Honorable Asamblea:

A la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión le fue turnada, para su estudio y dictamen, la minuta proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 71, 72 y 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, 72, y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39, 45, numeral 6, inciso f,) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 55, 56, 57, 60, 87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, se somete a la consideración de los integrantes de esta honorable asamblea el presente dictamen.

I. Antecedentes del proceso legislativo

La minuta proyecto de decreto devuelta con modificaciones por la colegisladora para el debido análisis de esta Cámara de origen, tiene dos propósitos fundamentales:

Sobre el segundo propósito de la reforma, que tiene qué ver con el artículo 72, y el llamado por la doctrina constitucional "veto de bolsillo", la colegisladora señala que actualmente este derecho lo tiene el presidente de la república y se hace consistir en otorgarle 10 días útiles posteriores para su ejercicio, llegando a considerarse, de lo contrario, aprobado si no es devuelto con observaciones a la Cámara de origen; pero, nos dice textualmente la colegisladora:

Las consideraciones más importantes de la Colegisladora para impulsar la reforma propuesta giraron en torno a que ésta no pretende obstruir la labor del Ejecutivo Federal, pues no se elimina el derecho a vetar leyes, ya que, como se ha referido, ello es parte del equilibrio de poderes, simplemente se pretende acabar con el veto suspensivo y que el Ejecutivo cumpla su obligación de promulgar las leyes expedidas por el Congreso, y con esto respetar los acuerdos y reformas que emita el Congreso de la Unión, dando certidumbre jurídica a sus decisiones.

III. Valoración de la minuta

La propuesta de minuta con proyecto de decreto que envió el 15 de abril de 2003 esta Cámara, en su calidad de origen, a la Cámara de Senadores planteaba reformar sólo el párrafo primero y el apartado B del artículo 72 constitucional. La minuta que ahora devuelve la Cámara revisora contiene modificaciones sustantivas al proyecto de decreto que se señala y argumenta en los siguientes párrafos la colegisladora:

1. La propuesta de esta Cámara de origen consistía en modificar el párrafo primero del artículo 72, en el sentido de modificar el término "Reglamento de Debates" para decir "Ley Orgánica del Congreso y los Reglamentos Respectivos". La colegisladora coincidió con la propuesta de la minuta respecto a cambiar el término "Reglamento de Debates", pero no por el término propuesto en dicha minuta, sino por el de "Ley del Congreso y sus Reglamentos Respectivos". En ese sentido, determinó la conveniencia cambiar dicho término no sólo en el artículo 72, sino que también agrega la modificación pertinente al artículo 71 constitucional, "lo anterior con el ánimo de que haya homogeneidad en el texto constitucional".

Quedando la propuesta de modificación de ambos artículos constitucionales, por parte de la colegisladora, de la siguiente forma:

Así, en ese mismo sentido, la ley o decreto que ordene el Legislativo publicar no requerirá del refrendo establecido en el artículo 92 constitucional y serán obedecidas a partir que se publiquen y entren en vigor.

La Cámara revisora, entonces, propone que quede establecido en la reforma de la siguiente manera:

El dictamen que se pone a consideración de esta soberanía tiene dos propósitos: primero, establecer que el proceso legislativo se regirá a través de una Ley General del Congreso y que cada una de las cámaras tendrá su propio reglamento para sustanciar el proceso de formación de las leyes o decretos; segundo, busca perfeccionar el proceso legislativo constitucional en su parte relativa a la promulgación y publicación, por parte del Ejecutivo, de los decretos emitidos por el Congreso de la Unión.

En primer término, esta comisión dictaminadora enfatiza la amplia coincidencia con todas las modificaciones realizadas a la minuta proyecto de decreto que le fue enviada el 15 de abril de 2003 a la Cámara de Senadores en su calidad de revisora, en los términos que nos lo establece el apartado E del artículo 72 constitucional, el cual regula el proceso legislativo y nos indica que, como Cámara de origen, sólo debemos concentramos en las modificaciones que se hayan propuesto al proyecto de decreto por la Cámara revisora.

En lo particular, esta comisión dictaminadora coincide con su colegisladora en que la reforma que se plantea responde a un principio fundamental de todo Estado de derecho que se precie de serlo y en que las normas no son aprobadas en el Congreso para quedar "resguardadas en un cajón de escritorio o en un archivero", sino que se producen y aprueban para que resuelvan o coadyuven a resolver problemas sociales, económicos o políticos. Por ello, el Ejecutivo debería estar obligado –cuando no tiene observaciones que realizar a las reformas enviadas por el Congreso de la Unión– a publicar y promulgar las reformas en un tiempo perentorio, lo cual no está establecido, hasta hoy, en nuestra Carta Magna.

Actualmente no hay una disposición constitucional que resuelva el caso en el cual el Ejecutivo no devuelva con observaciones, dentro del plazo de diez días hábiles, los decretos de ley que le envía el Congreso de la Unión para su debida promulgación y publicación.

El veto es una institución conocida en el derecho constitucional mexicano; el artículo 55 de la Constitución federal de 1824 ordenó que los proyectos de ley pasaran al presidente, quien tenía diez días para hacerles observaciones.

En la Constitución de 1857, dentro del procedimiento para la formación de las leyes, el artículo 70 establecía que una vez que se hubiera discutido el dictamen de la comisión respectiva, se enviaría al presidente de la república una copia del expediente para que, en el término de siete días, manifieste su opinión o exprese que no va a hacer uso de esta facultad.

Por medio de las reformas del 13 de noviembre de 1874 se concedió el veto al presidente; pero el veto podía ser superado por la mayoría de los legisladores presentes.

El Constituyente de 1917 instituyó el veto como una institución de procedencia, de naturaleza suspensiva y alcances limitados, para que el presidente de la república estuviese en condiciones de hacer llegar al Congreso de la Unión información, objeciones y cuestionamientos adicionales que pudieran no haber sido tomados en cuenta al discutirse y aprobarse la respectiva iniciativa durante el proceso legislativo.

Consideramos que la figura jurídica del veto nunca se pensó como un instrumento de carácter absoluto e insuperable, que alterara la perfecta división de poderes y entregara al titular del Ejecutivo la parte decisiva en la formación de leyes.

El veto presidencial, a la vez de ser una forma de colaboración entre el Legislativo y el Ejecutivo, es un elemento para llevar ponderación en actos de naturaleza grave, como las leyes, y es, también, un instrumento valioso en el juego de pesos y contrapesos para establecer equilibrio entre dos poderes.

En el caso del, denominado por la doctrina, veto suspensivo, que en nuestro país se actualiza en la fracción B del artículo 72 constitucional, el Ejecutivo federal tiene diez días para ejercerlo, de lo contrario, se reputará aprobado el proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen. La Constitución contempla además la interrupción del término si el Congreso hubiere cerrado o suspendido sus sesiones, lo cual prolonga el inicio de vigencia de una ley, esto sin dejar de tomar en cuenta que, al no existir disposición expresa, el Presidente de la República puede omitir, por tiempo indefinido, la determinación del legislativo.

Así pues, en el contenido y alcance del artículo 72 persiste una laguna constitucional que deja en estado de incertidumbre al Congreso de la Unión, ante la falta de previsión para el caso de que una ley o decreto aprobado por ésta representación y no vetada por el Ejecutivo conforme al apartado B del referido artículo, éste se abstenga de promulgar y publicar el proyecto, inhibiendo con ello la iniciación de la vigencia.

En ocho países americanos existen disposiciones constitucionales expresas sobre el veto suspensivo; es decir, una ley que no ha sido vetada por el titular del Poder Ejecutivo y que, sin embargo no ha sido promulgada y publicada.

Las constituciones de Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Panamá, Perú y Venezuela, facultan al Presidente del Congreso, al Presidente del Senado, al Presidente de la Asamblea o al Presidente de la Comisión Permanente, según sea el caso, para llevar a cabo la promulgación y publicación, transcurridos los términos señalados en las mismas, de aquella ley en la que se ha actualizado el supuesto.

Los términos que estos países señalan van desde las 48 horas que dispone la Constitución de Brasil hasta los treinta días que delimita la Constitución de Panamá.

Consecuentemente, con el ánimo de avanzar en el perfeccionamiento del proceso legislativo, coincidimos ampliamente en los cambios propuestos por la colegisladora en el proyecto de decreto.

Se coincide con la colegisladora en cambiar el término "Reglamento de los Debates" por el de "Ley del Congreso y sus Reglamentos Respectivos", en lugar del que esta Cámara en su calidad de origen proponía que era "La Ley Orgánica del Congreso y sus Reglamentos". Nos parece acertada la expresión propuesta por la Colegisladora de "Ley del Congreso y sus Reglamentos".

Coincidimos también con la modificación al artículo 78, fracción III, para hacer acordes las atribuciones y facultades de la Comisión Permanente en lo relativo a recibir durante el receso del Congreso de la Unión las iniciativas de ley, las observaciones a los proyectos de ley o decreto que envíe el Ejecutivo, en función de los nuevos plazos que, de aprobarse esta minuta, tendrá el Ejecutivo al respecto.

Por lo anteriormente expuesto y motivado, de acuerdo con la Constitución, la Ley Orgánica del Congreso General y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y considerando que es necesario favorecer el equilibrio entre poderes para dar certidumbre jurídica a los actos emanados del Congreso de la Unión, y en virtud de que esta comisión coincide ampliamente en los términos de la minuta proyecto de decreto enviada por la Cámara de Senadores, nos permitimos someter a la consideración del Pleno de las Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión el siguiente

Decreto que reforma los artículos 71, 72 y 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo Primero. Se reforma el segundo párrafo del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 71. .....

Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose la Ley del Congreso y sus Reglamentos Respectivos, sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones.

Artículo 78. ...

Único. Este decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

La Comisión de Puntos Constitucionales

Diputados: Raymundo Cárdenas Hernández (rúbrica), presidente; José Gildardo Guerrero Torres (rúbrica), Dora Alicia Martínez Valero (rúbrica), Mónica Fernández Balboa, Carlos Armando Biebrich Torres, José Jesús Reyna García (rúbrica), Patricia Castillo Romero, Silvano Garay Ulloa (rúbrica), secretarios; Eduardo Sergio de la Torre Jaramillo (rúbrica), Felipe Borrego Estrada (rúbrica), Rogelio Carbajal Tejada (rúbrica), Raúl Cervantes Andrade (rúbrica), Leticia Díaz de León Torres (rúbrica), Jaime Espejel Lazcano (rúbrica), José Luis Espinosa Piña, Juan Nicasio Guerra Ochoa, Francisco Elizondo Garrido (rúbrica), Andrés Lozano Lozano (rúbrica), Arely Madrid Tovilla (rúbrica), Lizbeth Evelia Medina Rodríguez (rúbrica), Victorio Rubén Montalvo Rojas, María del Pilar Ortega Martínez (rúbrica), Rosario Ignacia Ortiz Magallón, Víctor Samuel Palma César (rúbrica), Cruz Pérez Cuéllar (rúbrica), Juan Francisco Rivera Bedoya, Juan José Rodríguez Prats (rúbrica), Salvador Ruiz Sánchez (rúbrica), Yadhira Yvette Tamayo Herrera (rúbrica), Alfredo Adolfo Ríos Camarena (rúbrica).