De la Comisión de la Desarrollo Social, con puntos de acuerdo por los que se desecha la iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 17 de la Ley General de Desarrollo Social

Honorable Asamblea:

La Comisión de Desarrollo Social de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 39 y 45, numeral 6, incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 80, 157, numeral 1, fracción I, 158, numeral 1, fracción IV, y 167, numeral 4, del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta a la honorable asamblea el siguiente dictamen:

Antecedentes

La Mesa Directiva de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, mediante el oficio número DGPL 61-II-6-0557, de fecha 23 de septiembre de 2010 turnó a la Comisión de Desarrollo Social, para estudio y dictamen, el expediente número 2724, que contiene una iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 17 de la Ley General de Desarrollo Social, presentada por la diputada Diva Hadamira Gastélum Bajo, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en la sesión de la misma fecha.

Con estos antecedentes, la comisión realizó el estudio y análisis de los planteamientos contenidos en la iniciativa con proyecto de decreto referida, a fin de valorar su contenido y deliberar el sentido del dictamen que hoy se presenta.

Contenido de la iniciativa

En las consideraciones, la diputada proponente comenta que de acuerdo con la división de poderes y con relación a la no invasión jurisdiccional de competencia entre el Ejecutivo federal, las entidades federativas y los municipios de la República Mexicana y con el propósito de que el primero no incida de manera determinante en las políticas locales de los gobiernos municipales, a través de los programas de desarrollo social, es conveniente que el Estado federal delegue a estados y gobiernos municipales, atendiendo a facultades específicas de éstos derivadas del artículo 115 constitucional, con el objetivo de que estén en condiciones de ejercer en todo momento sus facultades y atribuciones correspondientes, se propone que dichas facultades puedan ser objeto de convenio en coordinación con la federación cuando se trate de la administración, aplicación y continuidad de los programas de desarrollo social.

Señala la diputada proponente que el Estado federal mexicano se creó en la Constitución, la cual forma dos órdenes subordinados a ella: la federación y las entidades federativas, a las que a su vez señala competencia y límites, sin que haya supremacía entre estos órdenes sino coordinación, pero ambos están subordinados a la Constitución que los creó. Lo anterior opera también para los municipios.

Por lo expuesto, la diputada proponente manifiesta que su iniciativa se hace con base en los reclamos recogidos en la mayoría de los municipios del país en atención de que los programas dirigidos y planeados a través del Ejecutivo federal deben cumplir el objetivo propuesto y los gobiernos municipales tendrán todo el derecho de exigir al Ejecutivo federal el subsidio correspondiente para la continuidad del programa social instaurado. Es urgente garantizar el cumplimento y la imparcialidad de estos programas de desarrollo social para que incidan de manera general en toda la población de acuerdo con los postulados de la propia Ley General de Desarrollo. Así pues, los gobiernos municipales serán los principales coordinadores y ejecutores de los programas, los recursos y las acciones federales de desarrollo social respecto a las reglas de operación que al efecto hayan convenido y emitido de común acuerdo entre éstos y el Ejecutivo federal.

Consideraciones de la comisión dictaminadora

I. Con base en la exposición de motivos que plantea la diputada proponente en su propuesta de iniciativa, esta comisión realiza las siguientes consideraciones, que fundamentan el sentido del dictamen.

II. En primer término, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en el artículo 115 que “los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el municipio libre”. En la fracción III de dicho artículo se menciona que “los municipios podrán celebrar convenios con el estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones”. El artículo 116, fracción VII, establece que “la federación y los estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario. Los estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a que se refiere el párrafo anterior”.

