HONORABLE ASAMBLEA:

A las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia, les fueron turnadas dos Iniciativas con Proyecto de Decreto que reforman el párrafo primero de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Estas Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 71, 72 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39, 45 numeral 6 incisos f) y g), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, 56, 60 y 88, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someten a la consideración de los integrantes de esta Honorable Asamblea el presente Dictamen, basándose en los siguientes:

ANTECEDENTES

Primero. En sesión celebrada por la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión en fecha 2 de octubre de 2008, los diputados Emilio Gamboa Patrón, César Camacho, Juan Francisco Rivera Bedoya y Jorge Mario Lescieur Talavera; y los senadores Manlio Fabio Beltrones Rivera, Jesús Murillo Karam, Pedro Joaquín Coldwell, Fernando Jorge Castro Trenti, Fernando Baeza Meléndez y Francisco Labastida Ochoa; todos del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentaron la iniciativa con proyecto de decreto que reforma la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La Mesa Directiva en esa misma fecha, acordó que se turnara a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia.

Segundo. En sesión celebrada por la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión en fecha 9 de octubre de 2008, el titular del Poder Ejecutivo Federal, Felipe Calderón Hinojosa, presentó la iniciativa con proyecto de decreto que reforma la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La Mesa Directiva en esa misma fecha, acordó que se turnara a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia.

Tercero. En sesión ordinaria de la Comisión de Justicia celebrada el 1º de diciembre de 2008, el presente dictamen fue aprobado por unanimidad de los presentes.

Cuarto. En sesión ordinaria de la Comisión de Puntos Constitucionales celebrada el 4 de diciembre de 2008, el presente dictamen fue aprobado por unanimidad de los presentes. Asimismo, la mayoría aprobó suscribir un adéndum a fin de incorporar en los considerandos de este dictamen algunos párrafos adicionales, a fin de dar claridad al sentido de la reforma que se propone.

CONTENIDO DE LAS INICIATIVAS

A. Iniciativa presentada por los diputados Emilio Gamboa Patrón, César Camacho, Juan Francisco Rivera Bedoya y Jorge Mario Lescieur Talavera; y los senadores Manlio Fabio Beltrones Rivera, Jesús Murillo Karam, Pedro Joaquín Coldwell, Fernando Jorge Castro Trenti, Fernando Baeza Meléndez y Francisco Labastida Ochoa; todos del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional

Señalan los promoventes que el delito de secuestro es de las conductas más reprochables en nuestra sociedad, pues no sólo afecta uno de los bienes jurídicos más importantes para el ser humano, sino que genera el mayor estado de inseguridad en el país.

La diversidad legislativa en materia de secuestro, la falta de investigación y de coordinación entre las corporaciones encargadas de su prevención y de procuración de justicia, la desatención a las víctimas de secuestro, así como la inexistente política criminal, son sin duda algunos de los factores que han impedido que nuestras autoridades puedan combatir de manera frontal este ilícito.

Por ello, expresan que la federalización de este delito obedece a la necesidad no sólo de unificar el tipo penal y su sanción, sino de coordinar a las autoridades encargadas en la investigación del delito y establecer criterios uniformes de política criminal.

Asimismo, manifiestan que la reciente reforma constitucional en materia de justicia penal y seguridad pública estableció que el problema de la delincuencia organizada debía ser atendido de manera coordinada y uniforme por la Federación; así como que el ilícito de secuestro es uno de los delitos que pueden ser investigados por la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada, pero no todos serán conocidos por la Federación, pues se tendrán que reunir los presupuestos que exige la ley para que se configure el delito de delincuencia organizada.

Por eso, consideran indispensable que se asegure que todos los delitos de secuestro se investiguen de manera coordinada y que existan criterios uniformes en la prevención y combate, por lo que proponen la federalización del delito de secuestro.

