Que reforma el artículo 17 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, recibida del diputado Carlos Flores Rico, del Grupo Parlamentario del PRI, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 13 de julio de 2011

Carlos Flores Rico, diputado federal a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como en lo previsto por los artículos 6o., numeral 1, fracción I; 77, numeral 1; y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 17 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

En un país con la mitad de su población sumida en la pobreza, una de las preocupaciones más frecuentes en el Congreso de la Unión es lograr que los recursos federales destinados al desarrollo social lleguen eficientemente a las comunidades, especialmente a las de mayores rezagos. Otra, que sean eficaces para mejorar las condiciones de vida de la población más vulnerable. Sin embargo, ni uno ni otro objetivo parece conseguirse.

¿Cómo lograr que las necesidades sociales sean debidamente consideradas en el proceso de toma de decisiones en materia de planeación y presupuesto? ¿Cómo conseguir que las asignaciones federales sean eficaces palancas del desarrollo local contra la pobreza y la desigualdad, en un marco federalista de respeto al sistema constitucional de distribución de competencias entre los diferentes órdenes de gobierno?

Desde la terminación de la etapa armada de la Revolución que en la Constitución de 1917 estableció el municipio libre como la base política y administrativa de los estados, México ha logrado grandes transformaciones sociales. Dejó de ser una sociedad rural para ser una eminentemente urbana; dejó de ser un país de analfabetos, y de tener una tasa de mortalidad infantil que atacaba a uno de cada cuatro niños, para lograr que la esperanza de vida pasara de 34 años a más de 75, y la nación formara parte del reducido grupo de países con desarrollo humano alto. 1 Pero enfrenta ahora el creciente desafío de la pobreza, la desigualdad, la inseguridad pública y la incertidumbre en el futuro. 2

A lo largo de los últimos 80 años, México ha construido sólidas instituciones y un entramado legislativo para hacer efectivos los derechos sociales. Ha construido fórmulas de coordinación para la recaudación fiscal y la asignación creciente de recursos para el gasto social entre los órdenes de gobierno, así como ha logrado avanzar a pasos acelerados en sus desafíos de educación, salud, vivienda y nivel de vida en general. 3

Sin embargo, en los recientes lustros el modelo de política social ha reducido su efectividad y cada vez aparece más insuficiente y deficiente en la calidad del gasto y en la generación de resultados estructurales. Cada vez, la proporción del gasto en programas asistenciales es mayor, al igual que también es mayor su regresividad.

El último informe de Desarrollo Humano para México, señala sobre el gasto social lo siguiente: 1) que la distribución del gasto federal en desarrollo humano promueve la desigualdad en vez de corregirla; 2) que el gasto federal descentralizado total muestra una progresividad muy limitada; y, 3) que casi la mitad de las entidades tiene asignaciones de gasto entre sus municipios muy regresivas. 4

En el contexto internacional, también nos hemos rezagado y no logramos ponernos a la par de los países que conforman la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Según los datos recientes, México es: 1) Penúltimo lugar en calidad de vida después de Turquía; 2) Penúltimo lugar en desigualdad después de Chile; y, 3) Último lugar en la prueba PISA, con un retroceso en ciencias. 5

Y las perspectivas no son mejores. Con 113 millones de habitantes, México es un país más grande; 6 pero también más pobre e injusto que hace dos lustros. Su capacidad de generación de riqueza lo ubica como un país de renta media; sin embargo, el 90% de los hogares están por abajo de ella. La clase media se ha empobrecido. La desigualdad en el ingreso es persistente, lo mismo que entre géneros, grupos, regiones y municipios. 7

Las desigualdades a nivel municipal son aún más profundas. La distancia de desarrollo humano entre la población del municipio más rezagado, Metlatónoc, Guerrero, y la que vive en la Delegación Benito Juárez, en el Distrito Federal, es el doble que la existente entre las zonas más desarrolladas de Europa y las más rezagadas del continente africano.

Alrededor de mil 500 municipios de alta y muy alta marginalidad enfrentan retos sociales, económicos, de infraestructura y sustentabilidad que deben ser considerados en la definición de una estrategia que les permita romper con las trampas que los limitan. Sólo el 12.5% de los municipios se encuentra en un rango de desarrollo humano digno, mientras que el 87% padece severas deficiencias y el 0.5% está en situación de desastre. 8

Las capacidades institucionales de los municipios son muy dispares, esto tiene que ver no sólo con su tamaño y sus estructuras, sino también con su capacidad para generar ingresos propios, y la eficiencia en el gasto público. Una revisión de los ingresos y gastos de 1 mil 806 municipios del país reportados por el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED), muestra que sólo 5% de estos dependen en menos de la mitad de sus ingresos de los recursos federales (aportaciones más participaciones) para financiar sus haciendas. 9

Los estados y los municipios están llamados por la ley y por necesidad gubernativa a ser los protagonistas en el desarrollo social de sus comunidades. No obstante, las políticas generadas desde la federación lo impide; el gasto federal es cada vez más centralista; y los esfuerzos por impulsar el desarrollo regional se han distorsionado o truncado.

