Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, número 2653-III, jueves 11 de diciembre de 2008.
DICTAMEN DE LA COMISIÓN DE PUNTOS CONSTITUCIONALES, CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSOS ARTÍCULOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

HONORABLE ASAMBLEA:

La Comisión de Puntos Constitucionales con fundamento en lo dispuesto por los artículos 70, 71, 72 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39, 45 numeral 6, incisos f) y g) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 55, 56, 60,87 y 88, del reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de los integrantes de esta Honorable Asamblea el presente:

DICTAMEN

I. Antecedentes del proceso legislativo.

1. En sesión ordinaria, celebrada el 14 de septiembre del 2006 en la Cámara de Diputados el H. Congreso de la Unión, el Dip. José Manuel del Río Virgen del Grupo Parlamentario del Partido de Convergencia presentó iniciativa con proyecto decreto que adiciona una fracción VI al artículo 35, agrega un párrafo al artículo 39 y 71, se agregan dos párrafos, XXXI y XXXII al artículo 73, se agrega fracción VIII al artículo 116 todos ellos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que se considera en este dictamen por coincidir en la materia.

2. En sesión ordinaria, celebrada el 21 de noviembre del 2006 en la Cámara de Diputados el H. Congreso de la Unión, el Dip. Santiago Gustavo Pedro Cortés, del Grupo Parlamentario del partido del trabajo presentó iniciativa con proyecto decreto por el cual se adiciona un segundo párrafo al artículo 8; se adicionan una fracción IV y una V al artículo 35, corriéndose en su orden las actuales fracciones IV y V, para pasar a ser VI y VII, respectivamente; se adiciona una fracción VI al artículo 36; se adiciona una fracción IV al artículo 71; se adiciona una fracción XXVIII, actualmente derogada, al artículo 73; se adiciona una fracción VII, actualmente derogada, al artículo 74; se adiciona un párrafo tercero a la fracción II del artículo 115; se adiciona un párrafo 11 al artículo 135, todos ellos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que se considera en este dictamen por coincidir en la materia.

3. En sesión ordinaria, celebrada el 7 de diciembre de 2006 en la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, el Dip. Jesús Ramírez Stabros, de Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentó una iniciativa que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que se considera para ser dictaminada por coincidir en la materia.

4. En sesión ordinaria, celebrada el 12 de diciembre del 2006 en la Cámara de Diputados el H. Congreso de la Unión, el Dip. David Mendoza Arellano, del Grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática presentó iniciativa por la que se reforman la fracción I del artículo 35, la fracción III del artículo 36, el artículo 39, el artículo 40, el segundo párrafo del artículo 71, el artículo 115 y el artículo 135; y se adicionan el artículo 35 con una fracción VI, el artículo 41 con una fracción V, el artículo 71 con una fracción IV, el artículo 73 con una fracción XXIX-N y el artículo 135 con dos párrafos, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que se considera en este dictamen por coincidir en la materia.

5. En sesión ordinaria, celebrada el 27 de marzo del 2007 en la Cámara de Diputados el H. Congreso de la Unión, la Dip. Mónica Fernández Balboa del Grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática presentó iniciativa que adicionan una fracción VI al artículo 35, una fracción IV al artículo 71, una fracción XXXI al artículo 73, una fracción IX al artículo 74, una fracción VIII al artículo 116, un inciso p) al artículo 122 en su base primera, fracción V, pasando el actual inciso o) a ser inciso p), y un segundo párrafo al artículo 135; se reforman la fracción III del artículo 36, el artículo 39, la fracción XXX del artículo 73, la fracción VIII del artículo 74, y el inciso o) del artículo 122, en su base primera, fracción V; se reforma y adiciona el artículo 40; y se modifican el párrafo segundo del artículo 71, y los párrafos primero y segundo del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se considera en este dictamen por coincidir en la materia.

6. En sesión ordinaria, celebrada el 26 de abril de 2007 en la Cámara de Diputados el H. Congreso de la Unión, la Dip. Marina Arvizu Rivas, del Grupo parlamentario Alternativa presentó iniciativa por la que se reforman los artículos 35, 41, 71, 73, 89, 99, 116 y 135 todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que se considera en este dictamen por coincidir en la materia.

7. En sesión ordinaria, celebrada el 26 de abril de 2007 en la Cámara de Diputados el H. Congreso de la Unión, el Dip. Javier González Garza, del Grupo parlamentario del partido de la Revolución Democrática y suscrita por los diputados Juan N. Guerra Ochoa y Pablo Trejo Pérez del mismo grupo parlamentario, presentó iniciativa por la que se reforman los artículos 35, 36, 38, 40, 41, 54, 60, 71, 99, 102 y 116 todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que se considera en este dictamen por coincidir en la materia, en lo que respecta a su contenido sobre las propuestas de democracia participativa.

8. En sesión ordinaria, celebrada el 3 de mayo de 2007 en la Cámara de Diputados el H. Congreso de la Unión, el Dip. Raymundo Cárdenas Hernández, del Grupo parlamentario del partido de la Revolución Democrática, presentó iniciativa por la que se reforman los artículos 35, 36, 38, 40, 41, 54, 60, 71, 99, 102 y 116 todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tomándose en consideración para el contenido del presente dictamen, las propuestas de democracia participativa planteadas en esta iniciativa.

9. En sesión ordinaria, celebrada el 31 de julio de 2007 en la Cámara de Diputados el H. Congreso de la Unión, las diputadas Claudia Lilia Cruz Santiago e Irene Aragón Castillo del Grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática presentaron iniciativa que reforman la fracción I del artículo 35, la fracción III del artículo 36, el artículo 39, el artículo 40, el segundo párrafo del artículo 71, el artículo 115 y el artículo 135. Se adicionan, por su parte, al artículo 35 una fracción VI, el artículo 41 con una fracción V, el artículo 71 con una fracción IV, el artículo 73 con una fracción XXIX-N y el artículo 135 con dos párrafos, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de igual forma se considera por coincidir en la materia de este dictamen.

