Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión
Presente

Nuestro país enfrenta grandes retos en materia social, económica y política. Para atender las necesidades actuales de la población y cumplir los objetivos que, de manera incluyente y democrática, debemos fijarnos como país para ser una nación exitosa, competitiva y que fundamentalmente provea a todos sus habitantes de mejores oportunidades para su desarrollo y bienestar, el gobierno federal requiere de mejores herramientas para cumplir sus funciones.

Las políticas públicas son el instrumento con el que cuenta el gobierno mexicano para diseñar los planes, programas y estrategias a seguir para atender las necesidades de la población y dar rumbo al desarrollo del país; por su parte, el presupuesto es el vehículo más importante con el que cuenta para aplicar dichas políticas y proveer los bienes y servicios públicos que la sociedad demanda.

Las necesidades apremiantes de la población tales como la generación de más y mejores empleos; el combate a la pobreza; la ampliación y mejoramiento de los servicios de salud y de educación, así como el fortalecimiento de la seguridad pública, entre otras, requieren de cuantiosos recursos para ser atendidos en el corto, mediano y largo plazos. Igualmente, se requerirán mayores recursos para impulsar las tareas para transformar al país en una nación vigorosa que provea a sus habitantes de oportunidades crecientes, fortaleciendo la infraestructura del país; la investigación científica; la innovación y el desarrollo tecnológico; la competitividad de las empresas y, en general, el desarrollo económico.

No obstante la necesidad de dotar al gobierno de más recursos para hacer frente a los retos señalados anteriormente, el esfuerzo para proveerlos no debe recaer únicamente en sus habitantes; el incremento de la recaudación no es un fin en sí mismo, ni tampoco el destinar mayores recursos a los diversos programas públicos es justificación suficiente. El gobierno debe, en primer lugar, garantizar a los ciudadanos que los recursos de los que disponga serán destinados a los fines para los cuales hayan sido recaudados; que se gasten de la manera más eficiente y se logren resultados tangibles para la población, así como que se rindan cuentas oportunamente a los propios habitantes sobre su aplicación.

En ese sentido, la reforma hacendaria que someto a consideración de esa soberanía incluye un componente fundamental: mejorar sustancialmente la manera en que el gobierno administra y utiliza los recursos –que le proveen los habitantes– del Estado para cumplir con sus fines; lo anterior, a través de mecanismos para incrementar la calidad con la que se ejerce el gasto público, así como para fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas sobre el uso de dichos recursos.

Asimismo, cabe destacar que la presente iniciativa es congruente con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, el cual dentro del Eje 2. Economía competitiva y generadora de empleos, en su apartado 2.1. Política hacendaria para la competitividad, contempla como uno de sus objetivos el contar con una hacienda pública responsable, eficiente y equitativa que promueva el desarrollo en un entorno de estabilidad económica, así como es congruente con la estrategia 1.3 de dicho objetivo: garantizar una mayor transparencia y rendición de cuentas del gasto público para asegurar que los recursos se utilicen de forma eficiente, así como para destinar más recursos al desarrollo social y económico.

1. Incrementar la calidad del gasto

Los grandes retos que el país enfrenta no se atenderán eficiente y eficazmente con el simple incremento de los recursos públicos que se destinen para dichos fines; es necesario incrementar la calidad con la que se gastan.

Para tal efecto, se propone establecer un principio a nivel constitucional para que los recursos públicos se programen, administren y ejerzan con un enfoque para el logro de resultados. Es decir, que los entes públicos fijen los objetivos que se lograrán con los presupuestos que se asignen a sus respectivos programas, y que el grado de cumplimiento de dichos objetivos sea efectivamente verificado, con base en indicadores y metas específicas susceptibles de evaluar y comprobar.

Lo anterior con el objeto de que, en primer término, se mejore el diseño de las políticas públicas y de los programas gubernamentales y, por otro lado, que los recursos públicos se asignen en los presupuestos de manera más eficiente, tomando en cuenta los resultados obtenidos. Así, con base en un presupuesto por resultados se logrará que la información sobre el desempeño de los programas gubernamentales de un ejercicio fiscal, retroalimente el proceso presupuestario para el siguiente ejercicio, aportando más elementos para la toma de decisiones sobre la asignación de los recursos públicos.

