5.1. Respecto a la minuta con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 464 Ter de la Ley General de Salud
6.1. Respecto a la minuta con proyecto de decreto por el que se adiciona un artículo 28 Bis a la Ley General de Salud
A la vigésima novena reunión plenaria, que se verificará el miércoles 20 de mayo, a las 14:00 horas, en el salón B del edificio G.
Orden del Día
Proyecto de dictamen que emite la Comisión de Salud, respecto a la minuta con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 464 Ter de la Ley General de Salud.
HONORABLE ASAMBLEA:
A la Comisión de Salud de la LX Legislatura le fue turnada para su estudio y dictamen la Minuta con proyecto de Decreto por el que se reforma el artículo 464 Ter de la Ley General de Salud.
La Comisión de Salud, con fundamento en las atribuciones que le otorga el artículo 73 fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; los artículos 39, numerales 1º y 3º, 43, 44, 45 numeral 6, inciso e) y f), y de los demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, 56, 60, 87, 88, 89 y 93 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de esta Honorable Asamblea, el presente Dictamen con base en la siguiente metodología:
I. ANTECEDENTES
2. Con fecha 11 de marzo de 2008 se presentó ante el Pleno de la Cámara de Senadores, la iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, a cargo del Senador Javier Orozco Gómez, del Grupo Parlamentario del PVEM. En esta misma fecha, la iniciativa fue turnada a las Comisiones Unidas de Salud y de Estudios Legislativos, para su estudio y dictamen.
3. Con fecha 21 de octubre de 2008 se publicó en la Gaceta del Senado el Dictamen de las Comisiones Unidas de Salud, de Justicia, de Estudios Legislativos, y de Estudios Legislativos Primera, de la Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforma el artículo 464 de la Ley General de Salud y el 309 del Código Penal Federal; e iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Salud. Con fecha 4 de noviembre de 2008, dicho dictamen fue devuelto para su estudio en comisiones, a petición del Senador Ernesto Saro Boardman, presidente de la Comisión de Salud.
4. Con fecha 11 de marzo de 2009 se publicó en la Gaceta del Senado una nueva versión del Dictamen, titulado "De las Comisiones Unidas de Salud, de Justicia, de Estudios Legislativos, y de Estudios Legislativos Primera, el que contiene proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 464 Ter de la Ley General de Salud". Dicho dictamen fue sometido a discusión en el Pleno de la Cámara de Senadores el día 17 de marzo de 2009. Fue aprobado por 82 votos en pro y 3 votos en contra.
5. Con fecha 19 de marzo de 2009 se recibió en el Pleno de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión la Minuta con proyecto de Decreto que reforma el artículo 464 Ter de la Ley General de Salud. En esa misma fecha, la minuta fue turnada a la Comisión de Salud, para su estudio y dictamen.
La Minuta que nos ocupa tiene por objeto adecuar las sanciones aplicables a los delitos relacionados con la falsificación de medicamentos. En este sentido, se reemplazan las sanciones fijas por parámetros relativos a los años de prisión y las infracciones aplicables a la adulteración, falsificación, contaminación y alteración de medicamentos, fármacos, materias primas o aditivos para uso o consumo humano.
Asimismo, se modifican las sanciones aplicables a la adulteración o falsificación del material para envase, empaque y etiquetado de medicamentos; además de su venta, comercialización, distribución y transporte.
III. CONSIDERACIONES
Los diputados integrantes de esta Comisión dictaminadora hemos realizado un análisis a fondo de la Minuta, tomando como principales consideraciones las siguientes:
Primera. Coincidimos con las siguientes consideraciones expuestas en el dictamen del Senado que dio origen a la Minuta que nos ocupa:
B. La falsificación de medicamentos es un asunto de gran relevancia porque tiene un impacto social extendido y trascendente con efectos a todos los plazos para la convivencia y evolución en México, incluyendo a un sector importante de la población, que adquiere medicamentos de dudoso contenido y procedencia.
C. Los medicamentos que incluyen de manera deliberada y fraudulenta, información falsa acerca de su identidad o de su fabricante, provocan un grave problema de salud pública, puesto que incumplen las normas establecidas en materia de seguridad, calidad y eficacia de estos productos.
