A los antecedentes y consideraciones del dictamen de la Comisión de Hacienda y Crédito Público, con proyecto de decreto que reforma el artículo 152 de la Ley Aduanera, aprobado en la sesión del día 6 de abril de 2011
Honorable Asamblea:
Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6, numeral 1, fracción I del Reglamento de la Cámara de Diputados, el diputado Jesús Ramírez Rangel, sometió a consideración de esta Honorable Cámara de Diputados la Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforma el artículo 152 de la Ley Aduanera, y por otro lado los diputados Francisco Saracho Navarro, Hugo Martínez González, Melchor Sánchez de la Fuente, Rubén Moreira Valdés, Miguel Riquelme Solís, Héctor Fernández Aguirre, Héctor Franco López, Noé Fernando Garza Flores y Tereso Medina Ramírez, sometieron a consideración la Iniciativa con proyecto de decreto, por el que se adiciona el artículo 152 Bis a la Ley Aduanera.
Esta comisión que suscribe, con base en las facultades que le confieren los artículos 39, 45 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 80, 81, 82, 84, 85, 182 y demás aplicables del Reglamento de la Cámara de Diputados, se abocó al análisis de las citadas iniciativas y conforme a las deliberaciones que sobre las mismas realizaron los miembros de esta Comisión de Hacienda y Crédito Público, reunidos en Pleno, presentan a esta Honorable Asamblea, el siguiente
Dictamen
Antecedentes
En sesión de fecha 29 de abril de 2010, los diputados Francisco Saracho Navarro, Hugo Martínez González, Melchor Sánchez de la Fuente, Rubén Moreira Valdés, Miguel Riquelme Solís, Héctor Fernández Aguirre, Héctor Franco López, Noé Fernando Garza Flores y Tereso Medina Ramírez, presentaron la Iniciativa con proyecto de decreto, por el que se adiciona el artículo 152 Bis a la Ley Aduanera, misma que con la misma fecha la Mesa Directiva de ésta H. Cámara de Diputados turnó a la Comisión de Hacienda y Crédito Público, para su estudio y dictamen.
En sesión de fecha 13 de diciembre de 2010, el diputado Jesús Ramírez Rangel presentó la Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforma el artículo 152 de la Ley Aduanera, la Mesa Directiva de esta H. Cámara de Diputados turnó la Iniciativa antes señalada, a la Comisión de Hacienda y Crédito Público, para su estudio y dictamen en la misma fecha.
En sesión de fecha 24 de febrero de 2011, la Mesa Directiva de la H. Cámara de Diputados, turnó nuevamente a la Comisión de Hacienda y Crédito Público, la mencionada Iniciativa del diputado Jesús Ramírez Rangel, para que corra el término reglamentario de presentar dictamen, de conformidad con lo que establece el artículo sexto transitorio del Reglamento de la Cámara de Diputados.
Los diputados integrantes de esta Comisión dictaminadora realizaron diversos trabajos a efecto de revisar el contenido de las citadas Iniciativas, expresar sus observaciones y comentarios a las mismas, e integrar el presente dictamen.
Descripción de las iniciativas
Las iniciativas que se dictaminan señalan, que el comercio exterior es un sector estratégico de vital importancia para el país, razón por la que su regulación debe propiciar debidamente agilidad, sencillez y precisión, así como brindar seguridad jurídica a todos los sujetos que intervienen en el mismo, es por ello que se deben establecer de manera expresa y clara, los lineamientos a seguir en cada uno de los procedimientos previstos por la Ley Aduanera y su reglamento.
Asimismo, establecen que, de acuerdo con la Ley Aduanera, aquellos que importen o exporten mercancías deberán presentar ante la aduana por conducto de agente o apoderado aduanal, un pedimento de importación, el cual deberá cumplir con los requisitos contemplados en la ley de la materia; de la misma manera, se deberá realizar el pago de las contribuciones correspondientes y presentar las mercancías susceptibles de importar o exportar a la autoridad aduanera con el pedimento correspondiente, para que se inicie el procedimiento de selección automatizada establecido en la ley y, se determine si se practicará el reconocimiento aduanero y en su caso el segundo reconocimiento.