10. Con fecha 4 de diciembre de 2008, en sesión plenaria de la Comisión de Puntos Constitucionales, existiendo el quórum reglamentario, fue aprobado el presente dictamen, por unanimidad de los presentes, por lo que se pone a consideración de esta Cámara de Diputados, para su discusión y resolución constitucional.

II. Materia de las iniciativas.

Las iniciativas enunciadas en el apartado de "Antecedentes del proceso legislativo", tienen como objetivo central fortalecer la democracia existente en nuestro país; fortalecer los mecanismos con los que cuenta la población para lograr mayor participación en los procesos democráticos. Toman como punto de partida, el debilitaiento de la democracia en su modelo representativo, para llegar a una aspiración más trascendente: la democracia participativa, es decir, aquélla democracia en la que participa activamente la ciudadanía en la toma de decisiones de la República.

En lo particular, cada iniciativa tiene sus objetivos y pretenden dar alternativas para modificar el esquema planteado sobre el debilitamiento de la democracia representativa, de diversa forma.

De esta manera, la iniciativa presentada por el Dip. José Manuel del Río Virgen propone fundamentalmente, incluir en el texto constitucional las figuras de referendo, plebiscito, iniciativa popular y revocación del mandato. Los argumentos que expone con la finalidad de convencer, responden a que "es facultad del Constituyente Permanente imprimir los principios básicos y rasgos conforme a los cuales se deberán regir la organización política de los mexicanos en todos los niveles", así como el hecho de que "los mexicanos no tenemos derecho a exigir a nuestros representantes y gobernantes que cumplan y respeten sus compromisos de campaña; que legislen en el sentido que marcan los estatutos de sus partidos; y que apliquen políticas públicas conforme sus compromisos empeñados en campaña". La inclusión de tales figuras, arguye el diputado, evitaría el abuso de poder.

Por su parte, el diputado Santiago Gustavo Pedro Cortés, propone en su iniciativa para reformar la Constitución Política mexicana, incluir de igual forma que la iniciativa anterior, las figuras de referéndum, iniciativa popular, revocación de mandato y plebiscito; pero además, incluye las figuras de afirmativa ficta y voz ciudadana a los ayuntamientos. En esa tesitura, expone los siguientes argumentos:

"La sociedad mexicana tiene dos demandas muy elementales: la primera es la justicia y la segunda es la democracia (…) Con respecto a la última, quedó demostrada en las pasadas elecciones, que fueron las más competidas con una baja participación de la ciudadanía, porque los ciudadanos ya no se sienten representados por los partidos políticos (…) La democracia representativa, formal y de mercado está agotada y es necesario transitar hacia formas de democracia más evolucionadas que respondan realmente a los intereses del pueblo (…) La democracia representativa y formal exige la participación de la ciudadanía en la elección de los representantes a los cargos de elección, pero no permite la participación del pueblo en la toma de las decisiones fundamentales que tienen que ver con el rumbo que toma la Nación". Con objetivos que trascienden el tema de este dictamen, la iniciativa que presenta el diputado Jesús Ramírez Stabros, plantea reformar el régimen de gobierno para establecer uno que la doctrina y el derecho comparado internacional denominan comúnmente como "semi-presidencial". Pero en lo que corresponde a la materia de este dictamen, la iniciativa del diputado Ramírez Stabros, incluye como segundo objetivo, la inclusión en nuestra Carta Magna los procedimientos de participación ciudadana de iniciativa popular, plebiscito, referéndum y referéndum constitucional, los cuales, según señala su promovente, "configuran una renovada y ampliada esfera de derechos políticos a favor del depositario primigenio de la soberanía". Sobre este segundo objetivo de su reforma, el diputado Ramírez Stabros, expone que: "La Nación mexicana debe avanzar en el siglo XXI, perfeccionando y ampliando los cauces para el ejercicio democrático, como resultado de la experiencia de doscientos años de vida independiente y de la reflexión y acción de individuos ocupados en la consolidación de la democracia en México, único sistema compatible con la dignidad humana y las legítimas aspiraciones de sus habitantes (…) En México, reconocemos diversas etapas en el desarrollo de nuestra democracia:

• La primera, con la Constitución de 1917 que estableció el sufragio universal y directo, dejando atrás las prácticas que en el siglo XIX limitaron el voto activo en razón de propiedad o nivel de instrucción.

• La segunda, cuatro décadas más tarde, con el reconocimiento constitucional del derecho de sufragio femenino, del que en 2003 conmemoramos su cincuentenario.

• La tercera, entre los años sesenta y setenta, con el establecimiento y desarrollo del marco constitucional para la incorporación y aportación de las minorías al poder legislativo.

• La cuarta, en los años noventa, con la autonomía y ciudadanización de los órganos electorales, que dio transparencia y certeza al sufragio.

• La quinta etapa, objeto de la presente iniciativa, es la de una arquitectura política de controles recíprocos y contrapesos que converja a una distribución más eficiente del poder delegado a las instituciones, a través de la instauración del semi-presidencialismo y de los derechos de participación ciudadana".

