Pilar Guerrero Rubio, integrante de la LX legislatura del H. Congreso de la Unión y del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 73 fracción XXX de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presento ante el pleno de esta honorable Asamblea la presente iniciativa mediante la cual se reforma el artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con el objeto de que se establezca el trabajo obligatorio en los centros de reclusión, como medio para la readaptación social del delincuente con base en la siguiente:
Exposición de Motivos
El sistema penitenciario mexicano necesita con urgencia una reforma y modernización. Hasta ahora, las cárceles, han funcionado, contrariamente para lo que fueron creadas, no readaptan ni socializan a los reclusos.
Por ello, es necesario crear las condiciones legales para combatir los problemas que se presentan en los centros penitenciarios del país como el ocio, la corrupción, el autogobierno, la violencia, insalubridad, la venta de droga, de bebidas alcohólicas y la prostitución.
Se reconoce que desde hace varios años las cárceles mexicanas están en crisis y no rehabilitan.
Es así que en diciembre de 2006 la Comisión Nacional de Derechos Humanos presentó el Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria; en el cual, con base en la evaluación de siete derechos fundamentales, reprobó con la nota de 5.92 al sistema penitenciario del país.
Es importante precisar que el Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria se basa en la información correspondiente a 28 entidades y 191 centros de internamiento del país, ya que según información de la Secretaría de Seguridad Pública, en el país existen 454 cárceles: seis del gobierno federal con 3 mil 112 presos; diez en el Distrito Federal, con 33 mil 060 reos; en los estados trescientas cuarenta y dos cárceles, con 172 mil 583 internos; los municipios tienen noventa y seis prisiones con 3 mil 823 personas, por lo que en total para enero de 2007 existía una población penitenciaria de 212 mil 578 detenidos.
El 76.55 por ciento de la población penitenciaria corresponde al fuero común y el 23.45 por ciento al fuero federal.
En el mismo mes la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF) presentó a su vez su Informe Especial 2005 sobre la situación de sus Centros de Reclusión, en el que se describe que existen "recursos escasos para una acción pública destinada a una población hacinada; con un perfil, en términos generales, joven, soltera o casada; de bajo nivel educativo; pobre; en mayor proporción consignada por delitos de carácter patrimonial".
De ambos estudios se desprende que la sobrepoblación penitenciaria es una de las principales causas de la crisis de la readaptación social y de la seguridad en México.
Lo anterior, debido a que el aumento de la población penitenciaria está generando problemas de sobrecupo, hacinamiento y promiscuidad, circunstancias que contribuyen a no corregir al ser humano que ha delinquido.
Según información disponible "la sobrepoblación es considerada un indicador de riesgo potencial de los centros de reclusión, pues desencadena una serie de eventos que comprometen la capacidad de atención a la población penitenciaria, de gestión, de control y de estabilidad en la prisión. Se considera que si la sobrepoblación muestra una relación mayor a los 120 internos por cada 100 espacios existentes, están en grave riesgo tanto el control del centro penitenciario como los fines mismos de la readaptación.
En consecuencia, además de los efectos de la sobrepoblación carcelaria, debemos reconocer que los reclusos no están sujetos a auténticos procesos de readaptación, toda vez que el trabajo y la educación son optativos.
De acuerdo con el Informe Especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en los centros de reclusión de la República Mexicana, dependientes de gobiernos locales y municipales de 2004, la falta de actividades laborales es una constante en un considerable porcentaje de los centros de reclusión, debido a la falta de talleres o, en su caso, de herramientas y materiales necesarios para su debido funcionamiento. Aunado a lo anterior, son pocos los centros de reclusión en los que existe personal técnico que participe en la organización de las actividades laborales y proporcione alguna clase de capacitación para el desempeño de las mismas. Lo que prevalece en los centros carcelarios es el ocio de la mayoría de la población.
Podemos inferir que la situación anteriormente descrita no ha mejorado en la mayoría de los centros de reclusión, pues en términos del Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria 2006 de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, de los 191 centros de internamiento que fueron objeto de supervisión, por lo que se refiere a los derechos humanos que garantizan el desarrollo de actividades productivas y educativas, se obtuvo una calificación nacional de 5.92.
En este sentido, a manera de ejemplo existen casos concretos que demuestran que actualmente no se realizan actividades laborales como parte del proceso de readaptación social de los internos. Esto es, de conformidad con el informe de actividades 2006 de la propia Comisión, en el Cefereso número 1 "Altiplano": no se organizan actividades educativas, laborales y de capacitación para el trabajo y en la Colonia Penal Federal Islas Marías no se organizan actividades laborales remuneradas para los colonos y es reducido el número de internos que reciben capacitación para el trabajo".
Incluso un estudio realizado por el Open Society Institute concluyó que las cárceles en México son "bodegas de seres humanos donde la rehabilitación es impensable", y podemos agregar que no sólo la rehabilitación de los internos se dificulta, sino que además existe un alto costo a cargo de la ciudadanía, quien paga el sostenimiento de los reclusos.
En el estudio patrocinado por el Open Society Institute se describe que en el sistema carcelario nacional cuesta 130 pesos mantener a cada uno de los 210 mil internos –esta cifra difiere con la proporcionada por la Secretaría de Seguridad Pública–, lo que se traduce en una erogación de 27 millones de pesos al día o 9.93 miles de millones de pesos anuales.
Es decir, en alimentar y vestir a los reclusos, entre los tres niveles de gobierno, se gastan 6.56 millones de pesos al día.
Consideramos que el alto costo que implica mantener las 454 cárceles que integran el sistema penitenciario mexicano debe tener su correlativo con el deber del Estado de procurar que el autor de un delito no incurra nuevamente en una conducta ilícita, a través de una verdadera readaptación social que de conformidad con lo previsto en el artículo 18 de nuestra Carta Magna, el trabajo, la capacitación para el mismo y la educación constituyen medios para la readaptación social del delincuente.
Empero, la mayoría de los centros de reclusión no están en condiciones de cumplir con lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 18 constitucional, ya que en los hechos el sistema penitenciario mexicano no ha funcionado plenamente y sólo ha demostrado ser un foco de contaminación delictiva.
De hecho la Comisión Nacional de Derechos Humanos en 2006 mediante una recomendación general, expresó que "es otra la realidad en el sistema penitenciario de la República Mexicana, ya que no se cumple adecuadamente con el mandato constitucional de readaptación social previsto en el artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ni con el sentido humanista que desde hace décadas se ha pretendido aplicar en los centros de reclusión y no se puede lograr una efectiva readaptación, ni hacer efectivos los derechos que otorga el artículo 18 constitucional, cuando a los internos no se les proporcionan los medios necesarios para obtener un tratamiento individualizado sobre la base del trabajo, la capacitación para el mismo y la educación, que son esenciales para alcanzar ese objetivo".
Por lo anteriormente expuesto, el grupo parlamentario del Partido Verde considera que para lograr una verdadera readaptación social es necesario adoptar diversas medidas; entre otras, mantener ocupada al total de la población carcelaria, para lograrlo proponemos reformar nuestra Carta Magna para establecer la obligatoriedad de la ocupación laboral, por ende, no permitir la ociosidad de los internos.
En consecuencia, con la presente iniciativa se propone convertir a los centros de reclusión en verdaderos centros de trabajo, a efecto de readaptar a los reclusos y hacer posible su reinserción social.
La reforma propuesta influirá de manera positiva en la operación de los centros de reclusión debido a que el trabajo, mantendrá a los internos ocupados y al mismo tiempo también se reducirá el peligro de disturbios, catalizados muchas veces por la falta de actividades constructivas.
Lo anterior, debido a que se ha estimado que el trabajo contribuye a hacer de las prisiones un entorno más seguro, mejor controlado y positivo y a mejorar la eficacia de las operaciones institucionales.
Asimismo, el trabajo en prisión es fundamentalmente vigilado, lo que implica atención y control de los reclusos y exige una estructura administrativa adecuada que le sirva de apoyo.
Por ello, en tanto los internos realicen las tareas correspondientes, se contribuirá a que adquieran buenos hábitos de trabajo, el sentido de la responsabilidad y el espíritu de equipo.
Con esta reforma se prevé que los beneficios generados por el trabajo en la prisión sean utilizados para mejorar las condiciones de vida de los internos, ya que deberá efectuarse en condiciones laborales que aseguren la salud y un nivel decoroso para el interno, con absoluto respeto a sus garantías individuales.
Es oportuno mencionar que algunas entidades federativas ya prevén en su legislación que el trabajo sea obligatorios como es el caso de Puebla, Aguascalientes y Durango, entidades federativas que de conformidad con el Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria 2006, en materia de derechos humanos que garantizan el desarrollo de actividades productivas y educativas, obtuvieron el tercero, cuarto y quinto lugar a nivel nacional con una calificación de 7.75, 7.38 y 7.15 respectivamente.
Un importante ejemplo en esta materia, lo encontramos en Nuevo León, quien prevé en la Ley que Regula la Ejecución de las Sanciones Penales que "todo interno sentenciado se encontrará sujeto a un régimen de trabajo".
De conformidad con el multicitado Diagnóstico, esta entidad federativa obtuvo el primer lugar a nivel nacional con una calificación de 8.54, en materia de derechos humanos que garantizan el desarrollo de actividades productivas y educativas.
Estas actividades se traducen fundamentalmente en un cambio de actitud del interno, con una garantía mayor de que cuando obtenga su libertad, habrá menores posibilidades de reincidir o de volver a delinquir.
En consecuencia, la presente iniciativa tiene el propósito de que los centros penitenciarios cumplan de manera efectiva con la prevención especial, para prevenir el delito a través de la aplicación de un tratamiento que logre generar un cambio de conducta en el delincuente, "tratando de rescatar en él, su capacidad de convivir en armonía en la sociedad".
Con la obligatoriedad del trabajo, además de beneficiar al interno en el proceso de readaptación y de obtener, en su caso, los beneficios de libertad preparatoria o remisión parcial de la pena, se ayudaría también al Estado a cumplir su función, al recluir a los sentenciados en centros que efectivamente sirvan para readaptar a quienes delinquen.
Finalmente es conveniente señalar que la reforma propuesta implica que el Estado deberá adoptar las medidas que sean necesarias para hacer efectivo el ejercicio del derecho a la readaptación social.
Por lo expuesto, en términos de lo previsto en el artículo 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, somete a la consideración de esta H. Asamblea la siguiente
Iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo Único. Se reforma el párrafo segundo del artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 18. ...
Los gobiernos de la Federación y de los estados organizarán el sistema penal, en sus respectivas jurisdicciones, sobre la base del trabajo obligatorio, la capacitación para el mismo y la educación como medios para la readaptación social del delincuente. Las mujeres compurgarán sus penas en lugares separados de los destinados a los hombres para tal efecto.
...
...
...
...
...
...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor a los dos meses siguientes al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. La Federación, los estados y el Distrito Federal contarán con un plazo de seis meses contado a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para expedir las leyes y disposiciones administrativas que se requieran para su aplicación, así como para crear las instituciones y órganos necesarios para el mismo efecto.
Tercero. Se derogan las disposiciones que se opongan al presente decreto.
Dado en la sede del honorable Congreso de la Unión a los veinticuatro días del mes de de abril de dos mil siete.
Diputada Pilar Guerrero Rubio (rúbrica)
QUE REFORMA EL ARTÍCULO
223 DE LA LEY FEDERAL DE DERECHOS, A CARGO DE LA DIPUTADA MARINA ARVIZU
RIVAS, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DE ALTERNATIVA
La suscrita, diputada federal de la LX Legislatura del Congreso de la Unión, Marina Arvizu Rivas, integrante del Grupo Parlamentario de Alternativa Socialdemócrata y Campesina, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración del Pleno de la Cámara de Diputados la presente iniciativa con proyecto de decreto, por el que se adicionan tres párrafos al apartado A del artículo 223 de la Ley Federal de Derechos, con base en la siguiente
Exposición de motivos
En México no se ha puesto todavía la atención debida a la organización eficaz del mercado del agua, tarea que presenta un alto grado de dificultad, en principio por la naturaleza original del bien, ya que es de carácter público, esencialmente comunitario y propiedad de la nación. Hasta la fecha, el mercado del agua se ha operado mediante subsidio por organismos del Estado a través de sistemas financieros que, en la mayor parte del país, han sido instrumentos ineficaces de un modelo de desarrollo que dista mucho de ser sustentable.
El primer problema que encontramos en el régimen vigente es que en las facturas de agua se cobra únicamente el costo de los sistemas de extracción, de almacenamiento y conducción del agua hasta su destino, así como el drenaje y el saneamiento ambiental para limpiar lo que la población ensucia en su propio medio, además de los costos de administración. Mientras, en dichas facturas no se incluye el costo correspondiente a los servicios ambientales que los usuarios aprovechan en su patrimonio y bienestar, cuya recaudación debería destinarse al cuidado de las fuentes hidrológicas.
Con ello, el problema de la distribución del agua entre las distintas entidades que dependen de cada una de las cuencas hidrológicas, lejos de ser resuelto, se ha ido agravando y generando impacto negativo a la agricultura y al ambiente de las regiones que explotan las cuencas hidrológicas, particularmente a las que se encuentran corriente arriba.