En tal sentido, indican las Iniciativas, que si en el momento en que se efectúa el reconocimiento aduanero, el segundo reconocimiento, la verificación de mercancías en transporte, o la revisión de los documentos presentados durante el despacho o el ejercicio de las facultades de comprobación de la autoridades aduaneras respecto de mercancías de difícil determinación, se detectan irregularidades entre la mercancía declarada y lo que efectivamente se pretende importar; las autoridades aduaneras deben llevar a cabo la diligencia denominada “toma de muestra”, en la que se levantará un acta denominada “acta de muestreo”, donde deberán asentarse todos y cada uno de los hechos que se dieron en la referida diligencia, a efecto de determinar si la mercancía declarada se encuentra en la correcta clasificación arancelaria.
Así, los diputados proponentes señalan que derivado de dicho análisis, en el caso de que se llegara a advertir alguna irregularidad, se deberá levantar un acta denominada “acta de irregularidades”, en la que se deberá hacer constar cada una de las irregularidades detectadas por la autoridad derivado de dicho análisis , con la cual la autoridad aduanera se encontrará en posibilidad de iniciar el Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera (PAMA), a efecto de determinar las contribuciones omitidas, sanciones y demás accesorios que correspondan al importador como consecuencia de la infracción a las normas aduaneras.
Sin embargo, los proponentes refieren que previo al inicio del PAMA, la Ley Aduanera no establece plazos para que la autoridad emita tanto el dictamen relativo al resultado de la “toma de muestras”, como el “acta de irregularidades” citada, lo que suele perjudicar y colocar en un estado de indefensión al importador , dado que por falta de disposición expresa en la Ley Aduanera, las autoridades, indebidamente, acuden al artículo 67 del Código Fiscal de la Federación, argumentando que cuentan con cinco años para emitir el dictamen y “acta de irregularidades” en comento, plazo al que indefectiblemente tiene que ceñirse el importador para que le resuelvan su situación jurídica.
Ante ello, los proponentes, señalan que lo mencionado en el párrafo arriba, imposibilita al importador ofrecer, durante el PAMA, una prueba pericial pertinente o efectiva que pueda desvirtuar lo precisado por las autoridades aduaneras, dado que no contaría con la muestra de la mercancía, debido a que ésta, por el transcurso del tiempo, ha perdido sus propiedades o ya caducó.
Por consiguiente, los diputados proponentes puntualizan que, la problemática que se pretende subsanar es el que la Ley Aduanera no establece un plazo determinado que señale el tiempo en que las autoridades deben emitir el dictamen que derive de la toma de muestras, ni el plazo en que dichas autoridades cuentan para la emisión del acta de irregularidades que derive de la referida toma de muestras.
Lo anterior, señalan los proponentes, provoca un considerable aumento en el monto a pagar, particularmente si se trata de cuotas compensatorias que pueden originar que la mercancía o el equivalente a su valor comercial, pasen a ser propiedad del fisco federal, y todo por el simple transcurso del tiempo en que la autoridad omitió pronunciarse en relación con el dictamen pericial que recibió, aun estando posibilitada para ello.
Ante ello, los suscriptores de las Iniciativas en estudio, proponen que se determine en la ley de la materia un plazo específico, así, el diputado Rangel propone un plazo de seis meses, y por otro lado los diputados Francisco Saracho Navarro, Hugo Martínez González, Melchor Sánchez de la Fuente, Rubén Moreira Valdés, Miguel Riquelme Solís, Héctor Fernández Aguirre, Héctor Franco López, Noé Fernando Garza Flores y Tereso Medina Ramírez, un plazo de cuatro meses para la emisión del dictamen de “toma de muestras” del acta de irregularidades para que se realice el análisis de laboratorio y se emita el dictamen técnico de toma de muestras referido, y así terminar con la incertidumbre que existe en los casos de mercancías de difícil identificación.
Consideraciones de la comisión
Primera. Esta Comisión de Hacienda y Crédito Público considera que con la finalidad de otorgar certeza jurídica a todos aquellos que intervengan en las actividades relacionadas con el despacho aduanero, es menester el reconocer que se deben establecer de manera expresa y clara, los lineamientos a seguir en cada uno de los procedimientos previstos por la Ley Aduanera y su Reglamento.