III. Por su parte, la Ley General de Desarrollo Social establece en el artículo 17 que “los municipios serán los principales ejecutores de los programas, recursos y acciones federales de desarrollo social, de acuerdo con las reglas de operación que al efecto emita el Ejecutivo federal, excepto en los casos expresamente asignados, legal o administrativamente, a una dependencia, entidad u organismo federal, estatal o del Distrito Federal”. El artículo 1o. señala que la ley determina la competencia de los gobiernos municipales, de las entidades federativas y del gobierno federal en materia de desarrollo social. El artículo 23 señala que “en el caso de los presupuestos federales descentralizados, las entidades federativas y los municipios acordarán con la administración pública federal el destino y los criterios del gasto, a través de los convenios de coordinación”. El artículo 26 establece que “el gobierno federal deberá elaborar y publicar en el Diario Oficial de la Federación las reglas de operación de los programas de desarrollo social incluidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación, así como la metodología, la normatividad, el calendario y las asignaciones correspondientes a las entidades federativas. Por su parte, los gobiernos de las entidades federativas publicarán en sus respectivos periódicos oficiales la distribución a los municipios de los recursos federales”. El artículo 39 menciona que “la coordinación del sistema nacional compete a la secretaría, con la concurrencia de las dependencias, entidades y organismos federales, de los gobiernos municipales y de las entidades federativas, así como de las organizaciones. La secretaría diseñará y ejecutará las políticas generales de desarrollo social. Al efecto, coordinará y promoverá la celebración de convenios y acuerdos de desarrollo social”. El artículo 42 señala que “los municipios formularán, aprobarán y aplicarán sus programas de desarrollo social, los cuales deberán estar en concordancia con los de las entidades federativas y el del gobierno federal”. El artículo 43 señala que corresponde al gobierno federal promover la celebración de convenios con dependencias del Ejecutivo federal, entidades federativas, municipios y organizaciones civiles y privadas, para la instauración de los programas relacionados con el desarrollo social y promover, con la intervención de los gobiernos de los estados respectivos, la participación de los municipios en el diseño y la ejecución de los programas de desarrollo social. El artículo 45 señala que es atribución de los gobiernos municipales ejercer los fondos y recursos federales descentralizados o convenidos en materia social en los términos de las leyes respectivas.

IV. De igual forma, el Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social establece en el artículo 3 las definiciones siguientes: “Convenios de coordinación: instrumentos jurídicos que suscribe el Ejecutivo federal con los gobiernos de las entidades federativas, con la participación, en su caso, de los municipios o delegaciones políticas, a efecto de que coadyuven, en el ámbito de sus respectivas competencias, a la consecución de los objetivos de la política nacional de desarrollo social”. El artículo 25 de dicho ordenamiento señala que “las dependencias y entidades de la administración pública federal que celebren convenios de coordinación con las entidades federativas deberán verificar que en el respectivo presupuesto local se establezcan partidas claramente identificables para el programa de desarrollo social de que se trate”. El artículo 27 menciona que “en el ejercicio de los recursos públicos federales que se complementen o combinen con recursos de las entidades federativas, de los municipios o delegaciones políticas, o bien, con los de los sectores social y privado, se aplicarán las disposiciones jurídicas federales. En los convenios que se celebren deberá señalarse esta circunstancia”. El artículo 40 señala que “para dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo y a los principios, objetivos y vertientes de la política nacional del desarrollo social, así como para asegurar la congruencia del Programa Nacional y los demás programas de desarrollo social de los tres órdenes de gobierno, la secretaría promoverá la celebración de convenios de coordinación”. El artículo 41 establece que “las dependencias y entidades del gobierno federal para celebrar convenios de coordinación, deberán verificar que los instrumentos respectivos sean acordes con las bases siguientes: Indicar las metas cuantitativas y cualitativas de los programas de desarrollo social, que deban ser ejecutados de manera coordinada; Los compromisos para el financiamiento de los programas, acciones, obras y servicios de desarrollo social convenidos, indicando las erogaciones asignadas por la federación a la entidad federativa o municipio, los recursos propios del gobierno de la entidad federativa, los aportados por los municipios y, en su caso, los que correspondan a las comunidades beneficiarias, de acuerdo con las reglas de operación de cada programa; Indicar los programas que se ejecutarán de manera coordinada por las dependencias o entidades de la administración pública federal, de las entidades federativas y de los municipios y, en su caso, en concertación con las organizaciones de los sectores social y privado”. El artículo 42 señala que “los convenios de coordinación y las modificaciones a los mismos, deberán ser publicados en el Diario Oficial de la Federación y en el correspondiente órgano de difusión oficial local, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha en que queden íntegramente suscritos”.