Se exceptúan los casos del llamado "secuestro exprés" o secuestros con el objeto de ejecutar los delitos de robo o extorsión, los cuales deberán seguir siendo atendidos por las entidades federativas y por la Federación, en su caso.

B. Iniciativa presentada por el titular del Poder Ejecutivo Federal

Refiere el autor que en el Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad se pactó el compromiso de presentar y dictaminar una iniciativa de Ley General del Secuestro, así como su pleno convencimiento sobre que la colaboración de los poderes, en todos los ámbitos, es fundamental para cumplir los compromisos que, de cara a la sociedad, se hicieron en dicho Acuerdo.

Señala que la propuesta consiste en facultar al Congreso de la Unión para expedir una ley general en materia de secuestro y establecer, en forma homogénea, disposiciones relativas a la prevención, investigación, persecución y sanción de este delito, de observancia general para todas las autoridades del país.

El objeto de una ley general es distribuir las competencias sobre un mismo tema entre los distintos órdenes de gobierno y poderes, de forma que se reparten obligaciones y deberes a la federación, las entidades federativas y los municipios, para atender integralmente un fenómeno o una materia constitucional. No obstante, el delito de secuestro seguirá siendo de competencia local, investigado, perseguido y sancionado por autoridades de dicho orden. Sin embargo, se autorizaría al Congreso de la Unión a distribuir las competencias y regular las acciones en materia de prevención, investigación, persecución y sanción de dicho delito.

Así, el objetivo sería hacer frente a un delito que daña a la sociedad y que lesiona sustancialmente la tranquilidad de los mexicanos, al tiempo que permitiría superar viejos problemas en el combate a este fenómeno, tales como la diversidad de tipos penales y sus sanciones, figuras especiales (negociadores privados) y algunos conflictos de competencia.

Por otra parte, menciona que derivado de la reciente reforma constitucional al sistema de justicia penal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el pasado 18 de junio, se dio al Congreso de la Unión la facultad exclusiva de legislar en materia de delincuencia organizada. Sin embargo, sostiene que muchos de los delitos de la delincuencia organizada son del fuero común, como sucede en el caso del secuestro, y que por su complejidad es necesario que las autoridades locales cuenten con las herramientas jurídicas especiales que la Constitución prevé para investigar, prevenir y sancionar la delincuencia organizada, como es el caso del arraigo, los casos en que las actuaciones realizadas en la fase de investigación podrán tener valor probatorio, cuando no puedan ser reproducidas en juicio o exista riesgo para testigos o víctimas –en el sistema acusatorio– y la protección especial para las víctimas y los ofendidos por los delitos.

El proponente expresa que el espíritu de la citada reforma constitucional no fue limitar a las autoridades locales en el uso de las herramientas especiales de investigación y persecución de la delincuencia organizada, sino sólo en cuanto a su legislación. Se sostiene que la intención fue que la ley relacionada con la delincuencia organizada fuese una ley general, es decir, que distribuyese la competencia de las autoridades de los distintos poderes y órganos de gobierno para hacer un combate integral y potenciar la respuesta del Estado mexicano a este fenómeno, que ataca a la población civil, su tranquilidad, nuestras instituciones y la estabilidad social, económica y política de la nación. Por ello, se considera que la reforma constitucional que define la delincuencia organizada y a sus delitos determinantes es correcta en su génesis e intenciones; sin embargo, se sugiere que en forma complementaria, se permita que las autoridades locales investiguen, persigan y sancionen a la delincuencia organizada, sin que ello obste para que cuando la federación así lo decida, o los delitos determinantes sean federales, este orden de gobierno investigue y persiga ante los tribunales federales este delito.

Así las cosas, se propone que sea también una ley general la que distribuya las competencias de los poderes y de todos los órdenes de gobierno en la prevención, investigación, sanción y ejecución de penas en materia de delincuencia organizada.

