De la Comisión Especial para la Competitividad, derivada de la reunión que se llevó a cabo el miércoles 30 de marzo de 2011

A las 11:45 horas del miércoles 30 de marzo de 2011, en el salón D del edificio G del Palacio Legislativo de San Lázaro, se reunieron los integrantes de la Comisión Especial para la Competitividad, de conformidad con la convocatoria publicada en la Gaceta Parlamentaria, para el desahogo del siguiente orden del día:

1. Registro de asistencia

Se pasó lista de asistencia, y estaban presentes Alberto Emiliano Cinta Martínez (Partido Verde Ecologista de México), presidente; Manuel Ignacio Acosta Gutiérrez (Partido Revolucionario institucional, PRI), secretario; César Daniel González Madruga (Partido Acción Nacional, PAN), Vidal Llerenas Morales (Partido de la Revolución Democrática, PRD), Armando Ríos Piter (PRD) y Enrique Octavio Trejo Azuara (PAN).

También asistieron José Manuel Marroquín Toledo (PAN), Emilio Andrés Mendoza Kaplan (PRI) y Adriana Terrazas Porras (PRI).

2. Presentación y análisis del estudio El ramo 33 en el desarrollo social en México: evaluación de ocho fondos de política pública

El presidente, Alberto Emiliano Cinta Martínez, señaló que el objetivo de la reunión era que el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) presentara y explicara las principales conclusiones derivadas del estudio El ramo 33 en el desarrollo social en México: evaluación de ocho fondos de política pública.

Agradeció la presencia de los integrantes del Coneval doctor Gonzalo Hernández Licona, secretario ejecutivo; doctor John Scott Andretta, consejero académico; maestra Thania de la Garza Navarrete, directora general adjunta de Evaluación; maestra Carolina Romero Pérez-Grovas, directora de Muestreo y Estadística; y maestro Manuel Triano Enríquez, subdirector de Evaluación de Impacto.

El doctor John Scott Andretta agradeció la invitación a la Comisión Especial para la Competitividad y manifestó que su eslogan es “lo que se puede medir se puede mejorar”. Sin embargo, manifestó que si no se logra difundir esta información, para que se use y se considere al tomar decisiones de políticas públicas, su ejercicio es más académico que práctico. Por lo anterior, aseguró que para el Coneval es muy importante reunirse con legisladores.

El doctor Gonzalo Hernández Licona indicó que en 1997 se modificó la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), con el objetivo de mejorar el desarrollo social de las entidades federativas y de los municipios, así como aumentar la equidad entre éstas. El ramo 33, creado en 1998, fue el instrumento presupuestario para hacerlo.

Señaló que el informe de evaluación del ramo 33 tiene como base el desarrollo de un conjunto de estudios coordinados por el Coneval y una revisión de información pública que comprende información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), y gobiernos estatales y municipales, así como bibliografía especializada sobre el tema.

Para analizar la gestión de los fondos del ramo 33, en 2009 se llevó a cabo una estancia de trabajo de campo en Chiapas, Guanajuato, Jalisco, Oaxaca, Puebla y Sonora. Se entrevistaron funcionarios de las dependencias estatales encargadas de operar los recursos derivados del ramo para conocer su percepción.

Enfatizó que es muy elevado el nivel de recursos que se han destinado al ramo 33: a más de 10 años de la creación de este instrumento se han ejercido cerca de 3.5 billones de pesos, lo que equivale a la suma del presupuesto asignado en 10 años a siete secretarias de Estado (Salud, SEP, Sedesol, Sagarpa, Semarnat, Economía y Energía); 34 por ciento de los ingresos tributarios de la federación fue destinado al ramo; el presupuesto destinado a este ramo ha crecido en términos reales 220 por ciento en la última década, pues pasó de 209 mil millones de pesos en 2001 a 451 mil millones en 2011; y la tasa anual de crecimiento del gasto del ramo 33 como porcentaje del total del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) ha sido similar al crecimiento del ramo 28 (“Participaciones a entidades federativas y municipios”), en promedio, 13 por ciento en la última década.