 Por otra parte, en el contenido de la propuesta de reforma del diputado David Mendoza Arellano, se busca instituir, así mismo, tanto el plebiscito, referéndum, revocación de mandato, la iniciativa popular, así como también el referéndum constitucional y, para concretar su materialización, propone la creación de un Instituto Federal de Participación Ciudadana. En su exposición de motivos, el diputado Mendoza Arellano argumenta que "el sistema representativo ha sido desvirtuado, a tal extremo que los representantes populares son los únicos actores políticos y los representados han quedado reducidos a la calidad de simples espectadores, sujetos a los aciertos o errores, a la justicia o a la arbitrariedad, a la corrupción y a la indiferencia de quienes ellos mismos eligieron (…) En este sistema, los representados no tienen ninguna posibilidad de intervenir en las decisiones de los representantes, lo cual se traduce en un obstáculo para la formación de ciudadanía y para el proceso político en su conjunto (…) La propuesta pretende que los ciudadanos participen en los procesos de consulta del plebiscito y del referéndum y por otro lado, se reconozca explícitamente el derecho de iniciar leyes a nivel federal ante el Congreso de la Unión", así como la revocación del mandato y la creación de un Instituto Federal de Participación Ciudadana.

En lo que se refiere a la iniciativa de reforma constitucional propuesta por la diputada Mónica Fernández Balboa, tiene como propósito la inclusión en nuestra Carta Magna, así mismo, de las figuras de iniciativa popular, referéndum, plebiscito y revocación del encargo. Para tales efectos, considera importante los siguientes razonamientos:

"Todos aquéllos afectados por una decisión deben tener la oportunidad de participar en el proceso de tomar esa decisión. Considero que se debe hacer énfasis en dar voz a los individuos y a las comunidades, cuyas opiniones, anhelos y aspiraciones rara vez hallan eco o atención en los mecanismos tradicionales de la democracia representativa. Esta iniciativa es parte del proceso de transformación que apunta a promover mecanismos prácticos de participación, medios transparentes de información e investigación, formación desde la educación básica en las formas de participación y un programa federal permanente cuya finalidad sea generar una cultura de participación ciudadana en todos los niveles de gobierno, con el consecuente resultado de concertación, tolerancia y colaboración que necesariamente que desemboque en una evidente mejora en la calidad de vida de los mexicanos (…) Entiendo que la participación no debe limitarse a que las autoridades y organismos públicos informen a la población de sus actividades y decisiones o inviten a los ciudadanos a presenciar sus debates, sino que implica escuchar a la población en la formulación de sus propios problemas y en la búsqueda de oportunidades y mejoras". Con relación a la iniciativa presentada por la diputada Marina Arvizu Rivas, ésta tiene como objeto reformar la Constitución Política mexicana para incluir el referéndum, plebiscito y la iniciativa popular y para su argumentación, expone lo siguiente: "La consolidación del régimen democrático en México ha encontrado una suerte de límite dadas las reglas de funcionamiento del sistema político actual. Tales reglas no logran resolver a la fecha el problema básico de gobernabilidad democrática. Las diferencias entre poderes se trasladan prácticamente de manera frecuente al ámbito del Poder Judicial, cuando en buena medida se tratan de conflictos que requieren del consenso de las fuerzas políticas (…) Efectivamente, la gran mayoría de las mujeres y hombres de nuestro país carecen de los medios efectivos para participar en la toma de decisiones, que vayan más allá de la jornada electoral. Salvo excepciones, los derechos políticos de los ciudadanos se encuentran limitados o restringidos a la esfera estrictamente electoral y/o partidista, sin que exista una sola razón para que la ciudadanía deba circunscribirse a intervenir en la vida política del país exclusivamente por esas vías. La incorporación de tales fórmulas constituye, en consecuencia, una ampliación de derechos y libertades ciudadanas". En el mismo sentido las iniciativas presentadas por el diputado Javier González Garza y suscrita por los diputados Juan N. Guerra y Pablo Trejo así como por el diputado Raymundo Cárdenas Hernández, proponen la institucionalización del plebiscito, el referéndum, la iniciativa popular y la revocación del mandato, como mecanismos que fortalezcan la democracia mexicana. En tanto, agregan la necesidad de creación de un Instituto Nacional de Elecciones que organice dichos procesos así como las elecciones en nuestro país.

La propuesta del diputado González Garza considera, respecto a su contenido que, "el conjunto de reformas que plantea la presente iniciativa pretenden democratizar el marco jurídico electoral introduciendo preceptos de participación ciudadana, colocando fórmulas y candados que disminuyen drásticamente el costo de las elecciones, insertando disposiciones que aumentan la capacidad fiscalizadora de la autoridad electoral, y proponiendo un nuevo diseño constitucional para la autoridad electoral, referida en este proyecto como el Instituto Nacional de Elecciones y Participación Ciudadana. También enfatizamos nuestra postura para contribuir con una cultura de inclusión ciudadana que observe con rigor la equidad entre los géneros y la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres."

Así mismo, la propuesta planteada por el diputado Raymundo Cárdenas Hernández, enfatiza que "el cambio de las condiciones de competencia generado con la reforma electoral de 1996 y con la alternancia en el poder en 2000 no se ha reflejado en la legislación electoral, y nuestro marco jurídico vigente ya muestra visos de agotamiento y anacronismo, que ha provocado una excesiva intervención del ámbito jurisdiccional por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para dirimir la controversia electoral en todos los procesos".

Finalmente, de las iniciativas señaladas en el apartado de este dictamen "antecedentes del proceso legislativo", la propuesta elaborada y presentada por las diputadas Claudia Lilia Cruz Santiago e Irene Aragón Castillo, tiene el mismo objetivo que las descritas anteriormente: establecer las figuras de democracia participativa tales como el plebiscito, referéndum, iniciativa popular y revocación del mandato; constituyéndose en los argumentos centrales, lo siguiente:

"Debemos lograr una democracia representativa plena y transitar hacia una democracia participativa, en la cual los ciudadanos participen activa y libremente, en forma institucionalizada o autónoma, en las decisiones fundamentales que les conciernen; tengan el derecho y el deber de evaluar el desempeño de sus gobernantes, legisladores y representantes políticos y en su caso revocar su mandato, así como la posibilidad legal de impulsar iniciativas desde la sociedad. Construir esta democracia supone una profunda transformación del viejo régimen político, por lo que en el marco de la Reforma del Estado es necesario revisar y modificar la actual Constitución Política con la participación y aprobación directa de los ciudadanos". III. Consideraciones de la Comisión.