V. Por su parte, la Ley de Planeación establece en el artículo 2o., relativo a la descentralización administrativa, que la planeación a nivel federal debe basarse en “el fortalecimiento del pacto federal y del municipio libre, para lograr un desarrollo equilibrado del país, promoviendo la descentralización de la vida nacional”. El artículo 23 señala que “los programas sectoriales se sujetarán a las previsiones contenidas en el plan y especificarán los objetivos, prioridades y políticas que regirán el desempeño de las actividades del sector administrativo de que se trate. Contendrán asimismo estimaciones de recursos y determinaciones sobre instrumentos y responsables de su ejecución”.

VI. El artículo 27 señala que “para la ejecución del plan y los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales, las dependencias y entidades elaborarán programas anuales, que incluirán los aspectos administrativos y de política económica, social y ambiental correspondientes”.

VII. El artículo 28 menciona que “el plan y los programas a que se refieren los artículos anteriores especificarán las acciones que serán objeto de coordinación con los gobiernos de los estados y de inducción o concertación con los grupos sociales interesados”. El artículo 33 establece que “el Ejecutivo federal podrá convenir con los gobiernos de las entidades federativas, satisfaciendo las formalidades que en cada caso procedan, la coordinación que se requiera a efecto de que dichos gobiernos participen en la planeación nacional del desarrollo. En todos los casos se deberá considerar la participación que corresponda a los municipios”. El artículo 44 señala que “el Ejecutivo federal, en los convenios de coordinación que suscriba con los gobiernos de las entidades federativas, propondrá la inclusión de una cláusula en la que se prevean medidas que sancionen el incumplimiento del propio convenio y de los acuerdos que del mismo se deriven”.

VIII. Con relación al tema de las reglas de operación de los programas sociales que alude la diputada proponente en su iniciativa, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria establece en el artículo 77 que “con objeto de cumplir lo previsto en el segundo párrafo del artículo 1 de esta ley, se señalarán en el Presupuesto de Egresos los programas a través de los cuales se otorguen subsidios y los programas que deberán sujetarse a reglas de operación. La Cámara de Diputados, en el Presupuesto de Egresos, podrá señalar los programas a través de los cuales se otorguen subsidios, que deberán sujetarse a reglas de operación con objeto de asegurar que la aplicación de los recursos públicos se realice con eficiencia, eficacia, economía, honradez y transparencia”.

IX. “Asimismo, se señalarán en el Presupuesto de Egresos los criterios generales a los cuales se sujetarán las reglas de operación de los programas. Las dependencias, las entidades a través de sus respectivas dependencias coordinadoras de sector o, en su caso, las entidades no coordinadas serán responsables de emitir las reglas de operación de los programas que inicien su operación en el ejercicio fiscal siguiente o, en su caso, las modificaciones de las que continúen vigentes, previa autorización presupuestaria de la secretaría y dictamen de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria”.

X. “Las dependencias, las entidades a través de sus respectivas dependencias coordinadoras de sector o, en su caso, las entidades no coordinadas, publicarán en el Diario Oficial de la Federación las reglas de operación de programas nuevos, así como las modificaciones a las reglas de programas vigentes, a más tardar el 31 de diciembre anterior al ejercicio”. Por su parte, el decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2011 establece en el artículo 30 que “la Cámara de Diputados, a través de la comisión ordinaria que en razón de su competencia corresponda, emitirá opinión sobre las reglas de operación publicadas por el Ejecutivo federal en los términos del artículo 77 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; dicha opinión deberá fundarse y motivarse conforme a los criterios a que se refiere el último párrafo del artículo arriba citado. En caso de que las comisiones ordinarias de la Cámara de Diputados no emitan su opinión a más tardar el 15 de febrero de 2011, se entenderá como opinión favorable”.

XI. Por otro lado, el 30 de marzo de 2007, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), la Secretaría de la Función Pública (SFP) y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), publicaron en el Diario Oficial de la Federación, los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal, con objeto de orientar los programas y el gasto público al logro de objetivos y metas, así como medir sus resultados objetivamente mediante indicadores relacionados con la eficiencia, economía, eficacia y la calidad en la administración pública federal y el impacto del gasto social público. Por ello, estos lineamientos definen con claridad los tipos de evaluación, la matriz de indicadores para la evaluación de los programas sociales, el seguimiento de las evaluaciones y sus recomendaciones, su difusión y del sistema integral de monitoreo.