A pesar de que nuestros principales ordenamientos jurídicos en materia de planeación y desarrollo social consideran al municipio como un agente muy importante en la planeación del desarrollo, lo cierto es que hoy los municipios juegan un papel muy limitado en la definición y ejecución de la política social del país.

El marco legal considera la activa participación del municipio. La Constitución plantea la existencia del Sistema Nacional de Planeación Democrática, la concurrencia y la coordinación entre órdenes de gobierno, define las competencias del municipio en la planeación del desarrollo regional, del urbano, y en la prestación de servicios básicos. Reconoce también que en algunos casos podrán ceder temporalmente la ejecución de algunas de estas responsabilidades al estado, cuando sus capacidades sean insuficientes.

La Ley de Planeación advierte que para lograr un desarrollo equilibrado, se requiere la descentralización de la vida nacional, lo que implica el fortalecimiento del federalismo y del municipio libre. Del mismo modo, plantea que la participación social se dé tanto en los ámbitos de planeación, como en los de ejecución y desarrollo.

A su vez, la Ley General de Desarrollo Social establece que concurrencia, colaboración, coordinación, concertación y descentralización, constituyen los principios básicos del Sistema de Planeación; plantea que los municipios deberán elaborar sus planes de desarrollo Social, coordinar la ejecución de los programas y; y, en su artículo 17, precisa ser los principales ejecutores de los programas, recursos y acciones federales en la materia.

El mismo ordenamiento, establece que los municipios deben ser además los principales promotores de la participación social organizada, y de informar a la sociedad sobre los programas sociales. Sin embargo, la realidad es otra.

En 2009, 1 mil 923 municipios tenían un Plan de Desarrollo Municipal. En ese mismo año 1 mil 517 municipios contaban con un Comité de Planeación del Desarrollo Municipal (COPLADEMUN), y poco más de 1 mil 800 tenían instancias dedicadas al desarrollo social; sin embargo, en la realidad no son muchos los que se apegan al plan; mucho menos, los que desarrollan una planeación democrática y, muchísimo menos, los que recuperan la organización social y la participación ciudadana más allá de la presencia en los actos formales. Esta misma fuente señala que sólo 51 municipios consideraban como de primer orden de importancia a los programas sociales en su Plan de Desarrollo Municipal. 10

Desde lo nacional, los municipios se encuentran excluidos de la definición de la política social, de la asignación de presupuestos, de la definición y diseño de las reglas de operación de los programas, y de la casi inexistente política de desarrollo regional que considere una planeación con un enfoque desde lo local.

Superada la necesidad posrevolucionaria de asumir funciones sobre los estados y los municipios para empujar con un Poder Ejecutivo fuerte las reivindicaciones sociales del siglo XX, el centralismo residual se convirtió en una carga, ya que muchas atribuciones estatales y municipales eran ejercidas directamente por la federación.

A partir de los años setenta, se inició un movimiento para revertir los obstáculos del centralismo. En esa etapa, las acciones predominantes fueron de carácter desconcentrador y deslocalizador. Es decir, se fomentó el traslado de actividades productivas, de servicio y de administración del centro al interior, pero sin modificaciones en la toma de decisiones.

Este proceso de descentralización fue, en parte, respuesta al desequilibrio que en nuestro país representa la organización federal, cuyo diseño histórico ha permitido que México presente marcadas asimetrías demográficas y socio-económicas; gobiernos locales acotados en sus competencias y facultades; debilidad marcada de las haciendas públicas de las entidades federativas y de los municipios, y una dependencia, cada vez mayor, de los recursos captados por el gobierno federal.

El proceso de reducción del centralismo se profundizó en los años noventa hacia la construcción de un nuevo federalismo con la redistribución de competencias, responsabilidades, capacidades de decisión y ejercicio de recursos fiscales entre los tres órdenes de gobierno.

Con la reforma de 1999, el artículo 115 constitucional le otorgó al municipio plenas facultades para participar en el desarrollo de la comunidad con nuevas competencias. Sin embargo, después de dos décadas de la ola descentralizadora, es aceptada la versión de que ésta fue insuficiente y al hacerse en un país muy desigual, resultó poco equitativa; independientemente que en materia municipal es aún un proceso dolorosamente pendiente.

Al día de hoy, muchos municipios no tienen las estructuras ni los recursos para operar debidamente sus responsabilidades.