Segunda. En relación con la propuesta del diputado Ramírez Rangel respecto a la reforma del artículo 152 de la citada Ley, la Comisión que dictamina lo considera viable, en relación a las adiciones propuestas en la Iniciativa en estudio, es decir, que se adicione un nuevo párrafo segundo, tercero y quinto; que el actual párrafo segundo pase a ser párrafo cuarto y que los actuales párrafos tercero, cuarto, quinto, sexto y séptimo, pasen a ser los párrafos sexto, séptimo, octavo, noveno y décimo, lo cual, además de generar seguridad jurídica, otorga coherencia legislativa en la presente reforma.
Dicho lo anterior, esta Dictaminadora considera que la mencionada reforma se complementa con la propuesta de los diputados Francisco Saracho Navarro, Hugo Martínez González, Melchor Sánchez de la Fuente, Rubén Moreira Valdés, Miguel Riquelme Solís, Héctor Fernández Aguirre, Héctor Franco López, Noé Fernando Garza Flores y Tereso Medina Ramírez, que en esencia coinciden en cuanto a su planteamiento.
Tercera. Esta dictaminadora considera acertada la adición de un nuevo párrafo segundo al artículo 152 de la Ley Aduanera, en virtud de que es necesario especificar, que en los casos en que sea necesaria la toma de muestras de mercancías de difícil identificación, la Autoridad Aduanera deberá, en uso de sus facultades de comprobación, apegarse al procedimiento que establece el Reglamento.
En efecto, hay que destacar que, tal y como menciona el artículo 11 fracción LXVII del reglamento interior del SAT, le compete a la Administración General de Aduanas llevar a cabo la clasificación arancelaria, por lo que de conformidad con los artículos 65 y 66 del reglamento de la Ley Aduanera, en el caso del reconocimiento aduanero, segundo reconocimiento, verificación de mercancías en transporte o visitas domiciliarias, la autoridad aduanera podrá tomar muestras para identificar la composición cuantitativas o cualitativa, uso o proceso de obtención o características físicas y así precisar la veracidad de lo declarado, y determinar su clasificación arancelaria.
Dicho procedimiento establece la potestad de tomar muestras como una facultad de comprobación de la autoridad aduanera, para lo cual, el resultado del muestreo puede corroborar lo establecido en el pedimento, en cuyo caso el importador no tendría problema alguno.
Así, esta dictaminadora considera viable esta adición, toda vez que además de que de esta manera se delimita de una generalidad de mercancías, a las que son de difícil identificación, que como bien describe el proponente, son aquellas que requieren de análisis físicos y/o químicos, de carácter científico y técnico, para determinar sus características, naturaleza, usos, funciones y clasificación arancelaria, las cuales, deberán tener un tratamiento independiente para no violentar las garantías del importador, sujetándose al procedimiento para la toma de muestra respectivo a lo previsto en el reglamento de la Ley Aduanera.
Cuarta. Esta Comisión de Hacienda y Crédito Público considera adecuada la adición de una fracción tercera al citado precepto legal, en virtud de que es necesario delimitar, en la Ley Aduanera, el plazo para llevar a cabo el análisis y dictamen correspondiente de las muestras de las mercancías de difícil identificación, sometidos al respectivo procedimiento de toma de muestra, por parte de la Autoridad Aduanera, otorgándole así certeza jurídica al importador.
En efecto, las Autoridades Aduaneras al realizar el reconocimiento aduanero, el segundo reconocimiento, la verificación de mercancías en transporte o visita domiciliaria, respecto de mercancías de difícil identificación, deben llevar a cabo la diligencia de toma de muestra, levantando un acta denominada “acta de muestreo”.