En este orden de ideas, se propone reformar el artículo 134 constitucional para prever que todos los entes públicos de los tres órdenes de gobierno, en la administración y ejercicio de recursos públicos, deberán observar principios de eficiencia, eficacia, transparencia y honradez para lograr los objetivos a los que estén destinados.

Asimismo, se prevé que los resultados obtenidos a través del ejercicio de los recursos públicos sean evaluados por instancias técnicas, con el objeto de que dichas evaluaciones se tomen en cuenta para la asignación subsiguiente de recursos públicos en los respectivos presupuestos.

Por otro lado, se propone establecer que los recursos federales que sean ejercidos por órdenes de gobierno distintos al federal, observen las bases establecidas en esta reforma.

Lo anterior es fundamental al considerar que el gasto público federal que ejercen las entidades federativas y los municipios representa más de la mitad del presupuesto del gasto programable; por lo tanto, es indispensable que dicho gasto sea evaluado en cuanto a los resultados obtenidos al igual que los demás recursos federales. Esta propuesta pretende que se evalúen a nivel local, a través de instancias técnicas, los resultados obtenidos con dichos recursos, información que será de mucha utilidad para el gobierno federal y las propias entidades federativas y municipios.

En este sentido, en la iniciativa de reformas y adiciones a diversas leyes que inciden en el ámbito presupuestario, la cual se presenta de manera conjunta con esta propuesta de reforma constitucional, se detalla un mecanismo de evaluación del desempeño a través del cual se evaluarán los resultados con base en indicadores. Lo anterior, con pleno respeto a la soberanía de las entidades federativas y a la autonomía de sus municipios y sin interferir de modo alguno en la administración y ejercicio de los recursos federales por los ámbitos locales.

Cabe destacar que estos objetivos han sido también planteados por otros órdenes de gobierno; en particular, la Conferencia Nacional de Gobernadores, a través de la "Declaración de Tlaxcala" del 16 de febrero del año en curso, ha hecho un llamado a concretar una reforma hacendaria, incluyendo reformas en materia presupuestaria.

Además de comprometerse a apoyar el fortalecimiento de las haciendas públicas de los tres órdenes de gobierno, la Conferencia Nacional de Gobernadores apoya en específico el mejoramiento de la legislación para optimizar el proceso presupuestario y el uso de los recursos públicos, así como también se ha comprometido a lograr una mayor transparencia y equidad en materia de gasto público.

Asimismo, uno de los diagnósticos de la Convención Nacional Hacendaria celebrada en 2004, apuntaba, justamente, a la necesidad al advertir que existe una percepción generalizada, entre los mexicanos, de que los resultados tangibles en materia de gasto público parecen estar muy por debajo del esfuerzo correspondiente que realizan contribuyentes y ciudadanos en general para sufragar dicho gasto. De ahí el imperativo de poner en un primer sitio de las reformas a la hacienda pública, todo lo relativo a lograr un gasto público más eficiente, eficaz y transparente, así como una rendición de cuentas oportuna de acuerdo con resultados tangibles.

2. Erogaciones plurianuales para inversión en infraestructura

La infraestructura pública constituye un factor determinante en el éxito de un país; es necesaria para brindar servicios públicos, desarrollar el comercio, comunicar a la población y, en general, desarrollar la economía nacional.

En ese sentido, es indispensable contar con un marco jurídico que brinde mayor certidumbre a la inversión en infraestructura; para ello, la propuesta de adición al artículo 74, fracción IV constitucional, prevé otorgar facultades a la Cámara de Diputados para autorizar erogaciones para proyectos de inversión en infraestructura que abarquen más de un ejercicio fiscal, señalando que las asignaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes presupuestos de egresos de la federación.