CONSIDERACIONES

En razón de su contenido, las iniciativas enunciadas en el capítulo de antecedentes, serán dictaminadas de manera conjunta, por coincidir en cuanto a su contenido.

Primera. El gobierno mexicano tiene la obligación de garantizar la seguridad de las personas y contribuir a la creación de una política de seguridad de Estado con todos los instrumentos que tenga a su disposición, es por ello que las iniciativas en estudio encuentran sustento, pues existen diversas causas por las cuales la legislación mexicana debe adecuarse a la realidad social que vive el país.

En el plano internacional, la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico de Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas y la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Convención de Palermo), fueron los primeros instrumentos que regularon el llamado "derecho penal del enemigo".

La Convención de Palermo, firmada por 147 países y ratificada por 93, entre ellos México, aspira a prevenir y combatir las redes mundiales de delincuencia organizada, tráfico de personas y armas y prostitución internacional, mediante un conjunto de instrumentos y técnicas legales penales tendientes a la colaboración internacional.

La estrategia de acción de dicha Convención tiene dos objetivos principales:

Segunda. De las iniciativas en análisis, se advierten dos propuestas con un mismo propósito pero distintas en su planteamiento; la primera de ellas, tendiente a facultar de manera exclusiva al Congreso de la Unión a fin de federalizar el delito de secuestro. La segunda, consiste en preservar la coexistencia de competencias en la materia, pero facultando al Congreso de la Unión a expedir una ley general contra el secuestro, que distribuya de manera clara las competencias y regular las acciones en materia de prevención, investigación, persecución y sanción de dicho delito.

La iniciativa del Ejecutivo aborda un tema adicional, que es el relativo a facultar al Congreso de la Unión a expedir también una ley general contra la delincuencia organizada. En este sentido, es importante señalar que en la reciente reforma constitucional al sistema de justicia penal, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 18 de junio de 2008, se modificó la fracción XXI del artículo 73, para dar al Congreso la facultad exclusiva de legislar en materia de delincuencia organizada, pretendiendo, entre otros aspectos, evitar que las legislaturas locales pudieran definir y modificar la definición del delito de delincuencia organizada y de sus delitos determinantes, y en consecuencia impedir que se abusara de este concepto y se utilizaran herramientas de investigación y juzgamiento más severas, por la naturaleza del propio fenómeno.

No obstante, se coincide con el Ejecutivo en que muchos de los delitos determinantes de la delincuencia organizada son del fuero común, y que por su complejidad es necesario que las autoridades locales cuenten con las herramientas jurídicas especiales que la Constitución prevé para investigar, prevenir y sancionar la delincuencia organizada, como es el caso del arraigo, las formas de prueba anticipada en el sistema acusatorio, y la protección especial para las víctimas y los ofendidos por los delitos, por lo que si bien la citada reforma es correcta en su intención, lo deseable es perfeccionar el marco constitucional a fin de que sea expedida una ley general que permita que tanto las autoridades locales como las federales investiguen, persigan y sancionen la delincuencia organizada y sus delitos determinantes, pero con un marco normativo uniforme, que permita homogenizar los tipos penales y penas acordes a las conductas desplegadas y tener las herramientas para su investigación, persecución y ejecución de penas.

Tercera. Las Comisiones Unidas que hoy dictaminan estiman de la mayor relevancia que todos los recursos del Estado se sumen en la lucha contra la delincuencia organizada y sus diversas manifestaciones, así como contra el secuestro, pues hasta el momento, las instituciones de procuración de justicia han sido rebasadas para dar solución al lacerante problema de ambos ilícitos, lo que evidencia la necesidad de colaboración de las autoridades para poder disminuir a su mínima expresión estas actividades delictivas.

Por esta razón, se justifica la intervención de los tres órdenes de gobierno y la participación activa de la sociedad en su solución, mediante una política integral que permita conformar un marco legal unificado y contar con procedimientos ágiles y expeditos para una eficaz interrelación de los actores involucrados en la investigación, persecución, procesamiento y sanción de estos delitos.