Por tal motivo, resulta urgente adoptar medidas conducentes a la recuperación y el equilibrio de los ecosistemas y a la valoración de los servicios ambientales provistos por bosques, desiertos, humedales, etcétera, para el combate de la sobreexplotación de los recursos naturales, así como el desarrollo de la cultura ecológica y, en especial, en las áreas de las cuencas hidrológicas, para la conservación de los recursos forestales y de las fuentes de agua que recargan los acuíferos y alimentan las corrientes superficiales.
Con este propósito ha surgido el pago por servicios ambientales, que se sustenta en el principio básico de que los poseedores de los recursos naturales y las comunidades que están en condiciones de proporcionar tales servicios deben recibir una compensación por los costos en que incurren para la conservación y el mejoramiento de la fuente natural de dichos servicios y que quienes son beneficiarios de éstos deben pagarlos.
El pago por servicios ambientales tiene el potencial de convertirse en valioso mecanismo para generar ingresos nuevos para el desarrollo sustentable. Los mercados para los servicios de las cuencas hídricas son por lo general locales en alcance, ya que las transacciones se realizan en el ámbito de la cuenca. La demanda de los servicios hídricos por lo general se origina en los usuarios del agua corriente abajo, como productores agrícolas, generadores de energía eléctrica y consumidores domésticos en áreas urbanas.
El establecimiento de un sistema de pagos por servicios ambientales requiere también la creación de un mecanismo financiero que recaude y maneje los fondos obtenidos para garantizar la efectiva administración de los recursos a su destino y su aplicación controlada a los objetivos específicos, con el fin de garantizar resultados y la generación de la confianza de los contribuyentes.
Entre otros precedentes de pagos de servicios ambientales, destacan los establecidos en países de América Latina y el Caribe, como Brasil, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, Honduras y Panamá. Un ejemplo de los mecanismos implantados en dichos países es el del Fondo Nacional del Agua en Ecuador, que recolecta anualmente contribuciones de los usuarios del agua, incluido el sistema de la ciudad de Quito y una hidroeléctrica, para financiar prácticas de conservación en la parte alta de la cuenca que abastece de agua potable a Quito. Por otro lado, en las entidades de Paraná y Minas Gerais, en Brasil, las municipalidades reciben 5 por ciento del impuesto estatal de ventas para financiar programas de conservación en la parte alta de la cuenca y proteger así las fuentes de agua potable.
En México, a partir de 1995 se impulsaron proyectos piloto de pago por servicios hidrológicos en cuencas hídricas. El primero de dichos proyectos se inició ese mismo año en la cuenca Lerma-Chapala.
Con ese antecedente, se puede afirmar que en nuestro país tenemos fundamentos jurídicos suficientes para sustentar la aplicación de un sistema de cobros a los beneficiarios directos de servicios ambientales, con base en la legislación que en los años anteriores ha preparado el camino para la apropiada aplicación de este derecho.
No obstante, la legislación vigente no considera un cobro específico de carácter fiscal federal para el pago de servicios ambientales, sino una asignación presupuestal general al Fondo Forestal Mexicano, como ha sido establecido en el párrafo final del apartado A del artículo 223 de la Ley Federal de Derechos. Dicho precepto resulta insuficiente ante la dimensión de las necesidades financieras en materia de servicios ambientales, considerando que no sólo es limitado el monto asignado para todo el país sino que la norma carece de criterio distributivo territorial del recurso disponible.
En la presente iniciativa se propone el establecimiento del pago de servicios ambientales que deberán cubrir los usuarios en las poblaciones y áreas de riego que reciben los recursos hidrológicos de que han venido disfrutando y capitalizando, a fin de constituir fondos financieros por servicios ambientales para la protección de las fuentes de agua y el equilibrio de los ecosistemas regionales. Dichos fondos deberán ser estrictamente aplicados para programas centrados en la protección, la restauración y el desarrollo de la cuenca, como la fuente generadora del servicio.
Por los motivos expuestos, presento a la consideración del Pleno de la Cámara de Diputados la siguiente iniciativa de
Decreto que adiciona el apartado A del artículo 223 de la Ley Federal de Derechos
Único. Se adiciona el apartado A del artículo 223 de la Ley Federal de Derechos, para quedar como sigue:
Artículo 223…
A. …
Las empresas públicas y las privadas que tengan asignación o concesión para explotar, usar o aprovechar aguas nacionales y suministren volúmenes de agua para consumo doméstico a centros o núcleos de población cubrirán el derecho respecto de los volúmenes de agua suministrada, con las cuotas establecidas en el apartado B, fracción I, de este artículo; para tales efectos, deberán contar con medidor que contabilice exclusivamente el volumen de agua que proporcionen para el citado uso.
De los ingresos que se obtengan por la recaudación de los derechos por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales por usuarios distintos de los municipales y organismos operadores de los mismos, 300 millones de pesos tendrán destino específico para el Fondo Forestal Mexicano para el desarrollo y operación de programas de pago por servicios ambientales. Estos recursos ampliarán el presupuesto que se asigne a la Comisión Nacional Forestal.
Para la conservación del ciclo hidrológico de las fuentes de agua y el equilibrio de los ecosistemas regionales, se aplicará contribución compensatoria específica a cargo de los beneficiarios de los servicios ambientales hidrológicos, mediante la inclusión de este concepto en la facturación de los servicios de agua y de riego, de acuerdo con cuotas por metro cúbico por zonas de consumo, de conformidad con el reglamento autorizado para este propósito.
La recaudación obtenida por concepto de servicios ambientales en cada cuenca se destinará en forma exclusiva al fideicomiso regional correspondiente, reconocido expresamente por la federación para la administración de fondos destinados a los fines de fomento forestal, protección ecológica y el mejoramiento ambiental en cada entidad.
La federación proveerá la compensación correspondiente al servicio de agua otorgada al vecino estado de Texas en virtud del Tratado Internacional de Límites y Aguas de 1944, mediante pagos por los conceptos de servicios ambientales hidrológicos y de protección de la biodiversidad, de conformidad con las cuotas establecidas mediante el reglamento en la materia, que serán depositados por cada mes vencido en el fideicomiso regional de la cuenca respectiva de acuerdo con el volumen del servicio otorgado.
Por zonas de consumo
Pesos por metro cúbico
Agrícola Doméstico Industrial
Zona 1 0.01
0.02 0.03
Zona 2 0.02
0.04 0.06
Zona 3 0.03
0.06 0.09
Zona 4 0.04
0.08 0.12
Zona 5 0.05
0.10 0.15
Zona 6 0.06
0.12 0.18
Zona 7 0.07
0.14 0.21
Zona 8 0.08
0.16 0.24
Zona 9 0.09
0.18 0.27
Zona 10 0.10 0.20
0.30
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Conforme al reglamento que emita el Ejecutivo para poner en funcionamiento el sistema de pago por servicios ambientales, se tasará la cuota del derecho a pagar por municipios, delegaciones y secciones municipales en su caso, de acuerdo con la clasificación que le corresponda por zona de consumo, en forma directamente proporcional al gasto del agua.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 24 de abril de 2007.
Diputada Marina Arvizu Rivas (rúbrica)
QUE ADICIONA UN ARTÍCULO
60 BIS-2 A LA LEY GENERAL DE VIDA SILVESTRE, SUSCRITA POR DIPUTADOS INTEGRANTES
DE LA COMISIÓN DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES
Los legisladores que suscriben, diputados a la LX Legislatura del H. Congreso de la Unión, integrantes de la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, con fundamento en los artículos 71, fracción II, 72 y 73, fracción XXIX-J y XXIX-G, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, fracción II, 56, 60 y 64 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y demás disposiciones jurídicas aplicables, nos permitimos someter ante esta honorable Asamblea el presente proyecto de decreto, con base en la siguiente:
Exposición de Motivos
La diversidad biológica es el resultado de la variación genética que permite la existencia de diferentes formas de vida en el planeta.
A escala ecológica, la biodiversidad depende no sólo de la riqueza de especies sino también de la abundancia relativa de ellas: cuando unas pocas especies dominan sobre las demás, la diversidad disminuye. Son estos elementos poco abundantes o sea las especies "raras", los que resultan más importantes desde el punto de vista de la conservación. El problema de la biodiversidad es, en buena medida, el problema de las especies vulnerables a la extinción ya sean raras o endémicas.
Como todos sabemos México, se encuentra considerado como uno de los países megadiversos del planeta. Esta diversidad se encuentra representada, entre otras, por una gran cantidad de especies de aves que habitan el país, dentro de las que se encuentran 22 especies de psitacidas comúnmente conocidas como loros, pericos, periquitos y guacamayas, de las cuales seis especies son endémicas: la cotorra serrana oriental, (Rhynchopsitta terrisi), el perico o loro de cabeza lila (Amazona finschi), el perico o loro de cabeza roja (Amazona viridigenalis), el periquito catarina (Forpus cyanopygius), el perico verde o quila (Aratinga holochlora), y el perico de Socorro (Aratinga brevipes).
Estas aves de la familia psittasidae, también conocidas como psitácidos, habitan muy diversos ecosistemas, que van desde las selvas altas perennifolias del sureste del país hasta el bosque de pino encino de las sierras del noroeste y noreste de México. Las psitácidas silvestres se distribuyen en todo el territorio nacional y tienen una fuerte conexión con la cultura mexicana. Todas las especies, excepto dos, se encuentran oficialmente en una categoría de riesgo en la norma oficial mexicana NOM-059-SEMARNAT-2001 de estas 6 especies se encuentran en peligro de extinción (P); 10 están amenazadas (A) y 4, bajo protección especial (Pr), esto se traduce en que la viabilidad de aproximadamente el 90% de los psitácidos silvestres del país se encuentre seriamente comprometida. Las principales amenazas que enfrentan estas aves son la pérdida del hábitat y la captura ilegal para el mercado tanto legal como ilegal de mascotas.
Se tiene conocimiento que el comercio de psitácidos en México tiene antecedentes desde la época precolombina, en la cual eran utilizados como alimento, mascotas y sus coloridas plumas como adornos para fines religiosos. Con la colonización española el comercio aumento, debido a la belleza de estas especies, ampliando su comercialización transoceánica. Desafortunadamente con el comercio internacional apareció el contrabando, el cual alcanzo su punto mas alto en la década de los 80, década en la que se estima se contrabandeaban anualmente, entre 50,000 y 150,000 pericos neotropicales de México a los Estados Unidos de América.
El número de especies de psitácidos que las autoridades han permitido para su aprovechamiento extractivo, ha venido disminuyendo gradualmente a través de los años, desde su límite máximo de 17 especies en 1982 hasta cero en el 2003-2005, no obstante y pese a que la tendencia de las autoridades se dirigía hacia la implementación de una veda al aprovechamiento de estas aves, inexplicablemente el segundo semestre del año 2006 la Dirección General de Vida Silvestre de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, volvió a emitir autorizaciones para la captura de psitácidas, lo cual, no solo NO disminuyo la practica ilegal de estas actividades, si no por el contrario aumento, ya que según estudios realizados por diversas Organizaciones de la Sociedad Civil, se ha demostrado que actualmente la captura de psitácidos en México oscila de entre los 65,000 a los 78, 500 ejemplares por año.
Desafortunadamente, este tipo de actividades extractivas ha cambiado rápidamente, y aunque se estima que la exportación de estos ejemplares de aves silvestres ha disminuido, esto no revierte el fuerte impacto que provoca la captura ilegal de pericos sobre sus poblaciones, ya que, desgraciadamente se ha generado un mercado nacional de pericos tan fuerte, que la demanda local no hace posible que dichas especies sean exportadas, por el contrario ha provocado que México se convierta en un país importador de psitácidos y en la mayoría de las ocasiones no de manera legal, lo cual aunado a la fuerte presión que se provoca a las poblaciones locales de pericos, fomenta la depredación de estas mismas aves en otros países, en su mayoría subdesarrollados, por ser estos los que cuentan con la mas amplia riqueza de recursos naturales y biodiversidad de vida silvestre, encontrándose inmersos aunque no al igual que nuestro país, en carentes e inoperantes mecanismos jurídicos de protección de sus recursos naturales.
Cabe destacar que el 77% de los pericos que son capturados no llegan a la fase final de la cadena de comercialización ya que mueren por estrés, enfermedad, malos manejos, apachurrados, asfixia o deshidratación durante la captura, antes de llegar al consumidor final. Se estima que entre 50 a 60 mil pericos mueren anualmente. Se puede asegurar que por cada perico que se adquiere en el comercio ilegal, muchas veces amparado en la legalidad, 4 pericos mueren en el proceso.
En cuanto a los mecanismos legales que nuestro país ha tratado de implementar en la regulación de este tipo de aprovechamientos, en el año de 1952 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la Ley Federal de Caza, la cual se podría considerar como uno de los primeros ordenamientos encargados de regular la caza y captura de la vida silvestre, ya que en el ámbito de nuestro interés, esta Ley prohibía la destrucción y apropiación de nidos y huevos de aves silvestres, pero permitía la captura de todas las especies de aves. Asimismo en 1988 se promulga la actual Ley General del Equilibrio Ecológico la Protección al Ambiente, la cual estableció que no podían permitirse las autorizaciones de aprovechamiento para especies amenazadas y en peligro de extinción, excepto con propósitos de reproducción controlada y para el desarrollo de las especies en cuestión. De esta forma y por primera vez, una ley federal hacía una distinción entre vida silvestre y vida silvestre amenazada. Desafortunadamente no existía regulación alguna que definiera cuáles especies estaban amenazadas o en peligro de extinción.