Con lo anterior se brinda mayor certidumbre a la inversión pública al contar con asignaciones de gasto garantizadas durante la vida del proyecto de infraestructura respectivo, lo que además reduce los costos de dichos proyectos en beneficio de las finanzas públicas.

La reducción de los costos en los proyectos se originará principalmente al mejorar las condiciones de financiamiento: al dar certidumbre a las asignaciones durante la vida del proyecto y a los terceros que participen en éstos.

Cabe señalar que actualmente la aprobación del gasto público se rige por el principio de anualidad del presupuesto previsto en la Constitución. Conforme a este principio la Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación, determina la disponibilidad presupuestaria para cada uno de los programas federales en el año correspondiente.

Si bien existen ciertas obligaciones legales y contractuales del gobierno que deben cumplirse y, por ende, deben preverse año con año en los respectivos presupuestos, conforme al referido principio constitucional su pago está condicionado a la aprobación anual por parte de la Cámara de Diputados.

En el caso de los gastos comprometidos a nivel de ley se encuentran las participaciones y aportaciones federales a entidades federativas y municipios; las aportaciones a la seguridad social; el gasto en educación y en ciencia y tecnología; los recursos destinados al seguro popular, así como al campo y al desarrollo social, entre otros. No obstante que están previstos en el nivel de ley, estos destinos específicos no cuentan con autorización plurianual de gasto, por lo que quedan sujetos a la disponibilidad presupuestaria que para dichos fines apruebe anualmente la Cámara de Diputados.

Por su parte, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria prevé actualmente las autorizaciones para celebrar contratos plurianuales de obras públicas, adquisiciones, arrendamientos y servicios, que tienen por objeto que las dependencias y entidades obtengan mayores beneficios en cuanto a precios, términos y condiciones. No obstante, estos contratos tampoco representan de forma alguna una autorización para realizar erogaciones plurianuales dado que están sujetos a la aprobación anual del presupuesto por parte de la Cámara de Diputados; por lo tanto, la referida ley sujeta las erogaciones de los años subsecuentes a la celebración del contrato, a la disponibilidad presupuestaria que para tal efecto apruebe la Cámara de Diputados, sin perjuicio de que la ley señala que a estas erogaciones debe dárseles preferencia sobre nuevos gastos.

Al respecto, la presente propuesta tiene como propósito prever la plurianualidad de erogaciones solamente en materia de inversión en infraestructura, sin perjuicio de que se mantenga la posibilidad de continuar celebrando contratos plurianuales sujetos a la disponibilidad presupuestaria anual. En este último caso, se estima conveniente que pueda seguir autorizándose la celebración de contratos plurianuales, sujetos a la aprobación anual de los respectivos presupuestos, con el objeto de abatir los costos de dichas contrataciones.

Asimismo, se considera que no es conveniente prever a nivel constitucional erogaciones plurianuales, salvo para el caso de la inversión en infraestructura que, como se señaló anteriormente, promoverán el desarrollo económico y generarán ahorros importantes al erario público. En el caso del gasto corriente, implicaría una gran rigidez en el presupuesto y sería contrario a la propuesta de establecer un presupuesto por resultados, dada la imposibilidad, por disposición constitucional, de reasignar el gasto en función de los resultados obtenidos.

Esta propuesta de reforma constitucional se complementa con una reforma a la ley reglamentaria, con el objeto de fortalecer los instrumentos de planeación de la inversión pública y reglamentar este tipo de proyectos.

3. Fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas

Es indispensable fortalecer en el país la cultura de rendición de cuentas. El gobierno debe explicar puntualmente a los habitantes la forma en que ha administrado los recursos que han sido puestos a su disposición y los resultados obtenidos a través del ejercicio de los mismos.

Para lograr lo anterior, deben fortalecerse las obligaciones de los entes públicos para proveer información y, en general, los mecanismos de rendición de cuentas. En materia de transparencia ha habido avances importantes en los últimos años. No obstante, en cuanto al fortalecimiento de los mecanismos relativos a la revisión de la Cuenta Pública, es necesario actualizarlos.