Ahora bien, como bien lo refiere los diputados proponentes, la autoridad está obligada a que antes de asentar una irregularidad con motivo del reconocimiento aduanero, segundo reconocimiento, verificación de mercancías en transporte o visita domiciliaria, de las mercancías, se cerciore a través de un estudio técnico o científico, de la identidad, naturaleza, composición, volumen y demás características de las mercancías. Sin embargo, la Ley Aduanera no establece un plazo máximo en que deberá dicha Autoridad Aduanera emitir el dictamen que derive de la toma de muestras, ni el plazo con que dichas autoridades cuentan para la emisión del acta de irregularidades que derive de la referida toma de muestras.
Al respecto, es importante señalar que los únicos plazos establecidos por la Ley Aduanera, son los previstos por el cuarto párrafo de su artículo 152, así como el artículo 180 de su reglamento, en los que se señala que una vez emitida el “acta de irregularidades”, la autoridad aduanera cuenta con un término de cuatro meses para emitir la resolución definitiva que derive del PAMA, el cual deberá contarse a partir del día siguiente a aquél en que se encuentre debidamente integrado el expediente, ya que durante dicho procedimiento se le da oportunidad al importador de presentar las pruebas que desvirtúen las irregularidades determinadas, así como de rendir sus alegatos respectivos, y en muchas ocasiones, pasan varios años para que se emita tanto el dictamen respecto de la toma de muestras, así como “el acta de irregularidades”.
No obstante, la tardanza de la autoridad administrativa para levantar el acta o dictamen de la toma de muestras, así como la de irregularidades imposibilita al importador ofrecer, durante el PAMA, una prueba pericial pertinente o efectiva que pueda desvirtuar lo precisado por las autoridades aduaneras, dado que no contaría con la muestra de la mercancía, debido a que ésta, por el transcurso del tiempo, ha perdido sus propiedades o ya caducó.
Efectivamente, como consecuencia de la falta de plazos precisada, se ha emitido la contradicción de tesis 114/2008-SS, entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados primero, segundo y tercero, todos del decimoquinto de circuito (segunda sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, novena época, semanario judicial de la federación y su gaceta, tomo XXIX, enero de 2009, página 793), que a la letra dice:
“Acta de irregularidades de mercancías de difícil identificación. Debe notificarse dentro del plazo de 4 meses, siguientes al momento en que la autoridad aduanera reciba los resultados correspondientes a los análisis de muestras de esas mercancías, y no en el lapso previsto en el artículo 67 del Código Fiscal de la Federación. El acta de irregularidades que deriva del primer o segundo reconocimiento aduanero de mercancías de difícil identificación, que da lugar a la toma de muestras para su análisis, a que se refieren los artículos 45 y 66 de la Ley Aduanera, debe ser notificada al particular dentro del plazo de 4 meses, contados a partir de que la autoridad reciba el dictamen pericial definitivo o los resultados correspondientes, el cual se estima adecuado y suficiente para que la autoridad realice el acta y la notifique al interesado, a la vez que permite que aquélla cumpla con el principio de inmediatez, para dar legalidad al acto y brindar seguridad jurídica al interesado, lo cual no se lograría con un lapso mayor, pues teniendo conocimiento de la toma de muestras de su mercancía, aquél está en espera de conocer los hechos u omisiones que pudieron haberse advertido, sin que en el caso sea aplicable el artículo 67 del Código Fiscal de la Federación, que establece el plazo de 5 años para que opere la caducidad de las facultades de las autoridades fiscales para determinar contribuciones o aprovechamientos omitidos y sus accesorios, así como para imponer sanciones por infracciones a las disposiciones fiscales, en virtud de que no se está dentro del procedimiento aduanero, pues tales facultades tienen lugar con posterioridad a que se notifica el acta de irregularidades con que inicia el procedimiento referido”.