El doctor Gonzalo Hernández puntualizó los principales resultados y recomendaciones para cada uno de los ocho fondos de aportaciones del ramo 33:

1. Los recursos del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica (FAEB) contribuyen a la prestación de los servicios de educación inicial, los tres niveles de la educación básica –incluida la indígena–, especial, la normal y demás para la formación de maestros, en términos de lo establecido en la LCF y la Ley General de Educación.

Resultados de la investigación

Hay una correlación baja entre los recursos asignados a cada estado y la población estatal con rezago educativo. Es decir, estados con mayor carencia en rezago educativo deberían tener mayor porcentaje del fondo.

Las negociaciones salariales en el orden estatal ocupan parte importante del tiempo y de los recursos de las autoridades educativas estatales, que no participan en las negociaciones a escala federal.

Los recursos estatales que concurren con los del FAEB son difíciles de identificar, lo cual afecta la rendición de cuentas.

La desarticulación de responsabilidades entre entidades y la federación vulnera la transparencia en el ejercicio del fondo.

Recomendaciones

Hacer explícitos en cuáles casos los recursos del fondo pueden ser utilizados para financiar nómina magisterial federal, estatal y municipal.

Establecer procedimientos que permitan distinguir los recursos estatales en materia de educación y los del fondo para evitar desarticulación de responsabilidades entre las entidades y la federación.

2. Los recursos del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (Fassa) se destinan a gastos de servicios de salud e inversión, respetando las respectivas competencias de la federación y las entidades en materia de salud.

Resultados de la investigación

Se observa que la distribución de este fondo no se asocia con la atención de las carencias de salud en las entidades federativas.

Los recursos que las entidades reciben de la federación no se limitan a los recibidos a través del Fassa: también reciben fondos por el ramo 12 (“Salud”), el programa IMSS-Oportunidades y el Seguro Popular. Por tanto, es complicado evaluar el efecto aislado del Fassa en el sector salud.

Recomendaciones

Incorporar en el diseño de la fórmula alguna variable indicativa de los recursos que reciben los estados mediante el Seguro Popular, de manera que la redistribución considere la presencia de otras fuentes de financiamiento.

Analizar la exclusión de las variables de infraestructura y personal existente e incorporar variables representativas de las condiciones actuales de salud de la población (carencia por servicios de salud de la medición multidimensional de la pobreza).

3. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Básica (FAIS) tiene como propósito financiar obras, acciones sociales básicas e inversiones que beneficien directamente a sectores de la población más marginada.

Resultados de la investigación

Si uno correlaciona los fondos por estado con los servicios básicos en la vivienda, se ve una correlación mucho mayor. A diferencia de otros fondos, parecería que el FAIS tiene mejores elementos de focalización.

Los recursos del FAIS afectan positivamente la disminución de carencias de infraestructura, y el avance es mayor para las entidades con mayor rezago.

Pese a la claridad en la fórmula de distribución, el estudio de campo revela que hay funcionarios estatales y municipales que no cuentan con información suficiente para aplicarla.

Recomendaciones

La fórmula de distribución puede aumentar su carácter redistributivo si considera variables adicionales que reflejen las condiciones socioeconómicas de la población. Por ejemplo, la carencia en los servicios básicos en la vivienda de la medición multidimensional de la pobreza.

Se recomienda hacer más eficientes los procesos para reportar información sobre el ejercicio de los recursos, de manera que sea viable una evaluación de los resultados y desempeño del FAIS.

4. Los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FAFM) se destinan al cumplimiento de obligaciones financieras, al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua y a la atención de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública.

Resultados de la investigación

La distribución del FAFM presenta una asociación positiva con las etiquetas de gasto establecidas en la LCF: el porcentaje de deuda pública estatal, el número de delincuentes sentenciados y el indicador de seguridad pública.

Es importante establecer que la definición de deuda no es suficientemente clara; por ello, en términos prácticos, los recursos pueden utilizarse para gasto corriente.

Recomendaciones

Analizar la viabilidad de trasladar los recursos de este fondo al ramo 28 (“Participaciones federales”), dado que los recursos son transferencias no etiquetadas.

Vincular los posibles usos del FAFM con la fórmula para la distribución de los recursos, de manera que se puedan atender necesidades municipales en las áreas que la LCF señala como prioritarias para el uso del fondo.

