De las Comisiones Unidas de Medio Ambiente y Recursos Naturales, y de Justicia, con proyecto de decreto que reforma y adiciona el artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, y reforma la fracción I del artículo 8o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo

Honorable Asamblea:

Las Comisiones Unidas de Medio Ambiente y Recursos Naturales, y de Justicia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 70 a 73 de la Constitución Política; 39 y 45, numeral 6, incisos f) y g), de la Ley Orgánica; y 55, 56, 60 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someten a consideración de los integrantes de esta asamblea el presente dictamen, relativo a la minuta con proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, y se reforma la fracción I del artículo 8o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Antecedentes

Primero. En sesión celebrada por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión el 26 de abril de 2007, Manuel Velasco Coello, del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, presentó la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, y se reforma la fracción I del artículo 8o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Segundo. La Mesa Directiva de la Cámara de Senadores, en la misma fecha, mediante el oficio número DGPL 4586, acordó que se turnara dicha iniciativa a las Comisiones Unidas de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, y de Estudios Legislativos, Primera, las cuales, previo análisis y estudio, presentaron el dictamen correspondiente ante el pleno de la Cámara de Senadores, que fue discutido y aprobado en sesión del 11 de diciembre de 2007.

Tercero. En sesión celebrada por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión el 12 de diciembre de 2007 se dio cuenta con el oficio número DGPL/2. 2369, del 11 de diciembre de 2007, mediante el cual la Cámara de Senadores remitió la minuta con proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, y se reforma la fracción I del artículo 8o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Cuarto. En la misma fecha, la Mesa Directiva, mediante el oficio número DGPL 60-II-4-976, acordó que se turnara dicha minuta a las Comisiones Unidas de Medio Ambiente y Recursos Naturales, y de Justicia, por lo que éstas presentan el dictamen, al tenor de las siguientes consideraciones:

Análisis de la minuta

Primera. En la minuta con proyecto de decreto, la Cámara de Senadores propone reformar y adicionar el artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, así como reformar la fracción I del artículo 8o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, a fin de legitimar a las personas físicas y a las morales de comunidades afectadas para acudir optativamente a la justicia impartida por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, a efecto de poder interponer directamente demanda de nulidad contra actos administrativos irregulares y contrarios a la normatividad ambiental vigente.

Segunda. En el dictamen elaborado por las comisiones unidas del Senado a que fue turnada la iniciativa se expresa que uno de los problemas que enfrenta la ciudadanía al momento de acceder a la justicia en materia ambiental es el relativo a la legitimación, toda vez que ésta se encuentra limitada a la circunstancia de que el recurrente debe ser afectado en sus intereses jurídicos. Tal situación es contraria a la naturaleza del bien jurídicamente tutelado, ya que el ambiente es un bien jurídico de titularidad colectiva, lo que justifica plenamente la ampliación de la esfera de legitimación procesal, a efectos de garantizar efectivamente el acceso de toda persona a los instrumentos de justicia ambiental, por lo que en ese sentido se deben adecuar tanto la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente como la Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Igualmente, señala el dictamen en comento que otro de los problemas a que se enfrenta el gobernado es el relativo al recurso de revisión previsto en el artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, ya que obliga a los recurrentes a agotar dicha instancia antes de poder demandar, mediante el juicio contencioso-administrativo federal, la nulidad de los actos que contravengan el marco jurídico en materia de protección del ambiente.

Consideraciones

Primera. El bien jurídico tutelado en el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos relativo al ambiente adecuado es un bien jurídico de carácter suprapersonal o colectivo, en virtud del cual la sociedad es la titular de ese bien. La protección del ambiente tiene como fundamento al ser humano, en cuanto que el ambiente es un espacio vital idóneo para el desarrollo de la sociedad y de las generaciones venideras.

El Estado debe proporcionar instrumentos legales para su protección, ya que dicha garantía de igualdad se vincula a la calidad de vida de los individuos. Por ello, en la medida en que el ambiente afecta a la colectividad, éste se convierte en un valor social. Por ello se considera bien jurídico protegido.

