Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, a cargo del diputado Alberto Emiliano Cinta Martínez, del Grupo Parlamentario del PVEM, y suscrita por integrantes de la Comisión Especial para la Competitividad

Los que suscriben, diputados Alberto Emiliano Cinta Martínez (PVEM), Norma Sánchez Romero (PAN), Manuel Ignacio Acosta Gutiérrez (PRI), Mario Alberto di Costanzo Armenta (PT), César Daniel González Madruga (PAN), Jorge Alberto Juraidini Rumilla (PRI), Israel Reyes Ledesma Magaña (PRI), Vidal Llerenas Morales (PRD), Elsa María Martínez Peña (Nueva Alianza) y Melchor Sánchez de la Fuente (PRI), integrantes de la Comisión Especial para la Competitividad de la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, someten a la consideración del pleno de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona la Ley de Coordinación Fiscal.

Problemática

El Ramo 33 se creó a partir de la reforma a la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) en 1997. El principal objetivo de este ramo era transferir recursos federalizados a los estados y municipios para la atención de responsabilidades mayoritariamente de desarrollo social.

La LCF define los ocho fondos de aportaciones a través de los cuales los recursos del Ramo 33 son canalizados:

1. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica (FAEB);

2. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA);

3. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), el cual se divide en dos fondos: el Fondo de Infraestructura Social Estatal (FISE) y el Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM);

4. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FAFM);

5. Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM);

6. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA);

7. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP); y

8. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF).

De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), desde la creación del Ramo 33 se han ejercido alrededor de 3.5 billones de pesos, lo que representa la suma del presupuesto histórico asignado en el periodo 1998-2008 a siete secretarías de Estado y 34 por ciento de los ingresos tributarios de la Federación; es decir, tres de cada diez pesos que la Federación recaudó en diez años de la base de contribuyentes del país, fueron destinados a este ramo.

Debido a la importancia de los Fondos de Aportaciones Federales, varios organismos se han encargado de analizar y evaluar el cumplimiento de las fórmulas de distribución, de los objetivos de cada fondo y su carácter redistributivo. Entre estos estudios se encuentran los siguientes: “El Ramo 33 en el desarrollo social en México: evaluación de ocho fondos de política pública”, elaborado por Coneval; el Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2009, de la Auditoría Superior de la Federación (ASF); y el Informe de Desarrollo Humano de México 2011, elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Los anteriores estudios muestran que existen problemas graves que van desde las variables utilizadas en las fórmulas de distribución de los recursos, hasta su aplicación y seguimiento.

Argumentación

A partir de los resultados obtenidos en los estudios antes citados, se pueden agrupar las principales observaciones con respecto a los Fondos de Aportaciones Federales en cuatro áreas: asignación de recursos; ejecución de recursos; transparencia y rendición de cuentas; y evaluación e indicadores de desempeño.

Asignación de los recursos

La asignación de los recursos del Ramo 33 se define a través de fórmulas de distribución de cada Fondo de Aportación. Todos los fondos tienen complicaciones con las fórmulas, destacando las siguientes: las fórmulas no promueven la equidad ni tienen un carácter redistributivo; algunas de ellas no están actualizadas; no toman en cuenta elementos que estimulen la eficiencia, oportunidad, transparencia y rendición de cuentas; los recursos se asignan de manera inercial; y, en algunos casos, no se cuenta con la información necesaria para aplicar las fórmulas.

De acuerdo con el PNUD, los indicadores de equidad horizontal del Ramo 33 asignado a los estados muestran una falla distributiva notoriamente menor que la del gasto federal en desarrollo humano. Aun así, cuando dos entidades federativas tienen niveles de Índice de Desarrollo Humano (IDH) cercanos entre sí, se gasta más en aquélla con mayor ingreso per cápita. Un ejemplo de esta falta de equidad horizontal se observa en Tabasco e Hidalgo, ambos con el mismo IDH en 2005, con poblaciones de tamaño similar y una estructura productiva no muy distinta. Pese a su parecido, Tabasco recibe un gasto per cápita proveniente del Ramo 33 de 589.4 pesos, mientras Hidalgo, con un ingreso per cápita ligeramente menor, recibe 450.7 pesos. El PNUD señala que pese a que el objetivo del Ramo 33 es compensatorio, sorprende que no se asigne en mucha mayor medida entre los estados y municipios con menores recursos y desarrollo humano, y que en el caso de los estados se vea contrarrestado por la distribución de los recursos del Ramo 28.

Tanto el Coneval como la ASF coinciden en que es necesario modificar la fórmula de distribución de los recursos del FAEB, ya que promueve poco el desarrollo equilibrado del sistema educativo. Por ello, señalan que es necesario seleccionar variables que contribuyan a disminuir el rezago educativo, que aseguren la permanencia e impulsen la calidad de la educación.

Con relación al FASSA, aseguran que la asignación responde principalmente al inventario de infraestructura médica y las plantillas de personal registrados a nivel federal para cada uno de los estados, y no se asocia a la atención de la carencia de acceso a servicios de salud en las entidades federativas, ni a la calidad en los servicios y equidad en la distribución.

El Coneval señala que el FAIS es uno de los pocos fondos que establece una fórmula precisa y clara de cómo se debe realizar tal asignación acorde con el objetivo de distribuir los recursos en función de la masa carencial estatal. Sin embargo, el estudio de campo y las entrevistas en las entidades federativas revelan que los funcionarios estatales y municipales no cuentan con la información suficiente para aplicar la fórmula principal ni la segunda fórmula de distribución; por lo tanto, la distribución de los recursos no cumple con los objetivos para los cuales el FAIS fue diseñado.

