De la Comisión de Economía, con proyecto de decreto que adiciona un párrafo tercero al artículo 1424 del Código de Comercio
Honorable Asamblea:
A la Comisión de Economía de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, correspondiente a la LXI Legislatura, con fundamento en los artículos 66 y 68 de su Reglamento, le fue turnada para su estudio y dictamen la siguiente:
“Minuta con proyecto de decreto por el que se adiciona un párrafo tercero al artículo 1424 del Código de Comercio”, recibida por esta Cámara colegisladora, en fecha 7 de abril de 2011.
La Comisión de Economía, con fundamento en los artículos 39 y 45 numeral 6 incisos e) y f) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 66, 68, 157 y 158 inciso 1 fracción IV del Reglamento de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, se abocó al estudio y análisis de la minuta mencionada al tenor de los siguientes:
Antecedentes
Primero. En sesión celebrada en esta Cámara de Diputados en fecha 7 de abril de 2011, los CC. Secretarios de la misma dieron cuenta al Pleno de esta soberanía de la minuta que se mencionó en el exordio del presente dictamen.
Segundo. El C. Presidente de la Mesa Directiva acordó dar el siguiente trámite: “Túrnese a la Comisión de Economía”.
Tercero. El antecedente histórico de la Minuta de referencia en es el siguiente:
1. En fecha 8 de marzo de 2011, el senador Francisco Arroyo Vieyra, presentó una iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona un párrafo tercero al artículo 1424 del Código de Comercio.
2. En esa fecha, la Mesa Directiva del Senado de la República turnó la referida iniciativa a las Comisiones Unidas de Comercio y Fomento Industrial, y de Estudios Legislativos, para su estudio y dictamen.
3. En fecha 5 de abril de 2011, la iniciativa de mérito fue aprobada ante el Pleno de la Cámara de Senadores por 79 votos y enviada la minuta a la Cámara de Diputados.
4. En la sesión de la Cámara de Diputados celebrada en fecha 7 de abril de 2011, se dio cuenta del expediente que contiene la minuta de referencia, para la que la Presidencia, dictó el siguiente trámite: “Túrnese a la Comisión de Economía, para dictamen”.
Consideraciones
Primera. Que de conformidad con el numeral 3 del artículo 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, esta Comisión de Economía, es competente para conocer sobre la minuta proyecto de decreto por el que se adiciona un párrafo tercero al artículo 1424 del Código de Comercio.
Segunda. Que la Minuta de referencia implica lo siguiente:
• Establecer que cuando un residente en el extranjero se hubiese sujetado expresamente al arbitraje e intente un litigio individual o colectivo, necesariamente y de oficio, el juez remitirá de inmediato a las partes al arbitraje, y no podrá pronunciarse previamente sobre la nulidad, ineficacia o la ejecución imposible de dicho acuerdo de arbitraje.
Tercera. Que el dictamen con el cual el Pleno de la Cámara de Senadores aprobó la Minuta, establece lo siguiente:
“CONSIDERACIONES:
El promovente señala que el arbitraje es una forma de resolver un litigio sin acudir a la jurisdicción del Estado, toda vez que sustituye completamente a la jurisdicción ordinaria.
El arbitraje consiste en que las partes, de mutuo acuerdo, deciden nombrar a un tercero independiente, denominado árbitro, que será el encargado de resolver el conflicto. Considera que entre las ventajas del arbitraje se encuentran su celeridad, su flexibilidad y el hecho de que se pueden pactar las costas con anterioridad.
Menciona que no obstante que, de acuerdo a nuestra Constitución, el Estado mexicano tiene el monopolio de la jurisdicción, nuestra legislación en la materia concede a los particulares, la posibilidad de optar para la solución de sus problemas socio-jurídicos, entre el cauce o vía jurisdiccional y el extrajudicial, concretamente el arbitraje.
De tal manera que el arbitraje como fórmula de solución de controversias mercantiles en México, encuentra su fundamento en el artículo 1051 del Código de Comercio, de aplicación federal en toda la República, el cual establece que el procedimiento mercantil preferente a todos, será el que libremente convengan las partes con las limitaciones que señala el mismo Código, pudiendo ser un procedimiento convencional ante los tribunales o un procedimiento arbitral, este ultimo de conformidad con el titulo cuarto del Código de Comercio, que regula el procedimiento arbitral.
El arbitraje comercial en México se basa en reglas de derecho internacional en materia de arbitraje, mediante la Ley Modelo en Materia de Arbitraje del año 1985, adoptada en nuestro país, mediante las reformas al Código de Comercio del año 1993.
El senador promovente menciona en la exposición de motivos que lo que se propone con esta iniciativa al reformar el Código de Comercio en su artículo 1424, es seguir con el fortalecimiento de la figura del arbitraje en relación a las reformas realizadas al Código de Comercio en 1993 y actualizar nuestra legislación de acuerdo al derecho internacional en materia de arbitraje, así como lo dispuesto en los tratados internacionales adoptados por México. Señala que con la reforma, se otorgaría certeza jurídica a un residente en el extranjero que tenga actividad económica en nuestro país, con legislación acorde al ámbito jurídico internacional.
De esta manera, cuando un residente en el extranjero se hubiese sujetado expresamente al arbitraje e intente un litigio individual o colectivo, necesariamente y de oficio, el juez remitirá de inmediato a las partes al arbitraje, es decir, si las partes ya tenían un acuerdo de arbitraje previamente pactado, la autoridad jurisdiccional tendrá la obligación legal de remitir inmediatamente a las partes al arbitraje y no podrá pronunciarse previamente sobre la nulidad, ineficacia o la ejecución imposible de dicho acuerdo de arbitraje, otorgándole certeza jurídica al extranjero que su litigio se resolverá con legislación conforme al derecho internacional y tratados internacionales, es decir con reglas ampliamente conocidas y adoptadas en ese ámbito.
En este entendido y por tratarse de un acuerdo pactado entre las partes, se debe seguir el proceso e iniciar el arbitraje, el cual es regulado de manera clara y precisa dentro del Código de Comercio y bajo la premisa de la mínima intervención de la autoridad jurisdiccional.
Al respecto, estas comisiones dictaminadoras consideran que, para dejar claro que la adición del tercer párrafo está sujeta a las mismas condiciones previstas en el primer párrafo del propio artículo 1424, es conveniente agregar al mismo la siguiente frase: “Sin menoscabo de lo que establece el primer párrafo de este artículo...”.
CONCLUSIONES:
Los integrantes de las Comisiones Unidas de Comercio y Fomento Industrial y de Estudios Legislativos consideran que es de aprobarse y someten a la consideración del Pleno el siguiente:
DECRETO
ARTÍCULO ÚNICO. Se adiciona un párrafo tercero al artículo 1424 del Código de Comercio para quedar como sigue:
Artículo 1424. El juez al que se someta un litigio sobre un asunto que sea objeto de un acuerdo de arbitraje, remitirá a las partes al arbitraje en el momento en que lo solicite cualquiera de ellas, a menos que se compruebe que dicho acuerdo es nulo, ineficaz o de ejecución imposible.
Si se ha entablado la acción a que se refiere el párrafo anterior, se podrá no obstante, iniciar o proseguir las actuaciones arbitrales y dictar un laudo mientras la cuestión esté pendiente ante el juez.
Sin menoscabo de lo que establece el primer párrafo de este artículo, cuando un residente en el extranjero se hubiese sujetado expresamente al arbitraje e intentara un litigio individual o colectivo, el juez remitirá a las partes al arbitraje. Si el juez negase el reconocimiento del laudo arbitral en los términos del artículo 1462 de este Código, quedarán a salvo los derechos de la parte actora para promover la acción procedente.
ARTÍCULO TRANSITORIO
ÚNICO. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación”.
Cuarta. Que los diputados que integran esta Comisión de Economía, consideran acertadas las consideraciones que llevaron al Senado de la República a realizar adiciones a la iniciativa que les fue propuesta, así como para aprobarla en los términos que se desprenden de este dictamen, por lo que hace suyas dichas argumentaciones para los efectos correspondientes, pues comparten la idea de reforzar las reglas de arbitraje comercial y otorgar mayor seguridad jurídica a los gobernados.
Quinta. Por lo anterior, esta Comisión se manifiesta por aprobar la minuta proyecto de decreto por el que se adiciona un párrafo tercero al artículo 1424 del Código de Comercio, para que en los términos del apartado A del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se remita al Ejecutivo para su publicación correspondiente:
Proyecto de decreto por el que se adiciona un párrafo tercero al artículo 1424 del Código de Comercio
Artículo Único. Se adiciona un párrafo tercero al artículo 1424 del Código de Comercio para quedar como sigue:
Artículo 1424. El juez al que se someta un litigio sobre un asunto que sea objeto de un acuerdo de arbitraje, remitirá a las partes al arbitraje en el momento en que lo solicite cualquiera de ellas, a menos que se compruebe que dicho acuerdo es nulo, ineficaz o de ejecución imposible.
Si se ha entablado la acción a que se refiere el párrafo anterior, se podrá no obstante, iniciar o proseguir las actuaciones arbitrales y dictar un laudo mientras la cuestión esté pendiente ante el juez.
Sin menoscabo de lo que establece el primer párrafo de este artículo, cuando un residente en el extranjero se hubiese sujetado expresamente al arbitraje e intentara un litigio individual o colectivo, el juez remitirá a las partes al arbitraje. Si el juez negase el reconocimiento del laudo arbitral en los términos del artículo 1462 de este Código, quedarán a salvo los derechos de la parte actora para promover la acción procedente.
Artículo Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 26 días del mes de abril de 2011.
La Comisión de Economía
Diputados: Ildefonso Guajardo Villarreal (rúbrica), presidente; Alejandro Cano Ricaud (rúbrica), Jorge Alberto Juraidini Rumilla, Narcedalia Ramírez Pineda (rúbrica), Melchor Sánchez de la Fuente, José Luis Velasco Lino (rúbrica), Leoncio Alfonso Morán Sánchez, María Antonieta Pérez Reyes (rúbrica), Norma Sánchez Romero (rúbrica), Indira Vizcaíno Silva, Rodrigo Pérez-Alonso González (rúbrica), Jorge Antonio Kahwagi Macari, secretarios; Manuel Ignacio Acosta Gutiérrez (rúbrica), José Antonio Arámbula López (rúbrica), Raúl Gerardo Cuadra García (rúbrica), Pavel Díaz Juárez, Sergio Gama Dufour (rúbrica), Jorge Hernández Hernández (rúbrica), Susana Hurtado Vallejo, Ramón Jiménez López, Vidal Llerenas Morales (rúbrica), Ifigenia Martha Martínez y Hernández, Luis Enrique Mercado Sánchez (rúbrica), María Florentina Ocegueda Silva (rúbrica), David Penchyna Grub (rúbrica), Enrique Salomón Rosas Ramírez (rúbrica), Guillermo Raúl Ruiz de Teresa (rúbrica), David Ricardo Sánchez Guevara, Víctor Roberto Silva Chacón.
De la Comisión de Economía, con proyecto de decreto que adiciona, reforma y deroga diversas disposiciones de la Ley General de Sociedades Mercantiles
Honorable Asamblea:
A la Comisión de Economía de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, correspondiente a la LXI Legislatura, con fundamento en los artículos 66 y 68 de su Reglamento, le fue turnada para su estudio y dictamen la siguiente:
“Iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley general de Sociedades Mercantiles”, presentada por el diputado Miguel Antonio Osuna Millán, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, en fecha 22 de febrero de 2011.
La Comisión de Economía, con fundamento en los artículos 39 y 45 numeral 6 incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 66, 68, 157 y 158 inciso 1 fracción IV, del Reglamento de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, se abocó al estudio y análisis de la Iniciativa mencionada al tenor de los siguientes:
Antecedentes
Primero. En sesión celebrada en esta Cámara de Diputados en fecha 22 de febrero de 2011, los CC. Secretarios de la misma dieron cuenta al Pleno de esta soberanía de la iniciativa con proyecto de decreto que se mencionó en el exordio del presente dictamen.
Segundo. El C. Presidente de la Mesa Directiva acordó dar el siguiente trámite: “Túrnese a la Comisión de Economía”.
Tercero. El Legislador propone en resumen lo siguiente:
• Derogar todas las disposiciones relativas al procedimiento de suscripción pública para la constitución de las S.A, así como las referentes a los bonos de fundador, a las acciones de trabajo y a las acciones de goce, por tratarse de disposiciones que están en absoluto desuso y fuera de aplicación real.
Consideraciones
Primera. Que de conformidad con el numeral 3 del artículo 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el 34 de la Ley Orgánica de la Administración Púbica Federal, esta Comisión de Economía es competente para conocer sobre la Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y deroga diversas disposiciones de la Ley General de Sociedades Mercantiles.
Segunda. Que esta Comisión de Economía, en concordancia con los argumentos expuestos por el diputado proponente en la iniciativa que nos ocupa, considera que la Ley General de Sociedades Mercantiles contiene ciertas hipótesis normativas que no son correspondientes a la aplicación real de las sociedades anónimas en nuestro país, específicamente, aquellas que regulan la constitución de S.A por suscripción pública, los bonos de fundador, las acciones de trabajo y las acciones de goce.
En consideración a lo anterior y a que la Ley General de Sociedades Mercantiles es una ley reglamentaria de las instituciones del derecho mercantil cuya regulación debe tomar en cuenta la evolución de estas instituciones y la aplicación real de sus disposiciones en la constitución y operación de las mismas, resulta conveniente derogar las disposiciones que se citaran en líneas posteriores del presente dictamen, a fin de eliminar hipótesis legales de absoluto desuso.
1.Primeramente, la iniciativa propone derogar los artículos 92 a 101 de la Ley General de Sociedades Mercantiles referentes al procedimiento de constitución de la S.A por suscripción pública y cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 92. Cuando la sociedad anónima haya de constituirse por suscripción pública, los fundadores redactarán y depositarán en el Registro Público de Comercio un programa que deberá contener el proyecto de los estatutos, con los requisitos del artículo 6º, excepción hecha de los establecidos por las fracciones I y VI, primer párrafo, y con los del artículo 91, exceptuando el prevenido por la fracción V.
Artículo 93. Cada suscripción se recogerá por duplicado en ejemplares del programa, y contendrá:
I. El nombre, nacionalidad y domicilio del suscriptor;
II. El número, expresado con letras, de las acciones suscritas; su naturaleza y valor;
III. La forma y términos en que el suscriptor se obligue a pagar la primera exhibición;
IV. Cuando las acciones hayan de pagarse con bienes distintos del numerario, la determinación de éstos;
V. La forma de hacer la convocatoria para la Asamblea General Constitutiva y las reglas conforme a las cuales deba celebrarse;
VI. La fecha de la suscripción, y
VII. La declaración de que el suscriptor conoce y acepta el proyecto de los estatutos.
Los fundadores conservarán en su poder un ejemplar de la suscripción y entregarán el duplicado al suscriptor.
Artículo 94. Los suscriptores depositarán en la institución de crédito designada al efecto por los fundadores, las cantidades que se hubieren obligado a exhibir en numerario, de acuerdo con la fracción III del artículo anterior, para que sean recogidas por los representantes de la sociedad una vez constituida.
Artículo 95. Las aportaciones distintas del numerario se formalizarán al protocolizarse el acta de la asamblea constitutiva de la sociedad.
Artículo 96. Si un suscriptor faltare a las obligaciones que establecen los artículos 94 y 95, los fundadores podrán exigirle judicialmente el cumplimiento o tener por no suscritas las acciones.
Artículo 97. Todas las acciones deberán quedar suscritas dentro del término de un año, contado desde la fecha del programa, a no ser que en éste se fije un plazo menor.
Artículo 98. Si vencido el plazo convencional o el legal que menciona el artículo anterior, el capital social no fuere íntegramente suscrito, o por cualquier otro motivo no se llegare a constituir la sociedad, los suscriptores quedarán desligados y podrán retirar las cantidades que hubieren depositado.
Artículo 99. Suscrito el capital social y hechas las exhibiciones legales, los fundadores, dentro de un plazo de quince días, publicarán la convocatoria para la reunión de la Asamblea General Constitutiva, en la forma prevista en el programa.
Artículo 100. La Asamblea General Constitutiva se ocupará:
I. De comprobar la existencia de la primera exhibición prevenida en el proyecto de estatutos;
II. De examinar y en su caso aprobar el avalúo de los bienes distintos del numerario que uno o más socios se hubiesen obligado a aportar. Los suscriptores no tendrán derecho a voto con relación a sus respectivas aportaciones en especie;
III. De deliberar acerca de la participación que los fundadores se hubieren reservado en las utilidades;
IV. De hacer el nombramiento de los administradores y comisarios que hayan de funcionar durante el plazo señalado por los estatutos, con la designación de quiénes de los primeros han de usar la firma social.
Artículo 101. Aprobada por la Asamblea General la constitución de la sociedad, se procederá a la protocolización y registro del acta de la junta y de los estatutos.”
Al respecto, debe decirse que como se expresa en la iniciativa de mérito, según se desprende del análisis y estudio de los registros presentados en el Registro Público de Comercio, desde que entro en vigor la Ley General de Sociedades Mercantiles de 1934, no se ha localizado ningún caso en que una S.A se haya constituido por suscripción pública.
Asimismo, doctrinarios de la materia opinan que la suscripción sucesiva, termino doctrinario como se conoce a la suscripción pública ya que la S.A no surge sino después de una serie de negocios jurídicos sucesivamente realizados, es un procedimiento complejo que aun en países cuya economía es más adelantada que la nuestra es sumamente raro que se recurra a este procedimiento, por lo que realmente es muy escasa la importancia práctica de esta forma de constitución de S.A. 1
2. Por lo anterior, esta Comisión coincide en derogar las mencionadas disposiciones y en consecuencia, actuando en coherencia con la propuesta, debe reformarse el artículo 90 de la Ley General de Sociedades Mercantiles que establece las formas de constituir la S.A en los siguientes términos:
“Artículo 90. La sociedad anónima puede constituirse por la comparecencia ante Notario, de las personas que otorguen la escritura social, o por suscripción pública.”
Por lo antes expuesto, se pretende reformar el artículo citado de manera que se elimine la parte que hace referencia a la suscripción pública para quedar como sigue:
“Artículo 90. La sociedad anónima puede constituirse por la comparecencia ante Notario, de las personas que otorguen la escritura social.”
Tercera. Asimismo, el diputado proponente solicita en su iniciativa que se deroguen los artículos 103 a 110 de la Ley General de Sociedades Mercantiles, que regulan los bonos de fundador como se muestra a continuación:
“Artículo 103. - Son fundadores de una sociedad anónima:
I. Los mencionados en el artículo 92, y
II. Los otorgantes del contrato constitutivo social.
Artículo 104. Los fundadores no pueden estipular a su favor ningún beneficio que menoscabe el capital social, ni en el acto de la constitución ni para lo porvenir. Todo pacto en contrario es nulo.
Artículo 105. La participación concedida a los fundadores en las utilidades anuales no excederá del diez por ciento, ni podrá abarcar un período de más de diez años a partir de la constitución de la sociedad. Esta participación no podrá cubrirse sino después de haber pagado a los accionistas un dividendo del cinco por ciento sobre el valor exhibido de sus acciones.
Artículo 106. Para acreditar la participación a que se refiere el artículo anterior, se expedirán títulos especiales denominados “Bonos de Fundador” sujetos a las disposiciones de los artículos siguientes.
Artículo 107. Los bonos de fundador no se computarán en el capital social, ni autorizarán a sus tenedores para participar en él a la disolución de la sociedad, ni para intervenir en su administración. Sólo confieren el derecho de percibir la participación en las utilidades que el bono exprese y por el tiempo que en el mismo se indique.
Artículo 108. Los bonos de fundador deberán contener:
I. Nombre, nacionalidad y domicilio del fundador;
II. La expresión “bono de fundador” con caracteres visibles;
III. La denominación, domicilio, duración, capital de la sociedad y fecha de constitución;
IV. El número ordinal del bono y la indicación del número total de los bonos emitidos;
V. La participación que corresponda al bono en las utilidades y el tiempo durante el cual deba ser pagada;
VI. Las indicaciones que conforme a las leyes deben contener las acciones por lo que hace a la nacionalidad de cualquier adquirente del bono;
VII. La firma autógrafa de los administradores que deben suscribir el documento conforme a los estatutos.
Artículo 109. Los tenedores de bonos de fundador tendrán derecho al canje de sus títulos por otros que representen distintas participaciones, siempre que la participación total de los nuevos bonos sea idéntica a la de los canjeados.
Artículo 110. Son aplicables a los bonos de fundador, en cuanto sea compatible con su naturaleza, las disposiciones de los artículos 111, 124, 126 y 127.”
Al respecto, como señala el diputado Miguel Antonio Osuna Millán dentro de su exposición de motivos, los bonos de fundador son títulos que además de no tener aplicación real, son instrumentos poco transparentes en la administración de la S.A. En este sentido se han pronunciado diversos especialistas de la materia al señalar que estos títulos especiales denominados “bonos de fundador”, son derechos de los fundadores que en razón de los servicios que han aportado, les corresponde una participación en las utilidades de la negociación que se explota, dando la posibilidad de afectar la participación de los demás socios o que se obtengan remuneraciones poco lucrativas, resultando por consecuencia que sean figuras jurídicas poco recurridas en las S.A. 2
Cuarta. Finalmente, la iniciativa propone derogar las disposiciones que establecen la emisión de acciones especiales de trabajo y de goce, reguladas en los artículos 114 y 137 de la Ley General de Sociedades Mercantiles respectivamente, en los siguientes términos:
“Artículo 114. Cuando así lo prevenga el contrato social, podrán emitirse en favor de las personas que presten sus servicios a la sociedad, acciones especiales en las que figurarán las normas respecto a la forma, valor, inalienabilidad y demás condiciones particulares que les corresponda.”
“Artículo 137. Las acciones de goce tendrán derecho a las utilidades líquidas, después de que se haya pagado a las acciones no reembolsables el dividendo señalado en el contrato social. El mismo contrato podrá también conceder el derecho de voto a las acciones de goce.
En caso de liquidación, las acciones de goce concurrirán con las no reembolsadas, en el reparto del haber social, después de que éstas hayan sido íntegramente cubiertas, salvo que en el contrato social se establezca un criterio diverso para el reparto del excedente.”
Que en lo que refiere a este tema, cabe decir que este tipo de acciones consideradas especiales o impropias, por no representar parte del capital, son acciones cuya emisión es igualmente nula, pues además de que deben autorizarse en el contrato constitutivo, únicamente deben de ser emitidas a favor de ciertos socios y en circunstancias sumamente especiales, lo que complica el manejo de las mismas, afectando la transparencia e igualdad dentro de la administración de las S.A, lo que da como resultado que este tipo de acciones no sean utilizadas de facto por este tipo de sociedades mercantiles.
Quinta. Por lo anterior, los diputados que integran esta Comisión se manifiestan por aprobar la Iniciativa que reforma y deroga diversas disposiciones de la Ley General de Sociedades Mercantiles; para quedar como sigue:
Decreto que reforma y deroga diversas disposiciones de la Ley General de Sociedades Mercantiles
Artículo Único. Se reforma el artículo 90; y se derogan los artículos 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 103, 104, 105, 106, 107, 109, 110, 114 y 137 de la Ley General de Sociedades Mercantiles, para quedar como sigue:
Artículo 90. La sociedad anónima puede constituirse por la comparecencia ante Notario, de las personas que otorguen la escritura social.
Artículo 92. (Se deroga)
Artículo 93. (Se deroga)
Artículo 94. (Se deroga)
Artículo 95. (Se deroga)
Artículo 96. (Se deroga)
Artículo 97. (Se deroga)
Artículo 98. (Se deroga)
Artículo 99. (Se deroga)
Artículo 100. (Se deroga)
Artículo 101. (Se deroga)
Artículo 103. (Se deroga)
Artículo 104. (Se deroga)
Artículo 105. (Se deroga)
Artículo 106. (Se deroga)
Artículo 107. (Se deroga)
Artículo 108. (Se deroga)
Artículo 109. (Se deroga)
Artículo 110. (Se deroga)
Artículo 114. (Se deroga)
Artículo 137. (Se deroga)
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas:
1 Mantilla Molina, Roberto (2009). “Derecho Mercantil”, editorial Porrúa. México, DF pág. 352
2 Barrera Graf, Jorge. Instituciones de Derecho Mercantil (2000), editorial Porrúa, México DF; pág. 326
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 26 días del mes de abril de 2011.
La Comisión de Economía
Diputados: Ildefonso Guajardo Villarreal (rúbrica), presidente; Alejandro Cano Ricaud (rúbrica), Jorge Alberto Juraidini Rumilla (rúbrica), Narcedalia Ramírez Pineda (rúbrica), Melchor Sánchez de la Fuente (rúbrica), José Luis Velasco Lino (rúbrica), Leoncio Alfonso Morán Sánchez, María Antonieta Pérez Reyes (rúbrica), Norma Sánchez Romero (rúbrica), Indira Vizcaíno Silva, Rodrigo Pérez-Alonso González (rúbrica), Jorge Antonio Kahwagi Macari, secretarios; Manuel Ignacio Acosta Gutiérrez (rúbrica), José Antonio Arámbula López (rúbrica), Raúl Gerardo Cuadra García (rúbrica), Pavel Díaz Juárez (rúbrica), Sergio Gama Dufour (rúbrica), Jorge Hernández Hernández (rúbrica), Susana Hurtado Vallejo, Ramón Jiménez López, Vidal Llerenas Morales (rúbrica), Ifigenia Martha Martínez y Hernández, Luis Enrique Mercado Sánchez (rúbrica), María Florentina Ocegueda Silva (rúbrica), David Penchyna Grub (rúbrica), Enrique Salomón Rosas Ramírez (rúbrica), Guillermo Raúl Ruiz de Teresa (rúbrica), David Ricardo Sánchez Guevara, Víctor Roberto Silva Chacón.
De la Comisión de Salud, con proyecto de decreto que reforma los artículos 100 y 103, y adiciona el 102 y 102 Bis de la Ley General de Salud
Honorable Asamblea:
La Comisión de Salud de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 39 y 45 numerales 6 incisos e) y f) y 7 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y 80, 82 numeral 1, 85, 157 numeral 1 fracción I y 158 numeral 1 fracción IV del Reglamento de la Cámara de Diputados y demás relativos de dicho ordenamiento, presentan el siguiente:
Dictamen
I. Antecedentes
1. Con fecha 28 de abril de 2010, la diputada María Cristina Díaz Salazar, integrante del Partido Revolucionario Institucional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 100, fracción IV; artículo 102, párrafo segundo; se adiciona un artículo 102 Bis; se reforma el artículo 103 y se adiciona un segundo párrafo al artículo 295, todos de la Ley General de Salud, en materia de investigación clínica en salud.
2. En la misma fecha, el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados dispuso que dicha iniciativa fuera turnada a la Comisión de Salud para su estudio y dictamen.
II. Contenido de la Iniciativa
1. Homologar en la ley el uso del término “consentimiento informado” de los pacientes, sancionado y definido en documentos internacionales y en el propio reglamento de la ley en materia de investigación para la salud.
2. Permitir a instituciones destinadas a la investigación para la salud fungir como terceros autorizados para emitir dictámenes sobre la seguridad y validez científica de los protocolos de investigación.
3. Permitir el inicio de los protocolos de investigación notificando a la Secretaría de Salud que el dictamen emitido por el tercero autorizado es en sentido positivo.
4. Permitir que los procesos para aprobar protocolos de investigación que no cuenten con dictamen técnico de un tercero, puedan iniciar simultáneamente en la Secretaría de Salud y en la institución sede de la investigación con la finalidad de que el retraso en una institución no afecte el resto de la cadena administrativa.
5. Establecer un periodo límite para que la Secretaría de Salud emita la resolución correspondiente.
6. Permitir que para importar muestras amparadas bajo un protocolo de investigación y medicamentos con fines de investigación científica, únicamente se requiera presentar ante la autoridad aduanera la autorización al protocolo correspondiente, indicando el uso y volumen necesarios para llevarla a cabo.
III. Consideraciones
Primera. Nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consagra el derecho a la salud en su párrafo tercero del artículo 4°:
“Toda persona tiene derecho a la protección de la salud... y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución”.
Del precepto antes mencionado deriva el sistema de normas jurídicas de derecho social, que busca regular los mecanismos y acciones para lograr que la protección de la salud sea un bien tutelado por los diversos órdenes de gobierno, a través de la delimitación del campo de la actividad gubernamental, social e individual, siendo ésta uno de los principales elementos de justicia social.
El derecho a la protección de la salud, es un derecho social y universal, independiente de la situación de vulnerabilidad de sus destinatarios, ya que, además, es un elemento esencial para que el Estado pueda sentar las bases para eliminar la desigualdad existente entre los miembros de una sociedad.
En la exposición de motivos de la reforma mediante la cual se elevó en 1983 a rango constitucional el derecho a la protección de la salud, se considera a éste como una responsabilidad compartida entre los diversos órdenes de gobierno, el individuo y la sociedad en su conjunto.
Segunda. Esta dictaminadora considera sustancial y necesario potenciar los beneficios de fomentar el ejercicio de protocolos de investigación clínica, tanto para atraer recursos y avanzar la práctica médica, como por la importante función social que guardan al permitir a pacientes tener acceso a cuidados óptimos de salud.
Tercera. La iniciativa objeto del presente dictamen en su exposición de motivos menciona en repetidas ocasiones la correlación directa entre inversión en desarrollo de conocimiento y crecimiento económico. Es así, que esta dictaminadora coincide con la iniciante en las consecuencias benéficas que trae consigo la innovación en salud y en el fortalecimiento de la competitividad económica.
En este mismo sentido, también se encuentra el efecto positivo que para la formación de los profesionales de la salud, así como para la interacción entre médicos, pacientes y prestadores de servicios de salud ofrece el que en un país se aliente el desarrollo del conocimiento a través de la investigación y del desarrollo de la ciencia aplicada.
Cuarta. En cuanto a la propuesta de la iniciante de homologar el término “consentimiento informado” de los pacientes, esta Comisión dictaminadora coincide en la viabilidad de la homologación del término, tal y como se establece ya en diversos tratados internacionales y en el Reglamento de la Ley en Materia de Investigación para la Salud. Este último ordenamiento en su artículo 20 lo define como “el acuerdo por escrito, mediante el cual el sujeto de investigación o, en su caso, su representante legal autoriza su participación en la investigación, con pleno conocimiento de la naturaleza de los procedimientos y riesgos a los que se someterá, con la capacidad de libre elección y sin coacción alguna”.
Quinta. Esta dictaminadora coincide con la proponente respecto a que se debe permitir la participación de terceros autorizados para emitir dictámenes que coadyuven a la autorización de los protocolos de investigación clínica en tanto el artículo 391 Bis de la Ley General de Salud dispone en su fracción quinta:
Artículo 391 Bis. La Secretaría de Salud podrá expedir certificados, autorizaciones cualquier otro documento, con base en la información, comprobación de hechos o recomendaciones técnicas que proporcionen terceros autorizados, de conformidad con lo siguiente:
I. a V. [...]
De esta manera se auxiliará a la Secretaría de Salud en materia de estudio y análisis de los protocolos de investigación, reduciendo el tiempo de autorización de los mismos.
Para ello, esta Comisión modifica la redacción de la reforma al artículo 102 propuesta por la iniciante para incluir en el listado de la documentación que deberán presentar los interesados ante la Secretaría de Salud el pre-dictamen técnico emitido por terceros autorizados, de ser el caso.
De la misma manera, coincidimos con la necesidad de optimizar los procesos de aprobación, haciendo explícita la posibilidad de que inicien al mismo tiempo los procesos de emisión del dictamen técnico por parte de terceros autorizados y el de aceptación por parte de la institución donde se pretenda conducir la investigación.
Cabe mencionar que es indispensable que la Secretaría de Salud, a través de la Comisión Federal de la Protección contra Riesgos Sanitarios, emita explícitamente su resolución, por lo que se elimina la redacción del artículo 102 Bis originalmente propuesto. Lo anterior, porque según la iniciativa original se permitiría iniciar la investigación clínica bastando con notificar a la Secretaría de Salud el dictamen técnico en sentido positivo emitido por el tercero autorizado.
Sexta. Esta dictaminadora coincide en otorgar certeza a los interesados estableciendo un plazo de respuesta a la solicitud de autorización para realizar un protocolo. Cabe mencionar que la Ley indica plazos para otro tipo de actos de autoridad (i.e. resultados de análisis de muestras para vigilancia sanitaria, resoluciones respecto a sanciones, desahogo de pruebas y opiniones técnicas respecto a inconformidades), por lo que se concluye que no existe impedimento legal alguno para que en este ordenamiento se establezcan plazos como el propuesto en la iniciativa de referencia.
Por otro lado, teniendo en consideración el importante número de responsabilidades que tiene la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, encargada de autorizar los protocolos, esta Comisión propone que el plazo de respuesta establecido se amplíe a 30 días hábiles respecto a los 20 días propuestos originalmente en la iniciativa.
Séptima. Esta Comisión está de acuerdo en que podrán ser terceros autorizados para emitir dictámenes técnicos únicamente las instituciones destinadas a la investigación para la salud, que cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 391 Bis de esta Ley y las demás disposiciones que establezcan las disposiciones reglamentarias. Así se establece en el artículo 102 Bis.
Octava. Esta Comisión coincide con la modificación al artículo 103 propuesta, porque con ella se aclararía que en los casos previstos por el artículo, podrán utilizarse recursos terapéuticos que todavía no estén disponibles en el mercado por encontrase aún en investigación.
En mérito de lo antes expuesto, la Comisión de Salud se permite someter a la consideración del Pleno de la H. Cámara de Diputados el siguiente:
Decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Ley General de Salud, en materia de investigación clínica para la salud.
Artículo Único. Se reforman los artículos 100, fracción IV y 103; y se adicionan un segundo y tercer párrafos al artículo 102 y un artículo 102 Bis a la Ley General de Salud, para quedar como sigue:
Artículo 100. La investigación en seres humanos se desarrollará conforme a las siguientes bases:
I. a III. ...
IV. Se deberá contar con el consentimiento informado por escrito del sujeto en quien se realizará la investigación, o de su representante legal en caso de incapacidad legal de aquél, una vez enterado de los objetivos de la experimentación y de las posibles consecuencias positivas o negativas para su salud;
V. a VII. ...
Artículo 102. La Secretaría de Salud podrá autorizar con fines preventivos, terapéuticos, rehabilitatorios o de investigación, el empleo en seres humanos de medicamentos o materiales respecto de los cuales aún no se tenga evidencia científica suficiente de su eficacia terapéutica o se pretenda la modificación de las indicaciones terapéuticas de productos ya conocidos. Al efecto, los interesados deberán presentar la documentación siguiente:
I. a V. ...
Los interesados podrán presentar con su solicitud, dictamen emitido por tercero autorizado para tal efecto por la Secretaría de Salud, el cual deberá contener el informe técnico correspondiente, relativo a la seguridad y validez científica del protocolo de investigación de que se trate, de conformidad con las disposiciones aplicables, en cuyo caso, la Secretaría de Salud deberá resolver lo conducente, en un plazo máximo de treinta días hábiles, contados a partir del día siguiente al de la presentación de la solicitud y del dictamen emitido por el tercero autorizado.
Para los efectos del párrafo anterior, el Ejecutivo a través de la Secretaría, mediante disposiciones de carácter general, establecerá los requisitos, pruebas y demás requerimientos que deberán cumplir aquellas personas interesada en ser reconocidos como terceros autorizados.
Artículo 102 Bis. La Secretaría de Salud podrá habilitar como terceros autorizados para lo dispuesto en este Capítulo, a instituciones destinadas a la investigación para la salud, que cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 391 Bis de esta Ley y las demás disposiciones que establezcan las disposiciones reglamentarias.
Artículo 103. En el tratamiento de una persona enferma, el médico podrá utilizar recursos terapéuticos o de diagnóstico bajo investigación cuando exista posibilidad fundada de salvar la vida, restablecer la salud o disminuir el sufrimiento del paciente, siempre que cuente con el consentimiento informado por escrito de éste, de su representante legal, en su caso, o del familiar más cercano en vínculo, y sin perjuicio de cumplir con los demás requisitos que determine esta ley y otras disposiciones aplicables.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. La Secretaría de Salud contará con 180 días naturales, posteriores a la publicación del decreto, para emitir las disposiciones reglamentarias necesarias para su aplicación.
Tercero. La Secretaría de Salud, en términos de lo que establece la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, deberá adecuar las normas oficiales mexicanas relacionadas a lo establecido por este decreto.
Cuarto. Se exhorta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que dentro de su ámbito de atribuciones otorgue las facilidades administrativas que estime convenientes para la importación de insumos para la salud vinculados a protocolos de investigación debidamente autorizados por la Secretaría de Salud.
La Comisión de Salud
Diputados: Miguel Antonio Osuna Millán (rúbrica), presidente; Marco Antonio García Ayala (rúbrica), María Cristina Díaz Salazar (rúbrica), Antonio Benítez Lucho (rúbrica), Rosalina Mazari Espín, Rodrigo Reina Liceaga (rúbrica), Gloria Trinidad Luna Ruiz (rúbrica), José Antonio Yglesias Arreola (rúbrica), Silvia Esther Pérez Ceballos (rúbrica), Heladio Gerardo Verver y Vargas Ramírez (rúbrica), Carlos Alberto Ezeta Salcedo (rúbrica), María del Pilar Torre Canales, secretarios; Felipe Borja Texocotitla (rúbrica), Yolanda de la Torre Valdez, Olga Luz Espinoza Morales (rúbrica), Leandro Rafael García Bringas, Clara Gómez Caro (rúbrica), Delia Guerrero Coronado (rúbrica), José Manuel Hinojosa Pérez (rúbrica), José Luis Marcos León Perea (rúbrica), Fernando Morales Martínez, Alfonso Primitivo Ríos Vázquez, Ana Elia Paredes Árciga (rúbrica), Guadalupe Eduardo Robles Medina (rúbrica), Sergio Tolento Hernández (rúbrica), Alicia Elizabeth Zamora Villalva, Laura Piña Olmedo (rúbrica), Leticia Quezada Contreras (rúbrica), Oralia López Hernández.
De la Comisión de Salud, con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Salud
Honorable Asamblea:
La Comisión de Salud de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 39 y 45 numerales 6 incisos e) y f) y 7 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y 80, 82 numeral 1, 85, 157 numeral 1 fracción I y 158 numeral 1 fracción IV del Reglamento de la Cámara de Diputados y demás relativos de dicho ordenamiento, presentan el siguiente dictamen.
I. Antecedentes
1. En sesión celebrada con fecha 6 de octubre de 2010, el diputado, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, presentó iniciativa con proyecto de decreto que adiciona un artículo 329 Bis de la Ley General de Salud, en materia de donación y trasplantes de órganos.
2. Con la misma fecha la Mesa Directiva de este órgano legislativo, turnó la mencionada iniciativa a la Comisión de Salud, para su estudio y posterior dictamen.
3. En sesión celebrada con fecha 15 de febrero del 2011, el diputado Miguel Antonio Osuna Millán, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Salud, en materia de donación y trasplantes de órganos.
4. Con la misma fecha la Mesa Directiva de este órgano legislativo, turnó la mencionada iniciativa a la Comisión de Salud, para su estudio y posterior dictamen.
5. En sesión celebrada con fecha 17 de febrero del 2011, el diputado Heladio Gerardo Verver y Vargas Ramírez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Salud, en materia de donación y trasplantes de órganos.
6. Con la misma fecha la Mesa Directiva de este órgano legislativo, turnó la mencionada iniciativa a la Comisión de Salud, para su estudio y posterior dictamen.
7. En sesión celebrada con fecha 10 de marzo del 2011, el diputado Heladio Gerardo Verver y Vargas Ramírez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Salud, en materia de donación y trasplantes de órganos.
8. Con la misma fecha la Mesa Directiva de este órgano legislativo, turnó la mencionada iniciativa a la Comisión de Salud, para su estudio y posterior dictamen.
9. En sesión celebrada con fecha 29 de marzo del 2011, el diputado Ezequiel Rétiz Gutiérrez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 461 de la Ley General de Salud, en materia de donación y trasplantes de órganos.
10. Con la misma fecha la Mesa Directiva de este órgano legislativo, turnó la mencionada iniciativa a la Comisión de Salud, para su estudio y posterior dictamen.
11. En sesión celebrada con fecha 27 de abril del 2011, el diputado Jaime Arturo Vázquez Aguilar, integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, presentó iniciativa con proyecto de decreto que adiciona un artículo 323 Bis a la Ley General de Salud, en materia de donación y trasplantes de órganos.
12. Con la misma fecha la Mesa Directiva de este órgano legislativo, turnó la mencionada iniciativa a la Comisión de Salud, para su estudio y posterior dictamen.