El camino ha sido largo. Al final de los ochenta, con el Programa Nacional de Solidaridad, se buscó impulsar el desarrollo desde lo local con organización social, participación comunitaria y dirección de los presidentes municipales. Se creó el Fondo de Apoyo a los Municipios que unos años después se transformó en el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), incluido en el denominado Ramo 33; y con ello se descentralizó una buena parte de los recursos del anterior Ramo 26, ya para entonces también incorporado al Ramo 20; pero no se avanzó más.

La vigorosa descentralización en materia de salud y educación, vía las aportaciones, quedó inconclusa, y, además de inequitativa, dejó pendiente el empoderamiento de las facultades y capacidades jurídicas para fortalecer a los gobiernos locales. La fuerza del gasto inercial ha hecho que estos recursos no se distribuyan con criterios de equidad.

Se abandonó la idea del desarrollo regional. Tanto que hasta desapareció la subsecretaría que se abocaba a ese fin dentro de la Secretaría de Programación y Presupuesto, quedando sólo reminiscencias en la actual Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), que divide los roles que le asigna la Ley General de Desarrollo Social, con las facultades que la Ley de Planeación le da a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Actualmente, el gasto social federal está fuertemente centralizado. Si acaso un 10% de los recursos asignados por la Cámara de Diputados a la SEDESOL son convenidos con las entidades federativas, además de que ese pequeño porcentaje no deja margen para configurar de manera conjunta las acciones que contribuyan a superar la problemática local y municipal. El resto va por cuenta y orden de las prioridades y a veces ocurrencias del nivel central.

Habría que agregar que cuando estas decisiones centrales descienden, inciden, en múltiples casos de manera paralela y autónoma, en acciones propias del resorte de los estados y municipios, con quienes frecuentemente coinciden en las transferencias económicas y apoyos individualizados como principal instrumento de política, crean una oferta programática en la que conviven distintas generaciones de programas públicos diseñados desde distintas ópticas de lo social.

Por si eso fuera poco, con perniciosa frecuencia los delegados y representantes de las dependencias y entidades federales, que en buena medida ejercen los programas, trabajan fuera del margen de la coordinación y concertación. En ello tiene que ver la disputa por las competencias entre órdenes de gobierno surgidos de la contienda electoral y la diversidad de posiciones y corrientes políticas que exigen un desarrollo de capacidades de tolerancia, diálogo y respeto a la diferencia, no siempre satisfecho; pero también la cruda realidad de la disputa electoral. En eso contribuye la actuación de la mayoría de las representaciones a cargo de personajes de la vida pública local, que propicia prioridades más relacionadas con sus proyectos políticos que con los de los gobiernos locales. Así, no sólo se duplican acciones, sino que se limita la eficiencia del gasto público.

La resistencia del gobierno federal por descentralizar recursos, o dicho de otra forma la insistencia en centralizar, tiene que ver con la disputa política; y con la concepción autoritaria que desea controlar hasta la vida municipal; pero se viste de argumentos técnicos “racionales”: falta de capacidades, mal manejo financiero, endeudamiento indebido, corrupción descontrolada, opacidad, entre otras; que más que nada tienen que ver con generalizaciones frecuentemente inducidas, que con un análisis cuidadoso del tema.

En descargo mínimo de esas versiones, justo es señalar que los resultados de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) a los recursos descentralizados de la cuenta pública de 2009, dan cuenta de buenas prácticas en estas materias en los distintos municipios del país. Esto no obsta para perseverar en el avance para cerrar las brechas en las reales discapacidades institucionales, toda vez que también se da cuenta de los vicios de la federación que han creado escuela y se repiten localmente: centralización, manipulación, corrupción, falta de organización, ausencia de contraloría social, transparencia, rendición de cuentas, y de procesos democráticos de decisión y participación ciudadana.

Pese a las carencias, cada vez mayores, los presidentes municipales tienen mejor promedio de escolaridad. En los municipios urbanos pequeños, el 76% de los alcaldes cuentan con licenciatura o más, y el porcentaje se incrementa en los urbanos medios al 87%. 11

Agréguese a eso que la Cámara de Diputados cuenta hoy con mecanismos para dar seguimiento al uso de los recursos descentralizados, vía los informes trimestrales que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público está obligada a presentar, pero también a través de la ASF, que reporta resultados en avances financieros y también en cumplimiento de la operación conforme a lineamientos, mecanismos de participación ciudadana, situación actual de las obras, formación de capacidades de los servidores públicos, uso de herramientas para la planeación y diagnósticos de necesidades, a lo que se suman los nuevos esfuerzos del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) por evaluar el gasto descentralizado.

Si existen mecanismos de control para dar seguimiento al trabajo de los municipios y se pueden enriquecer los actuales instrumentos; ¿por qué seguir negando la necesaria continuación de una descentralización gradual, equitativa y federalista?