Al respecto, la ASF señala que la fórmula del FISE (uno de los fondos del FAIS) no toma en cuenta elementos que estimulen la eficiencia, oportunidad, transparencia y rendición de cuentas; igualmente, no considera los resultados alcanzados, por ello, el mecanismo de distribución que existe para el fondo muestra una marcada inercia, que no apoya el cumplimiento de los objetivos.

De acuerdo con el Coneval, la fórmula del FAM en su componente asistencia social responde a criterios redistributivos; sin embargo, se encuentra limitada por su componente histórico y no se encuentra establecida en la LCF ni es de fácil acceso para el público, lo cual limita su análisis y evaluación. Al respecto, la ASF asegura que es necesario definir una fórmula para la distribución de los recursos para la asistencia social con el propósito de abatir las brechas que existen entre las entidades federativas y combatir algunas de las causas de la extrema pobreza, rezago y marginación que determina la condición de recibir asistencia, además de incluir incentivos que premien los buenos resultados alcanzados. Asimismo, señala que sería pertinente definir con la mayor precisión posible el destino y los conceptos de gasto a los que se pueden destinar estos recursos.

Con respecto al FAETA, el Convela señala que responde en mayor medida a las necesidades de educación tecnológica que al combate de las necesidades de rezago educativo de la población adulta analfabeta. Además de que no existe una fórmula explícita que permita especificar cómo distribuir sus recursos entre los estados y el Distrito Federal.

También asegura que no hay certidumbre sobre las fuentes de información que se utilizan para estimar la fórmula del FASP y se percibe que premia a quien no presenta buenos resultados. Resalta el hecho de que en la fórmula de distribución se utilice el número de habitantes de cada entidad federativa y no una medida de densidad poblacional, ya que no es evidente que el nivel de violencia y criminalidad dependa simplemente del número de habitantes en cada entidad. Asimismo, el hecho de que se incluya un índice delictivo y un índice de ocupación penitenciaria en la fórmula de distribución puede generar incentivos negativos sobre los resultados que se definan para las políticas de seguridad de las entidades.

La ASF indicó que es necesario analizar el objetivo del FAFEF, las variables y el método de cálculo de la fórmula, para adecuarlas en caso de ser necesario. En tanto, el Coneval señala que los recursos de este fondo se distribuyen con base en los recursos recibidos el año anterior y los montos adicionales inversamente con relación al PIB, lo cual indica que este fondo se distribuye sin un carácter redistributivo.

Ejecución de los recursos

En la mayoría de los fondos existen problemas en la forma en que se ejercen los recursos. Los principales obstáculos detectados fueron los siguientes: los estados carecen de facultades para la operación de algunos fondos (FASS, FAEB y FAM); el conocimiento de la normativa de los fondos es insuficiente por parte de los operadores; y la LFC no establece con precisión las obras y acciones en las que se deben aplicar los recursos.

De igual modo, en el estudio de campo realizado por el Coneval, algunos funcionarios estatales entrevistados mencionaron la necesidad de contar con mayor capacitación sobre el Sistema de Formato Único (SFU) 1 para proporcionar información sobre el uso de los recursos. En este sentido, se sugiere capacitar a los funcionarios sobre el uso de los sistemas de reporte.

Con relación a la ejecución de los recursos, el estudio del Coneval encuentra la siguiente problemática:

• No existen facultades de decisión en la gestión estatal en el FAEB. Las atribuciones de las autoridades estatales no les permiten tomar decisiones fundamentales para elevar la calidad educativa (los funcionarios entrevistados opinan que se han delegado funciones y no facultades a las entidades), en tanto que la Federación establece normas, pero debe descansar en las entidades federativas para operar las escuelas. Por ello, es difícil responsabilizar a la Federación o a los estados de los resultados académicos.

• De acuerdo con la opinión de los funcionarios entrevistados, los estados carecen de facultades para la operación del FASSA, ya que no toman decisiones relevantes sobre la gestión de los recursos.

• La fórmula de distribución del FAIS es quizá la más conocida y estudiada; sin embargo, en todos los estados analizados, los funcionarios entrevistados expresaron que no conocen las fuentes de información con las cuales se estiman los recursos correspondientes a cada entidad.

• Existe heterogeneidad en la operación del FISM en los municipios analizados; por ejemplo, no existe una priorización homogénea en el ejercicio de los recursos; es decir, cada municipio analizado ejerce el gasto de acuerdo con las necesidades del ayuntamiento y tiende a usar los polígonos de pobreza establecidos por la Sedesol. De los siete municipios analizados, en sólo cuatro de ellos los funcionarios entrevistados manifestaron conocer correctamente la fórmula de distribución del FISM; esto sugiere que existen incentivos para que los gobiernos municipales realicen poca inversión en infraestructura con el propósito de que se les asignen más recursos mediante este fondo al siguiente año.

• El uso que se le puede dar a los recursos del FAFM no es tan acotado. A pesar de ello, se emplea principalmente para el pago de la deuda y para seguridad pública. Es importante establecer que la definición de deuda no es suficientemente clara, por lo que en términos prácticos los recursos se pueden utilizar para gasto corriente. Este hecho podría reflejar que los municipios cuentan con mayores facultades en el ejercicio de los recursos, pero dificulta la evaluación respecto del destino y los resultados del fondo.

