva.

Las expropiaciones de bienes ejidales y comunales se sujetarán a lo dispuesto en la legislación agraria. En este tipo de bienes sólo se autorizará la ocupación temporal o la constitución de servidumbres una vez los núcleos agrarios o indígenas manifiesten su aprobación a través de los mecanismos o procedimientos que establezcan sus normas internas o la legislación agraria.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados, México, Distrito Federal, a 6 de septiembre de 2011.

Diputado Jaime Cárdenas Gracia (rúbrica)