Además de la legítima disputa política por las competencias que se traduce en el debate centralización-descentralización, también hay problemas estructurales. Es decir, la distribución de competencias en materia fiscal y hacendaria también acusa problemas de fondo. El federalismo fiscal que, con las participaciones fiscales y las aportaciones federales, busca dotar a estados y municipios de los recursos para atender las necesidades más urgentes, presenta síntomas claros de agotamiento y reclama un nuevo pacto.

En la vertiente de participaciones del Ramo 28, que supuestamente resarcen el cobro de impuestos locales; cada vez se recienten las caídas reales de la recaudación derivada de los estragos de las crisis económicas repetidas y frecuentes, el crecimiento de la informalidad, la pérdida de competitividad por la inseguridad organizada, la regresividad de la inversión pública, así como el endeudamiento casi generalizado en los municipios más activos por la ineficiencia o impuntualidad del suministro de las participaciones, las aportaciones y apoyos convenidos en otros ramos de auxilio financiero.

Las aportaciones federales del Ramo 33 que buscan compensar el rezago en las entidades y municipios, aunque son un componente nodal del gasto público local y municipal son muy menores: implican sólo el 12% del presupuesto federal; y de estos sólo un porcentaje equivalente a tan solo un 2% del total es lo que llega a los municipios para el desarrollo social. Las aportaciones federales representan más de 400 mil millones de pesos anuales distribuidos en 8 fondos; pero, al final de la cadena, los municipios, sólo alcanzan a recibir si acaso un 14% del Ramo; tan solo los Fondos de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) y de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), concentran el 66% del total de los llamados recursos federalizados.

En efecto, de los recursos que reciben estados y municipios vía aportaciones, los segundos reciben menos del 14% para infraestructura vía el Fondo de Infraestructura Social Municipal(FIS), 88% del fondo, y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN), que da prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras, al pago de derechos y aprovechamientos de agua y a la atención de las necesidades vinculadas con la seguridad pública (aproximadamente 676 pesos per cápita para las 31 entidades por ambos fondos). 12

Es decir, las aportaciones están prácticamente comprometidas a compromisos estatales inerciales de gasto. Además de que lo que resta no expresa una distribución con criterios de equidad, ya que no tiene una relación directa con el tamaño de la población en pobreza o sus carencias, con excepción quizá de ese 10% del FAIS que llega hasta el nivel municipal, fondo del que hay que señalar –by the way– que con sus mecanismos vigentes difícilmente aseguran su distribución equitativa al interior del municipio.

De acuerdo al último informe de Desarrollo Humano para México publicado por el Fondo de Naciones Unidas para el Desarrollo, hay 12 entidades en las que existe un claro sesgo distributivo del gasto municipal perjudicando a las comunas de menor desarrollo humano. Destacan Nuevo León, el Distrito Federal, Oaxaca y Guerrero. Aquí, observamos también que el conflicto de diseño desde la competencia de planeación estatal reclama un ajuste participativo desde la visión municipal.

A las deficiencias de diseño de la política social federal, hay que agregar los vicios y limitantes de la política social de los gobiernos estatales, que frecuentemente tienen el bizarro privilegio de reproducir y aumentar las fallas de la federación y las limitantes de los municipios.

Lo relevante de la situación, es que las condicionantes de los apoyos federales unidas a la realidad de las limitaciones estatales de recursos y la justeza de los recursos propios de los municipios, constituyen una verdadera aporía institucional para que esta instancia de gobierno pueda responder a la demanda ciudadana de apoyo al desarrollo social.

Para darnos una idea mejor, recordemos que de los 1 mil 806 municipios, el 60% dependen en 80% o más de los recursos federales. No se requiere indagar mucho para advertir que la capacidad de los municipios para detonar proyectos y programas de desarrollo social está íntimamente ligada con su capacidad para gestionar soportes financieros, sea vía de las transferencias federales o estatales, sea porque se acuerda su participación en la ejecución de programas de esos órdenes, o porque es capaz de generar recursos propios o endeudamientos que incluso rebasan sus períodos de gobierno. Por ende, el clientelismo político de la federación y la sumisión de las comunas es el sello de muchos de los éxitos o fracasos municipales.

Hablando de los municipios, habría que decir que aunque algunos logran mejorar sustancialmente sus haciendas por el cobro de predial y otros impuestos, la mejora recaudatoria no se ve necesariamente reflejada en un mayor gasto social ni en el combate a los flagelos de la pobreza y la desigualdad, siendo el esfuerzo muy dispar, incluso, entre ellos. 13

Siendo la municipal una problemática compleja y multifactorial de la crisis de las competencias entre órdenes de gobierno, es difícil enlistar el diagnóstico completo en un esfuerzo ejecutivo como éste. Empero, estos podrían ser algunos rasgos que muestran el desafío que enfrenta el diseño y ejecución de una política social efectiva en los municipios.