D. La Organización Mundial de la Salud (OMS) estima que los medicamentos falsificados constituyen una peligrosa epidemia que se extiende en todo el mundo; resultando oportuno que se tomen medidas concretas e inmediatas para combatirlos. La OMS también señala que la falsificación de medicamentos representa aproximadamente el 10 por ciento del comercio mundial de medicinas. Entre los medicamentos más falsificados se encuentran los antibióticos con un 28 por ciento, antihistamínicos con 17 por ciento, hormonas con 12 por ciento y esteroides con 10 por ciento, así como medicamentos para el tratamiento del SIDA, la tuberculosis o la malaria, o parches anticonceptivos.
E. La falsificación de medicamentos tiene una ganancia en el mercado negro de alrededor de 35.000 millones de dólares anuales, por lo que comienza a perfilarse como un negocio para quien comercie, distribuya o suministre dichos medicamentos, así como un perjuicio no sólo de los derechos de propiedad intelectual de las multinacionales farmacéuticas sino también creando un grave y serio riesgo para la salud pública a nivel mundial. Además se cree, de acuerdo con estudios realizados en Estados Unidos, que el comercio de medicamentos falsificados alcanzará los 75 mil millones de dólares para el 2010.
F. La industria farmacéutica también se ve afectada por las falsificaciones, puesto que sus derechos de propiedad intelectual son violados impunemente, como las marcas registradas con las que distinguen sus productos, así como las patentes de producto y de procedimiento; esto provoca importantes pérdidas anuales a esta industria.
Asimismo, las autoridades sanitarias ven en los medicamentos falsificados una amenaza a la salud pública, debido al hecho de que no tienen la seguridad, ni la calidad y control del medicamento que se suministra, por no cumplir debidamente con los requisitos establecidos.
G. En México, estados como Baja California, Guadalajara, Jalisco, Michoacán y Yucatán, son algunos donde se han asegurado más de 100 toneladas de medicamentos que se pretendían comercializar de manera ilegal. Muestras médicas de laboratorio que se venden en tianguis, farmacias improvisadas y el mercado negro que opera principalmente en la frontera norte, constituyen un riesgo sanitario. Estas muestras médicas son vendidas clandestinamente aún cuando ya estén caducas, provocando que el paciente no concluya su tratamiento, o se automedique con fármacos que sólo pueden ser utilizados bajo estricta supervisión médica.
Cabe destacar que esta práctica se ha instituido como una de las industrias ilegales más lucrativas en el país; se estima que es un negocio que deja entre 650 y 1,500 millones de dólares anuales.
H. En el mundo, son muchos los casos y cifras de muertes de pacientes en extrañas circunstancias que se atribuyen al empleo de medicamentos falsificados o manipulados. México no es la excepción; es de conocimiento público que han ocurrido muertes y enfermedades graves por consumir un medicamento falsificado, y es por ello que no debemos dejar que esta realidad siga creciendo día a día a pasos agigantados.
Se advierte que en el dictamen se eliminó la reforma al artículo 309 del Código Penal Federal, propuesta en la iniciativa del Sen. Ernesto Saro. Coincidimos con esta decisión, puesto que en el Código Penal Federal vigente, el artículo 309 se encuentra derogado, de manera que no es procedente modificarlo en el sentido que se propone. Asimismo, el objeto de la reforma al Código Penal persigue el mismo objeto que la reforma a la Ley General de Salud, de manera que no se pierde el espíritu de la propuesta.
También se observa que en el dictamen se eliminaron las reformas y adiciones a los artículos 113 Bis, 261 Bis y 425 de la Ley General de Salud, propuestas en la iniciativa del Sen. Javier Orozco. Coincidimos con este procedimiento, puesto que la coordinación con las autoridades educativas y los criterios para clausura de expendios de medicamentos, ya se encuentran contemplados de manera general en la Ley, y de manera detallada en otros ordenamientos.
Tercera. El 19 de febrero de 2008 fue abordada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación la Acción de Inconstitucionalidad 31/2006, promovida por el Procurador General de la República en contra del Congreso de la Unión y del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, demandando la invalidez del artículo 464 TER, fracciones I, II y III, de la Ley General de Salud, en la cual los ministros determinaron como inconstitucional la parte normativa de las fracciones I, II y III del artículo 464 Ter, de la Ley General de Salud.