En 1991 se hizo el primer intento para aclarar esta situación con la publicación del Criterio Ecológico, el cual clasificaba a las especies como raras, amenazadas, en peligro de extinción y las sujetas a protección especial; en este documento, se clasificaron a seis especies de psitácidos como en peligro de extinción, cuatro como amenazadas y dos bajo protección especial.
En 1994, se creó una segunda lista bajo el formato de Norma Oficial Mexicana estableciéndose como la NOM-059-ECOL-1994, la cual de acuerdo al actual cambio de nomenclatura se quedo como NOM-059-SEMARNAT-2001; en ésta se clasificaron a 6 especies de pericos en peligro de extinción (dos diferentes a las de 1991), 7 como amenazadas y una como rara. En el 2002 se publicó una nueva lista de clasificación, la cual incluye seis especies de pericos como en peligro de extinción (dos diferentes de las listas de 1994 y 1991), diez amenazadas y cuatro especies bajo protección especial (DOF, 1002b). De esta manera, 20 de las 22 especies mexicanas de psitácidos están ahora bajo una categoría de riesgo.
Mas tarde y ante la imperante necesidad de crear un ordenamiento jurídico que estableciera la concurrencia del gobierno federal, de los gobiernos de los estados y de los municipios, relativa a la conservación y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre y su hábitat en el territorio mexicano y en las zonas en donde la nación ejerce su jurisdicción, el día 3 tres de julio del año 2000 dos mil, es publicada en el Diario Oficial de la Federación la Ley General de Vida Silvestre1.
El principal objetivo de esta Ley es la conservación de las especies de vida silvestre y su hábitat mediante la protección y la exigencia de niveles óptimos de aprovechamiento sustentable, de modo que simultáneamente se logre mantener y promover la restauración de su diversidad e integridad, así como incrementar el bienestar de los habitantes del país.
Además establece los principios rectores que el Estado deberá seguir en la formulación y la conducción de la política nacional en materia de vida silvestre, entre los cuales destacan:
• La difusión de la información sobre la importancia de la conservación de la vida silvestre y su hábitat, y sobre las técnicas para su manejo adecuado, así como la promoción de la investigación para conocer su valor ambiental, cultural y económico como bien estratégico para la Nación.
• Los criterios para que las acciones y sanciones no sólo cumplan una función represiva, sino que se traduzcan en acciones que contribuyan y estimulen el tránsito hacia el desarrollo sustentable; así como para la priorización de los esfuerzos de inspección a los sitios en donde se presten servicios de captura, comercialización, transformación, tratamiento y preparación de ejemplares, partes y derivados de vida silvestre, así como a aquellos en que se realicen actividades de transporte, importación y exportación.
Artículo 83. El aprovechamiento extractivo de ejemplares, partes y derivados de la vida silvestre requiere de una autorización previa de la Secretaría, en la que se establecerá la tasa de aprovechamiento y su temporalidad.
Los aprovechamientos a que se refiere el párrafo anterior, podrán autorizarse para actividades de colecta, captura o caza con fines de reproducción, restauración, recuperación, repoblación, reintroducción, traslocación, económicos o educación ambiental."
Dicho Acuerdo se creaba mediante reuniones entre los captores y las autoridades, concertando cuotas de captura de acuerdo a las necesidades de los primeros y no conforme a estudios técnicos que permitieran conocer el estado de las poblaciones de estas y otras aves canoras y de ornato. La Dirección General de Vida Silvestre reconoce que "...no existen registros de ningún estudio de población en sus archivos que se hayan usado como base para determinar las especies o las cantidades" (SEMARNAT, 2006 d. g).
Esta falta de estudios poblacionales también ha sido identificada por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente:
Por lo anterior, es claro que la Dirección General de Vida Silvestre, no cuenta con estudios poblacionales de las diferentes especies de psitácidos para poder determinar sobre qué especies debe autorizarse el aprovechamiento y sus cantidades, aunado a esto funcionarios de la propia Secretaría han afirmado que no conocen cuántas aves llegan al mercado: "Damos autorizaciones de captura de 100 a 400 aves en un solo permiso, dependiendo del estado, pero cuando las aves llegan al mercado, notamos que hay muchas más aves de las que autorizamos, posiblemente cuatro o cinco veces más aves de las que se autorizaron en los permisos"4, con lo cual evidentemente se puede afirmar, que el contemplar dentro de la legislación el que se otorguen de manera legal autorizaciones para el aprovechamiento de psitácidos en el país, no es garantía para fomentar su aprovechamiento sustentable, y mucho menos su conservación.
Por lo anterior, la iniciativa que hoy venimos a presentar a esta honorable Asamblea, contiene la afirmación expresa de que solo se permitirá aprovechamiento de las psitácidas en los casos de cría en cautiverio de estas aves, y para garantizar el control de estas autorizaciones, dichos ejemplares deberán contar con anillo cerrado de identificación al nacimiento que garantice su legal procedencia, lo cual obedece a que este tipo de anillos solo se pueden colocar cuando las aves están en etapa juvenil, y no pueden ser colocados en estadios posteriores sin dañar al animal, con lo cual se trata de evitar que los anillos sean manipulados quitándolos y poniéndolos discrecionalmente como actualmente, tratando de amparar el comercio ilegal de estas en una supuesta legalidad.
El planteamiento de esta iniciativa estriba en el establecimiento de un instrumento jurídico que revierta la preocupante y clara disminución de las poblaciones silvestres de psitácidas en México. Esta merma sobre las poblaciones naturales no se limita a los ejemplares extraídos para el mercado de mascotas, ya que incluye aquellos huevos y pollos que mueren porque sus padres fueron atrapados, así como la destrucción de nidos y sitios de anidación que también constituyen una parte importante de esta pérdida.
Podemos asegurar hoy en día que la disminución de las poblaciones de psitácidas en México, es debida principalmente a dos causas: la pérdida de hábitat y a la captura ilegal excesiva. Al respecto existe una ausencia evidente de políticas y mecanismo jurídicos que permitan desincentivar la práctica de aprovechamiento extractivo de estas aves. De seguir a este paso, las expectativas de recuperación de las psitácidas mexicanas no son muy buenas, por lo cual es posible que aquellas que actualmente se encuentran en peligro de extinción desaparezcan en un periodo no mayor a 15 años, y las que se encuentran como amenazadas o sujetas a protección especial sean consideradas como en peligro de extinción, por esto los Diputados que suscribimos la presente iniciativa con proyecto de decreto consideramos que es necesario adicionar un articulo a la Ley General de Vida Silvestre que excluya a los ejemplares de psitácidos del otorgamiento de autorizaciones de aprovechamiento extractivo de especies de vida silvestre.
Por lo anterior, los diputados que suscribimos la presente iniciativa con proyecto de decreto consideramos que es necesario adicionar un artículo 60 BIS 2 a la Ley General de Vida Silvestre que prohíba el aprovechamiento extractivo de psitácidos en el territorio mexicano garantizando así su conservación para el goce de las presentes y futuras generaciones, por lo cual nos permitimos someter a consideración de esta Honorable Asamblea la siguiente:
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona un artículo 60 Bis 2, a la Ley General de Vida Silvestre.
Artículo Único. Se adiciona un artículo 60 Bis 2 a la Ley General de Vida Silvestre, para quedar como sigue:
Artículo 60 Bis 2. Ningún ejemplar de ave correspondiente a la familia psittacidae o psitácido, cuya distribución natural sea dentro del territorio nacional, podrá ser sujeto de aprovechamiento extractivo con fines de subsistencia o comerciales.
La Secretaría sólo podrá otorgar autorizaciones de aprovechamiento extractivo con fines de conservación o investigación científica. Únicamente se otorgarán autorizaciones para investigación científica a instituciones académicas acreditadas.
Queda prohibida la importación, exportación y reexportación de cualquier ejemplar de ave correspondiente a la familia psittacidae o psitácido, cuya distribución natural sea dentro del territorio nacional.
Las especies de psitácidos no comprendidas en el presente artículo quedan sujetas a las disposiciones previstas en las demás leyes y Tratados Internacionales de los cuáles México sea parte.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al siguiente día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Las autorizaciones para el aprovechamiento extractivo de ejemplares de psitácidos, cuya distribución natural sea dentro del territorio nacional, otorgados con anterioridad a la publicación del presente decreto mantendrán su vigencia, pero no podrán renovarse.
Tercero. Los criaderos de ejemplares de psitácidos cuya distribución natural sea dentro del territorio nacional, legalmente acreditados ante la Secretaría, podrán continuar operando únicamente con fines de conservación en los términos del presente decreto.
Cuarto. Para los efectos del presente decreto son psitácidos de distribución natural dentro del territorio nacional los siguientes:
Quinto. Quedan derogadas todas las disposiciones que se opongan al presente decreto.
Notas:
1 Ley General de Vida Silvestre, ultima reforma publicada
en el Diario Oficial de la Federación el 10 de enero de 2002 H.
Congreso de la Unión.
2 CANTÚ GUZMÁN Juan Carlos, SÁNCHEZ
SALDAÑA Maria Elena, Trafico Ilegal de Pericos en México
una Evaluación Detallada, p.16 de (Semarnat, 2006 d, g).
3 Idem.
4 RAMÍREZ Felipe, Director General de Vida Silvestre
en entrevista 1998.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a los 24 días del mes de abril del año 2007 dos mil siete.
Diputados: Diego Cobo Terrazas (rúbrica)
(PVEM), Jesús de León Tello (PAN), Lucía Susana Mendoza
Morales (PAN), José Luis Espinosa Piña (PAN), Víctor
Manuel Torres Herrera (PAN), Benjamín Hernández Silva (PRD),
María Mercedes Colín Guadarrama (PRI), Edmundo Javier Bolaños
Aguilar (PAN), Adriana Dávila Fernández, (PAN), José
Antonio Díaz García (PAN), Emilio Ramón Ramiro Flores
Domínguez (PAN), José Guillermo Fuentes Ortiz (PAN), Jorge
Rubén Nordhausen González (PAN), Christian Martín
Lujano Nicolás (PAN), Martha Angélica Romo Jiménez
(PAN), Aleida Alavez Ruiz (PRD), Roberto Mendoza Flores (PRD), Maria Soledad
López Torres (PRD), Rafael Villicaña García (PRD),
Juan Hugo de la Rosa García (PRD), Carlos Roberto Martinez Martínez
(PRD), Armando Barreiro Pérez (PRD), José Ascención
Orihuela Bárcenas (PRI), Martha Hilda González Calderón
(PRI), Fernando Quetzalcóatl Moctezuma Pereda (PRI), Carlos Ernesto
Zatarain González (PRI), Víctor Manuel Méndez Lanz
(PRI), Sergio Augusto López Ramírez (PVEM), Humberto López
Lena Cruz (PC).
QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS
41 Y 99 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS, A CARGO DE LA DIPUTADA SARA CASTELLANOS CORTÉS, DEL GRUPO
PARLAMENTARIO DEL PVEM
Sara Isabel Castellanos Cortés, diputada federal por la LX Legislatura del H. Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, en ejercicio de las facultades contenidas en los artículos 72, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, someto a la consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma diversas disposiciones de los artículos 41 y 99 de la Constitución General de la República, en materia electoral, de conformidad con la siguiente
Exposición de Motivos
1. No obstante diversas consideraciones respecto del grado de complejidad y calidad de que se ha ido dotando al sistema normativo mexicano en materia electoral a partir de las reformas constitucionales de 1990 y 1996, que dieron origen a las instituciones autónomas, profesionalizadas e independientes responsables de la función de Estado de organizar las elecciones federales y de garantizar la autenticidad y libertad del sufragio popular sobre la base de los principios rectores de certeza, imparcialidad, legalidad y objetividad, es un hecho que el diseño institucional y de procedimientos electorales dista aún de ser un modelo acabado y plenamente funcional, como ha quedado evidenciado de la forma más patente a partir de los resultados de los comicios generales de julio del 2006
2. Efectivamente a partir del cambio democrático que implicó que, en julio de 2000, por vez primera en la historia nacional, haya accedido a la Presidencia de la República un candidato de oposición, abrió amplias expectativas y esperanzas de que tal circunstancia daría inicio a una nueva época de modernidad y gobernabilidad democrática al país. Desgraciadamente, los escándalos por el financiamiento irregular de la campaña del ex presidente Vicente Fox, además de un estilo personal de gobernar totalmente errático, gris y frívolo, empañaron la primera gran conquista democrática del México del siglo XXI e imposibilitaron continuar avanzando en el perfeccionamiento de los sistemas político, electoral y de partidos, lo que hubiese permitido hacer realidad la democracia participativa, la gobernabilidad democrática y la justicia social.
3. De manera especial, la dinámica con que se desarrolló el proceso electoral del 2005-2006, antecedido por las tensiones provocadas en el sistema político por la mala conducción del Presidente de la República como jefe de Gobierno y de Estado, y su incapacidad para dar dignidad y contenido a la función de la Presidencia como una instancia imparcial y ajena a la lucha de partidos, provocó que el sistema normativo e institucional hasta entonces relativamente exitoso, no resultase suficiente para procesar de manera adecuada el proceso electoral.
Efectivamente, desde la integración misma del órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral y en todas y cada una de sus etapas formales, fue objeto de críticas, descalificaciones y quejas, muchas de ellas propiciadas por las excesivas permisividad y pasividad demostrada por los órganos de dirección administrativa de la autoridad electoral, frente a flagrantes violaciones e inusitada presencia del Ejecutivo federal y diversos servidores públicos en ámbitos que les estaban impedidos por elemental ética y equidad; el proceso fue igualmente cuestionado por la insuficiencia de la legalidad para regular fenómenos emergentes y fallas de diseño normativo que se fueron evidenciando a lo largo del mismo.