• El Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) sólo funge como coordinador de los recursos que las entidades federativas reciben del FAM y se observa heterogeneidad en la aplicación de los recursos entre los estados. Este hecho genera problemas a las entidades federativas con la ASF, ya que no es clara la definición de “asistencia social” como condición para utilizar el dinero del FAM. El trabajo de campo sugiere que en los estados visitados no existen atribuciones para la operación de los recursos del FAM. Los organismos estatales encargados de este fondo (en el componente de infraestructura escolar) parecen ser totalmente dependientes de la SEP.

Existen varias coincidencias con las observaciones que hace la ASF:

• En las entidades federativas es conveniente que se implementen acciones y medidas tendientes a que los recursos del FAEB sean transferidos a los entes ejecutores y ajustarse a las disposiciones establecidas por la SEP en el Acuerdo 482 o en la disposición equivalente. La SEP debe proponer a la Cámara de Diputados la inclusión en el FAEB de una vertiente para la infraestructura educativa y precisar su contenido y alcance, debido a que en la actualidad no se especifica si abarca la construcción, rehabilitación y mantenimiento en su conjunto o únicamente algunos de dichos conceptos; si se refiere a espacios educativos donde se imparte la educación, como aulas, anexos, laboratorios, o se incluyen también las oficinas administrativas y el equipamiento de los inmuebles.

• En las 32 entidades federativas se manifiestan debilidades de control en la gestión del FASSA y la falta de mecanismos para prevenirlas y atenderlas, lo que obliga a fortalecer sus procesos operativos y administrativos.

• Uno de los problemas de mayor incidencia que ha impedido el cumplimiento de los objetivos del FISE, es la aplicación de estos recursos en obras y acciones que no benefician directamente a sectores de la población en pobreza extrema y rezago social, o que no tuvieron un alcance o ámbito de beneficio regional o intermunicipal, lo que obedece principalmente al insuficiente conocimiento de la normativa del fondo por parte de sus operadores y a la imprecisión de la Ley de Coordinación Fiscal sobre las obras y acciones en que se deben aplicar los recursos del FISE, lo que da lugar a que en el ámbito local se interpreten las disposiciones de esta ley en favor de un manejo discrecional de los recursos o que no esté sujeto a la normativa.

• Es necesario definir límites para el pago de pasivos corrientes con el fondo y, en lo factible, eliminar esta posibilidad y considerar solamente la deuda pública, como la obligación financiera susceptible de cubrir con el FORTAMUN-DF.

• Se recomienda capacitar al personal que participa en la operación del FAFM y que las Entidades de Fiscalización Superior Locales participen en este proceso; elaborar manuales de organización y de procedimientos que sean eficientes en función de la normativa y necesidades de administración del municipio o demarcación territorial y que se apliquen constantemente para dar consistencia a su información.

• No obstante que la LCF es precisa en cuanto al destino de los recursos del FAM y dispone que los recursos se apliquen exclusivamente al otorgamiento de desayunos escolares, apoyos alimentarios y de asistencia social a la población en condiciones de pobreza extrema, apoyos a la población en desamparo, el cumplimiento de este objetivo por parte de los sistemas estatales DIF resulta insuficiente con los recursos que para este concepto asigna el FAM; además, se observa que los DIF estatales destinan una proporción importante de los recursos del fondo a gasto corriente para operar los programas de asistencia social y no al beneficio de la población objetivo.

• Un problema identificado en la gestión del FAETA fue que en la vertiente de educación tecnológica en la operación de planteles de nueva creación, se realizaron pagos al 100 por ciento con recursos del fondo, en contravención del Convenio de Federalización que establece que dichos gastos serán aportados en un 50 por ciento con recursos del FAETA y 50 por ciento con recursos estatales. El 95.5 por ciento de los recursos para la prestación de servicios de educación tecnológica y de educación para adultos por medio de los Conalep y los IEEA, se destinaron principalmente al pago de nómina del personal que participó en los servicios de alfabetización, educación básica, formación para el trabajo y educación tecnológica.

• Se recomienda definir la anualidad en el ejercicio y aplicación de los recursos del FASP para evitar su concentración al final del ejercicio fiscal, situación que afecta la oportuna generación de los beneficios previstos y la transparencia de la gestión del fondo, el mes de febrero del año siguiente sería un término recomendable, los recursos no ejercidos en la fecha que se defina se reintegrarían a la Tesorería de la Federación para su distribución entre las entidades federativas que los ejercieron con oportunidad y eficiencia.

• Destinar los recursos del FASP exclusivamente en los conceptos establecidos en la LCF, por lo que deben existir limitaciones respecto de su origen federal y estatal, así como establecer una estructura programática más específica por parte del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que deberá ser por eje, programa, proyecto y acción. La aplicación de los recursos a fines distintos a los establecidos en la LCF, se ha generado principalmente por su laxa interpretación y con el propósito de dar cabida a rubros que no pueden financiarse con este fondo.

Transparencia y rendición de cuentas

La transparencia y rendición de cuentas de los recursos del Ramo 33 se contempla principalmente en lo estipulado en los Artículos 48 2 y 49 3 de la LCF. De esta manera se obliga a las entidades federativas a enviar trimestralmente al Ejecutivo, por conducto de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP), informes sobre el ejercicio y destino de los recursos de los fondos de aportaciones federales. La SHCP incluye esta información en sus informes trimestrales y se pone a disposición para consulta en su página de Internet.