Derivado del estudio y análisis que hemos realizado durante varias reuniones de trabajo, las cuales se complementan con las opiniones recibidas del Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias y del Centro de Documentación, Información y Análisis de la H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, hemos acordado procedente reformar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con efecto de incorporar mecanismos de participación ciudadana a través del plebiscito y referéndum.

A ello es pertinente aclarar que las propuestas de iniciativa ciudadana, revocación de mandato y la especial sobre crear un órgano de participación ciudadana y de que el IFE se transforme en un Instituto Nacional de Participación Ciudadana y Elecciones, fueron analizadas sin embargo no hay acuerdo para su instauración, por lo que quedan sin efecto dichas propuestas.

Justificación general sobre la reforma planteada.

En la Comisión de Puntos Constitucionales, observamos y coincidimos con los proponenetes que la sociedad mexicana requiere de mecanismos constitucionales que le permitan una mayor participación en los procesos democráticos para la toma de decisiones, debido a la falta de respuesta de los representantes sobre los asuntos de interés general. Coincidimos en que existe un debilitamiento del modelo de la democracia representativa derivado de la diversidad política representada en el Congreso, modelo de democracia que le hace falta mayor transparencia, rendición de cuentas y sobre todo participación social.1

Ante ello, existe una demanda por parte de la sociedad de que en cuestiones que son consideradas como de interés general por la población, aquélla pueda tener participación activa.

Reconocemos la existencia de diversos métodos para encarar este reclamo; sin embargo, consideramos que el mecanismo de referéndum y plebiscito puede efectivamente colaborar en el acercamiento entre representantes y representados. Creemos que su implementación, y el fomento a la participación, difundiendo la importancia y acceso de estos mecanismos de participación ciudadana, podrá convertirse en una eficiente herramienta de participación de la ciudadanía en los asuntos públicos tanto a nivel federal como estatal.

Así pues, el referéndum y plebiscito se conciben como un instrumento de participación directa. Este tipo de democracia (directa) se presenta cuando los ciudadanos participan activamente y se involucran en los asuntos del Estado.2

El plebiscito consiste pues en un mecanismo que tiene incidencia en actos políticos y medidas de gobierno, especialmente cuestiones de carácter territorial actos relativos al ejercicio del gobierno. También puede concebirse como el procedimiento jurídico por el que el Gobierno somete al voto popular las leyes administrativas o los actos derivados de la administración pública, cuya ratificación debe ser hecha por el pueblo.3

En el caso del referéndum, la ciudadanía manifiesta su aprobación o rechazo previo a una decisión legislativa del gobierno.4 En ese sentido, el referéndum puede ser constitucional o legislativo. El referéndum constitucional consiste en someter a la decisión ciudadana, reformas, adiciones a la Constitución. El referéndum legislativo, radica en someter a la decisión ciudadana, reformas o adiciones a las leyes.5

El referéndum puede ser consultivo (no obligatorio) o vinculante (obligatorio). Un referéndum consultivo deja la interpretación del voto a la legislatura, su obligatoriedad se basa en el coste político que supondría no obedecerlo y no en una obligación legal. Por otro lado, un referéndum vinculante es posible sólo en algunos países y sobre algunos temas, además que se establece como requisito adicional la participación de un número determinado de electores.6

El referéndum se realiza sólo en aquellos casos donde la materia del debate es de naturaleza jurídica; es decir, sobre la creación o modificación de una ley o precepto constitucional. Algunos países lo consideran obligatorio para la reforma de disposiciones a su Constitución o a discreción de la autoridad ejecutiva o legislativa en normas de carácter secundario. Por ello, el referéndum puede considerarse como legislativo, constitucional o constituyente, en las situaciones donde se discuta la regulación e implmentación de un acto administrativo, la reforma constitucional o la creación de una nueva Constitución, respectivamente.7

Por su parte, el Plebiscito en una acepción más amplia es la consulta que el gobierno hace al cuerpo electoral sobre un acto de naturaleza gubernamental o constitucional, es decir político, en el genuino sentido de la palabra. No gira en torno a un acto legislativo, sino a una decisión política, aunque susceptible quizá de tomar una forma jurídica.8

Es la petición de la aprobación de un decreto gubernamental o la aprobación de las políticas generales del gobierno, típicamente en Estados sin democracia, parlamentarismo o un órgano representativo.9

Asimismo, puede entenderse como la resolución tomada por todos los habitantes de un país a pluralidad de votos. Es la votación de todos los ciudadanos para legitimar algo.10

Ante estas figuras de democracia paricipativa, existe la necesidad de hacer una reserva, en razón de que entre las actividades esenciales del Estado se encuentra la de satisfacer las necesidades colectivas a través de la prestación de los servicios públicos. Para la atención de esta diversidad de servicios el Estado tiene que realizar erogaciones de miles de millones de pesos, para lo cual recurre a diversos medios para allegarse ingresos con los cuales satisfacer las necesidades colectivas.

La actividad financiera del Estado es la función que éste desarrolla para procurarse los recursos necesarios y estar en condiciones de sufragar los gastos públicos, destinados a satisfacer las necesidades colectivas a su cargo, mediante la prestación de los servicios prestación de los servicios públicos correspondientes. Esta actividad se desenvuelve dentro de la administración pública y tiene como finalidad la satisfacción de las necesidades colectivas.