5. Los recursos del Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), en su componente de infraestructura educativa, se destinan a la construcción, al equipamiento y a la rehabilitación de infraestructura física de los niveles de educación básica y superior. En el componente de asistencia social, los recursos se destinan a mejorar la condición nutricional de los sujetos de asistencia social que requieran apoyo alimentario, para propiciar el desarrollo integral de la familia y contribuir a superar de manera sostenible su condición de vulnerabilidad.

Resultados de la investigación

La fórmula del fondo en su componente de asistencia social sí responde a criterios redistributivos; sin embargo, no está establecida en la LCF, ni es fácil de acceso público, lo cual limita su evaluación y análisis.

Se observa heterogeneidad en la aplicación de los recursos entre los estados. Este hecho genera problemas a las entidades federativas con la Auditoría Superior de la Federación, ya que no es clara la definición de “asistencia social” como condición para utilizar el dinero del FAM.

Recomendaciones

Realizar un ejercicio de armonización legislativa entre la Ley de Asistencia Social y la LCF de manera que pueda aclararse en qué consiste el concepto “asistencia social”.

Discutir la posibilidad de fusionar este componente del FAM con el FAEB, pues los organismos de educación estatales están involucrados en la aplicación de estos recursos. De esta manera se reducirían los costos de coordinación entre los mismos.

6. El presupuesto del Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) se destina a promover las estrategias compensatorias para el abatimiento del rezago educativo y contener el rezago neto anual en materia de alfabetización, educación básica y formación para el trabajo; así como a contribuir en la formación de los adultos mediante una educación que les proporcione habilidades y conocimientos que les permitan un mejor desarrollo en su vida y el trabajo.

Resultados de la investigación.

La correlación entre los fondos por entidad federativa y, por ejemplo, el porcentaje de población adulto-analfabeta es bastante baja.

El FAETA responde en mayor medida a las necesidades de educación tecnológica que a combatir las necesidades de rezago educativo de la población adulta analfabeta.

No existe una fórmula explícita que permita especificar cómo distribuir sus recursos entre los estados y el Distrito Federal.

Los datos y las entrevistas señalan que los recursos se asignan de forma inercial y no presentan una asociación con las necesidades o características de los estados.

Recomendaciones

En la medida en que no se tome en cuenta el esfuerzo realizado por los estados, no habrá incentivos para que las entidades federativas mejoren la calidad de sus servicios educativos para adultos y disminuirá la eficiencia con la que se utilizan los recursos.

7. El Fondo de Aportaciones para Seguridad Pública (FASP) tiene como objetivo el cumplimiento de los objetivos, estrategias y líneas de acción del la Estrategia Integral de Prevención del Delito y Combate a la Delincuencia, las Conferencias Nacionales de Procuración de Justicia, del Sistema Penitenciario, de los Secretarios de Seguridad Pública Estatales y Municipales.

Resultados de la investigación

Resalta el hecho de que en la fórmula de distribución del FASP se utilice el número de habitantes de cada entidad federativa y no una medida de densidad poblacional, ya que no es evidente que el nivel de violencia y criminalidad dependa sólo del número de habitantes en cada entidad.

Si la cantidad de recursos que reciben las entidades a través del FASP está condicionada a los valores de los indicadores delictivos y penitenciarios, entonces es posible que los estados que reduzcan la incidencia delictiva y/o mejoren las condiciones de reclusión o impulsen programas de sanciones alternativas vean una reducción de los recursos que reciben del FASP.

Recomendaciones

Establecer la fórmula de distribución del FASP en la LCF y especificar claramente las fuentes de información.

Desarrollar indicadores que permitan evaluar el gasto realizado en este rubro.

La falta de información limita la rendición de cuentas y, por lo tanto, los efectos deseables que ésta pudiera generar sobre los incentivos de los actores involucrados en materia de seguridad pública.

8. Los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) se destinan a la inversión en infraestructura física; saneamiento financiero a través de la amortización de la deuda pública, apoyar el saneamiento de pensiones y reservas actuariales; modernización de los registros públicos de la propiedad y del comercio y de los sistemas de recaudación locales y para desarrollar mecanismos impositivos; fortalecimiento de los proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico; y sistemas de protección civil en los estados y el Distrito Federal.