La adición de referencia otorga al Congreso de la Unión la facultad que lo autoriza a delegar en las autoridades locales competencia para conocer de delincuencia organizada y secuestro. No desvirtúa la estructura de nuestro sistema federal ni el principio de distribución de competencias, y sí consolida la vigencia de ese sistema sobre la base de la cooperación y el auxilio recíproco.

Por lo cual, en la presente iniciativa se pretende darle facultades al Congreso de la Unión para que expida una ley de carácter general en materia de delincuencia organizada y de secuestro, en las que se unifique el tipo penal y la sanción correspondiente, se establezcan las bases generales de una política criminal para combatir ambos ilícitos y los instrumentos o herramientas que podrán utilizar tanto la Federación como las entidades federativas, sin perjuicio de que dichas leyes pudieran incluir más disposiciones tendientes al mismo objetivo.

Asimismo, y a efecto de que la presente reforma tenga un buen fin, se deberán en su momento modificar las leyes sustantivas y adjetivas, por lo que los órganos legislativos locales tendrán que uniformar sus respectivas legislaciones para hacerlas acordes a las leyes generales que sean expedidas; lo mismo deberá hacer este Congreso de la Unión, en la materia federal.

Así las cosas, la presente reforma coadyuvaría de gran forma para que en ley se establezcan los ejes, lineamientos y las formas generales mediante las cuales se pretende abatir a la delincuencia organizada y al delito de secuestro.

Cuarta. Por otra parte, es fundamental señalar que la importancia de que ambas sean leyes generales, radica en que éstas tienen una génesis distinta a la de las leyes ordinarias, pues tienen su origen directo en un mandato constitucional que obliga al Congreso de la Unión a expedirlas, cuyo ámbito de aplicación no se circunscribe al ámbito federal, sino que trasciende a todos los demás; es decir, inciden en todos los órdenes jurídicos que integran al Estado Mexicano.

Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, desde 1999, ha distinguido la existencia de cuatro órdenes jurídicos dentro del Estado mexicano, a saber: el federal, el local o estatal, el del Distrito Federal y el constitucional, reiterando que cada uno de ellos cuenta con asignaciones competenciales propias que, por lo general, son excluyentes entre sí, contando con autonomía para su ejercicio a cargo de las autoridades correspondientes.

El año pasado, mediante un criterio jurisprudencial, la Suprema Corte interpretó que las leyes generales son aquellas respecto de las cuales el Poder Constituyente o el Poder Revisor de la Constitución ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado Mexicano, lo cual se traduce en una excepción al principio establecido por el artículo 124 constitucional, y que dichas leyes no son emitidas motu proprio por el Congreso de la Unión, sino que tienen su origen en un mandato constitucional que lo obliga a expedirlas, para que sean aplicadas tanto por las autoridades federales, como locales y del Distrito Federal.

Asimismo, derivado del debate suscitado en el Máximo Tribunal en el mes de febrero de 2007, donde el tema central fue la interpretación del artículo 133 constitucional, que finalmente concluyó otorgando a los tratados internacionales una jerarquía infraconstitucional y supralegal, lo cual no es motivo de estudio en el tema que nos ocupa; sin embargo, destaca que en dicho debate también se sentaron dos criterios jurisprudenciales en el sentido de que la Constitución General de la República, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados internacionales, que estén de acuerdo con ella, constituyen la ley suprema de la unión a que se refiere el citado numeral 133, dilucidando que conforman un orden jurídico superior, de carácter nacional, lo cual sí es relevante para el estudio que se realiza en el presente dictamen.

Los criterios jurisprudenciales aludidos son los siguientes:

Finalmente, debe decirse que en esta tarea, es primordial la acción coordinada y decidida de todos los Poderes de la Unión, así como de las entidades federativas. Por cuanto hace al Poder Legislativo, nuestro único propósito con esta reforma es contribuir con lo anterior, cumpliendo con nuestra función primordial, que es la de legislar, asumiendo con plena responsabilidad los retos que exigen la seguridad pública y la justicia en nuestro país en estos días.