Cabe destacar que en años recientes se han presentado varias iniciativas de reforma constitucional en materia de Cuenta Pública por legisladores de diversos grupos parlamentarios, incluso se cuenta con una minuta aprobada por la Cámara de Senadores de la LIX Legislatura; todas esas propuestas coinciden en varios temas que deben actualizarse, tales como las fechas de presentación y revisión de la Cuenta Pública, el fortalecimiento de la Auditoría Superior de la Federación y el brindar mayor certeza jurídica sobre los alcances y resultados de la función de fiscalización, entre otros. En la presente iniciativa se recogen varios de los planteamientos realizados por los legisladores y por la propia Auditoría Superior de la Federación, y se incluyen otras propuestas para lograr los objetivos antes referidos.

Las propuestas que a continuación se detallan en materia de revisión de la Cuenta Pública se someten a consideración de esa soberanía con absoluto respeto a la atribución que la Constitución confiere, de manera exclusiva, a la Cámara de Diputados en dicha materia, quien la ejerce con el apoyo técnico de la Auditoría Superior de la Federación. En este sentido, dichas propuestas tienen el objeto de enriquecer el análisis y las discusiones que sobre este tema actualmente se llevan a cabo en esa soberanía.

En este orden de ideas, se proponen reformas a los artículos 74 y 79 constitucionales para fortalecer el proceso de revisión de la Cuenta Pública. En el artículo 74, para una mayor claridad se propone reubicar a la fracción VI, actualmente derogada, la regulación que actualmente prevé la fracción IV en materia de Cuenta Pública, con la finalidad de fortalecer dicha regulación en los términos que más adelante se explican. En la fracción IV permanecería exclusivamente la regulación en materia del Presupuesto de Egresos de la Federación.

Por su parte, en el artículo 79 se realizan propuestas para fortalecer a la Auditoría Superior de la Federación y prever un proceso de fiscalización más eficiente y compatible con los principios de división de poderes y de legalidad, conforme se expondrá más adelante.

En relación con la Cuenta Pública, en primer término se adelanta la fecha de su presentación a la Cámara de Diputados por parte del Ejecutivo federal. Así, se propone adelantar el plazo de entrega a la Cámara de Diputados del 10 de junio al 30 de abril del año siguiente al ejercicio fiscal correspondiente. Dicha reforma entraría en vigor plenamente para efectos de la Cuenta Pública del año 2008, con un periodo de transición en que gradualmente se irían adelantando los plazos señalados. Asimismo, se adelanta la fecha de presentación del Informe de Resultados que elabora la Auditoría Superior de la Federación, respecto de la revisión de la Cuenta Pública, del 31 de marzo del año siguiente a su presentación, al 30 de diciembre del mismo año en que sea presentada.

Con lo anterior se logrará contar con mayor oportunidad con la información sobre el resultado del ejercicio fiscal, con el propósito de retroalimentar el proceso presupuestario y tomar las decisiones para la asignación de los recursos públicos, tomando en consideración los resultados que se desprendan de la Cuenta Pública, entre otros elementos.

Por otro lado, la reforma que se propone a esa soberanía hace énfasis en el fortalecimiento de la Auditoría Superior de la Federación, elevando a nivel constitucional lo establecido en el artículo 2, fracción VI, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, y precisando su competencia para llevar a cabo sus funciones de fiscalización, como el ejercicio directo de dicha facultad cuando se trate de recursos federales ejercidos por entes públicos que no sean federales –entidades federativas, municipios, órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, órganos autónomos y entidades paraestatales–, así como por particulares o cuando sean destinados a fideicomisos privados, fondos o instrumentos similares, que ejerzan recursos públicos, obligándolos también a proporcionar a la Auditoría Superior de la Federación toda la información que ésta les requiera, fomentando con ello al mismo tiempo la transparencia sobre la aplicación de dichos recursos.