Los ingresos pueden provenir de la realización de actos regulados dentro del marco del Derecho Privado, como son aquéllos que obtiene el Estado cuando logra ganancias tanto industriales como comerciales por actividades realizadas dentro de la esfera del Derecho Público; como son los que percibe a través de impuestos.

De acuerdo a la fracción IV del artículo 31 constitucional, el causante está obligado a contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, en la medida de su capacidad económica, pagando el impuesto correspondiente.

El impuesto es un acto de autoridad, derivado del Poder Público que debe pagarse en contra de la voluntad del contribuyente.

El Poder Público al establecer mediante leyes generales los impuestos, persigue, además de lo señalado, las siguientes finalidades:

*Fiscal. Obtener los ingresos económicos que precisa el Poder Público para cumplir con los fines que tiene encomendados, entre los que se encuentra satisfacer las necesidades colectivas.

*Política. Proteger a la economía nacional, mediante el establecimiento de impuestos a manera de obstáculos a los renglones de la producción o del consumo que desea restringir, o fijar cuotas bajas o concede franquicias.

*Económico-social. Distribuir la riqueza nacional de manera justa y equitativa, llevando los beneficios y recursos económicos de las zonas en que se producen o son más abundantes a aquéllas en donde son más necesarios o carece de ellos.

 Siendo así que la actividad del Estado es la de satisfacer las necesidades de la nación proporcionando los servicios públicos que requiere, y para satisfacer dichas necesidades requiere allegarse de recursos económicos, y una de las formas para obtenerlos es mediante el cobro de los impuestos y para ello tiene que ejercer su poder de imperio sobre los ciudadanos y obligarlos a pagarlos, no es posible poner a consideración del pueblo si quieren o no un impuesto, pues de antemano será rechazado y el Estado se quedaría sin recursos para satisfacer todo el cúmulo de necesidades de la colectividad y la forma en que se van a gastar, por lo que la materia tributaria y la presupuestal deben quedar fuera de la consulta popular a través del referéndum y del plebiscito.

En América Latina, los mecanismos de democracia participativa se encuentran regulados en Argentina, Brasil, Colombia, Cuba, Ecuador, Guatemala, Paraguay, Panamá, Perú, Uruguay, Venezuela; con la finalidad de ilustrar el modelo de democracia participativa que se pretende en este dictamen, hacemos una breve referencia y estudio de las diversas formas de regulación sobre los mecanismos de participación ciudadana en los paises descritos así como en algunos de Europa.

En el caso de Argentina sólo la iniciativa popular como mecanismo de democracia directa, es de carácter obligatorio, y los casos que no son objeto de ésta son: reformas a la Constitución, Tratados Internacionales, tributos, presupuesto y materia penal. La consulta popular se circunscribe a los proyectos de Ley.

En Brasil a través de una cláusula transitoria de la Constitución, a partir de 1993 se estableció un referéndum Constitucional, así como una consulta popular sobre decisiones de trascendencia nacional.

En Colombia se señala que la consulta popular no podrá realizarse en concurrencia con otra elección, así como la obligatoriedad de la derogación de una ley si así lo determinan la mitad más uno de los votantes que concurran al referendo, siempre y cuando haya participado por lo menos la cuarta parte del padrón electoral, también menciona la posibilidad de consultas populares a nivel local (departamento o municipio). Menciona que no procede el referendo respecto de las leyes aprobatorias de los tratados internacionales, ni de la Ley de Presupuesto, ni de las referentes a materias fiscales o tributarias. Se tiene posibilidad de que la participación ciudadana tenga ingererencia a nivel Constitucional tanto en la iniciativa popular como del referendo.

En Ecuador se utiliza indistintamente el término de consulta popular para referirse también a la figura del referéndum Constitucional; para que la decisión adoptada por la consulta sea obligatoria se debe de contar con el respaldo de la mayoría absoluta de los votantes. Pueden los propios ciudadanos solicitar al Tribunal Supremo Electoral convocar a la consulta en caso de reunir el ocho por ciento el padrón electoral, siempre y cuando no se trate de reformas a la Constitución. Se da la posibilidad de realizar consultas populares a nivel local. Se señala la prohibición de someter a este sistema de consulta los asuntos tributarios.

En Guatemala también se utiliza indistintamente el término de consulta popular para referiste también al referéndum constitucional.

En Panamá se considera que forma parte de la consulta popular el referéndum en materia Constitucional, es sólo una de las formas como pueden ser aprobadas las reformas Constitucionales, y en caso de haberse elegido éste resulta de carácter obligatorio.

En Paraguay el referéndum de carácter legislativo puede ser o no vinculante, dentro de las materias que no pueden ser objetos de referéndum se señalan las de carácter internacional, las expropiaciones, las de defensa nacional, de la propiedad inmobiliaria, sistemas tributarios, monetarios y bancarios, el presupuesto, y las elecciones en sus tres niveles de gobierno.

En Perú se señala que los asuntos que pueden ser sometidos a referéndum son: reforma Constitucional, la legislación ordinaria, las ordenanzas municipales, así como las materias relativas al proceso de descentralización y señala como materias que no pueden someterse a este sistema de consulta a: la supresión de los derechos fundamentales, los de carácter tributario y presupuestal, ni los tratados internacionales en vigor. Es obligatorio el referéndum en materia constitucional, pudiéndose omitir cuando el proyecto de ley ha sido aprobado por los dos tercios del número de congresistas.

En Uruguay se tiene contemplada la posibilidad de formular proyectos sustitutivos que someterá a decisión plebiscitaria en la reforma Constitucional, señalando una fórmula detallada y compleja al respecto.