De su análisis se desprende que, la jurisprudencia derivada de la contradicción de tesis 56/2008-PL, por el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante la cual se estableció que, la falta de término del artículo 152 de la Ley Aduanera, para que la autoridad notifique el acta de irregularidades detectadas en el análisis de las muestras, resulta violatorio de la garantía de seguridad jurídica, por dejar al arbitrio de la autoridad la determinación del momento con que se da inicio al procedimiento que el mismo precepto legal establece, la cual señala la siguiente
“Acta de irregularidades de mercancías de difícil identificación. El artículo 152 de la Ley Aduanera, al no establecer un plazo para que la autoridad la elabore y notifique, viola la garantía de seguridad jurídica. La garantía de seguridad jurídica impide que la autoridad haga un ejercicio arbitrario de sus facultades, dando certidumbre al gobernado sobre su situación, y sobre los plazos legales para que la autoridad cumpla con este objetivo, de ahí que el artículo 152 de la Ley Aduanera, al no establecer el plazo para que la autoridad aduanera elabore y notifique el acta de irregularidades respecto de mercancías de difícil identificación, viola esa garantía constitucional. Lo anterior es así ya que, por una parte, queda al arbitrio de la autoridad determinar el momento en que llevará a cabo tales actos y, por otra, deja en incertidumbre al particular sobre la situación que guarda la importación o exportación que realizó de ese tipo de mercancías, aunado a que cuando se prolonga demasiado el lapso entre la toma de muestras y la notificación del escrito o acta de irregularidades, el particular no está en condiciones de realizar una adecuada defensa de sus intereses en el procedimiento aduanero que establece el precepto citado, lo que significa colocarlo en la imposibilidad de desvirtuar las irregularidades relativas.”
Contradicción de tesis 56/2008-PL. Entre las sustentadas por la primera y la segunda salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 8 de diciembre de 2009. Mayoría de seis votos. Disidentes: Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea y Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Ponente: Juan N. Silva Meza. Secretaria: Guillermina Coutiño Mata.
El tribunal pleno, el veintiséis de enero en curso, aprobó, con el número 4/2010, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a veintiséis de enero de dos mil diez.
Evidentemente de los análisis que se realicen, podrán deducirse irregularidades o no, por lo que sólo en el caso de que haya inconsistencias en la descripción y clasificación arancelarias, se deberá definir un plazo para que la autoridad aduanera inicie el procedimiento que corresponda de conformidad con los artículos 150 a 153 de la ley de la materia.
Ahora bien, los diputados proponentes en las Iniciativas de mérito proponen un plazo de seis y cuatro meses para la emisión del dictamen de toma de muestras y la correspondiente acta de irregularidades de mercancías de difícil identificación, considerando que la autoridad aduanera responsable de llevar a cabo el análisis de mercancías de difícil identificación recibe y atiende consultas de la totalidad de las aduanas del país, así como de otras autoridades y de particulares, por lo cual, estima que, atendiendo a la carga de trabajo y tiempos de respuesta, dicho plazo es suficiente para que las autoridades involucradas lleven a cabo el análisis correspondiente, emitan el dictamen en cuestión, elaboren y notifiquen al particular el acta de irregularidades.
Por lo descrito en el párrafo anterior, ésta Comisión dictaminadora considera que el plazo de seis meses propuesto por el diputado Rangel es el indicado pues además de otorgar seguridad jurídica, da solución a la necesidad de establecer plazos pertinentes, para el caso de las mercancías de difícil identificación, con lo que se cumple el cometido de dar mayor certeza a los procedimientos respectivos y, de esta forma, se cubran las insuficiencias que hoy en día afectan gravemente a los implicados en el despacho aduanero.
Quinta. Dicho lo anterior, resulta viable adicionar un cuarto párrafo, debido a la coherencia y orden legislativo para especificar el procedimiento para el caso de mercancías que no sean de difícil identificación.
Sexta. En cuanto a la adición del párrafo quinto del artículo en estudio, resulta relevante, toda vez que dicho párrafo se deriva del aún vigente párrafo segundo del artículo de referencia, sin embargo, se adiciona como párrafo independiente, toda vez que hace referencia al procedimiento y plazos a que se refieren los párrafos tercero y cuarto propuesto para adicionar, y que en el fondo, permite al importador ofrecer las pruebas que considere pertinentes en tiempo y forma que la Ley le señale para tal efecto, así como los alegatos que crea pertinentes dentro de un plazo establecido, garantizando así el derecho que tiene el usuario para exigir sus garantías constitucionales establecidas en el artículo 16.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, los integrantes de la Comisión de Hacienda y Crédito Público, sometemos a la consideración de esta honorable asamblea, el siguiente: