Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Porfirio Muñoz Ledo, del Grupo Parlamentario del PT

Porfirio Muñoz Ledo y Lazo de la Vega, diputado federal a la LXI Legislatura del H. Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del Pleno de la H. Cámara de Diputados la iniciativa con proyecto de decreto que modifica y adiciona diversas disposiciones de los artículos 72, 73, 76, 88, 89, 126, 133 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Exposición de Motivos

Al final del siglo XX, el surgimiento de una nueva correlación de fuerzas ha cambiado radicalmente la estructura de poder en el mundo heredado por la Guerra Fría. Las grandes potencias y los países emergentes han buscado una mejor inserción en la nueva arquitectura global con base en su poderío científico, económico y militar, mientras que la mayoría de las naciones en desarrollo se ha mantenido al margen de las decisiones globales que más afectan al mundo contemporáneo.

La nueva agenda internacional pone en evidencia el alcance de la globalización y la creciente interdependencia entre los pueblos. Los propósitos y principios tradicionales de convivencia internacional han sido revalorados a la luz del surgimiento de nuevos actores y desafíos en la escena internacional. Paralelamente, ocurre un ejercicio de revisión de las prioridades de las políticas exteriores para consolidar sus posiciones con proyectos de largo aliento.

La adopción acrítica y subordinada del modelo neoliberal por México y la consolidación de la tecnocracia en el Estado generaron, entre otros males, el extravío de la política exterior y finalmente, su reconversión. La prestigiosa posición internacional de nuestro país se ha contraído a una presencia convencional y apenas reactiva frente a la dinámica de una avasalladora globalización, en la que ocupamos un papel subordinado.

Los gobernantes han dilapidado el histórico reconocimiento que la comunidad internacional nos había concedido y, con su ignorancia de la historia y escasa integridad, han colocado a nuestro país entre la rutina de la pasividad y el papel de comparsa de intereses hegemónicos.

Distinguidos expertos y diplomáticos que participaron en la coyuntura de la alternancia del año 2000 convocados por la Comisión de Estudios para la Reforma del Estado (CERE), concluyeron en la urgencia de corregir el rumbo de la política exterior, construir los nuevos referentes e instrumentos, clarificar objetivos y replantear el diseño constitucional de la misma.

Es imperioso sentar nuestras acciones internacionales en los valores democráticos, en la equidad en las relaciones económicas y en el respeto a los derechos humanos para posicionar a México en la conformación de un nuevo orden mundial. Es necesario promover acuerdos multilaterales avanzados, más justos y creativos, que impulsen vínculos fundados en la cooperación política, económica e intercultural. Para ser respetados, debemos abolir el doble rasero y la simulación que nos hace mostrar hacia el exterior un rostro que no corresponde con la política interna del país.

Proponemos una reforma constitucional en materia de política exterior de Estado sustentada en los siguientes ejes rectores:

1. La articulación de la política exterior como una política de Estado.

a. La actualización de los propósitos y principios, así como de los órganos y actores responsables de la política exterior mexicana.

b. Interés nacional y política exterior.

2. Nuevo andamiaje constitucional para la interiorización y cumplimiento de las obligaciones internacionales.

a. Reconocimiento de jerarquía constitucional de las normas de derechos humanos contenidas en los tratados.

b. Implementación de compromisos internacionales mediante su incorporación al derecho interno.

c. Obligatoriedad efectiva de resoluciones en materia de derechos humanos emitidas por instancias internacionales.

3. Coordinar y definir responsabilidades en el diseño, ejecución y evaluación de la política exterior y celebración de tratados.

a. Establecer y delimitar el marco constitucional para la celebración de todo acuerdo internacional.

b. Fortalecer las facultades del Congreso de la Unión en materia de política exterior y celebración de tratados.

c. Establecer el referéndum como mecanismo de democracia directa para la aprobación de los tratados que así lo requieran.

d. Condiciones y límites para la celebración de tratados.

e. Constitucionalizar la creación de un órgano plural y participativo de la política exterior mexicana (Consejo Nacional de Política Exterior).

4. Definir objetivos y prioridades de la política exterior mexicana con un enfoque progresivo del derecho internacional.

a. Impulsar la integración de América Latina y el Caribe como una zona de paz, solidaridad y libre movilidad de las personas, a fin de crear una ciudadanía común y órganos de carácter supranacional.

b. El carácter extraterritorial de la nación mexicana y el derecho humano a migrar.

c. Derechos político-electorales y representativos de los mexicanos que se encuentran en el exterior.

Estas son las líneas de argumentación que justifican la presente iniciativa:

PRIMER EJE. LA ARTICULACIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR COMO UNA POLÍTICA DE ESTADO

La política exterior mexicana carece de visión de Estado. Los últimos gobiernos la han empleado para compensar la ilegitimidad y para encubrir la entrega de intereses fundamentales del país al extranjero. La subordinación ante el proceso de acumulación global ha estancado el desarrollo económico y relegado el ejercicio de la soberanía nacional.

Lejos de haber seguido una trayectoria lineal o uniforme, en el pasado la política exterior de México abanderó causas progresistas y pugnó por un orden internacional más justo. Son ejemplos de ello la defensa de la autodeterminación de los pueblos, la concesión de refugio y asilo político, la condena internacional del belicismo y del expansionismo, la solidaridad con las naciones en desarrollo, la búsqueda activa de la paz y la aprobación de zonas libres de armas nucleares.

El llamado “consenso de Washington” indujo a numerosos países a la aprobación de acuerdos económicos internacionales en los que se privilegiaron los medios sobre los objetivos, se abolió la defensa de nuestra independencia y se promovió una integración asimétrica y lesiva para el desarrollo interno. Se renunció a una inserción digna dentro de la mundialización y se abandonaron las estrategias y principios soberanos que habían hecho posible la afirmación de la identidad nacional.

En ese contexto, grandes constructores de la diplomacia mexicana como Luis Padilla Nervo y Alfonso García Robles expresaron que “la defensa sin tregua de la autodeterminación de los pueblos es la esencia de la política exterior de un país históricamente amenazado” y también que “nuestro prestigio internacional consiste en el seguimiento de una política exterior propia, basada en principios, con visión global y ejercida con autonomía”. Por su parte, el jurista Jorge Castañeda enunció: “toda la diplomacia mexicana, bilateral, multilateral, económica, política y cultural tiene un objetivo central, compensar la terrible gravitación de los Estados Unidos sobre la vida nacional.”

El Estado mexicano debe definir su propia ruta de inserción en el orden multipolar, diversificar sus relaciones con otros países y así sumarse al ímpetu de las nuevas potencias emergentes con proyección global. No podemos someter nuestra política exterior a los dictados de los organismos financieros multilaterales y de concepciones importadas sobre la seguridad nacional. En todos los acuerdos debe prevalecer la consideración del interés nacional y para ello es necesaria una participación más amplia del Congreso, de los actores internos y de la ciudadanía.

Es indispensable definir en la Constitución una política de Estado soberana, en concordancia con un proyecto de nación, que no dependa de caprichos sexenales ni de presiones coyunturales. Dicha política exterior de Estado debe reunir los siguientes elementos básicos:

- Perseguir los más altos fines de la comunidad internacional.

- Reflejar el interés nacional y responder a la voluntad del pueblo soberano.

- Superar las visiones coyunturales o subordinadas, en nombre de un proyecto de desarrollo de largo plazo.

- Incorporar y coordinar en la política exterior los estándares internacionales que expresan la pluralidad democrática.

a. LA ACTUALIZACIÓN DE LOS PROPÓSITOS Y PRINCIPIOS DE LA POLÍTICA EXTERIOR MEXICANA. ÓRGANOS Y ACTORES RESPONSABLES

El ciclo neoliberal ha concentrado la riqueza en unos cuantos países y ha promovido una globalización excluyente que desdeña los proyectos y necesidades de la periferia; ha auspiciado la proliferación de actividades ilícitas como la trata de personas, el narcotráfico y la venta de armas. Al propiciar la desigualdad, la degradación del trabajo y la sobreexplotación de los recursos naturales ha contribuido al deterioro del medio ambiente y a fenómenos tan amenazantes como el cambio climático.

El Estado mexicano debe sostener que el respeto al derecho internacional es una condición indispensable para la justa solución de los problemas comunes conforme a relaciones solidarias y cooperativas. No obstante, en la reforma de 1988, al incorporar formalmente los propósitos y principios de las Naciones Unidas a nuestra Constitución, se atribuyó el cumplimiento de esos “principios normativos” al titular del Ejecutivo Federal, con exclusión del resto de los poderes públicos y de los agentes económicos, sociales y civiles que en la práctica tienen vínculos con el extranjero.

Por medio del llamado “soberanismo”, el antiguo régimen invocaba la autonomía política para incumplir en el interior las normas internacionales que habíamos suscrito e impulsado, a fin de mantener una imagen externa que no correspondía a nuestra realidad nacional. De ahí la importancia de que las resoluciones de tribunales internacionales sean acatadas por las autoridades mexicanas y que la política interior del país se adecúe con los propósitos y principios que sostenemos en el exterior.

En diversos debates ya se ha planteado la necesidad de ampliar los principios de la política exterior mexicana y compatibilizarlos con el interés nacional. La Comisión de Estudios para la Reforma del Estado propuso formular un título de la Constitución que integre todas las disposiciones referentes a la política exterior y a la celebración de tratados.

Así, planteamos su sistematización en un título octavo integrado por el artículo 133 reformado y un nuevo 134. Se proponen también modificaciones y adiciones correlativas en otras disposiciones constitucionales: al artículo 72 en lo referente a la iniciativa y formación de las leyes; a los artículos 73, 76, 88 y 89, por lo que hace a las facultades del Congreso, del Senado y del Ejecutivo de la Unión.

Esta iniciativa propone reformar el artículo 89 constitucional para que los propósitos y principios de la política exterior enumerados no sean exclusivos del Ejecutivo, sino de todo el Estado mexicano. Para ello, los traslada al primer párrafo del artículo 134 a fin de que diversos actores mexicanos sean responsables de su observancia:

La política exterior del Estado mexicano se regirá por los propósitos y principios de la convivencia internacional que ha contribuido a forjar y que están contenidos en los instrumentos de los que forma parte, primordialmente: la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el desarrollo; la lucha por la paz y la seguridad internacionales; el respeto de los derechos humanos; el desarrollo sustentable de las naciones y la equidad económica internacional.

b. INTERÉS NACIONAL Y POLÍTICA EXTERIOR

El artículo 2° de la Ley del Servicio Exterior Mexicano estipula que la diplomacia debe ceñir su actuación al interés nacional. La Comisión de Estudios para la Reforma del Estado planteó la necesidad de definir constitucionalmente dicho interés a efecto de orientar adecuadamente la política exterior, dado que la falta de tal precisión ha dado lugar a que los gobiernos en turno y los propios funcionarios de la cancillería interpreten de modo circunstancial el contenido, los propósitos y los principios consagrados en la Constitución con un amplio margen de discrecionalidad.

Uno de los aciertos históricos de la diplomacia mexicana fue el apego al derecho internacional. Ello constituyó un escudo contra los abusos de los intereses hegemónicos y una posición de igualdad en negociaciones internacionales asimétricas. Las cancillerías extranjeras consideraron que la política “principista” de los mexicanos era la más pragmática de todas, pues con el auxilio de la ley procuraba una correlación de fuerzas favorable al más débil.

En este debate, hay quienes proponen explicitar en la propia Constitución que el interés nacional nunca debe ser contrario a los propósitos y principios consagrados, a efecto de no abrir una ventana legal a su inobservancia o a su franca contravención. Otros han sostenido que, habida cuenta de la diversidad de actores y situaciones en la esfera internacional, es necesario establecer además un método para definir y ajustar el concepto de interés nacional.

Esta iniciativa incorpora ambas posiciones. Establece un vínculo entre la política exterior y el contenido de los artículos 3º, 25 y 26 de la Constitución, en los que se precisan los intereses del país y el procedimiento para plasmarlos en los programas nacionales de desarrollo, que incluyen un capítulo de política exterior. Así, el artículo 3º determina que:

“... el Estado tenderá a desarrollar armónicamente todas las facultades del ser humano y fomentará en él, a la vez, el amor a la Patria y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia.

I ...

II ...

Además:

a) Será democrático, considerando a la democracia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo;

b) Será nacional, en cuanto -sin hostilidades ni exclusivismos- atenderá a la comprensión de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia política, al aseguramiento de nuestra independencia económica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura, y

c) Contribuirá a la mejor convivencia humana, tanto por los elementos que aporte a fin de robustecer en el educando, junto con el aprecio para la dignidad de la persona y la integridad de la familia, la convicción del interés general de la sociedad, cuanto por el cuidado que ponga en sustentar los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres, evitando los privilegios de razas, de religión, de grupos, de sexos o de individuos...”

Al respecto, el artículo 25 indica:

“Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.

El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución...”

Y en el artículo 26 se prevé:

“A. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación.

Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal...”

Así se expresa el mandato para correlacionar la política interna con la política exterior a fin de que ambas sean compatibles y se refuercen mutuamente. Por ello, la diplomacia mexicana y la política interior en ningún caso pueden ser contrarias a los valores y principios que sustentamos. Esto debe incluirse expresamente en el texto constitucional.

Además es necesaria la constitucionalización del Servicio Exterior como cuerpo representativo del Estado mexicano para la ejecución de la política exterior. En conformidad con lo establecido en el artículo 2° de la Ley del Servicio Exterior Mexicano, éste deberá promover y salvaguardar el interés nacional mediante la protección de la dignidad y los derechos de los mexicanos en el extranjero; fomentar y mantener las relaciones entre México y la comunidad internacional; velar por el prestigio del país; intervenir en la celebración de tratados y su cumplimiento; participar en todo esfuerzo por la paz y seguridad internacionales y para la consecución de un orden internacional justo y equitativo; promover la cultura nacional, y coadyuvar a la mejor inserción de México en el mundo.

De esta manera los deberes atribuidos a la diplomacia mexicana en la ley tendrían un marco constitucional, y por lo tanto, deberán ser contemplados para la creación del capítulo relativo a la política exterior en el Plan Nacional de Desarrollo.

Sostenemos además que no debe repetirse en el futuro la práctica del candil y la oscuridad, según la cual aquello que postulamos en lo exterior se viola en el interior, en detrimento de nuestra congruencia política y fortaleza internacional. Por ello, proponemos la siguiente redacción en el segundo párrafo del artículo 134 constitucional:

Dicha política se orientará a la defensa y promoción del interés nacional conforme lo disponen el primer párrafo del artículo 25 y los artículos 3º y 26 de esta Constitución. El Plan Nacional de Desarrollo contendrá un capítulo de política exterior, cuyos lineamientos no podrán contradecir los propósitos y principios enunciados.

Es preciso afirmar el papel de la Secretaría de Relaciones Exteriores en la ejecución de la Política Exterior. En ese sentido presentamos la adición de un séptimo párrafo al artículo 134:

El Ejecutivo de la Unión dirigirá la política exterior mexicana a través de la Secretaría de Relaciones Exteriores, en coordinación con las dependencias competentes. Para tales efectos contará con un Servicio Exterior permanente integrado por funcionarios al servicio del Estado encargado de representarlo y de ejecutar la política exterior de México en el extranjero.

Por lo que se refiere a la concordancia entre la política interna y la política exterior, se establece el último párrafo del artículo 134:

Los poderes públicos garantizarán que la política interior concuerde con los propósitos y principios de la política exterior.

SEGUNDO EJE. NUEVO ANDAMIAJE CONSTITUCIONAL PARA LA INTERIORIZACIÓN Y CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES

a. RECONOCIMIENTO DE JERARQUÍA CONSTITUCIONAL DE LAS NORMAS DE DERECHOS HUMANOS CONTENIDAS EN LOS TRATADOS

La defensa irrestricta de los derechos humanos debe ser un principio rector de la política exterior del Estado mexicano. El proceso civilizatorio ha convertido a esos derechos en valores fundamentales. Su sistematización internacional ha supuesto que los organismos regionales y gobiernos nacionales los reconozcan con la más alta jerarquía en sus sistemas jurídicos, e incluso que la mayoría de las democracias avanzadas les otorguen jerarquía supraconstitucional.

El Estado mexicano ha soslayado esta tarea básica. Si bien los derechos humanos están contenidos en nuestro orden jurídico a través de los tratados internacionales, carecen de eficacia en el derecho interno. La impartición de justicia en México generalmente no recurre a la aplicación de estas normas ni éstas tienen –según la interpretación de la Suprema Corte del artículo 133 en la tesis P. LXXVII/99– la jerarquía suficiente para ser acatadas por encima de otras disposiciones que ofrecen menor protección a las personas.

Existe una percepción demitificadora respecto a la actuación del Estado mexicano en cuanto a la firma de los tratados internacionales en materia de derechos humanos, como la expresa Mariclaire Acosta:

“Para el Estado mexicano los derechos humanos son fundamentalmente un asunto reservado para la diplomacia. El establecimiento de tratados y compromisos internacionales en la materia responde sobre todo a razones de política exterior. En el ámbito doméstico, la crítica situación de estos derechos, se ha dejado al sistema público de protección para los derechos humanos... cuya actuación ha tenido poco impacto real en la modificación de las prácticas y leyes que propician su violación. Las comisiones públicas de derechos humanos... rara vez invocan las normas internacionales de derechos humanos...”

La Carta de Naciones Unidas convierte en derecho positivo la tradición histórica de los derechos humanos y obliga a los Estados parte a la incorporación en sus sistemas normativos: “La primacía del Derecho internacional sobre el Derecho interno es clara... un Estado no puede invocar las disposiciones de su derecho interno para disculpar la falta de cumplimiento de sus obligaciones internacionales...”. 1

La Declaración Universal de los Derechos Humanos establece en su artículo 28 que toda persona tiene derecho a que se establezca un orden social e internacional que haga efectivos los derechos y libertades proclamados. Así, es imperativo que los contenidos normativos de los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos sean reconocidos con jerarquía constitucional.

En ese contexto, planteamos adicionar al texto del primer párrafo del artículo 133 constitucional la siguiente redacción:

...Las normas de derechos humanos contenidas en los tratados internacionales tendrán jerarquía constitucional...

Ello permitiría tutelar todos los derechos de los niños, adolescentes, mujeres, trabajadores, campesinos, migrantes, discapacitados, indígenas, adultos mayores y otros, en los términos que estipulan los instrumentos internacionales.

b. IMPLEMENTACIÓN DE COMPROMISOS INTERNACIONALES MEDIANTE SU INCORPORACIÓN AL DERECHO INTERNO

México ha adquirido una gama inmensa de compromisos en los más de 1,300 instrumentos internacionales que ha suscrito.

La incongruencia más dramática entre la política externa e interna del Estado mexicano se expresa en la situación que genera el incumplimiento de los compromisos internacionales en materia de derechos fundamentales, que no se han implementado y cuya jerarquía y contenido ignoran las autoridades y los juzgadores.

A fin de eliminar el parroquialismo y el letrismo en el sistema judicial, esta iniciativa propone construir una base legal para que los derechos contenidos en los tratados internacionales tengan garantía interna de cumplimiento. Para ello, es necesario atribuir a los Poderes Legislativos el deber constitucional de compatibilizar e implementar las normas contenidas en los tratados en las leyes de nivel federal y local, en concordancia con el principio pacta sunt servanda.

Al ratificar el Pacto de San José, el Estado mexicano contrajo la obligación que estipula su artículo 2: si el ejercicio de los derechos y libertades de esa convención no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales, las medidas que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades. Asimismo, la cláusula federal del artículo 28 de la misma convención prevé:

“1. Cuando se trate de un Estado parte constituido como Estado Federal, el gobierno nacional de dicho Estado parte cumplirá todas las disposiciones de la presente Convención relacionadas con las materias sobre las que ejerce jurisdicción legislativa y judicial.

2. Con respecto a las disposiciones relativas a las materias que corresponden a la jurisdicción de las entidades componentes de la federación, el gobierno nacional debe tomar de inmediato las medidas pertinentes, conforme a su constitución y sus leyes, a fin de que las autoridades competentes de dichas entidades puedan adoptar las disposiciones del caso para el cumplimiento de esta Convención...”

Por ello proponemos que se adicione un segundo párrafo al texto del artículo 133 constitucional:

...El Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados, en el ámbito de sus respectivas competencias, deberán legislar a fin de incorporar al derecho interno las disposiciones de esos instrumentos. Cuando fuese necesario se introducirán las reformas constitucionales correspondientes...

c. OBLIGATORIEDAD EFECTIVA DE RESOLUCIONES EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS EMITIDAS POR INSTANCIAS INTERNACIONALES

El Estado mexicano debe acatar las sentencias y resoluciones internacionales en aras de la credibilidad y de la congruencia jurídica. Tenemos la obligación de garantizar el ejercicio de los derechos humanos contenidos en los dispositivos internacionales, a pesar de que éstos puedan estar en oposición a las normas nacionales, puesto que nuestro país ha reconocido la jurisdicción de los organismos internacionales en la materia y, conforme al Derecho Internacional, los Estados deben cumplir con lo pactado.

El preámbulo de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ratificada por México en 1981, reconoce que los derechos esenciales del hombre no surgen por el hecho de ser nacional de determinado Estado, sino que tienen como fundamento los atributos de la persona humana reconocidos por el ius gentium.

Existe en nuestro país una práctica sistemática de violación a los derechos humanos acreditada por diversas organizaciones nacionales e internacionales. Ello ha devenido en denuncias contra el Estado mexicano ante organismos internacionales y multinacionales; en el caso de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, han resultado en sentencias condenatorias.

Numerosos Estados han recurrido al argumento de que la ejecución de las resoluciones de tribunales internacionales sería violatoria de la soberanía nacional, para excusarse de su cumplimiento. La Propuesta de reforma constitucional en materia de derechos humanos, elaborada por organizaciones de la sociedad civil y académicos especialistas, expone lo siguiente:

“México, en ejercicio de su voluntad soberana, ha reconocido competencia contenciosa a tribunales internacionales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Corte Internacional de Justicia y la Corte Penal Internacional, por lo que las resoluciones que estos tribunales dicten en contra del Estado mexicano resultan obligatorias y deben cumplirse. En el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, no se prevé un procedimiento de ejecución de sentencias internacionales, sino que se deja al derecho interno de cada Estado su regulación y ejecución.”