En el caso de Venezuela a través del término referéndum, se refiere indistintamente a éste, y a las consulta popular, llamándolo referéndum consultivo, pudiendo ser en los distintos niveles de gobierno. Para la validez del refrendo abrogatorio señala la concurrencia de por lo menos el cuarenta por ciento de los electores. Menciona como materias no aptas al refrendo abrogatorio: las leyes de presupuesto, las que establezcan o modifiquen impuestos, las de crédito público ni de amnistía, las relativas a los derechos humanos y las que aprueben tratados internacionales.

Se menciona que no podrá hacerse más de un refrendo abrogatorio en un periodo constitucional por la misma materia. El refrendo es obligatorio en materia de reforma Constitucional.

Por su parte, con relación a la legislación y ejercicio de los mecanismos de democracia semidirecta en los países de Europa, en los casi 30 países de ese continente que han adoptado nuevas constituciones desde 1989, solamente tres no incluyeron instrumentos de democracia directa. Y las "viejas" democracias también están progresivamente introduciendo la iniciativa popular y el referéndum (como Alemania, Portugal, Holanda, Francia y Suecia).

Por ejemplo, en España se denomina Referéndum Consultivo a la consulta popular. El referéndum es obligatorio en reforma total a la Constitución y facultativo en los casos de reforma parcial.

En Francia se menciona que podrán ser sometidos a referéndum cualquier proyecto de ley que verse sobre la organización de los poderes públicos, sobre reformas relativas a la política económica y social de la Nación y a los servicios públicos que concurren en ella, o que propongan la ratificación de un tratado, que sin ser contrario a la Constitución, pudiera tener incidencias en el funcionamiento de las instituciones. Es vinculatorio el referéndum en caso de reformas a la Constitución.

En Irlanda se deja plasmado a nivel Constitucional la existencia de las principales modalidades del referéndum dejando los detalles de su regulación, como en otros países a la ley respectiva.

En Italia se señala como requisito para la formulación de una iniciativa de ley la propuesta por ciento cincuenta mil electores como mínimo. El referéndum popular para la derogación parcial o total de una ley puede ser también requerido por quinientos mil electores. No se permite el referéndum en leyes tributarias y presupuestarias, de amnistía y de indulto, ni de autorización para ratificar tratados internacionales. Será vinculatorio si alcanza cierto porcentaje de participación ciudadana. No habrá referéndum si el proyecto de ley hubiese sido aprobado en las Cámaras por una mayoría de dos tercios de sus respectivos integrantes.

En Suiza pueden someterse a referéndum las leyes y decretos federales cuando lo soliciten cincuenta mil ciudadanos. Pueden ser también materia de referéndum: los tratados internacionales, que sean de duración indeterminada y no denunciable, prevean la adhesión a una organización internacional y los que lleven aparejada una unificación multilateral del derecho.

Respecto a la legislación y ejercicio de los mecanismos de democracia directa en México, la Constitución mexicana no establece procedimiento de participación ciudadana. Sin embargo estos mecanismos están regulados en algunos estados.

Las entidades federativas en las que existen mecanismos de participación ciudadana directa son: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Colima, Chihuahua, Distrito Federal, Durango, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Morelos, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas; son 5 las entidades federativas que no cuentan con ninguna figura de democracia participativa a saber: Campeche, Nayarit, Nuevo León, Quintana Roo, y Tamaulipas.

Aunque cabe mencionar que Hidalgo, señala que "...la Ley facultará al Ejecutivo Estatal para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema estatal de planeación democrática..." y Tamaulipas hace mención de que dentro de las facultades del Congreso local está el de legislar sobre aspectos de participación directa de la ciudadanía y fijar las bases generales para que los Ayuntamientos establezcan los procesos en esta materia. Sin embargo, no señalan a nivel Constitucional, ningún mecanismo concreto a través del cual se desarrolle esta participación ciudadana.

De los estados referidos, las figuras de referéndum y el plebiscito lo contemplan todos los Estados ya mencionados, con excepción, en el caso del referéndum, de Baja California Sur y Chiapas, y del plebiscito de Guerrero, Querétaro y Oaxaca.

En Baja California Sur, Colima, Chihuahua, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Oaxaca, Tabasco, Veracruz y Zacatecas, se podrá someter a referéndum total o parcial las reformas o adiciones a la Constitución, mientras que en sentido negativo expresamente se pronuncian las Constituciones de los Estados de: Michoacán, Puebla y Zacatecas, mientras que los restantes no hacen mención al respecto.

Con excepción de los Estados de Querétaro y Tlaxcala todos los demás estados contemplan esta figura para los asuntos de interés y trascendencia estatal.

En el Distrito Federal los resultados de plebiscito serán vinculatorios para el convocante cuando una de las opciones obtenga la mayoría de la votación válidamente emitida. En Guanajuato la Ley de la materia establecerá que el resultado del plebiscito sea vinculatorio para el Titular del Poder Ejecutivo. En Veracruz el referendo y el plebiscito serán obligatorios en los casos que señale la Constitución y la Ley.

En todos los estados se menciona expresamente que no son objeto de participación ciudadana la materia fiscal o tributaria, a excepción de los estados de Querétaro, Tlaxcala y Veracruz.

Finalmente, es de indicar que los medios de participación ciudadana como el referéndum y el plebiscito, son herramientas que la ciudadanía demanda para tener una mayor participación en la vida pública del país, y que en todo Estado que se preocupe por tomar en consideración la opinión de sus gobernados, se hace necesaria su implementación.