4. De hecho, las graves inconsistencias detectadas ya desde el 2000 en múltiples aspectos de las reglas de la competencia electoral, provocaron que muchos sujetos con derecho de iniciativa en el Congreso de la Unión, representativos de todas las fuerzas políticas, presentaran sucesivamente propuestas de reformas y ajustes a la normativa electoral. En ese tenor, legisladores del Partido Verde Ecologista de México suscribimos y presentamos, tanto en la Cámara de Diputados como en la de Senadores, una serie de iniciativas que buscaban corregir desviaciones y regular diversas cuestiones, tales como: precampañas, nuevas reglas de fiscalización en campañas, nuevos diseños institucionales para el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, mejores reglas de equidad y género, entre otros temas relevantes.
5. No obstante lo anterior, por el evidente desinterés y la falta de capacidad para la construcción de acuerdos y consensos demostrada por el Presidente de la República y su partido, no fue posible llevar a cabo reformas que ya eran consideradas indispensables desde entonces. Para desgracia de México, tales actitudes provocaron que a lo largo de todo el proceso electoral, y especialmente en la etapa de los cómputos y la calificación de la elección presidencial, e incluso hasta después de la toma de posesión del actual Presidente, la vida pública estuviese sometida a grandes presiones derivadas del desaseado manejo de la política y que las instituciones públicas, particularmente la presidencial y los organismos electorales hayan sido sometidos a un grado de desgaste y descrédito que impacta en toda la vida nacional. En los hechos, lo anterior significó una regresión democrática sin precedentes en el país.
6. En ese contexto, es que el Congreso de la Unión, previa iniciativa del senador Manlio Fabio Beltrones, ha expedido la Ley para la Reforma del Estado, que busca hacerse cargo de la urgente necesidad de dar contenido y rumbo al debate nacional y promover, en su caso, las consecuentes reformas estructurales en los temas de mayor relevancia para el desarrollo nacional, con equidad y justicia.
En esa dinámica, con la presente iniciativa se pretende recapitular y poner al día una serie de temas que, como ya se ha dicho, fueron materia de inquietudes y propuestas por parte de legisladores del partido Verde Ecologista de México en ambas cámaras del Congreso de la Unión y que buscan incorporar en el orden constitucional, en primera instancia, diversas cuestiones derivadas de las experiencias recogidas a partir de los procesos electorales de los últimos años.
De tal forma, esta iniciativa propone, de manera sucinta, se atiendan los siguientes aspectos:
- Reconocer en el artículo 41 a las Agrupaciones Políticas Nacionales como entidades de interés público y sujetos plenos de derecho, en su calidad de organizaciones originarias de los partidos políticos, y se les imponga las obligaciones y derechos consecuentes a tal naturaleza.
- Reforzar el sentido de la exclusividad de los partidos políticos y las agrupaciones políticas nacionales en materia político-electoral, a efecto de impedir la indeseada intervención de organizaciones e individuos ajenos al sistema de partidos y agrupaciones políticas que, al amparo de supuestos intereses cívicos o bajo membretes sin sustento alguno y eludiendo la ley en materia de control y fiscalización de gasto y propaganda electoral buscan influir positiva o negativamente en favor de determinados partidos o candidatos. En todo caso, garantizar que las inquietudes ciudadanas, sin demérito del ejercicio pleno de las garantías ciudadanas en materia de libertad de expresión y participación políticas, se realicen por las instancias partidistas.
- En congruencia de lo anterior, deben imponerse a los partidos y agrupaciones políticas, mayores controles y reglas en materia de democracia interna y transparencia; así como en lo relativo a su organización y participación en todos los ámbitos de la vida nacional, de modo que se dignifique a las organizaciones políticas y respondan a cabalidad de su calidad de entidades de interés público y de depositarias de la confianza de sus militantes y simpatizantes. En ese orden de ideas, se propone establecer en la Constitución la necesidad de expedición de regulación integral y especializada, consistente en una Ley de Partidos Políticos, donde se regulen con exhaustividad las normas relativas a la constitución, derechos y obligaciones, transparencia y rendición de cuentas, formas de participación en la vida pública nacional, hasta la pérdida de registro o disolución y liquidación.
- En el ordenamiento especial, se regulará la vigilancia y control, a cargo de la autoridad electoral, de las modalidades que utilicen los partidos políticos para la determinación de sus candidatos a los cargos de elección popular, sobre la base de que las precampañas y procesos internos deben obedecer a los principios rectores de la función electoral y garantizar la transparencia y la democracia interna de los partidos.
- Se propone revisar a profundidad la normatividad relativa al financiamiento, control y fiscalización del gasto de los partidos políticos, clarificando la base constitucional para el desarrollo legal de nuevas facultades, derechos y obligaciones en la materia, tanto a cargo de los partidos políticos como de las autoridades de fiscalización y jurisdiccionales.
- Se propone que el acceso a los medios de comunicación social electrónicos que tengan los partidos políticos para la difusión de sus actividades y en las campañas electorales, sea única y exclusivamente a través de los tiempos que corresponden al Estado. Lo anterior, permitirá detener la siempre ascendente espiral de gasto que en materia de medios realizan los partidos y la transferencia virtual de fondos públicos a las empresas concesionarias de radio y televisión. Del mismo modo, y toda vez que en la actualidad la mayor parte de los gastos de campaña de los partidos políticos se realizan en contrataciones de tiempo en radio y televisión, al establecer que el acceso a dichos medios será únicamente en tiempos oficiales, se logrará un ahorro inmediato y sustancial en el gasto político electoral, además de otras aquellas adecuaciones que para reducir dicho gasto pueden realizarse en las reformas conducentes a la ley electoral secundaria, con la revisión de las fórmulas para calcular el costo de las campañas y la revisión de sus tiempos de duración.
- En cuanto garantía plena de certeza y transparencia, se propone establecer que, como regla fundamental democratizadora para todo proceso electoral que se realice en cualesquiera de los órdenes de gobierno, federal, estatal, municipal y del Distrito Federal, bajo determinadas circunstancias y condiciones se realicen, previa petición de parte y bajo mecanismos controlados por instancias jurisdiccionales, recuentos parciales o totales de votación para garantizar el pleno apego a los principios de certeza y autenticidad de las elecciones.
Decreto
Primero. Se modifican el primer párrafo; la fracción I del párrafo segundo y el primer párrafo de la fracción II; se adiciona un último párrafo a la fracción II; y un párrafo segundo a la fracción IV, recorriéndose en su orden el actual párrafo segundo de dicha fracción, que pasa a ser tercero, del párrafo segundo, todos del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 41.
El Pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los estados, en lo que toca a sus regímenes interiores en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal y deberán garantizar el pleno ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos y el cumplimiento de los principios rectores de la función electoral y la democracia participativa.
...
...
II. La ley garantizará que los partidos políticos nacionales cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades. Por tanto, tendrán derecho al uso en forma permanente de los medios de comunicación social en los tiempos que correspondan al Estado, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca la misma. Queda prohibida a toda persona la contratación de espacios en medios de comunicación electrónicos, que tengan como objetivo la promoción personal o la intervención de cualquier modo en los procesos electorales, a favor o en contra de cualesquier partido, candidatos o programa electoral. Además, la ley señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales, debiendo garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.
...
a) a c) ...
...
En todo caso, las leyes garantizarán que los programas y recursos públicos no sean utilizados en modo alguno, directa o indirectamente, como instrumento para la promoción de intereses políticos o electorales de servidores públicos, partidos u organizaciones.
En todo caso, el sistema a que se refiere el párrafo anterior, establecerá los supuestos y mecanismos para la realización de recuentos parciales o totales de votación, además de precisar las causales y supuestos para decretar la nulidad de votaciones y de elecciones para los cargos de elección popular en que así resulte necesario para garantizar la autenticidad y libertad del sufragio y el cumplimiento de los principios rectores de la función electoral.
...
Artículo 99. ...
...
...
...
IV. Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos, que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones. Esta vía procederá solamente cuando la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales y sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios elegidos. En el marco de sus resoluciones, la Sala Superior del Tribunal, por mayoría calificada de cinco de sus integrantes, podrá determinar la desaplicación de las normas constitucionales o legales de las entidades federativas, cuando no se correspondan con la Constitución General de la República.
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, con excepción de lo previsto en los artículos siguientes.
Segundo. Las entidades federativas deberán adecuar sus constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a más tardar dentro de un año contado a partir de su entrada en vigor. En su caso, el Congreso de la Unión deberá realizar las adecuaciones a las leyes federales antes del mes de octubre del 2008.
En tanto se realizan las adecuaciones a que se refiere el párrafo anterior, se continuarán aplicando las disposiciones vigentes.
Tercero. Se derogan todas las disposiciones que se opongan a las reformas establecidas en el presente decreto.
Dado en la sede del honorable Congreso de la Unión a los veinticuatro días del mes de de abril de dos mil siete.
Diputada Sara Isabel Castellanos Cortés (rúbrica)
QUE REFORMA, ADICIONA Y DEROGA
DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA, DEL CÓDIGO
FISCAL DE LA FEDERACIÓN Y DE LA LEY DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN
TRIBUTARIA, SUSCRITA POR DIPUTADOS DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS DE LOS
PARTIDOS DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA, DE CONVERGENCIA, Y
DEL TRABAJO
Las y los suscritos, diputados integrantes de los grupos Parlamentarios del Partido de la Revolución Democrática, Partido del Trabajo y Convergencia de la LX Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración del Pleno de la Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley del Impuesto sobre la Renta, el Código Fiscal de la Federación, la Ley del Servicio de Administración Tributaria y la Ley de Instituciones de Crédito al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El artículo 31, fracción IV de nuestra Ley Suprema establece que es obligación de los mexicanos "Contribuir para los gastos públicos, así de la federación, como del Distrito Federal o del Estado o Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes". En este orden de ideas, el artículo 1o. del Código Fiscal de la Federación, impone, esta obligación tanto a personas físicas como personas morales; de esta manera, los contribuyentes aportarán al gasto del Estado Mexicano los recursos que determinen las diversas leyes fiscales, tanto las federales como las de las propias entidades federativas y los municipios.
Es pues, una obligación derivada de nuestra norma suprema la de contribuir al gasto del Estado; contribución que debe por norma constitucional sujetarse al principio de proporcionalidad y equidad, que se traduce en que el que obtiene mayores ingresos de la actividad lícita que realice, debe contribuir con mayores recursos; esto es, la cantidad de sus aportaciones a la hacienda federal, a la de las entidades federativas y a la municipal debe cuantificarse directamente a la proporción de su ingreso y a la naturaleza de la actividad que realiza: Los iguales serán tratados igual. De esta manera, todos estamos obligados a la contribución, sin embargo, el contexto recaudatorio no es así, ya que no siempre se consigue hacer realidad que el contribuyente pague en proporción a sus ingresos, ni se puede decir que es un hecho indudable que la equidad en las contribuciones se materialice en el pago de las mismas.
Actualmente, nuestro país se enfrenta a una grave realidad derivada de crisis políticas, económicas y sociales, en este tenor la realidad económica es reflejo de una cambiante y rigurosa política pública, dentro de la cual la materia tributaria ha sido fuertemente criticada por las fuertes imposiciones, la incertidumbre, las constantes modificaciones y duras sanciones legales a quienes las eviten o infrinjan.
Los contribuyentes, personas físicas y morales, se encuentran en situaciones muy confusas y problemáticas sobre su situación fiscal ante la autoridad tributaria, como consecuencia del total desconocimiento de sus derechos y obligaciones que la legislación tributaria les establece, situaciones que se agravan por la falta de proporcionalidad y equidad en los tributos.
La situación cada vez más compleja y rigurosa por parte del Estado en la determinación y exigibilidad de las contribuciones hace necesario analizar y comprender los fundamentos doctrinarios y legales que generan las contribuciones y las exenciones de impuestos. En este tenor para la obtención de los recursos que el Estado requiere para su debido funcionamiento y en consecuencia proporcionar a los gobernados los satisfactores públicos indispensables, es indispensable aumentar la base de los contribuyentes, es decir, que todos los mexicanos cumplan con la disposición constitucional de aportar los recursos destinados al gasto público, a través de un esquema equitativo, justo y proporcional a su ingreso.
Sin embargo, las necesidades de la economía nacional tanto en materia de desarrollo social como en materia de infraestructura económica e inversión son muy superiores a la actual recaudación de impuestos, por lo que deben cubrirse en una parte significativa con ingresos petroleros, los cuales representan la venta de un bien no renovable.
El agotamiento del petróleo, como recurso no renovable y la falta de inversión en el sector energético, obligan a Pemex a posponer su modernización, la adquisición de nuevas tecnologías, y la ejecución de proyectos prioritarios para satisfacer la demanda nacional de productos elaborados con base en el petróleo.
Es importante mencionar que aún y con los ingresos petroleros históricamente altos en los últimos cinco años, el déficit por necesidades no atendidas en los renglones señalados asciende a cuando menos 3 puntos porcentuales del producto interno bruto.
Esta situación, de no corregirse en el corto plazo, presenta riesgos muy altos para la Economía Nacional, entre los que destacaría el desequilibrio fiscal que haría peligrar la estabilidad financiera de México y el valor de la moneda, sin mencionar los riesgos de pérdida en la inversión extranjera.