Por lo anteriormente expuesto, las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia, sometemos a la consideración de esta Asamblea, el siguiente proyecto de:

DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL PÁRRAFO PRIMERO DE LA FRACCIÓN XXI DEL ARTÍCULO 73 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

ÚNICO. Se reforma el párrafo primero de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

PRIMERO. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO. Las legislaciones en materia de delincuencia organizada y de secuestro de las entidades federativas, continuarán en vigor hasta en tanto el Congreso de la Unión ejerza las facultades conferidas en el artículo 73, fracción XXI, de esta Constitución. Los procesos penales iniciados con fundamento en dichas legislaciones, así como las sentencias emitidas con base en las mismas, no serán afectados por la entrada en vigor de la legislación general. Por lo tanto, deberán concluirse y ejecutarse, respectivamente, conforme a las disposiciones vigentes antes de la entrada en vigor de estas últimas.

La Comisión de Puntos Constitucionales

Diputados: Raymundo Cárdenas Hernández (rúbrica), presidente; José Gildardo Guerrero Torres (rúbrica), Dora Alicia Martínez Valero (rúbrica, pendiente la propuesta de redacción de la exposición de motivos en adendum), Mónica Fernández Balboa (rúbrica), Carlos Armando Biebrich Torres, José Jesús Reyna García (rúbrica), Patricia Castillo Romero (rúbrica), Silvano Garay Ulloa (rúbrica), secretarios; Juan Nicasio Guerra Ochoa (rúbrica), Francisco Elizondo Garrido (rúbrica), Andrés Lozano Lozano (rúbrica), Arely Madrid Tovilla, Lizbeth Evelia Medina Rodríguez (rúbrica), Victorio Rubén Montalvo Rojas (rúbrica), María del Pilar Ortega Martínez (rúbrica), Rosario Ignacia Ortiz Magallón (rúbrica), Víctor Samuel Palma César (rúbrica), Eduardo Sergio de la Torre Jaramillo (rúbrica), Felipe Borrego Estrada (rúbrica), Lariza Montiel Luis (rúbrica), Raúl Cervantes Andrade (rúbrica), Alfredo Adolfo Ríos Camarena (rúbrica), Leticia Díaz de León Torres (rúbrica), Jaime Espejel Lazcano (rúbrica), Fidel Antuña Batista, Cruz Pérez Cuéllar, Juan Francisco Rivera Bedoya (rúbrica), Juan José Rodríguez Prats (rúbrica), Salvador Ruiz Sánchez (rúbrica), Yadhira Yvette Tamayo Herrera (rúbrica).

La Comisión de Justicia

Diputados: César Camacho Quiroz (rúbrica), presidente; Felipe Borrego Estrada (rúbrica), Carlos Alberto Navarro Sugich (rúbrica), Miguel Ángel Arellano Pulido, Jorge Mario Lescieur Talavera (rúbrica), Fernando Quetzalcóatl Moctezuma Pereda (rúbrica), Verónica Velasco Rodríguez, secretarios; Mónica Arriola, Alliet Mariana Bautista Bravo, Luis Enrique Benítez Ojeda (rúbrica), Liliana Carbajal Méndez (rúbrica), Raúl Cervantes Andrade (rúbrica), Claudia Lilia Cruz Santiago, Jesús de León Tello, José Manuel del Río Virgen, Antonio de Jesús Díaz Athié (rúbrica), Arturo Flores Grande (rúbrica), Silvano Garay Ulloa, Violeta del Pilar Lagunes Viveros (rúbrica), Andrés Lozano Lozano, Omeheira López Reyna (rúbrica), Victorio Rubén Montalvo Rojas, Jesús Ricardo Morales Manzo, Mario Eduardo Moreno Álvarez (rúbrica), Silvia Oliva Fragoso, Édgar Armando Olvera Higuera (rúbrica), María del Pilar Ortega Martínez (rúbrica), Luis Gustavo Parra Noriega (rúbrica), Alfredo Adolfo Ríos Camarena (rúbrica), Yadhira Yvette Tamayo Herrera (rúbrica).
 