En ese sentido y tomando en cuenta la gran tendencia de los estados de la República de prever tales mecanismos, así como de las iniciativas presentadas por los diputados federales durante la LX Legislatura, las cuales proponen establecer los medios de participación ciudadana en la Constitución Federal, convocamos a reflexionar en la viabilidad de establecerlos en nuestra Constitución el plebiscito y referéndum como elementos que fortalecerán el Estado Democrático, y dar un paso positivo como Estado incluyente de la opinión de sus gobernados, fortalecer las relaciones del gobierno-población, y crear un ambiente de corresponsabilidad entre el Estado y los gobernados, en decisiones políticas y jurídicas

Justificación sobre las reformas en lo particular

Respecto al decreto de reforma constitucional, en esta Comisión proponemos las modificaciones que unifican criterios respecto de la implementación de los procesos de plebiscito y referéndum de manera que la Constitución establezca la obligación del Estado de establecer mecanismos que garanticen al ciudadano la participación en los asuntos públicos de mayor trascendencia para el país.

Con el propósito de impulsar y vigorizar la democracia participativa en los Estados Unidos Mexicanos, para que los ciudadanos ejerzan una intervención eficaz en los asuntos públicos del país, se establece en el artículo 26 la potestad del Ejecutivo federal de sujetar la aplicación de las políticas públicas de especial trascendencia al resultado del plebiscito. Ello en razón de que la participación de los ciudadanos en las decisiones de la administración pública de carácter trascendental pueden ser legitimadas o revocadas y con ello garantizar su implementación o su obligado replanteamiento para ser aceptadas.

La reforma planteada para los artículos 35 y 36 se refieren a garantizar al ciudadano la facultad de participar en los procesos de plebiscito y referéndum dotándolo con ello de una herramienta fundamental para la democracia en la toma de decisiones.

Respecto al artículo 40, la reforma atiende en reconocer la participación ciudadana como eje central del Estado, es decir se establece la volutad del pueblo mexicano para constituirse como una República democrática y participativa.

En cuanto a la reforma planteada en el artículo 73, ésta tiene como finalidad, establecer: por principio de cuentas la obligación del Congreso de Legislar en materia de Plebiscito y Referéndum, y por consiguiente la de convocar a los procesos que deriven del acuerdo de las cámaras para que se realicen los procesos de referéndum a que haya lugar, mismos que deberán sujetarse a los procedimientos y a las condiciones que la ley determine. En dicha ley se deberá establecer claramente la institución encargada de la realización de los procesos de consulta ciudadana. También deberán estar contenidos en legislación de la materia, los mecanismos para su ejecución y los procedimientos para la sustanciación de los mismos.

Las referidas en los artículos 116 y 122 obligan, el primero, a las legislaturas de las entidades federativas y, el segundo, a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, para que legislen lo conducente a manera de garantizar en el ámbito de su competencia, la sustanciación de los procesos de plebiscito y de referéndum.

La reforma al artículo 120 responde a la necesidad de otorgar estos principios en aras de impulsar la democracia participativa en las Entidades federativas. Es menester destacar que, los gobernadores estén facultados para convocar a plebiscito consultivo a los ciudadanos de sus respectivos Estados federados, tocante las políticas trascendentales que en su momento la legislación secundaria determine, excepto las vinculadas a los asuntos fiscal y presupuestario. Ello en razón de que, debe partirse de la división política-territorial del Estado, que responde a cuestiones de carácter histórico, geográficas, políticas y económicas, por lo que, los gobiernos estatales han de responder de manera más directa y eficiente, al poder conocer los problemas de una comunidad de forma cercana e inmediata.

Así, la democracia participativa es una forma efectiva para garantizar la autonomía constitucionalmente de las Entidades federativas, que a través de la ley específica, se regule los distintos temas sujetos a plebiscito consultivo, con el fin de intervenir en los asuntos que afecten directamente sus intereses, conforme a los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos.

Esto en razón de que, los gobernadores de los estados han de verse comprometidos de una manera sutil y gradual a través de las intervenciones, cada vez más intensas, de los ciudadanos, especialmente en lo social y en el desarrollo económico.

El crecimiento de los servicios suministrados por el Estado favorece la tendencia a crear la figura del plebiscito consultivo sobre una base social funcional y participativa, puesto que, esta complejidad de las políticas públicas y los múltiples problemas por resolver han permitido una mayor fuerza y autonomía a las diversas unidades de la administración pública para diseñar su agenda de políticas públicas. Esto hace complicado el cálculo y la previsión del rumbo de las políticas públicas de los Estados, razón por al cual, se percibe que, los ciudadanos adquieran cada vez mayor influencia en el planteamiento de las políticas públicas, estableciendo directamente relaciones con servidores públicos o con legisladores, de forma tal que, se constituyan en impulsores indirectos de sus asuntos de interés.

De esta forma, los ciudadanos han de incorporarse en la conformación de la agenda sobre las políticas públicas estatales, razón por la cual, esta participación ciudadana es básica para construir consensos sociales técnicos, sociológicos, económicos, culturales y políticos, propiciando un diseño e inserción de contenidos a proyectos de políticas públicas estatales.

El Referéndum Constitucional en el artículo 135, es de especial trascendencia para la vida democrática de México, ya que pretende que las reformas o adiciones a la Constitución que traten sobre garantías sociales, la forma de Estado o el régimen de gobierno, deberán ser sujetas a referéndum ratificatorio, con la finalidad de que la ciudadanía exprese el poder soberano que le otorga la Constitución y ratifique, o en su caso rechace, lo propuesto por los órganos legislativos que integran el proceso de reforma constitucional.

Esta es una fórmula democrática que tiene como principio fundamental dotar de herramientas soberanas y con ello obligar a los partidos políticos, a los gobernantes a proponer reformas que beneficien a la sociedad en su conjunto, que generen el desarrollo social y no de unos cuantos en lo particular, y en especial a los ciudadanos a informarse de los asuntos públicos para que en la toma de decisiones lo hagan de manera correcta y no manipulada.