XII. Por todo lo anterior, y sumado al hecho de que lo propuesto por la diputada en sus consideraciones ya se encuentra claramente contenido en diversas leyes secundarias, resulta por demás innecesario que lo propuesto por la diputada se incluya en el artículo 17 de la Ley General de Desarrollo Social. Además, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y otras leyes secundarias relativas al tema de la iniciativa que se propone, establecen las facultades y obligaciones de las autoridades locales, de los gobiernos municipales en cuanto a la política social y a la ejecución e instrumentación de los programas de desarrollo social federales estatales y municipales. De igual forma, todas las reglas de operación de 2011 de los programas de desarrollo social especifican con claridad los ejecutores de dichos programas, así como de los recursos para su aplicación, observándose en la mayoría de ellas una sólida coordinación entre los tres niveles de gobierno.

XIII. Deben reconocerse la labor y preocupación de la diputada proponente y es especialmente atendible su inquietud de que los gobiernos municipales sean los principales coordinadores y ejecutores de los programas, recursos y acciones federales de desarrollo social, incluyendo los casos expresamente asignados, legal o administrativamente, a una dependencia, entidad u organismo federal, estatal o del Distrito Federal. Son de suma importancia las propuestas y opiniones de los diputados para el fortalecimiento del debate y las discusiones legislativas. Sin embargo, la iniciativa presentada no puede ser aprobada en sentido positivo por lo expuesto.

XIV. Conforme a los argumentos expuestos, y una vez analizada y discutida la iniciativa, el pleno de esta Comisión de Desarrollo Social de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados determinó en sesión ordinaria de fecha 7 de septiembre del año en curso que no se encuentra motivación suficiente para aprobar la iniciativa con proyecto de decreto en comento.

Con base en los antecedentes expuestos y en virtud de las consideraciones realizadas, la Comisión de Desarrollo Social propone al pleno los siguientes

Acuerdos

Primero. Se desecha la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 17 de la Ley General de Desarrollo Social relativa a establecer que serán los gobiernos municipales los principales coordinadores y ejecutores de los programas, los recursos y las acciones federales de desarrollo social, respecto a las reglas de operación que al efecto hayan convenido y emitido de común acuerdo éstos y el Ejecutivo federal, presentada por la diputada Diva Hadamira Gastélum Bajo, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, el 23 de septiembre de 2010.

Segundo. Archívese el presente asunto como total y definitivamente concluido.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 7 de septiembre de 2011.

La Comisión de Desarrollo Social

Diputados: José Francisco Yunes Zorrilla (rúbrica), presidente; Aarón Irízar López (rúbrica), Edgardo Melhem Salinas (rúbrica), Maricela Serrano Hernández (rúbrica), Liborio Vidal Aguilar (rúbrica), Jesús Gerardo Cortez Mendoza (rúbrica), Elpidio Desiderio Concha Arellano (rúbrica), Jesús Giles Sánchez, Hugo Héctor Martínez González (rúbrica), Gerardo Sánchez García, Sergio Octavio Germán Olivares (rúbrica), Martín García Avilés (rúbrica), Elsa María Martínez Peña (rúbrica), secretarios; Alfonso Primitivo Ríos Vázquez, Esteban Albarrán Mendoza (rúbrica), Jesús Ricardo Enríquez Fuentes (rúbrica), Lucila del Carmen Gallegos Camarena (rúbrica), Gloria Trinidad Luna Ruiz (rúbrica), Alba Leonila Méndez Herrera (rúbrica), Adriana Terrazas Porras (rúbrica), José Óscar Aguilar González (rúbrica), Carlos Luis Meillón Johnston (rúbrica), Héctor Hugo Hernández Rodríguez, Narcedalia Ramírez Pineda (rúbrica), Enrique Torres Delgado (rúbrica), Samuel Herrera Chávez (rúbrica), Carlos Flores Rico, Bélgica Nabil Carmona Cabrera, Laura Margarita Suárez González (rúbrica), Mario Moreno Arcos (rúbrica).