Asimismo, se eleva a rango constitucional la facultad de la Auditoría Superior de la Federación contenida actualmente en el artículo 20 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, para revisar información de ejercicios anteriores al de la Cuenta Pública en cuestión, sin que por este motivo se entienda abierta nuevamente la Cuenta Pública del ejercicio al que pertenece la información solicitada, cuando el programa o proyecto contenido en el presupuesto en revisión abarque para su ejecución y pago diversos ejercicios fiscales; de igual forma, se amplía dicha facultad cuando se trate de revisiones sobre el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales. Cabe señalar que las observaciones y recomendaciones que la entidad de fiscalización superior de la federación emita en uso de esta facultad, sólo podrán referirse a la Cuenta Pública en revisión.

En relación con el último párrafo de la fracción I, del artículo 79, se estima necesario realizar una precisión para aclarar los alcances de la reforma a dicha disposición realizada en el año 1999. En este sentido, en congruencia con la reforma de 1999 se propone precisar que la facultad de revisión prevista en el párrafo señalado es una excepción al principio de posterioridad en la fiscalización, lo cual implica que la Auditoría Superior de la Federación puede realizar revisiones durante el ejercicio fiscal en curso, en las situaciones excepcionales que señale la ley.

Por otro lado, se propone que la Auditoría Superior de la Federación pueda emitir recomendaciones no vinculantes sobre el desempeño con base en las revisiones sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas federales. No obstante que las recomendaciones no serían vinculantes, se prevé la obligación de los sujetos de fiscalización de informar a la Auditoría, en un plazo de 30 días hábiles posteriores a la notificación de la recomendación, sobre las acciones que llevarán a cabo para atender la misma.

En concordancia con las propuestas señaladas para fortalecer a la Auditoría Superior de la Federación y conforme a los principios de división y equilibrio de poderes, se proponen reformas constitucionales para que la revisión de la Cuenta Pública y, en general, las funciones de fiscalización, se apeguen a procedimientos que den certeza jurídica a los sujetos de fiscalización.

En este sentido, se propone establecer que la función de fiscalización que ejerce la Auditoría Superior de la Federación esté regulada en su alcance por los principios rectores de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad e imparcialidad, como preceptos a los que deberá sujetarse la actuación del órgano técnico fiscalizador.

Asimismo, se prevé un procedimiento para que los sujetos de fiscalización tengan oportunidad de brindar las justificaciones y aclaraciones que en derecho procedan a efecto de atender las observaciones que se desprendan de la revisión de la Cuenta Pública. Lo anterior, a través de plazos que brinden certidumbre sobre el procedimiento y no dejen abiertos de manera indefinida los procesos de revisión.

Al respecto, se prevé una primera etapa en la que la Auditoría Superior de la Federación enviará a los sujetos de fiscalización informes preliminares sobre el resultado de la revisión de la Cuenta Pública, a más tardar el 30 de octubre. A partir de la recepción de dichos informes, los sujetos de fiscalización tendrán un plazo de 15 días hábiles para presentar justificaciones y aclaraciones. Tomando en consideración estas últimas, la Auditoría presentará su informe final de resultados a la Cámara de Diputados a más tardar el 30 de diciembre y enviará a los sujetos de fiscalización las observaciones correspondientes.

Los sujetos de fiscalización contarán con un plazo de 30 días hábiles para atender las observaciones. Una vez que la Auditoría Superior de la Federación reciba la respuesta por parte de los sujetos de fiscalización, contará con un plazo de 60 días hábiles para, en su caso, realizar un nuevo requerimiento al sujeto de fiscalización; en caso contrario, se entenderá que la observación ha sido solventada.

Por otro lado, se establece la posibilidad de que los sujetos de fiscalización, ya sean los propios entes públicos, los servidores públicos o los particulares, puedan impugnar las resoluciones de la Auditoría Superior de la Federación, con el objeto de equilibrar las funciones de fiscalización, incluyendo la imposición de sanciones, con el principio de legalidad y el derecho de audiencia.