1. Se registra un problema de opacidad en muchas comunas. En 2009 sólo 1 mil 208 municipios contaban con un programa de transparencia. 14 Aunque es una cantidad respetable que abarca a los más poblados, la realidad es que la calidad de dicha transparencia demanda mucho camino por transitar. No existe hoy en día una relación de programas sociales municipales y estatales, mucho menos un padrón de beneficiarios.

2. Aún con sus limitadas capacidades, o quizá por ello, se observa una tendencia simplificadora de la política social hacia el asistencialismo inmediato. No obstante que no existe un catálogo programático de los municipios, una mirada a la oferta institucional de la mayoría de los más grandes permite concluir que cuando realizan programas sociales, estos son en su gran mayoría de corte humanitario basados en transferencias de recursos, enseres y alimentos a sus clientelas o a los grupos más activos en la movilización directa.

3. Los incentivos para la planeación concertada entre municipios son limitados, la competencia por recursos, igualmente limitados, hace que la planeación de acciones de manera conjunta sea muy rara. Lejos de participar en la definición de acciones de desarrollo con un alcance regional, los incentivos para obtener recursos para el desarrollo social hoy están dados para competir entre sí en la distribución de los mismos.

4. Con las actuales normas y estructura de las aportaciones federales, el municipio, raramente puede generar políticas de desarrollo social. No existe ningún fondo que le permita impulsar acciones de empleo y mejorar la infraestructura para la producción. Los fondos que asigna el gobierno federal a través del Ramo 20 a los programas como Opciones Productivas y el Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías (FONART) sumados, son apenas del 0.7% del total. 15

5. El hecho de que la base primera del contacto directo con la población se dé en el seno municipal, no significa que de suyo garantice la calidad del gasto ni la participación ciudadana. De los 2 mil 456 Municipios que existen, sólo 681 contaban en 2009 con instancias administrativas vinculadas a la participación social. 16

Sí bien un número mucho mayor de municipios dice utilizar mecanismos de asambleas para la detección de necesidades, los mecanismos más usados son los módulos de recepción de solicitudes, y la recolección en visitas de autoridades. 17 La ausencia de mecanismos que transparenten la toma de decisiones limita la participación activa de los beneficiarios, la apropiación ciudadana de las obras y su posterior cuidado.

El desafío de hoy es la construcción de un orden y una renovada institucionalidad que permita actuar con eficacia y eficiencia desde todos los órdenes de gobierno para impulsar el crecimiento económico, la competitividad y la generación de riqueza; elevar el desarrollo humano y la equidad, fortalecer la cohesión social, al tiempo que mejoramos la calidad de la democracia. 18

Para que eso suceda, es necesario que el desarrollo y las alternativas de mejoramiento de las condiciones de vida se generen desde el ámbito de lo local y sus comunidades. Esa es una vía ya demostrada en numerosas municipios de América Latina.

Hacerlo posible exige empujar la descentralización equitativa y la participación social, deficiencias presentes en los esfuerzos de los años ochenta y noventa, evidenciadas ahora en la carencia de empoderamiento municipal y civil en la toma de decisiones de su espacio territorial. El municipio debe organizarse y planificar sus acciones, garantizando que la comunidad se involucre en los planes, sienta suyas las metas y conozca los recursos disponibles para la ejecución de las acciones a seguir. 19

Es necesario entonces reformular la legislación, pero también las políticas públicas de modo que a los municipios se les otorguen atribuciones para que puedan actuar como órganos reales de gobierno, y acceder a mayores recursos para ejercerlos en programas formulados a partir de iniciativas de la comunidad.

Hay que revitalizar el papel del municipio. Llevarlo a un rol activo como gestor de entornos innovadores, como nuevo centro de poder y decisión que incida positivamente en las condiciones de vida desde su núcleo. Si se potencia el desarrollo local desde el espacio municipal, la activación de la economía local, el aumento de ingresos y empleo, el aumento de la productividad, la calidad en el empleo, la recaudación municipal y la calidad de vida serán más viables. 20

Es necesario y urgente apoyar a los municipios para que fortalezcan sus haciendas, generen capacidad administrativa y se vuelvan activos agentes de su desarrollo, manteniendo una visión local del desarrollo alineada a objetivos nacionales claros para combatir la pobreza, la desigualdad e impulsar la competitividad municipal desde una visión productiva. Las políticas asistencialistas permanentes y aisladas sólo generan una cultura de dependencia de las transferencias públicas y condenan a los municipios, sobre todo a los más pobres, a no avanzar.

Es necesario reconocer las desigualdades en sus capacidades de ingresos y propiciar su participación activa en los procesos de planeación del desarrollo regional. Se requiere avanzar en la formación de capacidades institucionales, sobre todo las que conllevan a la recaudación de recursos propios, y el adecuado manejo de la hacienda pública municipal.