El Coneval identificó que, en general, las entidades federativas cumplen con difundir información sobre los montos recibidos en este Ramo en sus portales de Internet, en los informes trimestrales de la SHCP o en las cuentas públicas; sin embargo, esto no se cumple en todos los municipios.

Por su parte, el PNUD asegura que, en 2008, casi una tercera parte de las entidades, incluidos estados con un IDH menor al del promedio nacional, incumplió el requisito de publicar trimestralmente los indicadores y resultados del uso de los recursos de las Aportaciones Federales del Ramo 33. Destaca que el mayor déficit de información presupuestal se observa entre las autoridades locales, además de que sólo en 21 estados es posible conocer con detalle tanto el monto como las fechas de pagos a los municipios. También se asegura que algunos estados no han autorizado la difusión al público de la Cuenta Pública Estatal lo que impide examinar los componentes del gasto social; no existe información consolidada sobre cuáles programas presupuestarios integran las distintas funciones del gasto social en las entidades federativas; y las categorías incluidas dentro del gasto social cambian continuamente, sin que se actualice la información histórica para hacer comparaciones consistentes.

Otro de los principales problemas con la transparencia y rendición de cuentas del Ramo 33 es que no se reporta el origen y aplicación de los recursos, por lo tanto cuando existen recursos federales de otros fondos, no es posible analizar el efecto aislado de cada uno de estos. También, las entidades federativas no difunden al inicio del ejercicio las obras y acciones a realizar.

Evaluación e indicadores de desempeño

Desde 2009, además de proporcionar información sobre el uso de los recursos por medio del SFU, las entidades federativas y municipios deben reportar indicadores construidos a partir de la Metodología de Marco Lógico (Matriz de Indicadores por Resultados o Matriz de Marco Lógico), en cumplimiento con el artículo 49 de la LCF.

En los Lineamientos generales de operación para la entrega de los recursos del Ramo General 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipio”, publicados el 21 de enero de 2008 en el Diario Oficial de la Federación, se define Indicador como: “la expresión cuantitativa o, en su caso, cualitativa, que representa un medio sencillo y fiable para medir los logros y los cambios vinculados con las acciones del programa respectivo, así como para dar seguimiento a los avances alcanzados y evaluar los resultados obtenidos.

Los Indicadores deberán clasificarse en estratégicos y de gestión, y permitir la medición de los siguientes aspectos:

a) Eficacia: que mide el grado de cumplimiento de los objetivos de los Programas;

b) Eficiencia: que mide la relación entre los productos y servicios generados respecto a los insumos o recursos utilizados;

c) Economía: que mide la capacidad de gestión de los Programas, a efecto de ejercer adecuadamente los recursos financieros, y

d) Calidad: que mide los atributos, propiedades o características que deben tener los bienes y servicios para satisfacer los objetivos de los Programas”.

De acuerdo con el Coneval, entre los principales problemas que presentan los indicadores de desempeño se destaca que, si bien los fondos muestran información valiosa, ninguno presenta un conjunto integral de indicadores que permita evaluar sus resultados, es decir, verificar el avance en sus objetivos. En muchos casos la tendencia del indicador es ambigua. Asimismo, existen indicadores que miden aspectos distintos de lo establecido en las fórmulas de distribución, lo que muestra la falta de precisión en el objetivo de los fondos.

Aparte de los problemas mencionados con los indicadores de desempeño, en la mayoría de los estados existe ausencia de evaluaciones a partir de los resultados e impactos del uso de los recursos del Ramo. Por lo que es urgente impulsar una cultura de evaluación del Ramo para aportar elementos que retroalimenten de forma sistemática las políticas y estrategias de cada fondo.

El PNUD señala que debería realizarse un examen completo de la asignación de recursos del Ramo 33 dentro de los municipios, pero no hay datos que lo permitan, aunque sí existe evidencia de que no llegan a las localidades más pobres. Por ejemplo, en 2004 cerca de 50 por ciento del FAIS se destinó a las cabeceras municipales, que no suelen incluir a las localidades más rezagadas. Asimismo, el gasto de FISM (componente municipal del FAIS) no se realiza en fun­ción de las necesidades de la ciudadanía, sino más bien muestra que los presidentes municipales prefieren proveer de servicios públicos a la cabecera por otras razones, que se presumen electorales.

Tanto el Coneval como ASF coinciden en que la identificación de los recursos estatales que concurren con los recursos del FAEB es difícil, lo que afecta la rendición de cuentas. Los recursos del fondo son complementarios a los estatales y no están establecidas de manera clara las responsabilidades entre entidades y Federación, lo que vulnera la transparencia en el ejercicio del fondo. Lo mismo ocurre con el FASSA, ya que para la prestación de servicios de salud, las entidades federativas utilizan tanto recursos propios como federales. Los recursos que provienen de la Federación no se limitan a los obtenidos a través del FASSA; también reciben fondos por el Ramo 12 (Salud), el programa IMSS-Oportunidades y del Seguro Popular, lo que en ocasiones dificulta la evaluación y monitoreo de su ejercicio, así como su análisis en el contexto estatal, por lo que es importante establecer mecanismos con objeto de diferenciar el origen y aplicación de estos recursos.