Lo anterior tiene concordancia con lo dispuesto en la fracción I del artículo 3o. de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que señala qué debe entenderse por ambiente. Señala a la letra lo siguiente:

Artículo 3o. Para los efectos de esta ley se entiende por

I. Ambiente: El conjunto de elementos naturales y artificiales o inducidos por el hombre que hacen posible la existencia y desarrollo de los seres humanos y demás organismos vivos que interactúan en un espacio y tiempo determinados;

Como se advierte de la lectura del precepto citado, el ambiente hace posible la existencia y el desarrollo de los seres humanos y demás organismos vivos que interactúan en un espacio y tiempo determinados.

Resulta procedente la ampliación de la esfera de legitimación procesal a que se refiere el dictamen antecedente de la minuta en estudio, ya que la legitimación en términos generales es la capacidad de una persona de ser parte en un proceso, como resultado del interés o necesidad de defender jurisdiccionalmente su derecho amenazado o violado y corresponde a esas personas en el pleno ejercicio de sus derechos o bien, a través de sus legítimos representantes, hacerlos valer y excitar a la justicia.

Lo anterior es así ya que doctrinalmente la legitimación se divide en dos concepciones: la primera, denominada legitimatio ad causam, se refiere a la persona que invoca un derecho sustantivo que la ley establece en su favor y que hace valer mediante la intervención de los órganos jurisdiccionales cuando ese derecho es amenazado o violado; y la segunda, la legitimatio ad processum, es la capacidad de actuar en juicio tanto por quien tiene el derecho sustantivo a su favor como por su legítimo representante o por quien puede sustituirlo.

Así, se garantiza el derecho efectivo de toda persona cuando sean amenazados o vulnerados sus derechos para acceder a los instrumentos de justicia ambiental; verbigracia, la posibilidad de optar por la promoción del recurso de revisión a que se refiere la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, o bien, al procedimiento contencioso-administrativo, conocido como “juicio de nulidad”, regulado en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Segunda. La reforma planteada coincide plenamente con la recién aprobada reforma del artículo 17 constitucional, en el que se regulan las acciones colectivas de la siguiente forma:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo 17.

...

...

El Congreso de la Unión expedirá las leyes que regulen las acciones colectivas. Tales leyes determinarán las materias de aplicación, los procedimientos judiciales y los mecanismos de reparación del daño. Los jueces federales conocerán de forma exclusiva sobre estos procedimientos y mecanismos. 1

...

De la lectura del precepto citado se advierte que en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se regula el acceso a la justicia en México y en concreto, en materia de protección de los derechos fundamentales reconocidos en la Carta Magna, no sólo los derechos individuales sino los nuevos derechos colectivos, también llamados “de tercera generación”, a través de los cuales es posible facilitar el acceso a la justicia de los grupos afectados y, a su vez, reducir la percepción generalizada de desconfianza hacia el propio Estado respecto a su capacidad de resolver en forma pacífica y dentro del marco de la ley los conflictos sociales.

Asimismo, es preciso referir lo asentado en la exposición de motivos de la reforma constitucional en comento, donde las comisiones dictaminadoras señalan que aun cuando la actuación tanto de los órganos legislativos como de los ejecutivos y judiciales en materia de protección y defensa de los derechos fundamentales de las personas ha sido loable, además de que en algunas materias ya se han previsto algunos tipos de acciones colectivas, en la práctica la complejidad de la sociedad actual y la falta de mecanismos de organización colectiva han resultado en una protección parcial y, por tanto, deficiente de sus derechos.

En consecuencia, refieren que las normas que en un momento cumplieron las expectativas y demandas habidas en materia de protección de los derechos de las personas hoy son insuficientes a partir de la creciente complejidad de las relaciones entre los miembros de la colectividad y el surgimiento de nuevas formas de interacción entre ellos, haciendo evidente que la legislación ha sido rebasada entonces por esta nueva realidad.