Con esos propósitos, el Grupo Parlamentario del PRI presentó ya una modificación a la Ley de Coordinación Fiscal 21 para incluir en el Ramo 33 un Fondo de Cohesión Social, que canalizando recursos de manera redistributiva a los municipios de alta y muy alta marginalidad para el impulso productivo, permita fortalecer la gestión municipal, la transparencia y la rendición de cuentas; retomar la participación social como un ingrediente básico del desarrollo y; promoviendo y apoyando la construcción de infraestructura para el desarrollo económico de las zonas de atención prioritaria.

Por otra parte, es necesario tener presente que para mejorar el federalismo social, los programas federales en las entidades federativas y los municipios deben ser definidos de manera conjunta, considerando que el instrumento jurídico que al efecto se suscriba, constituya un acuerdo de partes en igualdad de circunstancias, obligaciones y responsabilidades, en consideración de las atribuciones del gobierno federal y el respeto a la soberanía de los estados.

En tal sentido, el Grupo Parlamentario del PRI apoya el establecimiento de instrumentos de coordinación, siempre y cuando se haga con respeto a los órganos estatales de planeación del desarrollo. Su espíritu debe ser el de favorecer la concurrencia de políticas y programas, por lo que sería deseable su obligatoriedad en aquellos programas con idéntica población objetivo.

Redefinir las reglas básicas del federalismo para hacer frente a la situación actual, demanda no solo el cumplimiento del mandato constitucional para promover la participación del municipio en el desarrollo de la comunidad con nuevas competencias, sino también requiere acotar el papel de los delegados federales a las competencias de ése orden de gobierno, y recuperar su actuación para el fortalecimiento municipal, y es precisamente en este último componente en que se inscribe la presente iniciativa, tendiente a reformar el artículo 17 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

En nuestra consideración, sin embargo, acotar a los delegados de las dependencias de la administración pública federal en las entidades federativas que tengan a su cargo la aplicación de recursos públicos destinados a políticas o programas sociales, no debe contemplar solamente la imposición de requisitos en su perfil profesional para los servidores públicos que funjan como delegados federales, de los servidores públicos estatales o municipales, así como de los del Distrito Federal que tengan también a su cargo dicha responsabilidad, pues ello vulneraría sus derechos políticos.

Para que los aspirantes a delegados federales cumplan con el perfil para garantizar la imparcialidad en la ejecución de los recursos, lo que debemos hacer es delimitar las funciones del órgano delegacional, y no solo en la ejecución de programas sociales sino de todos que ejecutan programas en la administración pública federal.

Nuestra propuesta busca regular la función de los delegados de las dependencias y entidades de la administración pública federal en las entidades federativas, para que se garantice verdaderamente la aplicación imparcial de los recursos públicos destinados al desarrollo social, como un aspecto fundamental para contar con una Política de Estado en la materia.

Con ello pretendemos aumentar la transparencia, así como la aplicación imparcial de los recursos públicos, al tiempo que se aseguraría una mejor coordinación entre los tres órdenes de gobierno, tratándose, primordialmente, de competencias concurrentes.

Más que definir los instrumentos y criterios para convenir y descentralizar el uso de los recursos, que en todo caso lo prevé ya la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Ley de Planeación, así como la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público Federal, lo que estamos proponiendo es que en la ejecución de los programas los delegados o aquellos servidores públicos con cargo homólogo de las dependencias y entidades de la administración pública federal, en ningún caso asumirán o atenderán funciones de gobierno competencia exclusiva o concurrente de las entidades federativas y de los municipios, sin haber suscrito convenio para tal fin, pero siempre considerando las atribuciones del gobierno federal y el respeto a la soberanía de los estados.

Además, se pretende establecer que los servidores públicos federales deberán informar previamente y con la oportunidad debida y suficiente a las autoridades locales sobre los recursos públicos destinados a políticas o programas que ejecuten de manera directa, en uso de las facultades que corresponden a la federación.

Nuestra propuesta pretende garantizar la participación de los municipios en la celebración de convenios para la ejecución de programas federales y concurrentes, en la parte que les corresponda.

Pero además, busca asegurar que las obligaciones de los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública federal, sea congruente con lo establecido en las leyes de Planeación, Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, definiendo por convenio la instancia optima para la ejecución de funciones, programas o proyectos federales y, en su caso, recursos humanos y materiales.