Ante un problema esencial de implementación, resulta indispensable elevar a rango constitucional la obligatoriedad de acatar y ejecutar las resoluciones en materia de derechos humanos de los tribunales internacionales a los que el Estado mexicano reconoce jurisdicción y competencia. El cumplimiento de dichas sentencias no implica una claudicación o sometimiento respecto de otros Estados, ya que dicha obligación ha sido contraída en el ejercicio de facultades soberanas. Se trata de salvaguardar la dignidad de las personas y sobre ésta no debe estar ningún prejuicio localista.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha contribuido a este despropósito al negarse a ordenar la ejecución de la sentencia del caso Radilla vs el Estado mexicano en los términos previstos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

La Convención de Viena en su artículo 27 prevé que un Estado parte no puede invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación para el incumplimiento de un tratado, menos aún cuando ha ratificado tal compromiso internacional; y tampoco debe colocar la soberanía nacional como pretexto para la impunidad y la prevalencia de las violaciones a los derechos humanos. Finalmente, la soberanía exterior de un país no es sino la expresión y el vehículo de la soberanía popular.

Las resoluciones sobre derechos humanos no son comparables con otra índole de tratados. Por ejemplo, para las resoluciones en materia comercial podríamos convalidar la negativa a su ejecución –con fundamento en la cláusula rebus sic stantibus – porque su vigencia ha acarreado perjuicios para la nación y su población. Por ende, resulta indispensable velar por el cumplimiento de las resoluciones a favor de las personas, pues un Estado que viola los derechos humanos difícilmente hará justicia a las víctimas por decisión de instancias internas, a no ser que reconozca plenamente la jurisdicción internacional.

Se propone la inclusión de un tercer párrafo en el texto del artículo 133 constitucional:

...Las resoluciones y sentencias en materia de derechos humanos emitidas por tribunales internacionales cuya competencia haya sido reconocida por el Estado mexicano serán de observancia obligatoria. Las leyes federales y locales establecerán las conductas punibles y los procedimientos correspondientes para la ejecución de las mismas...

TERCER EJE. COORDINAR Y DEFINIR RESPONSABILIDADES EN EL DISEÑO, EJECUCIÓN Y EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR Y CELEBRACIÓN DE TRATADOS

a. ESTABLECER Y DELIMITAR EL MARCO CONSTITUCIONAL PARA LA CELEBRACIÓN DE TODO ACUERDO INTERNACIONAL

Las relaciones internacionales han cambiado sustancialmente en las últimas décadas. La soberanía se encuentra en una etapa de redefinición, ya que la complejidad y diversidad de la realidad internacional supera actualmente los ámbitos tradicionales.

Con la Paz de Westfalia, las relaciones internacionales se estructuraron a través de la consolidación de los Estados-nación, cuyos fines inmediatos fueron preservar la independencia y la integridad territorial. Las soberanías monárquicas representaban la unidad nacional hacia el exterior y usualmente sus decisiones no podían ser objetadas al interior. Así, las únicas voces que se podían escuchar en el ámbito internacional eran las de los Jefes de Estado o de Gobierno.

Los parlamentos fueron los primeros órganos en influir y acotar la actividad del soberano en materia de política exterior. En la tradición liberal del siglo XVIII se introdujo una mayor participación popular en la toma de las grandes decisiones del Estado, lo que influyó directa e indirectamente en las relaciones internacionales.

Durante el siglo XX, devinieron cambios fundamentales en el sistema internacional hacia una nueva configuración de los balances de poder. En la primera posguerra, se hizo evidente la necesidad de crear un organismo internacional donde las naciones zanjaran sus diferencias, aunque pronto su eficacia fue puesta en entredicho.

La creciente interdependencia y contacto entre las regiones del mundo hizo necesaria la creación de organismos que atendieran un sinnúmero de asuntos que trascendían el ámbito estatal. Los Estados y los gobiernos por sí mismos no eran capaces de satisfacer cabalmente las demandas de la incipiente sociedad global.

A partir de la creación de Naciones Unidas, el orden jurídico internacional comenzó a adaptarse a esa realidad y paulatinamente incluyó como sujetos de derecho internacional a los organismos internacionales. De tal suerte, las relaciones internacionales se han diversificado al grado de que actores supranacionales, no gubernamentales e incluso sub-estatales como las entidades federativas, los organismos descentralizados y los poderes locales interactúan cotidianamente.

En nuestro país la administración pública federal, estatal y municipal ha suscrito acuerdos con entidades semejantes de otros países. Esta tendencia corresponde a un cambio sustantivo en la política de cooperación internacional: por ejemplo, al incorporarse México a la OCDE renunció a una modalidad vertical de cooperación. Nuestro recurso remanente es la cooperación horizontal y el logro de acuerdos de carácter local e institucional.

El hecho de que entidades públicas celebren acuerdos de cooperación y convenios institucionales ha generado un debate, ya que la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados establece en su artículo segundo:

“Se entiende por ‘tratado’ un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular.”

Lo anterior se refiere a los tratados celebrados entre Estados, cuyo procedimiento de celebración se encuentra consagrado en nuestra Constitución al establecer que el Ejecutivo firma los tratados y el Senado los aprueba.

El problema radica en que la Convención de Viena no menciona explícitamente a los acuerdos internacionales celebrados por dependencias u organismos descentralizados de la Administración Pública ni de las unidades sub-estatales de los países. En el caso de México, estos acuerdos sólo están previstos en la Ley sobre la Celebración de Tratados de 1992 en su artículo 2º, fracción II, que a la letra dice:

“‘Acuerdo interinstitucional’: el convenio regido por el derecho internacional público, celebrado por escrito entre cualquier dependencia u organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal y uno o varios órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales, cualquiera que sea su denominación, sea que derive o no de un tratado previamente aprobado.”

Según esta ley, México puede celebrar dos tipos de instrumentos internacionales: los tratados y los acuerdos interinstitucionales. En los primeros, el Estado mexicano contrae la obligación como sujeto de derecho internacional; en los segundos, son las dependencias respectivas quienes la adquieren. A pesar de que no cuentan con personalidad jurídica internacional, pues no poseen el jus tracti, las instituciones contraen obligaciones internacionales y en el caso de las dependencias del Ejecutivo, comprometen al Estado nacional; lo cual carece de consistencia jurídica y es a todas luces inaceptable. Por tanto, los acuerdos interinstitucionales carecen de fundamento constitucional, lo que se ha tratado de resolver confusamente en la legislación secundaria.

Por la ausencia de un debido procedimiento constitucional para su celebración y aprobación, la entrada en vigor de los acuerdos interinstitucionales tan sólo requiere que sean firmados, sin el concurso de otro poder. Estos acuerdos no son publicados en el Diario Oficial de la Federación, por lo que su secrecía desatiende las políticas de transparencia y es difícil conocer de su existencia y contenido.

La ambigüedad jurídica de los acuerdos interinstitucionales deriva de la obligación internacional que imponen al Estado. Al exterior, algunos de estos acuerdos se asemejan a los tratados en el sentido de que implican la misma obligatoriedad frente al derecho internacional; no obstante, al interior estos acuerdos no poseen la jerarquía de tratados. Al carecer de ella, el artículo 133 constitucional no les reconoce el carácter de ley suprema de la Unión, por lo que algunos juristas los consideran simplemente disposiciones administrativas.

La Ley de Tratados es inconsistente al permitir el establecimiento de obligaciones internacionales, cualquiera que sea su denominación particular, sin la sanción legislativa. En el mismo vicio incurre el proyecto de decreto para la Ley General sobre Celebración y Aprobación de Tratados, ya que su diferenciación entre los acuerdos ejecutivos y los interinstitucionales es contraria al artículo 76 fracción I, 89 fracción X y 133 de la Constitución Política.

Bajo la figura planteada de los “acuerdos ejecutivos” se permite al Ejecutivo celebrar tratados sin la aprobación del Senado, por lo que sus dependencias podrían, por ejemplo, firmar acuerdos comerciales, de exploración y explotación de hidrocarburos, energía eléctrica, ingreso de tropas extranjeras, entre otros asuntos de vital importancia para la Nación, requiriendo para ello tan sólo un dictamen favorable de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Dicho mecanismo carece de contrapesos, puesto que la participación de dos poderes, el Ejecutivo y el Legislativo, es menester para que el Estado mexicano quede vinculado jurídicamente a nivel internacional.

El “Memorándum de Entendimiento con Guatemala, en materia de Derechos Humanos de Migrantes”, concertado el 9 de junio de 2002 y el “Memorándum de Entendimiento en Relación con la Cooperación para Resguardar la Seguridad en la Frontera entre los dos países”, del 13 de junio de 2002, son ejemplos de acuerdos ejecutivos que no recibieron opinión alguna del Senado a pesar de que atienden asuntos fronterizos de vital importancia. Lo mismo podría decirse de ASPAN y de la Iniciativa Mérida, que de manera unilateral han modificado sustancialmente la esfera jurídica de nuestro país.

Nuestra legislación en materia de tratados es tan endeble que, además, se han distinguido al interior del país los tratados en materia económica del resto. Considerando que en el Derecho Internacional todos los acuerdos tiene la misma naturaleza jurídica, hacer distinciones es peligroso, sobre todo si se pretende establecer requisitos más laxos para algunos de ellos.

Prestigiados internacionalistas han expuesto que se han agregado nuevos ámbitos de cooperación –que rebasan con mucho las áreas comercial y económica, y abarcan como nueva área prioritaria la de seguridad– por medio de una serie de acuerdos administrativos o ejecutivos, que entrañan una importante cesión de soberanía y se pactan de manera desequilibrada y asimétrica entre gobiernos que dejan al margen la sanción legislativa.

Además, en opinión de diversos juristas existen tratados perniciosos que, a pesar de ser celebrados por el Presidente y aprobados por el Senado, afectan las competencias consagradas en el artículo 124 constitucional para las Entidades Federativas, sin la menor oportunidad de participación o consulta.

Por todo lo anterior, convendría clarificar en el texto constitucional –y no en una Ley que puede ser considerada inconstitucional– el carácter de los acuerdos interinstitucionales y ejecutivos sometiéndolos a la aprobación del Senado y del Congreso de la Unión, respectivamente.

Es pertinente precisar que esta propuesta no limitará a las instituciones públicas que celebran acuerdos con sus homólogos extranjeros en el desempeño de actividades académicas, científicas y de derechos humanos, pues sus vínculos con el exterior no comprometen a toda la nación. Por tanto, no es razonable ni deseable jurídicamente someter a la aprobación parlamentaria los acuerdos celebrados por Universidades o Consejos de Cultura, Ciencia y Tecnología cuando estos sean autónomos.

Proponemos la incorporación del siguiente texto en el último párrafo del artículo 133 de la Constitución:

Las Entidades Federativas y los municipios podrán celebrar acuerdos con entidades de otros países y organismos internacionales, siempre que no vulneren los intereses nacionales; en todo caso, serán aprobados por el Senado.

En lo que refiere a la celebración de acuerdos ejecutivos que comprometan a la nación, se propone en el segundo párrafo, fracción VI del artículo 73:

Los compromisos internacionales celebrados por el titular del Ejecutivo o por la Administración Pública Federal que afecten el interés nacional o la esfera jurídica de las personas serán sometidos a la aprobación del Congreso.

b. FORTALECER LAS FACULTADES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN EN MATERIA DE POLÍTICA EXTERIOR Y CELEBRACIÓN DE TRATADOS

La resistencia a superar las prácticas del presidencialismo autoritario y centralista constituye uno de los principales lastres del sistema político mexicano. La política exterior y la celebración de tratados se han inscrito igualmente en esta tendencia.

La confluencia de diversas tradiciones constitucionales ha propiciado subterfugios legales para reafirmar, en distintas épocas, la supremacía indebida del Ejecutivo sobre los otros poderes. En la figura del Jefe de Estado concurran personalidades jurídicas diferenciadas, que favorecen la acumulación del poder en una sola persona.

La zaga hispanoamericana, proveniente de la Constitución de Cádiz, estableció una monarquía constitucional que concentraba en el rey la primacía de las decisiones fundamentales, pero con limitaciones explícitas dictadas por las Cortes tanto en la esfera normativa como en la acción ejecutiva. Por otro lado, la tradición jurídica estadounidense subyace en la enunciación de que los Estados Unidos Mexicanos son el conjunto de las instituciones públicas federadas y municipales.

Por ello, una misma institución tiene tres acepciones distintas en nuestra historia y en el propio texto constitucional vigente. En la primera, como Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, se coloca a la cabeza de todas las instituciones públicas federales, estatales y municipales, según el artículo 80. En segundo lugar, la expresión de Presidente de la República alude a la tradición francesa, en el sentido de que la decisión nacional es unitaria, sin especificar la relación entre los componentes del Estado. Finalmente, se emplea la de Jefe del Ejecutivo Federal, con lo que se designa al responsable de un poder en uno de los órdenes de gobierno.

Esta confusión doctrinal ha permitido que el Ejecutivo Federal suscriba, bajo diversas personalidades, acuerdos internacionales que comprometen al país al margen de cualquier control congresual. Así, el poder centralizado ha contaminado desde antaño nuestras relaciones exteriores y le ha otorgado una autoridad excesiva al Jefe de Estado.

Desde el año de 1933 la Constitución atribuyó al Senado facultades exclusivas en materia de política exterior. Sin embargo, el sometimiento de éste al Presidente de la República en el sistema de partido hegemónico derivó en que el Ejecutivo impusiera su voluntad y cancelara así la participación de otras entidades políticas y sociales que también son protagonistas en las relaciones internacionales.

Ante la recomposición de las fuerzas políticas en el país y la nueva estructura de la globalidad en el siglo XXI, se torna esencial que la pluralidad sea partícipe de las decisiones sobre la convivencia internacional.

Gran número de países como Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Estados Unidos, Haití, Noruega, Paraguay, República Dominicana y Uruguay prevén en sus constituciones que sea el Congreso en su conjunto quien apruebe los tratados internacionales, o cuando menos los acuerdos en materia económica y comercial.

Consideramos necesario constitucionalizar la participación de ambas cámaras en la legislación y el análisis sobre la política exterior, así como en las diversas fases de adopción de los instrumentos internacionales. Se propone facultarlas para que analicen las acciones del Estado relacionadas con la protección de los derechos de los migrantes, argumentación que presentaremos posteriormente.

Originariamente las facultades del Senado provenían del carácter representativo que las entidades delegaban a este órgano de la Federación; sin embargo, las reformas políticas recientes han modificado su naturaleza. La actual composición de esta Cámara rompió con la tradición de representación paritaria de las entidades a la luz del pacto federal e incorporó una lista de representación proporcional para los partidos políticos. Por tal motivo, en la aprobación de los tratados no se manifiesta estrictamente la voluntad de los estados ni existe razón suficiente para excluir de tal encomienda a los diputados.

En ese sentido, las atribuciones sobre política exterior a la Cámara de Diputados no son nuevas. Desde 1824 la Constitución confirió esta función al órgano representativo popular; con la reinstauración del Senado en 1874, se otorgó de manera exclusiva a éste. La realidad actual exige que la representación popular participe también de estas decisiones. Ello significa democratizar la aprobación de los instrumentos internacionales y reconocer el peso específico de la Cámara de Diputados ante el pacto federal, al asignar al Senado el carácter de Cámara de origen en su atribución para legislar en materia de política exterior y celebración de tratados.

Por otra parte, la iniciación y la suspensión de relaciones diplomáticas comprometen al Estado nacional, a los poderes federales y a los órdenes de gobierno. Estos actos no pueden estar sujetos exclusivamente a la discrecionalidad del Ejecutivo: deberían merecer, cuando menos, el debate y la aprobación del Senado, a efecto de otorgar transparencia a estas decisiones y eficacia a las facultades de dicho órgano legislativo. Poco sentido tendría la simple ratificación del nombramiento de agentes diplomáticos y consulares sin incluir la atribución de opinar y juzgar sobre la conveniencia de establecer o mantener las relaciones que dan origen a la representación política del Estado.

Diversos especialistas han argumentado en fechas recientes que el cierre o apertura de relaciones diplomáticas o consulares tiene consecuencias sobre la política exterior y en ocasiones forma parte integrante de la misma. Los argumentos de carácter económico o de seguridad que suelen presentarse cuando se retira a un representante diplomático o consular no logran ocultar las prioridades en las relaciones con otros Estados y comunidades que mediante estas acciones expresa la diplomacia mexicana. De ahí la conveniencia de otorgar al Senado la facultad de discutir y aprobar tales actos definitorios de la política exterior.

Por lo que hace a la autorización del Congreso para que el Presidente de la República salga del país, desde la Constitución de Cádiz se estableció que: “No puede el Rey ausentarse del reino sin consentimiento de las Cortes; y si lo hiciere, se entiende que ha abdicado la corona”, ello para evitar sucesos como el cautiverio del rey Fernando VII, que desarticuló a la monarquía española.

Por razones semejantes, las constituciones posteriores de México conservaron ese principio. La Constitución de 1824 preveía en el artículo 112 fracción V: “El presidente, y lo mismo el vicepresidente, no podrá, sin permiso del Congreso, salir del territorio de la República durante su encargo y un año después”. La de 1857, en su artículo 84: “El presidente no puede separarse del lugar de la residencia de los poderes federales, ni del ejercicio de sus funciones, sin motivo grave calificado por el congreso, y en sus recesos por la diputación permanente”. Y en la de 1917, el artículo 88 dispuso: “El Presidente de la República no podrá ausentarse del territorio nacional sin permiso del Congreso de la Unión”.

En 2008 se reformó la Constitución para permitir la salida del Presidente de la República hasta por 7 días sin necesidad de la aprobación del Congreso. Aduciendo un asunto coyuntural, esta propuesta culminó una componenda entre las fuerzas políticas principales que, al alternarse en el poder, desean conservar plena libertad para que el titular del Ejecutivo eluda los controles parlamentarios.

Se argumentó que la decisión de realizar gestiones diplomáticas en el exterior debe corresponder al Presidente, en virtud de su facultad exclusiva para la conducción de la política exterior. Ello es contrario a nuestra tradición constitucional, que se funda en las condiciones de la política interna que aconsejan o no las salidas del territorio. Por lo que dichas ausencias requieren permiso congresual, independientemente de que se trate de gestiones internacionales o simples vacaciones.

Tal reforma no sólo arrebató al legislativo el control sobre las salidas del titular del Ejecutivo, sino que llegó al extremo de permitir ausencias por 7 días consecutivos sin especificar el número de las mismas; con ello, el Presidente podría ausentarse casi todo el año, permaneciendo un solo día a la semana en el país.

Se ha argüido que la globalización y la multiplicación de foros internacionales obligan al Jefe de Estado a viajar fuera del país con mucha mayor frecuencia que en el pasado, y que en tiempos de la cibernética se puede gobernar desde el extranjero. Ambos enunciados son falaces, ya que debe existir un vínculo territorial entre el Jefe del Estado y su país por razones jurídicas, por eficacia política y por respeto a los gobernados. Es inexacto que la presencia en el exterior sea indispensable para el Jefe de Estado, pues en buena parte de los actos predominan las formalidades intrascendentes y el objetivo real es utilizarlos como propaganda oficial. Por ello, sería conveniente estimular el nombramiento de funcionarios de alto perfil que puedan sustituir al Jefe del Estado y que tengan responsabilidad ante el Congreso.

Bastaría mencionar que en la actual gestión el ocupante del Ejecutivo ha pasado 174 días en el extranjero durante 49 viajes, y esos desplazamientos han significado una erogación total de casi 75 millones de pesos –que representa un 40% más que su antecesor en un mismo periodo de tiempo-, dichos gastos se reducirían sensiblemente si se suprimieran los séquitos presidenciales y, más aún, si las delegaciones fueran encabezadas por funcionarios de mayor rango.

A fin de conciliar esos extremos, proponemos que el titular del Ejecutivo sólo pueda ausentarse 5 días consecutivos sin permiso del Congreso, pero que en ningún caso pueda permanecer más de 30 días al año en el extranjero. Cuando estos viajes impliquen gestiones internacionales, deberá rendir cuentas al Congreso.

Es necesario frenar la tendencia que desvincula al Presidente de sus obligaciones con la nación y los otros Poderes de la Unión, so pretexto de colaboración y fluidez para la gestión ejecutiva. Es propio de un sistema democrático, fundado en atribuciones explícitas y equilibrios políticos, que las facultades del Ejecutivo no menoscaben la supervisión, el control y la rendición de cuentas que corresponden a otros órganos del Estado.

Es pertinente incluir la siguiente redacción al inciso H del artículo 72, a las fracciones IV, V y VI del artículo 73, a la fracción I del artículo 76, al artículo 88 y a la fracción X del artículo 89 de la Constitución:

Artículo 72. [...]

H. [...] la Cámara de Diputados; los que se refieran a la política exterior y celebración de tratados se discutirán primero en la Cámara de Senadores.

Artículo 73. [...]

IV. Para cambiar la residencia de los Supremos Poderes de la Federación.

V. Para legislar en materia de política exterior y celebración de tratados internacionales. Para examinar la conducción de la política exterior desarrollada por el Ejecutivo de la Unión, supervisar su ejecución y solicitar en cualquier tiempo las explicaciones que estime pertinentes al Secretario de Despacho correspondiente. Asimismo, para analizar las labores de protección y promoción de los derechos de los migrantes mexicanos en el exterior.

Por lo que hace a la observancia de los tratados, ambas cámaras podrán llamar a comparecer a toda autoridad pública responsable de aplicarlos.

VI. Para aprobar los tratados internacionales que suscriba el Ejecutivo de la Unión, así como su decisión de terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos, en los términos que disponga la ley. Todo acuerdo internacional que comprometa a la Unión tendrá carácter de tratado.

Los compromisos internacionales celebrados por el titular del Ejecutivo o por la Administración Pública Federal que afecten el interés nacional o la esfera jurídica de las personas serán sometidos a la aprobación del Congreso.

Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:

I. Aprobar la iniciación y suspensión de relaciones diplomáticas, así como la apertura o el cierre de misiones diplomáticas y consulares.

Artículo 88. El Presidente de la República podrá ausentarse del territorio nacional hasta por cinco días, informando previamente de los motivos de la ausencia al Congreso de la Unión o a la Comisión Permanente en su caso, así como de los resultados de las gestiones realizadas. En ausencias mayores a cinco días consecutivos, se requerirá permiso del Congreso o de la Comisión Permanente. En ningún caso podrá permanecer en el extranjero más de 30 días al año.

Artículo 89 [...]

X. Dirigir las negociaciones diplomáticas y celebrar tratados internacionales en representación de los Estados Unidos Mexicanos, así como terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos, sometiéndolos a la aprobación del Congreso.

En aras de la democratización de la aprobación de los tratados, proponemos la siguiente modificación al párrafo primero del artículo 133, a fin de involucrar a la Cámara de Diputados en el proceso:

Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados celebrados y que se celebren por el Ejecutivo de la Unión, aprobados por el Congreso, serán la Ley Suprema de la República.

Es necesario también fortalecer las facultades del Congreso en materia de política exterior con la adición de un cuarto párrafo al artículo 133:

El Ejecutivo solicitará al Congreso autorización para iniciar la negociación o revisión de un tratado, a efecto de involucrarlo en el proceso y facilitar su posterior aprobación.

c. ESTABLECER EL REFERÉNDUM COMO MECANISMO DE DEMOCRACIA DIRECTA PARA LA APROBACIÓN DE LOS TRATADOS QUE ASÍ LO REQUIERAN

La conducción de la política exterior recae en manos del titular del Ejecutivo de la Unión, como resabio de una profunda tradición monárquica que sostiene que el rey es el representante del Estado soberano. Las repúblicas presidencialistas conservan esta tradición en diversos grados de centralización.

Nuestra Constitución reconoce la dirección de la política exterior y la celebración de los tratados internacionales como facultades exclusivas del Ejecutivo, otorgando algunas facultades limitadas al Senado. Esto responde a que el Presidente, al ser electo popularmente, es el primer mandatario y por lo tanto debe representar y defender los intereses de la nación. Sin embargo, como hemos señalado, la política exterior mexicana está sometida a visiones sexenales y en ocasiones a los intereses de los actores económicos y políticos, lo cual vulnera la existencia de una verdadera política de Estado.

A mayor abundamiento, la evolución de los regímenes políticos contemporáneos apunta a entregar la responsabilidad de la política exterior al Jefe de Gobierno, que a su vez es designado por el Parlamento y responde políticamente frente a éste. En no pocos casos, la conducción de la política exterior motiva las mociones de censura y aun la sustitución de los gobiernos por cuenta de los parlamentos.

En los regímenes presidenciales el Jefe del Estado mantiene la conducción de la política exterior, mas las facultades del Congreso para contribuir a la determinación de esa política son amplias y reconocidas, como lo son la necesidad de la consulta popular vía referéndum para compromisos internacionales de gran envergadura. Sin duda, existen decisiones de política exterior que deben ser consultadas y debatidas por los actores sociales, ya que en el caso de México una gran cantidad de acuerdos que afectan la situación jurídica, económica y política de la ciudadanía han sido firmados a espaldas de los diversos actores nacionales.

Muchas naciones han instituido figuras de democracia directa en la toma de decisiones fundamentales como mecanismo de aprobación de sus leyes, así también de los tratados internacionales, acuerdos o convenios que implican una modificación a las instituciones públicas o a la esfera jurídica de sus gobernados y que conlleven una transformación en la forma de ejercer la soberanía del Estado o comprometan la economía o sus recursos naturales.

Un ejemplo es la Constitución Francesa que en su artículo 11 establece:

“El Presidente de la República, a propuesta del Gobierno y mientras dure el período de sesiones, o a propuesta conjunta de las dos asambleas, publicadas en el Boletín Oficial (Journal Officiel), podrá someter a referéndum cualquier proyecto de ley que verse sobre la organización de los poderes públicos, sobre reformas relativas a la política económica y social de la Nación y a los servicios públicos que concurren en ella, o que proponga la ratificación de un tratado que, sin ser contrario a la Constitución, pudiera tener incidencias en el funcionamiento de las instituciones.”

La Constitución Federal de la Confederación Suiza estipula en su artículo 141 el referéndum facultativo como mecanismo de aprobación de los tratados en los siguientes supuestos:

“d. los tratados internacionales que:

1. tengan una duración indeterminada y no sean denunciables;

2. prevean la adhesión a un organismo internacional;

3. contengan disposiciones importantes que fijen las reglas de derecho o cuya ejecución exija la adopción de leyes federales”

En América Latina, constituciones como las de Ecuador, Bolivia y Venezuela, que cuentan con regímenes presidenciales, han adoptado también esta figura para la aprobación de los tratados internacionales.

No existe razón jurídica ni política que impida la consulta popular para la aprobación de determinados instrumentos internacionales, pues son los ciudadanos los principales beneficiados o afectados por dichos compromisos, de ahí que su participación sea necesaria.

Es inaceptable argumentar que el desconocimiento y desinformación de la ciudadanía son razones suficientes para no incluirla en la toma de decisiones; en todo caso, el Estado tienen la obligación de crear mecanismos y espacios de discusión para llevar a cabo estos fines. Reconocer el derecho del pueblo al referéndum en la aprobación de la instrumentación internacional constituye una gran oportunidad para permear a otros procedimientos de la vida pública nacional.

Resulta impostergable la incorporación de los mecanismos de democracia participativa en el proceso de aprobación de los instrumentos internacionales que modifiquen sustancialmente el régimen jurídico-político o que comprometan el ejercicio de la soberanía y el desarrollo económico de los mexicanos.

Proponemos añadir a la Constitución un quinto párrafo en el artículo 133:

Los tratados que modifiquen la estructura o funcionamiento de las instituciones republicanas, los que contraríen los propósitos del desarrollo nacional establecidos en el artículo 25 constitucional y los que impliquen integración con otros Estados deberán ser sometidos a consulta popular y aprobados por referéndum.

d. CONDICIONES Y LÍMITES PARA LA CELEBRACIÓN DE TRATADOS

La negociación y suscripción de acuerdos internacionales debe ceñirse a los propósitos y principios de la política exterior, a fin de hacer prevalecer el interés superior de la nación y propiciar la convivencia pacífica entre los Estados.

La memoria histórica registra tratados y acuerdos internacionales gravemente lesivos para el país, tales como los de Guadalupe Hidalgo, McLane-Ocampo, Bucareli y recientemente el Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Ello obliga a establecer parámetros claros y límites explícitos para la celebración de todo acuerdo internacional.

Como ya se mencionó, el marco normativo debe comprender cualquier género de acuerdos, incluyendo los ejecutivos e interinstitucionales, a efecto de que ninguno quede fuera de la supervisión de la opinión pública y de la aprobación de los órganos legislativos cuando afecten el interés nacional.

La enunciación de límites a la celebración de tratados se encuentra contemplada en legislaciones de otros países, por ejemplo en la Constitución ecuatoriana:

“Art. 422.- No se podrá celebrar tratados o instrumentos internacionales en los que el Estado ecuatoriano ceda jurisdicción soberana a instancias de arbitraje internacional, en controversias contractuales o de índole comercial, entre el Estado y personas naturales o jurídicas privadas.”

Consideramos por todo lo expuesto, que debe incorporarse la siguiente redacción al sexto párrafo del artículo 133 constitucional:

No podrán celebrarse tratados, acuerdos o convenios que vulneren el ejercicio de la soberanía nacional, que permitan la intervención militar extranjera en territorio mexicano o que limiten o restrinjan los derechos de los gobernados.

e. CONSTITUCIONALIZAR LA CREACIÓN DE UN ÓRGANO PLURAL Y PARTICIPATIVO DE LA POLÍTICA EXTERIOR MEXICANA (CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA EXTERIOR)

La Comisión para la Reforma del Estado ha criticado la falta de coordinación en el diseño y práctica de la política exterior mexicana debido a la complejidad del proceso de globalización y al gran número de foros de concertación a nivel internacional, regional y bilateral que obligan al país a guardar la debida coherencia en todos ellos.

Se requiere una visión estratégica de largo plazo sobre las necesidades y objetivos del desarrollo nacional en la que participen los diversos actores aun cuando tengan agendas distintas o incluso contrarias a la gubernamental.

Es preciso crear un órgano cuya composición garantice la inclusión de un mayor número de actores calificados en la toma de decisiones sobre la vida internacional; deberá también fortalecer la especialización en el diseño, coordinación y vigilancia con la opinión de expertos. La actuación del Ejecutivo y el Legislativo en política exterior deberá desarrollarse con el concurso de un órgano conformado por diversas entidades.

En la práctica diplomática, las embajadas y consulados de México se esfuerzan en coordinar a los diversos actores públicos y privados del país que participan en actividades internacionales, lo que hace más patente la necesidad de un órgano que articule el diseño y la planeación de la política exterior.

Con ese espíritu se estableció en la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo, recientemente aprobada, un Consejo Consultivo de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo, que integra a los principales actores involucrados en esos procesos; no obstante, las observaciones formuladas por el Ejecutivo a ese proyecto regatearon la participación del Congreso con el fallido argumento de la exclusividad absoluta del Ejecutivo en la dirección de la política exterior.

Es necesario facultar al Congreso de la Unión para crear el Consejo Nacional de Política Exterior, que deberá estar integrado por representantes de los poderes públicos federales, estatales y municipales, e incorporar la opinión de los actores económicos, sociales y culturales que participan en la convivencia internacional.

Este Consejo se establecerá como un órgano de Estado de carácter consultivo. Auspiciará la búsqueda de consensos mediante la coordinación de distintos actores y analizará los retos actuales del orden jurídico internacional. Además vigilará en todo tiempo el cumplimiento de las obligaciones adquiridas en el derecho internacional.

Se propone la inclusión de un párrafo octavo en el artículo 134 constitucional:

El Congreso de la Unión establecerá el Consejo Nacional de Política Exterior, que contribuirá al diseño, coordinación y evaluación de las relaciones internacionales del país. Dicho Consejo deberá incorporar a las entidades económicas, sociales, cívicas y culturales que realicen actividades o mantengan vínculos con el exterior.

CUARTO EJE. DEFINIR OBJETIVOS Y PRIORIDADES DE LA POLÍTICA EXTERIOR MEXICANA CON UN ENFOQUE PROGRESIVO DEL DERECHO INTERNACIONAL.

a. IMPULSAR LA INTEGRACIÓN DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE COMO UNA ZONA DE PAZ, SOLIDARIDAD Y LIBRE MOVILIDAD DE LAS PERSONAS, A FIN DE CREAR UNA CIUDADANÍA COMÚN Y ÓRGANOS DE CARÁCTER SUPRANACIONAL.

Los intentos para crear una Comunidad Latinoamericana y del Caribe se remontan al principio mismo de nuestras independencias nacionales. Los pueblos de la región comprendieron la importancia de enfilar a los nacientes Estados hacia un destino común que los uniera ante las agresiones imperialistas, tanto de nuestro vecino del norte como de potencias europeas.

El político y diplomático mexicano Isidro Fabela afirmaba que “[...] la historia del monroísmo en América no es otra cosa que la historia de las intervenciones positivas de los Estados Unidos en los países hispanoamericanos o bien la actitud negativa de esa gran potencia, permitiendo numerosas intervenciones europeas en este hemisferio...”. 2

El proyecto de la unión latinoamericana planteada desde principios del siglo XIX por Simón Bolívar, Francisco de Miranda, Francisco Morazán y José María Morelos, entre otros, ha quedado como una asignatura pendiente que es necesario revitalizar y materializar en el presente siglo.

Es indudable que la identidad mexicana es más próxima a una concepción latinoamericana, incluyente y solidaria con los pueblos del Caribe, que corresponde a vínculos culturales antiguos y a un proyecto político común. Ciertamente, el proceso de integración demográfica y económica hacia el norte, debe ser compensado por relaciones internacionales más simétricas y por la creación de un polo orgánico de intereses compartidos entre las naciones de nuestro continente cultural.

En los últimos años, el enfriamiento o la rispidez de relaciones diplomáticas históricamente armoniosas como en el caso de Cuba y Venezuela, además de las tensiones generadas con diversos países latinoamericanos, constituyen la evidencia irrefutable de que los últimos gobiernos se han alejado de la tradición diplomática mexicana y han desdeñado sus formas y contenidos.

Estamos convencidos que la cooperación para el desarrollo regional es un medio idóneo para enfrentar las consecuencias nocivas impuestas por la globalidad. También para equilibrar las relaciones políticas mundiales por medio de procesos de integración equitativos y consistentes, que contribuyan a la creación de un mundo multipolar más justo.

La gran cantidad de convenios, mecanismos de cooperación y organismos intergubernamentales en Latinoamérica refleja el avance en esta dirección, trátese de acuerdos regionales o subregionales que han dado origen a más de un centenar de instituciones internacionales, muchas de las cuales carecen ya de vigencia y que podrían ser integradas en una organización de mayor alcance y eficiencia.

Recientemente se llevó a cabo en Cancún la Cumbre de la Unidad de América Latina y el Caribe, en la que se reunieron los Jefes de Estado y de Gobierno de todos los países de la región, con excepción de Honduras. El principal resultado fue la Declaración de la Cumbre de la Unidad de América Latina y el Caribe por la que se creará la Comunidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (CELAC).

A pesar de las diferencias de origen étnico, cultural o de cualquier otra índole, el acercamiento del Caribe con América Latina se debe tanto a la vecindad geográfica como a las similitudes históricas y a la situación colonial a la que fuimos sometidos; además, por la enorme cantidad de problemas comunes y de coincidencias posibles en nuestros proyectos políticos, económicos y sociales.

El espíritu comunitario se sustenta en un diálogo intercultural con las múltiples naciones de nuestra región, respetando en todo momento la pluralidad y diversidad. La Unión Europea ha incluido naciones de diversos orígenes culturales como los pueblos latinos, germanos, anglosajones, eslavos y nórdicos, por mencionar algunos. La diversidad en su composición no ha sido pretexto para abandonar el esfuerzo de un proyecto común.

En el escenario actual de conformación de bloques, excluir a los países caribeños en la comunidad latinoamericana significaría una ausencia de compromiso regional y de voluntad política para construir un espacio económico y político capaz de sumar nuestras potencialidades y contribuir a un mundo multipolar. A pesar de que tenemos distintos grados de afinidad con esas naciones, compartimos un gran número de carencias y aspiraciones.

Debemos avanzar hacia la verdadera integración política, social y económica que permita no sólo el libre paso de mercancías, sino también de las personas; la creación de una ciudadanía latinoamericana y caribeña, y la formulación de una política exterior coordinada que defienda los intereses de la región, la biodiversidad y los recursos naturales que hacen de América Latina una región estratégica.

Las aspiraciones de integración latinoamericana ya han sido reflejadas de manera específica en los textos constitucionales de varios países de la región.

Sobre el particular, la Constitución ecuatoriana prevé en los artículos 416 y 423 lo siguiente:

“Art. 423. La integración, en especial con los países de Latinoamérica y el Caribe será un objetivo estratégico del Estado. En todas las instancias y procesos de integración, el Estado ecuatoriano se comprometerá a:

1. Impulsar la integración económica, equitativa, solidaria y complementaria; la unidad productiva, financiera y monetaria; la adopción de una política económica internacional común; el fomento de políticas de compensación para superar las asimetrías regionales; y el comercio regional, con énfasis en bienes de alto valor agregado.

2. Promover estrategias conjuntas de manejo sustentable del patrimonio natural, en especial la regulación de la actividad extractiva; la cooperación y complementación energética sustentable; la conservación de la biodiversidad, los ecosistemas y el agua; la investigación, el desarrollo científico y el intercambio de conocimiento y tecnología; y la implementación de estrategias coordinadas de soberanía alimentaria.

3. Fortalecer la armonización de las legislaciones nacionales con énfasis en los derechos y regímenes laboral, migratorio, fronterizo, ambiental, social, educativo, cultural y de salud pública, de acuerdo con los principios de progresividad y de no regresividad.

4. Proteger y promover la diversidad cultural, el ejercicio de la interculturalidad, la conservación del patrimonio cultural y la memoria común de América Latina y del Caribe, así como la creación de redes de comunicación y de un mercado común para las industrias culturales.

5. Propiciar la creación de la ciudadanía latinoamericana y caribeña; la libre circulación de las personas en la región; la implementación de políticas que garanticen los derechos humanos de las poblaciones de frontera y de los refugiados; y la protección común de los latinoamericanos y caribeños en los países de tránsito y destino migratorio.

6. Impulsar una política común de defensa que consolide una alianza estratégica para fortalecer la soberanía de los países y de la región.

7. Favorecer la consolidación de organizaciones de carácter supranacional conformadas por Estados de América Latina y del Caribe, así como la suscripción de tratados y otros instrumentos internacionales de integración regional.”

Por su parte, las Constituciones de Brasil, Argentina y Venezuela, entre otras ya prevén también la creación de una integración latinoamericana y del Caribe.

Por todo lo expuesto proponemos la siguiente inclusión constitucional en el tercer párrafo del artículo 134:

Procurará la formación de una comunidad de naciones latinoamericanas y del Caribe a fin de establecer una zona de paz, libre movilidad de las personas, concertación política, asociación económica, proyecto comunitario e identidad pluricultural. Promoverá la conformación de organismos supranacionales entre esos Estados que posibilite la creación de una ciudadanía común.

b. EL CARÁCTER EXTRATERRITORIAL DE LA NACIÓN MEXICANA Y EL DERECHO HUMANO A MIGRAR

Las naciones se conforman a través de procesos históricos, culturales, lingüísticos y poblacionales que no corresponden a las fronteras territoriales de los Estados. Así, en Europa se manifiesta la convivencia de distintas naciones dentro de un mismo Estado, y también la existencia de naciones que se han extendido en diversos Estados.

Este fenómeno de movilidad no ha sido ajeno al caso mexicano. Esto ocurre desde la firma de los Tratados de Guadalupe Hidalgo, por los cuales se reconocieron derechos originarios a los mexicanos que permanecieron del otro lado de la frontera que entonces se estableció. El propio Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 reconoció que la nación mexicana trasciende sus fronteras geográficas.

La migración y el establecimiento de un gran número de mexicanos que mantienen vínculos culturales y económicos con México aun en el extranjero obligan al Estado, a las entidades federativas y a los municipios del país a velar por sus derechos y a promover nuestra permanente relación con ellos, independientemente de su calidad migratoria.

Es del conocimiento público que la gran mayoría de ellos son indocumentados, lo cual los coloca en un estado de vulnerabilidad para el ejercicio pleno de sus derechos. Paulatinamente se han tomado medidas para superar esta situación, entre ellas, el reconocimiento de la doble nacionalidad. En este sentido, la Constitución mexicana se reformó el 20 de marzo de 1997 para reconocer que la asunción de otra nacionalidad no implica la pérdida de la mexicana. Se argumentó entonces que:

“Existe la necesidad de establecer un estricto control sobre la No Pérdida de la Nacionalidad Mexicana, las dobles o múltiples nacionalidades, para garantizar la cobertura de sus derechos, especialmente consulares, así como los políticos y patrimoniales en el orden interno, por lo que el Congreso de los Estados Unidos Mexicanos solicitó a la Secretaría de Relaciones Exteriores, dar por concluido el compromiso internacional de nuestro país con la Convención de Montevideo de 1933, que establece el Principio de la Nacionalidad Única, cuyos efectos cesarán para México, el 10 de marzo de 1998...

...Establecer la No Pérdida de la Nacionalidad mexicana por nacimiento, independientemente de que se adopte alguna otra nacionalidad o ciudadanía, con el objeto de que los mexicanos residentes en el extranjero puedan optar por la adquisición de otra nacionalidad, con todos los beneficios que ello implique, sin perder su nacionalidad mexicana. Dichos beneficios son, entre otros, el mejoramiento de las condiciones de vida del mexicano residente en un país extranjero al adquirir la nacionalidad del lugar, lo cual se traduce en mayores medios de protección contra cualquier tipo de discriminación y mejores perspectivas económicas, sociales y culturales”. 3

El carácter extraterritorial de la nación mexicana no responde a fines expansionistas o de reconquista, que serían contrarios a los propósitos y principios que postulamos y cuya observancia exigimos a la comunidad internacional, tales como la no intervención y el respeto a la soberanía de los Estados.

El Estado mexicano debe asumir la responsabilidad de proteger los derechos de los connacionales residentes en el extranjero, reconociendo que a pesar de estar más allá de las fronteras, mantienen vínculos estrechos con el país. Es reprochable el abandono para el ejercicio de sus derechos, igualmente la incomprensión hacia sus esfuerzos por conservar y mantener viva la cultura mexicana en el extranjero.

Las corrientes migratorias constituyen un fenómeno repetido a lo largo de la historia que se ha exacerbado durante los últimos decenios por el incremento de las relaciones económicas internacionales y el proceso de globalización. De hecho, constituye un tema primordial de la nueva agenda internacional, que ha sido motivo de convenciones y tratados internacionales y a menudo objeto de conflictos sociales y políticos. Requiere un tratamiento correspondiente a la progresividad de los derechos humanos y a los innegables beneficios que representa para los países receptores la incorporación de mano de obra, talentos y expresiones culturales a su propio desarrollo.

Con la inequitativa distribución del ingreso en nuestro país y la disminución alarmante del nivel de los salarios reales, se ha agudizado el fenómeno de la migración y plantea la necesidad de una revisión de los acuerdos internacionales en la materia. Por desgracia, el TLCAN no previó el libre flujo de las personas como ha ocurrido en todos los procesos de integración convenidos en otras regiones del mundo.

El carácter asimétrico de las relaciones establecidas en ese tratado hacía presumir un aumento acelerado de los flujos migratorios que desde de la vigencia de dicho documento suma alrededor de 9 millones de personas, es decir, cerca de la mitad de los que habían emigrado durante el resto del siglo XX. Cabe recordar que a la libre circulación de las mercancías, servicios y transacciones financieras, en Europa se han añadido la libertad de tránsito y de residencia en cualquier otro país de la Unión, lo que no ha ocurrido en nuestra relación con América del Norte.

Bajo la apariencia de un tratado de libre comercio se esconde un proceso avanzado de integración, que comprende la recepción de fuerza de trabajo para efectos económicos, pero que al mismo tiempo la combate, la discrimina y le niega el reconocimiento de sus derechos. Esto no puede ser la base de una relación armoniosa y justa entre nuestros países. La migración es el tema actual de desencuentro y el principal saldo pendiente de la agenda bilateral, pues el intenso y desigual intercambio comercial entre México y los Estados Unidos ha creado un mercado de facto que las autoridades de ese país se niegan a regularizar: el mercado laboral.

Los trabajadores migratorios han realizado grandes aportaciones a la economía norteamericana y también a la mexicana. Actualmente, a pesar de la crisis, se siguen recibiendo más de 20 mil millones de dólares anuales en remesas, lo que representa el mayor ingreso de dólares al país sólo por debajo del tráfico de drogas. A pesar de ello, ninguno de los dos gobiernos ha asumido las responsabilidades que tienen con estos trabajadores y sus familias.

Según la Encuesta sobre la Comunidad Estadounidense (American Community Survey ) de la Oficina del Censo de 2008, se calculaba en los Estados Unidos 46’822,000 personas de origen hispano, de las cuales 30’747,000 son de origen mexicano. De este último número de personas, 19’375,000 nacieron en Estados Unidos y 11’372,000 en México, aunque no se incorpora la cifra exacta de los indocumentados.

El Estado mexicano no puede ser pasivo ante medidas arbitrarias y denigrantes como la construcción de muros fronterizos y las leyes que pretenden criminalizar, por mera apariencia y condición étnica, a los latinoamericanos.

El recrudecimiento de la política antimigratoria en los Estados Unidos, por la Ley SB 1070 del estado de Arizona, nos obliga a reforzar la defensa de nuestros compatriotas en ese país. Es ineludible la responsabilidad del Estado mexicano en la activa promoción del respeto y la garantía de los derechos individuales, civiles, políticos, laborales y culturales de los nacionales en el extranjero.

Es necesario reconocer que la migración es un derecho inalienable. Conforme al numeral 2 del artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos:

“2. Toda persona tendrá derecho a salir libremente de cualquier país, incluso del propio.”

Deben crearse mejores condiciones económicas y sociales para que los mexicanos permanezcan en el país. Si bien la migración es un derecho fundamental, reconocido por instrumentos internacionales, es pertinente implementar políticas internas y mecanismos de solidaridad internacional que protejan tanto a los que deciden salir de su país como a los que desean permanecer en él. La decisión de migrar debe ser un acto libre y voluntario de las personas y no el último recurso ante las circunstancias económicas.

Diversos Estados nacionales cuyas poblaciones poseen altas tasas de emigración han legislado para proteger los derechos e intereses de sus nacionales. La Constitución turca señala en su artículo 62, fracción X, inciso C, que “El Estado tomará las medidas necesarias para asegurar la unidad de la familia, la educación de los niños, la satisfacción de las necesidades culturales y de seguridad social de los nacionales turcos en el exterior y adoptará las medidas adecuadas para salvaguardar sus vínculos con el país y auxiliarlos en su repatriación”.

Del mismo modo la Constitución rumana establece en su artículo 7 que “El Estado apoya el fortalecimiento de los vínculos con los rumanos en el extranjero y contribuye a la preservación, desarrollo y expresión de su identidad étnica, cultural, lingüística y religiosa”.

Hemos exigido de manera reiterada al gobierno de nuestro vecino del norte que respete los derechos humanos de los migrantes mexicanos; por desgracia, México no ha practicado una política equivalente hacia los migrantes que provienen del sur. Olvidamos a menudo que por nuestra situación geográfica y económica somos un país de expulsión, tránsito y destino de migrantes.

Por congruencia política e imperativo jurídico, es indispensable atender de manera efectiva los derechos de los migrantes extranjeros que atraviesan el territorio nacional o deciden establecerse en el mismo. De otra manera nos hacemos cómplices de las autoridades estadounidenses, que al no poder sellar nuestra frontera norte nos han impuesto sellar la frontera sur.

Nuestro planteamiento se sustenta en lo previsto por la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, que en sus artículos primero y segundo protegen a éstos sin distinción de raza, color, lengua u origen nacional durante todo el proceso de migración.

Es cierto que una facultad soberana de los Estados es el establecimiento de sus propias políticas migratorias y decisiones legislativas al respecto; también, que desde la creación de las Naciones Unidas se ha considerado que los derechos humanos corresponden a una categoría universal que debe determinar la conducta interna de los Estados. Consecuentemente, estos últimos son responsables por las decisiones económicas y vínculos internacionales que promueven esa migración, lo cual los obliga a su adecuada legalización.

También la Declaración sobre los Derechos Humanos de los Individuos que no son Nacionales del País en el que Viven, en los artículos 5, apartado 1, inciso a) y el artículo 6, establece que los extranjeros gozarán del derecho a la vida y a la seguridad personal y que no podrán ser privados de su libertad ni serán sometidos a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.

El trato vejatorio que se ha dado a los migrantes constituye una flagrante violación al conjunto de prácticamente todos sus derechos humanos.

Por otra parte, como país de recepción y tránsito, México ha mostrado un profundo desdén por los migrantes del sur, ha tolerado violaciones graves por parte de funcionarios de los tres órdenes de gobierno y se ha desentendido de delitos cometidos por la delincuencia organizada, lo que incluso ha motivado reproches por parte de la comunidad latinoamericana.

Deben revisarse profundamente las atribuciones y prácticas de los órganos y funcionarios que participan en los filtros de tránsito y que han orillado a los migrantes a optar por rutas alternas y peligrosas. Es preciso respetar la garantía constitucional de libre tránsito para todas las personas que estén en el país.

Según un informe de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, entre septiembre de 2008 y febrero de 2009, se registraron 9,758 casos de secuestro de migrantes en territorio nacional. La situación ha adquirido tal relevancia y preocupación ante la comunidad internacional que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha solicitado al gobierno mexicano adoptar vías concretas para solucionarla, en vista de las masacres recientemente cometidas y del hecho de que las víctimas son los más pobres del continente.

La defensa de los mexicanos en el exterior debe garantizarse en la misma medida que el respeto a los derechos de los migrantes en nuestro territorio.

Por tanto, se propone la siguiente redacción constitucional en el cuarto párrafo del artículo 134:

La nación mexicana trasciende sus fronteras territoriales. El Estado reconoce el derecho humano a la migración. En consecuencia, protegerá y promoverá los derechos de los mexicanos en el extranjero, con independencia de su condición migratoria, conforme a las normas del derecho internacional; fortalecerá sus vínculos con la nación; atenderá sus necesidades, y los defenderá frente a toda violación a sus derechos fundamentales.

Y un párrafo sexto al artículo 134:

En consonancia con el artículo 1º de esta Constitución, el Estado mexicano observará el más estricto respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de los migrantes que se encuentren en su territorio. Concederá los derechos de asilo, refugio y protección ampliada a toda persona que lo solicite en los términos previstos en los instrumentos internacionales.

c. DERECHOS POLÍTICOS-ELECTORALES Y REPRESENTATIVOS DE LOS MEXICANOS QUE SE ENCUENTRAN EN EL EXTERIOR

Los mexicanos en el exterior que mantienen vínculos y les concierne la vida pública del país también enfrentan problemas ante la falta de representación política. Existen órganos del Estado que procuran la protección de los mexicanos residentes en el extranjero; no obstante, su función ha sido deficitaria para el ejercicio pleno de los derechos humanos. Tal es el caso de los derechos político-electorales, los cuales deben ser reconocidos independientemente del lugar de residencia de los ciudadanos.

En el programa de la Revolución Democrática de 1990 –que me correspondió coordinar– se incluyó el tema bajo el rubro de “Restitución de Derechos Ciudadanos”, que contemplaba también los Derechos a la representación política de los habitantes del Distrito Federal. El texto dice así:

“No existe argumento jurídico, moral ni políticamente válido para impedir que los mexicanos residentes en el extranjero emitan su voto y participen en la vida democrática del país: [...] Exigimos que los mexicanos de afuera puedan votar, mediante procedimientos inobjetables de control ciudadano, para Presidente de la República, así como en cualquier consulta plebiscitaria o referéndum nacional”.

El asunto fue eludido en las primeras negociaciones de la reforma electoral de ese año, que arrojó resultados precarios. Sin embargo, se retomó en los Diálogos de Bucareli iniciados en enero de 1994, pero no se llegó a ningún acuerdo por la cercanía de los comicios federales. La discusión se reanudó un año después en el marco de la llamada “Reforma Electoral Definitiva”. Fue así, que en julio de 1996 acordamos lo siguiente:

“Hacer posible el voto de los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero modificando el artículo 36 Constitucional y adicionando un artículo transitorio que establecería que este derecho solo podrá ejercerse para elección presidencial. La forma de su ejercicio se determinará en la Ley de la materia y estará vinculado a los trabajos de Registro Nacional Ciudadano y la correspondiente expedición de la Cédula de Identidad.”

Cabe destacar que este compromiso fue suscrito por los presidentes de los partidos políticos Alberto Anaya, Felipe Calderón, Porfirio Muñoz Ledo y Santiago Oñate Laborde, figurando como testigo de honor el presidente Ernesto Zedillo.

Frente a la inacción legislativa, y en el marco de una revisión integral de la Constitución, la Comisión de Estudios para la Reforma del Estado reasumió el tema en el año 2000 y tras un amplio debate presentó las siguientes propuestas:

“Instrumentar los mecanismos que permitan a los compatriotas en el extranjero ejercer su derecho a votar y ser votados.

Atribuir al Instituto Federal Electoral la responsabilidad de realizar el registro y empadronamiento de los mexicanos residentes en el extranjero.

Reconocer a los mexicanos residentes en el exterior el derecho a contar con representación política en el Congreso de la Unión (no se definió el método para concretarlo).

Establecer como norma constitucional que sean diputados quienes representen a los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero.”

Algunos se manifestaron por introducir una reforma a la Carta Magna “que fortalezca y explicite la vigencia de esos derechos”, aunque tampoco se pronunciaron por las formas de aplicación. No obstante, todos coincidieron en que esas figuras ya se practican en numerosos países con el propósito de estrechar los vínculos políticos y económicos con sus comunidades nacionales en el exterior, sin que esto haya sido considerado invasión alguna de soberanía ni se hayan requerido acuerdos diplomáticos o instrumentos internacionales. Esta discusión fue sacrificada por los intereses de corto plazo y las expectativas electorales de los partidos durante una década entera.

En 2006 los mexicanos en el exterior votaron por primera vez en elecciones presidenciales. Sin embargo, aún existe una agenda pendiente al respecto, sobre todo a nivel federal. Algunas entidades federativas han avanzado en este renglón, entre las que destacan los estados de Zacatecas y Michoacán. Muchos países ya reconocen estos derechos a sus nacionales. En Latinoamérica: Argentina, Barbados, Brasil, Canadá, Colombia, Estados Unidos, Perú, República Dominicana y Venezuela tienen legislaciones que específicamente consignan estos derechos, en algunos casos, también para elecciones municipales.