La ASF recomienda que se establezcan medidas convenientes para que los recursos trasferidos por la federación, por medio del FAEB y de los recursos para la Educación Básica y Normal en el Distrito Federal, estén devengados al 31 de diciembre del año de su ejercicio, lo anterior, para evitar subejercicios y permitir una mejor transparencia y fiscalización del recurso. Asimismo, señala que la SEP y los estados deben desarrollar indicadores de desempeño para evaluar los resultados obtenidos con el ejercicio de los recursos del FAEB y para la Educación Básica y Normal en el Distrito Federal, en relación con indicadores educativos de cobertura, calidad, equidad, y pertinencia.

En la Cuenta Pública 2009, se detectó que en el FAIS existe falta de transparencia, situación que se origina principalmente porque las entidades federativas no difunden al inicio del ejercicio las obras y acciones por realizar, ni al final los resultados logrados; no publican los informes trimestrales sobre el ejercicio y destino del fondo enviados a la SHCP; existen además diferencias entre lo que se informa a la SHCP sobre los avances en el ejercicio del fondo y sus registros contables, presupuestales e información financiera y en algunos casos estos informes no se remiten o se formularon de manera incompleta. También señala que existe ausencia de evaluaciones en la mayoría de los estados de los resultados e impactos del fondo; en realidad se observa la carencia de una cultura de análisis de este concepto, no obstante las disposiciones constitucionales y legales existentes en la materia para su realización, de manera particular, respecto de los resultados del ejercicio de los recursos federales. Se debe impulsar una cultura de evaluación del FISE, para aportar elementos que retroalimenten de forma sistemática las políticas y estrategias del fondo.

De igual forma, la gestión del FAETA no permite evaluar los resultados y dar seguimiento a los objetivos y metas programados. De lo anterior, se concluye que las entidades federativas no cuentan con indicadores de desempeño que sean congruentes con los objetivos, estrategias y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo, así como en lo equivalente con los planes y programas de los gobiernos estatales en cuanto a su vinculación con los fines del FAETA. Lo anterior, con el objeto de que puedan servir de apoyo en el seguimiento y evaluación para mejorar la administración del fondo en ambos órdenes de gobierno.

El Coneval señala que en el caso del FAFEF, la gran diversidad de usos posibles de los recursos hace que no tenga objetivos claros y que, por lo tanto, su evaluación sea difícil de establecer. Esta situación se refleja en los indicadores que las entidades federativas reportan, los cuales no precisan un objetivo concreto. La Auditoría coincide, señalando que el FAFEF tiene nueve posibles destinos para la aplicación de los recursos, por lo que se dificulta la identificación de un objetivo del fondo. Por lo que propone revisar los indicadores de desempeño del fondo, e identificar los resultados e impacto de los recursos en el fortalecimiento de las finanzas públicas locales, el apoyo a la educación, ciencia y tecnología, a los sistemas de protección civil y a la inversión en infraestructura.

Principales aspectos de la reforma

Para atender la anterior problemática se proponen las siguientes reformas a la Ley de Coordinación Fiscal:

• Se establecen fechas límites para que tanto la SHCP como las Entidades Federativas publiquen la calendarización, el monto de los recursos, las fórmulas y origen de las variables utilizadas para la distribución de los recursos de los Fondos de Aportaciones Federales. (Se adiciona el Artículo 25)

• Para evitar subejercicios se establece que los recursos de los Fondos de Aportaciones Federales deberán estar devengados a más tardar el 31 de diciembre del año fiscal en que fueron asignados, de lo contrario los recursos no ejercidos serán reintegrados a la Tesorería de la Federación y canalizados a programas sociales que la Cámara de Diputados haya previsto en el Presupuesto de Egresos de la Federación. (Se adiciona el Artículo 25)

• Con el objeto de que sea más claro cómo se deben ejercer los recursos del Fondo de Aportaciones Múltiples que reciban los Estados de la Federación y el Distrito Federal, se establece la definición de asistencia social contemplada en el Artículo 3 de la Ley de Asistencia Social. (Se adiciona un segundo párrafo al Artículo 40)

• Con el fin de fortalecer la transparencia y rendición de cuentas se propone que las Entidades Federativas en el reporte del cuarto trimestre que remita a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberán incluir un resumen anual del ejercicio del gasto por Fondo donde se reporte, al menos, lo siguiente: la unidad administrativa responsable de ejecutar el gasto; el detalle del presupuesto ejercido; la diferencia entre el monto de los recursos transferidos y aquéllos erogados; datos sobre la población beneficiada y, en los en casos donde aplique, el padrón de beneficiarios; los resultados de los indicadores de desempeño; las variables utilizadas en el cálculo de los indicadores de desempeño y su origen; el porcentaje de avance físico agregado de las obras y acciones respectivas; el grado de cumplimiento de las metas y objetivos económicos y sociales de cada fondo, y, de ser necesario, las modificaciones y la justificación sobre las adecuaciones a las asignaciones previamente establecidas. (Se adiciona un tercer párrafo al artículo 48)

• Se establecen en la Ley los elementos que deben contener los indicadores de desempeño, actualmente contemplados en los “Lineamientos Generales para la Operación de los Recursos del Ramo 33”. Asimismo, se señala que deben existir condiciones equitativas de disponibilidad, verificabilidad y confiabilidad de las variables utilizadas para el cálculo de los indicadores de desempeño. (Se adiciona la fracción V del artículo 49)

• Se crea el Comité de Seguimiento y Evaluación de los Recursos Asignados a los Fondos de Aportaciones Federales, el cual tiene como objeto impulsar estrategias que permitan que la distribución, ejecución y evaluación de los recursos asignados a los Fondos de Aportaciones Federales sean más eficientes y cumplan con los objetivos para los cuales fueron creados. Dentro de las atribuciones del Comité destacan las siguientes:

I. Hacer un seguimiento permanente del funcionamiento y cumplimiento de las metas y objetivos e impacto en el desarrollo social y económico de los Fondos de Aportaciones Federales.