Aun disponiendo de cuantiosos ingresos petroleros extraordinarios, el Gobierno se ha visto imposibilitado para atender necesidades básicas del país, tales como el gasto en educación, en ciencia y tecnología, y en inversión en infraestructura social y económica, incluyendo la inversión del sector energético.
La debilidad financiera a la que la hacienda pública podría estar expuesta, generaría múltiples presiones para ceder al capital privado sectores de la exploración, producción, refinación y transporte de energéticos, entre otros, que le harían perder aún más la sinergia potencial entre diversas actividades industriales y comerciales que tiene cualquier empresa petrolera integrada, como lo es Pemex, con el resultado de una pérdida de valor económico para todos los mexicanos.
No podemos olvidar que la recaudación del ingreso tributario ha sido baja y ha fluctuado en los últimos 20 años entre el 10 por ciento y el 11 por ciento del producto interno bruto; mientras que en otros países, incluso aquellos que se clasifican como en vías en desarrollo, la recaudación excede al 15 por ciento y en algunos casos llega hasta el 20 por ciento.
Dicha debilidad de recaudación de ingreso tributario (calculada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en un 5 por ciento del producto interno bruto –PIB–), ha obedecido, entre otros factores, a múltiples beneficios fiscales otorgados a sectores económicos mediante exenciones o autorizaciones para diferir el pago de impuestos.
En concreto, en la Ley del Impuesto sobre la Renta se establecen regímenes de privilegio para determinados sectores empresariales de nuestro país, que los benefician de manera indebida en detrimento de una mejor recaudación federal y del principio constitucional de justicia fiscal, establecido en el artículo 31, fracción IV, de la Carta Magna. Esa gama de privilegios, instituidos en diferentes tiempos por el Congreso federal, han impedido que las finanzas públicas tengan un verdadero sentido redistributivo de la riqueza en perjuicio de los sectores de mayor rezago social de México.
En la actualidad, se da la paradoja que el sistema tributario mexicano, en la vertiente del impuesto sobre la renta, está sustentado estructuralmente en las retenciones que de ese impuesto recae sobre la nómina y prestaciones sociales de los trabajadores, y no en los ingresos efectivos de las empresas para las cuales ellos laboran.
Esto es consecuencia del modelo neoliberal económico que México ha adoptado, que bajo premisas falsas propone la conveniencia de fortalecer –hacer más ricas– a las empresas de por sí ricas, para de ese modo generar, supuestamente, una mayor riqueza nacional y colectiva.
Bajo esa óptica es como se han arraigado diferentes prerrogativas impositivas en favor de los contribuyentes con mayor capacidad económica en nuestro país, sin beneficio material alguno para el país ni para los trabajadores, puesto que los ingresos tributarios no han crecido al ritmo augurado por los precursores del neoliberalismo fiscal, ni los trabajadores han visto fortalecidos sus sueldos reales ni su poder adquisitivo. Los empresarios ricos lo son cada vez más, sin beneficio incremental alguno para el fisco federal ni para los sectores sociales de México. Por lo demás, el abuso empresarial ha sido la nota característica en la aplicación de esos privilegios.
Los privilegios fiscales son resultado de esas políticas neoliberales y causa de los efectos desfavorables apuntados. Por ello, en la presente iniciativa de reforma, en lo que hace al régimen del impuesto sobre la renta, se propone una supresión en los beneficios de los que tienen un mayor impacto en las finanzas públicas, como es el caso de la deducción inmediata de bienes nuevos de activo fijo, del régimen de consolidación fiscal, y de la opción para constructores y desarrolladores inmobiliarios de deducir el costo de adquisición de los terrenos en el ejercicio en que los adquieran. En este mismo curso se ubica la propuesta para modificar la exención sobre las ganancias de personas físicas por enajenación de acciones en bolsas de valores reconocidas.
Régimen de Consolidación Fiscal
De las medidas que se someten a la consideración de esa soberanía, destaca la eliminación del régimen de consolidación establecido en los artículos 64 a 78 de la actual Ley del Impuesto sobre la Renta, por cuanto que, como se expresó, favorece a los grandes consorcios empresariales mediante un esquema que les ha permitido el diferimiento indefinido del pago de esta importante contribución federal, por lo que en la actualidad se exige la derogación de dicho sistema por los siguientes motivos:
b) Su eliminación conllevaría un incremento sustancial de ingresos tributarios, bajo una doble perspectiva: (i) porque haría efectivo el ISR que haya sido diferido por las empresas desde que optaron por acogerse al régimen de consolidación fiscal; y (ii) porque en el futuro ya no les sería aplicable ese beneficio.
c) La consolidación fiscal es un régimen complejo, que exige una alta especialización profesional de carácter legal, contable y fiscal. Ello ha hecho, por una parte, que dentro del propio marco de la Ley del Impuesto sobre la Renta los contribuyentes hayan encontrado reductos para aprovecharlos al máximo; y por otro lado, que la fiscalización de las autoridades hacendarias sobre los resultados proporcionados por las empresas haya sido muy complicada y, por ello, en ocasiones inefectiva.
d) Debe enviarse el mensaje de que en el sistema fiscal mexicano es inadecuado que existan privilegios que cualquier persona aproveche de manera injustificada, y menos aún los grandes grupos empresariales y sus dueños.
La eliminación del régimen de consolidación fiscal tendría un fuerte impacto en la situación financiera y patrimonial de varios grupos empresariales de México, sobre todo por el impuesto que durante varios años han estado difiriendo y que, a partir de la derogación, tendrían que enterarlo al fisco federal, actualizado conforme a los índices de inflación, conforme a los procedimientos y cálculos que al efecto se establecen en la disposición transitoria.
La eliminación del régimen de consolidación fiscal salva cualquier cuestionamiento en torno a la constitucionalidad de esta medida, por el hecho de que la eliminación de esta prerrogativa está acorde con el principio de justicia fiscal establecido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, a la vez que de su derogación no podrían dolerse quienes durante años, quizá décadas, se han aprovechado de ese beneficio en perjuicio de la hacienda pública federal. Lo injusto para efectos constitucionales sería la subsistencia de ese privilegio, como ha sucedido hasta ahora.
En ratificación de lo anterior, resulta oportuno traer a colación el criterio sustentado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en relación con el tema de la reducción de la participación consolidable del 100 por ciento al 60 por ciento, que implicó una eliminación parcial de dicho régimen, cuyo rubro señala:
(Número de registro: 189.153; Jurisprudencia; Novena Época; Instancia: Pleno; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; XIV, agosto de 2001; Tesis: P./J. 96/2001; Página: 6)
(Número de registro: 189.154; Jurisprudencia; Novena Época; Instancia: Pleno; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; XIV, agosto de 2001; Tesis: P./J. 95/2001; Página: 5)
Ganancias de personas físicas por enajenación de acciones en bolsas de valores reconocidas
Otra de las reformas de mayor importancia que se propone, es la acotación de la exención en el impuesto sobre la renta sobre las ganancias de personas físicas por enajenación de acciones en bolsas de valores reconocidas. La justificación original de esta exención era la promoción de inversiones a través de la bolsa mexicana de valores, que posteriormente se hizo extensiva a operaciones realizadas en bolsas de valores del extranjero.
Existen evidencias incontestables de que esta exención ha sido aprovechada en forma excesiva y abusiva por accionistas de grandes grupos empresariales de nuestro país, que paradójicamente son personas físicas con grandes recursos patrimoniales a su disposición. Es de suyo injusto para efectos constitucionales, que los sectores de mayor rezago social en México, en particular los trabajadores de bajos salarios, a partir de ciertos niveles de ingresos tengan que pagar el impuesto sobre la renta a su cargo, en tanto que los grandes empresarios del país, cuyas fortunas personales exceden en forma mayúscula e incalculable las de aquéllos, gocen de una exención total en el pago del propio impuesto al momento en que hacen efectivas sus ganancias de capital con motivo de la enajenación de acciones.
Están identificadas múltiples ocasiones en que la finalidad manifiesta de las empresas que cotizan en bolsa, es la de, en el futuro, favorecer a sus accionistas con esta exención, en demérito de la recaudación federal. La intención de dichas empresas no ha sido la generación de esquemas de financiamiento efectivo, sobre todo en los casos de las llamadas colocaciones secundarias. Por otro lado, tampoco se logra el objetivo de fomentar que el gran público inversionista participe en el fenómeno bursátil, dado que las acciones, al carecer de bursatilidad, generalmente permanecen en propiedad de los accionistas originales o, en el mejor de los casos, en grupos selectos de empresarios.
Para erradicar estas prácticas, una reforma al actual artículo 109, fracción XXVI, de la Ley del Impuesto sobre la Renta tendría las características siguientes: (i) continuar con la exigencia de mantener un número mínimo de acciones durante un plazo mínimo determinado, aunque con el requisito adicional de que tales acciones sean catalogadas de alta bursatilidad para efectos de la legislación que rige el mercado de valores; (ii) excluir las colocaciones de empresas extranjeras, pues el mecanismo de la exención debe tender a beneficiar a las empresas mexicanas; y (iii) excluir las colocaciones de cualquier tipo en bolsas de valores del extranjero, pues el perfil de las personas a quien debe favorecer la exención es al gran público inversionista con residencia fiscal en México.
Por otra parte, se establece de manera expresa que las personas físicas sí podrán deducir las pérdidas provenientes de la enajenación de acciones. Lo anterior con el objetivo de ajustar la Ley del Impuesto sobre la Renta a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que, para el caso de personas morales, resolvió que dicha deducción sí es procedente y que no debe limitarse al monto de las ganancias que obtenga el contribuyente en el mismo ejercicio o en los cinco siguientes, derivadas de la enajenación de acciones y otros títulos valor cuyo rendimiento no sea interés en términos del artículo 9o. de esa ley, o en operaciones financieras derivadas de capital referidas a acciones o índices accionarios, en los términos que a continuación se transcriben:
(Número de registro: 180.271; Jurisprudencia; Novena Época; Instancia: Primera Sala; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; XX, octubre de 2004; Tesis: 1a./J. 87/2004; Página: 249)
(Número de registro: 175.231; Tesis aislada; Novena Época; Instancia: Segunda Sala; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; XXIII, abril de 2006; Tesis: 2a. XLVI/2006; Página: 296)
Renta. El artículo 149, fracción I, de la ley del impuesto relativo, que prevé el mecanismo para determinar la parte de la pérdida por enajenación de acciones que se disminuirá de los ingresos acumulables, tratándose de personas físicas, no transgrede el principio de equidad tributaria (legislación vigente a partir de 2002). La mencionada ley establece un sistema mixto para determinar la base impositiva, ya que si bien precisa en cada capítulo de su Título IV, con excepción del capítulo I, el tipo de ingreso y las deducciones autorizadas en el mismo capítulo relacionadas con la fuente de ingreso, con lo cual reconoce categorías de contribuyentes según el tipo de ingreso y fija el principio de que las deducciones sólo pueden afectar los ingresos derivados de la misma fuente, lo cierto es que permite que ciertos conceptos fiscales como lo es la pérdida por enajenación de acciones prevista en el artículo 149, fracción I, incidan en forma negativa en la determinación de la propia base, afectando ingresos diversos a su fuente; sin embargo, esto sólo acontece con las excepciones que el propio legislador determinó, entre las que se encuentran los ingresos por salarios y en general por la prestación de un servicio personal subordinado, regulados en el Capítulo I. De ahí que si conforme al sistema del gravamen dichos ingresos no tienen deducciones propias y el mismo régimen de tributación únicamente permite la disminución de conceptos fiscales que corresponden al gasto generado para la obtención del ingreso correspondiente, con las excepciones relativas, es evidente que el citado trato diverso no transgrede el principio de equidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, si la pérdida por enajenación de acciones sufrida no se vincula con la obtención de los indicados ingresos por salarios y en general por la prestación de un servicio personal subordinado.
(Número de registro: 175.230; Tesis aislada; Materia(s): Constitucional, Administrativa; Novena Época; Instancia: Segunda Sala; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; XXIII, abril de 2006; Tesis: 2a. XLI/2006; Página: 296)
El texto en vigor del artículo 109, fracción XXVI de la Ley del ISR provoca, por un lado, la indeseable consecuencia de beneficiar con la exención a accionistas que no tienen un real interés en participar en el mercado de valores, en menoscabo de la recaudación fiscal; y por otro lado, la realidad demuestra que un gran volumen de acciones carece de bursatilidad alguna, lo que ratifica la idea de que su colocación en bolsa sólo se hace con el propósito de alcanzar en el tiempo la exención de que se trata.
Eliminada la exención para cierto tipo de operaciones bursátiles sobre acciones, los contribuyentes tendrían que proceder de igual forma como lo hacen quienes nunca han gozado de ese privilegio. Las complicaciones de índole operativo y administrativo que representaría la determinación del impuesto sobre la renta respecto de operaciones realizadas en bolsa de valores, no debiera verse como un obstáculo insalvable ni es justificación válida para mantener la exención. De hecho, existen operaciones del mismo jaez cuya exención no está permitida, por no cumplir los requisitos legales exigidos para ello, y que, por lo tanto, están gravadas con el propio impuesto.