 

Diputado César Duarte Jáquez
Presidente de la Mesa Directiva de la Honorable Cámara de Diputados
Presente

De conformidad con lo acordado por los integrantes de la Comisión de Puntos Constitucionales, en reunión del 04 de diciembre del año en curso, sometemos a su consideración la siguiente propuesta, con el objeto de modificar los considerandos del Dictamen con Proyecto de Decreto por el que se reforma el párrafo primero de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, agregando los párrafos siguientes:

a) En la página 9, se adiciona un cuarto párrafo al Considerando Tercero, recorriéndose en su orden los actuales:

En este sentido, es importante destacar que la reforma que hoy se propone no rompe con el Pacto Federal, toda vez que la mayoría de las legislaturas de los estados, en todo caso, deberán aprobar la misma para que se convierta en texto vigente, pues forman parte del Poder Constituyente Permanente, de conformidad con el artículo 135 de la Constitución,

a) En la página 10, se adicionan dos párrafos finales en el Considerando Tercero:

Para estas Comisiones dictaminadoras resulta de la mayor importancia destacar que el propósito del presente dictamen es dotar al Congreso de la Unión de las facultades suficientes para establecer un marco normativo que permita atacar de manera coordinada y eficiente en toda la República el flagelo que representan la delincuencia organizada y el delito de secuestro, sin vulnerar la libertad de expresión de personas y grupos en el legítimo reclamo de sus derechos, en los términos del artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; es decir, no se pretende criminalizar la lucha social ni confundir algunos excesos en el ejercicio de la misma, sin que ello implique la probable responsabilidad sobre actos imputables como delitos.

En cuanto a delincuencia organizada, retomamos un argumento expresado en los considerandos del dictamen relativo a la reforma constitucional al sistema de justicia penal, aprobado en esta Cámara de Diputados el 12 de diciembre de 2007, que a la letra dice:

La Comisión de Puntos Constitucionales

Diputados: Raymundo Cárdenas Hernández, presidente; José Gildardo Guerrero Torres (rúbrica), Dora Alicia Martínez Valero (rúbrica), Mónica Fernández Balboa (rúbrica), Carlos Armando Biebrich Torres, José Jesús Reyna García (rúbrica), Patricia Castillo Romero, Silvano Garay Ulloa (rúbrica), secretarios; Eduardo Sergio de la Torre Jaramillo (rúbrica), Felipe Borrego Estrada, Lariza Montiel Luis (rúbrica), Raúl Cervantes Andrade (rúbrica), Alfredo Adolfo Ríos Camarena (rúbrica), Leticia Díaz de León Torres (rúbrica), Jaime Espejel Lazcano, Fidel Antuña Batista (rúbrica), Juan Nicasio Guerra Ochoa (rúbrica), Francisco Elizondo Garrido (rúbrica), Andrés Lozano Lozano (rúbrica), Arely Madrid Tovilla, Lizbeth Evelia Medina Rodríguez (rúbrica), Victorio Rubén Montalvo Rojas (rúbrica), María del Pilar Ortega Martínez (rúbrica), Rosario Ignacia Ortiz Magallón (rúbrica), Víctor Samuel Palma César (rúbrica), Cruz Pérez Cuéllar (rúbrica), Juan Francisco Rivera Bedoya (rúbrica), Juan José Rodríguez Prats (rúbrica), Salvador Ruiz Sánchez (rúbrica), Yadhira Yvette Tamayo Herrera (rúbrica).