Finalmente, manifiestan las comisiones legislativas que con objeto de enfrentar estos nuevos desafíos y retos, se requería un rediseño de las instituciones jurídicas que por mucho tiempo regularon la materia con rumbo al establecimiento de herramientas y mecanismos que permitan a los individuos y a los grupos de individuos hacer valer sus derechos de forma menos costosa, más expedita y eficiente.

Así, uno de esos mecanismos para la protección efectiva de los derechos e intereses en forma colectiva, así como la organización y asociación de personas para la defensa de éstos, son las denominadas “acciones colectivas” que, en términos claros, puede decirse que son instituciones procesales que permiten la defensa, protección y representación jurídica colectiva de derechos e intereses de los miembros de una colectividad o grupo en una sociedad.

Asimismo, refieren que la incorporación de esos mecanismos en la Constitución permitiría que, en forma ordenada y regulada, se generen las condiciones para agrupar a todas las personas cuyos derechos han sido vulnerados y se permite su organización para lograr la adecuada defensa y protección de los derechos, por lo que se estaría ante una verdadera posibilidad de justiciabilidad de los derechos de los individuos en dicho carácter y como miembros de una colectividad. 2

Las Comisiones Unidas de Medio Ambiente y Recursos Naturales, y de Justicia, que elaboran el presente dictamen, consideran que la minuta en análisis coincide con la reforma constitucional, haciendo efectivo acceso a la justicia, acceso que requiere dos elementos esenciales:

A. El reconocimiento de los derechos que asisten a las personas (ya sea en forma individual o como miembros de una colectividad), que necesariamente corresponden a los fines e intereses que una sociedad en un momento determinado estima como valiosos.

B. La previsión de instrumentos y mecanismos que permitan un efectivo cumplimiento de dichos derechos o, en su caso, la reparación del daño, ante su inobservancia.

Así, al ser reconocido constitucionalmente el derecho de los individuos y de la colectividad para acceder a la justicia, la reforma en estudio no hace sino adecuarse al marco constitucional, volviendo efectivo el acceso a la justicia ambiental.

Tercera. Por lo que hace a la opción del afectado para impugnar en la vía administrativa a través de la promoción del recurso de revisión a que se refiere la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, o bien, a través del procedimiento contencioso-administrativo, o “juicio de nulidad”, regulado en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, es procedente la reforma, ya que con ello se homologan los ordenamientos administrativos que consignan dicha opción, como el Código Fiscal de la Federación y la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Cuarta. Esta colegisladora coincide con los argumentos planteados en la minuta en comento en lo relativo a homologar términos para que la ley sea mejor comprendida y, en consecuencia, dar certeza jurídica al gobernado, como los referentes a “medio ambiente” y “vida silvestre”, ya que de esa manera se cumple la obligación del legislador de crear leyes claras y precisas, homologando los términos de las legislaciones.

Por los argumentos vertidos en párrafos que anteceden, las comisiones unidas coinciden con la minuta objeto del presente dictamen respecto a las adiciones y reformas de las Leyes General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, y Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, ya que de esa forma se hace efectiva la protección del bien jurídico protegido, un ambiente adecuado, en favor de cada individuo para su desarrollo y bienestar integral, consignado en la Constitución.

Por lo expuesto, y para los efectos del artículo 72, fracción A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las Comisiones Unidas de Medio Ambiente y Recursos Naturales, y de Justicia someten a consideración de esta asamblea el siguiente proyecto de

Decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, y se reforma la fracción I del artículo 8o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo

Artículo Primero. Se reforma el primer párrafo y se adicionan uno segundo y un tercero al artículo 180 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, para quedar como sigue:

Artículo 180. Tratándose de obras o actividades que contravengan las disposiciones de esta ley y de aquellas a las cuales se aplica de manera supletoria, así como de los reglamentos y normas oficiales mexicanas derivadas de las mismas , los programas de ordenamiento ecológico, las declaratorias de áreas naturales protegidas o los reglamentos y normas oficiales mexicanas derivadas de la misma, las personas físicas y morales que tengan interés legítimo tendrán derecho a impugnar los actos administrativos correspondientes, así como a exigir que se lleven a cabo las acciones necesarias para que sean observadas las disposiciones jurídicas aplicables, siempre que demuestren en el procedimiento que dichas obras o actividades originan o pueden originar un daño al medio ambiente, los recursos naturales, la vida silvestre o la salud pública.