Dicha resolución respondió a que el artículo 464 Ter vigente, fracciones I, II y III de la Ley General de Salud, al establecer multas fijas, contraviene lo dispuesto en el artículo 22 de la Constitución Política, ya que no establecen un parámetro mínimo y máximo de sanción económica que permita a las autoridades individualizar el monto de la sanción al caso concreto de que se trate, basándose en la gravedad del hecho, en la capacidad económica del sujeto activo, en la reincidencia, así como en las demás circunstancias peculiares que den origen al merecimiento de las sanciones ahí establecidas. Sin embrago se retoman los años de prisión, tal y como se verá más adelante.
Así, señalaron que actualmente la configuración normativa de dichas sanciones no permiten a las autoridades encargadas de aplicarlas, la posibilidad de adoptar una decisión razonable a esos efectos, máxime que al prever las sanciones ahí contempladas una cantidad fija, hacen imposible la valoración de las circunstancias particulares en que se generó la conducta ilícita, lo que implica que sean desproporcionadas en relación con la gravedad de la misma.
Es en ese sentido, y toda vez que los anteriores razonamientos de la Corte, y la posterior determinación de las multas económicas como inconstitucionales, es que corresponde al Congreso de la Unión subsanar dichas deficiencias estableciendo un parámetro razonable.
De lo contrario, si la norma no consigna la pena clara que ha de imponerse al delincuente, la autoridad jurisdiccional correspondiente no podrá aplicar ninguna sanción pecuniaria, lo que permitiría que no se sancione en la medida en la cual fue concebido dicho delito.
Cabe recordar que el principio de Taxatividad (o Tipicidad) obliga al legislador a señalar la naturaleza de las sanciones, sus montos máximos y mínimos, así como los criterios de proporcionalidad, que debe tomar en cuenta el juzgador al aplicar el caso concreto.
Por lo anterior, la minuta en estudio hace las modificaciones necesarias para cumplir a cabalidad con dicho principio, según el cual las conductas punibles deben estar previstas en forma clara, limitada e inequívoca, sin reenvío a parámetros extralegales.
Cuarta. En la sección de Antecedentes del presente dictamen, se observa que el dictamen contenido en la minuta que nos ocupa fue aprobado en el Pleno del Senado por 82 votos en pro y 3 votos en contra. Esto refleja un amplio consenso, en apoyo al dictamen en sus términos.
Asimismo, el espíritu del dictamen es loable, y es por ello que esta Comisión dictaminadora considera pertinente aprobar la Minuta en los términos que fue recibida.
Por lo anteriormente expuesto, los integrantes de la Comisión de Salud, ponemos a consideración de la asamblea el siguiente proyecto de:
DECRETO POR EL QUE REFORMA EL ARTÍCULO 464 TER DE LA LEY GENERAL DE SALUD.
ÚNICO.- Se reforma el artículo 464 Ter de la Ley General de Salud, para quedar como sigue:
Artículo 464 Ter. En materia de medicamentos, se aplicarán las penas que a continuación se mencionan a la persona o personas que realicen las siguientes conductas delictivas:
II. A quien falsifique o adultere o permita la adulteración o falsificación de material para envase o empaque de medicamentos, etiquetado, sus leyendas, la información que contenga o sus números o claves de identificación se aplicará una pena de uno a nueve años de prisión y multa de veinte mil a cincuenta mil días de salario mínimo general vigente en la zona económica de que se trate; y
III. A quien venda u ofrezca en venta, comercie, distribuya o transporte medicamentos, fármacos, materias primas o aditivos falsificados, alterados, contaminados o adulterados, ya sea en establecimientos o en cualquier otro lugar, o bien venda u ofrezca en venta, comercie, distribuya o transporte materiales para envase o empaque de medicamentos, fármacos, materias primas o aditivos, sus leyendas, información que contenga números o claves de identificación, que se encuentran falsificados, alterados o adulterados, serán impuestas una pena de uno a nueve años de prisión y multa de veinte mil a cincuenta mil días de salario mínimo general vigente en la zona económica de que se trate.
Único. El presente decreto entrará
en vigor a los sesenta días de su publicación en el Diario
Oficial de la Federación.
Dictamen de la comisión de salud respecto a la minuta con proyecto de decreto por el que se adiciona un artículo 28 Bis a la Ley General de Salud.