Parece quedar claro que la estrategia central para recuperar al municipio como agente del desarrollo nacional desde lo local, es retomar y consolidar el proceso de descentralización y fortalecimiento de un federalismo renovado en el que el municipio sea:

1. El promotor de la participación de la ciudadanía. Lejos de ser una simple ventanilla de los programas federales, constituirse como un agente activo de la organización libre y plural de la demanda social ciudadana. Asegurarse de contar con las herramientas o apoyos para elaborar sus propios planes de desarrollo, y garantizar la participación de la sociedad en el diseño y ejecución de las políticas públicas;

2. Un promotor efectivo de la equidad que propicie el desarrollo humano y la cohesión social en el territorio;

3. El coordinador de la planeación democrática. Las políticas sociales no pueden ni deben seguir siendo un resultado del dictado centralista ni de la ocurrencia edilicia. El municipio debe ser copartícipe de las políticas públicas que la federación y el estado realizan;

4. El principal promotor de la competitividad productiva municipal; tener capacidad de planear el desarrollo urbano y la conexión con el sector productivo para atraer inversión privada y facilitar la inversión pública;

5. El impulsor de las mejores capacidades recaudatorias para privilegiar la mejor redistribución del gasto y su fortaleza gubernativa para mejorar la calidad de vida; y

6. El líder de la transparencia institucional para mejorar sus mecanismos de rendición de cuentas.

A decir de Enrique Cabrero, la mejor vía para llevar a cabo una descentralización eficiente, que tome en cuenta la gestión local y por lo tanto, atienda las necesidades urgentes de las regiones del país “debe tomar en consideración, el fortalecimiento de las capacidades institucionales y administrativas de los gobiernos subnacionales, así como invertir en el desarrollo de capital humano”. 22

Para llegar a este punto, entidades y municipios, dice Cabrero, deben cumplir con lo siguiente: 1) intercambiar información (generar aprendizajes cruzados entre instancias del mismo nivel); 2) incrementar la intensidad democrática en la acción pública local (mecanismos de rendición de cuentas); 3) contar con un marco regulatorio en las instituciones presupuestales que aliente la disciplina fiscal y por ende se utilicen mejor los recursos; y, 4) posibilitar la existencia de estructuras organizativas emergentes que atiendan las nuevas responsabilidades de la política social. Todo ello con una profesionalización de los servidores públicos.

Construir un verdadero federalismo republicano, hace imprescindible lograr que el proceso de descentralización transite de un simple instrumento de distribución de recursos hacia las entidades federativas y los municipios, a un adecuado proceso de transferencia y respeto de facultades y capacidades jurídico-administrativas, que permitiría no solo el fortalecimiento de los gobiernos locales sino su revalorización como entidades política y administrativamente relevantes en el diseño e implementación de las políticas públicas de Estado.

Los gobiernos locales no pueden hoy seguir siendo solo gestores de recursos. No pueden tampoco, principalmente los municipios, continuar asumiendo un papel de simples proveedores de bienes y servicios básicos, de infraestructura urbana y territorial, y, en menor medida, de acciones de bienestar social comunitario, que en mayor parte son de tipo asistencialista.

El gobierno local debe emerger política y administrativamente para ser partícipe del desarrollo económico y social desde el ámbito local, a través de la restitución de competencias y capacidades que le permitan generar acciones públicas para mejorar la situación en el empleo y la calidad de vida de sus pobladores.

La concentración centralista del poder y de la acción pública que padece el país, demanda un nuevo federalismo fiscal y social que permita a los gobiernos locales disponer no solo de mayores recursos sino además de autonomía y sobre todo de mejores capacidades en el ejercicio de la gestión local.

Por las consideraciones anteriormente expuestas, someto a la consideración de esta Asamblea el siguiente:

Proyeocto de Decreto

Único. Se reforma el artículo 17 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, para quedar como sigue:

“Artículo 17 Bis. Las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, conforme a lo previsto en los reglamentos interiores o sus ordenamientos legales de creación, respectivamente, podrán contar con delegaciones o representaciones equivalentes en las entidades federativas o, en su caso, en regiones geográficas que abarquen más de una entidad federativa, siempre y cuando sea indispensable para prestar servicios o realizar trámites en cumplimiento de los programas a su cargo y cuenten con recursos aprobados para dichos fines en sus respectivos presupuestos y observen lo siguiente:

I. Los titulares de las delegaciones o representaciones equivalentes serán designados por la respectiva dependencia o entidad, teniendo entre sus atribuciones las que señalen sus reglamentos interiores o los ordenamientos legales de creación de las entidades paraestatales. Asimismo, deberán reunir por lo menos los siguientes requisitos:

a) a c) ...