Deducción del costo de adquisición de los terrenos
A pesar de que este beneficio fue establecido para fomentar la inversión y el desarrollo del sector inmobiliario, quienes realmente se han beneficiado del mismo han sido los grandes desarrolladores inmobiliarios, quienes han diferido el pago del ISR obteniendo así mayores recursos que se han aprovechado únicamente por los accionistas de esas grandes empresas y no por los contribuyentes menores.
Por su parte, la obtención de mayores recursos financieros se ha traducido en que dichas empresas hayan financiado su crecimiento con cargo al fisco, y por tanto en demérito de la sociedad en general quien no se ha visto beneficiada por el estímulo que ahora se propone eliminar. Es evidente que lo que se pretende es no disminuir la capacidad de los empresarios por fomentar la inversión o el desarrollo inmobiliario en nuestro país, sino por el contrario, encontrar mecanismos eficaces que permitan una mayor recaudación de la hacienda pública y un desarrollo más equitativo de la sociedad.
La actual redacción de la ley en la materia, en especial, el artículo 225, implica un trato no equitativo en relación con el resto de los sectores de la industria en nuestro país. Más aún si se observa que las consideraciones que en su momento justificaron esta deducción ya no se encuentran vigentes a la fecha, por lo que actualmente, al existir una industria en el sector inmobiliario con empresas ya consolidadas, y que incluso, algunas de ellas cotizan en bolsa, resulta innecesario mantener la deducción del costo de adquisición de terrenos en términos del artículo citado de la Ley del Impuesto sobre la Renta.
A mayor abundamiento, empresas extranjeras consolidadas por los capitales de sus países de origen se han visto beneficiadas por la prerrogativa a que hemos aludido, sin repercutir directamente en los beneficios sociales que deberían privar. Como se ha señalado en líneas anteriores, debe preverse una lucha de mercados y mantener condiciones equitativas entre éstos para no crear condiciones económicas que desfavorecerán y crearán desigualdades mayores en las clases sociales menos favorecidas económicamente y por ende en los controles económicos tutelados por el Estado.
Deducción inmediata de bienes nuevos de activo fijo
La deducción inmediata de bienes nuevos de activo fijo prevista en los artículos 220, 221 y 221-A de la Ley del Impuesto sobre la Renta, fue prevista como un medio de fomentar la inversión y como consecuencia de esto, la generación de mayores empleos, sin embargo, a la fecha dicho estímulo no ha dado como resultado directo y visible los propósitos por los que fue adoptado, y por el contrario, ha significado un gran costo para la sociedad en su conjunto, al momento de cuantificar las importantes cantidades que el fisco ha dejado de recaudar con motivo de dicha deducción.
Como consecuencia sólo se ha beneficiado a cierto número reducido de contribuyentes, que en su mayoría son grandes empresas, los cuales se aprovechan directamente de este estímulo, en demérito de la recaudación fiscal. Y lo que es peor, el ahorro que estos contribuyentes han logrado no necesariamente se ha traducido en una mayor inversión o en generación de empleos en nuestro país.
Por lo anterior, se propone eliminar esta deducción a fin de que, con el aumento de recaudación que esta medida generará, se obtengan ingresos para apoyar a los grupos de la sociedad menos favorecidos.
Donativos deducibles en un 50 por ciento y reglas de control a campañas de redondeo
Para que una organización de la sociedad civil (OSC) tenga capacidad legal para expedir comprobantes de donativos deducibles de impuestos, se requiere una autorización especial de parte de las autoridades de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), pues de acuerdo a nuestra legislación fiscal vigente las donaciones otorgadas a las organizaciones autorizadas tienen el mismo rango que los costos indispensables de operación de las empresas.
En México existen 20 mil OSC; 8,451 son privadas, no lucrativas y de servicios a terceros. De acuerdo a los datos disponibles, el 42.52 por ciento (3,594 organizaciones) cuentan con la Clave Única de Inscripción al Registro Federal de las Organizaciones de la Sociedad Civil (Cluni), lo que les permite recibir fondos federales.1
Dentro de las OSC en nuestro país, 8,320 son operativas, 111 son fundaciones y sólo 20 prestan servicios. Las operativas son las que diseñan y operan proyectos de vínculo directo con la población. Las donantes o fundaciones tienen como misión apoyar con recursos a instituciones no lucrativas. Las prestadoras de servicios asesoran, capacitan y apoyan a las organizaciones operativas y a las fundaciones.
Las OSC se sostienen mediante tres fuentes de financiamiento:
Las OSC están sujetas a un régimen fiscal específico: el régimen de personas morales con fines no lucrativos, establecido en la Ley del Impuesto sobre la Renta, Título III, la cual las exime del pago de dicho impuesto.
Existen alrededor de 8 mil 500 organizaciones, de las cuales 5 mil cuentan con la autorización para recibir donativos deducibles de impuestos.
El artículo 95 de la Ley del Impuesto sobre la Renta (LISR) clasifica a las organizaciones no lucrativas en dos grupos: 1) personas morales con fines no lucrativos (PMFNL), y 2) personas morales con fines no lucrativos autorizadas para recibir donativos deducibles (donatarias autorizadas).
Ambos tipos de organizaciones comparten la ventaja de estar exentas del impuesto sobre la renta. Las donatarias autorizadas, tienen la prerrogativa de poder emitir recibos deducibles de impuestos para las donaciones que reciban; lo cual las ubica en una situación privilegiada dentro del sistema fiscal.
Un dato relevante es que México es una de las pocas naciones en el mundo que no establece límites al valor de la deducción fiscal ni a su monto, lo que se traduce en que por cada peso donado, las personas morales y físicas resta el valor total de lo que tendrían que pagar por ISR desde su utilidad fiscal neta. En consecuencia, estos donativos se convierten en recursos cien por ciento públicos.
Esta situación, que sólo puede entenderse como de fomento temporal, ha inducido un conjunto de comportamiento perversos en donde muchas personas morales crean organizaciones no lucrativas con el principal fin de evadir el impuesto sobre la renta mediante operaciones de triangulación y donaciones cruzadas, planeaciones de elusión fiscal a través intercambio de servicios y donaciones en especie, ya que no existe un costo de transacción fiscal individualizado por cada donación, por lo que se obtienen transferencias con un descuento igual al valor de lo que deberían pagar por ISR.
Por otra parte, el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública de 2005, señala un conjunto de carencias y observaciones en la calidad, claridad y discrecionalidad con la que el sector público (SHCP, SEP, Conaculta, Pemex y el IMSS) otorga donativos desde el presupuesto público federal.
El informe señala que se "requiere adecuar y expedir la normatividad para atender la problemática señalada, estableciendo con precisión los propósitos y las circunstancias en que podrán concederse estos apoyos, así como las características de las instituciones beneficiarias… que se evalúe la pertinencia de responsabilizar a una sola unidad administrativa de la SHCP de verificar el cumplimiento de la norma, y diseñar y operar un sistema integral para el registro, control y seguimiento de los donativos otorgados por la administración pública federal (p 13).
En el aspecto estrictamente fiscal, con base en la publicación del Presupuesto de Gastos Fiscales 2006, la SHCP estimó un costo de 24 mil 223.9, y de 25 mil 026.6 millones de pesos para 2007. Lo cual supondría que se están realizando donaciones cercanas a los 90 mil millones de pesos, que se están tomando decisiones privadas de enorme alcance público sobre lo cual los contribuyentes tenemos derecho a estar informados y a preguntarnos si estas transacciones son legítimas y reales. Estas cifras que casi duplican el presupuesto de la Secretaría de Salud.
En consecuencia, los contribuyentes debemos demandar un mecanismo de control efectivo. Un primer paso lo representa el compartir en cincuenta por ciento la relación de las donatarias autorizadas entre el sector público y privado en cuanto al costo fiscal y el deslinde de los pequeños donatarios ante las grandes corporaciones que redondean. Este mecanismo de control también tiene por propósito prevenir y contener comportamientos de corrupción, evasión fiscal y para inducir la transparencia en el uso de los recursos públicos, al tiempo que la Hacienda Pública incrementaría su recaudación fiscal en 12 mil quinientos millones de pesos.
Un segundo paso debe de partir de rediseñar la legislación del sector como recomienda el informe citado de la Auditoría Superior de la Federación 2005, actualizándola para precisar la relación entre el Estado, los donatarios y las OSC, a fin de que se desarrollen en un marco sano, de servicio sin neocorporativismos o clientelismo político, con base en una auténtica responsabilidad social. Las OSC son demasiado importantes para el futuro de la nación como para permitir el círculo de degradación y corrupción en el que tan tempranamente se encuentra.
Con estos motivos, se propone reformar los artículos 31 en su fracción I y 176, en su fracción III, a fin de que los donativos sean deducibles en un 50 por ciento para evitar abusos. Asimismo se reforma el artículo 32-A del Código Fiscal de la Federación y se adiciona una fracción XXI al artículo 86 de la Ley del Impuesto sobre la Renta para que los programas de redondeo en centros comerciales o tiendas al público en general, tengan la obligación de informar y dictaminarse, se persigue el tener la seguridad de que la gente que dona su cambio para fines sociales no sea utilizado en forma incorrecta, para asegurar que quede debidamente amparado en su comprobante de venta y registro en contabilidad como una cuenta a terceros, a fin de que no sea utilizada indebidamente por el contribuyente que lo retuvo.
Impuesto definitivo y del 35 por ciento sobre dividendos o utilidades, considerando el 28 por ciento del ISR corporativo vigente
En los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la tasa del gravamen para los dividendos ha sido objeto de debate e interés en los últimos años, tomando en consideración que normalmente las utilidades se gravan a nivel corporativo y de nuevo cuando se reparte como dividendos. Uno de los principales puntos ha sido evitar la doble tributación, aunque ésta ha sido resuelta mediante la introducción de sistemas de créditos fiscales o tasas reducidas de dividendos en términos de los parámetros impositivos para estos países.
La tasa promedio de los países de la OCDE en materia de dividendos es de 43.8 por ciento y en Estados Unidos, nuestro principal socio comercial, la tasa se ubica en 46.8 por ciento. En otros países la tasa llega alcanzar un límite superior mayor al 50 por ciento. Por otra parte, la diferencia entre la tasa de dividendos y la del impuesto al ingreso corporativo es de 13 por ciento en promedio para la OCDE, siendo Corea el país que tiene la menor diferencia que es de 7 por ciento, como se muestra en el siguiente cuadro:
México es el único país de está organización que no grava los dividendos, ya que nuestra legislación contempla la misma tasa para este rubro con respecto a la tasa general del impuesto sobre la renta, por lo que el primero se piramida y se acredita totalmente, lo que se traduce en una tasa idéntica al ISR corporativo para este concepto.
Con esta relevante reforma, México estaría dando los primeros pasos para lograr una convergencia impositiva con respecto a los países miembros de la OCDE, aunque estaría más de diez puntos debajo de la tasa impositiva de su principal socio comercial.
Por otra parte, se propone evitar la doble tributación manteniendo el acreditamiento al 100 por ciento del ISR empresarial, quedando desde el inicio con la tasa más competitiva de la OCDE y con el mecanismo de acreditamiento más avanzado que se utiliza en sólo algunos países de la organización mencionada y Estados Unidos.
Por ello, se propone reformar los artículos 11 y 165, para que el impuesto sobre dividendos sea un pago definitivo de 35 por ciento, y no se acumule a los demás ingresos, para lo cual los dividendos que provengan de la cuenta de utilidad fiscal neta (Cufin) sólo paguen un 7 por ciento adicional al 28 por ciento que corresponde al ISR corporativo no se vea afectado y se vea estimulado el ciclo de reinversión de las empresas, al tiempo que se procura progresividad a un sistema fiscal concentrado y monopolizado, como ocurre en México en coherencia con las recientes críticas de relevantes organismos internacionales.2
Limitar las facultades discrecionales del Poder Ejecutivo y sus dependencias, para conceder subsidios, estímulos y regímenes especiales, para cuando lo disponga la Ley de Ingresos de la Federación.
El artículo 31, fracción IV, de nuestra Ley Suprema establece que es obligación de los mexicanos "contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del estado o municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes."
Esta disposición juega un papel muy importante en el derecho tributario mexicano, ya que el mandato constitucional establece la exigencia de que las contribuciones que se impongan solamente se harán por medio de una ley, lo cual se traduce en el principio de legalidad en materia tributaria.
Con base al principio de legalidad tributaria, es necesaria una ley formal para el establecimiento de los tributos, lo que satisface la exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales que deben soportar, así como que el contribuyente pueda conocer con suficiente precisión el alcance de sus obligaciones fiscales, de manera que no quede margen a la arbitrariedad; sin embargo para determinar su alcance es necesario remitirnos al reserva legal que se encuentra estrechamente vinculado a aquel.
La doctrina clasifica a la reserva de ley en absoluta y relativa. La primera aparece cuando la regulación de una determinada materia queda acotada en forma exclusiva a la ley formal; en nuestro caso, a la ley emitida por el Congreso de la Unión, en tanto la reserva relativa, permite que otras fuentes de la ley vengan a regular parte de la disciplina normativa de determinada materia, pero a condición de que la ley sea la que determine expresa y limitativamente las directrices a las que dichas fuentes deberán ajustarse; esto es, la regulación de las fuentes secundarias debe quedar subordinada a las líneas esenciales que la ley haya establecido para la materia normativa.
En el caso de la materia tributaria la reserva de ley es de carácter relativo, toda vez que, por una parte, dicha materia no está regulada en su totalidad por una ley formal, sino que es suficiente sólo un acto normativo primario que marque el limite de contenido para las normas secundarias posteriores, las cuales no podrán nunca contravenir lo dispuesto en la norma primaria; y además constituyan un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para el debido cumplimiento de la finalidad recaudatoria.
Con base en el principio de división de poderes el acto legislativo es facultad del Congreso de la Unión razón por la cual, sólo él podrá emitir leyes en sentido formal y material. Sin embargo, nuestro sistema constitucional prevé dos excepciones al principio general: cuando se trate de situaciones de emergencia que ponga en grave peligro la seguridad del país y cuando el Ejecutivo sea autorizado por el Legislativo para dictar leyes a fin de regular la economía del país y el comercio exterior. En estos casos, el Ejecutivo podrá ejercer facultades legislativas emitiendo los llamados decretos ley, que son formalmente decretos del Ejecutivo y materialmente normas jurídicas generales, impersonales y abstractas.
En este contexto también se enmarca la llamada miscelánea fiscal la cual, aunada a los reglamentos administrativos, la jurisprudencia, los tratados internacionales, los principios generales de derecho, la doctrina, la costumbre, los tratados internacionales es fuente formal del derecho tributario, toda vez que son reglas de carácter general que derivan del mandato del legislativo, sin estar previstas en la Constitución, pero si en el Código Fiscal, con los cuales se busca dar a conocer criterios de interpretación sobre una ley o reglamento, que pueden constituir una resolución favorable de acuerdo al artículo 35 del código tributario.
Con base en lo anterior, tenemos que el legislador ordinario a través de la ley ha facultado a la autoridad administrativa en los artículos 33, fracción I inciso g), 35 y 39 del Código Fiscal de la Federación a emitir documentos, prescripciones, normas, reglas o disposiciones ya sea generales o particulares, que involucren obligaciones que incumplidas generan infracciones sancionadas por leyes, reglamentos o cualquier otra disposición; existiendo el principio legal de que las prescripciones, normas, reglas o disposiciones generales no podrán transgredir el principio de legalidad tributaria, los elementos esenciales de las contribuciones, así como tampoco establecer disposiciones que incrementen obligación tributaria de los contribuyentes y únicamente derivaran derechos de los mismos cuando se publiquen en el Diario Oficial de la Federación.
No obstante lo anterior y que la miscelánea fiscal tiene por objeto emitir resoluciones con disposiciones de carácter general que otorguen sólo derechos más no obligaciones a los contribuyentes, su objeto ha sido desviado tanto por las autoridades fiscales, como el Poder Legislativo y el Ejecutivo al considerar que la Miscelánea tiene el carácter de una norma obligatoria como la ley y que además puede pormenorizar la misma como si tratara de un reglamento, aunado a que en la autoridad administrativa puede modificarlas indiscriminadamente vulnerando las garantías de certidumbre y seguridad jurídica de los contribuyentes.
Por otra parte en el artículo 39 del Código Fiscal de la Federación se establecen los supuestos normativos sobre los cuales el Ejecutivo federal emite las reglas de carácter general en materia fiscal, las cuales se clasifican en tres tipos: de emergencia, administración e incentivadoras fiscales, estas últimas exceden el principio de legalidad, porque el uso de esta facultad es discrecional y puede originar una situación de ventaja entre un contribuyente de igual capacidad contributiva a otro, otorgándosele un incentivo fiscal, bajo el amparo de fines extra fiscales.
Las resoluciones que conforme a este artículo dicte el Ejecutivo federal, deberán señalar las contribuciones a que se refieren, salvo que se trate de estímulos fiscales, así como, el monto o proporción de los beneficios, plazos que se concedan y los requisitos que deban cumplirse por los beneficiados, por lo que las reglas generales en materia fiscal son disposiciones materialmente reglamentarias, al derivarse del mandato del legislador, es decir, con base en las leyes marco, formalmente legales e institucionales.
En este tenor, la administración tributaria cuenta con más facultades discrecionales para interpretar y aplicar la norma tributaria, lo anterior es así en virtud de que la fracción III del artículo 14 de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, con relación al artículo 33, fracción I, inciso g) y 144 de la Ley Aduanera, faculta al presidente del SAT a expedir las disposiciones administrativas necesarias para aplicar eficientemente la legislación fiscal y aduanera. Sin duda las reglas que se emite al igual que las anteriores generalmente no se ajustan a la letra de la norma y en muchas ocasiones favorecen sólo a algunos contribuyentes que se sitúan en el mismo hecho imponible que otros, lo cual implica un sesgo antirrecaudatorio, pues obviamente las interpretaciones que favorecen algunos contribuyentes son las que implican una pérdida recaudatoria. Sumado a lo anterior las disposiciones administrativas que emite el SAT al no tener un límite conculca los principios de reserva de ley y el de seguridad jurídica, pilares del sistema tributario.
Dado que no hay una claridad en las disposiciones fiscales al definir cual es el carácter propio de estas supuestas reglas de carácter general pueden ser mal interpretadas, como actualmente sucede por las autoridades fiscales y el mismo legislativo, toda vez que su deficiente definición en las leyes que dan origen a su nacimiento provoca confusión en las autoridades, que erróneamente piensan que la miscelánea fiscal puede tener diferentes atribuciones como la de ejecutar las leyes fiscales.
No es impedimento a lo anterior, considerar que es constitucionalmente válido reglar las leyes fiscales mediante la emisión de la miscelánea fiscal, en razón de que la Suprema Corte a considerado que la reserva de ley en materia fiscal es relativa en nuestro país, sin embargo es necesario que se marque un límite de contenido para las normas secundarias posteriores, las cuales no podrán nunca contravenir lo dispuesto en la norma primaria, por lo que la miscelánea no puede obligar ni mucho menos exceder las leyes fiscales.
Si bien es cierto las reglas de carácter general o reglas de miscelánea son relativamente nuevas en nuestro sistema jurídico, producto del inicio de la reforma fiscal integral en la cual se buscó la unificación de leyes tributarias existentes en el año de 1970, constituyendo un instrumento de particular importancia, para la regulación de las relaciones entre autoridades fiscales y los contribuyentes, también lo es que nuestro país se enfrenta a una grave realidad derivada de crisis políticas, económicas y sociales, en este tenor la realidad económica es reflejo de una cambiante y rigurosa política pública, dentro de la cual la materia tributaria ha sido fuertemente criticada por las fuertes imposiciones, la incertidumbre, las constantes modificaciones y duras sanciones legales a quienes las eviten o infrinjan.
La razón de las resoluciones de carácter general es facilitar al contribuyente la administración de sus impuestos, y a su vez mejorar la gestión y recaudación de los tributos, constituyendo un instrumento necesario para la hacienda pública actual; sin embargo, es necesario que en el Poder Legislativo federal establezcamos los limites para que el Ejecutivo federal deje de hacer uso excesivo de esta facultad.
Actualmente, la baja recaudación fiscal se explica por varios factores que continúan presentes como las amplias extensiones fiscales, la excesiva dependencia de los ingresos petroleros, los altos niveles de evasión, elusiones fiscales, fallas administrativas, ineficiencias institucionales, lagunas legales, expansión creciente de la economía informal, la deficiente cantidad y calidad en la provisión de bienes y servicios públicos y por ultimo, los factores políticos, por ello resulta indispensable que el Congreso de la Unión legisle en la materia, estableciendo los alcances y los limites de la miscelánea fiscal, el principio de seguridad jurídica con relación a la emisión de la misma debe manifestarse en su doble aspecto, certeza, en aplicación del derecho y la eliminación de la arbitrariedad de la autoridad.
Por ello se propone que sólo se puedan emitir modificaciones bimestrales a las resoluciones de miscelánea fiscal al año para eliminar la inseguridad jurídica para el contribuyente, ya que anualmente en promedio se llegaron a publicar 50 resoluciones misceláneas, así mismo se plantea eliminar la facultad del Ejecutivo federal para que pueda determinar o autorizar regimenes fiscales de manera individual o grupales y que pueda conceder subsidios o estímulos fiscales, sólo cuando lo disponga expresamente la Ley de Ingresos de la Federación, para lo cual se propone reformar los artículos 33, fracción I, inciso g), el 36 Bis y 39, fracción III, del Código Fiscal de la Federación y el artículo 14 fracción III de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, con la finalidad de que el Poder Ejecutivo y los servidores públicos no puedan determinar o autorizar regimenes fiscales de manera individual o grupales y que pueda conceder subsidios o estímulos fiscales, sólo cuando lo disponga expresamente la Ley de Ingresos de la Federación y limitar de manera bimestral el número de modificaciones a las resoluciones de miscelánea fiscal al año para eliminar la inseguridad jurídica para el contribuyente y el mal uso de estímulos fiscales como pago de favores al Poder Ejecutivo, ante los poderes fácticos del país y el extranjero.
Que el Congreso de la Unión tenga acceso a la información fiscal
Para que no pueda abusarse del poder es necesario que, por la disposición de las cosas, el poder limite al poder, escribió Montesquieu, lo que quiere decir, que uno de los mecanismos más eficaces consiste en la atribución reiterativa de funciones estatales a diversos titulares, que si bien ejercen dicha función con plena autonomía y responsabilidad están obligados en última instancia a cooperar para que sea posible la racionalización y la buena marcha de las funciones del Estado.
La función del control político deriva de la Constitución, los pesos y contrapesos obligan a colaborar y limitarse entre sí a los Poderes. La rigurosa modernización de nuestro sistema fiscal y el cuidado estratégico y meticuloso de los impuestos ciudadanos, ante el derrumbe de la Hacienda Pública, representa hoy el asunto central del control político. Se trata de una exigencia de responsabilidad política entre los poderes, de una reclamación que crecientemente se reitera en el momento constituyente de los poderes públicos durante los procesos electorales.
El Código Fiscal de la Federación establece la figura del llamado secreto fiscal, con el objeto de que el personal oficial que intervenga en los diversos trámites relativos a la aplicación de las disposiciones tributarias guardar absoluta reserva en lo concerniente a las declaraciones y datos suministrados por los contribuyentes o por terceros con ellos relacionados, así como los obtenidos en el ejercicio de las facultades de comprobación.
El secreto fiscal contenido en el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación establece los casos en que dicha información se podrá proporcionar sin que se considere violación al mismo:
b) Datos que deban suministrarse a los funcionarios encargados de la administración y de la defensa de los intereses fiscales federales, a las autoridades judiciales en procesos del orden penal o a los Tribunales competentes que conozcan de pensiones alimenticias, o en el supuesto previsto en el artículo 63 de este Código.
c) Información sobre créditos fiscales exigibles de los contribuyentes, que las autoridades fiscales proporcionen a las sociedades de información crediticia.
Instituciones de crédito como coadyuvantes de la exigibilidad de la obligación fiscal
Como ya se mencionó, la fracción IV del artículo 31 constitucional establece que todos los mexicanos tenemos la obligación de contribuir a los gastos públicos y la facultad del Estado para exigir su cumplimiento, es decir, el Estado en uso de su poder de imperio, establece las contribuciones necesarias que los particulares sometidos a ese poder deben participar con una parte de su riqueza.
Dentro de la obligación tributaria, entendida como el vínculo jurídico en virtud del cual el Estado, existen dos sujetos: el sujeto activo, quien exige a un deudor, denominado sujeto pasivo, el cumplimiento de una prestación pecuniaria excepcionalmente en especie, por la realización del presupuesto legal conocido como hecho imponible.
Con base en lo anterior tenemos que los sujetos activos son la federación, el Distrito Federal, estados y municipios, de conformidad con lo establecido en la fracción IV del artículo 31 constitucional tienen la facultad de exigir el cumplimiento de la obligación en los términos fijados por la propia ley, sin embargo, en materia tributaria esta facultad no es discrecional, como en el derecho privado, aquí se presenta como una facultad-obligación de carácter irrenunciable, de lo que resulta que no sólo se tiene el derecho o facultad de exigir el cumplimiento, sino también la obligación de hacerlo.
Asimismo existe la posibilidad de que existan sujetos activos diferentes a los mencionados, es decir, sujetos que tengan personalidad distinta a la del Estado, como excepción a la regla general, la encontramos con sujetos que no obstante tener personalidad jurídica propia y diferente a la del Estado, pueden ser sujetos activos de la relación jurídico-tributaria. Estos entes son los denominados "organismos fiscales autónomos", ya que no obstante sus características particulares conforme a la ley tiene la facultad para determinar las contribuciones, dar las base para su liquidación y en algunos casos llevar a cabo el procedimiento administrativo de ejecución. En este tenor, cuando el crédito tiene un contenido tributario que se puede derivar de impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejora y derechos, el autorizado para realizar el cobro es el sujeto activo de la relación jurídico tributaria y cuando estamos frente a los adeudos originados por cuotas del Seguro Social, del ISSSTE, del Infonavit, derechos de carreteras, de aeropuertos, etcétera, el acreedor es el ente o institución encargado de recaudar estos recurso, en conclusión el sujeto activo de la relación jurídico-tributaria es el Estado, ya sea la Federación, los estados o los municipios y el Distrito Federal y que además puede ser un ente con personalidad jurídica propia diferente a la del Estado, como los órganos fiscales autónomos.
En el otro extremo de la relación jurídica se encuentra el sujeto pasivo que es la persona que tiene a su cargo el cumplimiento de la obligación en virtud de haber realizado el supuesto jurídico establecido en la norma.