HONORABLE ASAMBLEA:
A la Comisión de Salud de la LX Legislatura de la H. Cámara de Diputados fue turnada para su estudio y posterior dictamen la Minuta con proyecto de decreto por el que se adiciona un artículo 28 bis a la Ley General de Salud.
Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 39 numerales 1º y 3º, 43, 44 y 45 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, 56, 60, 88, 89, 93 y 94 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, las Comisión de Salud somete a consideración de esta Honorable Asamblea, el presente Dictamen el cual se realiza de acuerdo con la siguiente:
METODOLOGÍA
II. En el capítulo correspondiente a "CONTENIDO" se exponen los motivos y alcance de la propuesta de reforma en estudio.
III. En el capítulo de "CONSIDERACIONES" la Comisión dictaminadora expresa los argumentos de valoración de la propuesta y de los motivos que sustentan la decisión de respaldar o desechar la minuta en análisis.
En sesión celebrada con fecha 24 de enero de 2007, por la Comisión Permanente del H. Congreso de la Unión de la LX Legislatura, el Dip. José Antonio Muñoz Serrano a nombre propio y de los diputados Éctor Jaime Ramírez Barba, Margarita Arenas Guzmán y Adriana R. Vieyra Olivares, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, y el Diputado Fernando Enrique Mayans Canabal del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentó la iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona el artículo 28 de la Ley General de Salud, en materia de prescripción de medicamentos.
El 08 de agosto de 2007, la Presidencia de la Comisión de Salud de ésta Cámara de Diputados dio cuenta a la Mesa Directiva del dictamen en sentido positivo de la iniciativa en comento para su consideración en el Pleno de ésta Soberanía, acto culminado el 6 de septiembre de 2007.
El 11 de septiembre de 2007, la Mesa Directiva del Senado de la República dio cuenta de la Minuta con Proyecto de Decreto y dispuso el turno a las Comisiones Unidas de Salud y Estudios Legislativos.
Con fecha 28 de abril de 2009, la Presidencia de la Mesa Directiva dio cuenta de la Minuta devuelta por el Senado a ésta Soberanía y turnó la misma a ésta comisión dictaminadora.
II. CONTENIDO DE LA MINUTA
La reforma a la Ley General de Salud que se plantea en la minuta busca precisar el esquema de prescripción de medicamentos en cuanto al sujeto que prescribe y permitir que quienes cuenten con la Licenciatura en Enfermería puedan prescribir medicamentos del cuadro básico.
El Senado tuvo a bien modificar la minuta enviada por la Cámara de Diputados, a fin de precisar que el personal de enfermería pueda prescribir siempre y cuando no se cuente con los servicios de un médico. Con tal modificación y para los efectos constitucionales procedentes, el Senado turna a ésta Soberanía nueva minuta con proyecto de decreto por el que se adiciona un artículo 28 bis a la Ley General de Salud.
III. CONSIDERACIONES
Posterior al dictamen presentado por las Comisiones Unidas de Salud y Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores y que aprobaba en sus términos la minuta enviada por ésta Soberanía, el Senador Tomas Torres Mercado tuvo a bien presentar reserva y proponer una adición al artículo 28 bis en discusión, a fin de que la prescripción de los medicamentos por parte de las y los Licenciados en Enfermería se hiciera "cuando no se cuente con los servicios de un medico".
La motivación de dicha adición se basa en diversos supuestos presentado por el citado senador:
Esta dictaminadora considera impreciso tal supuesto por:
1.1 No se trata de una reforma sin ningún tipo de restricciones, toda vez que se permite en la reglamentación, que la Secretaria de Salud delimite especificaciones para la prescripción. Dicha entidad es, de acuerdo con los artículos 4º y 13 ° de la Ley General de Salud, la autoridad sobre la que plenamente recae dicha responsabilidad.
1.2 Además, como lo establece el proyecto de decreto, se exige una cédula profesional, lo cual es en si mismo otra restricción.
1.3 Como se lee en la iniciativa de origen, la precariedad de servicios a la que se refiere el Senador Torres en su reserva es precisamente la que se ataca con esta modificación de ley, toda vez que se trata de atención primaria y preventiva la que realizarían en la prescripción los profesionales en enfermería, de ahí que otra restricción sea que se trate sólo de medicamentos del cuadro básico.