II. Presentar al Congreso de la Unión un informe anual con un diagnóstico integral sobre los resultados y desempeño de cada uno de los Fondos de Aportaciones Federales. Dicho informe deberá presentarse dentro de los primeros cinco días hábiles del mes de abril.

III. Coordinar la elaboración de manuales de organización y de procedimiento que permitan alcanzar los objetivos de los fondos. Los manuales serán un apoyo para que las autoridades estatales y municipales tengan un mejor entendimiento de la aplicación de las fórmulas de distribución, de los indicadores de desempeño y cómo llevar a cabo el gasto que se les asigna según las necesidades y prioridades de su entidad.

IV. Establecer y coordinar programas de capacitación, actualización y asesoramiento permanente dirigido a los servidores públicos que participan en la operación de los Fondos de Aportaciones Federales.

• Se establece que las opiniones, observaciones, recomendaciones y propuestas formuladas por el Comité deberán ser consideradas por todas las instancias involucradas en la ejecución de los Fondos de Aportaciones Federales. En caso de existir recomendaciones de reformas al marco legal vigente, la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados tendrá 90 días posteriores a la presentación del informe, para legislar en la materia.

Fundamentación

Con base en los argumentos anteriormente expuestos y con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; los artículos 6, numeral 1, fracción I; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, así como el artículo 122 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos se somete a la consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de

Decreto que reforma y adiciona la Ley de Coordinación Fiscal

Artículo Único, Se reforma el penúltimo párrafo del artículo 48; se adicionan tres últimos párrafos al artículo 25; un segundo párrafo al artículo 40; un tercer párrafo al artículo 48; la fracción V del artículo 49; y los artículos 52, 53 y 54, todos de la Ley de Coordinación Fiscal para quedar como sigue:

Artículo 25. ...

I. al VIII. ...

...

Para contribuir a mejorar la planeación del gasto de las entidades federativas y de los municipios, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá publicar en el Diario Oficial de la Federación dentro de los 15 días hábiles posteriores a la publicación del Presupuesto de Egresos, el monto, la calendarización, las fórmulas y origen de las variables utilizadas para la distribución de los Fondos de Aportaciones Federales, esta información deberá estar disponible en su sitio oficial de Internet.

Las Entidades Federativas publicarán en sus diarios oficiales y en sus sitios oficiales de Internet, la calendarización, el monto de los recursos, las fórmulas y origen de las variables utilizadas para la distribución de los recursos que correspondan a los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, dentro de los 10 días hábiles posteriores a la publicación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público mencionada en el párrafo anterior.

Los recursos de los Fondos de Aportaciones Federales deberán estar devengados a más tardar el 31 de diciembre del año fiscal en que fueron asignados, los subejercicios de las entidades federativas, municipios o demarcaciones territoriales deberán subsanarse en un plazo máximo de 30 días naturales. En caso contrario, los recursos no ejercidos deberán reintegrarse a la Tesorería de la Federación, y asignados a programas sociales previstos en el Presupuesto de Egresos del ejercicio fiscal correspondiente. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá enviar un informe oportuno a la Cámara de Diputados reportándole la entidad, municipio o demarcación territorial que tuvo el subejercicio, el monto del recurso no ejercido, el Fondo de Aportaciones Federales al que pertenece, y el programa social al que serán canalizados dichos recursos. Dicha información deberá ser publicada en el sitio oficial de Internet de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Artículo 40. - Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones Múltiples reciban los Estados de la Federación y el Distrito Federal se destinarán exclusivamente al otorgamiento de desayunos escolares, apoyos alimentarios y de asistencia social a la población en condiciones de pobreza extrema, apoyos a la población en desamparo, así como a la construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de los niveles de educación básica, media superior y superior en su modalidad universitaria según las necesidades de cada nivel.

Para los efectos de esta Ley se entenderá asistencia social al conjunto de acciones tendientes a modificar y mejorar las circunstancias de carácter social que impidan el desarrollo integral del individuo, así como la protección física, mental y social de personas en estado de necesidad, indefensión, desventaja física y mental, hasta lograr su incorporación a una vida plena y productiva. La asistencia social comprende acciones de promoción, previsión, prevención, protección y rehabilitación, tal y como se define en el Artículo 3 de la Ley de Asistencia Social.

Artículo 48. ...

....