Resultados de la investigación

Los recursos del FAFEF se distribuyen con base en los recibidos el año anterior y los montos adicionales inversamente con relación al producto interno bruto, lo cual indica que en la actualidad este fondo no posee un carácter redistributivo.

Esta forma de distribución puede traer consigo incentivos no alineados con respecto al correcto desempeño financiero de las entidades federativas.

La gran diversidad de usos posibles de los recursos hace que el fondo no tenga objetivos claros y que por lo tanto su evaluación sea difícil de establecer.

Recomendaciones

Analizar la viabilidad de trasladar los recursos de este fondo al Ramo 28 (Participaciones Federales).

Clarificar el objetivo central y uso del FAFEF. La posibilidad de utilizar los recursos de estos fondos en una amplitud de rubros convierte, en la práctica, a estas transferencias en no etiquetadas y causa una dispersión de recursos públicos.

El secretario ejecutivo del Coneval señaló que, derivado de las entrevistas con los funcionarios de los estados y municipios, se percibe que hay ambigüedad en la definición del uso de los recursos y muchas veces falta de claridad en la normatividad que rige el ramo, en particular, los mecanismos de priorización de política pública. Asimismo, manifestó que se observa que es necesario una mayor alineación de los indicadores de resultados de cada fondo con los objetivos para los cuales fueron creados, para que haya una mayor línea de análisis, de control, y para que la Cámara de Diputados tenga mayor facilidad de ver qué está pasando en cada uno de estos fondos.

Detalló las recomendaciones generales que hace el Coneval:

a. Impulsar el funcionamiento de sistemas públicos eficaces de evaluación en el orden estatal y municipal.

b. Promover la mejora en la definición de los indicadores de desempeño mediante los cuales se miden el logro de los fondos.

c. Homogeneizar la información que reportan las entidades federativas y municipios sobre las finanzas y destino de los fondos con el propósito de analizar y evaluar sus resultados.

d. Hacer transparente la distribución de recursos en cuanto a las fuentes de información con las cuales calcula la distribución.

e. Homologar los criterios para la operación y auditoría de los fondos entre las legislaciones estatales y las diversas secretarías de Estado involucradas en el manejo de los fondos y la ASF.

f. Redefinir las fórmulas de distribución de los fondos a la luz de los objetivos que persigue cada uno, de tal forma que se promueva la eficacia y eficiencia en su operación.

g. Si las entidades federativas cuentan con sistemas eficaces y transparentes de evaluación y monitoreo, podría decidirse que cuenten con mayores facultades en la toma de decisiones.

Con relación a la Ley de Coordinación Fiscal, se proponen las siguientes reformas:

Modernización de instrumentos de medición. Actualizar las variables representativas de la problemática social que cada fondo pretende atender y los datos con que se miden.

Mejorar la claridad en la normatividad que rige al ramo. Establecer clara y distintamente los mecanismos de priorización de política pública en el ejercicio de los recursos de cada fondo del Ramo, así como evitar lo más posible la ambigüedad en la definición del uso de los mismos.

Replantear el diseño de los indicadores de resultados del Ramo 33. Rediseñar los indicadores evitando en la medida de lo posible utilizar criterios inerciales y en función de una mayor alineación con los objetivos para los cuales fueron creados los distintos fondos, de manera que pueda proveer información orientada a resultados.

Redefinición de las fórmulas de distribución. Redefinir las fórmulas de distribución de los fondos a la luz de los objetivos que persigue cada uno, de tal forma que se promueva la eficacia y eficiencia en su operación.

Evaluación y auditoría de los fondos. Homologar los criterios para la operación y auditoría de los fondos entre las legislaciones estatales, las diversas secretarías de Estado involucradas en el manejo de los fondos y la Auditoría Superior de la Federación. Incluir la evaluación sistemática de la implementación y resultados de los fondos.

Al finalizar la exposición, se abrió una ronda de preguntas y respuestas. El diputado Armando Ríos Piter cuestionó a los integrantes del Coneval si habían pensado en alguna estrategia que se pudiera poner sobre la mesa para garantizar un ruta crítica en la construcción de hacer más eficientes y transparentes los recursos del Ramo 33, para que se pudiera aterrizar en la próxima discusión del Presupuesto de Egresos de la Federación.