Por lo anteriormente expuesto y motivado de acuerdo con la Constitución, la Ley Orgánica del Congreso General y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, todos los ordenamientos de los Estados Unidos Mexicanos, esta Comisión dictaminadora, somete a consideración del Pleno de la Cámara de Diputados:

PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSOS ARTÍCULOS DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS:

Artículo Único. Se adicionan un párrafo quinto al apartado A del artículo 26, una fracción XXIX- Ñ al artículo 73, la fracción VIII al artículo 116; se reforman la fracción I del artículo 35, la fracción III del artículo 36, el artículo 40, el artículo 120, el inciso o) de la fracción V de la Base Primera del artículo 122 y el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 26.

A ….

…

…

…

El ejecutivo federal podrá someter a plebiscito de los ciudadanos las políticas públicas de especial trascendencia en los términos y bajo las condiciones que establezca la legislación respectiva, con excepción de los asuntos de política fiscal, presupuestaria y de seguridad nacional. Así mismo, los resultados de referido plebiscito tendrán efectos vinculatorios en las Entidades Federativas.

Artículo 35. …

I. Votar en las elecciones populares y participar en los procesos de plebiscito y referéndum;

II. al V…

 Artículo 36. … I. …

II. …

III. Votar en las elecciones populares y participar en los procesos de plebiscito y referéndum en los términos que señale la ley;

IV. …

V. …

 Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República democrática, representativa, participativa, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.

Artículo 73. El congreso tiene facultad:

I al XXIX – N…

XXIX – Ñ. Para expedir las leyes que establezcan los procesos de plebiscito y referéndum, y en su caso convocar a los que haya lugar en los términos que establezca la ley.

XXX…

 Artículo 116. …

…

I al VII …

VIII. Las legislaturas de los estados deberán expedir las leyes que estabezcan los procesos de plebiscito y referéndum que garanticen el ejercicio del derecho ciudadano a participar en los asuntos públicos de su entidad.

 Artículo 120. Los Gobernadores de los Estados están obligados a publicar y hacer cumplir las leyes federales. Asimismo, tendrán la facultad de convocar a plebiscito las políticas públicas de especial trascendencia en los términos y bajo las condiciones que establezca la legislación respectiva, con excepción de los asuntos de política fiscal y presupuestaria.

Artículo 122. …

…

…

…

…

…

A. a C. …

BASE PRIMERA. …

I. a IV. …

V. …

a) a ñ) …

o) Expedir las leyes para el Distrito Federal que establezcan los proceso de plebiscito y referéndum; y

p) Las demás que se le confieran expresamente en esta Constitución.

 BASE SEGUNDA a BASE QUINTA. …

D. A LA H. …

Artículo 135. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerden las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados.

Cuando las adiciones o reformas traten sobre: la forma de estado o el régimen de gobierno; garantías sociales; las adiciones o reformas deberán ser sometidas a referéndum ratificatorio de todos los ciudadanos.

El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso, harán el cómputo de los votos de las legislaturas, y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas. En aquellas adiciones o reformas a que se refiere el párrafo segundo de este artículo, se procederá a declarar la aprobación sólo si el resultado del referéndum ratificatorio así lo confirma.

ARTÍCULOS TRANSITORIOS

Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. El Congreso de la Unión, en un plazo de doce meses contados a partir de la publicación del presente decreto, expedirá la legislación que sustancie los procesos de referéndum y plebiscito a que se refiere la presente reforma.

Notas
1. González Villaseñor, María Isabel, "El referéndum como derecho constitucional de participación ciudadana directa", comentario Jaime Cárdenas Gracia, Breviarios Jurídicos, México, Porrúa, 2006, p. VIII.
2. Ibídem, p. 13.
3. Ibídem
4. Ibidem
5. Ibidem.
6. Véase: http://es.wikipedia.org/wiki/Iniciativa_popular
7. Zazueta Villegas, Ricardo, Op. Cit., p. 67.
8. Gamboa Montejano, Claudia, García San Vicente, María de la Luz y González Chávez, Jorge, coordinador, Op. Cit., p.5.
9. Véase: http://es.wikipedia.org/wiki/Iniciativa_popular.
10. Gamboa Montejano, Claudia, García San Vicente, María de la Luz y González Chávez, Jorge, coordinador, Op. Cit., p.5.

Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, a 4 de diciembre de 2008.

La Comisión de Puntos Constitucionales

Diputados: Raymundo Cárdenas Hernández (rúbrica), presidente; José Gildardo Guerrero Torres (rúbrica), Dora Alicia Martínez Valero, Mónica Fernández Balboa (rúbrica), Carlos Armando Biebrich Torres, José Jesús Reyna García (rúbrica), Patricia Castillo Romero (rúbrica), Silvano Garay Ulloa (rúbrica), secretarios; Eduardo Sergio de la Torre Jaramillo (rúbrica), Felipe Borrego Estrada (rúbrica), Lariza Montiel Luis (rúbrica), Raúl Cervantes Andrade (rúbrica), Alfredo Adolfo Ríos Camarena (rúbrica), Leticia Díaz de León Torres, Jaime Espejel Lazcano (rúbrica), Fidel Antuña Batista (rúbrica), Juan Nicasio Guerra Ochoa (rúbrica), Francisco Elizondo Garrido, Andrés Lozano Lozano (rúbrica), Arely Madrid Tovilla, Lizbeth Evelia Medina Rodríguez (rúbrica), Victorio Rubén Montalvo Rojas, María del Pilar Ortega Martínez (rúbrica), Rosario Ignacia Ortiz Magallón (rúbrica), Víctor Samuel Palma César (rúbrica), Cruz Pérez Cuéllar, Juan Francisco Rivera Bedoya (rúbrica), Juan José Rodríguez Prats (rúbrica en contra), Salvador Ruiz Sánchez (rúbrica), Yadhira Yvette Tamayo Herrera (rúbrica).