1.4 Se considera a demás que no todo el personal de enfermería ha cursado una formación técnica, en la práctica médica y reconocidos por la autoridad educativa se encuentran distintos niveles de la enfermería, que pueden englobarse en:
- Enfermería General (Nivel Técnico)
- Licenciatura en Enfermería
2. El legislador que presenta la reserva, considera además que no hay un estudio serio del impacto de una reforma de este tipo en los servicios médicos que prestan instituciones de seguridad social.
Esta dictaminadora considera como serias:
a) La Guía de la Buena Prescripción de la Organización Mundial de la Salud, en la cual, como se cita en los dictámenes respectivos, "se advierte que el sujeto facultado para prescribir no es siempre un médico y que las prácticas que hacen las enfermeras y enfermeros de prescripción son necesaria con base a la insuficiencia de médicos per cápita".
b) La determinación, citada también en los dictámenes correspondientes, de la importancia de los consultorios de enfermería, hecha por la Organización Panamericana de la Salud.
c) El modelo de atención materno infantil del Centro de Investigación Materno Infantil de la Escuela Nacional de Enfermería y Obstetricia de la UNAM, citado en los dictámenes.
d) La motivación de los médicos que generaron la iniciativa, así como la de aquellos médicos que dictaminaron y aprobaron el proyecto de decreto.
e) La convocatoria hecha por el Consejo de Salubridad General a instituciones como el IMSS, ISSSTE, Secretaría de Salud, academia y asociaciones de escuelas de enfermería, hecha para generar el Decreto en comento y que además contara con el respaldo unánime de dichas instituciones, tal y como se cita en el dictamen de las Comisiones Unidas de Salud y Estudios Legislativos del Senado.
f) La experiencia en los casos de países como Suecia, Reino Unido, Irlanda, Brasil y Sudáfrica citadas en la exposición de motivos de la iniciativa, así como la de Nicaragua, citada en el dictamen que originó el Decreto que esta Soberanía tuvo a bien enviar al Senado.
La preocupación mayor de esta dictaminadora con la adición hecha por el Senado de la República, es la imprecisión legal y la confusión del gobernado ante una ley que establezca la ausencia del médico como condición sine qua non se dé la participación de la enfermería en la prescripción.
Como se deja ver claramente en la exposición de motivos y en los dictámenes correspondientes, mucha de la atención primaria en salud se basa en trabajo de campo, es decir que aún y cuando existiera un médico en un centro de salud, la enfermera requeriría de su firma para prescribir o bien se abstendría de hacerlo y la reforma no tendría caso. En la práctica se da además el hecho de que un médico facilite su firma para que otro haga la prescripción fáctica, pero es precisamente este vicio legal que aunque con muy noble intención se da, representa un riesgo para el ejercicio profesional de la medicina.
Aun cuando no se tratare de labor de campo, sino al interior de un centro de atención médica, la presencia obligada del médico, dejaría sin efecto la reforma planteada, dado que el médico tendría que seguir prescribiendo lo que el personal de enfermería es capaz de hacer.
No se precisa que tipo de ausencia del médico es la que actualizará la posibilidad de prescribir y esa indefinición puede, reiteramos, dejar sin efectos la reforma.
Consideramos no solo ambigua e innecesaria la adición, sino que además es contraproducente con el fin que se persigue.
Por lo señalado con antelación y para efectos de lo dispuesto por el artículo 72, inciso E de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los integrantes de la Comisión de Salud de la LX Legislatura, ponemos a consideración de esta Honorable Asamblea el siguiente:
PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA UN ARTICULO 28 BIS A LA LEY GENERAL DE SALUD.
Artículo Único. Se adiciona un artículo 28 bis a la Ley General de Salud para quedar como sigue:
Artículo 28 bis. Los profesionales que podrán prescribir medicamentos son:
III. Cirujanos Dentistas;
IV. Médicos veterinarios en el área de
su competencia; y
V. Licenciados en Enfermería, quines únicamente podrán prescribir medicamentos comprendidos en el cuadro básico.
Transitorio
Único.- El presente decreto entrará
en vigor al año siguiente de su publicación en el Diario
Oficial, plazo durante el cual el Ejecutivo Federal, a a través
de la Secretaría de Salud y de conformidad con el texto propuesto
en el último párrafo del artículo 28 bis de la Ley
General de Salud, deberá establecer los lineamientos y procedimientos
de operación, así como los criterios para la prescripción
de medicamentos por el personal de enfermería en la atención
primaria a la salud.