México es uno de los países con más migrantes en el mundo. El Estado debe reconocer constitucionalmente la ampliación de sus derechos electorales, posibilitando a nuestros connacionales residentes en el exterior para elegir a sus representantes en elecciones de diputados federales y locales. Del mismo modo, debe incorporarse su derecho al sufragio pasivo, es decir, a ser candidatos y competir en elecciones para un cargo de representación popular.

En el marco de la discusión sobre la reforma política, los partidos han presentado separadamente algunas propuestas para representar en el legislativo federal a los mexicanos que residen en el exterior. Por nuestra parte presentaremos en iniciativa por separado las fórmulas de elección y representación que constituyen, en nuestro criterio, la síntesis de las que se han discutido hasta ahora y consideramos las más adecuadas para llevar adelante estos propósitos por medio de un consenso amplio de las fuerzas políticas del país.

Proponemos la inclusión del siguiente texto al quinto párrafo del artículo 134:

Los ciudadanos mexicanos que se encuentren en el extranjero tienen el derecho a votar en elecciones libres, directas y universales para Presidente de la República; a elegir sus representantes al Congreso, y a participar en consultas nacionales conforme a lo previsto por esta ley fundamental. Podrán además votar en elecciones locales y elegir a sus representantes en los Congresos de los Estados y en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal conforme lo estipulen las constituciones respectivas.

Por todo lo anteriormente expuesto, presento a este H. Congreso de la Unión la siguiente iniciativa con proyecto de:

Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de los artículos 72, 73, 76, 88, 89, 126, 133 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Único. Se modifica el apartado H del artículo 72; se traslada el texto de la fracción V del artículo 73 a la fracción IV y se modifican las fracciones V y VI; se modifica la fracción I del artículo 76, el artículo 88, la fracción X del artículo 89; se traslada el texto del artículo 134 para adicionarse al artículo 126; se modifica la denominación del actual Título Octavo para comprender los artículos 133, que se modifica y se le adicionan seis párrafos, y el artículo 134, al que se adicionan nueve párrafos; se modifica la denominación del Título Noveno y se reubica a fin de que comprenda los artículos 135 y 136; para quedar como sigue:

Artículo 72. [...]

A a G [...]

H. La formación de las leyes o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados; los que se refieran a la política exterior y celebración de tratados, se discutirán primero en la Cámara de Senadores.

I. [...]

J. [...]

[...]

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

I a III [...]

IV. Para cambiar la residencia de los Supremos Poderes de la Federación.

V. Para legislar en materia de política exterior y celebración de tratados internacionales. Para examinar la conducción de la política exterior desarrollada por el Ejecutivo de la Unión, supervisar su ejecución y solicitar en cualquier tiempo las explicaciones que estime pertinentes al Secretario de Despacho correspondiente. Asimismo, para analizar las labores de protección y promoción de los derechos de los migrantes mexicanos en el exterior.

Por lo que hace a la observancia de los tratados, ambas cámaras podrán llamar a comparecer a toda autoridad pública responsable de aplicarlos.

VI. Para aprobar los tratados internacionales que suscriba el Ejecutivo de la Unión, así como su decisión de terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos, en los términos que disponga la ley. Todo acuerdo internacional que comprometa a la Unión tendrá carácter de tratado.

Los compromisos internacionales celebrados por el titular del Ejecutivo o por la Administración Pública Federal que afecten el interés nacional o la esfera jurídica de las personas serán sometidos a la aprobación del Congreso.

VII a XXX [...]

Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:

I. Aprobar la iniciación y suspensión de relaciones diplomáticas, así como la apertura o el cierre de misiones diplomáticas y consulares.

II. a XII. [...]

Artículo 88. El Presidente de la República podrá ausentarse del territorio nacional hasta por cinco días, informando previamente de los motivos de la ausencia al Congreso de la Unión o a la Comisión Permanente en su caso, así como de los resultados de las gestiones realizadas. En ausencias mayores a cinco días consecutivos, se requerirá permiso del Congreso o de la Comisión Permanente. En ningún caso podrá permanecer en el extranjero más de 30 días al año.

Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:

I. a IX. [...]

X. Dirigir las negociaciones diplomáticas y celebrar tratados internacionales en representación de los Estados Unidos Mexicanos, así como terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos, sometiéndolos a la aprobación del Congreso.

XI. a XX. [...]

Artículo 126. No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el Presupuesto o determinado por la ley posterior.

(Se traslada el texto del actual artículo 134)

Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

Los resultados del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por las instancias técnicas que establezcan, respectivamente, la Federación, los estados y el Distrito Federal, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo anterior. Lo anterior, sin menoscabo de lo dispuesto en los artículos 74, fracción VI y 79.

Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.

Cuando las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior no sean idóneas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado.

El manejo de recursos económicos federales por parte de los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se sujetará a las bases de este artículo y a las leyes reglamentarias. La evaluación sobre el ejercicio de dichos recursos se realizará por las instancias técnicas de las entidades federativas a que se refiere el párrafo segundo de este artículo.

Los servidores públicos serán responsables del cumplimiento de estas bases en los términos del Título Cuarto de esta Constitución.

Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.

La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar.

TÍTULO OCTAVODe la Celebración de Tratados Internacionales y de la Política Exterior del Estado Mexicano

Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados celebrados y que se celebren por el Ejecutivo de la Unión, aprobados por el Congreso, serán la Ley Suprema de la República. Las normas de derechos humanos contenidas en los tratados internacionales tendrán jerarquía constitucional. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.

El Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados, en el ámbito de sus respectivas competencias, deberán legislar a fin de incorporar al derecho interno las disposiciones de esos instrumentos. Cuando fuese necesario se introducirán las reformas constitucionales correspondientes.

Las resoluciones y sentencias en materia de derechos humanos emitidas por tribunales internacionales cuya competencia haya sido reconocida por el Estado mexicano serán de observancia obligatoria. Las leyes federales y locales establecerán las conductas punibles y los procedimientos correspondientes para la ejecución de las mismas.

El Ejecutivo solicitará al Congreso autorización para iniciar la negociación o revisión de un tratado, a efecto de involucrarlo en el proceso y facilitar su posterior aprobación.

Los tratados que modifiquen la estructura o funcionamiento de las instituciones republicanas, los que contraríen los propósitos del desarrollo nacional establecidos en el artículo 25 constitucional y los que impliquen integración con otros Estados deberán ser sometidos a consulta popular y aprobados por referéndum.

No podrán celebrarse tratados, acuerdos o convenios que vulneren el ejercicio de la soberanía nacional, que permitan la intervención militar extranjera en territorio mexicano o aquellos que limiten o restrinjan los derechos de los gobernados.

Las Entidades Federativas y los municipios podrán celebrar acuerdos con entidades de otros países y organismos internacionales, siempre que no vulneren los intereses nacionales; en todo caso, serán aprobados por el Senado.

Artículo 134. La política exterior del Estado mexicano se regirá por los propósitos y principios de la convivencia internacional que ha contribuido a forjar y que están contenidos en los instrumentos de los que forma parte, primordialmente: la autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el desarrollo; la lucha por la paz y la seguridad internacionales; el respeto de los derechos humanos; el desarrollo sustentable de las naciones, y la equidad económica internacional.

Dicha política se orientará a la defensa y promoción del interés nacional conforme lo disponen el primer párrafo del artículo 25 y los artículos 3º y 26 de esta Constitución. El Plan Nacional de Desarrollo contendrá un capítulo de política exterior, cuyos lineamientos no podrán contradecir los propósitos y principios enunciados.

Procurará la formación de una comunidad de naciones latinoamericanas y del Caribe a fin de establecer una zona de paz, libre movilidad de las personas, concertación política, asociación económica, proyecto comunitario e identidad pluricultural. Promoverá la conformación de organismos supranacionales entre esos Estados que posibilite la creación de una ciudadanía común.

La nación mexicana trasciende sus fronteras territoriales. El Estado reconoce el derecho humano a la migración. En consecuencia, protegerá y promoverá los derechos de los mexicanos en el extranjero, con independencia de su condición migratoria, conforme a las normas del derecho internacional; fortalecerá sus vínculos con la nación; atenderá sus necesidades, y los defenderá frente a toda violación a sus derechos fundamentales.

Los ciudadanos mexicanos que se encuentren en el extranjero tienen el derecho a votar en elecciones libres, directas y universales para Presidente de la República; a elegir sus representantes al Congreso, y a participar en consultas nacionales conforme a lo previsto por esta ley fundamental. Podrán además votar en elecciones locales y elegir a sus representantes en los Congresos de los Estados y en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal conforme lo estipulen las constituciones respectivas.

En consonancia con el artículo 1º de esta Constitución, el Estado mexicano observará el más estricto respeto a los derechos humanos y a la identidad cultural de los migrantes que se encuentren en su territorio. Concederá los derechos de asilo, refugio y protección ampliada a toda persona que lo solicite en los términos previstos en los instrumentos internacionales.

El Ejecutivo de la Unión dirigirá la política exterior mexicana a través de la Secretaría de Relaciones Exteriores, en coordinación con las dependencias competentes. Para tales efectos contará con un Servicio Exterior permanente integrado por funcionarios al servicio del Estado encargado de representarlo y de ejecutar la política exterior de México en el extranjero.

El Congreso de la Unión establecerá el Consejo Nacional de Política Exterior, que contribuirá al diseño, coordinación y evaluación de las relaciones internacionales del país. Dicho Consejo deberá incorporar a las entidades económicas, sociales, cívicas y culturales que realicen actividades o mantengan vínculos con el exterior.

Los poderes públicos garantizarán que la política interior concuerde con los propósitos y principios de la política exterior.

TÍTULO NOVENO

De las Reformas a la Constitución y la Inviolabilidad de la Constitución

Artículo 135. [...]

[...]

Artículo 136. [...]

Transitorios

Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo Segundo. Al inicio de la vigencia del presente decreto, el Ejecutivo Federal y el Congreso de la Unión revisarán las reservas hechas a los tratados a fin de retirarlas.

Artículo Tercero. En cumplimento con lo dispuesto por el párrafo tercero del artículo 133, el Congreso de la Unión expedirá la ley reglamentaria correspondiente en un plazo máximo de un año a partir de la entrada en vigor del presente decreto. En tanto, las resoluciones de los tribunales internacionales se ejecutarán en los términos previstos en las mismas.

Artículo Cuarto. Para la creación del Consejo Nacional de Política Exterior previsto en el octavo párrafo del artículo 134, el Congreso de la Unión contará con un plazo máximo de un año a partir del inicio de la vigencia del presente decreto.

Notas

1 SORENSEN, Max. Manual de Derecho Internacional Público. Fondo de Cultura Económica. México. 1992.

2 FABELA, Isidro. Los Estados Unidos contra la Libertad. Estudios de Historia Diplomática Mexicana. Barcelona. 1988.

3 Dictamen de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales, y de Relaciones Exteriores sobre Ley de Nacionalidad, con fecha del 12 de diciembre de 1997.

Palacio Legislativo de San Lázaro, México, Distrito Federal, a 2 de febrero de 2011

Diputado Porfirio Muñoz Ledo (rúbrica)