Las Entidades Federativas en el reporte del cuarto trimestre que remita a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberán incluir un resumen anual del ejercicio del gasto por Fondo donde se reporte, al menos, lo siguiente: la unidad administrativa responsable de ejecutar el gasto; el detalle del presupuesto ejercido; la diferencia entre el monto de los recursos transferidos y aquéllos erogados; datos sobre la población beneficiada y, en los en casos donde aplique, el padrón de beneficiarios; los resultados de los indicadores de desempeño; las variables utilizadas en el cálculo de los indicadores de desempeño y su origen; el porcentaje de avance físico agregado de las obras y acciones respectivas; el grado de cumplimiento de las metas y objetivos económicos y sociales de cada fondo, y, de ser necesario, las modificaciones y la justificación sobre las adecuaciones a las asignaciones previamente establecidas. En el caso de obras y acciones que se realicen con recursos provenientes de diferentes fondos, se deberá presentar un reporte de concurrencia presupuestal, que contendrá, de manera desagregada, el origen y concepto del uso de cada uno de los recursos utilizados. Esta información se entregará de acuerdo al formato que para ello establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público incluirá los reportes señalados en los párrafos anteriores, por Entidad Federativa, en los informes trimestrales que deben entregarse al Congreso de la Unión en los términos del artículo 107, fracción I, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; asimismo, pondrá dicha información a disposición para consulta en su página electrónica de Internet, la cual deberá actualizar a más tardar en la fecha en que el Ejecutivo Federal entregue los citados informes.

...

Artículo 49. ...

...

...

I-IV...

V. El ejercicio de los recursos a que se refiere el presente capítulo deberá sujetarse a la evaluación del desempeño a que se refiere el artículo 110 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Los resultados del ejercicio de dichos recursos deberán ser evaluados, con base en indicadores, por instancias técnicas independientes de las instituciones que los ejerzan, designadas por las entidades, a fin de verificar el cumplimiento de los objetivos a los que se encuentran destinados los Fondos de Aportaciones Federales conforme a la presente Ley. Los resultados de las evaluaciones deberán ser informados en los términos del artículo 48 de la presente Ley.

Los indicadores de desempeño, a los que se refiere el párrafo anterior, deberán cumplir con los siguientes elementos:

a) Eficacia: mide el grado de cumplimiento de los objetivos de los Programas;

b) Eficiencia: mide la relación entre los productos y servicios generados respecto a los insumos o recursos utilizados;

c) Economía: mide la capacidad de gestión de los Programas, a efecto de ejercer adecuadamente los recursos financieros, y

d) Calidad: mide los atributos, propiedades o características que deben tener los bienes y servicios para satisfacer los objetivos de los Programas;

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público vigilará que existan condiciones equitativas de disponibilidad, verificabilidad y confiabilidad de las variables utilizadas para el cálculo de los indicadores de desempeño.

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Artículo 52. El Comité de Seguimiento y Evaluación de los Recursos Asignados a los Fondos de Aportaciones Federales tiene como objeto impulsar estrategias que permitan que la distribución, ejecución y evaluación de los recursos asignados a los Fondos de Aportaciones Federales, a los que se refiere el presente Capítulo, sean más eficientes y cumplan con los objetivos para los cuales fueron creados.

El Comité estará integrado de la siguiente manera:

I. Un representante de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, quien lo presidirá;

II. El Secretario Ejecutivo del Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social;

III. Un representante de la Secretaría de la Función Pública;

IV. Un representante de la Secretaría de Educación Pública;

V. Un representante de la Secretaría de Salud;

VI. Un representante de la Secretaría de Desarrollo Social;

VII. Un representante de la Secretaría de Seguridad Pública;

VIII. Un representante de la Auditoría Superior de la Federación;

IX. Un representante de la Conferencia Nacional de Gobernadores;

X. Un representante de la Federación Nacional de Municipios de México; y

XI. Un representante del Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

Los representantes de las secretarías y del Instituto Nacional de Estadística y Geografía deberán tener, por lo menos, nivel de director general o equivalente.

En la ausencia del presidente del Comité, el Secretario Ejecutivo del Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social asumirá dichas funciones.

Cuando se estime que puedan hacer aportaciones sustantivas para el desarrollo de los trabajos, el Comité podrá convocar a organizaciones de la sociedad civil, instituciones académicas, así como entidades y dependencias públicas.

El Comité funcionará a través de sesiones ordinarias o extraordinarias, reuniéndose por lo menos cada tres meses de acuerdo con el calendario de sesiones aprobado por el propio Comité. Para la celebración de las sesiones se requerirá la asistencia de la mayoría de sus integrantes. Las decisiones del Comité se tomarán por la mayoría de votos de los presentes.

Las convocatorias a las sesiones ordinarias del Comité se realizarán por medio de oficio dirigido a cada uno de sus integrantes, firmado por el Presidente del Comité y deberán incluir el lugar, el día y la hora en que se celebrará la sesión y se notificará a los integrantes por lo menos con 48 horas de anticipación.

El Comité contará con un Secretario Técnico adscrito a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público quien será designado por el Presidente del Comité. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público apoyará las actividades del Comité con cargo a su presupuesto.

Artículo 53. El Comité de Seguimiento y Evaluación de los Recursos Asignados a los Fondos de Aportaciones Federales tendrá las siguientes atribuciones:

I. Hacer un seguimiento permanente del funcionamiento y cumplimiento de las metas y objetivos e impacto en el desarrollo social y económico de los Fondos de Aportaciones Federales.

II. Establecer las directrices generales, los instrumentos, mecanismos, procesos y metodologías del seguimiento y evaluación del ejercicio de los recursos asignados a los Fondos de Aportaciones Federales.

III. Presentar al Congreso de la Unión un informe anual con un diagnóstico integral sobre los resultados y desempeño de cada uno de los Fondos de Aportaciones Federales. Dicho informe deberá presentarse dentro de los primeros cinco días hábiles del mes de abril.