Esta propuesta no tiene como finalidad limitar la autonomía de la Auditoría Superior de la Federación ni mermar sus facultades, sino que su objeto es hacer que sean más transparentes sus decisiones y que exista una vía idónea para combatirlas. Estas finalidades son completamente acordes con el espíritu que impregnó la reforma constitucional que dio origen al actual régimen de fiscalización. El fin último es la transparencia del actuar de todas las autoridades, incluso de las encargadas de la fiscalización, además de fortalecer el equilibrio de poderes.

Finalmente, se propone una adición al artículo 73 para mejorar la transparencia con que los entes públicos elaboran la información financiera, presupuestaria y patrimonial. Para facilitar las funciones de fiscalización y, en general, mejorar la transparencia de la información pública, se propone otorgar la facultad al Congreso de la Unión para que expida las leyes que tengan por objeto normar la contabilidad gubernamental, armonizando los sistemas contables públicos, así como la presentación de información financiera, presupuestaria y patrimonial en los tres niveles de gobierno.

Dicha propuesta sería reglamentada a través de una ley general que expediría el Congreso de la Unión, en un periodo de un año a partir de la entrada en vigor de la reforma constitucional, con el objetivo de uniformar los términos y metodología con base en las cuales se elabore y presente la información pública en materia financiera, presupuestaria y patrimonial, logrando con ello mayor transparencia, la posibilidad de contar con datos comparables, fortalecer y facilitar las funciones de fiscalización de los órganos de los diferentes niveles de gobierno.

Cabe señalar que la ley reglamentaria que se expida en esta materia tendría que establecer los principios generales para homologar la información en los tres órdenes de gobierno, sin perjuicio de que deberá tomar en cuenta las particularidades de todas las entidades federativas y prever un régimen transitorio que les permita a todas ellas adoptar los referidos principios.

Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en los artículos 71, fracción I, y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración del honorable Congreso de la Unión, por su digno conducto, la siguiente iniciativa de

Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo Único. Se reforman los artículos; 74, fracción IV, actuales primer y octavo párrafos; 79, fracciones I, segundo párrafo y II, y actual quinto párrafo del artículo, y 134, actuales primer y cuarto párrafos; se adicionan los artículos 73, fracción XXVIII; 74, fracción VI; 79, segundo párrafo, pasando los actuales segundo a sexto párrafos a ser tercer a séptimo párrafos, respectivamente, y fracciones I, tercer párrafo, pasando el actual tercer párrafo a ser cuarto párrafo y IV, segundo párrafo; 134, segundo párrafo, pasando los actuales segundo a quinto párrafos a ser tercero a sexto párrafos, respectivamente, y se deroga el artículo 74, fracción IV, quinto, sexto y séptimo párrafos, pasando el actual octavo párrafo a ser quinto párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

"Artículo 73. …

La función de fiscalización será ejercida conforme a los principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad e imparcialidad.

…

Los resultados del ejercicio de dichos recursos serán evaluados por instancias técnicas, con el objeto de propiciar que los recursos económicos se asignen en los respectivos presupuestos en los términos del párrafo anterior.

…

…

El manejo de recursos económicos federales por parte de los estados y municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, así como sus respectivas administraciones públicas paraestatales, se sujetará a las bases de este artículo y a las leyes reglamentarias.

…"

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, salvo lo previsto en el transitorio tercero siguiente.

Segundo. El Congreso de la Unión deberá aprobar las leyes y, en su caso, las reformas legales que sean necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en el presente decreto, a más tardar en un plazo de un año, contado a partir de la fecha de entrada en vigor del mismo.

Tercero. Las fechas aplicables para la presentación de la Cuenta Pública y el informe de resultados sobre su revisión, entrarán en vigor a partir de la Cuenta Pública correspondiente al ejercicio fiscal 2008.

Cuarto. Las Cuentas Públicas anteriores a la correspondiente al ejercicio fiscal 2008, se sujetarán a lo siguiente:

Felipe de Jesús Calderón Hinojosa (rúbrica)
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos

(Turnada a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Hacienda y Crédito Público, y de Presupuesto y Cuenta Pública. Junio 20 de 2007.)