II. Contenido de las iniciativas
a) Iniciativa del 6 de octubre del 2010
Establecer que las instituciones públicas de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como los organismos autónomos estipulados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que por razón de sus funciones emitan documentos oficiales de identificación ciudadana, deberán incluir en el mismo una anotación que exprese la voluntad del titular de la misma en relación con la donación de sus órganos.
b) Iniciativa del 15 de febrero del 2011
Incluir las definiciones relacionadas con el trasplante de órganos, como lo son asignación, autotrasplante, coordinador hospitalario de donación de órganos y tejidos para trasplantes, coordinación institucional, distribución, implante, institución de salud, preservación, procuración, trazabilidad. Crear el Subsistema Nacional de Donación y Trasplantes, el cual está constituido por las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y local, y las personas físicas o morales de los sectores público, social y privado, que presten servicios relacionados con la donación y/o con los trasplantes de órganos, tejidos y células. Establecer que habrá consentimiento tácito del donante cuando siendo mayor de edad y estando en pleno uso de sus facultades, la persona se haya abstenido de manifestar su negativa a que sus órganos, tejidos y/o células sean utilizados para trasplantes, siempre y cuando se obtenga también el consentimiento del o la cónyuge o concubinaria; que tenga parentesco por consanguinidad, afinidad o civil en línea recta sin límite de grado, y colateral hasta el cuarto grado; o en el orden establecido para ejercer la patria potestad y la tutela. Facultar al Centro Nacional de Trasplantes para fomentar la cultura de la donación, en coordinación con el Consejo Nacional de Trasplantes y los centros estatales de trasplantes, así como para impulsar las acciones que permitan la trazabilidad de los órganos y tejidos donados para trasplante, misma que estará a cargo de cada establecimiento de salud en el desarrollo de sus actividades. Establecer las reglas y procedimientos por los que se llevará a cabo la distribución y asignación de órganos, tejidos y células para trasplante en el territorio nacional, de donador con pérdida de la vida.
c) Iniciativa del 17 de febrero del 2011
Facultar a la Secretaría de Salud para realizar la vigilancia sanitaria de trasplantes de órganos, tejidos y células de seres humanos; para establecer y dirigir las políticas en salud en materia de donación, procuración y trasplantes de órganos, tejidos y células, con el carácter de coordinadora del Subsistema Nacional de Donación y Trasplante, así como para expedir normas oficiales mexicanas para estandarizar y homologar los procedimientos. Definir los términos de coordinador hospitalario de donación de órganos y tejidos para trasplantes, coordinación institucional, implante, órgano, preservación, procuración, trazabilidad, asignación y autotrasplante. Incluir un Capítulo denominado “Del Subsistema Nacional de Donación y Trasplantes”, con el objeto de garantizar el acceso equitativo, oportuno y seguro a los pacientes que requieran de un trasplante. Facultar al Consejo de Salubridad General para establecer previa opinión del Centro Nacional de Trasplantes, los criterios y requisitos para la certificación. Establecer que los establecimientos que realicen actos de trasplantes, extracción, análisis, conservación, preparación y suministro de órganos, tejidos, células y de trasplantes de órganos y tejidos deberán contar con un Coordinador Hospitalario de donación de órganos y tejidos, certificado por la Secretaría de Salud; asimismo, deberán contar con el apoyo, a través de un convenio, de bancos de sangre externos, cuando el establecimiento no tuviere uno propio. Establecer que el Coordinador Hospitalario deberá ser un médico general o especialista, capacitado, que cuente con experiencia en la materia y estar certificado y, en su caso, recertificado por la Secretaría de Salud para ocupar dicho cargo y entre sus funciones deberá detectar, evaluar y seleccionar a los donantes potenciales; fomentar al interior del establecimiento la cultura de la donación y el trasplante y resguardar y mantener actualizados los archivos relacionados con su actividad entre otras. Facultar a la Secretaría de Educación Pública, para que en coordinación con la Secretaría de Salud, diseñen los contenidos educativos para que desde la educación primaria los estudiantes tengan conciencia sobre la importancia de la donación de órganos, tejidos y células. Establecer que la evaluación y caracterización previa del donante y del donador, así como la procuración o extracción de órganos, tejidos y células y la preparación del receptor se llevarán a cabo de acuerdo con lo que señalen las normas oficiales mexicanas que expida la Secretaría de Salud; asimismo, la preparación del receptor y de los donadores, en su caso, incluirá el apoyo psicológico necesario.
d) Iniciativa del 10 de marzo del 2011
Precisar la normatividad relativa a la donación y los trasplantes de órganos. Establecer los principios éticos que deben observarse en cuestión de donación y trasplantes, así como los derechos fundamentales que deben protegerse y garantizarse; las responsabilidades y atribuciones con que habrán de contar los establecimientos de salud y los profesionales que realicen trasplantes; las condiciones para favorecer el consentimiento a la donación de órganos en vida, particularmente en muerte y el procedimiento para la obtención de órganos de donantes fallecidos y las condiciones para la intervención del Ministerio Público; asimismo, establecer disposiciones concernientes a proteger la salud de los donantes vivos y a insistir en la necesidad de fomentar los donantes fallecidos; la asignación, distribución y trazabilidad de los órganos y tejidos de donantes fallecidos contemplando los principios de equidad, transparencia y eficacia; el costo para reconocer la existencia de gastos vinculados a la intervención quirúrgica, extracción, implante y atención postoperatoria tanto del receptor como del dador vivo.
e) Iniciativa del 23 de marzo
Incrementar la pena de prisión en una mitad en su mínimo y máximo y se sancionará con multa equivalente de 600 a 800 días de salario mínimo general vigente en la zona económica de que se trate, cuando se acredite que los órganos, tejidos y sus componentes de seres humanos vivos o de cadáveres, así como los tejidos de seres humanos que puedan ser fuente de material genético y que hayan sido obtenidos de una persona menor de 12 años de edad.
f) Iniciativa del 27 de abril
Establecer que toda persona con plena capacidad legal podrá manifestar en forma expresa su voluntad afirmativa o negativa respecto a la donación de los órganos y tejidos de su cuerpo para ser utilizados con fines de trasplantes una vez fallecida. Generar un registro de donantes por parte de las dependencias de los tres niveles de gobierno.
III. Consideraciones
Primera. Nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consagra el derecho a la salud en su párrafo tercero del artículo 4o:
“Toda persona tiene derecho a la protección de la salud... Y establecerá la concurrencia de la federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución”.
Del precepto antes mencionado deriva el sistema de normas jurídicas de derecho social, que busca regular los mecanismos y acciones para lograr que la protección de la salud sea un bien tutelado por los diversos órdenes de gobierno, a través de la delimitación del campo de la actividad gubernamental, social e individual, siendo ésta uno de los principales elementos de justicia social.
El derecho a la protección de la salud, es un derecho social y universal, independiente de la situación de vulnerabilidad de sus destinatarios, ya que, además, es un elemento esencial para que el Estado pueda sentar las bases para eliminar la desigualdad existente entre los miembros de una sociedad.
En la exposición de motivos de la reforma mediante la cual se elevó en 1983 a rango constitucional el derecho a la protección de la salud, se considera a éste como una responsabilidad compartida entre los diversos órdenes de gobierno, el individuo y la sociedad en su conjunto.
Segunda. La donación y el trasplante de órganos en nuestro país, se ha convertido en un grave problema de salud pública. A pesar de que existe ya un sistema nacional de trasplantes, desde hace mucho tiempo se requería de la revisión y actualización del marco regulatorio de la donación y los trasplantes, específicamente en la Ley General de Salud.
El proceso de un trasplante inicia cuando el médico diagnostica un padecimiento que ha afectado gravemente un órgano o tejido específico de un paciente, quien una vez remitido al especialista correspondiente, éste deberá determinar si existen razones médicas para que el problema pudiera ser tratado mediante un trasplante.
Los casos más frecuentes son la insuficiencia renal crónica, algunos tipos de insuficiencia cardiaca, padecimientos que afectan la forma y transparencia de las córneas en los ojos, y en otros casos insuficiencia en el hígado o pulmón, entre otros.
Es a partir de que el paciente se convierte en sujeto a ser tratado mediante un trasplante, que comienza el arduo y difícil camino hacia la obtención del órgano o tejido vivo, ya que los órganos y tejidos para trasplante pueden tener dos orígenes:
a) De un donador vivo, del cual se pueden obtener: un riñón, un segmento o lóbulo del hígado, un segmento o lóbulo de pulmón, sangre o precursores de la misma, y
b) De un donador que ha perdido la vida o cadavérico, del cual, dependiendo de las circunstancias de su muerte, se pueden obtener órganos y tejidos, ya que en caso de paro cardiaco se pueden obtener únicamente tejidos como las córneas y en algunos casos hueso y válvulas del corazón.
En caso de muerte encefálica se pueden obtener además de los tejidos mencionados arriba, los siguientes órganos: corazón, ambos pulmones, ambos riñones e hígado.
Para obtener los órganos o tejidos, en cualquiera de los casos de pérdida de la vida, es indispensable la autorización de la familia para la donación, lo que se ha convertido en una grave dificultad para que los pacientes a ser trasplantados puedan obtener el órgano o tejido del donante, ya sea esto por falta de cultura de la donación, por principios religiosos, o en su caso, por un desconocimiento de la importancia de la donación y de los beneficios que puede traer a más personas con diversas afecciones.
La ley establece que los órganos o tejidos deberán obtenerse preferentemente de personas que hayan perdido la vida, es por eso que actualmente el personal médico y paramédico responsable del proceso de donación de órganos, son los coordinadores de la donación y su trabajo consiste en proponer a las familias la alternativa de la donación cuando han perdido a un ser querido y de coordinar el proceso médico, clínico y logístico de la donación.
Las coordinaciones de donación son estructuras médicas independientes que trabajan en paralelo con los servicios de trasplante. Las actividades que realizan, sus integrantes y funciones son diferentes en cada área, es por ello, que en la presente propuesta, se propone la definición de estas coordinaciones en el artículo 314 de la Ley General de Salud, así como el establecimiento del perfil del profesional médico que deba ocupar dicho cargo.
En la medida en que una institución asigne un mayor número de recursos humanos, financieros y técnicos para hacer posible la donación cadavérica entre la población que atiende, mayores posibilidades tendrá para resolver la demanda de pacientes en espera de recibir un trasplante.
Tercera. Es por lo anterior, que deben hacerse las modificaciones necesarias a la ley, para que se pueda prever en la misma, la obtención de los órganos y tejidos necesarios para cubrir la demanda de trasplantes que México necesita.
Por lo que entre las diversas modificaciones propuestas en las iniciativas objeto del presente dictamen, específicamente en el artículo 324 de la Ley General de Salud, se considere al consentimiento tácito del donante cuando éste, siendo mayor de edad y estando en pleno uso de sus facultades, se haya abstenido de manifestar su negativa a que sus órganos, tejidos y/o células sean utilizados para trasplantes, dando la posibilidad de que toda persona que sufra muerte encefálica pueda convertirse en un donador cadavérico, con la excepción de aquellos que tácitamente han expresado su consentimiento negativamente.
Cuarta. La donación entre vivos, se da cuando un paciente en espera de un trasplante cuenta con alguien que esté dispuesto a donarle y se tienen que reunir los requisitos que establece la ley. Es este tipo de donación la más frecuente en nuestro país, siendo que tan solo desde 1963 al 2009 se han realizado 1805 trasplantes de riñón de donante vivo, contra tan solo 557 de donante cadavérico, en el mismo lapso de tiempo.
Dentro del proceso de trasplantes, la asignación y la distribución de órganos, tejidos y células en el territorio nacional, se considera en la presente iniciativa que deba ser realizada por los Comités Internos de Trasplantes y por los Comités Internos de Coordinación para la donación de órganos y tejidos, logrando así que dentro del proceso de asignación de órganos, este sea con base en los lineamientos que para tal efecto establezca el Centro Nacional de Trasplantes, buscando que estos sea de una forma trasparente y equitativa y congruente con el artículo 4° de nuestra Constitución, respecto al derecho de todo mexicano a la protección de la salud.
Quinta. Para lograr lo anterior, es necesario, promover y lograr que la cultura de donación sea también de donantes cadavéricos, por lo que en la presente propuesta, se incluyen diversas modificaciones respecto del consentimiento de los familiares y las modalidades que se pueden presentar de los mismos, ya que este es uno de los mayores obstáculos para obtener los órganos o tejidos suficientes para poder llegar a cubrir la demanda de los mismos.
Es necesario también, lograr que la concurrencia de las entidades federativas en materia de trasplantes y donación de órganos sea real, por lo que la iniciativa toma en cuenta las medidas necesarias para llevarlo a cabo, siempre buscando que se pueda coadyuvar con el Centro Nacional de Trasplantes en la integración y actualización de la información necesaria para el Registro Nacional de Trasplantes, mediante los mecanismos que al afecto determine la Secretaría de Salud Federal.
Sexta. Respecto a los tejidos y el plasma residual, debe decirse que la presente iniciativa busca que de forma segura y equitativa, la Secretaría de Salud sea quien garantice la trazabilidad, estableciendo los mecanismos para promover la accesibilidad a los hemoderivados del plasma residual y de los insumos para la salud a que se refiere el artículo 327 Bis de la Ley general de Salud, en beneficio de la salud pública.
La presente iniciativa toma en cuenta que, no solamente pueden existir políticas públicas que dejen de lado la educación en salud, por lo que se propone que en coordinación con la Secretaría de Educación Pública, la Secretaría de Salud, establezca las medidas necesarias para que desde la educación básica se cree una cultura de la donación de órganos.
Los integrantes de esta Comisión dictaminadora, considera que las reformas y adiciones propuestas en las iniciativas objeto del presente dictamen, forman una reforma integral en materia de donación y trasplante de órganos, buscando que de esta manera que se definan figuras, establezcan medidas, tipifiquen delitos, así como que se contemple y regule en la Ley diversos supuestos que se dan dentro de los procesos de donación y trasplante, logrando que la magnitud, utilidad y trascendencia de los avances científicos y tecnológicos, para contrarrestar una gran variedad de afecciones mediante la utilización de órganos, células y/o tejidos como del plasma humano, sean llevadas a cabo, mediante los principios de dignidad y solidaridad humana, los cuales condenan la adquisición de partes del cuerpo humano para el trasplante y la explotación de las poblaciones más pobres y vulnerables y el tráfico humano que se deriva de dichas prácticas.
Séptima. Los integrantes de esta Comisión dictaminadora, derivado de las reuniones de trabajo con las Organizaciones de la Sociedad Civil, la Secretaría de Salud y demás especialistas en la materia, se ha llegado a un consenso final que tiene como resultado esta reforma integral, la cual se ha visto enriquecida con las tres iniciativas objeto del presente dictamen.
De los resultados de dichas reuniones, se consideró conveniente no tomar en cuenta las propuestas de modificación o en su caso adición de los artículos 314 Bis 2, 329 Bis 2 y 332 Bis, debido a que dichas propuestas en algunos casos han sido consideradas en otras modificaciones y adiciones a otros artículos, por lo que sería redundante tomarlas en cuenta en el Decreto del presente dictamen.
Octava. Asimismo y como resultado de dichas reuniones de trabajo se logró la redacción de un nuevo texto para los artículos 313, 314 Bis1, 316 Bis 2 y 324, textos que fueron acordados por las partes que asistieron a dichas reuniones y con el aval y consenso de los integrantes de esta Comisión.
En ambos casos, la eliminación de las propuestas y de los textos corregidos, toman en cuenta, a partir de los puntos de vista y comentarios de los expertos de la Secretaría de Salud y de as Organizaciones de la Sociedad Civil, las propuestas de las tres iniciativas.
Novena. Dado lo anterior, esta Comisión Dictaminadora, decidió, derivado de los acuerdos logrados, no tomar en cuenta las propuestas del Iniciante Diputado Heladio Verver relativa a la creación del Sistema Único de Asignación Automatizada, ya que en el Centro Nacional de Trasplantes, cuenta con un sistema electrónico que contempla dicha propuesta, además de que el término “asignación automatizada”, contempla confusión respecto a este delicado tema.
Es por lo anterior, que se logró el acuerdo de incluir en la Ley general de Salud, específicamente en su artículo 339, la inclusión de las Organizaciones de la Sociedad Civil, de conformidad con las acciones que implemente el Centro Nacional de Trasplantes en materia de trazabilidad de los órganos destinados al trasplante.
Décima. Respecto a la propuesta del Iniciante diputado Osuna Millán, no se consideró viable la modificación relativa a la creación del Subsistema Nacional de Trasplantes, ya que en diversos artículos modificados, se propone la creación de los Centros Estatales de Trasplante, los cuales deberán estar coordinados con la Secretaría de Salud, y se crearan los programas y lineamientos que deberán observar dichas instituciones.
Undécima. En la presente reforma, se establecen en el articulado transitorio, le previsión de que la Comisión Nacional de Protección Social en Salud deberá destinar los recursos que el Congreso de la Unión asigne, a efectos de lograr en primer lugar las adecuaciones y el equipamiento de los hospitales para que puedan ser acreditados como establecimientos en donde se realicen los trasplantes, y que el Seguro Popular, a través de el Fondo de Gastos Catastróficos, se asignen dichos recursos a los trasplantes de riñón para los menores de dieciocho años y una vez logrado lo anterior, se puedan realizar los trasplantes de riñón y tratamientos de inmunosupresión, a la población en general, siempre y cuando el Congreso de la Unión asigne dichos recursos y las dependencias del Poder Ejecutivo, deberán llevarlo a cabo una vez cuenten con dichos recursos.
Duodécima. Dado lo anterior y relativo a las iniciativas del 06 de octubre del 2010, 29 de marzo del 2011 y del 27 de abril del 2011, se tomaron en consideración diversas propuestas y se analizaron en las reuniones de trabajo con los especialistas, enriqueciendo la reforma integral en materia de trasplantes que en este dictamen se presenta, aún cuando no se hayan tomado dichas propuestas tal y como los iniciantes las plantearon.
En mérito de lo antes expuesto, la Comisión de Salud se permite someter a la consideración del pleno de la Cámara de Diputados, el siguiente
Proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, en materia de trasplantes y donación de órganos.
Artículo Único. Se reforman los artículos 313, fracciones I y III; 314, fracciones X y XVIII; 316, segundo párrafo; 322, primer párrafo; 323, primer párrafo y fracción II; 324, primer párrafo; 328; 329; 331; 333, fracción V; 334, fracción I; 338; 339; 350 Bis 7; 462; y 462 Bis, primer párrafo; se adicionan los artículos 313, con las fracciones IV y V; 314, con las fracciones XVIII, XIX, XX, XXI, XXII, XXIII, XXIV, XXV, XXVI y XXVII; 314 Bis; 314 Bis 1; 314 Bis 2; 316 Bis; 316 Bis 1; 329 Bis; 333, con un segundo, tercero y cuarto párrafos; 334, con una fracción II Bis; 335 Bis; 335 Bis 1; 342 Bis; 342 Bis 1; 342 Bis 2 y 462 Bis, con un tercer párrafo a la Ley General de Salud, para quedar como sigue:
Artículo 313. Compete a la Secretaría de Salud:
I. El control y la vigilancia sanitarios de la disposición y trasplantes de órganos, tejidos y células de seres humanos, por conducto del órgano desconcentrado denominado Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios;
II. La regulación sobre cadáveres, en los términos de esta ley;
III. Establecer y dirigir las políticas en salud en materia de donación, procuración y trasplantes de órganos, tejidos y células, para lo cual se apoyará en el Centro Nacional de Trasplantes, y en el Centro Nacional de la Transfusión Sanguínea;
IV. Emitir las disposiciones de carácter general que permitan la homologación de los criterios de atención médica integral en la materia, y
V. Elaborar y llevar a cabo, en coordinación con las instituciones públicas del Sistema Nacional de Salud y con los gobiernos de las entidades federativas, campañas permanentes de concientización sobre la importancia de la donación y los trasplantes.
Artículo 314. ...
I. a IX. ...
X. Órgano, a la entidad morfológica compuesta por la agrupación de tejidos diferentes, que mantiene de modo autónomo su estructura, vascularización y capacidad de desarrollar funciones fisiológicas;
XI. a XV. ...
XVI. Disponente secundario, alguna de las siguientes personas; él o la cónyuge, el concubinario o la concubina, los descendientes, los ascendientes, los hermanos, el adoptado o el adoptante; conforme a la prelación señalada;
XVII. Disposición, el conjunto de actividades relativas a la obtención, extracción, análisis, conservación, preparación, suministro, utilización y destino final de órganos, tejidos, componentes de tejidos, células, productos y cadáveres de seres humanos, con fines terapéuticos, de docencia o investigación;
XVIII. Asignación, el proceso mediante el cual el Comité Interno de Trasplantes selecciona los receptores de órganos y tejidos, obtenidos de un donador que haya perdido la vida;
XIX. Autotrasplante, trasplante que consiste en obtener un órgano o tejido del propio paciente y volverlo a implantar en él;
XX. Coordinador hospitalario de donación de órganos y tejidos para trasplantes, el médico especialista o general, debidamente capacitado por la Secretaría de Salud que realiza las funciones de procuración de órganos a que se refiere esta ley;
XXI. Coordinación Institucional, la representación nombrada por cada institución de salud en el país ante la Secretaría de Salud con el fin de atender en el ámbito de su competencia, las políticas en salud en materia de donación y trasplantes de órganos, tejidos y células;
XXII. Distribución, al proceso a través del cual se determina el establecimiento de salud donde serán trasplantados los órganos y tejidos, obtenidos de un donador que haya perdido la vida;
XXIII. Implante, al procedimiento terapéutico consistente en la sustitución de una parte del cuerpo por material biológico nativo o procesado, o bien sintético, que podrá quedar o no integrado al organismo y sin que desempeñe alguna función que requiera la persistencia viva de lo sustituido.
XXIV. Institución de salud, a la agrupación de establecimientos de salud bajo una misma estructura de mando y normativa;
XXV. Preservación, a la utilización de agentes químicos y/o modificación de las condiciones del medioambiente durante la extracción, envase, traslado o trasplante de órganos, tejidos o células, con el propósito de impedir o retrasar su deterioro;
XXVI. Procuración, al proceso y las actividades dirigidas a promover la obtención oportuna de órganos, tejidos y células donados para su trasplante, y
XXVII. Trazabilidad, a la capacidad de localizar e identificar los órganos y tejidos en cualquier momento desde la donación, y en su caso hasta el trasplante.
Artículo 314 Bis. Los gobiernos de las entidades federativas deberán establecer centros de trasplantes, los cuales coadyuvarán con el Centro Nacional de Trasplantes presentando sus programas de trasplantes e integrando y actualizando la información del Registro Nacional de Trasplantes, de conformidad con lo que señalen esta ley y las demás disposiciones aplicables.
Artículo 314 Bis 1. El Subsistema Nacional de Donación y Trasplantes está constituido por las dependencias y entidades de la administración pública, tanto federal como de las entidades federativas, el Centro Nacional de Trasplantes, los Centros Estatales de Trasplantes y el del Distrito Federal y las personas físicas o morales de los sectores público, social y privado que presten servicios de salud o se dediquen a actividades relacionadas con los trasplantes o la donación de órganos, tejidos y células, así como por los programas y los mecanismos de vinculación, coordinación y colaboración de acciones que se establezcan entre éstas.
La política en materia de donación y trasplantes deberá guiarse por la transparencia, la equidad y la eficiencia, debiendo protegerse los datos personales en términos de las disposiciones aplicables.
Artículo 314 Bis 2. El Centro Nacional de Trasplantes tendrá a su cargo la coordinación del Subsistema Nacional de Donación y Trasplantes cuyas funciones se establecerán en la reglamentación respectiva.
Artículo 316. ...
Los establecimientos en los que se extraigan órganos, tejidos y células, deberán de contar con un comité interno de coordinación para la donación de órganos y tejidos, que será presidido por el director general o su inmediato inferior que sea médico con un alto nivel de conocimientos académicos y profesionales en la materia. Este comité será responsable de hacer la selección del establecimiento de salud que cuente con un programa de trasplante autorizado, al que enviará los órganos, tejidos o células, de conformidad con lo que establece la presente ley y demás disposiciones jurídicas aplicables.
...
...
...
Artículo 316 Bis. Los establecimientos a los que se refieren las fracciones I y II del artículo 315 de esta ley deberán contar con un coordinador hospitalario de donación de órganos y tejidos para trasplantes que esté disponible de manera permanente.
El coordinador hospitalario de la donación de órganos y tejidos para trasplantes de los establecimientos a los que se refieren las fracciones I y II del artículo 316 deberá ser un médico especialista o general, que cuente con experiencia en la materia y esté capacitado por la Secretaría de Salud para desempeñar esa función, quien podrá auxiliarse en su caso de otros profesionales de la salud debidamente capacitados en la materia.
Corresponderá a los coordinadores a los que se refiere este artículo:
I. Detectar, evaluar y seleccionar a los donantes potenciales;
II. Solicitar el consentimiento del familiar a que se refiere esta ley;
III. Establecer y mantener coordinación con el Comité Interno de Trasplantes durante el proceso de procuración de órganos y tejidos;
IV. Facilitar la coordinación entre los profesionales de la salud encargados de la extracción del o de los órganos y el de los médicos que realizarán el o los trasplantes;
V. Coordinar la logística dentro del establecimiento de la donación y el trasplante;
VI. Resguardar y mantener actualizados los archivos relacionados con su actividad;
VII. Participar con voz en el Comité Interno de Trasplantes;
VIII. Fomentar al interior del establecimiento la cultura de la donación y el trasplante;
IX. Representar al responsable sanitario del establecimiento en ausencia de éste, y
X. Lo que le atribuya esta ley y las demás disposiciones aplicables.
Artículo 316 Bis 1. Los establecimientos a los que se refieren las fracciones I y II del artículo 315 de esta ley deberán contar con el apoyo, a través de un convenio, de bancos de sangre externos, cuando el establecimiento no tuviere uno propio, para garantizar la disponibilidad oportuna de dicho tejido en aquellos casos en que éste se llegara a requerir.
Artículo 322. La donación expresa podrá constar por escrito y ser amplia cuando se refiera a la disposición total del cuerpo o limitada cuando sólo se otorgue respecto de determinados componentes.
...
...
...
...
Artículo 323. Se requerirá que el consentimiento expreso conste por escrito :
I. ...
II. Para la donación de sangre, componentes sanguíneos y células progenitoras hematopoyéticas en vida.
Artículo 324. Habrá consentimiento tácito del donante cuando no haya manifestado su negativa a que su cuerpo o componentes sean utilizados para trasplantes, siempre y cuando se obtenga también el consentimiento de cualquiera de las siguientes personas que se encuentren presentes : el o la cónyuge, el concubinario, la concubina, los descendientes, los ascendientes, los hermanos, el adoptado o el adoptante. Si se encontrara presente más de una de las personas mencionadas, se aplicará la prelación señalada en este artículo.
...
...
Artículo 328. Sólo en caso de que la pérdida de la vida del donante esté relacionada con la averiguación de un delito, o se desconozca su identidad o forma de localizar a sus parientes , se dará intervención al Ministerio Público y a la autoridad judicial, para la extracción de órganos y tejidos.
Artículo 329. El Centro Nacional de Trasplantes y los centros estatales de trasplantes, en el ámbito de sus respectivas competencias , harán constar el mérito y altruismo del donador y de su familia.
De igual forma el Centro Nacional de Trasplantes se encargará de definir el formato del documento oficial mediante el cual se manifieste el consentimiento expreso de todas aquellas personas cuya voluntad sea donar sus órganos, después de su muerte para que éstos sean utilizados en trasplantes.
Con base en el formato señalado en el párrafo anterior, el Centro Nacional de Trasplantes y los centros estatales de trasplantes, en el ámbito de sus respectivas competencias, expedirán el documento oficial a las personas que lo soliciten.
Artículo 329 Bis. El Centro Nacional de Trasplantes fomentará la cultura de la donación, en coordinación con el Consejo Nacional de Trasplantes y los centros estatales de trasplantes.
Corresponde a la Secretaría de Salud y a los gobiernos de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias determinar los mecanismos para impulsar el fomento a la cultura de la donación al momento de la realización de trámites públicos o la obtención de documentos oficiales.
Artículo 331. La procuración y extracción de órganos o tejidos para trasplantes se hará preferentemente de sujetos en los que se haya comprobado la pérdida de la vida.
Artículo 333. ...
I. a IV. ...
V. Haber otorgado su consentimiento en forma expresa, en términos de los artículos 322 y 323 de esta ley, y
VI. ...
Asimismo, para realizar trasplantes entre vivos, cuando el receptor y/o el donador sean extranjeros, deberá además de cumplir lo previsto en el presente artículo y demás disposiciones aplicables, acreditar su legal estancia en el país con la calidad migratoria específica que corresponda, y el establecimiento en el que se vaya a realizar el trasplante, deberá inscribir al paciente al Registro Nacional de Trasplantes con una antelación de al menos quince días hábiles si se trata de un trasplante entre familiares por consanguinidad, civil o de afinidad hasta el cuarto grado.
Cuando no exista el parentesco a que se refiere el párrafo anterior, el receptor del órgano deberá tener un historial clínico en el país de al menos seis meses.
Los establecimientos de salud en los que se realicen trasplantes a los que se refieren los dos párrafos anteriores deberán constatar que no existan circunstancias que hagan presumir una simulación jurídica o comercio de órganos y tejidos.
Artículo 334. ...
I. Comprobar, previamente a la extracción de los órganos y tejidos y por un médico distinto a los que intervendrán en el trasplante o en la extracción de los órganos o tejidos, la pérdida de la vida del donante, en los términos que se precisan en este título;
II. Existir consentimiento expreso del disponente, que conste por escrito o no constar la revocación del tácito para la donación de sus órganos y tejidos;
II Bis. Proporcionar información completa, amplia, veraz y oportuna al o la cónyuge, el concubinario, la concubina, los descendientes, los ascendientes, los hermanos, el adoptado o el adoptante de la persona fallecida, conforme a la prelación señalada, de los procedimientos que se llevarán a cabo, y
III. ...
Artículo 335 Bis. Los coordinadores hospitalarios de la donación de órganos y tejidos para trasplantes en turno notificarán al Ministerio Público, de manera inmediata la identificación de un donante fallecido, en los casos en que la causa de la pérdida de la vida se presuma vinculada con la comisión de un delito.
Todas las autoridades involucradas, así como el personal sanitario deberán actuar con la debida diligencia y oportunidad que amerita el caso.
Artículo 335 Bis 1. Los coordinadores hospitalarios de donación de órganos y tejidos para trasplantes ante la identificación de un donante fallecido deberán:
I. Brindar información completa, amplia, veraz y oportuna a los familiares sobre el proceso de extracción de órganos, de conformidad con lo que señale esta ley y demás disposiciones aplicables;
II. Recabar y entregar los documentos y constancias necesarias que para tal fin determine esta ley, su reglamento o la Secretaría de Salud, y
III. Las demás que establezcan las disposiciones reglamentarias.
Artículo 338. El Centro Nacional de Trasplantes tendrá a su cargo el Registro Nacional de Trasplantes, el cual integrará y mantendrá actualizada la siguiente información:
I. El registro de establecimientos autorizados conforme al artículo 315 de esta ley;
II. Los cirujanos de trasplantes responsables de la extracción y trasplantes, y los coordinadores hospitalarios de la donación;
III. Los datos de las donaciones de las personas fallecidas;
IV. Los datos de los trasplantes con excepción de los autotrasplantes;
V. Los datos de los receptores considerados candidatos a recibir el trasplante de un órgano o tejido, integrados en bases de datos hospitalarias, institucionales, estatales y nacional, y
VI. Los casos de muerte encefálica en los que se haya concretado la donación, así como los órganos y tejidos que fueron trasplantados en su caso.
En los términos que precisen las disposiciones reglamentarias, los establecimientos de salud referidos en el artículo 315 de esta ley, a través del responsable sanitario en coordinación con los comités internos señalados en el artículo 316 del mismo ordenamiento legal citado, deberán proporcionar la información relativa a las fracciones II, III, IV y V de este artículo.
Artículo 339. La distribución y asignación de órganos, tejidos y células en el territorio nacional, de donador con pérdida de la vida para trasplante, deberá sujetarse a los criterios previstos en la presente ley y los emitidos por la Secretaría de Salud, mediante disposiciones de carácter general que deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación.
La asignación y la distribución de órganos, tejidos y células en el territorio nacional, se realizará por los Comités Internos de Trasplantes y por los Comités Internos de Coordinación para la donación de órganos y tejidos, de conformidad con lo previsto en la presente ley.
La coordinación para la asignación y distribución de órganos y tejidos de donador con pérdida de la vida para trasplante estará a cargo del Centro Nacional de Trasplantes, por conducto del Registro Nacional de Trasplantes, el cual se podrá apoyar en los Centros Estatales de Trasplantes, conforme a lo previsto en la presente Ley y en las disposiciones reglamentarias que al efecto se emitan.
El Centro Nacional de Trasplantes deberá establecer procedimientos para la asignación y distribución de órganos y tejidos de donante fallecido en los términos previstos para tal efecto en las disposiciones reglamentarias.
El Centro Nacional de Trasplantes supervisará y dará seguimiento dentro del ámbito de su competencia a los procedimientos señalados en el párrafo anterior, mismos que deberán ser atendidos por los Centros Estatales de Trasplantes que establezcan los gobiernos de las entidades federativas y por los comités internos correspondientes en cada establecimiento de salud.
El Centro Nacional de Trasplantes dará aviso a la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, en caso de detectar irregularidades en el desarrollo de las atribuciones en el ámbito de su competencia.
El Centro Nacional de Trasplantes impulsará, junto con las organizaciones de la sociedad civil, las acciones que permitan la trazabilidad de los órganos y tejidos donados para trasplante, misma que estará a cargo de cada establecimiento de salud en el desarrollo de sus actividades de disposición y de trasplante de órganos y tejidos, conforme a las disposiciones de carácter general que establezca la Secretaría de Salud.
Artículo 342 Bis. Los tejidos músculo-esquelético, cutáneo y vascular, obtenidos de donadores con pérdida de la vida y la membrana amniótica, podrán destinarse a procedimientos que permitan obtener insumos para la salud, para efectos de implantes.
Estos tejidos únicamente se podrán obtener en los establecimientos autorizados por la Secretaría de Salud, en los términos del artículo 315 de esta ley.
Los establecimientos para la atención de la salud en los cuales se obtenga la donación de los tejidos antes referidos, se sujetarán a las disposiciones que dicte la Secretaría de Salud.
Las disposiciones que emita la Secretaría de Salud contemplarán, al menos, los mecanismos de aprovechamiento, procesamiento o utilización, bajo condiciones que garanticen calidad, seguridad y eficacia.
Artículo 342 Bis 1. El plasma residual podrá destinarse a procedimientos de fraccionamiento para obtener hemoderivados. Tanto los establecimientos de salud que suministren el plasma residual, como los establecimientos que lo reciban para elaborar hemoderivados, deberán estar autorizados conforme a los artículos 198 fracción I y 315 de esta Ley. Asimismo, se sujetarán a las disposiciones que dicte la Secretaría de Salud.
Las disposiciones que emita la Secretaría de Salud contemplarán, al menos, los mecanismos de aprovechamiento, procesamiento o utilización bajo condiciones que garanticen calidad, seguridad y eficacia.
Artículo 342 Bis 2. La Secretaría de Salud establecerá las disposiciones aplicables para regular la disposición y procesamiento de los tejidos y el plasma residual referidos en los artículo 342 Bis y 342 Bis 1 de esta ley, a fin de garantizar la trazabilidad en cuanto a origen y destino de los mismos. Asimismo, establecerá los mecanismos para promover la accesibilidad a los hemoderivados del plasma residual y de los insumos para la salud a que se refiere el artículo 342 Bis, en condiciones de equidad y seguridad en beneficio para la salud pública.
Artículo 350 Bis 7. Los establecimientos en los que se realicen actos relacionados con cadáveres de seres humanos deberán presentar el aviso correspondiente a la autoridad sanitaria de la entidad federativa competente en los términos de esta ley y demás disposiciones generales aplicables, y contarán con un responsable sanitario que también deberá presentar aviso.
Artículo 462. Se impondrán de seis a diecisiete años de prisión y multa por el equivalente de ocho mil a diecisiete mil días de salario mínimo general vigente en la zona económica de que se trate:
I. Al que ilícitamente obtenga, conserve, utilice, prepare o suministre órganos, tejidos y sus componentes, cadáveres o fetos de seres humanos;
II. Al que comercie o realice actos de simulación jurídica que tengan por objeto la intermediación onerosa de órganos, tejidos, incluyendo la sangre, cadáveres, fetos o restos de seres humanos;
III. Al que trasplante un órgano o tejido, sin atender las preferencias y el orden establecido en las bases de datos hospitalarias, institucionales, estatales y nacional a que se refiere el artículo 336 de esta ley;
IV. A los que promuevan, favorezcan, faciliten o publiciten la obtención o la procuración ilegal de órganos, tejidos y células o el trasplante de los mismos;
V. Al receptor del órgano que consienta la realización del trasplante conociendo su origen ilícito, y
VI. Al que trasplante un órgano o tejido cuando el receptor y/o donador sean extranjeros, sin seguir el procedimiento establecido para tal efecto.
En el caso de las fracciones III, IV, V y VI se aplicarán al responsable, además de otras penas, de cinco a diez años de prisión. Si intervinieran profesionales, técnicos o auxiliares de las disciplinas para la salud, se les aplicará, además suspensión de cinco a ocho años en el ejercicio profesional, técnico o auxiliar y hasta seis años más, en caso de reincidencia.
Artículo 462 Bis. Al responsable o empleado de un establecimiento donde ocurra un deceso o de locales destinados al depósito de cadáveres, que permita alguno de los actos a que se refieren las fracciones I, II, III, IV y V del artículo anterior o no procure impedirlos por los medios lícitos que tenga a su alcance, se le impondrá de cuatro a nueve años de prisión y multa por el equivalente de diez mil a quince mil días de salario mínimo general vigente en la zona económica de que se trate.
...
Se impondrá la sanción a que se refiere el presente artículo, al responsable del establecimiento de la salud que no inscriba en el Registro Nacional de Trasplantes al receptor y/o donador extranjero al que se refiere la parte final del artículo 333 de esta ley.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor a los noventa días contados a partir de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Ejecutivo federal expedirá el Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Trasplantes en un plazo que no excederá los ciento ochenta días naturales a partir de la entrada en vigor del presente decreto.
Tercero. La Secretaría de Salud deberá emitir las disposiciones de carácter general que permitan la homologación de los criterios de atención médica integral en la materia en un plazo no mayor a ciento ochenta días naturales a partir de la entrada en vigor del presente decreto.
Cuarto. Los establecimientos a los que se refieren las fracciones I y II del artículo 315 de la Ley General de Salud contarán con un plazo de 90 días a partir de la entrada en vigor del presente decreto para realizar las adecuaciones correspondientes para su cumplimiento.
Asimismo, tendrán un plazo de hasta veinticuatro meses a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para contar con un Coordinador Hospitalario de Donación de Órganos y Tejidos para Trasplantes. Dicho plazo se determinará de conformidad con las disposiciones reglamentarias que para tal efecto se emitan y con el Programa de Capacitación que expida el Centro Nacional de Trasplantes.
El personal de salud que a la fecha de entrada en vigor del presente decreto cuente con un documento que acredite que ha tomado el diplomado impartido por el Centro Nacional de Trasplantes para formar coordinadores hospitalarios de donación de órganos y tejidos para trasplantes, podrá continuar desarrollando su función como coordinador hospitalario de donación de órganos y tejidos para trasplantes, pero deberá obtener la revalidación que al efecto establezcan las disposiciones reglamentarias aplicables.
Quinto. Las acciones que, en su caso, deban realizar las dependencias y entidades de la administración pública federal, para dar cumplimiento a lo dispuesto por el presente decreto, deberán cubrirse en función de los ingresos disponibles conforme a la Ley de Ingresos de la Federación y sujetarse a la disponibilidad presupuestaria que se apruebe para dichos fines en el Presupuesto de Egresos de la Federación y a las disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Palacio Legislativo, a 26 de abril del 2011.
La Comisión de Salud
Diputados: Miguel Antonio Osuna Millán (rúbrica), presidente; Marco Antonio García Ayala (rúbrica), María Cristina Díaz Salazar (rúbrica), Antonio Benítez Lucho (rúbrica), Rosalina Mazari Espín (rúbrica), Rodrigo Reina Liceaga (rúbrica), Gloria Trinidad Luna Ruiz (rúbrica), José Antonio Yglesias Arreola, Silvia Esther Pérez Ceballos (rúbrica), Heladio Gerardo Verver y Vargas Ramírez (rúbrica), Carlos Alberto Ezeta Salcedo (rúbrica), María del Pilar Torre Canales, secretarios; Felipe Borja Texocotitla (rúbrica), Yolanda de la Torre Valdez, Olga Luz Espinoza Morales (rúbrica), Leandro Rafael García Bringas, Clara Gómez Caro (rúbrica), Delia Guerrero Coronado (rúbrica), José Manuel Hinojosa Pérez (rúbrica), José Luis Marcos León Perea (rúbrica), Fernando Morales Martínez, Alfonso Primitivo Ríos Vázquez, Ana Elia Paredes Árciga (rúbrica), Guadalupe Eduardo Robles Medina (rúbrica), Sergio Tolento Hernández (rúbrica), Alicia Elizabeth Zamora Villalva, Laura Piña Olmedo (rúbrica), Leticia Quezada Contreras (rúbrica), Oralia López Hernández.
De la Comisión de Transportes, con proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 6, 7 y 17 de la Ley de Aviación Civil
Honorable Asamblea:
La Comisión de Transportes, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 39 y 45, numeral 6, incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 80, 81, 82, 84, 85, 87, 157, 158 y 167, numeral 4, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presenta a la honorable asamblea, el siguiente
Dictamen
Antecedentes
1. En sesión ordinaria del pleno de la Cámara de Diputados, celebrada el martes 9 de noviembre de 2010, el diputado Gerardo del Mazo Morales, integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, presentó la iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 6o., 7o. y 17 de la Ley de Aviación Civil.
2. En la misma fecha, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 23, fracción f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Mesa Directiva acordó turnar la iniciativa que nos ocupa a la Comisión de Transportes, para su estudio y dictamen, mediante expediente DGPL 61-II-1-0778.
Derivado de lo anterior, esta comisión realizó diversos trabajos a efecto de revisar el contenido de la citada iniciativa, con el objeto de expresar sus observaciones y comentarios a la misma e integrar el presente dictamen.
Descripción de la iniciativa
El legislador expresa que: “nuestro país ha sufrido un importante cambio en los esquemas de seguridad que rigen nuestra vida diaria. Por lo tanto, los aeropuertos han sido sujetos de acontecimientos que han puesto en riesgo la seguridad e integridad de cada pasajero”.
En la exposición de motivos se hizo hincapié en la necesidad de establecer estrategias estrictas de cumplimiento de los protocolos de seguridad posible y establecer el carácter estricto a estas disposiciones para que se cumplan con precisión y eficiencia.
El legislador sugiere medidas como la aplicación estricta de controles de acceso en los aeropuertos, controles de pasajeros, equipajes y del personal, incluida la tripulación y su equipaje, las cuales deben ser prioridad en el plan de verificación constante que implemente la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, para que el margen de errores se reduzca de manera significativa.
Consideraciones de la comisión
Primera. Que la seguridad de la aviación es un objetivo que compete a toda la comunidad internacional, por lo cual se advierte la necesidad de que los Estados, organizaciones internacionales y los asociados de carácter público y privado de la aviación civil internacional contribuyan con el ente financiero internacional para la seguridad aeronáutica.
Los cambios normativos y operaciones del transporte aéreo internacional exigen la elaboración de nuevos métodos reglamentarios capaces de adaptarse a los cambios y afrontar las nuevas circunstancias imperantes. La adopción de medidas que garanticen que el sistema que regula la seguridad y la protección de la aviación existente continúe funcionando de manera eficaz, requiere a la vez de la cooperación internacional y de los esfuerzos de todos los Estados contratantes y de todos los que participan de un modo u otro en la industria de la aviación.
Segunda. Que la seguridad constituye el más elemental objetivo de la navegación aérea; por tanto, los Estados deben lograr el más alto grado de uniformidad en sus reglamentaciones, normas y procedimientos, justificándose así la adopción de medidas de seguridad en toda la industria aeronáutica.