IV. Promover acciones de políticas públicas y propuestas legislativas para que los recursos asignados a los Fondos de Aportaciones Federales sean administrados con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados, tal y como lo señala el artículo 134 de la Constitución.

V. Coordinar la elaboración de manuales de organización y de procedimiento que permitan alcanzar los objetivos de los fondos. Los manuales serán un apoyo para que las autoridades estatales y municipales tengan un mejor entendimiento de la aplicación de las fórmulas de distribución, de los indicadores de desempeño y cómo llevar a cabo el gasto que se les asigna según las necesidades y prioridades de su entidad.

VI. Establecer y coordinar programas de capacitación, actualización y asesoramiento permanente dirigido a los servidores públicos que participan en la operación de los Fondos de Aportaciones Federales, así como organizar talleres para la construcción de indicadores de desempeño adecuados.

VII. Emitir su reglamento interior; y

VIII. Las demás que establezcan otras leyes.

Artículo 54. El informe a que hace mención la fracción II del artículo 53 de esta Ley, deberá evaluar y analizar los siguientes factores:

a) La situación que guardan la utilización de los recursos asignados a los Fondos de Aportaciones Federales, así como el impacto que han tenido en el logro de sus objetivos, considerando los resultados de los indicadores de desempeño. El análisis deberá ser detallado por Entidad Federativa;

b) Que los criterios para la distribución de los recursos de cada uno de los Fondos de Aportaciones Federales sean transparentes, imparciales, objetivos y establezcan mecanismos para incentivar que las entidades utilicen con eficiencia los recursos que les son asignados.

c) Que los indicadores de desempeño cumplan con los elementos de eficacia, eficiencia, economía y calidad, que se señalan en la fracción V el artículo 49 de esta Ley. Asimismo, verificar que las entidades federativas, municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, cuentan con información confiable para la construcción de los indicadores.

d) Que los objetivos de cada uno de los fondos, así como las obras y acciones a donde se asignen sean claros y explícitos;

e) La suficiencia de las facultades estatales para gestionar los recursos de forma eficiente y eficaz;

f) Los resultados del seguimiento y evaluación de la Auditoría Superior de la Federación y las Entidades de Fiscalización Superior Locales. El análisis deberá ser detallado por entidad federativa.

g) La existencia de condiciones equitativas de disponibilidad, verificabilidad y confiabilidad de las variables utilizadas para la distribución de los recursos y para el cálculo de los indicadores de desempeño. Deberán analizarse también las variables utilizadas por las entidades federativas para la distribución de los recursos a sus municipios y demarcaciones territoriales;

h) Los resultados de la aplicación de las disposiciones de la presente Ley. En particular, los tiempos para la ministración y ejecución de los recursos, así como en lo relativo a la publicidad de la información a los ciudadanos y al Ejecutivo; y

i) Los demás que se consideren necesarios.

El informe deberá ser enviado a las entidades federativas, municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, así como a las legislaturas locales y las Entidades de Fiscalización Superior Locales, quienes deberán publicarlo en los órganos locales oficiales de difusión y los pondrán a disposición del público en general a través de sus respectivas páginas electrónicas de Internet o de otros medios locales de difusión.

El Informe contendrá un capítulo específico con las recomendaciones y estrategias para mejorar el diseño de la distribución, colaboración, ejecución y evaluación de los recursos asignados a los Fondos de Aportaciones Federales, así como propuesta de reformas al marco jurídico.

El Informe podrá incluir investigaciones académicas, informes de las instancias ejecutoras, e información aportada por organizaciones de la sociedad civil y de organismos internacionales.

Las opiniones, observaciones, recomendaciones y propuestas formuladas por el Comité deberán ser consideradas por todas las instancias involucradas en la ejecución de los Fondos de Aportaciones Federales. En caso de existir recomendaciones de reformas al marco legal vigente, la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados tendrá 90 días posteriores a la presentación del informe, para legislar en la materia.

Transitorios

Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 El Sistema del Formato Único es el medio técnico que se utilizará para que las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal puedan informar trimestralmente al honorable Congreso de la Unión, a través del Ejecutivo federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de sus respectivas competencias, la aplicación, ejercicio y destino de los recursos federales correspondientes a subsidios y a los convenios de coordinación en materia de descentralización o reasignación.

2 El artículo 48 de la LCF señala que los estados y el Distrito Federal enviarán al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, informes sobre el ejercicio y destino de los recursos de los Fondos de Aportaciones Federales. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público incluirá los reportes señalados en el párrafo anterior, por Entidad Federativa, en los informes trimestrales que deben entregarse al Congreso de la Unión. En tanto, los Estados, el Distrito Federal, los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, publicarán los informes en los órganos locales oficiales de difusión y los pondrán a disposición del público en general a través de sus respectivas páginas electrónicas de Internet o de otros medios locales de difusión.

3 El artículo 49 de la LCF establece las autoridades a las que corresponde el control, la evaluación y fiscalización del manejo de los recursos de los fondos.

Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a 17 de noviembre de 2011.

Diputados: Alberto Emiliano Cinta Martínez, Vidal Llerenas Morales, Mario Alberto di Costanzo Armenta, Israel Reyes Ledesma Magaña, Melchor Sánchez de la Fuente, Manuel Ignacio Acosta Gutiérrez, Elsa María Martínez Peña, Norma Sánchez Romero, Jorge Alberto Juraidini Rumilla, César Daniel González Madruga (rúbricas)