II. Los servidores públicos adscritos a las delegaciones o representaciones equivalentes, se sujetarán a lo dispuesto en la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal para efectos de su ingreso, desarrollo profesional, capacitación y certificación de capacidades; evaluación del desempeño; separación y a las demás disposiciones previstas en dicha Ley, y

III. Las dependencias o entidades responsables de la ejecución de programas sujetos a reglas de operación que requieran de la participación de una o más delegaciones o representaciones equivalentes ubicadas en una o varias entidades federativas para entregar un beneficio social directamente a la población, deberán sujetarse a lo siguiente:

a) a d) .....

e) Informar previa y oportunamente a las autoridades de las entidades federativas y de los municipios sobre la ejecución directa de los programas de competencia exclusiva de la Federación, como de aquellos de competencia concurrente.

IV. En la ejecución de los programas, las dependencias y entidades de la administración pública federal, por sí o a través de sus delegaciones o representaciones equivalentes, en ningún caso asumirán o atenderán funciones de gobierno competencia exclusiva o concurrente de las entidades federativas y de los municipios, sin previamente haber suscrito convenio para tal fin en el que se garantice el respeto a los órdenes de gobierno.

Transitorios

Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Scott Andretta, John, Calidad de Gobierno: Gasto Público y Desarrollo Humano. Programa de Presupuesto y Gasto Público del CIDE. México. 2001, p. 2.

2 PNUD, Informe de Desarrollo Humano México 2011, Equidad del gasto público: derechos sociales universales con subsidios focalizados, p.10.

3 “Durante las últimas cuatro décadas (1960-2000) el gasto social en México creció del 1.7% al 9.2 del PNB.”, vid Scott, John. “¿Quién se beneficia del gasto social en México?”, en Juan Pablo Guerrero (coordinador), Impuestos y gasto público en México desde una perspectiva multidisciplinaria, México, DF, H. Cámara de Diputados, LIX Legislatura-CIDE-M. A. Porrúa.

4 PNUD, IDH..., op. cit., p. 16.

5 OECD, Better Life Initiative, http://www.oecdbetterlifeindex.org/

6 INEGI, Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, I Trimestre, 2011. Estima que la población nacional es de 113, 211, 011 millones de habitantes al primer trimestre del año.

7 La diferencia en el PIB per cápita entre el DF y el de Chiapas es de casi 6 veces. Las desigualdades son profundas, el IDH para algunos municipios son aún menores que los de los países más pobres del África, mientras que otros se ubican al nivel de los más ricos del mundo. La pobreza en entidades como Chiapas en 2008 alcanzaba casi al 79% de la población, al 70% en Guerrero y al 68% en Puebla.

8 PNUD, IDH Municipal en México 2000-2005.

9 Inafed, Estadísticas de las Haciendas Municipales.

10 INEGI, Resultados de la Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia Municipal 2009, p. 239.

11 Ibídem.

12 Presupuesto de Egresos de la Federación 2011.

13 Entre los municipios más poblados del país (arriba de cien mil habitantes), los tres con mayor gasto per cápita en obra pública y acciones sociales en 2009, que es el último año para el que se tiene información disponible, están Nuevo Laredo, Tamaulipas, con $4,315, seguido por Solidaridad, Quintana Roo con $2,492 y Bahía de Banderas con $2,459 per cápita respectivamente. Los dos últimos con una dependencia de recursos federales en sus haciendas menor al 20%, formando parte de ese exclusivo grupo.

14 INEGI, Resultados de la Encuesta Nacional de Gobierno... op. cit.

15 SHCP., Presupuesto de Egresos de la Federación 2011.

16 INEGI, Resultados de la Encuesta Nacional de Gobierno... op. cit.

17 Ibídem.

18 Brito, Morelba: “Las reformas de ‘segunda generación’ en América Latina: La reivindicación de la política” en Ciencias de Gobierno (Venezuela: Instituto Zuliano de estudios políticos, económicos y sociales) Año 7, No. 13, enero-junio 2003, pp.21-24.

19Gillezeau, Patricia: “Ética, gestión municipal y desarrollo sustentable”, Memoria del VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, Universidad del Zulia 28-31 Oct. 2003.

20 Gallicchio, Enrique: El desarrollo local en A. Latina. Estrategia basada en la construcción de capital social. Programa de Desarrollo Local, Uruguay: Centro Latinoamericano de Economía Humana (CLAEH), 2004.

21 Rojas Gutiérrez, Francisco José (PRI), et al., Proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal, 20 de abril de 2011, Gaceta Parlamentaria, año XIV, número 3250-VII, jueves 28 de abril de 2011, http://gaceta.diputados.gob.mx/Gaceta/61/2011/abr/20110428-VII.html#Ini ciativa17

22 Cabrero Mendoza, Enrique: “Capacidades Institucionales en Gobiernos Subnacionales en México ¿Un obstáculo para la descentralización fiscal?”, Gestión y Política Pública, México. CIDE, Vol. XIII, No. 3, 2004.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 13 días del mes de julio de 2011.

Diputado Carlos Flores Rico (rúbrica)

(Turnada a la Comisión de la Función Pública. Julio 13 de 2011.)