El diputado Alberto Emiliano Cinta Martínez preguntó si conocían alguna experiencia de países que estén organizados a través de un pacto federal, que tengan algún tipo de órgano supranacional que genere mecanismos de rendición de cuentas, respetando el concepto de independencia estatal.

El doctor Gonzalo Hernández señaló que la Secretaría de Hacienda y las entidades federativas están empezando la armonización de los sistemas contables, lo cual es un avance importante. Sin embargo, manifestó que la evaluación y transparencia de los recursos de los fondos de aportaciones depende de las entidades, pero que en las legislaturas locales, en donde existe competencia política, favorece la realización de reformas para que exista mayor transparencia.

Respondiendo a la pregunta del diputado Cinta, indicó que en Brasil, que también es un gobierno federal, cada año hay una especie de sorteo público entre los municipios y a lo que salen sorteados se les hace una auditoría de los recursos ejercidos. Se está respetando la autonomía, pero también se le está exigiendo cuentas de una manera transparente.

El diputado Emilio Mendoza Kaplan destacó que los fondos de educación y salud son los que reflejen una menor correlación con los problemas que debieran atender, y que, desde su punto de vista, esto obedece a un problema que tuvo que ver con la propia descentralización, ya que el 97 por ciento de los recursos del FAEB se destinan a sueldos, los salarios de los maestros, lo mismo pasa con el FASA.

Al respecto, el doctor Hernández señaló que si los recursos de los fondos son destinados a salarios, eso debe quedar explícito en la ley para que sea mucho más claro y transparente.

El doctor John Scott enfatizó que se deben de modificar las reglas para evitar las inercias. Indicó que hay algunas excepciones, como el FAIS, ya que es más transparente la distribución de los recursos y al ligarlas a una fórmula explícita de pobreza se hizo mucho más progresivo, lo cual se podría aplicar a los otros fondos.

Pero aseguró que el tema más importante y el principal reto es lograr que el avance en transparencia y en rendición de cuentas tan importante que se ha tenido a nivel federal penetre a nivel local.

El diputado Armando Ríos Piter señaló que la Comisión Especial para la Competitividad debería de impulsar el funcionamiento de sistemas públicos eficaces de evaluación y transparencia en el orden estatal y municipal del Ramo 33 en el texto del Presupuesto de Egresos, como una norma que deberán seguir los gobiernos estatales y los gobiernos municipales.

El diputado Vidal Llerenas Morales manifestó que en virtud de la anualidad del PEF sería conveniente analizar reformas en la Ley de Coordinación, inclusive que se podría hacer un planteamiento más a fondo, como una reforma constitucional que permita que el Congreso pueda legislar en materia de evaluación y fiscalización de gasto, así como puede legislar en materia de contabilidad de gasto. La Ley General de Contabilidad que busca la armonización contable y la armonización presupuestal, no nos está llevando ni a la armonización de la fiscalización ni a la armonización de la evaluación.

Puntualizó que si se pudiera hacer una Ley General de Fiscalización y de Evaluación se resolvería este problema, más allá de algunas reformas a la Ley de Coordinación y al PEF.

El diputado Alberto Emiliano Cinta Martínez apoyó las propuestas y señaló que sería importante la creación de una subcomisión de legisladores que trabajen en el tema.

Clausura

El diputado Alberto Emiliano Cinta Martínez dio por clausurada la reunión a las 13:15 horas del 30 de marzo de 2011.

La Comisión Especial para la Competitividad

Diputados: Alberto Cinta Martínez (rúbrica), presidente; Manuel Ignacio Acosta Gutiérrez, Norma Sánchez Romero (rúbrica), secretarios; Mario Alberto di Costanzo Armenta (rúbrica), César Daniel González Madruga (rúbrica), Jorge Alberto Juraidini Rumilla (rúbrica), Israel Reyes Ledesma Magaña, Vidal Llerenas Morales (rúbrica), Elsa María Martínez Peña, Armando Ríos Piter, Enrique Octavio Trejo Azuara, Melchor Sánchez de la Fuente.