Para tal efecto, de manera optativa podrán interponer el recurso administrativo de revisión a que se refiere este capítulo, o acudir al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Para los efectos del presente artículo, tendrán interés legítimo las personas físicas o morales de las comunidades posiblemente afectadas por dichas obras o actividades.

Artículo Segundo. Se reforma la fracción I del artículo 8o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, para quedar como sigue:

Artículo 8o. Es improcedente el juicio ante el tribunal en los casos, por las causales y contra los actos siguientes:

I. Que no afecten los intereses jurídicos del demandante, salvo en los casos de legitimación expresamente reconocida en las leyes que rigen el acto impugnado .

II. a XVI. ...

...

Transitorio

Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de julio de 2010, disponible en http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_art.htm

2 Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Gobernación, y de Estudios Legislativos que contiene proyecto de decreto que adiciona el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, jueves 10 de diciembre de 2009, Gaceta número 68, disponible en http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=1658&lg=61

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 30 de noviembre de 2010.

La Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales

Diputados: Ninfa Salinas Sada (rúbrica), presidenta; Andrés Aguirre Romero (rúbrica), Ernesto de Lucas Hopkins (rúbrica), Héctor Franco López (rúbrica), Francisco Alejandro Moreno Merino, Augusta Valentina Díaz de Rivera Hernández, Agustín Torres Ibarrola (rúbrica), Ma. Dina Herrera Soto (rúbrica), María Araceli Vázquez Camacho (rúbrica), Alejandro Carabias Icaza (rúbrica), Jaime Álvarez Cisneros, secretarios; María Estela de la Fuente Dagdug, Jorge Venustiano González Ilescas (rúbrica), Susana Hurtado Vallejo (rúbrica), Víctor Manuel Kidnie de la Cruz, César Daniel González Madruga (rúbrica), José Ignacio Pichardo Lechuga (rúbrica), Adela Robles Morales, José Alfredo Torres Huitrón (rúbrica), Alejandro Bahena Flores (rúbrica), Óscar Saúl Castillo Andrade (rúbrica), Juan Pablo Escobar Martínez, Jesús Giles Sánchez (rúbrica), José Manuel Hinojosa Pérez (rúbrica), Leoncio Alfonso Morán Sánchez (rúbrica), Rafael Pacchiano Alamán.

La Comisión de Justicia

Diputados: Víctor Humberto Benítez Treviño (rúbrica), presidente; José Tomás Carrillo Sánchez, Sergio Lobato García (rúbrica), Óscar Martín Arce Paniagua, Camilo Ramírez Puente (rúbrica), Ezequiel Retiz Gutiérrez (rúbrica), Eduardo Ledesma Romo, Ángeles Nazares Jerónimo (rúbrica), secretarios; Luis Carlos Campos Villegas (rúbrica), Juanita Arcelia Cruz Cruz (rúbrica), Felipe Amadeo Flores Espinosa, Julio César Godoy Toscano (rúbrica), Nancy González Ulloa (rúbrica), Leonardo Arturo Guillén Medina, Mercedes del Carmen Guillén Vicente (rúbrica), Cuauhtémoc Gutiérrez de la Torre, Gregorio Hurtado Leija, Sonia Mendoza Díaz (rúbrica), Jesús Alfonso Navarrete Prida (rúbrica), Carlos Alberto Pérez Cuevas (rúbrica), Rodrigo Pérez-Alonso González (rúbrica), Norma Leticia Salazar Vázquez, Cuauhtémoc Salgado Romero (rúbrica), José Alfredo Torres Huitrón (rúbrica), Enoé Margarita Uranga Muñoz (rúbrica), Josué Cirino Valdés Huezo (rúbrica), Ardelio Vargas Fosado, Alma Carolina Viggiano Austria, Pedro Vázquez González (rúbrica), Arturo Zamora Jiménez (rúbrica).