La seguridad en la aviación civil está vinculada con la operación de las aeronaves en el espacio aéreo, con las operaciones aeroportuarias como medidas normales que existen en todas las terminales aéreas, medidas de emergencia tendientes a enfrentar y resolver los diferentes tipos de accidentes de aviación, o los atentados que puedan producirse en los mismos y las medidas de contingencia referidas a las medidas de seguridad complementarias que son necesarias para enfrentar niveles de amenaza más elevados.
Puede afirmarse que la seguridad aérea incide permanentemente en todo, en tanto se relaciona directa o indirectamente con la operación de vuelo, pudiéndose establecer las siguientes áreas:
Antes del vuelo, que pueden ser: a) de carácter general; b) los que concretamente afectan a un vuelo determinado.
Durante el vuelo: a) las que afectan al material; b) las que se refieren a las personas; c) las que apoyan y protegen el vuelo; d) las que afectan a las instalaciones fijas.1
Tercera. Que a finales de julio de 2010, tras una auditoria de la Administración Federal de Aviación de Estados Unidos (FAA), en el marco de la Organización de Aviación Civil Internacional, la aviación Mexicana fue degradada del nivel uno al nivel dos.
Dicha auditoría no califica a las empresas operadoras, sino a la autoridad responsable del espacio aéreo, en este caso la Dirección General de Aeronáutica Civil, dependiente de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. En tanto persistió la degradación, los efectos fueron, entre otros: imposibilidad por parte de las aerolíneas mexicana para realizar el aumento de aeronaves ni la creación de nuevas rutas hacia Estados Unidos.
Dicho acontecimiento se dio con la noticia de que sobrecargos de una línea aérea nacional fueron detenidos en España por tráfico de drogas, después de haber burlado la seguridad el aeropuerto internacional de la Ciudad de México (AICM).
En octubre de 2010, se llevó a cabo un foro donde entre otros temas, se presentaron diversas propuestas y estudios relativos a la seguridad aeroportuaria. En México existen 85 aeropuertos, de los cuales 59 son internacionales y 26 son nacionales. Se transportan 74 millones 920 mil 348 pasajeros y 768 mil 526 toneladas de carga por el sistema aeroportuario mexicano, de los cuales el 68.19 por ciento de los pasajeros y el 81.44 por ciento de la carga fluyen a través de los cuatro principales aeropuertos (Ciudad de México, Cancún, Guadalajara, Monterrey).2
En cuanto a los problemas de seguridad, con datos de la Policía Federal Preventiva y Aeroméxico, en el aeropuerto de la Ciudad de México, la frecuencia de delitos se agrupa como sigue: armas (0.8 por ciento), contrabando (0.4 por ciento), divisas (0.4 por ciento), drogas (3.1 por ciento), tráfico de personas (0.8 por ciento), robo (1.9 por ciento), violación de equipaje (90 por ciento), otros delitos (2.3 por ciento).
El personal de seguridad empleado en los cuatro aeropuertos de mayor afluencia asciende a 4 mil 992 elementos, de los cuales 488 (10 por ciento) corresponden a la Policía Federal Preventiva y 4 mil 504 (90 por ciento) son guardias de seguridad privada.
En el foro anteriormente señalado, el Instituto Politécnico Nacional presentó un estudio con el propósito de “conocer si los órganos de seguridad de la aviación cuentan con las condiciones necesarias en materia de normatividad, estructura organizacional, capacitación y coordinación para enfrentar la realidad que sobre esta materia enfrenta la red aeroportuaria nacional”.3
Entre los hallazgos se registra que, de los encuestados:
- El 65.62 por ciento desconoce cuál es el proceso de aplicación de la normatividad.
- El 46.88 por ciento piensa que no hay una estructura definida de los órganos de seguridad de la aviación.
- El 43.75 por ciento piensa que debe de haber mayor capacitación entre los grupos de seguridad.
- El 62.51 por ciento menciona que debería conocerse la normatividad aplicable, así como cumplirse los acuerdos tomados en las reuniones de los comités de seguridad e informarse al personal correspondiente de estos acuerdos.
- El 31.25 por ciento dice que la problemática del delito es el narcotráfico, el 21.88 por ciento que el tráfico de personas, el 9.38 por ciento que el asalto y extorsión de pasajeros y el 9.38 por ciento que la violación de equipaje.
- El 34.38 por ciento cree que el problema que requiere atención urgente es el tráfico de armas y droga.
- En relación con la estrategia para mejorar la seguridad, el 31.25 por ciento dijo que se deben establecer programas de capacitación, el 18.75 por ciento que se debe implementar un programa de información, el 12.5 por ciento que se debe compartir la información entre las instancias aeroportuarias y el 15.62 por ciento dijo que sería conveniente certificar al personal encargado de la seguridad aeroportuaria.
Al igual que en la mayoría de los problemas de seguridad, los de la seguridad aeroportuaria se relacionan en gran medida con el factor humano, mismo que debe ser confiable y competente.
Cuarta. Que la Cámara de Diputados es competente para dictar leyes sobre vías generales de comunicación, así como para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a los Poderes de la Unión, como lo establece en su artículo 73.
Quinta. Que la fracción V del artículo 36 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece que le corresponde a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes: “Regular y vigilar la administración de los aeropuertos nacionales, conceder permisos para la construcción de aeropuertos particulares y vigilar su operación”.
Por otra parte, el artículo 21 del Reglamento Interior de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes establece en su fracción I:
“Artículo 21. Corresponde a la Dirección General de Aeronáutica Civil:
I. Proponer al superior jerárquico las políticas y programas de transporte aéreo y ejercer la autoridad en el marco de su competencia”.
Derivado de los artículos anteriormente descritos, se puede apreciar que no existe una disposición expresa en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, ni en el Reglamento Interior de la SCT, que definan con certeza los términos y programas de la seguridad aeroportuaria, puesto que en el reglamento de la dependencia sólo establece: “Proponer”.
Asimismo, teniendo en consideración la degradación del espacio aéreo mexicano que tuvo lugar en octubre del año pasado, esta Comisión estima viable la reforma al artículo 6 de la Ley de Aviación Civil, toda vez que siendo los aeropuertos la entrada y salida al territorio nacional, no se puede soslayar la seguridad nacional de la tripulación y de las mercancías.
Sin embargo, la Comisión de Transportes considera que la redacción propuesta por la iniciativa de mérito resulta ambigua, por lo que resulta necesario establecer un periodo específico para la elaboración del plan de verificación de los mecanismos de seguridad en los aeropuertos que estaría a cargo de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, por lo que la redacción del artículo 6 de la Ley de Aviación Civil quedaría de la siguiente manera:
“Artículo 6. ...
I. a V. ...
VI. Elaborar un plan semestral de verificación de cumplimiento estricto de los mecanismos de seguridad de los aeropuertos.
VII. a XVII. ...
...”
Sexta. Que la Organización de Aviación Civil Internacional, tiene como fines y objetivos: desarrollar los principios y la técnica de la navegación aérea internacional y fomentar la formulación de planes y el desarrollo del transporte aéreo internacional. Para lograr tales fines persigue fomentar el progreso de la aviación civil internacional, fomentar el diseño y el manejo de aeronaves para fines pacíficos, estimular el desarrollo de rutas aéreas, aeropuertos y satisfacer las necesidades de los pueblos del mundo en lo relativo a transportes aéreos seguros, regulares, eficientes y económicos, por lo que México siendo miembro de dicha organización, debe vigilar el estricto cumplimiento de los protocolos de seguridad y eficiencia anteriormente descritos.
Por las consideraciones expuestas y para los efectos de la fracción a) del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión de Transportes somete a la consideración del pleno de esta honorable asamblea, el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 6, 7 y 17 de la Ley de Aviación Civil
Artículo Único. Se reforman las fracciones I y V del artículo 7, así como el primer párrafo del artículo 17 y se adiciona una fracción VI al artículo 6, recorriéndose las demás fracciones en su orden a la Ley de Aviación Civil, para quedar como sigue:
Artículo 6. ...
I. a V. ...
VI. Elaborar un plan semestral de verificación de cumplimiento estricto de los mecanismos de seguridad de los aeropuertos.
VII. a XVII. ...
...
Artículo 7. ...
...
...
I. Vigilar y verificar permanentemente que los concesionarios, permisionarios, operadores de aeronaves y los prestadores de servicios a la navegación aérea, cumplan de manera precisa con lo dispuesto en esta ley, su reglamento, normas oficiales mexicanas y demás disposiciones aplicables;
II. a IV. ...
V. Vigilar que con estricto cumplimiento se cumplan los protocolos de seguridad y eficiencia de las operaciones aeronáuticas;
VI. y VII. ...
Artículo 17. En la prestación de los servicios de transporte aéreo se deberán adoptar las medidas necesarias de acuerdo a las leyes y normas correspondientes para garantizar las condiciones máximas de seguridad de la aeronave y de su operación, a fin de proteger la integridad física de los usuarios y de sus bienes, así como la de terceros.
...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Yaryura Cintia, “Derecho Internacional y Derecho Nacional en Materia de Seguridad Aérea”, Alegatos, número 61, México, septiembre/diciembre de 2005.
2 El Instituto Politécnico Nacional (IPN) realizó un diagnóstico sobre la seguridad en la aviación, con la finalidad hacer una propuesta integral para mejorar las condiciones, a través del profesor de la institución Isidoro Pastor, y jefe de inspección y seguridad física general de transportes aéreos presidenciales.
3 Ídem.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 30 de marzo de 2011.
La Comisión de Transportes
Diputados: Francisco Javier Martín Gil Ortiz (rúbrica), presidente; Cuauhtémoc Salgado Romero, Nicolás Carlos Bellizia Aboaf, Benjamín Clariond Reyes Retana (rúbrica), Paula Angélica Hernández Olmos (rúbrica), Pedro Ávila Nevárez (rúbrica), Francisco Lauro Rojas San Román, Silvio Lagos Galindo (rúbrica), José Antonio Arámbula López (rúbrica), Alfredo Javier Rodríguez Dávila (rúbrica), Martha Angélica Bernardino Rojas, Juan José Guerra Abud (rúbrica), secretarios; Jesús Gerardo Cortez Mendoza (rúbrica), Sergio Octavio Germán Olivares, César Mancillas Amador (rúbrica), Carlos Martínez Martínez, Adolfo Rojo Montoya (rúbrica), Ignacio Téllez González, Leobardo Soto Martínez (rúbrica), Sergio Lobato García (rúbrica), María Elena Perla López Loyo (rúbrica), Hugo Héctor Martínez González, Heliodoro Carlos Díaz Escárraga (rúbrica), Óscar Román Rosas González (rúbrica), Francisco Arturo Vega de Lamadrid (rúbrica), Mary Telma Guajardo Villareal (rúbrica), Héctor Hugo Hernández Rodríguez (rúbrica), Samuel Herrera Chávez (rúbrica), Ifigenia Martha Martínez y Hernández (rúbrica).
De la Comisión de Transportes, con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal
Honorable Asamblea:
Los integrantes de la Comisión de Transportes, con base en las facultades que les confieren los artículos 39, y 45 numeral 6, incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, 80, 81, 84, 85, 157, 158 y 167, numeral 4, del Reglamento de la Cámara de Diputados, presentan a esta honorable Asamblea el siguiente:
Dictamen
Antecedentes
1. En sesión ordinaria de fecha 20 de abril de 2010, el diputado Juan José Guerra Abud, integrante del Grupo Parlamentario del Verde Ecologista de México, sometió a consideración de esta Cámara de Diputados la iniciativa que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal.
2. En la misma fecha, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 23, fracción f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Mesa Directiva acordó turnar la iniciativa que nos ocupa a la Comisión de Transportes, para su estudio y dictamen, mediante oficio DGPL 61-II-8-373.
Derivado de lo anterior, esta Comisión realizó diversos trabajos a efecto de revisar el contenido de la citada iniciativa, con el objeto de expresar sus observaciones y comentarios a la misma e integrar el presente dictamen.
Descripción de la iniciativa
En la exposición de motivos el diputado Guerra Abud señala que es fundamental para el desarrollo social y económico de nuestro país, el autotransporte de personas y mercancías, por ello, la necesidad de modernizar aquellas manifestaciones que evidencian obsolescencia en el sector, toda vez que traen como consecuencia inseguridad en las carreteras, emisiones extraordinarias de gases contaminantes e ineficiencia en la prestación del servicio.
Por otro lado, indica que cerca de la tercera parte de los vehículos del servicio público federal que circulan en las carreteras de nuestro país, son unidades antiguas, generando con esto una manifiesta ineficiencia en el sector y altos costos en su operación, configurándose con esto un alto consumo de combustible.
De tal manera, resulta imprescindible que conjuntamente se construyan las condiciones necesarias para que en México exista un autotransporte eficiente, por lo que propone reformar la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, a efecto de mejorar la competitividad y productividad del sector, proteger el medio ambiente mediante el uso adecuado de la energía, disminuir los niveles de emisiones de contaminantes y proteger al usuario mediante la reducción de los accidentes viales.
En la iniciativa se manifiesta que es indispensable llevar a cabo la profesionalización de los autotransportistas, en particular del “hombre-camión”, a través de una capacitación obligatoria que les permita contar con los conocimientos teóricos y prácticos necesarios en aspectos básicos de la administración del negocio, con el fin de optimizar recursos, maximizar ingresos, bajar costos y disminuir los accidentes viales.
Asimismo, la exposición de motivos indica que con la aprobación de las reformas propuestas se logrará de manera conjunta, eficientar el servicio público de autotransporte federal, en beneficio del medio ambiente, salud pública y la sociedad en general.
Consideraciones de la Comisión
Una de las razones fundamentales que inspiran a los legisladores integrantes de la Comisión de Transportes para reformar la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal (LCPAF) es la consideración de que México vive una etapa de transición en la que se hace necesaria una revisión de las normas y procedimientos que rigen el funcionamiento de diversas instituciones del Estado.
Ante dicha realidad existe además la imperiosa necesidad de formular políticas públicas que fomenten, sin demora, el desarrollo nacional.
En este marco, el autotransporte federal presenta como un sector de la economía que adquiere un carácter esencial para el crecimiento y el desarrollo económico, social y cultural de un país.
En ese sentido, del análisis que los miembros de esta Comisión realizaron a la exposición de motivos de la iniciativa en estudio, para fortalecer el sector del Autotransporte Federal, se determinó en primera instancia, que la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal vigente, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 22 de diciembre de 1993, buscó promover la disponibilidad en todo el territorio nacional de los diferentes servicios de autotransporte.
Por ello, la dictaminadora considera conveniente señalar que esta ley introdujo nuevos procedimientos para dar mayor transparencia a los procesos de otorgamiento de permisos, los cuales son superados por la actual situación, toda vez que se necesita contar con mayor certidumbre jurídica al momento de otorgar permisos, siendo la seguridad el bien jurídicamente tutelado lo que se busca guardar.
Asimismo, la que dictamina estima que las reformas a la Ley de la materia brindarán las herramientas necesarias para hacer frente a los nuevos retos que enfrenta el país ante un mercado en competencia de un mundo globalizado y los rezagos que existen en la penetración de los servicios de autotransporte federal para que todos los mexicanos puedan acceder a la transportación.
Es claro que nuestro país requiere reforzar sus instituciones jurídicas en materia de autotransporte, mediante una reforma integral de su marco legal, que permita responder a las necesidades de la población en nuestro país, a fin de que el autotransporte federal tenga una mayor penetración y ofrezcan a la población la diversidad de sus servicios.
La Comisión que suscribe reconoce plenamente que la iniciativa que se dictamina busca mejorar las condiciones del autotransporte, su operación y calidad en el servicio, garantizando certidumbre jurídica y seguridad para los usuarios.
Las buenas leyes también están medidas por la oportunidad con la que se promulgan, y más cuando se trata de materias tan dinámicas como el transporte, cuya desatención ocasionaría que muy pronto se profundicen las diferencias en las oportunidades de desarrollo humano de millones de mexicanos, además de que provocaría un rezago inaceptable en la competitividad de nuestra economía a nivel internacional.
Ahora bien, la iniciativa en comento propone reformar el artículo 9o. de la LCPAF a fin de otorgar permisos para prestar servicios de autotransporte federal siempre y cuando se cumpla con los siguientes requisitos:
“Artículo 9. ...
Los permisos para prestar servicios de autotransporte federal se otorgarán, a quienes, sin perjuicio de lo establecido en otras disposiciones de esta Ley, cumplan con los requisitos siguientes:
I. Cumplan con los programas de capacitación que al efecto determine la Secretaría en las disposiciones reglamentarias correspondientes, con lo que acrediten que dominan los temas relacionados con la operación del autotransporte federal.
II. Que el vehículo o vehículos para iniciar la prestación del servicio tengan hasta dos años de vida operativa antes de alcanzar los límites establecidos en el Artículo 35 Bis de esta Ley.”
De la citada propuesta, se advierte una situación poco factible y contraria a lo dispuesto por la LCPAF y por el Reglamento de Autotransporte Federal y Servicios Auxiliares (RAFSA), ya que se señala que los permisos para prestar servicios de autotransporte federal se otorgarán a las personas físicas o morales que cumplan entre otros requisitos, con la aprobación de un examen de conocimientos teóricos y prácticos y que, para el caso de personas morales, el representante legal deberá acreditar el examen correspondiente.
Al respecto, debe señalarse que el otorgamiento de permisos de acuerdo a su naturaleza, va dirigido a los permisionarios y concesionarios que estén interesados en establecer algún tipo de servicio de autotransporte federal, debiendo cumplir con determinados requisitos establecidos en la LCPAF y en el RAFSA.
Por lo que respecta a la capacitación a que hace alusión la propuesta que nos ocupa, se plantea que dicha capacitación sea dirigida a los permisionarios o concesionarios. Sin embargo, debe recordarse que dicha capacitación está dirigida al personal contratado para prestar algún tipo de servicio de autotransporte federal.
En efecto, los artículos 89 y 93C del RAFSA vigentes establecen:
“Artículo 89. Para obtener la licencia federal de conductor, el interesado deberá presentar solicitud por escrito a la Secretaria, a la cual deberá adjuntar:
I. En todos los casos:
a) Constancia de aptitud psicofísica;
b) ...
c) ...
d) Certificado de capacitación;
II. a IV. ...
Si el interesado no cuenta con el certificado de capacitación a que se refiere el inciso d de la fracción I anterior, será necesario que se presente el examen teórico-práctico que aplique la propia Secretaría.
En caso de que se solicite un cambio o categoría adicional, se deberá presentar exclusivamente el certificado de capacitación de la categoría solicitada, en su caso, y la licencia anterior.
...”
“Artículo 93C. La capacitación y adiestramiento de conductores del servicio de autotransporte federal y transporte privado que deseen obtener, refrendar o, en su caso, renovar la licencia federal de conductor, se deberá realizar en las escuelas, instituciones, centros educativos, centros de capacitación de permisionarios de autotransporte federal transporte privado y similares con reconocimiento oficial de la Secretaría.”
Por otra parte, los artículos 36, 37 y 38 de la LCPAF, establecen:
“Artículo 36. Los conductores de vehículos de autotransporte federal, deberán obtener y, en su caso, renovar, la licencia federal que expida la Secretaría, en los términos que establezca el reglamento respectivo. Quedan exceptuados de esta disposición los conductores de vehículos a los que se refieren los artículos 40 y 44.
...
...
...
...
...”
“Artículo 37. Los permisionarios tendrán la obligación, de conformidad con la ley de la materia, de proporcionar a sus conductores capacitación y adiestramiento para lograr que la prestación de los servicios sea eficiente, segura y eficaz.”
“Artículo 38. Los permisionarios de los vehículos son solidariamente responsables con sus conductores, en los términos de esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones legales aplicables, de los daños que causen con motivo de la prestación del servicio.”
Como lo disponen los citados artículos, para obtener la licencia federal de conductor, el interesado deberá contar con el certificado de capacitación y en caso de no contar con el mismo, deberá presentar examen teórico-práctico que aplique la Secretaria. Asimismo, se establece que el adiestramiento y capacitación se encuentra dirigido a los conductores del servicio de autotransporte federal y no a los concesionarios o permisionarios.
Además de lo anterior, se señala claramente que es obligación de los permisionarios, proporcionar a sus conductores la capacitación y adiestramiento adecuados, a fin de que la prestación de los servicios sea eficiente, segura y eficaz. Derivado de lo anterior, resulta evidente que la propuesta de reforma al 9o. presenta un supuesto contrario a lo dispuesto en la LCPAF y en el RAFSA.
A su vez, la mencionada reforma pudiera dar pie a cuestionamientos sobre su constitucionalidad, puesto que su alcance resulta restrictivo y limita los derechos preceptuados en los artículos 5o. y 9o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que consagran los derechos de todos los ciudadanos a ejercer libremente la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, así como de asociación libre. Asimismo, es recomendable que en esta modificación conste expresamente la facultad de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes para aplicar dicho examen, los criterios y parámetros para dictaminar la aptitud, así como para emitir las disposiciones reglamentarias, a través de las cuales se definen los aspectos y temas a evaluar, el mecanismo de evaluación y sus criterios, las condiciones de forma, tiempo y lugar para su presentación, determinantes todas de una transparencia fundamental.
En este sentido, se propone un esquema en el cual debería sustituirse el examen e implementarse la necesidad de aprobar un programa de capacitación, el cual, tendrá mejores resultados, ya que se preparará al aspirante en temas de mayor relevancia, los cuales van encaminados a la profesionalización de la actividad.
Por otra parte, teniendo en consideración la importancia de garantizar la seguridad vial, la reducción de costos que implica el mantenimiento y la reducción de emisión de gases, así como incentivar la competitividad, esta Comisión considera necesario precisar la redacción propuesta para la fracción II del artículo 9o. en comento, a fin de que los vehículos que inicien la prestación del servicio de autotransporte federal tengan hasta dos años de vida operativa antes de alcanzar el límite de edad por el cual deberían salir de circulación, en lugar de la propuesta de cinco años de antigüedad desde su año modelo de fabricación planteada en la iniciativa.
Asimismo, respecto a la fracción III de la misma disposición, esta Comisión considera que resultaría inconstitucional establecer que en caso de que alguna persona haya cometido un delito grave del orden federal o común, no pueda otorgársele permiso para prestar servicios de autotransporte federal, toda vez que, como ya se comentó, conforme al artículo 5o de la Constitución, a ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos, por lo que se elimina dicha propuesta.
Por lo anterior, se considera necesario modificar la redacción del artículo 9o. propuesto, para quedar de la siguiente manera:
“Artículo 9. ...
Los permisos para prestar servicios de autotransporte federal se otorgarán, a quienes, sin perjuicio de lo establecido en otras disposiciones de esta Ley, cumplan con los requisitos siguientes:
I. Cumplan con los programas de capacitación que al efecto determine la Secretaría en las disposiciones reglamentarias correspondientes, con lo que acrediten que dominan los temas relacionados con la operación del autotransporte federal.
II. Que el vehículo o vehículos para iniciar la prestación del servicio tengan hasta dos años de vida operativa antes de alcanzar los límites establecidos en el Artículo 35 Bis de esta Ley.”
Por otra parte, la iniciativa del diputado Guerra Abud propone adicionar un artículo 35 Bis a fin de establecer que sólo podrán transitar en caminos y puentes de jurisdicción federal los vehículos de autotransporte de turismo, pasaje y carga que tengan un máximo de doce, quince y veinte años de antigüedad, respectivamente.
En ese sentido, la Comisión dictaminadora considera conveniente modificar la propuesta, a fin de que los vehículos destinados al servicio de autotransporte de turismo y pasaje, tengan una antigüedad máxima de quince años y el autotransporte de carga veintidós años, respectivamente.
Lo anterior, considerando que en la actualidad hay miles de unidades repotenciadas, tanto de carga como de pasaje, que circulan en el país en coexistencia con unidades nuevas o de modelos recientes, ya que a las primeras se les incorporaron trenes motrices de 5 ó 10 años, para mejorar su estado físico y mecánico. Cabe señalar que en un gran porcentaje, se instalaron motores electrónicos y carrocerías de marcas reconocidas, adquiridos por transportistas de pasaje y de otras organizaciones, así como los que fueron reestructurados en diferentes talleres instalados en varios estados de la República Mexicana.
Respecto a la vida útil que se considera para los vehículos destinados al autotransporte de pasaje, debe considerarse que éstos recorren más de 20 mil kilómetros al mes y si son explotados por doble operador, o con cambios de turno, esa distancia podría alcanzar los 40 mil kilómetros; mientras que los de turismo por lo regular trabajan 3 días a la semana, salvo excepciones.
Por lo anterior, la redacción del artículo 35 Bis que se propone quedaría de la siguiente manera:
“Artículo 35 Bis. Sólo podrán transitar en caminos y puentes de jurisdicción federal los vehículos motrices de autotransporte de turismo, pasaje y carga que tengan un máximo de quince, quince y veintidós años de antigüedad, respectivamente, contados a partir del año modelo de fabricación, y que hayan cumplido con la verificación periódica en los términos que establezcan las normas correspondientes.”
En el mismo sentido se encamina la propuesta de la iniciativa para reformar el artículo 39 de la LCPAF, toda vez que se pretende establecer que el autotransporte federal y privado de pasajeros, turismo y carga cumpla con las condiciones de antigüedad de acuerdo al año modelo de fabricación.
Por su parte, la iniciativa en estudio plantea adicionar un artículo 45 Bis, el cual sugiere que el Gobierno Federal promueva créditos, financiamientos y garantías dirigidos a quienes presten el servicio de autotransporte federal y privado.
Al respecto, toda vez que uno de los problemas que enfrenta el transportista es la renovación de su vehículo o flota, según sea el caso, debido al elevado costo que genera la adquisición de una unidad nueva, es por ello que se tiene la necesidad de recurrir a un crédito.
En ese aspecto, un transportista puede acceder a un crédito por medio de diferentes alternativas financieras, las cuales pueden ser por medio de bancos, fideicomisos, uniones de crédito y arrendadoras.
A su vez, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes emitió el Acuerdo por el que se establecen las modalidades en la prestación del servicio de autotransporte federal de pasajeros y turismo para los efectos de ingreso y fecha límite de operación de unidades vehiculares en dichos servicios, a efecto de modernizar la flota de autotransporte federal prevista en el RAFSA, y establecer además, el otorgamiento de un plazo adicional a los años de operación de los vehículos de pasajeros en sus respectivas clasificaciones y dar un tiempo considerable a que los propietarios de este tipo de vehículos se capitalicen, para llevar a cabo la respectiva sustitución de vehículos y mantener la operación de dichos servicios.
Asimismo, se estableció el Programa de Modernización del Autotransporte Federal, teniendo como finalidad incrementar la competitividad de los servicios del autotransporte federal de carga y pasaje, a través de la renovación de las unidades obsoletas que circulan en territorio mexicano.
Sin embargo, dicho Programa no contempla el otorgamiento de créditos al impulso de la prestación del servicio de autotransporte federal, por lo que esta Comisión estima viable la propuesta de adicionar un artículo 45 Bis.
En el mismo tenor, la iniciativa de mérito plantea la adición de un artículo 45 Ter, para que el Ejecutivo Federal proponga en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación de cada ejercicio fiscal una partida presupuestaria para garantizar la ejecución y cumplimiento de los programas de renovación a que se refiere la ley.
Asimismo, en la propuesta de adicionar un artículo 45 Quáter, la iniciativa sugiere que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión incluya en el Presupuesto de Egresos de cada ejercicio fiscal, la asignación presupuestaria que garantice la ejecución y cumplimiento de los programas a que se refiere esta ley.
Al respecto, se consideran apropiadas las propuestas descritas, sin embargo, se estima necesario precisar que en apego a las disposiciones legales que rigen la materia presupuestal, en particular el artículo 18 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se deberían tener identificadas las fuentes de ingreso que hagan frente a las necesidades de gasto que se generarían con la aprobación de las disposiciones que se han descrito, por lo que esta Comisión considera necesario realizar las modificaciones necesarias al texto del artículo 45 Bis, con lo que quedaría de la siguiente forma:
“Artículo 45 Bis. El Ejecutivo Federal deberá promover e instrumentar anualmente a través de la Secretaría, con la participación que corresponda a otras dependencias o entidades de la Administración Pública Federal, programas de crédito, financiamiento y garantías dirigidos a quienes presten el servicio de autotransporte federal y privado, los cuales deberán otorgarse preferentemente a quienes cuenten con un parque vehicular menor a seis unidades, para lo cual deberá promover que en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación de cada ejercicio fiscal, se contemplen recursos para la ejecución de los programas referidos en el presente artículo.
En consecuencia, dado que corresponde al Ejecutivo Federal presentar ante esta H. Cámara de Diputados el Proyecto de Egresos de la Federación para cada Ejercicio Fiscal, se estima innecesaria la adición del Artículo 45 Quáter que propone la iniciativa.
Por otro lado, la iniciativa en comento pretende crear el Consejo Nacional del Autotransporte Federal, como un organismo tripartita, integrado por quince personas provenientes del sector público, privado y académico con reconocidos méritos y experiencia, en materia de autotransporte federal.
En cuanto al Derecho Administrativo, los Consejos son mecanismos de organización que obedecen a las demandas de democratizar sectorialmente la planeación y la ejecución de tareas administrativas, entendiéndose por tal, la selección de ciudadanos que gozan de un carácter pericial representativo determinado en alguna rama de la producción. Constituyen, como su nombre lo señala, organismos que emiten opiniones, dictámenes o consultas en forma colegiada.
Por consiguiente, esta Comisión estima que la creación del Consejo Nacional del Autotransporte Federal fortalecería en gran medida las políticas públicas del autotransporte federal y mejoraría la operación del mismo, por lo que la adición de este órgano correspondería a los artículos 45 Ter, 45 Quáter, 45 Quintus y 45 Sextus, dando lugar al Capítulo I Bis, denominado Del Consejo Nacional del Autotransporte Federal.
Ahora bien, continuando con el Capítulo II, denominado Del Autotransporte de Pasajeros, la iniciativa en estudio propone adicionar el artículo 46 Bis, para que el servicio de autotransporte de pasajeros se preste con vehículos que tengan una antigüedad de hasta quince años por parte de los permisionarios.
Esta Comisión estima viable dicha propuesta, toda vez que actualmente el sector no se podría considerar productivo y eficiente al utilizar vehículos de gran antigüedad, generando así mayores costos de operación e inseguridad en las carreteras federales, por lo que se deberá tomar en cuenta la renovación de dichos vehículos conforme a los lineamientos y programas que expida la Secretaría, en correspondencia con la adición del artículo 35 Bis que se plantea.
De igual manera, se pretende adicionar el artículo 46 Ter, consistente en que los permisionarios presenten ante la Secretaría, el programa para llevar a cabo en su momento, la sustitución de los vehículos que tengan una antigüedad mayor a quince años; asimismo, se deberá de presentar ante la Secretaría el permiso correspondiente para dar de alta algún vehículo adicional.
De lo anterior, se considera viable la propuesta que permitirá tener un mayor control por parte de la Secretaría de todos aquellos vehículos de autotransporte federal que presten uno de los servicios previstos en la Ley, a efecto de que generen mayor certeza y seguridad jurídica para el usuario, sin embargo, por la estrecha relación que guarda con el objetivo del artículo 46 Bis, esta dictaminadora considera apropiado que se considere dentro de la redacción de ese último, por lo que la redacción del artículo 46 Bis quedaría de la siguiente manera:
“Artículo 46 Bis. El servicio de autotransporte federal de pasajeros, turismo y carga se deberá prestar en vehículos que tengan una antigüedad de hasta quince, quince y veintidós años, respectivamente, contados a partir del año modelo de fabricación.
La Secretaría deberá expedir los lineamientos generales para la renovación vehicular que corresponda.
Los permisionarios que presten servicios de autotransporte federal a que se refiere el párrafo primero del presente artículo, presentarán ante la Secretaría, el programa para la sustitución o cambio del vehículo o los vehículos de su propiedad o posesión con antigüedad mayor a la que se refiere el primer párrafo de este artículo, según corresponda a la modalidad del servicio de que se trate.
En todo caso los vehículos que presten los servicios de autotransporte federal referidos, que se sustituyan por haber alcanzando los límites de antigüedad permitida, deberán ser destruidos de conformidad con los programas y disposiciones reglamentarias aplicables.”
Por otra parte, se propone adicionar el artículo 48 Bis, el cual pretende regular el servicio de autotransporte federal de turismo, manifestando que dicho servicio se deberá prestar a través de vehículos que tengan una antigüedad de hasta doce años contados a partir del año modelo de fabricación.
La anterior propuesta tiene relación con los artículos 35 Bis y 46 Bis; en ese sentido, ya se ha considerado que la antigüedad máxima permitida para los vehículos de autotransporte federal de turismo sea de quince años, resultando innecesaria la adición propuesta del artículo 48 Bis.
En el mismo sentido, la propuesta de adición de un artículo 48 Ter para la presentación de un programa de sustitución o cambio de vehículos por parte de los permisionarios a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, ya ha sido contemplada en el mismo artículo 46 Bis, por lo se considera innecesaria.
Asimismo, se propone adicionar el artículo 50 Bis, el cual regula el servicio de autotransporte de carga, manifestando por un lado que dicho servicio se deberá prestar por parte de los permisionarios, a través de vehículos que tengan una antigüedad de hasta veinte años contados a partir del año modelo de fabricación.
Esta disposición pretende regular los vehículos utilizados para otorgar el servicio de autotransporte de carga en nuestro país, toda vez que se requiere de un mejor mecanismo de control en nuestro marco jurídico de todos los vehículos en ese sector, por lo que es necesario que cumplan con la verificación técnica de su condiciones físicas y mecánicas, por lo que a contrario sensu deberán proceder a llevar a cabo la sustitución del vehículo.
Así también, la iniciativa plantea la adición de un artículo 50 Ter, consistente en que para llevar a cabo la sustitución o cambio de los vehículos de la propiedad o posesión del permisionario con antigüedad mayor a veinte años, se deberá presentar ante la Secretaría el programa respectivo.
Sin embargo, esta Comisión determina que a efecto de no incurrir en una redacción que de manera innecesaria resulte reiterativa, se sugiere que el texto del artículo 46 Bis, con las consideraciones que se han destacado anteriormente, incluye los supuestos que prevén los artículos 46 Ter, 48 Bis, 50 Bis y 50 Ter; por lo que resultan prescindibles del proyecto que se presenta.
Esto es importante toda vez que en México se han realizado diversos esfuerzos para modernizar el parque vehicular del servicio de autotransporte federal; sin embargo, en las carreteras del país siguen circulando unidades con más de cuatro décadas de antigüedad. Por ello es necesario contar con un programa cuyo objetivo sea sacar de la circulación a los automotores con más de veinte años, para que el promedio de los mismos sea de diez.
Por su parte, se pretende adicionar una fracción IV al artículo 74 de la LCPAF, el cual dispone que por orden judicial el permisionario pueda perder la propiedad o posesión de un vehículo previamente dado de alta, siendo la Secretaría el órgano que deberá darlo de baja del permiso correspondiente y solicitar a la autoridad competente su retiro de la circulación.
Esta Comisión considera que al observarse por parte de la autoridad que el permisionario incurrió en alguna infracción, en consecuencia la misma está facultada para que por medio de una orden judicial dé de baja el permiso correspondiente y solicite a la autoridad competente su retiro de la circulación, por lo que resulta conveniente la adición.
En relación con el régimen Transitorio del Proyecto de Decreto, esta instancia Dictaminadora considera que, sin perjuicio de los beneficios que representa para el sector del autotransporte la aprobación de la presente iniciativa, es necesario modificar diversos artículos Transitorios a efecto de que entre otros aspectos, exista un periodo de vacatio legis de sesenta días después de la entrada en vigor del decreto. Lo que permitirá que los destinatarios de la reforma que nos ocupa puedan conocer los términos y alcances de la misma para su mejor aplicación.
Del mismo modo, se modifican los esquemas de sustitución propuestos por la iniciativa en los artículos Tercero; Cuarto y Quinto Transitorios con la finalidad de ampliar los plazos en los que los vehículos deberán ser retirados de la circulación, de conformidad con la modalidad del servicio de autotransporte federal que presten, para quedar en la forma siguiente:
“Tercero. Para la renovación de los vehículos motrices de autotransporte de pasaje y turismo a que se refiere el artículo 46 Bis de este Decreto, se establece para retirarlos de circulación un periodo de transición de cuatro años, contados a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, debiéndose observar lo dispuesto en la tabla siguiente:
Se deberán retirar Los vehículos con antigüedad
Primer Año De 31 años o más
Segundo Año De 30 a 26 años
Tercer Año De 25 a 21 años
Cuarto Año De 20 a 16 años
Cuarto. Para la renovación de los vehículos motrices de autotransporte de carga a que se refiere el artículo 46 Bis de este Decreto, se establece para retirarlos de circulación un periodo de transición de diez años, contados a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, debiéndose observar lo dispuesto en la tabla siguiente:
Se deberán retirar Los vehículos con antigüedad
Primer Año De 44 años o más
Segundo Año De 43 a 39 años
Tercer Año De 38 a 37 años
Cuarto Año De 36 a 35 años
Quinto Año De 34 a 33 años
Sexto Año De 32 a 31 años
Séptimo Año De 30 a 29 años
Octavo Año De 28 a 27 años
Noveno Año De 26 a 25 años
Décimo Año De 24 a 23 años
En todo caso, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes con la participación que corresponda a otras dependencias de la Administración Pública Federal, en un plazo no mayor a tres meses contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto, expedirá los lineamientos generales, y las disposiciones reglamentarias que sean necesarias para la renovación vehicular correspondiente.
Quinto. Los permisionarios del servicio de autotransporte, en un plazo no mayor a un año contado a partir de la entrada en vigor del presente decreto, deberán en todos los casos, presentar un programa para la sustitución o cambio del vehículo o los vehículos motrices que ampara el permiso correspondiente, que tengan una antigüedad mayor a la que se refiere el primer párrafo del artículo 46 Bis del presente Decreto, según se trate de vehículos destinados al servicio de autotransporte de turismo, pasaje o carga, respectivamente.
El programa deberá presentarse ante la Secretaría de Comunicaciones y Transportes conforme a las disposiciones reglamentarias que al efecto expida la propia Secretaría, dentro del plazo de tres meses posteriores a la publicación de este Decreto en el Diario Oficial de la Federación.”
Por otra parte, se considera que el esquema de financiamiento propuesto por el diputado Guerra Abud en su iniciativa, dentro del artículo Quinto Transitorio es inviable por escapar del ámbito de atribuciones del Poder Legislativo y corresponder su formulación al Ejecutivo Federal en ejercicio de sus facultades legales, razón por la cual se elimina del texto del decreto.
También es de mencionar que a fin de otorgar un periodo que beneficie a los permisionarios que cuenten con vehículos repotenciados, esta Comisión propone adicionar un artículo Séptimo Transitorio, reconociendo que a éstos vehículos se les han incorporado trenes motrices nuevos, llantas y equipo de nueva tecnología que les permiten presentar condiciones favorables de operación, lo que los hace aptos para prestar el servicio de autotransporte de carga, al tenor de lo siguiente:
“Séptimo. A partir de la entrada en vigor del presente Decreto, los vehículos motrices repotenciados con permiso vigente, podrán seguir prestando el servicio de autotransporte federal de carga hasta por los siguientes diez años, sin importar el año modelo de fabricación. Durante este plazo, los permisionarios deberán presentar el programa para sustitución o cambio del vehículo o vehículos motrices que ampara el permiso correspondiente por vehículos nuevos o seminuevos con una antigüedad máxima de hasta cinco años de su año modelo de fabricación.”
En conclusión, es importante mencionar que hay un interés por parte de esta Comisión que dictamina para tener un mayor control en los servicios prestados en carreteras de jurisdicción federal previstos en el artículo 33 de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, así como modernizar dichos sectores, apoyándose en los distintos programas cuyo esquema tiene como propósito principal brindar a todos los transportistas, la posibilidad de renovar y modernizar sus vehículos.
Por lo antes expuesto, los diputados integrantes de la Comisión de Transportes consideran adecuado aprobar la iniciativa materia de este dictamen, por lo que someten a la consideración del Pleno de esta H. Asamblea, para los efectos de la fracción A del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el siguiente:
Proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal
Artículo Único. Se reforman los artículos 9o., segundo párrafo; 39; y 74, las actuales fracciones IV y V; y se adicionan los artículos 35 Bis; 45 Bis; un Capítulo I Bis, denominado “Del Consejo Nacional del Autotransporte Federal”, que consta de los artículos 45 Ter, 45 Quáter, 45 Quintus y 45 Sextus; 46 Bis; 46 Ter; 74, con una fracción IV, recorriéndose las demás en el orden subsecuente de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, para quedar como sigue:
Artículo 9. ...
Los permisos para prestar servicios de autotransporte federal para transporte de carga, pasajeros o turismo se otorgarán, a quienes, sin perjuicio de lo establecido en otras disposiciones de esta Ley, cumplan con los requisitos siguientes:
I. Cumplan con los programas de capacitación que al efecto determine la Secretaría en las disposiciones reglamentarias correspondientes, con lo que acrediten que dominan los temas relacionados con la operación del autotransporte federal.
Para el caso de personas físicas el interesado deberá acreditar haber cumplido con el programas de capacitación correspondiente, tratándose de personas morales, esta obligación deberá cumplirla un representante debidamente acreditado;
II. Que el vehículo o vehículos para iniciar la prestación del servicio tengan hasta dos años de vida operativa antes de alcanzar los límites establecidos en esta Ley.
Artículo 35 Bis. Sólo podrán transitar en caminos y puentes de jurisdicción federal los vehículos motrices de autotransporte de turismo, pasaje y carga que tengan un máximo de quince, quince y veintidós años de antigüedad, respectivamente, contados a partir del año modelo de fabricación, y que hayan cumplido con la verificación periódica en los términos que establezcan las normas correspondientes.
Artículo 39. Los vehículos motrices destinados al servicio de autotransporte federal y privado de pasajeros, turismo y carga, deberán cumplir con las condiciones de antigüedad de acuerdo al año modelo de fabricación, peso, dimensiones, capacidad y otras especificaciones, así como con los límites de velocidad en los términos que establezcan los reglamentos respectivos. Asimismo, están obligados a contar con dispositivos de control gráficos o electrónicos de velocidad máxima.
Artículo 45 Bis. El Ejecutivo Federal deberá promover e instrumentar anualmente a través de la Secretaría, con la participación que corresponda a otras dependencias o entidades de la Administración Pública Federal, programas de crédito, financiamiento y garantías dirigidos a quienes presten el servicio de autotransporte federal y privado, los cuales deberán otorgarse preferentemente a quienes cuenten con un parque vehicular menor a seis unidades, para lo cual deberá promover que en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación de cada ejercicio fiscal, se contemplen recursos para la ejecución de los programas referidos en el presente artículo.
Capítulo I Bis
Del Consejo Nacional del
Autotransporte Federal
Artículo 45 Ter. El Consejo Nacional del Autotransporte Federal, en adelante el Consejo, es un organismo tripartita, integrado por quince personas provenientes del sector público, privado y académico con reconocidos méritos y experiencia, en materia de autotransporte federal.
El sector público estará integrado por el Secretario de Comunicaciones y Transportes y por un representante, respectivamente, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de la Secretaría de Economía, de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y de la Secretaría de Seguridad Pública; el sector privado se integrará por cinco representantes de las cámaras y asociaciones de transportistas, armadoras, y de actividades auxiliares complementarias del autotransporte, y el sector académico por cinco académicos y científicos.
Los representantes del sector público no podrán tener un rango inferior al de Subsecretario, quien podrá nombrar un suplente que actuará en caso de faltas temporales, debiendo tratarse de un funcionario con el rango inmediato inferior al del representante propietario.
Los representantes del sector privado deberán tener el rango de presidente de la Cámara y/o Asociación correspondiente y serán designados por el Secretario eligiéndolos de entre las cámaras y/o asociaciones más representativos del sector. En caso de inasistencia del representante propietario, éste podrá enviar a su suplente, quien deberá tener rango de dirección en la Cámara o Asociación que corresponda.
El Consejo podrá invitar, por la naturaleza de los asuntos a tratar, a las personas, instituciones y representantes de la sociedad civil que puedan exponer conocimientos y experiencias para el cumplimiento del objeto del propio Consejo. Dicha participación será con carácter honorífico.
Artículo 45 Quáter. El Consejo es un órgano de consulta permanente que tendrá por objeto:
I. Emitir opiniones para eficientar el servicio de autotransporte federal en el territorio nacional;
II. Promover la implementación de programas de capacitación y adiestramiento para conductores, así como la creación de instituciones autorizadas y certificadas que se encarguen de la capacitación y adiestramiento, para lograr eficiencia, seguridad y eficacia en el servicio;
III. Promover las acciones conducentes para mejorar la seguridad de los vehículos que circulen en caminos y puentes de jurisdicción federal, así como la reducción de emisiones contaminantes de vehículos;
IV. Promover la modernización de la industria del autotransporte federal;
V. Coadyuvar en las medidas que adopte la Secretaría, para la verificación técnica de los vehículos de autotransporte de carga, pasaje y turismo, en términos de las normas oficiales mexicanas respectivas;
VI. Promover la creación de organismos de certificación para que participen en la instrumentación de los procedimientos de verificación en términos de las normas oficiales mexicanas aplicables;
VII. Emitir opinión en mejora regulatoria, para agilizar trámites y servicios en el sector;
VIII. Promover la integración y desarrollo de flotas vehiculares con tecnologías amigables con el medio ambiente para reducción de contaminantes y menores consumos de combustible;
IX. Proponer a las autoridades competentes mecanismos para salvaguardar la integridad de las personas y de sus bienes, así como para prevenir la comisión de delitos en carreteras y puentes de jurisdicción federal; y
X. Proponer mecanismos de combate a la corrupción en instituciones encargadas de la operación del autotransporte federal, así como esquemas de denuncia.
Artículo 45 Quintus. Las sesiones que celebre el Consejo, serán presididas por el Secretario de Comunicaciones y Transportes, quien en todo caso tendrá voto de calidad.
El Presidente del Consejo será suplido en sus ausencias por el Subsecretario de Transporte.
Artículo 45 Sextus. El Consejo podrá funcionar en Pleno o en comisiones y se reunirá por lo menos trimestralmente a convocatoria de cualquiera de sus integrantes, de conformidad con lo previsto en su reglamento interno.
El Consejo tendrá las atribuciones que sean necesarias para el cumplimiento de su objeto, conforme a lo previsto en su reglamento interno, mismo que será emitido por la Secretaría, previa aprobación de los propios integrantes del Consejo.
Artículo 46 Bis. El servicio de autotransporte federal de pasajeros, turismo y carga se deberá prestar en vehículos que tengan una antigüedad de hasta quince, quince y veintidós años, respectivamente, contados a partir del año modelo de fabricación.
La Secretaría deberá expedir los lineamientos generales para la renovación vehicular que corresponda.
Los permisionarios que presten servicios de autotransporte federal a que se refiere el párrafo primero del presente artículo, presentarán ante la Secretaría, el programa para la sustitución o cambio del vehículo o los vehículos de su propiedad o posesión con antigüedad mayor a la que refiere el primer párrafo de este artículo, según corresponda a la modalidad del servicio de que se trate.
En todo caso los vehículos que presten los servicios de autotransporte federal referidos, que se sustituyan por haber alcanzando los límites de antigüedad permitida, deberán ser destruidos de conformidad con los programas y disposiciones reglamentarias aplicables.
Artículo 74. ...
I. a III. ...
IV. Cuando por orden judicial el permisionario pierda la propiedad o posesión de un vehículo previamente dado de alta, la Secretaría deberá darlo de baja del permiso correspondiente y solicitar a la autoridad competente su retiro de la circulación;
V. Incumplir con cualquiera de las disposiciones en materia de autotransporte federal, sus servicios auxiliares y transporte privado, con multa de hasta doscientos cincuenta días de salario mínimo, y
VI. Cualquier otra infracción a lo previsto en la presente Ley o a los ordenamientos que de ella se deriven, con multa de hasta quinientos días de salario mínimo.
...
...
...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor a los sesenta días siguientes al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Quienes hayan obtenido un permiso para la prestación del servicio de autotransporte federal con anterioridad a la entrada en vigor del presente decreto, tendrán un plazo de un año posterior a su publicación, para aprobar el examen de conocimientos teóricos y prácticos que acredite el conocimiento de los temas relacionados con la operación del autotransporte federal a que se refiere la fracción I del artículo 9o. de esta Ley, en los términos que establezca la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
En caso de no aprobar el examen correspondiente, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes podrá, otorgarles una prórroga de seis meses para aprobarlo.
Tercero. Para la renovación de los vehículos motrices de autotransporte de pasaje y turismo a que se refiere el artículo 46 Bis de este Decreto, se establece para retirarlos de circulación un periodo de transición de cuatro años, contados a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, debiéndose observar lo dispuesto en la tabla siguiente:
Se deberán retirar Los vehículos con antigüedad
Primer Año De 31 años o más
Segundo Año De 30 a 26 años
Tercer Año De 25 a 21 años
Cuarto Año De 20 a 16 años
Cuarto. Para la renovación de los vehículos motrices de autotransporte de carga a que se refiere el artículo 46 Bis de este Decreto, se establece para retirarlos de circulación un periodo de transición de diez años, contados a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, debiéndose observar lo dispuesto en la tabla siguiente:
Se deberán retirar Los vehículos con antigüedad
Primer Año De 44 años o más
Segundo Año De 43 a 39 años
Tercer Año De 38 a 37 años
Cuarto Año De 36 a 35 años
Quinto Año De 34 a 33 años
Sexto Año De 32 a 31 años
Séptimo Año De 30 a 29 años
Octavo Año De 28 a 27 años
Noveno Año De 26 a 25 años
Décimo Año De 24 a 23 años
En todo caso, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes con la participación que corresponda a otras dependencias de la Administración Pública Federal, en un plazo no mayor a tres meses contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto, expedirá los lineamientos generales, y las disposiciones reglamentarias que sean necesarias para la renovación vehicular correspondiente.
Quinto. Los permisionarios del servicio de autotransporte, en un plazo no mayor a un año contado a partir de la entrada en vigor del presente decreto, deberán en todos los casos, presentar un programa para la sustitución o cambio del vehículo o los vehículos motrices que ampara el permiso correspondiente, que tengan una antigüedad mayor a la que se refiere el primer párrafo del artículo 46 Bis del presente Decreto, según se trate de vehículos destinados al servicio de autotransporte de turismo, pasaje o carga, respectivamente.
El programa deberá presentarse ante la Secretaría de Comunicaciones y Transportes conforme a las disposiciones reglamentarias que al efecto expida la propia Secretaría, dentro del plazo de tres meses posteriores a la publicación de este Decreto en el Diario Oficial de la Federación.
Sexto. El Consejo Nacional del Autotransporte Federal deberá quedar instalado en un plazo no mayor a tres meses posteriores a la entrada en vigor del presente Decreto. Para tal efecto, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes expedirá las disposiciones reglamentarias que sean necesarias dentro de los sesenta días siguientes a la publicación de este Decreto.
La Secretaría de Comunicaciones y Transportes deberá expedir el Reglamento Interno del Consejo Nacional de Autotransporte Federal dentro de los sesenta días siguientes a su instalación, previa aprobación de los miembros del propio Consejo.
Séptimo. A partir de la entrada en vigor del presente Decreto, los vehículos motrices repotenciados con permiso vigente, podrán seguir prestando el servicio de autotransporte federal de carga hasta por los siguientes diez años, sin importar el año modelo de fabricación. Durante este plazo, los permisionarios deberán presentar el programa para sustitución o cambio del vehículo o vehículos motrices que ampara el permiso correspondiente por vehículos nuevos o seminuevos con una antigüedad máxima de hasta cinco años de su año modelo de fabricación.
Sala de Comisiones de la H. Cámara de Diputados, a 20 de abril de 2011.
La Comisión de Transportes
Diputados: Javier Gil Ortiz (rúbrica), presidente; Cuauhtémoc Salgado Romero, Nicolás Carlos Bellizia Aboaf, Benjamín Clariond Reyes Retana (rúbrica), Paula Angélica Hernández Olmos (rúbrica), Pedro Ávila Nevárez (rúbrica), Francisco Lauro Rojas San Román, Silvio Lagos Galindo (rúbrica), José Antonio Arámbula López, Alfredo Javier Rodríguez Dávila (rúbrica), Martha Angélica Bernardino Rojas, Juan José Guerra Abud (rúbrica), secretarios; Leobardo Soto Martínez (rúbrica), Sergio Lobato García (rúbrica), María Elena Perla López Loyo (rúbrica), Hugo Héctor Martínez González (rúbrica), Heliodoro Carlos Díaz Escárraga (rúbrica), Óscar Román Rosas González (rúbrica), Jesús Gerardo Cortez Mendoza (rúbrica), Sergio Octavio Germán Olivares, César Mancillas Amador (rúbrica), Carlos Martínez Martínez, Adolfo Rojo Montoya (rúbrica), Ignacio Téllez González, Francisco Arturo Vega de Lamadrid (rúbrica), Mary Telma Guajardo Villarreal (rúbrica), Héctor Hugo Hernández Rodríguez (rúbrica), Samuel Herrera Chávez (rúbrica), Ifigenia Martha Martínez y Hernández (rúbrica).
De la Comisión de Puntos Constitucionales, con proyecto de decreto que reforma los párrafos sexto y séptimo del artículo 4o. y adiciona la fracción XXIX-P al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Honorable Asamblea:
La Comisión de Puntos Constitucionales, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 39 y 45 numeral 6, incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 80, 81, 82, 83, 84, 85 y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a consideración de esta soberanía el siguiente dictamen:
I. Antecedentes legislativos
1. El 22 de octubre de 2002, la diputada Arcelia Arredondo García, del Partido Acción Nacional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que adiciona la fracción XXIX-K al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2. El 22 de abril de 2004, la diputada Blanca Amelia Gámaz Gutiérrez, del Partido Acción Nacional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma el sexto párrafo del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
3. El 21 de septiembre de 2004, el diputado Homero Ríos Murrieta, del Partido Acción Nacional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que adiciona la fracción XXIX-K al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
4. El 1 de marzo de 2005, el diputado Quintín Vázquez García, del Partido Revolucionario Institucional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que adiciona el sexto párrafo del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
5. El 6 de abril de 2006, la diputada Evelia Sandoval Urbán, del Partido Revolucionario Institucional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
6. El 21 de noviembre de 2006, el diputado Eduardo Sergio de la Torre Jaramillo, del Partido Alternativa Socialdemócrata y Campesina, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 4o. y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
7. El 12 de abril de 2007, la diputada Aleida Alavez Ruiz, del Partido de la Revolución Democrática, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 2o., 3o., 4o., 25, 26 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
8. El 13 de diciembre de 2007, la diputada Patricia Castillo Romero, de Convergencia, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
9. El 3 de abril de 2008, la diputada Mónica Arriola, de Nueva Alianza, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
10. El 24 de abril de 2008, diputados de los Grupos Parlamentarios del Partido de la Revolución Democrática, del Partido Revolucionario Institucional, del Partido del Trabajo, de Convergencia, de Alternativa y de Nueva Alianza, presentaron iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
11. El 30 de abril de 2008, la diputada Irene Aragón Castillo, del Partido de la Revolución Democrática, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
12. El mismo 30 de abril de 2008, la diputada Martha Hilda González Calderón del Partido Revolucionario Institucional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
13. El 30 de abril de 2009, el diputado Fidel Antuña Batista, del Partido Acción Nacional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma los párrafos sexto, séptimo y octavo del artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
14. El 22 de julio de 2009, la diputada Claudia Lilia Cruz Santiago, del Partido de la Revolución Democrática, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona a los artículos 3o., 4o. y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
15. El 13 de octubre de 2009, la diputada María de Jesús Aguirre Maldonado, del Partido Revolucionario Institucional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que adiciona la fracción XXIX-P al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
16. El 9 de febrero de 2010, la diputada Yolanda de la Torre Valdez, del Partido Revolucionario Institucional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona el párrafo séptimo, se adiciona un párrafo octavo y se elimina el párrafo noveno para integrarlo al párrafo séptimo del artículo 4o.; y se reforma y adiciona la fracción primera del artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
17. El 22 de abril de 2010, la diputada Augusta Valentina Díaz Rivera Hernández, del Partido Acción Nacional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que adiciona la fracción XXIX-P al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
18. En reunión de 6 de octubre de 2010, el pleno de la Comisión de Puntos Constitucionales aprobó dictamen únicamente respecto de los artículos 4 y 73 constitucionales, en materia de interés superior de la niñez.
19. En sesión de 12 de octubre de 2010, el pleno de la Cámara de Diputados aprobó el dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales, enviándolo al Senado de la República para los efectos constitucionales.
20. En la misma fecha, la Mesa Directiva del Senado de la República turnó la minuta referida a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos.
21. En reunión de fecha 23 de marzo de 2011, las comisiones unidas mencionadas, después de realizar un análisis al proyecto de decreto enviado por esta Cámara de origen, aprobaron dictamen sin modificaciones, enviándolo al pleno de ésta.
22. En sesión celebrada el 31 de marzo de 2011, la Cámara de Senadores aprobó el proyecto de decreto con modificaciones, por el que se reforma los párrafos sexto y séptimo del artículo 4o. y se adiciona la fracción XXIX-P al artículo 73, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, enviándolo a la Cámara de Diputados para los efectos del artículo 72, fracción E, de nuestra ley fundamental.
23. El 5 de abril de 2011, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados dio cuenta de la minuta en comento, turnándola a la Comisión de Puntos Constitucionales para dictamen.
24. El 26 de abril de 2011, la Comisión de Puntos Constitucionales aprobó dictamen a la minuta, aceptando los cambios propuestos por la Cámara revisora.
II. Contenido de la minuta
Para un correcto entendimiento, se transcribe el dictamen emitido por el Senado de la República para consideración de esta comisión:
Estas comisiones dictaminadoras comparten el espíritu así como los fines y razones que animan la minuta que se analiza.
Es importante señalar que el Principio del Interés Superior del Niño no es nuevo y su aparición en el derecho internacional es tributaria del extenso uso que de este principio se ha hecho en los sistemas jurídicos nacionales, tanto de cuño anglosajón como de derecho codificado. El análisis comparado de la evolución de los derechos de los niños en diferentes sistemas jurídicos revela una característica uniforme: el reconocimiento de los derechos de los niños ha sido un proceso gradual desde una primera etapa en que fueron personas prácticamente ignoradas por el derecho y solamente se protegían jurídicamente las facultades, generalmente muy discrecionales, de los padres. Los intereses de los niños eran un asunto privado, que quedaba fuera de la regulación de los asuntos públicos.
En América Latina la evolución de los derechos de los niños se deja ver en el derecho de familia, para presentarse con mucha claridad a partir de la legislación de protección dictada a comienzos de este siglo.
El principio del interés superior del niño fue uno de los mecanismos para avanzar en este proceso de considerar el interés del niño como un interés que debía ser públicamente, y por consecuencia, jurídicamente protegido. Tanto en Asia, Oceanía y África, las leyes promulgadas por el Imperio Británico consideraron este principio para la resolución de los conflictos de familia, y en muchos lugares han sido refrendadas por legislación posterior.
Con las leyes de menores, especialmente en América Latina, los niños no fueron suficientemente protegidos de la arbitrariedad privada y quedaron expuestos a diversas formas de abuso público, antes desconocidas, debido a la indiferencia de los órganos del Estado hacia la infancia. Sólo con el proceso iniciado con la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (CIDN) en el que los intereses de los niños se convierten en genuinos derechos, los niños podrán oponer sus derechos como límite y orientación tanto de la actuación de los padres, como del Estado.
También, la evolución de los instrumentos internacionales de los derechos de los niños revela la permanente presencia de la noción de interés superior del niño, ya sea en la Declaración de Ginebra de 1924 que establecía el imperativo de darle a los niños lo mejor, o con frases como los “niños primero”, hasta la formulación expresa del principio en la Declaración de los Derechos del Niño en 1959 y su posterior incorporación, no sólo en la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, sino también en la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (artículos 5 y 16).
Como se puede apreciar, de este breve análisis se desprende que el principio del interés superior ha evolucionado conjuntamente con el reconocimiento progresivo de los derechos del niño y que, ahora que la construcción jurídica de los derechos del niño ha alcanzado un importante grado de desarrollo, corresponde que este principio sea interpretado según este nuevo contexto.
Cuando los niños eran considerados meros objetos dependientes de sus padres o de la arbitrariedad de la autoridad el principio fue importante para resaltar la necesidad de reconocer al niño su calidad de persona; ahora que, al menos en el plano normativo, se ha reconocido al niño como un sujeto portador de derechos, el principio debe ser un mecanismo eficaz para oponerse a la amenaza y vulneración de los derechos reconocidos y promover su protección igualitaria.
La CIDN contiene “principios” -que a falta de otro nombre, Miguel Cillero Bruño denomina “estructurantes” —entre los que destacan el de no discriminación (artículo 2), de efectividad (artículo 4), de autonomía y participación (artículos 5 y 12) y de protección (artículo 3). Estos principios -como señala Dworkin- son proposiciones que describen derechos: igualdad, protección efectiva, autonomía, libertad de expresión, etcétera, cuyo cumplimiento es una exigencia de la justicia. Los principios, en el marco de un sistema jurídico basado en el reconocimiento de derechos, puede decirse que son derechos que permiten ejercer otros derechos y resolver conflictos entre derechos igualmente reconocidos.
Entendiendo de este modo la idea de “principios”, la teoría supone que ellos se imponen a las autoridades, esto es, son obligatorios especialmente para las autoridades públicas y van dirigidos precisamente hacia (o contra) ellos. En consecuencia, nada más lejano al sentido de lo que se llama principio del interés superior del niño, creer que el interés superior del niño debe meramente “inspirar” las decisiones de las autoridades. No, el principio del interés superior del niño lo que dispone es una limitación, una obligación, una prescripción de carácter imperativo hacia las autoridades.
Más aún, si en este contexto analizamos el artículo 3.1 de la Convención comprobamos que su formulación es paradigmática en cuanto a situarse como un límite a la discrecionalidad de las autoridades:
“En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos una consideración primordial a la que se atenderá será el interés superior del niño.”
En ese tenor, es posible señalar que de la disposición del artículo 3 de la Convención se desprenden las siguientes características:
• Es una garantía, ya que toda decisión que concierna al niño, debe considerar primordialmente sus derechos.
• Es de una gran amplitud ya que no sólo obliga al legislador sino también a todas las autoridades e instituciones públicas y privadas y a los padres; también es una norma de interpretación y/o de resolución de conflictos jurídicos.
• Es una orientación o directriz política para la formulación de políticas públicas para la infancia, permitiendo orientar las actuaciones públicas hacia el desarrollo armónico de los derechos de todas las personas, niños y adultos, contribuyendo, sin dudas, al perfeccionamiento de la vida democrática.
Desde su creación los Estados partes, firmantes de la CIDN, se comprometieron (en el artículo 4) a adoptar todas las medidas administrativas, legislativas y de otra índole para dar efectividad a los derechos establecidos en la misma.
En el entendido de que las leyes constituyen un marco propicio para establecer las prioridades del desarrollo de un país y por ende, son el origen de las políticas públicas, el compromiso establecido en la CIND pronto sirvió para que diversos organismos, como el Comité de los Derechos del Niño de la ONU (organismo encargado de supervisar el cumplimiento de la Convención en los Estados partes) insistieran en la necesidad de armonizar las leyes para garantizar su aplicación en el corto y en el largo plazo.
En México durante los 10 años de vigencia de la CIDN ocurrieron diversas reformas legislativas relacionadas con los derechos de la niñez, sobre todo a partir de la segunda mitad de los 90. Estas reformas tocaron aspectos como la violencia intrafamiliar, las adopciones, la tipificación de delitos cometidos contra niñas y niños, entre las principales. Sin embargo también ocurrieron reformas en el sentido contrario sobre todo en el ámbito penal.
Organizaciones sociales, legisladores, personalidades involucradas en la promoción de los derechos de la niñez en México, así como el Comité de los Derechos del Niño de la ONU, enfatizaron la necesidad de crear leyes especializadas tanto en el ámbito federal como estatal, que dieran cuenta de manera integral de los derechos de la infancia y crearan las medidas apropiadas para garantizar su cumplimiento. Las reformas específicas, si bien necesarias, no superaban la desarticulación y contradicciones de los diversos ordenamientos legales referidos a la niñez en los distintos ámbitos.
Tales contradicciones frente a las difíciles y deprimentes condiciones de vida de millones de niñas y niños en México justificaban, incluso, propuestas en torno a reformar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a fin de establecer, desde la Carta Magna, los compromisos del Estado frente a los derechos de la niñez y orientar así las leyes federales y estatales, dando origen a instrumentos especializados para tal efecto.
El 7 de abril de 2000 se publicó en el DOF la reforma y adición al artículo 4º de la Constitución que modifica por completo el régimen constitucional sobre los niños y niñas, se precisan cuáles son sus principales necesidades: alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral; se establece no sólo respecto de los padres sino también cuando corresponda a otros ascendientes o tutores y custodios el deber de preservar el derecho a satisfacer tales necesidades; se incorpora el concepto de dignidad de los niños y se establece la obligación del Estado de propiciar el respeto a tal dignidad y al ejercicio pleno de los derechos de la infancia. Finalmente, se establece que el Estado otorgará facilidades a los particulares para que coadyuven al cumplimiento de los derechos de los niños.
Como ya se mencionó en el apartado anterior, al mes siguiente, el 29 de mayo de 2000, se publicó la Ley para la Protección de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes. Esta es la ley reglamentaria del artículo 4º constitucional.
Por otra parte, la Ley de Asistencia Social de 2 de septiembre de 2004 se refiere especialmente a los niños, niñas y adolescentes como sujetos preferentes de la asistencia social, sobre todo cuando se encuentran en situación de desnutrición, por deficiencias en su desarrollo físico o mental; por maltrato o abuso; por abandono; por ser víctimas de explotación; por vivir en la calle; por ser víctimas de tráfico de personas o de cualquier tipo de explotación; por ser víctimas de pornografía o comercio sexual; ser infractores o víctimas de delito; hijos con padres que tengan enfermedades terminales o en condiciones de extrema pobreza; por ser migrantes y repatriados o ser víctimas de conflictos armados y persecución étnica o religiosa.
También en los términos de la Ley Federal para prevenir y eliminar la Discriminación, de 11 de junio de 2003, al definir lo que se consideran conductas discriminatorias, se definen varias que tienen que ver con niñas, niños y adolescentes.
Estas medidas deben ser consideradas como un paso fundamental en materia de protección de los derechos de la niñez, principalmente porque introdujeron por primera vez en la historia del país, el concepto de niña, niño y de sus derechos, aspectos que resultan fundamentales para un trato diferente hacia esta población.
Dicha modificación constitucional ha llevado a reflexionar en torno a la necesidad, sentida por años, de contar con un marco legal amplio que garantice los derechos de la niñez y las condiciones que son básicas para hacerlos valer.
Es importante señalar que el Comité de los Derechos del Niños de la ONU —organismo encargado de dar seguimiento a los acuerdo de la CIDN— ha recomendado al gobierno mexicano que las leyes federales y estatales reflejen los principios y medidas establecidas en el acuerdo internacional; que tales medidas fortalezcan el mandato y los recursos humanos y financieros de instancias como la Procuraduría de la Defensa de los Derechos del Niño y la Familia, entre otras.
Por los argumentos expuestos, estas comisiones unidas coinciden con la minuta de mérito, en la necesidad de que desde la ley se garanticen los derechos de la niñez, para que en todas las decisiones y actuaciones del Estado se vele y cumpla con el principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus derechos. Y que este principio guíe el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas de la niñez.
Asimismo, que se establezca en el texto constitucional la obligación de los ascendientes, tutores y custodios de preservar y hacer cumplir estos derechos y principios, ya que son éstos quienes tienen la personalidad jurídica para ejercer estos derechos y hacer cumplir con los principios.
Y finalmente, estas comisiones dictaminadoras coinciden en establecer en el artículo 73 constitucional la facultad del Congreso para legislar en materia de derechos de niñas, niños y adolescentes; en el entendido de que se trata de un tema de prioridad de la Federación y así se podrá contar con un instrumento jurídico adecuado.
Porque si bien el Congreso de la Unión ha emitido una ley en la materia, abrió la puerta a una variedad de versiones estatales sobre un mismo derecho, ya que como se menciona en el dictamen de la Colegisladora, no obstante la existencia de ordenamientos secundarios en 30 entidades federativas, lo que tenemos es una heterogeneidad que atenta en contra de quienes se suponen son los sujetos fundamentales de estas leyes: las niñas, niños y adolescentes.
Es por ello que resulta necesario que los tres órdenes de gobierno, en una relación armónica, de recíproca complementación y de idéntica responsabilidad puedan dar mejores resultados. Ya que por tratarse de un derecho fundamental, no debe tener modalidades distintas.
Las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, los municipios y la Federación, pueden actuar respecto de una misma materia, pero que, en estos casos, corresponde en exclusiva al Congreso de la Unión, el determinar la forma y términos de la participación de dichos entes, a través de una ley general. El anterior criterio, se contiene en la siguiente jurisprudencia:
Facultades concurrentes en el sistema jurídico mexicano. Sus características generales. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que “las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados”, también lo es que el órgano reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado “facultades concurrentes”, entre la federación, las entidades federativas y los municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los municipios y la federación puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.
Así, la existencia de una concurrencia entre diferentes niveles de gobierno, permite fijar con claridad el ámbito de actuación de las entidades federativas y la Federación, identifica los espacios en donde debe generarse la coordinación y proporciona un marco para la identificación de autoridades responsables y, en su caso, para el ejercicio de las facultades de atracción.
En términos generales, con la propuesta de reforma de la minuta en estudio, se fijarán las bases para el establecimiento de una política integral en materia de derechos de la niñez que permita una acción efectiva y coordinada del Estado mexicano para velar por el interés superior de los mismos, cumpliendo con los tratados internacionales de los que México es parte.”
III. Consideraciones
Esta comisión dictaminadora, después de hacer un análisis exhaustivo de la Minuta enviada por el Senado de la República, llega a la convicción de emitir dictamen en sentido positivo relativo al Proyecto de Decreto por el que se reforma los párrafos sexto y séptimo del artículo 4° y se adiciona la fracción XXIX-P al artículo 73, ambos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Con objeto de una debida apreciación de las modificaciones propuestas por la Cámara revisora, se vierte el siguiente comparativo:
Cámara de Diputados
Artículo Único. Se reforman los párrafos sexto y séptimo del artículo 4 y se adiciona la fracción XXIX-P al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 4. ...
...
...
...
...
En todas las decisiones y actuaciones del Estado se velará y cumplirá con el principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus derechos. Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Este principio deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas dirigidas a la niñez.
Los ascendientes, tutores y custodios tienen la obligación de preservar y hacer cumplir estos derechos y principios.
...
...
Artículo 73. ...
I. a XXIX-O. ...
XXIX-P. Expedir leyes que establezcan la concurrencia de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de niñas, niños, adolescentes, velando en todo momento por el interés superior de los mismos y cumpliendo con los Tratados Internacionales de la materia, de los que México sea parte.
XXX. ....
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación
Cámara de Senadores
Artículo Único. Se reforman los párrafos sexto y séptimo del artículo 4o. y se adiciona la fracción XXIX-P al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 4o. ....
...
...
...
...
En todas las decisiones y actuaciones del Estado se velará y cumplirá con el principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus derechos. Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Este principio deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas dirigidas a la niñez.
Los ascendientes, tutores y custodios tienen la obligación de preservar y exigir el cumplimiento de estos derechos y principios.
...
...
Artículo 73. ...
I. a XXIX-O. ....
XXIX-P. Expedir leyes que establezcan la concurrencia de la federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de derechos de niñas, niños y adolescentes, velando en todo momento por el interés superior de los mismos y cumpliendo con los tratados internacionales de la materia, de los que México sea parte.
XXX. ...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
De lo anterior, se advierte que el Senado de la República coincide con el espíritu expresado por ésta Cámara, en cuanto a la parte sustantiva de la reforma constitucional propuesta, siendo necesario entrar al estudio de los dos cambios realizados, los cuales son los siguientes:
• Durante la discusión del dictamen, el senador Pablo Gómez Álvarez propuso en el artículo 4o., séptimo párrafo, sustituir el término “hacer cumplir”, por el de “exigir el cumplimiento de” . Lo anterior, en función de que considera que el único facultado para hacer cumplir las leyes, es el Estado, por lo tanto los padres o tutores únicamente pueden exigir el cumplimiento de los derechos de sus propios hijos.
• Por su parte, el senador Tomás Torres Mercado propone la modificación en el texto de la fracción XXIX-P del artículo 73, en el sentido de sustituir el término de “en materia”, por el de “en materia de derechos” . Lo anterior, para dar congruencia a la redacción del precepto.
Visto lo señalado, esta Cámara de Diputados coincide con las apreciaciones expresadas, en cuanto al texto propuesto para la fracción XXIX-P del artículo 73, en virtud de que no alteran el contenido, ni mucho menos trastocan el espíritu de la reforma constitucional en estudio, sino por el contrario, perfeccionan el proyecto de decreto.
Por lo que respecta a las modificaciones planteadas al artículo 4o., esta Cámara de origen, se pronuncia en sentido afirmativo, ya que efectivamente el Estado es el único que debe cumplir las garantías individuales, lo anterior cobra sustento mediante la siguiente jurisprudencia:
Novena Época
Registro: 199492
Instancia: Pleno
Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
V, Enero de 1997
Materia(s): Común
Tesis: P./J. 2/97
Página: 5
Genealogía:
Novena Época, Tomo V, febrero 1, 1997, página 30.
“ Son derechos públicos subjetivos consignados en favor de todo habitante de la República que dan a sus titulares la potestad de exigirlos jurídicamente a través de la verdadera garantía de los derechos públicos fundamentales del hombre que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consigna, esto es, la acción constitucional de amparo”.
La anterior definición, resalta los elementos de las garantías individuales:
1. Relación jurídica de supra a subordinación entre el gobernado (sujeto activo) y el Estado (sujeto pasivo).
2. Derecho público subjetivo que emana de dicha relación a favor del gobernado (objeto).
3. Obligación correlativa a cargo del Estado, consistente en respetar el consabido derecho y en observar o cumplir las condiciones de seguridad jurídica del mismo.
4. Previsión y regulación de la citada relación por la ley fundamental.
Siendo evidente que el Estado es el único obligado a cumplir la garantía individual y el facultado para ordenar su observancia, y los particulares, en este caso los padres, aquellos que exigirán el debido cumplimiento.
Consecuentemente, con el ánimo de avanzar en el proceso legislativo, se concuerda con los cambios propuestos por la colegisladora, en virtud de que auxilia con precisiones de estilo, que perfeccionan el proyecto de decreto en estudio.
Por tanto, esta comisión coincide ampliamente en los términos de la minuta enviada por la Cámara revisora, en consecuencia somete a consideración del pleno de la Cámara de Diputados el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforman los párrafos sexto y séptimo del artículo 4o.; se adiciona la fracción XXIX-P al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se reforman los párrafos sexto y séptimo del artículo 4o.; y se adiciona la fracción XXIX-P al artículo 73, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; para quedar como sigue:
Artículo 4o. ...
...
...
...
...
En todas las decisiones y actuaciones del Estado se velará y cumplirá con el principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus derechos. Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Este principio deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas dirigidas a la niñez.
Los ascendientes, tutores y custodios tienen la obligación de preservar y exigir el cumplimiento de estos derechos y principios.
...
...
Artículo 73. ...
I. a la XXIX-O ....
XXIX-P. Expedir leyes que establezcan la concurrencia de la federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de derechos de niñas, niños y adolescentes, velando en todo momento por el interés superior de los mismos y cumpliendo con los tratados internacionales de la materia de los que México sea parte.
XXX. ...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 26 de abril de 2011.
La Comisión de Puntos Constitucionales
Diputados: Juventino Castro y Castro (rúbrica), presidente; Nazario Norberto Sánchez (rúbrica), Feliciano Rosendo Marín Díaz (rúbrica), Reginaldo Rivera de la Torre (rúbrica), Francisco Saracho Navarro (rúbrica), Héctor Guevara Ramírez (rúbrica), Gustavo González Hernández (rúbrica), Carlos Alberto Pérez Cuevas, Guillermo Cueva Sada (rúbrica), Jaime Fernando Cárdenas Gracia (rúbrica), secretarios; José Luis Jaime Correa (rúbrica), Dina Herrera Soto (rúbrica), Morelos Jaime Carlos Canseco Gómez, Fermín Gerardo Alvarado Arroyo, Víctor Humberto Benítez Treviño, Emilio Chuayffet Chemor (rúbrica), Fernando Ferreyra Olivares (rúbrica), Diva Hadamira Gastélum Bajo (rúbrica), Rafael Rodríguez González, José Ricardo López Pescador (rúbrica), Felipe Solís Acero, Guadalupe Pérez Domínguez (rúbrica), Rolando Rodrigo Zapata Bello (rúbrica), Justino Eugenio Arraiga Rojas (rúbrica), Víctor Alejandro Balderas Vaquera (rúbrica), Mario Alberto Becerra Pocoroba.
De la Comisión de Puntos Constitucionales, con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Honorable Asamblea:
Las Comisión de Puntos Constitucionales, con opinión de las Comisiones de Vivienda, de Desarrollo Metropolitano, de Desarrollo Social, y del Distrito Federal, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 39 y 45, numeral 6, incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 80, 81, 82, 83, 84, 85, 173, 174 y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía, el siguiente dictamen:
I. Antecedentes legislativos
1. El 26 de noviembre de 2002, el diputado Juan de la Cruz Alberto Cano Cortezano, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona la fracción XXIX-C del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que se turnó a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su análisis y elaboración del dictamen correspondiente.
2. El 29 de abril de 2004, la diputada Guadalupe Morales Rubio, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentó Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que se turnó a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su análisis y elaboración del Dictamen correspondiente.
3. El 6 de diciembre de 2005, el diputado Horacio Martínez Meza, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentó Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma los artículos 26, 115, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que se turnó a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su análisis y elaboración del Dictamen correspondiente.
4. El 31 de mayo de 2006, el diputado Fernando Alberto García Cuevas, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentó Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona los artículos 115, 116 y 122 apartado G, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que se turnó a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su análisis y elaboración del Dictamen correspondiente.
5. El 18 de enero de 2006, el diputado Iván García Solís, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentó Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma los artículos 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que se turnó a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su análisis y elaboración del Dictamen correspondiente.
6. El 14 de junio de 2006, el Congreso del estado de México presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma la fracción VI del artículo 115 y el inciso g) del artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que se turnó a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su análisis y elaboración del Dictamen correspondiente.
7. El 22 de noviembre de 2007, los Diputados Francisco Javier Plascencia Alonso y Carlos René Sánchez Gil, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentaron Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona los artículos 73 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que se turnó a la Comisión de Puntos Constitucionales; con Opinión de la Comisión de Desarrollo Metropolitano, para su análisis y elaboración del dictamen correspondiente.
8. El 4 de diciembre de 2007, el Diputado Jaime Espejel Lazcano, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentó Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que se turnó a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su análisis y elaboración del Dictamen correspondiente.
9. El 11 de diciembre de 2008, el Diputado Arnoldo Ochoa González, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentó Iniciativa con Proyecto de Decreto que adiciona la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que se turnó a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su análisis y elaboración del Dictamen correspondiente.
10. El 21 de enero de 2009, el Diputado Carlos Augusto Bracho González, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona los artículos 26, 115 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que se turnó a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su análisis y elaboración del Dictamen correspondiente.
11. El 5 de noviembre de 2009, el Diputado Daniel Gabriel Ávila Ruiz, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó Iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para análisis y elaboración del dictamen correspondiente.
12. El 16 de febrero de 2010, el Diputado Alejandro del Mazo Maza, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, presentó Iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para análisis y elaboración del dictamen correspondiente.
Asimismo, el 25 de febrero de 2010, la presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, consideró por su importancia, modificar el turnó, para quedar en Comisión de Puntos Constitucionales; con opinión de la Comisión de Desarrollo Metropolitano, para estudio y elaboración del dictamen correspondiente.
13. El 13 de diciembre de 2010, el Diputado Juan Carlos Natale López, del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, presentó Iniciativa que reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales, para análisis y elaboración del dictamen correspondiente.
14. El 15 de diciembre de 2010, los Diputados y Senadores integrantes de diversas Fracciones Parlamentarias de la LXI Legislatura del H. Congreso de la Unión, presentaron Iniciativa con proyecto de decreto que reforma el párrafo sexto del artículo 4°; el párrafo tercero del artículo 25; el párrafo segundo del apartado A del artículo 26; el párrafo tercero del artículo 27; las fracciones XXIX-C y XXIX-D del artículo 73; los incisos a) y c) de la fracción V del artículo 115; el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116; y el artículo 122, base primera, fracción V, inciso j) y en su apartado G; y se adiciona un párrafo cuarto a la fracción III, recorriéndose el cuarto a quinto párrafo; y un párrafo segundo a la fracción VI del artículo 115, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que fue turnada a las Comisión de Puntos Constitucionales, con opinión de las Comisiones de Desarrollo Social, de Vivienda, de Desarrollo Metropolitano, para análisis y elaboración del dictamen correspondiente.
El 9 de febrero de 2011, la Presidencia de la Mesa Directiva, acordó modificar el turno señalado anteriormente, ampliándolo para quedar como sigue: Comisión de Puntos Constitucionales, con opinión de las Comisiones de Desarrollo Social, de Vivienda, de Desarrollo Metropolitano y del Distrito Federal.
Por último, el 24 de febrero de 2011, la diputada Alma Carolina Viggiano Austria solicitó ante la Mesa Directiva que la iniciativa antes mencionada sea procesada bajo las nuevas disposiciones del Reglamento de la Cámara de Diputados vigente, por lo tanto, fue turnada de nueva cuenta a esta Comisión, para que corra el término reglamentario de presentación del dictamen.
15. El 24 de marzo de 2011, el Diputado Ovidio Cortazar Ramos, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, presentó Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma el artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que se turnó a la Comisión de Puntos Constitucionales, para su análisis y elaboración del Dictamen correspondiente.
II. Contenido de las iniciativas
El diputado Juan de la Cruz Alberto Cano Cortezano, en lo sustancial señala lo siguiente:
El sistema urbano nacional debe ser compatible con las políticas que establece el programa nacional de desarrollo urbano y ordenamiento del territorio 2001-2006, así como también, de acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo.
Es por ello que requerimos maximizar la eficiencia económica del territorio-espacial que garantice la cohesión social y cultural. Un sistema urbano nacional en sinergia con la sustentabilidad, gobernabilidad territorial, planificación y gestión urbana, integrar suelo urbano apto para satisfacer la demanda de vivienda popular y de interés social en áreas regionales.
La atención a las conurbaciones y zonas metropolitanas reviste particular atención, por tanto debe ser específica y focalizada con criterios de valoración urbano-ambiental y ecológico, enfoque integral de planeación para avanzar hacia un verdadero desarrollo urbano sustentable, definiendo su conceptualización, exploración de variables que lo conforman, identificar líneas de acción concretas para promover su operatividad y definir la legislación urbana y ambiental.
Si bien es cierto que existen disposiciones locales en materia de desarrollo urbano, como es el caso de programas de ordenamiento urbano del Valle de México, Puebla, Guadalajara, Monterrey, Saltillo-Ramos Arizpe-Arteaga, corredor Tijuana-Rosarito y Ciudad Juárez; en los hechos se contraponen dichas legislaciones por tener diferentes puntos de vista; además de Leyes Estatales y Municipales encontradas; bajo esta perspectiva es necesario que esta soberanía tenga la facultad de legislar sobre desarrollo urbano, ordenamiento del territorio y sobre sistemas metropolitanos; reformando y adicionando el artículo 73 Constitucional, Fracción XXIX-C...
Por su parte, la diputada Guadalupe Morales Rubio abunda la siguiente:
La elaboración de una política de Estado, implica realizar acciones de gran relevancia y complejidad, como planificar de manera estratégica y a largo plazo.
El acto de planificar puede y debe aplicarse a todas las actividades humanas, pero especialmente debe usarse como un método de control y orientación del desarrollo socioeconómico en armonía con el entorno natural.
Planificar la ocupación y el aprovechamiento del territorio, resulta entonces un asunto prioritario para la consecución de una adecuado desarrollo de la nación mexicana, por lo que contar con una política de Estado rectora en la materia, es una necesidad impostergable.
A través de esta política, se establecerían las directrices que conforme a un proyecto de nación previamente determinado, nos permita planificar adecuadamente nuestro crecimiento y distribución poblacional, nuestras actividades económicas y muy especialmente, el aprovechamiento de nuestros recursos naturales.
Por tal motivo, resulta pertinente hacer las modificaciones necesarias a nuestro marco normativo, tales que podamos prever la institucionalización de dicha política y sus efectos a través de nuestra Carta magna y legislación secundaria correspondiente.
Bajo esta premisa, existen dos consideraciones relevantes en materia de ocupación y aprovechamiento territorial, que implican adecuaciones Constitucionales y paralelamente, modificaciones a su marco normativo secundario; la primera de ellas, relativa a las facultades de los municipios en materia de planificación y la segunda, al establecimiento de preceptos que nos permita controlar adecuadamente los efectos del creciente fenómeno metropolitano...
El diputado Horacio Martínez Meza expresó lo siguiente:
Aun cuando la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce la figura de cooperación voluntaria entre los estados en el artículo 46, la ausencia de una política de planeación metropolitana conjunta entre los tres niveles de gobierno y de los mecanismos y entes jurídicos que permitan materializar los planes y proyectos de impacto regional genera que las metrópolis de nuestro país sufran de desequilibrios territoriales y de desarrollo.
Esta carencia de coordinación y planeación en el marco del desarrollo metropolitano genera la ausencia de una política pública de carácter metropolitano para la mitigación de la desigualdad social y territorial; la carencia de una política exitosa de desarrollo sustentable que vincule el desarrollo ambiental con el desarrollo urbano; la falta de planeación estratégica con respecto a la construcción de vivienda y al desarrollo urbano; desgaste de la infraestructura de las ciudades; mayores índices de inseguridad y aumento de la violencia en las calles de las metrópolis; ausencia de esquemas viables para la implementación de proyectos metropolitanos de alto impacto...
De tal manera que al ejercicio y aplicación de las políticas de desarrollo que requiere la complejidad del fenómeno metropolitano correspondan esfuerzos de igual magnitud, orientados a la construcción de todo un entramado institucional y jurídico que de soporte a los desafíos políticos, sociales y económicos de las metrópolis...
Siguiendo esa línea, es claro que el exacerbamiento de las zonas metropolitanas hace impostergable el reconocimiento a nivel constitucional de los ordenamientos que den congruencia y obligatoriedad para su aplicación a los planes, entes y programas en materia de desarrollo metropolitano...
La iniciativa del diputado Fernando Alberto García Cuevas expresa las argumentaciones siguientes:
Las acciones efectuadas en beneficio de la población no son ni deben ser una concesión graciosa del Estado a sus gobernados. Es necesario eliminar la voluntad política de efectuar acciones que contribuyan al desarrollo público y que en ocasiones dependen del humor, disposición, ganas o proyecto del gobernante en turno, y transformarla en una obligación jurídica que obligue a los actores a efectuar, por mandato de ley, determinadas acciones.
Es por ello que proponemos esta iniciativa de reforma constitucional, extraordinariamente necesaria para la operación y regulación de las comisiones metropolitanas...
Asimismo, es esencial que llevemos a cabo una reforma que permita institucionalizar el fondo metropolitano de obras y servicios, columna vertebral para la proyección y construcción de obras de utilidad primaria al Valle de México, y para que éste quede apartado de intenciones electoreras o de relumbrón. Asimismo, estas reformas constitucionales nos permitirán la creación de nuevas y más novedosas fórmulas de coordinación metropolitana, además de que ampliarían el esquema de coordinación al interior de los estados con el gobierno federal.
Es necesario que tomemos conciencia de que una gran parte de los problemas que ahora aquejan al Valle de México, considerando a éste como el Distrito Federal y la totalidad de sus municipios conurbados, hubieran podido evitarse, o por lo menos disminuirse, de haberse contado con eficaces instrumentos de coordinación, tanto intermunicipales y delegacionales, como interestatales. Sin embargo, los tiempos y la voluntad eran distintos...
El diputado Iván García Solís realiza las siguientes precisiones:
Los problemas que se suscitan en los grandes conglomerados urbanos, donde las concentraciones humanas elevan considerablemente su demanda de servicios, pueden tener su solución solo si las autoridades de los tres niveles de gobierno unen sus esfuerzos para establecer convenios obligatorios de coordinación de muy diversa índole.
Por ejemplo, en la Zona Metropolitana del Valle de México convergen 16 demarcaciones territoriales, 58 municipios del estado de México y uno del estado de Hidalgo. Existen en el país, otras zonas que rebasan el millón de habitantes y cuentan con problemas similares, en este caso están las metrópolis de Jalisco-Nayarit; Michoacán-Guanajuato, Coahuila-Durango y Puebla-Tlaxcala.
Para el caso de la Zona Metropolitana del Valle de México, existe una comisión que es coordinada de manera horizontal por la Secretarías de Gobierno y de Desarrollo Metropolitano de los gobiernos del Distrito federal y del estado de México respectivamente. Las materias objeto de esa coordinación son entre otras: el medio ambiente, asentamientos humanos, transporte y vialidad, agua y drenaje y sistemas de protección civil.
La solución a la problemática que generan los procesos económicos, sociales, culturales y territoriales de estos grandes centros urbanos, requieren no sólo de coordinación y obligatoriedad de las acciones, sino que las decisiones que se tomen por la vía ejecutiva cuenten con el aval de los poderes que hacen contrapeso a la representación de los Ejecutivos: los Poderes Legislativos.
En efecto, el trazo de las grandes políticas de gestión no debe quedar sólo en manos de los ejecutivos de los distintos niveles de gobierno, sino que exige involucrar de manera estratégica a los poderes legislativos del ámbito que corresponda. Para la coherencia de los distintos planes, formas de gestión y acciones ejecutivas se necesita la homologación también de ciertas leyes, reglamentos y presupuestos que son competencia de los Congresos, por lo que sería más adecuado integrar su representación en este tipo de acuerdos de desarrollo metropolitano...
La iniciativa presentada por el Congreso del estado de México propone fundamentalmente la creación de las zonas metropolitanas.
La iniciativa de los diputados Francisco Javier Plascencia Alonso y Carlos René Sánchez Gil propone lo siguiente:
Prevé la inclusión y participación de la entidad o entidades federativas en que se ubican los municipios de una metrópoli, en la aportación de recursos para el fondo común que cada zona metropolitana constituya para la realización de sus fines y objetivos, así como también se prevé la participación del Congreso de la Unión para realizar las declaratorias oficiales de las zonas metropolitanas respectivas.
El actual esquema de participación y distribución de los recursos federales de los municipios inmersos en zonas metropolitanas resulta inequitativo, considerando que su asignación y distribución responde principalmente al número de habitantes de cada municipio y no el grado de marginación y desarrollo e infraestructura de los mismos.
En este sentido, los municipios que son detonadores del desarrollo económico y que concentran a otras localidades conurbadas reciben una fuerte cantidad de recursos federales y estatales vía aportaciones y participaciones, no obstante que tienen una importante recaudación derivada de sus propios ingresos y cuentan ya con la infraestructura urbana y de servicios; contrario a ello, los conurbados que son prácticamente absorbidos por la metrópoli no tienen por lo general una recaudación significativa ni reciben las aportaciones y participaciones federales suficientes para enfrentar las necesidades y retos de su vertiginoso crecimiento; esta situación los coloca en una franca desventaja y desigualdad social y económica que repercute directamente en la calidad de vida de su población.
Por ese motivo se propone la integración de un fondo común para la realización de obras y acciones metropolitanas, con la aportación de cada uno de los municipios metropolitanos, en una proporción acorde a sus ingresos y presupuestos anuales, esto es, que cada municipio destine para el fondo cuando menos el 2 por ciento de su presupuesto anual, lo que implica que los que tienen uno cuantioso aporten más, y aquello donde es poco, aporten menos, formula que garantiza una justa proporcionalidad y equidad en la aportación de recursos para el fondo, considerando que las obras que se realizarán, no serán de beneficio exclusivo para un municipio, sino que beneficiaran a todos los que sean localidades metropolitanas y, por ende, a toda la población asentada en cada uno de ellos.
De ahí que se hable del principio de subsidiariedad en el sentido de que los municipios que tienen mayores ingresos aportarán más pero, en la misma proporción porcentual lo harán los municipios de menores ingresos, de manera que todos lo de una metrópoli participen y aporten en un esfuerzo solidario para planear, atender y resolver los requerimientos de carácter metropolitano que la sociedad exige.
En consecuencia con los principios de solidaridad y subsidiariedad, la federación y los estados también deberán aportar recursos a dicho fondo intermunicipal de los diversos programas y ramos destinados a infraestructura urbana, fortalecimiento municipal, movilidad urbana y seguridad pública, entre otros programas afines a las metrópolis del país, para la debida planeación y ejecución de los proyectos y obras de trascendencia metropolitana.
Es urgente contar con un marco legal apropiado que permita a los gobiernos municipales metropolitanos, estatales y federales contar con políticas públicas sustentables, de visión y planeación metropolitana, con herramientas y mecanismos jurídicos, administrativos y financieros, con capacidad operativa y ejecución estratégica para cumplir su compromiso social y económico para atender oportuna y eficazmente las demandas y requerimientos que la sociedad urbana requiere, para ello se propone la adición y reforma de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estableciendo no sólo la facultad optativa, sino además obligatoria de los municipios inmersos en una zona metropolitana, para asociarse y coordinarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos y el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan...
El diputado Jaime Espejel Lazcano propone lo siguiente:
En nuestro estado coexisten los órdenes jurídicos federal, estatal, municipal, así como el del Distrito Federal, e intervienen en la formación de la voluntad nacional; deben estar coordinados entre sí por una ley suprema, que es la Constitución, su participación es fundamental para el desarrollo en ellos.
La propuesta que nos ocupa se fundamenta en el pacto federal entre los distintos órdenes jurídicos que debe ser el eje que no permita el abandono del desarrollo económico y social que se está presentando en las zonas metropolitanas, pues de nada sirve que las entidades federativas y los municipios tengan autonomía legislativa si no cuentan con autonomía financiera para enfrentar las demandas de prestación de servicios que están surgiendo en las conurbaciones...
La iniciativa del diputado Arnoldo Ochoa González aportó lo siguiente:
El proceso de globalización, en el cual estamos insertos, requiere de gobiernos locales fuertes y participativos que permitan el mantenimiento de la identidad de sus pueblos. En tal sentido, es necesario ubicarse dentro del contexto global sin descuidar los diversos aspectos locales que componen nuestra federación.
En las tres décadas precedentes, el crecimiento poblacional, el desarrollo económico y la migración han traído consigo una amplia urbanización y la fusión de las localidades, creando el fenómeno de las metrópolis y de las megametrópolis que exigen menos mecanismos de coordinación, para elevar la eficacia de las políticas públicas.
Las relaciones intermunicipales, son en la actualidad un instrumento jurídico fundamental para mejorar el cumplimiento de los fines de los gobiernos locales y para la instauración de un federalismo moderno, eficiente y transparente. En tal sentido, la celebración de convenios y la constitución de organismos de colaboración entre municipios, que faciliten la prestación de servicios, la realización de obras públicas, la resolución de problemáticas compartidas, la coordinación técnica y financiera o la realización de actividades de interés común de su competencia, constituyen instrumentos novedosos para lograr una mayor eficiencia y descentralización operativa.
Los objetivos que promueven las relaciones intermunicipales son de muy variada naturaleza, pues a las funciones y competencias tradicionales de los gobiernos locales, se van sumando paulatinamente nuevos roles de desarrollo integral y humano. Actualmente la tendencia mundial encamina la actividad gubernamental hacia la descentralización, en un plano de creación de más espacios de participación, eficacia, control, libertad y transparencia, lo que implica la asunción de nuevas responsabilidades por los municipios en materias como la seguridad pública, la atención de la salud, los servicios educativos, la promoción económica, el desarrollo sustentable y la conservación del medio ambiente.
El desarrollo de estos mecanismos de coordinación ha tenido resultados exitosos en América Latina. Un ejemplo de ello lo vemos en los corredores productivos de Buenos Aires, Argentina, que funcionan desde 1993, los cuales promueven el desarrollo económico de sus regiones, con implantación de estrategias regionales de saneamiento urbano y ambiental de las regiones coordinadas...
Por su parte, el diputado Carlos Augusto Bracho González propone lo siguiente:
Se requiere una reforma constitucional cuyo alcance establezca las bases de orden general, suficientemente incluyentes, para inducir con la debida consistencia y congruencia las subsecuentes reformas a las leyes federales y estatales en la materia.
El núcleo de la reforma reside en ampliar el margen de iniciativa y de decisión de los gobiernos locales para cooperar y asociarse entre sí, a partir de beneficios y contribuciones compartidas y sin conculcar autonomías, para actuar conjunta y coordinadamente en el territorio metropolitano.
En ese sentido, para atender las limitantes y problemas expuestos, la LX Legislatura de la H. Cámara de Diputados por medio de su Comisión de Desarrollo Metropolitano, realizó diversas actividades tendientes a establecer un debate amplio, plural y abierto, entre legisladores, especialistas en la materia, provenientes de la academia, el gobierno en sus tres órdenes, federal, estatal y municipal, sectores privado y social en general, que permitieron orientar una reforma constitucional adecuada a las condiciones de las metrópolis mexicanas.
Para alcanzar dicho objetivo, la Comisión de Desarrollo Metropolitano de la Cámara de Diputados, realizó 46 reuniones de trabajo, 3 foros académicos y en especial un Congreso Nacional Metropolitano, eventos realizados con el objeto de obtener propuestas que permitieran reformar y actualizar el marco normativo aplicable en materia de desarrollo urbano y metropolitano, lo anterior permitió obtener el mayor número de datos e información a efecto de brindar una posición objetiva respecto al impulso de una reforma legislativa con visión integral para elevar a rango constitucional la zona metropolitana como unidad territorial de la acción gubernamental, a fin de dar fuerza legal y continuidad institucional a proyectos y obras que determinen conjuntamente las autoridades municipales y las estatales en las zonas metropolitanas, considerando que la coordinación en los diferentes ámbitos de gobierno resulta fundamental para el adecuado y sustentable desarrollo metropolitano del país...
El diputado José Manuel Agüero Tovar, en lo sustancial, señala lo siguiente:
La presente iniciativa considera prever y hacer extensiva nuestra preocupación a este Pleno de la Sexagésima Primera Legislatura, e que es el momento para que sea considerado constitucionalmente en su magnitud, el término de Zona Metropolitana, lo cual conlleva no sólo el respeto al régimen interior de los estados y municipios así como a las relaciones de la Federación tanto en su organización política como administrativa y a la responsabilidades de los servidores públicos y del patrimonio del Estado, si no a dar certidumbre a las relaciones que nacen entre los municipios y en su caso entre los estados.
En el aspecto económico, es en las zonas metropolitanas donde se concentran la economía y la fuerza laboral; sin embargo, lamentablemente existe un desequilibrio en el crecimiento de los tres sectores productivos que la comprenden, y más aún, la falta de generación de empleos, ha incrementado el comercio informal, y consecuentemente la mayor parte de nuestra juventud y adultos mayores encuentran en éste la única salida a sus necesidades económicas. En lo social, la falta de oportunidades, la desintegración familiar y la necesidad de incorporarse al ámbito laboral a una edad cada vez más temprana, engruesa la lucha por un empleo y soportan lo precario y alevoso de sus condiciones laborales, tales situaciones sólo generan formas irregulares o delictivas, que incrementan el empleo informal y la delincuencia, sumemos a esto la escasa infraestructura de servicios sociales y el deterioro de ésta que la hacen insuficiente y deficiente. El grave problema de la inseguridad y la falta de impartición de justicia, son producto de leyes con vicios y vacíos legales, que hacen permisiva su evasión, la ineficacia de los cuerpos policiacos, los bajos sueldos que abren la puerta a la corrupción a todo nivel, la falta de coordinación entre autoridades y los castigos judiciales leves, han hecho del crimen un poder de facto que alterna con las autoridades y cada vez es más fuerte. En la relativo a la educación, la falta de planteles particularmente en zonas periféricas a las ciudades, la abrumadora burocracia, la subutilización de las escuelas y el corto horario originan una educación desigual en su calidad en todos los niveles. Los problemas de salud se incrementan por la falta de infraestructura para brindar estos servicios, creando diferencia y deficiencia en su cobertura a una creciente población que ve y siente aminorar los servicios. En cuanto a transporte, existe la constante de insuficiencia de medios de transporte y creación o reordenamiento de vías de tránsito vehicular en ciudades y carreteras periféricas a éstas. En el ámbito de la política hay una clara falta de mecanismos de participación ciudadana y en la toma de decisiones importantes, así como en la supervisión de políticas públicas y transparencia en la rendición de cuentas de los servidores públicos y de sus instituciones, y esto se acentúa con la falta de formación profesional y de experiencia de líderes sociales y funcionarios públicos.
Por su parte, el diputado Daniel Gabriel Ávila Ruiz abunda lo siguiente:
En el país, particularmente en la zona metropolitana de la Ciudad de México, el rasgo característico del proceso de urbanización han sido el crecimiento y el desarrollo de sus aglomeraciones urbanas, cuyas características son la enorme concentración de población, su función como polo económico de relevancia y concentración de funciones de alto nivel en términos de administración y comunicación, así como la concentración de muchos de los costos sociales de la urbanización como el crecimiento demográfico, los altos niveles de pobreza, el tráfico, el deterioro ambiental y la deficiente administración, entre otros aspectos.
De acuerdo con datos de la Secretaría de Desarrollo Social, el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006 registró 14 zonas metropolitanas y 32 aglomeraciones urbanas en el sistema urbano nacional. Los mismos datos arrojan que aproximadamente 1 de cada 2 habitantes del país vive en alguna de las 14 zonas metropolitanas o de las 32 aglomeraciones urbanas detectadas en dicho sistema. En estas zonas y aglomeraciones se genera 76 por ciento del producto interno bruto y se concentra 67 por ciento de la población urbana.
Con el objetivo de hacer frente a los problemas derivados del crecimiento de las ciudades, desde 2005 el Fondo Metropolitano se ha incluido en el ramo 23, “Provisiones salariales y económicas”. Los recursos asignados a este fondo se incrementaron de forma rápida. En 2006, cuando se creó el fondo, la Cámara de Diputados aprobó a través del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) un monto de mil millones de pesos (mdp), que fue ejercido en inversión física.
En 2007, la Cámara de Diputados destinó 3 mil mdp para ese fondo, lo que representó una variación real de 196.3 por ciento respecto al año anterior. El presupuesto asignado se distribuyó de la siguiente manera: 56.8 por ciento a proyectos de carácter vial, 25.6 a proyectos de agua y saneamiento, 11.6 a los proyectos ambientales y 6.0 a proyectos de desarrollo social por ser considerados de menor urgencia. En el ejercicio fiscal de 2008 se asignaron recursos al fondo por 5 mil 550 mdp, lo que representó un incremento real de 78.7 por ciento respecto a lo aprobado en 2007.
Durante el último año, en el PEF de 2009 el Congreso de la Unión considera 16 zonas metropolitanas sujetas de apoyo por parte de la federación, con un presupuesto de 5 mil 710 millones de pesos. Es decir, dos zonas metropolitanas más que las consideradas hasta 2006.
Todo esto resulta problemático si tomamos en cuenta que hay un vacío legal sobre las cuestiones de planeación urbana. Sólo dos artículos de la Carta Magna hacen referencia (casi de manera vaga) a la conurbación y coordinación necesarias para la solución de problemas que incluyen a dos o más municipios; a saber: los artículos 115 y 122, Apartado G, constitucionales.
Aunados a dichas diferencias, hay conflictos estatales y municipales que se evidencian en la asignación presupuestal participable que les confiere la federación. Sin embargo, el Congreso no tiene injerencia alguna en la toma de decisiones cuando se presentan problemas de carácter administrativo y urbano entre los gobiernos intervinientes; es decir, en temas relacionados con las zonas metropolitanas.
Conforme a estas consideraciones y ante la problemática que representan las delimitaciones de las zonas metropolitanas y sus consecuencias administrativas y sociales, mi iniciativa sugiere la intervención por ley del Congreso de la Unión para facultar al Poder Legislativo para que éste declare las correspondientes zonas en asesoría directa con dependencias especializadas en la materia como la Sedesol y el Consejo Nacional de Población, propiciando que la aplicación continua de esta facultad del Congreso haga obligatoria la coordinación intermunicipal en materia de prestación de servicios, inversión en infraestructura y solución de controversias, por citar sólo algunos ejemplos.
La iniciativa del diputado Alejandro del Mazo Maza establece lo siguiente:
El tema del desarrollo metropolitano en nuestro país se encuentra en un proceso de consolidación que ya ha demostrado su funcionalidad como un mecanismo que coadyuva en el crecimiento ordenado y sustentable en respuesta a la dinámica urbana y poblacional en diversas zonas metropolitanas de un total de 56 zonas metropolitanas de México. Este procedimiento actualmente incluye la implantación de diversas estrategias como el financiamiento de estudios, proyectos de infraestructura y obras de impacto regional ante los desafíos de problemas complejos que tiene que ver con la explotación y tratamiento del agua, con el manejo de residuos sólidos, con la contaminación ambiental; con el transporte público y vialidades, entro otros aspectos que no conocen de delimitaciones administrativas ni políticas y mucho menos de responsabilidades de niveles de gobierno.
Por ello, es importante que en el tema del desarrollo metropolitano se impulsen con mayor determinación las facultades y responsabilidades de los diferentes actores involucrados, especialmente en los gobiernos locales ya que son estos quienes reciben primeramente las demandas de la sociedad. Afortunadamente, sobre el desarrollo metropolitano ya existe un importante avance que se ve reflejado en una serie de disposiciones jurídicas que poco a poco han abierto las puertas a propuestas y acuerdos que ya tienen resultados importantes para las zonas metropolitanas del país. Tal es el caso del denominado Fondo Metropolitano, cuyo objetivo entre otros, es el de financiar estudios, construcción y/o mejoramiento de la infraestructura, adquisición de reservas territoriales, equipamiento urbano, y elaboración de proyectos y obras públicas con un impacto regional en las propias zonas metropolitanas.
La iniciativa del diputado Juan Carlos Natale López, en lo sustancial, señala lo siguiente:
Para cumplir cabalmente la creación de una ley que uniforme los criterios generales de concurrencia y de coordinación para llevar a cabo eficazmente responsabilidades, funciones y acciones compartidas, deben de existir previamente los referentes primordiales desde el orden constitucional que posibilite y de certidumbre jurídica a la figura de zonas metropolitanas entre los órdenes y esferas institucionales de gobierno.
En consecuencia, la propuesta objeto de la presente iniciativa, pretende establecer explícitamente la facultad del Congreso de la Unión para expedir leyes que establezcan las bases de concurrencia y coordinación entre los diversos órdenes de gobierno en materia de desarrollo de las zonas metropolitanas; asimismo, se propone robustecer la participación de los estados, municipios y el Distrito Federal en la integración de zonas metropolitanas con base a planes regionales que sean ejecutados técnicamente mediante la suscripción de convenios.
Creemos que es el momento oportuno para regular el aprovechamiento de los núcleos o concentraciones poblacionales en el sentido de que es ineludible considerar a las zonas metropolitanas como una materia de competencia diferenciada del desarrollo urbano a fin de que sea posible vincular los aspectos de desarrollo regional, infraestructura, vivienda, transporte, movilidad, seguridad, medio ambiente, protección civil, entre otras cuestiones básicas para la planeación y gestión del desarrollo urbano en favor de sus habitantes.
En atención del debate y del cúmulo de propuestas legislativas que se han sometido en la Cámara de Diputados, es pertinente proponer una reforma constitucional que realmente subsane y corrija las inadecuadas interpretaciones así como los vacíos e insuficiencias que la lógica centralista le ha venido imprimiendo a las zonas metropolitanas principalmente cuando resultan tan significativas cada vez que se discuten y aprueban los Presupuestos de Egresos de cada año, y más aun cuando primero se requiere dar a esta figura mayor definición y certidumbre jurídica a su naturaleza porque es una vertiente idónea para hacer más eficaces las relaciones intergubernamentales de coordinación y cooperación entre los gobiernos con base en el respeto pleno de los regímenes interiores por el Congreso, pues este poder está obligado a ser motor efectivo y trascendental en el crecimiento económico y el desarrollo político y social de las regiones del país.
La iniciativa de la diputada Alma Carolina Viggiano Austria señala lo siguiente:
La formación y crecimiento de zonas metropolitanas constituye un aspecto clave en la acelerada urbanización y en el desarrollo económico y social del país. De acuerdo con los resultados preliminares del Censo 2010, el 55.8 por ciento de los mexicanos se asienta en alguna de las 56 zonas metropolitanas del país en apenas un 7 por ciento del territorio nacional. Con independencia del método de delimitación utilizado, el crecimiento de zonas metropolitanas ha sido vertiginoso en las últimas tres décadas. En 1976 se reconocían 12; para 1986 eran 26; en 1993 se identificaba a 37, para el año 2000 había 48 y en 2005 el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), el Consejo Nacional de Población (Conapo), la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) y la Secretaría de Gobernación (Segob) reconocen 56.
Las zonas metropolitanas han sido tratadas hasta ahora como áreas de conurbación; no obstante, son mucho más que eso. Se trata de grandes conglomerados de población, que se expandieron desde alguna ciudad central hacia diversos municipios contiguos, a partir de la distribución de la actividad económica, la infraestructura y el equipamiento urbano, de tal manera que entre ellos se establece una necesaria e irreversible interdependencia económica y urbana.
A la zona metropolitana concurren necesariamente autoridades de distinto nivel y ámbito de competencia y la regulación de su desarrollo implica, además, la coordinación entre ramos de la administración pública, la planeación intermunicipal y la concertación del sector público con los sectores privado y social a esa escala.
Actualmente, en 29 entidades federativas existe una zona metropolitana y 329 municipios y 16 delegaciones forman parte de alguna de ellas. De las 56 zonas metropolitanas, 7 se localizan en la frontera con Estados Unidos de América, (Tijuana, Baja California), Ciudad Juárez (Chihuahua), Piedras Negras (Coahuila), Matamoros, Nuevo Laredo (Tamaulipas), Reynosa-Río Bravo (Tamaulipas) y Mexicali (Baja California); 9 son portuarias o albergan desarrollos marítimos (Tijuana-Playas de Rosarito (Baja California), Guaymas (Sonora), Puerto Vallarta (Jalisco-Nayarit), Tecomán (Colima), Acapulco (Guerrero), Cancún (Quintana Roo), Coatzacoalcos y Veracruz (Veracruz) y Tampico (Tamaulipas) y las 40 restantes se localizan al interior del territorio nacional, abarcando capitales de los estados y las principales ciudades medias del país.
El problema fundamental no es solamente el tamaño de las ciudades que integran una zona metropolitana, tampoco la complejidad administrativa y operativa que entraña su adecuado funcionamiento urbano, ni siquiera lo es principalmente la provisión de infraestructuras y la dotación de equipamientos, sino que consiste en garantizar que municipios y entidades federativas se coordinen entre sí y planeen conjuntamente el funcionamiento económico y urbano, así como opciones para su desarrollo sustentable, con base en criterios técnicos comunes que trasciendan la extracción partidista de la autoridad, la duración del mandato del gobierno y la eventual alternancia política.
En pocas palabras, la adecuación del marco jurídico debe prever que el desarrollo metropolitano sea viable y consistente en cualquier parte del territorio nacional, que derive en calidad de vida para la población asentada en zonas metropolitanas y que en éstas se puedan aprovechar las capacidades productivas y ventajas competitivas que contribuyen a un desarrollo económico y social justo.
Para los especialistas es evidente que el país tiende hacia la concentración de la población y las actividades económicas y sociales en las metrópolis, 2 y que éstas representan la fuente de los problemas más complejos de habitabilidad y convivencia social y, al mismo tiempo, de las mayores oportunidades de generación de inversión, empleo y valor económico agregado que se traduzca en bienestar social.
El Reporte General de Asentamientos Humanos 2011 del programa de las Naciones Unidas Hábitat establece claramente que 75 por ciento de la Emisión de Gases Efecto Invernadero son emitidos por las ciudades debido fundamentalmente al trasporte motorizado, al excesivo consumo de energía y a los cambios de uso de suelo. En él se establece que una planificación metropolitana, una ciudad compacta, una movilidad en trasporte público y no motorizado y una planificación de largo plazo y participativa genera las condiciones para adaptar y mitigar los cambios climáticos que están afectando al mundo en general.
Las zonas metropolitanas constituyen el componente de mayor jerarquía del sistema urbano nacional, en ellas se concentra más de la mitad de la población y se genera el 75 por ciento del producto interno bruto del país. De ahí la urgencia de contar con una regulación jurídica de su desarrollo, de tal manera que obligue a la autoridad, de todos los niveles y ámbitos de competencia, a establecer y articular políticas y programas orientados al aprovechamiento del valor estratégico que tienen para el desarrollo nacional. No puede pasar inadvertido que algunas zonas metropolitanas funcionan de polos de desarrollo y redes de flujo comercial, de capitales y de mano de obra calificada con el exterior.
Marco jurídico vigente en materia metropolitana
Es necesario identificar las insuficiencias y deficiencias del marco jurídico vigente, en cuyo diagnóstico debe tomarse en cuenta, entre otros, los siguientes aspectos en cuanto a la planeación metropolitana y la coordinación intergubernamental requeridas.
La delimitación y declaratoria de zona metropolitana debe ser un proceso formal sujeto a criterios técnicos, que conlleve la distribución de competencias entre los estados y los municipios y, en su caso, la Federación y debiera estar regulado por la ley en la materia. Hay que evitar la acción pública fragmentada y parcial de autoridades que no reconocen las consecuencias de sus decisiones sobre el entorno metropolitano, tal como autorizar cambios de uso de suelo sin un criterio metropolitano, lo que repercute en el desarrollo urbano armónico con las actividades económicas y sociales a nivel de la metrópoli.
Eso merece mayor atención si se toma en cuenta la ausencia de normas homologadas y, por el contrario, la heterogeneidad de la reglamentación entre municipios y entre entidades federativas, así como la falta de sanción en caso de incumplimiento de acuerdos entre autoridades locales de distinto municipio.
En cada sector económico se presentan requerimientos de localización y utilización del espacio urbano diferentes entre sí; en ocasiones incluso contrapuestos y cuya conciliación solamente puede ser el resultado de una planeación del desarrollo económico y social sobre el conjunto del territorio metropolitano.
La materia relativa a la planeación regional y metropolitana es necesariamente concurrente; conlleva una toma de decisiones concertadas entre autoridades electas con distinto nivel y magnitud de representación política y programas de gobierno sobre asuntos, necesidades y problemas que trascienden la esfera de acción municipal y cuyas consecuencias pueden repercutir incluso en el desarrollo de la entidad federativa respectiva. Eso lleva a considerar la región como un ámbito de referencia para la planeación del desarrollo de cada entidad federativa, a ésta última como el nivel rector de la planeación metropolitana y, a su vez, ésta debe ser un componente de orden superior a la planeación municipal del desarrollo, es decir conforme a la cual ésta última debe guardar la debida congruencia.
Esa lógica es la que permitiría que las obras y los proyectos, para ser de índole metropolitano, deben obedecer a un plan que los articule y en el marco del cual se justifican y complementan mutuamente. Eso permite economías de escala en cuanto a costos de mantenimiento y ampliación de infraestructura y equipamiento urbano, así como por lo que hace a la prestación de servicios públicos con tarifas competitivas y con similares estándares de calidad en todos los municipios que conforman la zona metropolitana.
Por eso, la planeación regional y la de índole metropolitana, que se establecen mediante la presente propuesta de reforma constitucional, implican considerar por lo menos las siguientes materias, funciones y tareas: la ordenación del territorio; la planeación del desarrollo urbano metropolitano, el suelo y la vivienda; la planeación del desarrollo rural; la promoción de la economía regional y metropolitana; la movilidad de personas y bienes (vialidad y transporte); la ecología y el ambiente; el ciclo integrado del agua que incluye suministro y saneamiento; la recolección y disposición final de residuos sólidos y la seguridad pública, entre otros.
Problemas de gobierno, administración y financiamiento
La planeación y la gestión del desarrollo metropolitano requieren de formas y mecanismos de colaboración y asociación entre municipios y entre entidades de la Federación, que permitan actuar de manera conjunta y coordinada a pesar de que se trate de ciudades y centros de población con diferentes características, tales como tamaño, densidad media urbana, ritmo de crecimiento, capacidades productivas y niveles distintos de competitividad económica y, desde luego, diferentes capacidades de financiamiento público y privado. Las situaciones de gobierno yuxtapuesto o dividido, de pluralismo y alternancia política, más comunes ahora que antes, vienen a complicar ese cometido de planeación de largo plazo y de coordinación entre autoridades de extracción partidista distinta.
Si bien es cierto que varias de las funciones, obras y servicios públicos pueden ser asumidos por los municipios, también lo es que pueden conseguirse ventajas comunes cuando éstos se asocian y colaboran entre sí a escala metropolitana.
Ésa es además una manera de acotar los márgenes de discrecionalidad en la toma de decisiones, misma que afecta el desarrollo de la metrópoli de que se trate. Por eso es válido poner entredicho que la suma de decisiones de localización e inversión, pública y privada, tomadas desde cada municipio permita el desarrollo armónico, productivo, ordenado y sustentable de la zona metropolitana a la que pertenece. La evidencia indica que no es así. De hecho, la mayor parte de las zonas metropolitanas registran problemas derivados de decisiones aisladas por parte de los municipios que las conforman; sobre todo cuando el gobierno estatal correspondiente ha sido omiso al respecto.
Para ilustrar el alcance de este problema, puede tenerse en cuenta quién y cómo debe decidir la congruencia metropolitana de los planes de desarrollo urbano municipales; definir las rutas, interconexiones y modalidades de transporte público entre municipios metropolitanos; en dónde ubicar qué tipo de equipamiento; cuándo ampliar la infraestructura y cómo organizar y operar la prestación conjunta de servicios que sirven a la metrópoli; en qué áreas de ella fomentar el desarrollo inmobiliario privado, la ubicación de vivienda popular y de interés social; qué usos e incentivos otorgar al establecimiento de la industria y el comercio; de tal manera que se vean impulsados la actividad económica y el desarrollo social de cada municipio y de la zona metropolitana.
Estas asimetrías entre los actores públicos y sus programas, la falta de respuestas a las preguntas planteadas, los resultados limitados e incluso negativos de iniciativas de una jurisdicción al margen del resto, así como las a sincronías en sus agendas, prioridades y calendarios, son elementos que deterioran la convivencia en los distintos territorios del país, con marcado énfasis en las metrópolis, y que impiden una gestión con visión metropolitana y regional y de largo plazo.
Habría que agregar el problema referido se agrava debido a la falta de continuidad en las decisiones, los programas, las obras y los proyectos; la competencia por inversiones e incentivos fiscales entre municipios; así como la carencia de instancias colegiadas de intermediación de conflictos, representan serios obstáculos para la gestión y administración del territorio metropolitano. Hay evidencia en todo el país de que los marcos institucionales de actuación en zonas metropolitanas han quedado rebasados, en cuanto a la capacidad de respuesta de las autoridades locales. No es fortuito que recurran y se atengan al financiamiento público que les otorgue la federación.
Lo expuesto permite justificar la pertinencia de dar un estatuto constitucional a la materia de regulación del desarrollo metropolitano en nuestro país. Entre otras razones conviene destacar que la figura de la conurbación es insuficiente para ser aplicada a la zona metropolitana, que es una realidad territorial, económica y urbana mucho más amplia y compleja.
Por eso, la legislación vigente resulta insuficiente para asegurar la planeación y la coordinación de índole metropolitana. Por consiguiente se carece de instituciones u órganos encargados con las atribuciones suficientes para ejercer la acción especializada que requiere el ordenamiento territorial y el fomento del desarrollo metropolitano sustentable.
Aún la atribución otorgada al municipio, en el artículo 115 de la Constitución Política, resulta actualmente insuficiente por cuanto hace voluntaria la colaboración y coordinación entre municipios, no sujeta la planeación del desarrollo urbano por parte de éstos a la planeación metropolitana y ésta no es formulada por un órgano especializado que admita la consulta y la participación ciudadana en la toma de decisiones metropolitana.
La Ley General de Asentamientos Humanos vigente no ofrece reglas de distribución y asignación de competencias, facultades y atribuciones, de modo tal que haga vinculante la coordinación, la planeación y la acción conjunta y coordinada, bajo un esquema de mutuas compensaciones a las partes.
Es relevante considerar este aspecto habida cuenta de que no todos los municipios de una zona metropolitana cuentan con la capacidad técnica paro diagnosticar y pronosticar las tendencias del crecimiento sociodemográfico y urbano en su territorio, mucho menos a la escala del territorio metropolitano; tampoco paro adoptar un modelo de gestión pública con una visión integral metropolitana.
A ello se añade la carencia de sistemas de información especializada y actualizada que sirvan de soporte a las funciones de planeación, ejecución y evaluación del ordenamiento territorial y el funcionamiento económico y urbano de la zona metropolitana de que se trate. Tales sistemas no pueden equivaler a la sumatoria de datos desagregados por municipio, sino a la articulación en el todo metropolitano. Una consecuencia de estos problemas consiste en que en lugar de un plan metropolitano se tienen una serie de propuestas parciales y desarticuladas.
Por lo que se refiere al financiamiento público del desarrollo metropolitano, los principales problemas consisten en que estados y municipios, por una parte, no destinan recursos propios suficientes a obras y proyectos metropolitanos y, por la otra, que cuando reciben recursos de la Federación no se cuenta con los mecanismos institucionales paro asegurar que su aplicación tenga un impacto efectivamente metropolitano.
A la fecha, los órganos establecidos paro la planeación y coordinación intergubernamental de índole metropolitana adolecen de capacidades decisorias y ejecutivas efectivas; se trata por lo general de instancias consultivas que emiten recomendaciones que pueden o no ser tomadas en cuenta por los órganos de la administración pública estatal y municipal y cuyas competencias entran en conflicto, con frecuencia, con respecto a órganos centralizados o descentralizados establecidos en la ley correspondiente.
Pertinencia y justificación de la reforma constitucional en materia metropolitana
El derecho a la ciudad y la vivienda
Se reconoce que actualmente las ciudades son espacios con gran potencial de riqueza y diversidad económica, ambiental, política y cultural, donde se concentra la mayor parte de la población, tanto en nuestro país como en el resto del mundo, a grado tal que la Organización de las Naciones Unidas, a través de su programa de asentamientos humanos Hábitat estableció desde 2007 que el mundo es ya mayoritariamente urbano y que, sin demérito de los procesos sociales y espaciales que ocurren en el medio rural, es en las ciudades y particularmente en las concentraciones metropolitanas, donde se concentra la producción de la economía y donde las nuevas relaciones culturales y sociales en general se desarrollan de manera amplia y generalizada, de manera tal, que el desarrollo de las naciones está indisolublemente ligado al de sus ciudades.
De ahí que el modo de vida urbano, se ha convertido en la influencia determinante para el desarrollo de la humanidad, por lo que el potencial que ofrecen las ciudades y las metrópolis, es fundamental para la economía y para la vida comunitaria, así como para preservar y mejorar la relación entre la sociedad y su medio ambiente. En consecuencia, como nunca antes en la historia de la sociedad mundial y en particular, de la sociedad mexicana que se ha estado urbanizando a pasos agigantados, el ordenamiento espacial se ha convertido en un asunto de seguridad nacional.
Sin embargo, en sentido contrario a tales potencialidades, los modelos de desarrollo y ocupación del territorio, así como el crecimiento de nuestros centros urbanos, presentan una profunda desigualdad económica, social y espacial, que genera pobreza y exclusión, contribuyen a la depredación del ambiente y los recursos naturales y aceleran los procesos migratorios y de urbanización descontrolados, la segregación social y urbana, la fragmentación de las ciudades y la privatización y utilización irracional de los bienes comunes y del espacio público.
Hemos estado atestiguando procesos que favorecen la proliferación de grandes áreas urbanas en condiciones de pobreza, precariedad y vulnerabilidad ante los riesgos naturales y los inducidos por la acción de los actores sociales, los gobiernos y los ciudadanos. En suma, hoy día construimos ciudades socialmente injustas, económicamente ineficientes y con baja competitividad y complementariedad, espacialmente desordenadas, poco funcionales y ambiental mente insustentables.
Frente a estas realidades, los arreglos institucionales, las políticas públicas y las estructuras de la administración pública se han visto rebasados, siendo necesario impulsar cambios a los marcos institucionales y de acción colectiva, que permitan contrarrestar dichas tendencias, basados en un modelo sustentable de sociedad y vida urbana, que reconozca los principios de solidaridad, libertad, equidad, dignidad y justicia social, y fundamentado en el respeto a las diferentes culturas urbanas y un uso y ocupación del territorio que sea equilibrado, de acuerdo con las condiciones que ofrece el ambiente, las vocaciones económicas y los modos de vida de cada región donde se localizan las ciudades mexicanas.
El derecho a la ciudad amplía el tradicional enfoque sobre el mejoramiento de la calidad de vida de las personas centrado en la vivienda y el barrio, hasta abarcar la escala de la ciudad o la metrópoli y su entorno rural, como un mecanismo de protección de la población que vive en ciudades o regiones, especialmente aquellas que enfrentan un acelerado proceso de urbanización.
Esto implica enfatizar una nueva manera de promoción, respeto, defensa y realización plena de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales, garantizados en los instrumentos nacionales e internacionales de derechos humanos, como la Carta del Derecho a la Ciudad firmada por México.
Por ello, la iniciativa de reforma constitucional que se presenta ante esta soberanía propone la modificación del párrafo sexto del artículo 4o. de la Constitución Política Federal, para incluir el derecho a la ciudad y la vivienda, como un derecho básico para todos los mexicanos, reconociendo que todas las personas tienen derecho al acceso a los beneficios de la urbanización; es decir, a una localización dentro del tejido urbano con acceso por la vía de los servicios de transporte público y no motorizado al empleo, a los servicios públicos y a los equipamientos sociales de toda índole en la ciudad, bajo principios de sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social. Igualmente, tienen derecho a disfrutar de una vivienda en términos de localización, superficie y condiciones físicas, que sean adecuadas, accesibles y dignas.
La planeación del desarrollo regional y metropolitano
Desde mediados de la década de los años 40 se ha debatido en torno a la planificación del desarrollo. Muchos de los análisis publicados ha versado en tomo a cuáles son los cambios necesarios para organizar la administración pública de manera eficiente. En el caso de nuestro país, se ha registrado avances en cuanto a la coordinación y cooperación intergubernamental, entre la federación, las entidades federativas y los municipios.
Pero tal coordinación es actualmente limitada y depende en buena medida del voluntarismo político. Cada autoridad atiende a sus prioridades, al margen de una visión integral de la correspondiente región o zona metropolitana, no obstante que casi todas ellas reconozcan los efectos negativos de la carencia de una acción conjunta y coordinada y el compromiso institucional con la planeación correspondiente.
Por ello se plantea la modificación al artículo 26 de la Constitución, para establecer una planeación regional, en cuyo elaboración, ejecución y evaluación participen de manera coordinada y solidaria las entidades federativas, rigiéndose la misma por los principios de sustentabilidad e igualdad. En congruencia y como consecuencia de esa medida, se propone modificar el artículo 73, fracción XXIX-D, para facultar al Congreso de la Unión a legislar en materia de desarrollo nacional y regional.
Con esta modificación se busca atender las necesidades sociales, mediante una adecuada coordinación entre órdenes de gobierno y propiciar un desarrollo más equitativo para todos los mexicanos, así como aprovechar mejor los recursos y oportunidades que tiene cada una de las regiones del país.
La presente iniciativa propone también reformar el párrafo tercero del artículo 27 de nuestra Carta Magna, para establecer que la nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, reconociendo la función social de la propiedad, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana.
En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, así como para la eficaz gestión y administración de las zonas metropolitanas.
Esta reforma permitirá profundizar y hacer más efectiva la responsabilidad social del suelo en las ciudades y metrópoli, dejando claro que además de derechos sobre la propiedad, también existen deberes cuyo cumplimiento es central para el ordenamiento del territorio, con lo que se logra, además, un marco normativo modelo para las ciudades medias e incluso para los espacios rurales.
En consistencia con la anterior medida, y con fundamento en la modificación propuesta al artículo 73, fracción XXIX-C, será posible emitir la legislación que distribuya con precisión las atribuciones y responsabilidades entre los estados en materia metropolitana, incluyendo las relativas al derecho a la vivienda; en otras palabras, establecer aquello que deba corresponder a cada ámbito y nivel de gobierno.
De igual manera, será posible definir los lineamientos de planeación y ordenación territorial y aquellos a los que deba sujetarse la dotación de servicios públicos y equipamiento urbano, así como la construcción de vivienda, como factores que impulsan el crecimiento urbano y económico.
Se requiere que el Estado mexicano reconozca a escala constitucional la existencia de las regiones y las zonas metropolitanas como áreas de importancia estratégica para el desarrollo nacional.
Para posibilitar una legislación armónica que permita la articulación de los tres ámbitos de gobierno en los asentamientos humanos y la vivienda, se propone la modificación de la fracción XXIX-C del artículo 73 de nuestra Constitución Política, para facultar al Congreso de la Unión para expedir la ley general correspondiente.
Esta iniciativa plantea además la reforma de los artículos 115 y 122 constitucionales, con el propósito de señalar la obligación de las autoridades locales y municipales para participar en los procesos de planeación del desarrollo y ordenación del territorio, cuando formen parte de una zona metropolitana, así como para abrir la posibilidad de crear organismos administrativos públicos y participativos cuyo objeto sea la planeación, operación, ejecución y financiamiento de acciones, obras o servicios públicos en el ámbito que comprenda dicha zona metropolitana.
Se propone establecer la facultad de los poderes ejecutivo y legislativo de las entidades federativas involucradas en una región o zona metropolitana, para que junto con los municipios respectivos, desarrollen los instrumentos de coordinación obligatoria, en las materias que sean declaradas como de interés metropolitano; en primer término, el plan metropolitano a que deberán sujetarse los planes y programas locales; por otra parte, los órganos o instituciones que garanticen la elaboración, ejecución y evaluación de planes, programas y proyectos metropolitanos, la generación de sistemas de información metropolitana, el financiamiento de proyectos y acciones metropolitanas, en todos los casos con visión de largo plazo e integradora de los procesos económicos, sociales, territoriales y ambientales de las regiones y metrópolis.
Por otra parte, la modificación del artículo 116 tiene como propósito posibilitar la celebración de convenios entre los poderes ejecutivos de las entidades federativas para intervenir y promover el desarrollo regional y metropolitano. Es claro que los gobiernos de las entidades federativas deben tener un papel principal en la promoción del ordenamiento y gestión de las metrópolis interestatales.
Origen de la iniciativa
Los diputados y senadores que suscriben, integrantes de los distintos grupos parlamentarios de esta LXI Legislatura del Congreso de la Unión, no hemos sido omisos a la urgencia de encarar la problemática del desarrollo metropolitano y, en consecuencia, comprometer esfuerzos para promover la debida adecuación al marco jurídico federal vigente. A partir de mayo del presente año, participamos en los trabajos conjuntos con ese cometido, a través del mecanismo de coordinación bicameral constituido por la mesa interparlamentaria, integrada por las Comisiones de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial; del Distrito Federal; de Federalismo; de Desarrollo Regional y de Vivienda del Senado de la República y por las comisiones de Desarrollo Metropolitano; de Desarrollo Social, de Vivienda, del Distrito Federal y de Fortalecimiento al Federalismo de esta Cámara de Diputados.
Junto con la revisión exhaustiva de los antecedentes legislativos, esta mesa impulsó el análisis y la discusión de propuestas, con base en una agenda y diagnóstico con sustento técnico, entre funcionarios de gobierno estatales y municipales, legisladores locales y representantes de los sectores social y privado vinculados a la problemática metropolitana, que tuvo lugar mediante cuatro foros regionales, con sede en las ciudades de Torreón, Mérida, Guadalajara y Toluca, proceso de consulta nacional enriquecido con las reuniones con cámaras, asociaciones civiles y organizaciones ciudadanas.
Derivado de ese ejercicio, se pudo constatar un amplio consenso acerca de la necesidad de elevar a rango constitucional la regulación del fenómeno metropolitano, en tanto que el componente de mayor jerarquía y complejidad del desarrollo urbano del país, así como proveer a un desarrollo sustentable de las zonas metropolitanas del país. La presente iniciativa incorpora de manera congruente y consistente las modificaciones a la Constitución Política que permitirían dotar de las bases mínimas indispensables para regular debidamente el desarrollo metropolitano en la legislación secundaria.
Otras propuestas recogidas, discutidas y formuladas en la presente reforma consiste en: a) elevar a rango constitucional el “derecho a la ciudad”; b) hacer obligatoria la coordinación de las autoridades en las zonas metropolitanas; c) establecer un sistema de planeación eficaz para las metrópolis; d) abrir canales y mecanismos de participación ciudadana para la gestión y administración metropolitana; e) diseñar instituciones adecuadas que garanticen la planeación y coordinación intergubernamental en el ámbito metropolitano en el largo plazo; f) asegurar fuentes de financiamiento para los proyectos, obras y servicios de interés e impacto metropolitano y regional.
En la concepción de la presente reforma constitucional está presente una visión integral del desarrollo urbano metropolitano, por la que no puede prescindirse de regular las relaciones de éste con la vivienda y el medio ambiente para que sea conducido de manera sustentable y con viabilidad ante las demandas presentes y futuras de la población, vinculando el aprovechamiento de los recursos naturales y de las capacidades productivas en un ordenamiento territorial al que deba sujetarse el desarrollo urbano en los municipios que forman parte de una zona metropolitana. Se trata del establecimiento de un sistema urbano integral que encuentra fundamento en la Constitución Política y se desarrolla en la legislación secundaria aplicable.
La iniciativa del diputado Ovidio Cortazar Ramos propone lo siguiente:
En este contexto, la función principal que compete al Poder Legislativo es la elaboración de las leyes con sus caracteres propios de generales, abstractas e impersonales que, en lo que se refiere a las materias señaladas en el artículo 73, atienden, fundamentalmente, a la soberanía nacional en lo exterior así como al desarrollo de la federación en lo interior, esto es, se concede al Congreso de la Unión facultad para legislar en todas aquellas materias que son esenciales al desarrollo y progreso de nuestro país.
En virtud de lo anterior, el Congreso de la Unión tiene competencia federal expresa y limitada, dejando a las entidades federativas el que legislen en todas aquellas materias que la propia Constitución no reserva en favor del Poder Legislativo federal, en consecuencia debe entenderse que las entidades federativas cuentan con una competencia implícita y amplia (artículo 124). En consecuencia, la planificación del desarrollo metropolitano, así como la gestión del desarrollo urbano, es una atribución legal de los gobiernos municipales y estatales, si bien están facultados para ello, requiere la actualización del marco normativo, en el que deberán retomarse aspectos constitucionales, legales, financieros, administrativos y contractuales, que den soporte, a la aplicación de planes, programas y proyectos en relación con la creciente demanda de servicios y productos.
La doctrina constitucional ha clasificado las facultades de las cámaras desde dos puntos de vista: a) por su forma de actuación y b) por la naturaleza de sus actos.
Ahora bien, desde el punto de vista de la naturaleza de sus actos, las facultades del Congreso se clasifican en legislativas, administrativas y jurisdiccionales. Dentro de las facultades legislativas se ubica aquella para legislar en materia económica, la cual posee doble naturaleza, económica y, planeación económica y de desarrollo...
III. Consideraciones
Los integrantes de la Comisión de Puntos Constitucionales, con opinión de las Comisiones de Desarrollo Social, Vivienda, Desarrollo Metropolitano y del Distrito Federal, han coincidido en emitir dictamen en sentido positivo, tomando como base el contenido de la Iniciativa que suscriben Diputados y Senadores, integrantes de diversos grupos parlamentarios de la LXI del H. Congreso de la Unión, participantes en la mesa interparlamentaria en la adecuación en el marco jurídico federal en materia metropolitana.
Sin perjuicio de considerar las demás Iniciativas presentadas en esta Cámara y que las mismas confirman la ineludible necesidad de incorporar reformas en el tema relativo al desarrollo metropolitano.
Con independencia de lo anterior y antes de entrar a la parte de estudio del presente dictamen, es loable transcribir por su importancia la opinión de las Comisiones de Desarrollo Metropolitano y del Distrito Federal, en sus términos:
Comisión de Desarrollo Metropolitano
Consideraciones
Para efectos de exposición ésta se divide en cuatro apartados, en el primero se identifican las insuficiencias del marco jurídico en materia metropolitana que se pretenden subsanar; en el segundo, se evalúa la pertinencia y justificación de las propuestas planteadas con esa finalidad; en el tercero se describen las ventajas que esta Comisión encuentra en la iniciativa respecto de la cual opina, en comparación con otras iniciativas presentadas con similar objeto; en el cuarto apartado, esta Comisión aporta elementos adicionales, a los expuestos por el iniciador, que consideró pueden contribuir a ilustrar el criterio de la Comisión que dictamina el asunto.
I. Insuficiencias del marco jurídico en materia metropolitana
En México se ha pasado de un escenario de urbanización hacia uno de “metropolización” y, además, a ritmo más rápido del que dejamos de ser una sociedad predominantemente rural. En apenas dos décadas, 6 de cada 10 mexicanos pasaron a habitar en zonas urbanas; 5 de cada 10 lo hacen en zonas metropolitanas que representaron el 80 por ciento del incremento total de la población del país entre 2000 y 2005, no obstante que en conjunto constituyen apenas una décima parte de la superficie total del país.
La regulación jurídica en materia metropolitana es, sin embargo, precaria e inadecuada, no responde a las necesidades y los requerimientos para establecer la planeación estratégica de largo plazo, la debida congruencia con los planes regionales, la coordinación interinstitucional entre distintos niveles de gobierno, así como el fomento de un desarrollo metropolitano ordenado y sustentable sobre el territorio, es decir que sea equitativo entre los diversos sectores de la sociedad mexicana.
Tales aspectos son decisivos porque las zonas metropolitanas ejercen una notoria influencia económica en su respectiva área de influencia, entre centros de población heterogéneos, ubicados en varios municipios de un mismo estado y cuyo funcionamiento urbano se ve mutuamente afectado e involucra a autoridades de distinto nivel.
En las 56 zonas metropolitanas delimitadas a la fecha en el país se generan tres cuartas partes del producto interno bruto nacional, más y mejores opciones de inversión, empleo y bienestar social, debido a las cadenas productivas, la integración de mercados a escala nacional e internacional y la mayor consolidación urbana, derivada de la capacidad instalada de infraestructura hidráulica, vial y energética y del equipamiento urbano. Por eso es claro el papel estratégico que las zonas metropolitanas desempeñan en el proyecto del desarrollo nacional, a partir del óptimo aprovechamiento de las capacidades productivas y las ventajas económicas competitivas de ese tipo de asentamientos humanos, lo que contribuye a reducir las disparidades del desarrollo entre las regiones del país.
Pero a la vez su vertiginoso crecimiento y expansión, con frecuencia sin control u orientación sustentable, conduce a sobresaturación y especulación del suelo, sobrecarga de infraestructuras y equipamientos, servicios públicos con deficiente calidad, asentamientos irregulares y marginalidad en las periferias, así como al deterioro del medio ambiente, por la concentración industrial y comercial y de vehículos automotores en circulación y, en consecuencia, a mayor vulnerabilidad al riesgo y al caos urbano.
Conformadas en conjunto por un total de 329 municipios en 28 estados del país y por las 16 demarcaciones del Distrito Federal, en las 56 zonas metropolitanas se genera, paradójicamente, más de la mitad de la basura de todo el país; en la mitad de ellas no se dispone del agua potable que demanda la población y se estima que, de no invertir lo requerido en infraestructura hidráulica, para el año 2030 más de la mitad del agua se desperdiciará por tuberías y que proveerla costará tres veces más que ahora. Una cuarta parte de las familias que habitan en ellas vive en situación de pobreza o marginalidad urbana y en 13 de las 56 zonas metropolitanas ocurren la mitad del total de delitos cometidos en todo el país.
Por eso, para esta Comisión resultan inaplazables los cambios a la legislación vigente; no obstante se considera que para ser idóneos, sustentados técnicamente en un diagnóstico y una evaluación prospectiva del fenómeno metropolitano, es necesario que sean íntegros, es decir que consideren los aspectos implicados y las relaciones entre ellos, con el propósito de que no se restrinjan a enmiendas parciales y poco efectivas a la legislación federal.
El reto implica atender a las dos facetas paradójicas del desarrollo metropolitano. Por un lado, cómo aprovechar de modo óptimo las ventajas productivas y competitivas de la concentración e integración económica, de la infraestructura instalada y el equipamiento con que están servidas las zonas metropolitanas. Por el otro, cómo ordenar su expansión sobre el territorio, evitando ocupación irregular del suelo, especulación inmobiliaria, carencia de reservas territoriales, saturación urbana, déficit de servicios públicos y deterioro ambiental, que se traducen en una perniciosa inequidad social entre sectores de la población, entre municipios y entre entidades federativas y regiones del país. De ambas facetas depende que el funcionamiento urbano metropolitano sea sustentable y, a la vez, que redunde en oportunidades de inversión, empleo, educación, salud, entretenimiento, en suma, de calidad de vida para la población residente, tanto en la zona metropolitana como en su región de influencia.
En el criterio de esta Comisión una de las principales razones de la pertinencia y atingencia de las reformas y adiciones propuestas reside en establecer la planeación regional y la planeación del desarrollo metropolitano, la coordinación y responsabilidad mancomunada de los municipios y el ejecutivo del estado respectivo para ordenar los asentamientos humanos de esa naturaleza, así como establecer que los planes municipales de desarrollo urbano deban guardar la debida congruencia con el plan nacional, los planes regionales y los planes metropolitanos.
La iniciativa respecto de la que se opina se dirige a subsanar los problemas derivados de la falta de congruencia entre planes municipales, estatales y federal en cuanto al ordenamiento territorial y el desarrollo urbano de las zonas metropolitanas. El plan de desarrollo metropolitano cumple la función de articular tales planes sobre el territorio metropolitano, que necesariamente es intermunicipal. Se justifica porque da pié a generar un marco normativo articulador. La ley secundaria en la materia no establece regulación en materia de desarrollo urbano de índole metropolitana, solamente contempla una de las modalidades de ese desarrollo, la que concierne a la conurbación.
La planeación debe nacer en el municipio pero no restringirse al ámbito espacial del mismo, sino deberá tener como referente territorial al área de conurbación y la interdependencia funcional, económica y urbana, con los municipios contiguos que forman parte de una misma zona metropolitana o región del país. El asociacionismo entre municipios será bien auspiciado cuando los estados no intervengan de manera vertical, sino que fomenten la cooperación horizontal, que tiene como finalidad compartida una planeación del desarrollo metropolitano y una gestión pública coordinada.
Diversos estudios especializados, así como diagnósticos e informes gubernamentales, dan cuenta de que la colaboración y coordinación entre órdenes de gobierno y entre éstos y los municipios, para atender demandas y resolver problemas sociales, urbanos y ambientales comunes, en la mayor parte de los casos han sido parciales, discontinuos y con resultados precarios. Las diferencias son apreciables de una zona metropolitana a otra y de una región a otra del país. Una razón es que en México la coordinación intergubernamental y la asociación entre municipios dependen del voluntarismo político.
En ausencia de obligatoriedad formal, dentro de nuestro ordenamiento jurídico, la colaboración y suma de esfuerzos, a partir de los principios de equidad y subsidiariedad, que rigen nuestro sistema federalista de gobierno, son inhibidos por consideraciones partidistas y electorales de los integrantes de los Ayuntamientos, respecto del beneficio que pueda comportar una obra pública o la prestación de un servicio de manera conjunta, o bien la responsabilidad que pueda ser imputada, aún por encima de la conveniencia que puedan tener para el desarrollo de las localidades y el municipio de que se trate.
Las modificaciones y adiciones propuestas permiten, adicionalmente, la oportunidad de combatir la pobreza urbana, una de cuyas causas radica en la ocupación inadecuada del territorio, a partir de un patrón desequilibrado, consolidado durante varias décadas, por el que se presenta a la vez, por un lado, aglomeraciones urbanas con asentamientos periféricos deficitarios de infraestructura, equipamiento, vivienda y servicios públicos y alta marginalidad social, en apenas la décima parte de la superficie total del territorio nacional y, por otro lado, una alta dispersión de pequeños centros de población, en la mayor parte del territorio, con baja consolidación urbana debido a los altos costos implicados en la provisión de infraestructura, la dotación de equipamiento urbano y la prestación de servicios públicos.
No puede ser omitido destacar, en ese sentido, la consonancia entre el diagnóstico que subyace a los cambios legislativos propuestos y el que ha servido para formular los objetivos y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012, de acuerdo con el cual alrededor de 3 millones de habitantes carecen del servicio de agua potable y más de 6 millones del servicio de drenaje. La mayor parte de los núcleos urbanos del país dispone de los desechos a cielo abierto y no brinda tratamiento alguno a las aguas residuales. Ocho de cada 10 ciudades con una población mayor de 50 mil habitantes tienen una cobertura de pavimento inferior al 50% de su respectiva red vial. En las zonas metropolitanas, uno de los problemas fundamentales, para la mayor parte de la población, concierne al costo del transporte, que llega a representar, en promedio, hasta un 50% del ingreso familiar en los deciles socioeconómicos más bajos como consecuencia de la lejanía entre las áreas de habitación y las de trabajo o estudio. Precisamente por eso tenemos que pasar de una planeación metropolitana eventual y sujeta al voluntarismo a una obligatoria y regulada en la ley.
No obstante la inequidad social entre sectores sociales, en cuanto a las condiciones de habitabilidad y las posibilidades de ocupar las áreas mejor servidas del territorio, esas grandes aglomeraciones permiten, en mayor medida que cualquiera de los otros componentes del sistema nacional urbano, reducir los desequilibrios regionales y entre municipios, por la vía de mayores oportunidades de inversión y de desarrollo humano, y una menos desigual distribución de las mismas en el territorio, como resultado de las capacidades productivas y las ventajas económicas competitivas de las zonas metropolitanas, superiores a cualquier otro tipo de centro de población.
Visto así el reto representado por las zonas metropolitanas solamente puede ser acometido mediante políticas de Estado, que aseguran la concurrencia de la Federación, los estados y los municipios, debidamente coordinada, para impulsar conjuntamente el desarrollo económico y social, proveer a los requerimientos de infraestructura, equipamiento y servicios públicos y para aprovechar óptimamente las ventajas y oportunidades que derivan de su desarrollo. El ordenamiento territorial en este caso adquiere un valor estratégico, desde el punto de vista del desarrollo nacional.
II. Pertinencia y justificación de las modificaciones y adiciones propuestas
2.1. Reconocimiento del derecho a la ciudad
Con la modificación del artículo 4 de la Constitución Política se establece el derecho a la ciudad, entendido en dos sentidos: por un lado, como la oportunidad de habitar en centros urbanos cuyo desarrollo ha sido debidamente planeado y, por tanto, de acceder a los bienes públicos colectivos y disfrutar de sus beneficios y, a la vez por otro lado, como la responsabilidad compartida por todos los habitantes de contribuir, de manera equitativa y permanente, a la respectiva producción, mantenimiento y preservación de tales bienes y beneficios, incluido el medio ambiente, la infraestructura, el equipamiento y los servicios urbanos prestados. Se trata de un derecho social estrechamente vinculado a los derechos económicos y políticos y que, por tanto, forman parte de los derechos humanos fundamentales de toda persona.
Se considera pertinente distinguir entre la ocupación del territorio, los usos del suelo y la transformación de los asentamientos que tienen lugar en el ámbito rural y en el urbano. El derecho a la ciudad implica la acción colectiva que el Estado impulse para procurar una ocupación socialmente equitativa, económicamente sustentable y políticamente igualitaria del territorio urbano y metropolitano. De esa forma, en el ejercicio de ese derecho, los ciudadanos tendrán razones para comprometerse con el cuidado de los bienes públicos y el patrimonio urbano colectivo que permiten habitar la ciudad y hacer de ésta un lugar habitable. El ejercicio del derecho supone, al mismo tiempo, que los ciudadanos puedan exigir a la autoridad, encargada de su administración, que rinda cuentas acerca de las acciones implicadas en una habitabilidad justa y equitativa entre los diversos sectores sociales de la población.
No puede dejarse de lado, adicionalmente, que establecer el derecho a la ciudad, en esos términos, favorece las condiciones de habitabilidad pacífica, de apropiación y uso responsable de los bienes públicos colectivos, de respeto a la legalidad para no afectar a terceros al ejercer las garantías individuales dentro del ámbito espacial de las ciudades, así como de participación ciudadana para la avenencia de conflictos, la debida articulación de las demandas y la integración de ellas en la planeación del desarrollo urbano que a todos concierne y afecta.
2.2. Vinculación del derecho a la vivienda en términos del desarrollo urbano
Al reformar el artículo 4 párrafo sexto, se resuelve un problema fundamental del desarrollo urbano, en sus diversas escalas, el relativo a que la vivienda se construya en donde resulta más caro proveer de la infraestructura y el equipamiento necesarios, o bien en donde son insuficientes o están sometidos a una sobrecarga o saturación de la demanda. No debe perderse de vista que en las ciudades y zonas metropolitanas se ubica la mayor parte del parque habitacional del país, en ellas se localizan las unidades habitacionales más grandes y en sus respectivas áreas periféricas tiende a construirse la mayor parte de la vivienda popular y de interés social, lo que sin duda trae aparejado una rápida saturación del espacio urbano, usos del suelo aptos para vivienda, la especulación inmobiliaria derivada de la falta de homologación de la normatividad de zonificación y de desarrollo urbano entre municipios. No es fortuito que la vivienda para los sectores sociales de la población con menor ingreso tenga dimensiones, en general, inadecuadas para el tamaño de la familia promedio y para disfrutar efectivamente de condiciones mínimas de calidad y bienestar.
El hacinamiento en zonas metropolitanas es, en buena medida, resultado de que se siguen construyendo viviendas unifamiliares demasiado pequeñas, ante la carencia de suelo apto para vivienda y del encarecimiento del mismo en el mercado inmobiliario privado. La autoridad municipal y estatal ha sido omisa para proveer, de manera constante y con la suficiente previsión, la constitución de las reservas territoriales necesarias para ubicar la vivienda nueva, reubicar los asentamientos humanos jurídicamente irregulares o en áreas de riesgo y vulnerabilidad a desastres naturales o contingencias urbanas.
De manera que con la modificación al precepto constitucional referido se establece el mismo principio, el derecho de las familias a contar con vivienda, pero a diferencia del tradicional enfoque que ha imperado hasta ahora, se reemplaza el subjetivo e impreciso concepto de “vivienda digna y decorosa” para dar un valor objetivo que permitiría, efectivamente, la aplicación de esa garantía como medida para mejorar la calidad de vida de las personas. Por eso, se propone que la vivienda digan y decorosa es aquella con una superficie construida suficiente, una distribución del espacio accesible y funcional, seguridad física y una localización adecuada, según el entorno físico y ambiental, ya sea rural o urbano, de acuerdo con las características de la familia mexicana promedio.
Es desde ese punto de vista que, para esta Comisión, tal como señala el sentir de las autoridades locales al respecto, puede ser resuelto un problema fundamental que aqueja a las ciudades, en especial a las zonas metropolitanas del país, consistente en la desarticulación entre la producción de vivienda y su adecuada ubicación en el territorio. Este problema no concierne únicamente al imperativo de hacer compatible la primera con la segunda, en términos de las disponibilidades de infraestructura, equipamiento y servicios públicos, en especial el transporte.
Más relevante aún es la falta de previsión por parte de las autoridades locales, para determinar los destinos y usos del suelo, lo cual lleva a frecuentes autorizaciones improcedentes, a una zonificación inadecuada y a cambios abruptos e improvisados de los usos del suelo, en la mayor parte de los municipios urbanos y metropolitanos. El fomento y construcción de vivienda deben guardar congruencia con el desarrollo urbano y, de hecho, se ha demostrado que la acción pública en materia de vivienda constituye un instrumento administrativo de gestión pública, al alcance de la autoridad municipal, para incidir efectivamente en el ordenamiento de los asentamientos humanos sobre el territorio. Por eso, la medida planteada respecto a este precepto guarda congruencia y es consistente con las demás modificaciones constitucionales propuestas en la iniciativa, en especial con las relativas a establecer que los estados y municipios deban establecer la planeación metropolitana, de manera conjunta y coordinada, con la especialización que requiere actuar sobre territorio de dos o más municipios (intermunicipal).
En suma, para esta Comisión la propuesta de adicionar un párrafo quinto y las modificaciones al vigente, que pasaría a ser párrafo sexto, del artículo 4 de la Constitución Política, permitiría establecer efectivamente la debida correlación entre desarrollo urbano y el derecho de toda familia a una vivienda adecuada, especificando lo que por tal deba ser interpretado, sin la laxitud que, para efectos de la legislación secundaria, permite actualmente la definición de dicha garantía constitucional.
A la vez, que se asienta la base normativa para que en la legislación secundaria sea asegurado que el fomento que haga el Estado de la producción de vivienda sea congruente con el ejercicio del derecho colectivo a habitar en las ciudades con orden, seguridad y calidad de vida. Por consiguiente, se establece la correlación entre ambos derechos sociales y, de ese modo, se puede derivar la inducción normativa para que la autoridad, en los tres niveles de la administración pública, deba coordinar el ordenamiento de los asentamientos humanos sobre el territorio y planear el desarrollo urbano con criterios comunes y a partir de una necesaria articulación entre condiciones de habitabilidad y de funcionamiento urbano.
Esa articulación resulta aún más necesaria en las grandes aglomeraciones urbanas, en donde se localiza la mayor parte del inventario habitacional, de la oferta y de la demanda de vivienda, a la vez que los mayores requerimientos de equipamiento urbano y de servicios públicos que tienen impacto sobre los municipios dentro del área de influencia económica y social metropolitana.
2.3. Ordenamiento territorial y planeación del desarrollo regional y metropolitano
En el juicio de esta Comisión, con la modificación al artículo 25 párrafo tercero de la Constitución Política, en los términos propuestos en la iniciativa, es establecido un criterio pertinente, hasta ahora inédito, al que deba ajustarse la rectoría que ejerce el Estado sobre el desarrollo nacional y, sin duda alguna, necesario para contribuir efectivamente a corregir las disparidades del desarrollo económico y social entre las diversas regiones del país. Tal criterio aplica a las zonas metropolitanas, que ejercen influencia económica y social sobre el territorio del estado que la contiene y, en seis casos, de varios estados.
Las modificaciones al artículo 26 párrafo segundo se consideran igualmente pertinentes y apropiadas, así como las más relevantes en el conjunto de las modificaciones y adiciones propuestas en la iniciativa, porque establecen la planeación del desarrollo regional y del desarrollo metropolitano como sendos niveles del sistema nacional de planeación democrática del desarrollo nacional. La innovación comprende otorgar el carácter de estratégico de largo plazo a ese tipo de planeación y hacerla compatible con la perspectiva de desarrollo nacional, a la vez que hacer vinculante la congruencia que deban guardar los planes municipales de desarrollo urbano con la planeación metropolitana y, en su caso regional del desarrollo.
Tales modificaciones son consistentes con las que se propone hacer a los artículos 25 y 27, en la medida en que el desarrollo nacional debe ser equilibrado y sustentable para las regiones del país, y su consecuencia última debe ser contribuir a generar condiciones de equidad social entre la población nacional, a partir de la rectoría que ejerza el Estado y mediante la concurrencia de la Federación y los estados y municipios, que desde su respectivo ámbito de competencia deberán concertar la participación de los sectores social y privado de la sociedad.
Con la modificación al artículo 27 párrafo tercero se especifica la potestad de la Nación, asegurada por el Estado mexicano, para imponer las modalidades que dicte el interés público a la ocupación, el uso y el aprovechamiento de los recursos sobre el territorio metropolitano. Con ello se contribuye a hacer efectiva la responsabilidad pública y social respecto del suelo en las ciudades y zonas metropolitanas, con lo cual se fortalece la garantía a un desarrollo equilibrado y sustentable y, al mismo tiempo, orientado a la consolidación y el crecimiento ordenado de las ciudades, las zonas metropolitanas y las regiones del país. La ley secundaría deberá proveer al cumplimiento por lo dispuesto en las modificaciones y adiciones propuestas.
2.4. Adecuación de la legislación secundaria a nivel nacional
En congruencia con esa última modificación, la correspondiente al artículo 73 fracción XXIX-C y XXIX-D de la Constitución Política es, a juicio de esta Comisión, pertinente por cuanto permite, en el primer caso, especificar la facultad del Congreso de la Unión para legislar en materia de asentamientos humanos, al incorporar como parámetros de esa materia el componente urbano y la habitabilidad asociada al mismo, en la medida en que es en las ciudades, en especial en las zonas metropolitanas, en donde el ordenamiento territorial resulta decisivo para asegurar el desarrollo equilibrado y sustentable, así como en donde las condiciones de habitabilidad dependen en mayor medida de las características de la vivienda producida y disponible. En tanto que, en el segundo caso, se establece la planeación regional como un componente de la planeación del desarrollo nacional, lo que resulta en especificar la facultad que en virtud de esa fracción XXIX-D se otorga al Congreso de la Unión.
Cabe señalar que, para esta Comisión, las modificaciones propuestas al artículo 73 de la Constitución, no significan “ampliar” la facultad del Congreso, tal como se afirma en la iniciativa, sino precisarla; especificación que resulta congruente con las demás modificaciones propuestas en la iniciativa.
Ambas modificaciones permitirán asegurar las adecuaciones que las entidades federativas deban hacer a su respectiva legislación, a partir de un criterio común y homologado para todas ellas. Es claro el beneficio que con ello se consigue, a la luz de la heterogeneidad, fragmentación y dispersión de la normatividad aplicable, entre municipios y entre entidades federativas.
2.5. Concurrencia de estados, municipios y el Distrito Federal al ordenamiento territorial y la planeación del desarrollo urbano, metropolitano y regional
Con las modificaciones, por un lado, a la fracción V inciso a) y c) y, por el otro, con las adiciones de un párrafo cuarto a la fracción III, que implica recorrer el cuarto a quinto párrafo, y de un párrafo segundo a la fracción VI del artículo 115 de la Constitución Política, se establece por primera vez la regulación y la planeación del desarrollo en zonas metropolitanas con carácter vinculante, de manera conjunta y coordinada entre municipios metropolitanos y el estado respectivo y, en el caso de las conformadas en territorio de dos o más entidades federativas, con la concurrencia de la Federación. La ley secundaria determinará las maneras en que sean regulados ambos aspectos y supuestos. Esta Comisión considera pertinentes y atingentes las modificaciones y adiciones indicadas, en la medida en que, por un lado, serán distinguidas de la regulación y planeación del desarrollo de las áreas de conurbación y, por el otro lado, asegurarán que los planes municipales de desarrollo urbano guarden la debida congruencia con los planes metropolitanos y regionales, a la vez que garantizan que los municipios participan directamente en la formulación de los mismos.
Debe destacarse, en el conjunto de las medidas señaladas, lo conveniente que resulta establecer la especialización de la planeación metropolitana y regional, por lo cual esta Comisión considera plausible que su formulación esté a cargo de organismos públicos, coordinados conjuntamente por estados y municipios metropolitanos, en la medida en que su objeto queda claramente especificado, concierne exclusivamente a la materia metropolitana, tal como se propone con la adición de un párrafo cuarto al artículo 115 fracción III.
La adición de un segundo párrafo al artículo 115 fracción VI es congruente con la disposición contenida en la fracción vigente, relativa a la regulación de las conurbaciones en territorio de dos o más entidades federativas, a la que se agrega la regulación y planeación del desarrollo de las zonas metropolitanas, en territorio también de dos o más entidades federativas; en este caso la legislación secundaria proveerá al cumplimiento de la disposición constitucional en comento. Es deseable, desde todo punto de vista, que esas funciones sean convenidas entre la Federación, los estados y los municipios correspondientes a la zona metropolitana, así como que tal concertación y coordinación comprenda la ejecución de obras y la prestación de servicios públicos de orden metropolitano.
Por eso, esta Comisión valora como pertinente la modificación del artículo 116 fracción VII párrafo segundo, así como consistente con la adición anteriormente comentada, al facultar a los estados para convenir entre ellos, no solamente con la Federación y con sus respectivos municipios, la ejecución y operación de de obras y la prestación de servicios públicos cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario, lo cual es más factible cuando se trata de zonas metropolitanas y regiones.
Esta Comisión considera procedentes las modificaciones propuestas al artículo 122, por un lado al apartado C Base Primera inciso j) para establecer que la facultad de la Asamblea Legislativa para legislar en materia de ordenamiento territorial y planeación del desarrollo urbano sea ejercida de conformidad a las leyes aplicables; ello se justifica porque a diferencia de los estados el territorio completo de esa entidad federativa forma parte de la zona metropolitana del Valle de México. La misma consideración le merece a esta Comisión la modificación propuesta al mismo precepto constitucional en su Base Quinta apartado G para agregar la zona metropolitana como ámbito adicional a la conurbación cuyo desarrollo deba ser regulado y planeado, conjunta y coordinadamente con la Federación y los estados limítrofes.
Es convicción de esta Comisión que en virtud de las modificaciones y adiciones planteadas en la iniciativa, se establecen, por primera vez en México, las bases generales para regular, de manera adecuada, el ordenamiento territorial de las zonas metropolitanas, a partir de una planeación conjunta y coordinada de su desarrollo, con estricto respeto a la distribución federal de las competencias, a la soberanía de los estados y la autonomía del Municipio, al distinguirse entre zonas metropolitanas en territorio de una misma entidad federativa y aquellas conformadas en dos o más de ellas.
A la vez, se consolidan postulados fundamentales, tales como el “derecho a la ciudad”, el derecho a vivienda adecuada y el derecho a participar en los procesos de planeación urbana, metropolitana y regional. Se instituye la planeación del desarrollo metropolitano y la correspondiente al desarrollo de las regiones del país, con la especificidad requerida debido a su respectiva naturaleza y peculiaridades, como elementos componentes del desarrollo económico y social de la nación, cuyo alcance trasciende la jurisdicción de los municipios y la jurisdicción de los estados, respectivamente y que, por consiguiente, suponen la concurrencia de la Federación, del Distrito Federal y de los estados y municipios cuyo territorio forma parte de la zona metropolitana o la región del país de que se trate.
Al elevar a rango constitucional la función de ordenar los asentamientos humanos y las actividades de la sociedad sobre el territorio metropolitano y de las regiones del país, se contribuye a garantizar una coordinación intergubernamental efectiva y consistente en el tiempo, no obstante la extracción partidista de la autoridad electa o la temporalidad del mandato en el cargo. Con ello, adicionalmente se induce que los estados y municipios y el Distrito Federal comprometan recursos hacendarios propios para el fomento de las capacidades productivas y la competitividad económica, la generación de oportunidades de inversión, empleo y bienestar social y la corrección de las desigualdades entre sectores sociales de la población y de las disparidades del desarrollo entre regiones.
III. Precedentes legislativos y ventajas de la iniciativa objeto de opinión
Esta Comisión tuvo a la vista los resultados del análisis comparativo entre iniciativas presentadas ante el Congreso federal, relativas a la materia de regulación y planificación del desarrollo metropolitano.
Se encontró que con motivaciones y objetivos similares, a pesar de las notorias diferencias en cuanto al alcance de las modificaciones propuestas, hay plena coincidencia entre los respectivos iniciadores, no obstante tener extracción partidista distinta, acerca de la necesidad de elevar a rango constitucional la materia concerniente a la regulación y planificación del desarrollo metropolitano. Desde 2004 hasta 2009 se han presentado 33 iniciativas legislativas en materia de coordinación y gestión pública metropolitana, de las cuales 16 corresponden a reformas constitucionales y 17 a leyes secundarias (éstas últimas en casi igual proporción en cuanto al origen del iniciador, 8 por parte de diputados y 9 por parte de senadores).
Todas difieren en la concepción del desarrollo metropolitano, mismo que no es definido como materia en la respectiva exposición de motivos. No obstante, el común denominador entre aquellas que conciernen a la Constitución federal consiste, por un lado, en el carácter parcial de las modificaciones propuestas; en razón de que tratan solamente algún aspecto del desarrollo metropolitano, y, por otro lado, en que no se hace diferencia alguna entre conurbaciones y zonas metropolitanas, es decir se omite reconocer la especificidad de la materia metropolitana, en tanto que una especie del desarrollo económico y social y un género distinto del desarrollo urbano, distinto al correspondiente a la conurbación. En el criterio de esta Comisión es indispensable tener en cuenta tal especificidad, cuyo reconocimiento justifica entonces las modificaciones a la Constitución, virtud que está presente en la iniciativa respecto de la cual se opina.
La mayor parte de las iniciativas se constriñen a algún aspecto de la materia, ya sea el establecimiento de entidades públicas administrativas para la gestión gubernamental de servicios públicos metropolitanos, para hacer vinculante que estados y municipios convengan la prestación de los mismos, para crear instancias públicas u organismos que se hagan cargo de la planeación del desarrollo metropolitano y, la mayor parte de ellas, para fortalecer la participación del municipio en esa función.
Del conjunto de iniciativas presentadas, en opinión de esta Comisión la más relevante es la presentada el 21 de enero de 2009, en razón del enfoque y la coherencia de las modificaciones constitucionales propuestas. Por eso, esta Comisión revisó y analizó la opinión que emitió este mismo órgano con relación a dicha iniciativa al término de la pasada LX Legislatura, misma que envió el 23 de abril de 2009 a la Comisión de Puntos Constitucionales.
Esta Comisión concluyó que, comparativamente, la iniciativa respecto de la cual se emite la presente opinión presenta propuestas con mayor alcance, por cuanto no se limita a instituir la figura de zona metropolitana sino además las bases mínimas a que deba sujetarse la regulación de su desarrollo en la legislación federal secundaria y a través de la legislación de las entidades federativas.
Es en esa orientación que la iniciativa respecto de la que se opina tiene notorias ventajas sobre las demás iniciativas presentadas con similar objeto y en la misma materia. Por una parte, porque introduce el desarrollo metropolitano como un objeto de regulación jurídica, de planeación administrativa intergubernamental y de concertación entre los sectores público, social y privado, de manera congruente con las diversas disposiciones constitucionales que conciernen a la ocupación, el aprovechamiento y el ordenamiento de los asentamientos humanos sobre el territorio nacional, así como con relación a las bases de organización política y administrativa de los estados y del Distrito Federal, de conformidad al sistema federal del Estado mexicano.
Cabe señalar que esa congruencia queda manifiesta a partir de aplicar los principios de la dogmática jurídica. Es así porque se entiende que tanto la regulación de la ocupación del territorio, como el uso y el aprovechamiento de los recursos públicos y naturales corresponde al Estado, con independencia del tipo de asentamientos humanos de que se trate, rural y urbano, y de las especies de corresponden a cada género. El desarrollo metropolitano es un tipo de desarrollo urbano distinto a la conurbación y al desarrollo regional, y todos ellos deben guardar la debida congruencia y contribuir con el desarrollo nacional. La Nación tiene potestad para imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, de manera que pueda asegurarse que el desarrollo metropolitano deba tener lugar de manera sustentable, justa y equitativa, en beneficio de toda la población y con independencia de la contribución que cada persona pueda hacer.
Otra ventaja consiste en que son integrados, por otra parte, los diversos aspectos considerados en otras iniciativas precedentes. La integración es consistente con el principio constitucional de distribución de competencias. Por eso, si bien la naturaleza de la materia metropolitana es distinta a la correspondiente al desarrollo de las conurbaciones y al desarrollo de las regiones del país, el principio toral de concurrencia se mantiene invariablemente en los dos niveles en que se distribuyen las competencias en nuestro sistema federal de gobierno. La Federación concurre cuando se trata de zonas metropolitanas en territorio de dos o más entidades federativas, supuesto en el que está comprendido el Distrito Federal, así como concurre el municipio y el estado cuando el territorio metropolitano esté delimitado como parte de y dentro de su respectivo territorio.
Es así que en estricto respeto a la soberanía de los estados y a la autonomía administrativa del Municipio, las modificaciones propuestas permiten hacer responsables, por consiguiente, a los estados y municipios para regular y planear, conjuntamente y de manera coordinada, el desarrollo metropolitano que les concierne y afecta, con lo cual se contribuye a instaurar el ordenamiento territorial metropolitano y la planeación metropolitana como tareas obligatorias en cuyo financiamiento y ejecución deban participar los municipios metropolitanos, así como a asegurar que los planes municipales de zonificación y de desarrollo urbano sean formulados en términos de guardar la debida congruencia con la regulación y planeación del desarrollo de la zona metropolitana de la cual forman parte, a partir de la consideración de que en México las zonas metropolitanas constituyen la especie del desarrollo económico y social de mayor jerarquía del sistema nacional urbano y que siete de cada diez mexicanos se asientan en centros urbanos de población o territorio urbanizado.
Ahora bien, esas ventajas pueden ser mejor apreciadas al tener en cuenta que, en nuestro país, los escasos esfuerzos de planeación gubernamental del desarrollo metropolitano conllevan, en los hechos, la necesaria coordinación de acciones entre diferentes ramos de la administración pública, por cuanto el funcionamiento económico y social del entorno metropolitano concierne, depende y es alterado tanto por la demanda agregada y la capacidad instalada de infraestructuras y equipamientos urbanos, como por la suma de esfuerzos y recursos, las economías de escala y los ahorros conseguidos en la prestación de servicios públicos, que son consecuencia de la colaboración entre municipios y entre ellos y el estado respectivo. Es así en razón de que la demanda y oferta de bienes públicos en un municipio afecta a otro u otros, y viceversa, en tanto que todos los municipios metropolitanos pueden resultar beneficiados cuando son convenidos y ejecutados proyectos y obras con alcance e impacto efectivamente metropolitano.
Esta Comisión no omitió considerar el impacto presupuestario que pudiera estar implicado por la aplicación de las modificaciones propuestas. Al respecto concluyó que éste no es en modo alguno considerable, en razón de que todas las entidades federativas, así como la mayor parte de los municipios urbanos con población superior a 50 mil habitantes, ya disponen actualmente de alguna dependencia o entidad pública de su respectiva administración pública, encargada del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la planeación del desarrollo de los centros urbanos de población, misma que puede hacerse cargo, con adaptaciones mínimas, del desarrollo metropolitano; de la misma manera ocurre en el caso del desarrollo regional, cuya planeación corresponde a la Federación, con la debida concurrencia, desde el ámbito de su respectiva competencia, con los estados de la república y el Distrito Federal. En cualquier caso el impacto presupuestario dependerá del grado de especialización de los servidores públicos encargados de esa función y las tareas correlativas.
Lo mismo puede afirmarse para el caso de los Congresos de los estados, en los cuales el desarrollo de la legislación puede ser encargado, en principio, al órgano legislativo que tiene asignada la materia de competencia correspondiente al ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y/o al desarrollo urbano, siempre y cuando se otorgue al desarrollo metropolitano un tratamiento diferenciado, o bien a aquella instancia legislativa que se ocupe del desarrollo regional. Cabe advertir al respecto que hay una clara tendencia a diferenciar la materia del desarrollo metropolitano de la correspondiente al desarrollo urbano, tal como lo revela la existencia de comisión legislativa en materia metropolitana en algunos Congresos estatales y en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
Para esta Comisión no debe ser omitido el antecedente del origen y la motivación de la iniciativa respecto de la cual se opina, por cuanto da cuenta de las razones para avalar la atingencia de las propuestas que contiene y, en ese sentido, representa una ventaja adicional ante otras iniciativas presentadas en el Congreso federal. En cumplimiento del acuerdo aprobado, el 11 de febrero de 2010, por el Senado, cinco Comisiones de esta Cámara de Diputados fueron convocadas a sumarse a otras cinco de la colegisladora para integrar, conjuntamente, la denominada “Mesa Interparlamentaria para la adecuación del marco jurídico en materia metropolitana”. Este mecanismo de colaboración interinstitucional del Congreso, instalado en mayo de ese año, ha permitido una discusión a fondo, plural e incluyente, de las propuestas de adecuación, considerando el punto de vista de los funcionarios y diputados de las entidades federativas, representantes de los sectores privado y social de la sociedad, mediante los foros de análisis organizados en las regiones norte, sur, occidente y centro del país, en octubre de ese mismo año.
La Mesa ha hecho propicio compartir un diagnóstico y una perspectiva común, lo que favoreció los acuerdos y auspició que la iniciativa respecto de la que se emite opinión, devenga de un amplio consenso y que la Comisión que dictamina pueda disponer de los elementos técnicos, políticos, económicos y sociales mediante el estudio anexo que forma parte integrante de esta Opinión. En el marco de ese mecanismo y como otro de los resultados del trabajo desarrollado, el 14 de diciembre de 2010 se presentó ante el Pleno del Senado de la república, una iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de Asentamientos Humanos y Ordenación del Territorio, que guarda la debida congruencia con la reforma constitucional propuesta por la iniciativa respecto de la cual aquí se opina.
IV. Elementos adicionales para ilustrar el criterio de la dictaminadora
Para esta Comisión no debe perderse de vista que en México se ha afirmado la tendencia a la urbanización de naturaleza metropolitana. La conformación, crecimiento y proliferación de zonas metropolitanas son procesos que si bien recientes, desde una perspectiva histórica, ciertamente tienen lugar a un ritmo notoriamente acelerado. Debido a los patrones de urbanización que, desde la segunda mitad del siglo pasado a la fecha, se observan en México, el desarrollo de las zonas metropolitanas afecta de manera decisiva el desarrollo nacional, además de que concierne a una proporción considerable de la población total del país. Se reconoce que se trata de una especie de desarrollo de naturaleza económica y social, con características diferentes a las de otras especies del desarrollo urbano, incluidas las conurbaciones. Por eso se justifica definir el desarrollo metropolitano como una materia de regulación jurídica, con una especificidad propia, distinta de la relativa a la conurbación y de jerarquía superior en el conjunto del sistema urbano nacional. Por consiguiente, las adecuaciones requieren ser de orden constitucional.
Un diagnóstico en profundidad permite identificar “vacíos” en la legislación en la materia, derivados a juicio de esta Comisión del predominio de una perspectiva del desarrollo nacional y un enfoque del desarrollo urbano que equiparan y asimilan la materia metropolitana a la relativa a las conurbaciones, que ciertamente ha sido el principal aunque no el único criterio de delimitación.
Habría que tomar en cuenta que a la fecha solamente tres entidades federativas (Distrito Federal, Colima e Hidalgo) del país cuentan con ley especializada en materia metropolitana y solamente en tres de ellas (Distrito Federal, Jalisco y México) es regulado con cierta especificidad la materia dentro de la ley en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano. Tal como ocurre a la legislación federal, en tres entidades federativas se define y hace referencia al término “zona metropolitana”, pero no se establece regulación alguna al objeto que designa dentro del respectivo ordenamiento. En la legislación de la mayor parte de las entidades la zona metropolitana es asimilada y subsumida por el área de conurbación.
Por otra parte, atendiendo a la evolución de tales patrones de urbanización en México, cada vez es más claro que las zonas metropolitanas funcionan como sistemas complejos que integran o articulan asentamientos humanos y centros de población de diverso tipo, con más de una ciudad central, no solamente aquella que conforma la conurbación más antigua, cada una con su respectiva área periférica sobre la que ejerce influencia económica y urbana, en la cual coexisten centros de población con desigual nivel de urbanización y dinámica económica. Esa es una de las razones por la cual se afirma el postulado de que aunque toda zona metropolitana supone, en principio y en su origen, la constitución de un área de conurbación, real o potencial, no toda conurbación real o potencial constituye una zona metropolitana, entendiendo por potencial la tendencia de crecimiento o expansión urbana. De modo que la integración económica y la influencia recíproca en el desarrollo económico y social entre municipios han llevado, en creciente medida, a establecer esos aspectos como otro criterio de delimitación, de manera que es cada vez más atendible al momento de delimitar una zona metropolitana.
Al Legislador no debe pasar inadvertido, en este punto, que la mayor parte de conurbaciones o áreas de conurbación que han dado origen a una zona metropolitana están situadas en territorio de una misma entidad federativa. Esa es una de las razones que hacen obsoleta la reforma constitucional, aprobada hace 27 años, para regular solamente las conurbaciones en territorio de dos o más entidades federativas, seis de las cuales evolucionaron hasta ser delimitadas actualmente como zonas metropolitanas, incluida la más grande del país (la del Valle de México), una en cada región del país.
La cuestión radica, por tanto, en el reconocimiento de estas premisas de base a partir de las cuales se pueden determinar los requerimientos, tanto en el ámbito de la legislación como en el de la administración pública, que deben ser subsanados con el propósito de atender a la especificidad y complejidad del desarrollo metropolitano en el país.
En ese marco se explica que las dos iniciativas que mayor consenso pueden detentar, a partir de la pluralidad de sus subscritores, por un lado compartan la visión del desarrollo metropolitano como la especie superior del desarrollo urbano, distinta a la relativa a las conurbaciones y, por otro lado, estén motivadas en común por la finalidad de elevar a rango constitucional el reconocimiento de la especificidad normativa que requiere la regulación del desarrollo metropolitano, cuyo desarrollo es derivado hacia la legislación secundaria en la materia, tanto federal como local.
Actualmente se dispone de mayor información que antes, así como de una metodología institucional, con la suficiente adecuación de acuerdo con los especialistas en ese campo, para una mejor delimitación de las zonas metropolitanas. Los resultados de la investigación científica sustentan la tesis relativa a la diferenciación y especificidad del desarrollo metropolitano respecto del desarrollo urbano y del regional, así como una clara tendencia a compartir el criterio de que las zonas metropolitanas requieren de un tratamiento institucional especializado, para cuya atención se requiere de una efectiva gestión pública de alcance metropolitano, basada en la colaboración y coordinación entre municipios, entre éstos y el gobierno estatal, así como entre las entidades federativas y el gobierno federal.
Ese criterio compartido se constató y reafirmó también en los diversos foros de análisis y discusión, con participación de representantes de los sectores público, social y privado, en seminarios con participación de especialistas y gremios profesionales en urbanismo y desarrollo regional, organismos públicos locales de planeación urbana y asociaciones municipales, así como mediante reuniones de trabajo con autoridades estatales y municipales, con motivo de las propuestas para asignación de Fondo Metropolitano con cargo al Presupuesto de Egresos de la Federación.
Esta Comisión concluye que las modificaciones y adiciones propuestas en la iniciativa son todas ellas pertinentes y adecuadas, por la consistencia de cada una con respecto al objeto y materia de regulación normativa, así como en virtud de la congruencia que guardan entre ellas y con el contexto normativo constitucional en que se inscriben. Las disposiciones constitucionales propuestas están articuladas entre los componentes dogmáticos y orgánicos de la norma suprema. Al especificar y reorientar el significado de derechos sociales fundamentales, en lo que corresponde a la habitabilidad en un entorno urbano apropiado para todo mexicano, correlativamente se establecen obligaciones para los tres niveles de gobierno, cuyo cumplimiento necesariamente debe ser conjunto y coordinado, por lo que corresponde al ordenamiento de los asentamientos humanos sobre el territorio nacional.
Las modificaciones y adiciones propuestas especifican la debida congruencia que deben guardar entre sí la planeación del desarrollo urbano municipal, la planeación del desarrollo metropolitano y la planeación del desarrollo en las regiones del país, con respecto a la planeación del desarrollo nacional. Todos estos niveles son interdependientes y es la coherencia y consistencia de la relación entre ellos lo que asegura que la rectoría del Estado sobre el desarrollo económico y social, sea ejercida en términos de integralidad y sustentabilidad, que fortalezca la soberanía de la nación y que permita el acceso al empleo, una distribución justa del ingreso y la riqueza y corregir las disparidades del desarrollo entre las regiones del país. Se ha dado cuenta ya del papel estratégico que desempeñan las zonas metropolitanas, tanto en el desarrollo del estado y de la región en que se ubican y en el desarrollo nacional.
Al introducir al nivel constitucional el desarrollo metropolitano se reconoce la especificidad que tiene como objeto de regulación, se establece un criterio normativo para acometer su planeación y que ésta sea obligatoria para los estados y municipios que formen parte de una zona metropolitana, cuyos requerimientos son indiscutiblemente distintos a los que se plantean en las áreas de conurbación. En ese sentido, las modificaciones y adiciones propuestas favorecen y hacen propicia la necesaria homologación de criterios normativos respecto a la materia de regulación y planeación del desarrollo metropolitano.
En el contexto actual, es indudable que el reconocimiento de la zona metropolitana, como objeto distinto de regulación del desarrollo, tanto de la región como de la conurbación, sea ésta en territorio de una o de dos o más entidades federativas, representa un avance en sí mismo pues contribuye a que el Estado disponga de una mayor capacidad, eficacia y adecuación para ejercer la rectoría económica y la orientación de un desarrollo equilibrado y sustentable en la nación.
Ese reconocimiento en la Constitución Política de la nación permitirá que los estados y municipios y el Distrito Federal se hagan cargo y sean responsables, desde su respectivo ámbito de competencia, de manera coordinada y conjunta, de ordenar el desarrollo urbano metropolitano sobre el territorio, con la especificidad que su planeación requiere, es decir a partir de una perspectiva que considera la influencia ejercida por la zona metropolitana en su área más amplia de influencia, así como de un enfoque transversal u horizontal entre ramos de la administración pública. Hasta ahora la perspectiva ha sido asimilar la zona metropolitana a la conurbación, su planeación es vertical y la coordinación con los municipios se constriñe a obras públicas y depende de que la Federación transfiera recursos presupuestarios a los estados.
Con las modificaciones y adiciones propuestas se asienta la determinación del Estado para actuar y planear el desarrollo al nivel de la región, de la zona metropolitana y de la zona de conurbación, lo que contribuye a subsanar las deficiencias indicadas, mismas que han tenido como consecuencia que la planeación y la coordinación sean hasta ahora voluntarias, sean conducidas con criterios heterogéneos y un horizonte temporal de corto plazo.
Para esta Comisión no pasó desapercibido que una reforma constitucional comporta una grave responsabilidad en cuanto a la pertinencia y atingencia de las propuestas. A partir de la premisa de que la planeación del desarrollo metropolitano depende de la coordinación intergubernamental y, por tanto, define la gestión pública integrada hacia ese ámbito territorial, esta Comisión revisó la legislación vigente en la materia y en la administración pública de las entidades federativas, lo que permitió identificar inercias y sinergias institucionales en cuanto al tratamiento de la cuestión metropolitana y que indican de qué manera ha sido tratada.
Al revisar las leyes vigentes en materia de ordenamiento territorial y de desarrollo urbano en las entidades federativas, esta Comisión pudo constatar más similitudes que diferencias en cuanto a las disposiciones establecidas en esas materias en cada entidad. De esa evaluación pudo concluirse que la materia metropolitana ha sido incorporada en diversa medida, en todos los casos asimilada al tratamiento otorgado a las conurbaciones, dentro del mismo territorio estatal y en territorio de dos o más entidades federativas, y que se registran diferencias en cuanto a la concentración o desconcentración administrativa del ejercicio de las facultades que el ejecutivo estatal tiene en la materia, destacando la tendencia general a crear organismos de apoyo o auxiliares de la administración pública centralizada de la entidad correspondiente, para desconcentrar tareas relativas a la ordenación territorial y la planeación del desarrollo metropolitano, en todos los casos a cargo del sector desarrollo urbano, tanto de la administración pública federal como de la administración pública de cada entidad federativa y la de los municipios.
La urbanización metropolitana implica problemas y requerimientos distintos y más complejos, tanto en términos de funcionamiento urbano y ordenamiento territorial, así como de la orientación y el fomento del desarrollo económico, la promoción de productividad y competitividad y la generación del bienestar social en estas unidades territoriales y sus zonas de influencia.
Por tanto hay razones de especialización de la política pública en materia de ordenamiento de los asentamientos humanos en el territorio y del desarrollo urbano, que ponen de relieve la pertinencia y justificación de establecer el desarrollo metropolitano como una materia diferenciada dentro de la de orden más general que concierne al desarrollo nacional.
La gestión pública metropolitana es de carácter concurrente, intermunicipal y supramunicipal y, en algunos casos, interestatal; su principal atributo es, por consiguiente, el ejercicio de una planeación trasversal entre sectores de la administración pública municipal y estatal, en la medida en que el desarrollo metropolitano compromete la interrelación, así como el funcionamiento, entre infraestructuras, equipamiento urbano y prestación de servicios públicos de varios municipios, con heterogéneos niveles de desarrollo, capacidad institucional y generación de recursos de financiamiento, lo que repercute en el funcionamiento global de la zona metropolitana que conforman.
La regulación y planeación del desarrollo metropolitano supone e implica, en consecuencia, una gestión pública metropolitana en dos planos o niveles, el relativo a zonas metropolitanas conformadas y delimitadas en territorio de una misma entidad federativa y aquellas en territorio de dos o más entidades.
En opinión de esta Comisión, ciertamente es necesario concebir al desarrollo metropolitano como una realidad de naturaleza y dimensión distinta a la relativa a una mera conurbación de gran tamaño. Esta Comisión reconoce, asimismo, que aunque la conformación de la mayor parte de las zonas metropolitanas del país tenga origen en alguna conurbación, su evolución y desarrollo tiene lugar a partir de la influencia que los diversos centros de población ejercen entre sí, en cuanto al funcionamiento urbano, a los requerimientos comunes de infraestructura y equipamiento y a la interdependencia de las actividades económicas, en ecosistemas compartidos a lo largo de un territorio que rebasa, en todos los casos, los límites territoriales del municipio y, en algunos casos, los de una entidad federativa.
Para esta Comisión la cuestión a resolver en la materia concierne a cómo inducir no sólo una regulación y planeación, sino también una gestión pública y esquemas de financiamiento para el desarrollo metropolitano, con base en la coordinación intergubernamental e intermunicipal, que sean congruentes con la descentralización de la vida nacional, la diversidad y heterogeneidad de las zonas metropolitanas y que garantice el respeto a la soberanía de los estados y a la autonomía del Municipio.
En ese orden de ideas, se identificó como principal reto establecer a la zona metropolitana como territorio de acción pública concurrente, y como principal problema conseguir que las autoridades locales se coordinen entre sí, indistintamente de su extracción partidista, sobre la base de una planeación estratégica de largo plazo y una gestión pública integrada, para elevar la eficacia y estar en condiciones de atender requerimientos y resolver problemas urbanos comunes, complejos y que con frecuencia rebasan las capacidades institucionales y recursos públicos disponibles de los Municipios.
Esa coordinación ha dependido, hasta ahora, de la voluntad política de las autoridades y, ciertamente, registra falta de continuidad y está sujeta a la alternancia política en el ámbito local, dificultades añadidas a las representadas por las diferencias entre la temporalidad del mandato en el Municipio y la legislatura y el ejecutivo estatal, lo cual ha llevado a poner el énfasis en la inducción de la coordinación intergubernamental y en el enfoque transversal entre sectores de la administración pública en el ámbito local.
El marco legal no obliga, pero tampoco contribuye, a actuar en el ámbito metropolitano y limita el potencial de una gestión pública integrada, cuya regulación en la legislación local puede encontrar trabas en caso de no reconocerse el ámbito metropolitano distinto del de la conurbación. Por eso, es necesario en primer término otorgar estatuto jurídico al ámbito metropolitano, en segundo término inducir que en cada entidad se determine la distribución de competencias y atribuciones exclusivas y concurrentes para los ejecutivos estatales y los municipios, así como los mecanismos e instrumentos de coordinación, asignación de funciones, ejecución de acciones, evaluación de resultados y corrección de desviaciones del desarrollo metropolitano óptimo.
En opinión de esta Comisión, la mejor manera para conseguir esa inducción supone, por una parte, la determinación jurídica del ámbito de competencia metropolitano, cuya adscripción como ámbito territorial distinguido en sus dos modalidades posibles, dentro de una misma o en dos o más entidades federativas, eliminaría la tensión y desafección que impone a la autoridad municipal actuar o no con otra autoridad en un ámbito que rebasa los límites territoriales de su jurisdicción política y administrativa, sin que se trate necesariamente de una conurbación, sino de una zona metropolitana conformada a partir de la mutua influencia y dependencia entre municipios que no están físicamente unidos pero que forman parte de ella.
Debe tenerse en cuenta que los Ayuntamientos desempeñan un papel clave en el desarrollo metropolitano, y que aunque las facultades otorgadas al Municipio se han fortalecido en los últimos años, impelen a las autoridades locales a restringir su visión del desarrollo al que tenga lugar exclusivamente en la jurisdicción territorial política y administrativa del Municipio y, en algunos casos, a desentenderse de la responsabilidad compartida respecto del desarrollo metropolitano cuando éste no corresponde a una conurbación.
Por eso la atingencia de las modificaciones y adiciones propuestas en la iniciativa, que se distingue respecto de las precedentes en el hecho de que establece, con claridad y precisión, la diferencia entre zona metropolitana y zona de conurbación y entre una y otra en territorio de una misma entidad federativa y en territorio de dos o más entidades federativas, de lo cual deriva un principio general, sólido y orientador, para el adecuado tratamiento de la regulación y planeación de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano en el ámbito territorial metropolitano. Con base en ese principio, las entidades federativas deberán adecuar la legislación respectiva en la materia, y en conjunto a la larga eso permitirá homologar las bases normativas en el país.
La coordinación intergubernamental, la planeación del desarrollo y la gestión pública a escala metropolitana son funciones y tareas que han dependido de la voluntad política de colaboración, concertación y coordinación por parte de las autoridades de distinto nivel y con frecuencia de extracción partidista distinta. Ese hecho es, a juicio de esta Comisión, lo que ha motivado que las iniciativas precedentes a la que es objeto de esta Opinión, se hayan enfocado a la cuestión relativa al establecimiento de instancias de coordinación intergubernamental y en la prestación de los servicios públicos.
Tal como ha sido expuesto, sin embargo, el desarrollo metropolitano comprende más que eso y requiere de medidas con mayor alcance. Es necesario que sean formuladas políticas públicas de Estado, un andamiaje institucional que permita operar transversalmente entre sectores de la administración pública en sus diversos ámbitos, así como una eficaz concurrencia y concertación entre los sectores público, social y privado.
Las experiencias de colaboración y coordinación para el desarrollo urbano son discontinuas, no generalizadas y carecen de incentivos institucionales, ante una más plural composición partidista de gobiernos locales y el impedimento legal de reelección inmediata. Esa situación se acentúa porque los gobiernos locales no destinan recursos suficientes para la gestión pública metropolitana.
Por eso se ha concluido que el reto fundamental radica en inducir una gestión pública metropolitana; que la mejor manera de organizar dicha gestión, en un sistema federal, es a través de la coordinación intergubernamental y que el mejor mecanismo para asegurar ésta última es establecer la planeación del desarrollo metropolitano como un componente diferenciado del sistema de planeación del desarrollo federal y estatal, con respecto del cual los planes municipales de desarrollo urbano deban guardar la debida congruencia. El objetivo de las modificaciones y adiciones propuestas es que los gobiernos locales se hagan cargo de la gestión pública de alcance metropolitano, de la regulación jurídica, la planeación y el financiamiento del desarrollo metropolitano, a partir de la concertación entre Ayuntamientos y el ejecutivo estatal respectivo, sin necesidad de establecer una autoridad intermedia.
Para esta Comisión la cuestión sustantiva y relevante en materia de regulación del desarrollo metropolitano, en las condiciones actuales del país, consiste en inducir que la legislación local asegure, por una parte, la debida congruencia entre la planeación y administración de la zonificación del suelo en territorio municipal y los planes de desarrollo urbano de la entidad federativa correspondiente y, por otra parte, en que asegure asimismo la debida congruencia entre los planes de desarrollo urbano de los municipios comprendidos en territorio metropolitano, no sólo en las zonas de conurbación, sino aquellos que forman parte de una zona metropolitana delimitada en el territorio de una entidad federativa.
En México la regulación jurídica en materia metropolitana es insuficiente y no responde a las necesidades y los requerimientos para establecer la planeación, la coordinación interinstitucional entre distintos niveles de gobierno y el fomento de un desarrollo metropolitano ordenado y sustentable. El desarrollo metropolitano supone y requiere: a) leyes y políticas públicas intersectoriales que vinculen varios ramos y materias de competencia; b) planeación y ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la actividad económica de índole intermunicipal; c) coordinación intergubernamental y concertación con los sectores privado y social para asegurar que el funcionamiento urbano y económico de la zona sea sustentable y socialmente equilibrado; d) financiamiento público e inversión pública, y privada, para aprovechar las ventajas de infraestructura, equipamiento, servicios, frente a otro tipo de ciudades y urbanizaciones.
El reto es cómo determinar, de común acuerdo, la creación de reservas conjuntas, la zonificación de usos de suelo, la administración conjunta de servicios, de tal manera que las entidades federativas puedan aprovechar las ventajas derivadas de la competitividad económica de la zona metropolitana que se conforma en su respectivo territorio, la integración de cadenas productivas y de mercados, y el incremento de la oferta habitacional, de empleo y de oportunidades de una mejor calidad de vida urbana en el territorio metropolitano.
La nación requiere del marco jurídico nacional, instituciones y políticas públicas que permitan al sector público concertar con los sectores privado y social, en dónde ubicar qué tipo de actividades económicas, hacia dónde alentar nuevos centros de población y reubicar otros, en dónde impedir asentamientos o restringir actividades, qué áreas y recursos preservar en cada caso y, sin duda, cómo evitar que, por necesidad de la gente, corrupción de líderes políticos o ineptitud de autoridades, tengamos zonas metropolitanas desahuciadas, inundadas, sucias, con altos costos de mantenimiento, movilidad urbana y habitabilidad, con tarifas públicas desventajosas, con expulsión o desplazamientos forzosos de la población de menor ingreso hacia cinturones de marginación en áreas periféricas
En la adecuación del marco jurídico deberá tomarse en cuenta que debemos remover los obstáculos derivados de la extracción partidista, la dependencia de los gobiernos locales respecto al financiamiento federal y asegurar que la planeación sea continua y consistente en el tiempo, con independencia del término del mandato de gobierno y la eventual alternancia partidista.
Las modificaciones y adiciones propuestas en la iniciativa están inspiradas en una visión federalista y un enfoque político descentralizado, que concibe en la coordinación intergubernamental y la asociación intermunicipal la clave para el fomento de un desarrollo metropolitano equitativo y sustentable, basado en la planeación especializada y la concertación del sector público con los sectores social y privado, como vía para ordenarlo en el territorio de cada entidad y en el de dos o más de ellas. Desde ese punto de vista, se justifican los cambios en la norma suprema para otorgar a la participación del municipio el lugar que le corresponde en la planeación del desarrollo metropolitano y, a la vez, para hacer al municipio responsable conjuntamente con el estado respectivo de la ejecución de planes, del ordenamiento territorial y de la gestión pública conjunta de los servicios públicos metropolitanos.
Sobre esas bases, esta comisión considera que es necesaria la reforma constitucional para establecer el desarrollo metropolitano como una materia de competencia diferenciada del desarrollo urbano, un territorio distinto de la conurbación y cuya regulación y planeación comprende, entre otros, los siguientes aspectos: economía urbana, desarrollo regional, infraestructura, desarrollo inmobiliario y vivienda, transporte y movilidad urbana, seguridad y medio ambiente. Por eso es necesaria asimismo una nueva ley general en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y regulación del desarrollo urbano, así como reformas sustantivas a la ley en materia de planeación y a otras leyes secundarias, en congruencia con las modificaciones y adiciones propuestas en la iniciativa objeto de la presente opinión.
Por lo expuesto, esta Comisión de Desarrollo Metropolitano acordó emitir la siguiente:
Opinión
Las motivaciones de la iniciativa y las propuestas de modificación contenidas en el decreto propuesto se justifican plenamente, son pertinentes y atingentes, guardan coherencia interna entre sí y congruencia jurídica con respecto a la norma suprema que afectan, de tal manera que permiten establecer las bases generales a que deba ajustarse la legislación secundaria, de la Federación y de las entidades federativas, en materia de regulación y planeación del desarrollo metropolitano y regional en la nación.
Comisión del Distrito Federal
Consideraciones
Las metrópolis ya no se estructuran a partir de una centralidad única. Ahora, se constituyen en formas multinucleares de organización que presentan una gran movilidad de personas que afectan no sólo al medio ambiente, sino también a las estructuras sociales, económicas y territoriales.
Estos cambios demandan una planeación nacional que tome en cuenta las relaciones estatales y municipales, que impulse el desarrollo con una visión metropolitana y que articule los programas de los distintos órdenes de gobierno. Esta situación es apremiante en una zona metropolitana como la del Valle de México que es la más grande e importante del país y que presenta una realidad –como otras ciudades del mundo– en donde se encuentran los procesos siguientes: crisis de vivienda y servicios urbanos, una persistente desigualdad social, pobreza urbana y fenómenos de exclusión social.
a) La zona metropolitana del valle de México (ZMVM)
El Distrito Federal ha experimentado un proceso de crecimiento sin precedentes. Es la entidad más pequeña de la República Mexicana con sólo el 0.1 por ciento del total del territorio nacional, pero es la segunda más poblada con 8.7 millones de personas (8.4 por ciento de la población nacional), lo que la convierte en una de las ciudades más densamente pobladas en el mundo con 5 mil 896 habitantes por kilómetro cuadrado.
El crecimiento poblacional que tuvo la ciudad por más de cuatro décadas impidió que quedara circunscrita al territorio del Distrito Federal. Poco a poco, los municipios limítrofes del Estado de México generaron una conurbación física con las 16 delegaciones de la capital, situación que se generó por los desarrollos industriales y por la ocupación irregular en municipios como Ecatepec, Netzahualcóyotl y Valle de Chalco, así como en Xochimilco, Tlalpan y Magdalena Contreras. Es decir, la mancha urbana se fue expandiendo de manera fragmentada y desarticulada en toda la periferia sin una orientación sustentada en criterios técnicos. 1
Esta tendencia está a punto de colapsar la ZMVM en diversas materias, tanto por el peligro en que se encuentra la riqueza forestal y el medio ambiente en general, como por caos vial y la sustentabilidad futura del desarrollo de estas urbes. 2
Conscientes de estos problemas, los gobiernos que forman la ZMVM han diseñado diversas instancias de coordinación para dar solución a los problemas metropolitanos. Por ejemplo, entre 1994 y 1995 se crearon cuatro comisiones metropolitanas: de Transporte y Vialidad (Cometravi), de Agua y Drenaje (Cadam), de Seguridad Pública y Procuración de Justicia (Comsp y PJ) y de Asentamientos Humanos (Cometah). Posteriormente, en 1996 se impulsó una reforma al artículo 122 constitucional para modificar el estatus jurídico y político de la capital.
En dicha reforma se incluyó un apartado que pretendía sentar las bases de una coordinación institucional más eficaz entre las distintas autoridades. El texto del artículo 122 –que hoy continúa en vigor– establece la facultad que tienen los gobiernos municipales, estatales, federal y del Distrito Federal para crear comisiones metropolitanas que ejecuten acciones en las zonas conurbadas respecto a las siguientes materias: asentamientos humanos; protección al ambiente; preservación y restauración del equilibrio ecológico, transporte, agua potable y drenaje; recolección, tratamiento y disposición de desechos sólidos; y seguridad pública.
Con sustento en este marco regulatorio, en marzo de 1998 se elaboró el Programa de Ordenación e la zona metropolitana del valle de México y se creó la Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana. 3 Estas medidas tenían como propósito fortalecer la coordinación bilateral entre el estado de México y el Distrito Federal a fin de coordinar, evaluar y dar seguimiento a los planes, programas, proyectos y acciones conjuntamente acordados. Sin embargo, los intentos resultaron inocuos. Baste decir que desde su instalación y hasta finales de 2000 la comisión no sólo se reunió en tres ocasiones, mientras que en los siguientes 5 años los respectivos gobernantes nunca se reunieron para coordinar la agenda metropolitana, situación que se debió a que los acuerdos no tenían carácter vinculatorio para las partes. 4
Fue hasta octubre de 2005 que se reinstalaron formalmente los trabajos de la Comisión Ejecutiva como un compromiso de los gobiernos locales para trabajar en la eliminación de los rezagos en materia de transporte, agua potable, seguridad pública, justicia, entre otras. Además, atentos a que el número de transacciones comerciales, el flujo de bienes y servicios y la cantidad de relaciones laborales entre los municipios mexiquenses y las delegaciones son de mayor envergadura que los que se presentan dentro de sus propias jurisdicciones, las autoridades intentaron unir esfuerzos y recursos para atender de manera conjunta los problemas comunes.
Tres años después, el estado de Hidalgo se incorporó a la comisión ejecutiva para impulsar el desarrollo de la región; motivo por el cual, en diciembre de 2008 se creó la Coordinación de Desarrollo Metropolitano de dicha entidad a fin de promover el desarrollo de las áreas metropolitanas en las que se encuentra inserta. Actualmente, la ZMVM es el área formada por las 16 delegaciones del Distrito Federal, 59 municipios del estado de México y 29 del estado de Hidalgo. 5
Sin embargo, el fenómeno metropolitano no puede limitarse a lo anterior, ya que en los últimos años se ha observado un crecimiento demográfico y una expansión física en el entorno regional de la ZMVM. Esto significa que la conurbación está rebasando los límites propios de la cuenca para expandirse primordialmente a las zonas metropolitanas de Toluca, Pachuca y Cuernavaca, conformando el fenómeno denominado “megalopolización”. 6 De hecho, con datos de 2005 se estima que esta zona concentra más de 23 millones de habitantes en 138 municipios de seis entidades federativas, con lo que se sitúa como la segunda región más poblada del mundo, detrás de la ciudad de Tokio con 3605 millones de habitantes.
b) Limitaciones de la coordinación metropolitana
En la ZMVM se avizora una urbanización descontrolada e insustentable. Desde hace más de tres décadas, esta zona ha sido rebasada por una realidad que se caracteriza por el crecimiento de la desigualdad social, así como por la privatización de los beneficios del desarrollo urbano y la socialización de sus costos. Las causas de este patrón las encontramos en dos fenómenos principalmente: “el primero, la estrategia gubernamental de ´dejar hacer, dejar pasar´ que ha caracterizado a la ocupación del territorio con muy baja eficacia de la planeación urbana ante la incapacidad de la población de bajos ingresos para incorporarse al mercado formal del suelo, por la ausencia de opciones legales a su alcance; la segunda, la preeminencia del negocio inmobiliario-individual, empresarial e incluso gubernamental- y el ejercicio de derechos, mas no obligaciones en relación a la propiedad por encima de las necesidades comunitarias y ambientales de la metrópoli”. 7
Esta problemática ha sido reconocida por el gobierno capitalino en su Programa General de Desarrollo Urbano, en el cual se afirma que “durante décadas han predominado los intereses económicos, de grupos y particulares sin contar con políticas públicas de suelo urbano”.
A ello se suman las siguientes carencias que son evidentes en la actual estructura de coordinación en la ZMVM:
1. La concurrencia y coordinación de las autoridades gubernamentales ha sido voluntaria, esporádica y no ha logrado su institucionalización. Además, no hay instrumentos jurídicos adecuados para sancionar el incumplimiento de los gobiernos.
Como se mencionó previamente, los trabajos de la Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana se tuvieron que refrendar y ratificar en 2005 después de un largo periodo en que las autoridades del estado de México y el Distrito Federal desatendieron estos temas. A partir de entonces se reactivaron las Comisiones Metropolitanas y se celebraron convenios de coordinación en temas diversos para: elaborar el Programa de Corredores Metropolitanos, realizar el estudio para resolver la vialidad de las zonas poniente y norte del Distrito Federal, y desarrollar la encuesta de Origen y Destino de los viajes de los residentes del Área Metropolitana del Valle de México 2007.
A pesar de sus esfuerzos, las comisiones carecen de poder de decisión y de capacidad ejecutiva, limitándose a brindar consulta a los gobiernos estatales sin ser órganos especializados. Tampoco cuentan con capacidad para hacer efectiva la participación de los ciudadanos en el diseño e implementación de los proyectos metropolitanos.
2. El Fondo Metropolitano no ha cumplido con su función porque, paradójicamente, carece de visión metropolitana.
En el ejercicio fiscal 2006, los recursos asignados al Fondo Metropolitano ascendieron a la cantidad de mil millones de pesos, mientras que para 2007 se autorizaron tres mil millones por la Cámara de Diputados (montos a los que se sumarían las aportaciones de los gobiernos estatales). Aunque en un inicio esto se vio como un avance importante, se han encontrado obstáculos durante la implementación: a) para determinar las obras a realizarse, se lleva a cabo “un proceso de consenso y priorización por parte de las Secretarías de Finanzas” y no por algún organismo especializado en temas metropolitanos; 8 y b) algunas obras han presentado retrasos de hasta 10 meses (como el distribuidor vial Chimalhuacán y el paso a desnivel en Carlos Echánove). Estas circunstancias dan cuenta que en el gasto no se ha privilegiado una planeación estratégica.
3. No hay legislación ni normatividad urbanística compatible. Lo que sí hay son decisiones locales y desarticuladas.
Aunque el Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México se publicó en 1998, los gobiernos estatales no lo tomaron en cuenta para elaborar sus programas generales de desarrollo y, en consecuencia, tampoco lo hicieron los municipios ni las delegaciones políticas. Esto es importante considerando que el Programa de Ordenación tenía como propósito fundamental establecer los recursos generales de acción para definir la estrategia de ordenación territorial en el Valle de México.
Lo anterior ha derivado en la adopción de políticas aisladas por parte de las diversas autoridades, obstaculizando el desarrollo armónico, productivo y sustentable de la metrópoli. Conscientes de esto, los gobiernos del Estado de México y el Distrito Federal han impulsado el funcionamiento de un grupo jurídico para la homologación del marco legal y normativo, pero sin alcanzar resultados contundentes.
4. La Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana no cuenta con una estructura propia de planeación, ejecución y evaluación. De hecho, las entidades que forman la ZMVM han creado instituciones que velan por los temas metropolitanos pero sólo al interior de sus jurisdicciones. En este sentido, en 2001 se creó la Secretaría de Desarrollo Metropolitano del Estado de México, facultada para coordinar y dirigir los trabajos de las dependencias estatales en las Comisiones Metropolitanas. Por su parte, el gobierno capitalino facultó al Coordinador General de Programas Metropolitanos para acordar con el Secretario de Gobierno el despacho de los asuntos que guardan relación con los gobiernos de las entidades federativas colindantes con el Distrito Federal. En tanto que el estado de Hidalgo creó en 2008 la Coordinación de Desarrollo Metropolitano para los mismos fines.
Dentro de las atribuciones de la comisión ejecutiva se encuentran: acordar la realización de programas de investigación y desarrollo tecnológico; aprobar la integración de grupos de trabajo de carácter metropolitano; proponer a las respectivas legislaturas reformas y adiciones a la normatividad en asuntos que son de su competencia; definir los mecanismos para el financiamiento conjunto de las políticas, planes, proyectos, programas y acciones cuya realización acuerde la Comisión; entre otras que son meramente consultivas.
5. En realidad, ninguna autoridad es responsable del desarrollo de la metrópoli. En primer lugar, debido a que el fenómeno metropolitano no existe en nuestra Carta Magna y, en segundo lugar, porque su atención se deja al arbitrio y a la buena voluntad de los gobernantes en turno. En otras palabras, “nadie piensa, estudia o diseña la metrópoli dl presenta y del futuro, porque nadie es realmente responsable de ello”.
Esto implica que temas tan relevantes como seguridad pública, medio ambiente, transporte y uso de suelo no sean abordados desde una visión metropolitana, sino a través de múltiples propuestas parciales que tienen como común denominador la desarticulación y el protagonismo.
La ZMVM ha sido, es y seguirá siendo el principal centro económico, político, cultural y social de nuestro país. Por ello, la Comisión del Distrito Federal considera necesario fortalecer las relaciones intergubernamentales e intermunicipales de esta zona, asumiendo que la visión metropolitana es fundamental para elevar su competitividad y reducir las desigualdades sociales y la segregación.
Urge una función integrada de todas las autoridades que permita planear y ejecutar un proyecto de largo plazo para la ZMVM. Se requieren mecanismos de gobernanza (como la participación efectiva de la sociedad) y el establecimiento de coordinaciones obligatorias que cuenten con los recursos necesarios para su ejecución, procurando un desarrollo sustentable que ofrezca condiciones habitabilidad a toda la población.
En síntesis, coincidimos con la iniciativa en que “la situación ha llegado a extremos tales que resulta fundamental revisar las formas de gobernar y las instituciones públicas que son responsables del desarrollo de la metrópoli”.
c) Particulares
1. La reforma al artículo 73 constitucional que presentan los promoventes es en el sentido siguiente:
Artículo 73. ...
I. a XXIX-B. ...
XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los estados y de los municipios, así como del Distrito Federal, en el ámbito de sus respetivas competencias, en materia de asentamientos humanos, desarrollo metropolitano, derecho a la ciudad, y vivienda, con el objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo sexto del articulo 4° y párrafos tercero del artículo 27 de esta Constitución.
XXIX-D. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los estados y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de planeación del desarrollo nacional y regional, económico y social, a que se refieren los artículos 25 y 26 de esta Constitución, así como en materia de información estadística y geográfica de interés nacional;
Los integrantes de esta comisión consideramos necesaria la inclusión de los órganos político administrativo del Distrito Federal en la redacción de las citadas fracciones. Lo anterior, en virtud de que las delegaciones políticas son entes cuya actuación es fundamental para la articulación de las acciones metropolitanas. En el mismo tenor, juzgamos imprescindible incluir al Distrito Federal en la fracción XXIX-D.
Reiteramos que la ZMVM es la más importante del país, motivo por el cual no es entendible que tanto el distrito Federal como sus delegaciones queden relegados de la legislación que, eventualmente, expedirá el Congreso de la Unión en materia de planeación y desarrollo metropolitano.
Asimismo, estimamos necesario especificar en la fracción XXIX-C que la legislación deberá abordar el tema de la vivienda enfatizando la sustentabilidad, lo que es congruente con las modificaciones propuestas en el párrafo sexto del artículo 4o. y en el artículo 25, a fin de minimizar el impacto ambiental de las construcciones sobre el ambiente natural y sobre los habitantes.
2. Por cuanto hace a la reforma propuesta al artículo 122 constitucional, la misma es en el sentido siguiente:
Artículo 122. ...
...
...
...
...
...
A y B. ...
C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases:
Base Primera. Respecto a la Asamblea Legislativa:
I. a IV. ...
V. La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes facultades:
a) a i) ...
j) Legislar en materia de planeación del desarrollo; en desarrollo urbano, particularmente en uso del suelo; preservación del medio ambiente y protección ecológica; vivienda; construcciones y edificaciones; vías públicas, tránsito y estacionamientos; adquisiciones y obra pública; y sobre explotación, uso y aprovechamiento de los bienes del patrimonio del Distrito Federal; de conformidad con las leyes aplicables.
k) a o)...
Base Segunda a Base Quinta...
D a F ...
G. Para la eficaz coordinación de las distintas jurisdicciones locales y municipales entre sí, y de estas con la federación y el Distrito Federal en la planeación y ejecución de acciones en las zonas conurbadas y metropolitanas limítrofes con el Distrito Federal, de acuerdo con el artículo 115 fracciones III, V y VI de esta constitución, en materia planeación territorial de los asentamientos humanos; protección al ambiente; preservación y restauración del equilibrio ecológico; transporte, agua potable y drenaje; recolección, tratamiento y disposición de desechos sólidos y seguridad pública, sus respectivos gobiernos podrán suscribir convenios para la creación de comisiones metropolitanas, integrantes del Consejo Metropolitano, en las que concurran y participen las demarcaciones territoriales y municipios, así como representantes de la sociedad, con apego a sus leyes.
Los integrantes de la Comisión del Distrito Federal estimamos conveniente que la Asamblea Legislativa legisle en lo relativo a las materias señaladas en el inciso j) con apego a lo que señalen las leyes que emite el Congreso de la Unión.
Aunque podría argumentarse que la precisión agregada al final del inciso j) no es necesaria porque se encuentra implícita en la reforma al artículo 73, se considera oportuno recordar a la Asamblea Legislativa que las leyes en temas como desarrollo urbano, uso del suelo, presentación del medio ambiente, vivienda, construcciones y edificaciones vías públicas, transito y estacionamientos, tendrán que obedecer a intereses metropolitanos, a una estrategias intermunicipales, y no a intereses locales o coyunturales.
Por otro lado, consideramos que la inclusión del término “metropolitanas” al inciso G es acorde con el resto de las propuestas contenidas en la iniciativa. En el mismo tenor, estamos de acuerdo en que la coordinación de los tres órdenes de gobierno se realice de conformidad con lo dispuesto en las fracciones III, V, VI del artículo 155. Sin embargo, la remisión a la fracción II de dicho artículo debe ser acotada, es decir, debe hacer alusión estrictamente al párrafo cuarto del inciso i).
Lo anterior, en virtud de que fracción III también comprende las funciones y los servicios públicos que están a cargo de los municipios, mismos que difieren de las atribuciones que corresponden a los órganos político administrativos (como lo referente a la seguridad pública). Del mismo modo, se sugiere acortar la referencia a la fracción V a fin de señalar que a las delegaciones políticas únicamente les serán aplicables los incisos a) y c) de la misma.
Por último, los integrantes de esta Comisión advertimos que la redacción del inciso G solo abre la posibilidad para que las autoridades “puedan” suscribir convenios para la creación de comisiones metropolitanas sin obligarlas a ello. De quedar el texto propuesto, no se cumpliría con una de las finalidades de la iniciativa, que es precisamente obligar a los tres órdenes de gobierno a regular los temas metropolitanos, lo que además iría en contrasentido con lo propuesto en el artículo 155, lo cual no tiene una redacción facultativa sino imperativa. 9
De no modificarse la redacción, es imprescriptible que la Comisión Dictaminadora tome en cuenta que la ZMVM tiene una peculiaridad respecto a las demás metrópolis del país, ya que en él coexisten los ámbitos federal y local; razón por la cual, se sugiere incluir el principio pro federatio, es decir, que en caso de no logarse los consensos entre los órdenes de gobierno, especialmente para el caso de que no lograrse los consensos entre los órdenes de gobierno, especialmente para el caso de que no se logre unidad de criterios en temas cuya resolución no puede diferirse porque causarían perjuicios a la población (como protección civil, recursos hidrológicos, medio ambiente y seguridad pública), se otorgue preeminencia al orden federal para que sea éste el que dicte lo conducente a fin de asegurar el funcionamiento de los poderes federales y de los órganos autónomos constitucionales que tiene sede en el Distrito Federal. Esto se encontraría en consonancia con el tratamiento administrativo especial que en otros países se otorga a ciudades-estado o a distrito federales como es el caso de Hong-Kong, Singapur, Seúl, Viena y Brasilia.
En caso de que se atiendan las consideraciones anteriores, las modificaciones constitucionales cumplirán cabalidad con el espíritu de la iniciativa en comento, lo que afectará favorablemente al Distrito Federal en los términos siguientes:
a) Los órganos político administrativos estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y los planes de desarrollo urbano delegacionales, en estricta congruencia con los planes estatales, regionales y metropolitanos.
b) De manera conjunta y coordinada, las autoridades estatales, municipales y federales, así como los delegados y el Jefe de Gobierno, estarán obligados a crear un organismo público cuyo objeto sea la planeación, el financiamiento y la ejecución de planes, programas, funciones y servicios públicos para el otorgamiento territorial y el desarrollo sustentable de la zona metropolitana.
c) Las delegaciones políticas participaran, en la coordinación con el gobierno federal, el jefe de gobierno y los gobiernos estatales, en la formulación y aprobación de los planes regionales y metropolitanos, conforme a los cuales se dará la ordenación y regulación del desarrollo urbano en sus jurisdicciones.
d) En la elaboración de las delegaciones, con las cuales de deberán convertir los mecanismos permanentes para su gestión, operación y evolución. A este respecto, cabe precisar que debido a la reforma presupuesta al artículo 26, la planeación no solo deberá ser democrática, si no participativa, integral y de largo plazo.
e) En materia de asentamientos humanos; protección al ambiente; preservación y restauración del equilibrio ecológico; transporte, agua potable y drenaje; recolección, tratamiento y disposición de desechos sólidos y seguridad pública; las delegaciones, los municipios, el jefe de gobierno, los gobernadores y la federación deberán suscribir convenios para la creación de comisiones metropolitanas en las que concurran y participen con apego a sus leyes.
Finalmente:
No escapa a esta comisión que durante la constitución del organismo metropolitano a que alude el inciso b) anterior y durante la elaboración del programa de desarrollo respectivo podría presentarse un conflicto sobre el número de municipios que integran la ZMVM. Como señalamos en los apartados previos, el número de municipios que forman esta zona metropolitana ha variado con el paso de los años. En un inicio, únicamente contemplan las 16 delegaciones y los 18 municipios del Estado de México, después se integró Tizayuca y se elevó el número de municipios mexiquenses a 59; finalmente, en 2008 se incorporaron 28 municipios más que del estado de Hidalgo.
De este modo, tomando en cuenta los límites de la ZMVM han variado sistemáticamente y que el número de los integrantes varía según la institución de donde se toman los datos (Inegi, Sedesol, Conapo, Comisión Ejecutiva de Desarrollo Metropolitano, etcétera), los integrantes de la Comisión del Distrito Federal recomendamos la inclusión de un párrafo en el cual se determine el ente público que definirá con base en criterios técnicos las localidades que formarán parte de la metrópoli.
Con los cambios propuestos a las fracciones III y V del artículo 122, los integrantes de esta Comisión estimamos que la fracción VI es repetitiva. En caso de que la dictaminadora estime pertinente dejarla, sugerimos cambiar la frase “con apego a la ley federal de la materia” por “con apego a las leyes que expida el Congreso de la Unión”, o bien, “de conformidad con las leyes aplicables”.
Por lo expuesto y fundado, los integrantes de la Comisión del Distrito Federal abajo firmantes emitimos la siguiente
V. Opinión
1. En palabras de Jordi Borja y Manuel Castells, 10 las megaciudades son algo más que aglomeraciones territoriales de seres humanos, pues articulan la economía global, conectan las redes informacionales y concentran el poder mundial. Al mismo tiempo, son receptáculos de inmensos sectores de la población que se encuentran marginados y carecen de los servicios públicos básicos.
2. La metrópoli no puede reducirse a la figura de la conurbación, ya que es una realidad territorial, económica, cultural y urbana mucho más compleja. La ZMVM, al igual que las demás zonas metropolitanas tiene que lidiar con cuatro procesos de naturaleza diferente: la crisis de vivienda y servicios urbanos, la persistente y creciente desigualdad social en las grandes ciudades, la pobreza urbana y los fenómenos de exclusión social.
3. Coincidimos con los iniciantes en que el marco legal vigente es insuficiente para asegurar la planeación y la coordinación de índole metropolitana, razón por la cual no hay instituciones ni organismos públicos con facultades ejecutivas que fomenten el desarrollo metropolitano sustentable.
4. La realidad metropolitana constata que los legisladores, en sintonía con las recomendaciones de innumerables especialistas, debemos adoptar acciones como las siguientes: reconocer y elevar a rango constitucional la figura de las zonas metropolitanas; actualizar el marco jurídico-político para dotar a las autoridades correspondientes de los mecanismos, los recursos y las instituciones que hagan posible la ejecución de acciones estructuradas, mediante una coordinación obligatoria que esté sujeta al escrutinio de la ciudadanía; y asegurar que las adecuaciones normativas contemplen mecanismos de participación ciudadana, tanto en la toma de decisiones como en el seguimiento y la evaluación de programas y proyectos.
5. Es necesaria la institucionalización de los mecanismos de coordinación entre los municipios, las delegaciones, los estados, el Distrito Federal y la federación, pues sólo de esta manera la atención de los temas metropolitanos no dependerá de la buena voluntad de los gobernantes ni estará sujeta a los vaivenes políticos, transformando así la gestión del espacio metropolitano.
Por todo lo anteriormente expuesto, los integrantes de la Comisión del Distrito Federal coincidimos en la necesidad de modificar las normas constitucionales en materia de desarrollo metropolitano a fin de cumplir con el objetivo de toda política urbana, es decir, “hacer ciudad”. Esto significa que se dotará a la ZMVM de un proyecto de desarrollo económico que combinará la competitividad, la sustentabilidad y la cohesión social, con el propósito de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. 11
A pesar de que hemos considerado atinada la finalidad de las reformas propuestas, no omitimos señalar que en el seno de este órgano legislativo se está llevando a cabo un riguroso estudio de los temas que comprenderá la reforma política del Distrito Federal, la cual incluye como uno de los temas torales el fenómeno metropolitano. 12 Por ello, manifestamos que en caso de aprobarse la reforma política antes que la iniciativa de mérito, el tema metropolitano seguirá los mismos principios que las propuestas para las demás entidades federativas en los términos aquí expresados. De lo contario, expresamos que en la aprobación de la iniciativa de mérito no se pueden soslayar enmiendas como las propuestas para la ZMVM que es la más grande del país.”
En este contexto, la Comisión de Puntos Constitucionales hace suyo el contenido de las Opiniones antes transcritas, porque en ellas se contiene parte importante del espíritu del presente dictamen, pues aborda de forma sistemática las deficiencias del marco jurídico vigente en materia metropolitana, y técnicamente considera la pertinencia y justificación de las modificaciones y adiciones que se proponen en este dictamen, en concordancia con la iniciativa de los diputados y senadores integrantes de los diversos Grupos Parlamentarios de la LXI Legislatura participantes en la mesa interparlamentaria para la adecuación del marco jurídico federal en materia metropolitana. En dichos instrumentos se plantean la necesidad de reforman: el párrafo tercero del artículo 25; el párrafo segundo del apartado A del artículo 26; el párrafo tercero del artículo 27; la fracción XXIX-D del artículo 73; los incisos a) y c) de la fracción V, el primer párrafo de la fracción VI del artículo 115; el párrafo segundo de la fracción VII del artículo 116; el inciso j), de la fracción V, de la Base Primera, del apartado, y su apartado G del artículo 122; y se adiciona: un párrafo cuarto al inciso i) de la fracción III, recorriéndose en el orden los subsecuentes; y un párrafo segundo a la fracción VI del artículo 115, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Con independencia de lo anterior, estas dictaminadoras, para enriquecer el contenido de este dictamen, han coincidido en que es necesario incorporar los conceptos sobre desarrollo metropolitano, federalismo, niveles de gobierno y, por su importancia el de municipio, como sigue:
Desarrollo Metropolitano
El fenómeno metropolitano se caracteriza por el crecimiento de grandes ciudades sobre varias unidades político administrativas y, en función de su problemática, requieren de soluciones conjuntas, coordinadas y concurrentes entre las autoridades locales que la comparten.
El desarrollo metropolitano alude a la conformación de una unidad en lo social, lo económico, lo territorial y lo ambiental, ya que así se estructura en el territorio, en su geografía y ambiente y así lo perciben los ciudadanos y sus organizaciones, no así los gobiernos, que actúan sin concierto en las partes que conforman dicha unidad (municipios), por la falta de bases legales y estructuras institucionales que los impulsen, faculten y obliguen a ello.
Actualmente, la mayor proporción de la población urbana del país se concentra en áreas metropolitanas y en estas se concentra la generación del PIB, convirtiéndolas en espacios de la más alta prioridad para el país.
El término desarrollo metropolitano se relaciona con el crecimiento de las zonas metropolitanas. El concepto de zona metropolitana se desarrolló en EU y se aplica a una ciudad “grande, muy poblada y compleja” cuyos límites rebasan los de la unidad político-administrativa que la contenía originalmente (municipios y jurisdicciones locales). 1 El vocablo “metrópoli” proviene de las raíces mater, madre, y polis, ciudad. Ello implica que el fenómeno de metropolización responde a las relaciones entre una ciudad central y su influencia en localidades de la región adyacente, que podrían o no estar conurbadas con dicha ciudad central. En consecuencia, el fenómeno metropolitano es parte del desarrollo urbano.
Ahora bien, se entiende como “desarrollo”, la condición de vida de una sociedad en la que sus necesidades se satisfacen mediante la utilización racional de los recursos naturales y el acceso con igualdad a las oportunidades y beneficios de las actividades económicas y sociales. En este sentido, el desarrollo metropolitano alude a una urbe capaz de proveer a su población de las condiciones de habitabilidad, bienestar físico y material suficientes para satisfacer de una manera sustentable sus necesidades y proveerle de los bienes y servicios necesarios para garantizar una calidad de vida aceptable dentro de los parámetros reconocidos internacionalmente.
En este sentido, existe un desarrollo en las metrópolis y, un desarrollo de las metrópolis. Los dos son importantes y se vinculan entre sí.
El primero, se refiere al mejoramiento de la calidad de vida de toda su población, la elevación en su capacidad y competencia y el mejoramiento de su educación, salud, nivel de ingresos y felicidad. Implica que no haya una segregación socio-espacial y que se amplíen las posibilidades de elección en todos sentidos.
El segundo, se refiere a un mayor orden urbanístico, una relación armoniosa entre sus usos del suelo; una relación adecuada entre sus actividades económicas y sociales con su infraestructura y medios de transporte; la existencia de esquemas de crecimiento eficientes que se acuerdan socialmente y se cumplen. Además la satisfacción de necesidades esenciales para todos los grupos sociales con relación a suelo servido con infraestructura y equipamientos y con vivienda bien localizada dentro del tejido urbano. Lo anterior con el objeto de establecer medidas para evitar el deterioro del medio ambiente, de la imagen urbana y del patrimonio construido; igualmente, para evitar la segregación y la fragmentación urbana.
En relación con lo antes manifestado, es imperativo entender los conceptos que generan la estructura de gobierno, ello con el objetivo de asegurar que los principios constitucionales, que fueron establecidos por el Constituyente de 1917, no son alterados, sino por el contrario, verificar su fortalecimiento.
Federalismo
En el sistema federal, en verdad existe un poder central y poderes regionales, ya que estas regiones están invocadas en la creación de la voluntad nacional junto con el poder central. El poder central y los poderes regionales en la federación conservan su calidad de estados libres y soberanos.
La Constitución instituyó tres órdenes subordinados a ella, siendo éstos; la federación, las entidades federativas y los municipios, a las cuales la Carta Magna les atribuye sus competencias concretas, bajo la fórmula de que las facultades de la federación, le son expresamente señaladas y las facultades de las entidades federativas, les son concedidas en todo aquello que no sea reservado a la primera.
Los ámbitos de competencia se determinan en ocasiones bajo la misma tesitura surgiendo en algunos casos de jerarquización, en otra concurrencia y en alguna coordinación.
Niveles de Gobierno
El gobierno federal es un conjunto de órganos e instituciones encargados de dirigir, encausar y materializar los mandatos constitucionales, y de esa manera determina, las relaciones que existen entre los elementos del Estado.
Así los elementos de gobierno, dependerán del carácter individual del régimen político adoptado, aunque en términos generales, éste responde al esquema de distribución de competencias.
Esto es, que en el Estado mexicano se han distribuido las facultades en tres niveles de gobierno, con el fin de posibilitar en mejor medida el cumplimiento de las obligaciones del Estado, siendo estos; federación, entidades federativas y municipios.
En resumen, la creación de los niveles de gobierno tiene como principal fin asignar tareas, es decir, funciones que derivado de la cercanía con el gobernado y serán distribuidas para un mejor resolver.
Entendiendo lo anterior, se visualiza que de aprobarse la reforma planteada, no se estaría contraviniendo la lógica y la esencia de la existencia de los tres niveles de gobierno federal, en virtud de que no se rompería con la escala jurídica y política establecida en la Constitución.
Municipio
La palabra municipio, proviene del latín municipium y es la organización política administrativa, que sirve de base a la división territorial y organización política de los Estados miembros de la federación; e integra la organización política tripartita del Estado mexicano: federación, estados federados, y municipios.
El municipio hace su aparición en el escenario histórico del pueblo romano. Allí los pueblos conquistados integraban la comunidad del Estado y estaban sometidos a un régimen similar al de su capital. Tal fue el caso de España en donde también se tuvo marcadas influencias germánicas y mozárabe, luego en la Edad Media, esta institución se proyecta más allá de su naturaleza administrativa para transformarse en un organismo político, con su propia legislación y sus propias autoridades.
Cuando la insurgencia mexicana logró la independencia del país, respecto del reino español, el principal y básico problema que enfrentó fue: si el nuevo Estado debería adoptar el centralismo en el cual se había desarrollado durante el virreinato, o la descentralización como sistema político.
Como hemos sabido se decidió por la descentralización, y se optó por conformarse como un Estado federal, descentralizado, y estructurado con base en los municipios como cédulas políticas básicas, conformadores de la federación, como gobierno unificador de las cédulas municipales.
Es indudable que en los tiempos actuales el municipio configura una entidad cabalmente reconocida por el sistema jurídico y sobre la base de una división territorial, dotada de una organización política y administrativa que rige la vida de las agrupaciones individualizadas de las localidades más pequeñas.
En suma, se trata de una organización social política, administrativa popular que está presente tanto en gobiernos federales como en centralistas o monárquicos y que tiene su vigencia, también, tanto en el sistema capitalista como en el socialista.
Luego entonces, el municipio en México juega un papel muy importante dentro del sistema de competencias del federalismo. Su débil situación en su desarrollo se provoca a partir de las facultades constitucionales de origen del gobierno federal.
Es otras palabras, el federalismo es una estructura de organización del poder político del Estado; en él coexisten diversas colectividades políticas autónomas e independientes, que participan para crear un orden jurídico político. Esta organización del poder político estatal condiciona el advenimiento de un orden jurídico global, que tiene aplicación en el poder central así como en las entidades periféricas, a las cuales se les reservan ciertas facultades mientras que al centro corresponden facultades expresas.
En la actualidad no se puede negar que, independientemente de la estructura que adopta el poder político del Estado, el municipio constituye una base indispensable en la organización del Estado contemporáneo que se halla soportado en una comunidad que conserva ciertos grados de autonomía e independencia de tipo administrativo, cultural y político.
México adoptó como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, al municipio libre, según dispone el artículo 115 de la Constitución Política. Bajo las siguientes bases:
1) Los Estados adoptaran, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre.
2) Los municipios son la base de toda la división territorial y administrativa de las entidades federativas.
3) El municipio se gobierna por un ayuntamiento, el cual surge de una elección popular directa.
4) No se admite la existencia de alguna autoridad intermedia entre el municipio y el gobierno del estado de la federación.
5) Los municipios tiene personalidad jurídica propia.
6) Los municipios manejan su propio patrimonio, bajo reglas legales.
7) Los ayuntamientos tienen facultades para aprobar: los bandos de policía, buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia dentro de sus jurisdicciones, de acuerdo a las leyes que en materia municipal expidan las legislaturas de los estados.
8) Tienen a su cargo ciertas funciones y servicios públicos.
9) Los municipios administrarán libremente su hacienda.
10) La hacienda de los municipios se forma por rendimientos de bienes que les pertenezcan, y contribuciones e ingresos que determinan las legislaturas de los estados, de acuerdo al propio artículo 115 constitucional.
11) La federación contribuye con participaciones federales que son determinadas en última instancia por las legislaturas de los estados.
12) Los municipios tienen algunas facultades para estructurar su desarrollo urbano, uso de suelo y reservas ecológicas.
13) El presidente municipal tiene a su mando a la policía preventiva pero en casos especiales la seguridad, estará a cargo del gobernador estatal.
No hay duda, que el artículo 115 cuyas reformas que le han sido incorporadas en materia de municipio, han venido a fortalecer el federalismo en México.
En este tenor, la renovación del federalismo debe hacer posible que los Poderes de la Unión expresen la unidad nacional, con pleno respeto a la pluralidad social y diversidad política de los mexicanos, propiciando el desarrollo integral de la nación, fundado en la suma de regiones prósperas de estados y municipios fuertes, en los que se combatan rezagos y se mitiguen contrastes a fin de lograr un México más democrático, equilibrado y justo.
En suma, si bien es cierto que en nuestra legislación no existe una definición propiamente del municipio, también lo es que sus elementos básicos se encuentran elevados a rango constitucional, los cuales configuran el núcleo esencial y fundamental del mismo.
Para mayor ilustración es pertinente dar cuenta de los criterios emitidos por el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al emitir las tesis con número de registro 282865 y 292406 que a la letra citan:
Municipio libre
Sobre cualesquiera disposiciones que se dicten en los Estados, se encuentra la del artículo 115 constitucional que señala como base de la organización política y administrativa de los mismos Estados, el Municipio Libre.
“Autonomía municipal. Puede ser ampliada por las legislaturas de los estados, pero sin contravenir los preceptos relativos de la Constitución.”
Es por ello, y realizando una interpretación sistemática de lo antes manifestado, atendiendo el espíritu del artículo 115 constitucional, sobre la naturaleza jurídica del municipio y la cercanía a la población, se aprecia que no es justificado eliminar la existencia de la policía perteneciente a tal autoridad.
Es claro que cualquier reforma constitucional debe respetar al municipio como célula básica de nuestra organización política, pero también es claro que el ejercicio de las atribuciones municipales debe darse en el marco del pacto federal a que aluden los artículos 39, 40 y 41 de propia Constitución.
Incluso, la propuesta de reforma constitucional es coincidente con la autonomía municipal, ya que refuerza e impide la existencia de mandos intermedios entre los estados y los municipios, tal criterio cobra vida mediante el criterio expresado por nuestro máximo tribunal:
Registro número 192326
Localización: Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XI, Febrero de 2000.
Página: 509
Tesis: P./J. 10/2000
Jurisprudencia
Materia(s): Constitucional
Autoridad intermedia. Interpretación de la fracción I del artículo 115 de la Constitución federal.
El artículo 115, fracción I, de la Constitución federal, establece que cada municipio será administrado por un ayuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del estado. El análisis de los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia introducida por el Constituyente de 1917, lo cual obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los ayuntamientos y tenían amplias facultades con respecto a estos últimos, puede llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en la actualidad puede constituir una autoridad de esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que puede darse dicha figura son los siguientes: a) Cuando fuera del gobierno estatal y del municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno.
Controversia constitucional 4/98. Ayuntamiento del municipio de Puebla, Puebla y otros del mismo estado. 10 de febrero de 2000. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: Mariano Azuela Güitrón y José de Jesús Gudiño Pelayo. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretario: Osmar Armando Cruz Quiroz.
El tribunal pleno, en su sesión privada celebrada hoy diecisiete de febrero en curso, aprobó, con el número 10/2000, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a diecisiete de febrero de dos mil.
Véase: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo V, junio de 1997, página 343, tesis P./J. 50/97, de rubro: “Controversia constitucional. Autoridad intermedia prohibida en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Características generales que la identifican.”
Un federalismo responsable y cooperativo, requiere de procesos en dos direcciones, complementarias y paralelas que ayuden a consolidar los procesos de descentralización y fortalecimiento de los municipios como los principales líderes, gestores y administradores del desarrollo urbano en sus comunidades y crear y consolidar (centralizando) una política nacional, estatal y metropolitana, que comparta destinos comunes y asegure una visión compartida sobre la ocupación y ordenación del territorio.
Resulta claro que la autonomía municipal hace referencia a un poder limitado. Autonomía no es soberanía -y aún este poder tiene sus límites-, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresan los artículos 39 y 40 de la Constitución Política.
Las reformas propuestas tienden a definir con claridad las reglas del juego del sistema federal, en cuanto al ordenamiento del territorio y el desarrollo urbano, por las siguientes razones:
a) Se respeta y preserva la autonomía, atribuciones y facultades municipales, pero se articula la acción de los tres órdenes de gobierno de una manera eficaz, en tareas de planeación necesariamente concurrentes y coordinadas.
b) En particular, el ordenamiento territorial, equitativo, productivo y sustentable podrá establecerse con la reforma al artículo 26 constitucional, otorgará una base firme para impulsar un desarrollo federalista polinuclear, incluyente, productivo y sustentable; mediante el impulso al desarrollo y la autosuficiencia de todos los sistemas urbano-rurales del país.
c) Se propone un esfuerzo conjunto y coordinado entre autoridades, para enfrentar el fenómeno con planes metropolitanos elaborados y acordados de manera conjunta y con acciones que permiten estructurar en los grandes sistemas urbanos, la infraestructura de agua, drenaje, movilidad, respeto a los recursos naturales, seguridad entre otras materias de interés metropolitano.
d) Establece las bases para una política de Estado, que propicie una planificación integral y sustentable de las metrópolis mexicanas, permitiendo con ello que la coordinación y concurrencia entre gobiernos municipales y de las entidades federativas, sea eficaz, eficiente y efectiva, en la generación de un desarrollo metropolitano.
e) Al coordinarse los municipios que forman parte de una zona metropolitana de una manera obligatoria, pero con un objetivo común y a partir de un instrumento de planeación urbana acordado y consensuado entre todos los involucrados, las actividades económicas, los servicios, el equipamiento, se distribuirán más equitativamente en su territorio, revirtiendo la segregación y polarización que prevalece en las zonas metropolitanas del país.
En síntesis, la reforma constitucional en estudio, lograría la articulación y armonía entre los tres ámbitos de gobierno en una materia concurrente como la urbana y metropolitana, bajo el principio que dichas materias no son de la exclusiva y excluyente competencia de los municipios, sino que requieren de la participación comprometida y responsable, coincidente pero diferenciada, de las entidades federativas y del gobierno federal, particularmente de su papel en el ordenamiento del territorio.
Toda reforma constitucional no es obra de estudio de gabinete, evidentemente debe atender el contexto social y escuchar los reclamos sociales, los cuales son los que le dan vida y sentido al texto constitucional, ya que cualquier reforma ideada sin ningún sustento verdadero, está condenada a su inobservancia.
Para la presente reforma, no ocurre ello, las estadísticas del fenómeno metropolitano son contundentes y exigen su atención inmediata, por parte de este órgano colegiado, las cuales se explican así:
En las zonas metropolitanas se encuentran 345 municipios de los cuales 251 fueron considerados como municipios centrales, es decir conforman el núcleo de la metrópoli, 94 son considerados como municipios exteriores, es decir que están conurbados funcionalmente dependiendo de la metrópoli, de los cuales 25 se consideraron por distancia, integración funcional y carácter urbano y 69 por planeación y política urbana ya que su fuerte relación con el núcleo metropolitano los influye decisivamente en su desarrollo.
Las zonas metropolitanas concentraban en el año 2005 el 56 por ciento de la población nacional, el 78.6 por ciento de la urbana y el 75 por ciento del PIB nacional. Respecto a las tasa de crecimiento demográfico, las zonas metropolitanas crecieron a una tasa media anual de 1.5 por ciento en el periodo 2000 al 2005, siendo mayor que la nacional (1 por ciento). La superficie de las zonas metropolitanas es de 167 mil 28 kilómetros cuadrados que equivalen a 8.5 por ciento de la superficie nacional (1 millón 964 mil 375 kilómetros cuadrados). La densidad media de las zonas metropolitanas es de 118.2 habitantes por hectárea.
Los miembros de esta comisión, consideran que de no atenderse la problemática de las zonas metropolitanas, se enfrentarían extremos más graves, con muy altos costos sociales, económicos y ambientales:
1. Por una parte, la excesiva centralización en una capital de 20 millones de habitantes, con problemas de congestionamiento, contaminación, complejidad administrativa, segregación y la mínima coordinación entre las autoridades que la gobiernan.
2. Un escenario de más de 190 mil pequeñas localidades rurales, a las que es muy difícil dotar de la infraestructura, equipamientos y servicios urbanos indispensables.
Sumado a esto, México es uno de los países de la OCDE con más graves disparidades regionales y con mayor atraso en la atención a sus zonas metropolitanas. Todo lo anterior se complica, ya que para 2045 se habrán nivelado el crecimiento de la población y las migraciones, por lo que se cuenta con apenas 35 años para aprovechar el dinamismo demográfico y consolidar un patrón territorial más eficiente y equitativo, tomando en cuenta que la tendencia a la concentración en metrópolis es creciente e irreversible por lo que en ellas se encuentra la gran posibilidad de avanzar en esta materia. Buena parte de los problemas que enfrentan las metrópolis mexicanas (y en general las ciudades) se originan en la ausencia de claridad jurídica y en los sistemas de planificación y administración pública que han marginado a los procesos territoriales en las últimas décadas.
El resultado de este abandono es un conjunto de limitaciones en las ciudades y metrópolis, las cuales no cuentan con instrumentos suficientes para ordenar el crecimiento urbano y la demanda de servicios, vivienda y equipamientos sociales es cada vez más amplia y concentrada en las metrópolis, pero su localización se da sin orden por falta de acuerdos intermunicipales. El resultado, es que las metrópolis crecen de manera dispersa y sin estructura y por ello, el desarrollo urbano es cada día más costoso y la hacienda municipal se muestra con menor capacidad para enfrentarlo.
Todos los problemas que enfrenta el proceso de urbanización-metropolización en México, tienden a agudizarse por la falta de planeación y mecanismos más eficaces de coordinación, por lo que hoy contamos con zonas metropolitanas con municipios o delegaciones centrales, con niveles de desarrollo humano comparables con los de los países más desarrollados y al mismo tiempo, con municipios periféricos con altas concentraciones de pobreza equiparables con algunas de las ciudades más rezagadas del mundo.
Por ello, se requieren procesos de planeación integral, con instrumentos suficientes para que los recursos se apliquen con mayor racionalidad y beneficien a un mayor número de habitantes. Se requiere que los planes atiendan a principios de equidad, productividad, sustentabilidad y seguridad y esto solo se logrará si estos fenómenos adquieren el reconocimiento en nuestra Carta Magna en la proporción que exige su complejidad actual y las perspectivas a futuro.
IV. Conclusiones
De lo anterior, la Comisión de Puntos Constitucionales llega a las convicciones siguientes:
Primero. Incorporar a nuestro máximo texto legal el principio de la función social de la propiedad. Dicho principio, ampliamente utilizado en países desarrollados y en buena parte de Latinoamérica, ha tenido dificultades o aplicaciones parciales por la falta de contundencia de la redacción actual del texto constitucional.
Segundo. Imponer desde el nivel constitucional la necesidad de un orden, concatenación y efectos de los instrumentos de planeación nacional, estatales y metropolitanos que asegure articulación en el quehacer urbano de los tres niveles de gobierno.
Tercero. Incluir en la Carta Magna el reconocimiento al fenómeno metropolitano como un tema de relevancia nacional y sustantivo para el desarrollo presente y futuro de la nación, para con ello, poder generar en el marco normativo mexicano, la facultad para legislar con un carácter de ley general el tema metropolitano y levantar la prohibición a las entidades federativas para asociarse en la solución de problemas comunes relacionados con la materia.
Cuarto. Dar pie a una profunda reforma urbana que ponga en la agenda nacional esta materia, para impulsar nuevos diseños institucionales e instrumentos de gestión que permitan resolver los problemas del crecimiento desordenado, desigual, segregado, costoso e insustentable de nuestras ciudades.
Quinto. Fortalecer la planeación territorial del país y con ello, impulsar un desarrollo nacional más incluyente, productivo y sustentable. El fortalecimiento buscado por las reformas, contempla las bases normativas de la planeación.
Sexto. Recuperar el papel gubernamental en el desarrollo y ordenamiento urbano-metropolitano. Los mecanismos de mercado no resuelven los problemas esenciales del desarrollo en las ciudades y de las metrópolis. Son intrínsecamente inequitativos y, en muchos casos, ineficientes. Se requieren acciones deliberados, responsables, coordinadas y concertadas, que respondan a diagnósticos y pronósticos correctos; a objetivos compartidos pluralmente; a estrategias que permitan cerrar las brechas entre la realidad y lo que se desea; y a una serie de instrumentos eficaces para transformarla.
Séptimo. Sentar bases firmes para fortalecer y consolidar las leyes secundarias que se relacionan con el desarrollo territorial nacional: Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley de Planeación, Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, Ley de Vivienda, Ley Agraria, entre otras.
Octavo. Revitalizar las políticas urbanas, tener mejores ciudades con mayor calidad de vida, la coordinación entre los niveles de gobierno, la generación de nuevos instrumentos y la democratización y participación de los habitantes de la ciudad.
Por lo anteriormente expuesto, sometemos a la consideración del pleno de esta honorable asamblea de la Cámara de Diputados, el siguiente:
Decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de desarrollo metropolitano
Artículo Único. Se reforma el párrafo tercero del artículo 25; el párrafo segundo del Apartado A del artículo 26; el párrafo tercero del artículo 27; la fracción XXIX-D del artículo 73; los incisos a) y c) de la fracción V, el primer párrafo de la fracción VI del artículo 115; el párrafo segundo de la fracción VII del artículo 116; el inciso j), de la fracción V, de la Base Primera, del Apartado C, y su Apartado G del artículo 122; y se adiciona un párrafo cuarto al inciso i) de la fracción III, recorriéndose en el orden los subsecuentes; y un párrafo segundo a la fracción VI del artículo 115, para quedar como sigue:
Artículo 25. ...
...
Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan en su conjunto al desarrollo equilibrado y sustentable de las diferentes regiones que conforman la nación.
...
...
...
...
...
Artículo 26.
A. ...
Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática y participativa, integral y de largo plazo. Mediante la concurrencia de los tres órdenes de gobierno y la participación de los diversos sectores sociales, recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo que impulsará el ordenamiento territorial productivo, equitativo y sustentable, al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración pública federal.
...
...
B. ...
Artículo 27. ...
...
La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, preservando su función social y estableciendo los derechos y deberes de su uso y aprovechamiento, así como el de regular, en beneficio social, los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado y sustentable del país, el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana y el ordenamiento del territorio. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la conservación, mejoramiento, consolidación y crecimiento de las regiones, zonas metropolitanas y centros de población, así como la fundación de estos últimos; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico en el medio rural y urbano; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.
...
...
...
...
...
...
I. a XX. ...
Artículo 73. ...
I. a XXIX-C. ...
XXIX-D. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los estados y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de planeación del desarrollo nacional y regional, económico y social, a que se refieren los artículos 25 y 26 de esta Constitución, así como en materia de información estadística y geográfica de interés nacional;
XXIX-E a XXX ...
Artículo 115. ...
I. y II. ...
III. ...
a) a h) ...
i) ...
...
...
En el caso de municipios cuyo territorio forme parte de una zona metropolitana, sus ayuntamientos en coordinación con las autoridades estatales y federales, en el ámbito de sus atribuciones, deberán crear de manera conjunta y coordinada organismos públicos cuyo objeto sea la planeación, financiamiento y ejecución, de planes, programas, funciones y servicios públicos para el ordenamiento territorial y el desarrollo sustentable en el espacio que comprenda dicha zona, en los temas y materias metropolitanas.
...
IV. ...
V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, en estricta congruencia con los planes estatales, regionales y metropolitanos;
b) ...
c) Participar, en coordinación con el gobierno federal y el de las entidades federativas, en la formulación y aprobación de los planes regionales y metropolitanos, conforme a los cuales se dará la ordenación y regulación del desarrollo urbano y rural en sus jurisdicciones. En los términos de la ley general de la materia, cuando la federación o las entidades federativas elaboren proyectos de desarrollo regional o metropolitano deberán asegurar la participación de los municipios y la sociedad, y deberán convenir con estos mecanismos permanentes para su gestión, operación y evaluación;
d) a i) ...
...
VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas, formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la federación, las entidades federativas y los municipios, respectivos deberán planear y regular de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros, con apego a la ley general de la materia.
Cuando estas conurbaciones formen zonas metropolitanas, la federación, los estados y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, deberán participar de manera coordinada y responsable en el proceso de planeación y ordenación de dichas zonas;
VII. a X. ...
Artículo 116. ...
...
I. a VI. ...
VII. La federación y los estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.
Los estados estarán facultados para celebrar esos convenios entre sí o con los municipios, a efecto de que asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior, incluyendo los elementos para planear e impulsar las inversiones, acciones, obras o servicios para la planeación y desarrollo de las regiones y de las zonas metropolitanas.
Artículo 122. ...
...
...
...
...
...
A. y B. ...
C. ...
Base Primera. ...
I. a IV. ...
V. ...
a) a i) ...
j) Legislar en materia de planeación del desarrollo; en desarrollo urbano, particularmente en uso del suelo; preservación del medio ambiente y protección ecológica; vivienda; construcciones y edificaciones; vías públicas, tránsito y estacionamientos; adquisiciones y obra pública; y sobre explotación, uso y aprovechamiento de los bienes del patrimonio del Distrito Federal; de conformidad con las leyes aplicables.
k) a o) ...
Base Segunda. a Base Quinta. ...
D. a F. ...
G. Para la eficaz coordinación de las distintas jurisdicciones locales y municipales entre sí, y de estas con la federación y el Distrito Federal en la planeación y ejecución de acciones en las zonas conurbadas y metropolitanas limítrofes con el Distrito Federal, de acuerdo con el artículo 115 fracciones III, V y VI de esta constitución, en materia de planeación territorial de los asentamientos humanos; protección al ambiente; preservación y restauración del equilibrio ecológico; transporte, agua potable y drenaje; recolección, tratamiento y disposición de desechos sólidos y seguridad pública, sus respectivos gobiernos podrán suscribir convenios para la creación de Comisiones y los Consejos Metropolitanos, en los que concurran y participen las demarcaciones territoriales y representantes de la sociedad, con apego a sus leyes.
...
...
a) a c) ...
H. ...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Congreso de la Unión deberá expedir las reformas necesarias a los ordenamientos jurídicos relacionados con las materias a que alude el presente decreto, a más tardar en un año a partir de la publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Tercero. El Ejecutivo federal promoverá con los gobiernos de las entidades federativas la adecuación a sus marcos normativos para que se ajusten a las reformas aprobadas. También apoyará a los estados y los municipios involucrados, para que realicen los estudios de delimitación de las zonas metropolitanas, así como para que, con arreglo a las leyes en la materia, expidan las declaratorias y demás mecanismos que permitan su adecuada planeación, gestión y administración.
Notas
1 La superficie urbanizada de la ZMVM en 1950 era de 700 km2; en 1970 de 1,000 km2; en 1990 aumentó a mil 500 kilómetros cuadrados; y se calcula que en el año 2000 era de mil 800 kilómetros cuadrados.
2 De acuerdo con el Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, en el Distrito Federal se estima una deforestación promedio anual entre 240 y 500 hectáreas por tala clandestina, incendios forestales, ocupación irregular y cambios de uso de suelo, lo que altera la biodiversidad y la recarga de agua.
3 El 23 de marzo de 1998, se publicó en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el convenio para la creación de la Comisión Ejecutiva de la Coordinación Metropolitana.
4 Herrejón Caballero, Laura Elena, Los retos de la Coordinación Metropolitana, Boletín Metrópoli/2025, Año 1 número 2, febrero 2006.
5 El 17 de junio de 2008, el Distrito Federal, el Estado de México y el Estado de Hidalgo emitieron la Primera Declaratoria de Ampliación del Ámbito Territorial de Planeación y Estudio de la Zona Metropolitana del Valle de México, a partir de la cual esta zona quedó comprendida como se ha especificado. La declaratoria se publicó en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 18 de agosto de 2008.
6 Términos como “megalópolis” o “ciudad-región” no son de recién cuño, como erróneamente se cree. Se popularizaron en los años sesenta, pero se utilizaron muy poco de manera institucional. Por esta razón, creemos conveniente utilizar el término de “metrópoli” como se hace en la iniciativa que se comenta.
7 Una visión para la zona metropolitana del valle de México, Metrópoli 2025 Centro de Estudios para la Zona Metropolitana, AC, abril de 2006.
8 Cfr. Fondo Metropolitano 2007 y 2008, gobierno del estado de México. Disponible en: http://www.edomex.gob.mx/portal/page/portal/sedement/comision_ejecutiva
9 Para ilustrar lo anterior, a continuación los párrafos que se proponen reformar al artículo 115:
- “en el caso de los municipio cuyo territorio forme parte de una zona metropolitana, las autoridades municipales, en coordinación con las estatales y federales, deberán crear de manera conjunta y coordinada organismos públicos cuyo objeto sea la planeación, financiamiento y ejecución, de planes, programas, funciones y servicios.
10 Local y Global. La gestión de las ciudades en la era de la información, United Nations for Human Settlements, Taurus,
11 Op. Cit. Local y Global.
12 Cabe recordar que la última iniciativa en materia de reforma política del Distrito Federal se presentó el 15 de febrero de 2011 por diputados del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática.
Palacio Legislativo de San Lázaro, México, DF, a 26 de abril de 2011.
La Comisión de Puntos Constitucionales
Diputados: Juventino Castro y Castro (rúbrica), presidente; Nazario Norberto Sánchez (rúbrica), Feliciano Rosendo Marín Díaz (rúbrica), Reginaldo Rivera de la Torre (rúbrica), Francisco Saracho Navarro (rúbrica), Héctor Guevara Ramírez (rúbrica), Gustavo González Hernández (rúbrica), Carlos Alberto Pérez Cuevas, Guillermo Cueva Sada (rúbrica), Jaime Fernando Cárdenas Gracia (rúbrica en abstención), secretarios; José Luis Jaime Correa (rúbrica), Ma. Dina Herrera Soto (rúbrica), Morelos Jaime Carlos Canseco Gómez, Fermín Gerardo Alvarado Arroyo, Víctor Humberto Benítez Treviño, Emilio Chuayffet Chemor (rúbrica), Fernando Ferreira Olivares, Diva Hadamira Gastélum Bajo (rúbrica), Rafael Rodríguez González, José Ricardo López Pescador (rúbrica), Felipe Solís Acero (rúbrica), Guadalupe Pérez Domínguez (rúbrica), Rolando Rodrigo Zapata Bello (rúbrica), Justino Eugenio Arraiga Rojas (rúbrica), Víctor Alejandro Balderas Vaquera (rúbrica en abstención).