Ahora bien, la obligación fiscal se causa, nace o genera en el momento en que se realizan los actos materiales, jurídicos o de ambas clases que hacen concreta la situación abstracta prevista por la ley, sin embargo en muchas ocasiones los contribuyentes hacen caso omiso del pago de la obligación fiscal o bien no pagan todos los tributos que le corresponden o son omisos en declarar los ingresos que obtiene y por los cuales debe pagar impuestos.
Ante las omisiones de los contribuyentes es necesario dotar a las autoridades fiscales federales y estatales de mecanismos a través de los cuales pueda allegarse de información cierta, veraz, oportuna y periódica que le permita establecer si existe alguna discrepancia fiscal entre los ingresos y los egresos de un contribuyente, lo cual permitirá hacer efectiva la obligación tributaria, aún en contra de la voluntad del obligado, en virtud de que no satisfizo lo señalado en la legislación tributaria.
En este sentido, se propone modificar el artículo 32- B del Código Fiscal de la Federación y el artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito con el objeto de establecer como obligación de las mismas proporcionar mensualmente mediante medio magnético por conducto de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la información de los depósitos, servicios, fideicomisos o cualquier tipo de operaciones de las establecidas en el artículo 46 de la Ley de Instituciones de Crédito de los contribuyentes, aún cuando estos no estén registrados en el padrón de contribuyentes, a las autoridades fiscales federales y estatales a través del mismo conducto, sin que ello constituya una violación al secreto bancario.
Dicha información ayudará a las autoridades fiscales de los tres ordenes de gobierno a investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de los ingresos de los contribuyentes, determinar los daños y perjuicios que afecten la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales y fincar las sanciones que correspondan.
La presente iniciativa recoge los planteamientos del ciudadano Andrés Manuel López Obrador los cuales han derivado de los trabajos emprendidos con todos los integrantes de las diferentes fuerzas políticas que conformamos el Frente Amplio Progresista, con la finalidad de lograr una reforma tributaria progresiva, redistributiva, justa, que combata la evasión y la elusión fiscal y que genere una mayor recaudación de tributos para el cumplimiento de los fines del Estado.
Con base en lo anteriormente expuesto; las diputadas y diputados a la LX Legislatura integrantes del Frente Amplio Progresista sometemos a la consideración la siguiente iniciativa para fortalecer al sistema fiscal mexicano y lograr dejar de depender de los ingresos petroleros, a fin de obtener los recursos tributarios que necesita el país para detonar el crecimiento económico sostenido, ayudar a generar el empleo requerido y que el Estado cumpla con los postulados constitucionales de justicia social.
Por lo anteriormente expuesto, sometemos a la consideración de esta Soberanía el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley del Impuesto sobre la Renta, del Código Fiscal de la Federación, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria y de la Ley de Instituciones de Crédito.
Artículo Primero. Se reforman los artículos 11, párrafos primero, segundo, cuarto y sexto; 31, fracción I; 109, fracción XXVI; 165, párrafo primero, y 176, fracción III; se adicionan los artículos 86, con las fracciones XXI, XXII y XXIII; y 149-Bis; y se derogan el párrafo octavo y las fracciones I y II del artículo 11; los artículos 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78; el último párrafo del artículo 109; los artículos 220, 221, 221-A y 225, todos de la Ley del Impuesto sobre la Renta, para quedar como sigue:
Artículo 11. Las personas morales que distribuyan dividendos o utilidades deberán calcular y enterar el impuesto que corresponda a los mismos, aplicando la tasa del 35 por ciento. Para estos efectos, los dividendos o utilidades distribuidos se adicionarán con el impuesto sobre la renta que se deba pagar en los términos de este artículo. Para determinar el impuesto que se debe adicionar a los dividendos o utilidades, éstos se deberán multiplicar por el factor de 1.5385 y al resultado se le aplicará la tasa establecida en este párrafo. El impuesto correspondiente a las utilidades distribuidas a que se refiere el artículo 89 de esta Ley, se calculará en los términos de dicho precepto.
Tratándose de las personas morales que se dediquen exclusivamente a las actividades agrícolas, ganaderas, pesqueras o silvícolas, para calcular el impuesto que corresponda a dividendos o utilidades distribuidos, deberán considerar la tasa del 35 por ciento con la reducción del 32.14 por ciento señalada en el penúltimo párrafo del artículo 81 de esta Ley.
…
Los dividendos o utilidades que provengan de la cuenta de utilidad fiscal neta que establece esta Ley, pagarán el 7 por ciento, el cual tendrá el carácter de definitivo.
…
Cuando los contribuyentes a que se refiere este artículo distribuyan dividendos o utilidades y como consecuencia de ello paguen el impuesto que establece este artículo, no podrán acreditar dicho impuesto
II (Se deroga)
…
Artículo 31. Las deducciones autorizadas en este Título deberán reunir los siguientes requisitos:
a) a f)…
…
Tratándose de donativos otorgados a instituciones de enseñanza, serán deducibles en un 50 por ciento siempre que sean establecimientos públicos o de propiedad de particulares que tengan autorización o reconocimiento de validez oficial de estudios en los términos de la Ley General de Educación, se destinen a la adquisición de bienes de inversión, a la investigación científica o al desarrollo de tecnología, así como a gastos de administración hasta por el monto, en este último caso, que señale el Reglamento de esta Ley, se trate de donaciones no onerosas ni remunerativas y siempre que dichas instituciones no hayan distribuido remanentes a sus socios o integrantes en los últimos cinco años.
II al XXII…
Artículo 65. Se deroga.
Artículo 66. Se deroga.
Artículo 67. Se deroga.
Artículo 68. Se deroga.
Artículo 69. Se deroga.
Artículo 70. Se deroga.
Artículo 71. Se deroga.
Artículo 72. Se deroga.
Artículo 73. Se deroga.
Artículo 74. Se deroga.
Artículo 75. Se deroga.
Artículo 76. Se deroga.
Artículo 77. Se deroga.
Artículo 78. Se deroga.
Artículo 86. Los contribuyentes que obtengan ingresos de los señalados en este Título, además de las obligaciones establecidas en otros artículos de esta Ley, tendrán las siguientes:
XXI. Presentar, a más tardar el día 15 de febrero de cada año, ante las autoridades fiscales, la información correspondiente de los importes en dinero obtenidos y pagados a terceros, por concepto de redondeos en ventas al público en general.
XXI. Expedir, entregar y conservar copia de la documentación comprobatoria por la obtención de los importes en dinero cobrados y pagados a terceros por concepto de redondeos en ventas al público en general.
XIII. Registrar en contabilidad las retenciones de efectivo por cuenta de terceros derivadas de los cobros en dinero por redondeos en ventas al público en general, como una cuenta por pagar.
XXVI. Los derivados de la enajenación de acciones emitidas por sociedades mexicanas, en bolsa de valores concesionada en los términos de la Ley del Mercado de Valores, sólo cuando se trate de ofertas públicas de compra de acciones y se cumplan con la totalidad de los siguientes requisitos:
a) Los ingresos sean efectivamente obtenidos por quien al momento de la inscripción de los títulos en el Registro Nacional de Valores era accionista de la emisora de que se trate.
b) Se encuentra colocada entre el gran público inversionista a través de dichas bolsas, cuando menos el 35 por ciento del total de las acciones pagadas de la emisora.
c) Hayan transcurrido cinco años ininterrumpidos desde la primera colocación de las acciones en las bolsas de valores señaladas. Este plazo es aplicable a cada acción en lo particular y se computa a partir de la fecha de la respectiva colocación y hasta el día en que se efectúa la oferta pública de compra que corresponda.
d) Las acciones sean catalogadas de amplia bursatilidad para efectos de la Ley del Mercado de Valores, de las disposiciones reglamentarias y demás normatividad aplicable en la materia, al momento de efectuarse la oferta pública de compra. Cuando por cualquier circunstancia las acciones no puedan catalogarse de amplia bursatilidad, los contribuyentes no tendrán derecho a esta exención.
e) La oferta comprende todas las series accionarias del capital y se realiza al mismo precio para todos los accionistas.
f) Los accionistas tengan la posibilidad de aceptar ofertas más competitivas sin penalidad, de las que hubiesen recibido antes y durante el periodo de oferta.
No será aplicable la exención establecida en esta fracción cuando la enajenación de las acciones se realice fuera de las bolsas señaladas, las efectuadas en ellas como operaciones de registro o cruces protegidos o con cualquiera otra denominación que impidan que las personas que realicen las enajenaciones acepten ofertas más competitivas de las que reciban antes y durante el periodo en que se ofrezcan para su enajenación, aun y cuando la Comisión Nacional Bancaria y de Valores les hubiese dado el trato de operaciones concertadas en bolsa de conformidad con el artículo 179 de la Ley del Mercado de Valores.
Tampoco será aplicable lo dispuesto en esta fracción si la enajenación se hace por oferta pública y durante el periodo de la misma, las personas que participen en ella, no tienen la posibilidad de aceptar otras ofertas más competitivas de las que se reciban con anterioridad o durante dicho periodo, y que de aceptarlas se haya convenido una pena al que la realiza.
En los casos de fusión o de escisión de sociedades, no será aplicable la exención prevista en esta fracción por las acciones que se enajenen y que se hayan obtenido del canje efectuado de las acciones de las sociedades fusionadas o escindente si las acciones de estas últimas sociedades no cumplían las condiciones que establece el primer párrafo de esta fracción.
(Se deroga)
Artículo 149-BIS. En los casos en que no aplique la exención prevista en la fracción XXVI, del artículo 109 de esta Ley, el intermediario financiero que intervenga en la enajenación de acciones realizada en bolsa de valores concesionada en los términos de la Ley del Mercado de Valores, deberá, en términos de este Capítulo:
II. Calcular y enterar el impuesto sobre la renta que en su caso se genere a cargo del vendedor de las acciones.
III. Entregar tanto al vendedor de las acciones como al comprador de las mismas, constancia en la que se señalen los cálculos referidos en las dos fracciones anteriores, y en la que se haga constar el impuesto retenido.
Artículo 165. Las personas físicas no acumularan a sus demás ingresos, los percibidos por dividendos o utilidades. Asimismo, dichas personas físicas consideraran como impuesto sobre la renta definitivo el determinado en los términos del artículo 11 de esta ley. Se deberá solicitar la constancia a que se refiere la fracción XIV del artículo 86 de esta Ley, en informar en la declaración anual, las cantidades retenidas por impuesto sobre la renta y el monto de los dividendos o utilidades obtenidas.
…
…
III. Un 50 por ciento de los donativos no onerosos ni remunerativos, que satisfagan los requisitos previstos en esta Ley y en las reglas generales que para el efecto establezca el Servicio de Administración Tributaria y que se otorguen en los siguientes casos:
a) a f)
…
Tratándose de donativos otorgados a instituciones de enseñanza serán deducibles en un 50 por ciento siempre que sean establecimientos públicos o de propiedad de particulares que tengan autorización o reconocimiento de validez oficial de estudios en los términos de la Ley General de Educación, se destinen a la adquisición de bienes de inversión, a la investigación científica o desarrollo de tecnología, así como a gastos de administración hasta por el monto, en este último caso, que señale el Reglamento de esta Ley; se trate de donaciones no onerosas ni remunerativas, conforme a las reglas generales que al efecto determine la Secretaría de Educación Pública, y dichas instituciones no hayan distribuido remanentes a sus socios o integrantes en los últimos cinco años.
IV. a VIII. …
…
…
…
Artículo 221. Se deroga.
Artículo 221-A. Se deroga.
Artículo 225. Se deroga.
Artículo Segundo. Se reforman los artículos 32-A, fracción II; 32-B, fracción IV; 33, fracción I, inciso g), 36 Bis; 39, fracción III, y 69, párrafo segundo, todos del Código Fiscal de la Federación, para quedar como sigue:
Artículo 32-A. Las personas físicas con actividades empresariales y las personas morales que se encuentran en alguno de los supuestos de las siguientes fracciones, están obligadas a dictaminar, en los términos del artículo 52 del Código Fiscal de la Federación, sus estados financieros por contador público autorizado.
II. Las que estén autorizadas para recibir donativos deducibles en los términos de la Ley del Impuesto sobre la Renta. En este caso, el dictamen se realizará en forma simplificada de acuerdo con las reglas generales que al efecto expida la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Así como las que lleven al cabo programas de redondeo en ventas al público en general con la finalidad de utilizar u otorgar fondos, para si o con terceros.
III. al IV. …
…
…
…
…
…
…
…
…
IV. Proporcionar mensualmente mediante medio magnético por conducto de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la información de los depósitos, servicios, fideicomisos o cualquier tipo de operaciones de las establecidas en el artículo 46 de la Ley de Instituciones de Crédito de sus clientes, aún cuando estos no estén registrados en el padrón de contribuyentes, a las autoridades fiscales federales y estatales, competentes de conformidad al domicilio que para el efecto hayan establecido en el contrato respectivo.
La información proporcionada a las autoridades fiscales federales y estatales sólo podrá ser utilizada para el cumplimiento de las facultades de comprobación fiscal, con base en los datos proporcionados deberán elaborar y actualizar un padrón de contribuyentes federal y local, respectivamente.
V. a VIII. …
h) ...
...
II. a III. ...
...
...
...
...
Artículo 39. El Ejecutivo federal mediante resoluciones de carácter general podrá:
III. Otorgar los subsidios o estímulos fiscales, que expresamente le faculte la Ley de Ingresos de la Federación, los cuales tendrán la misma vigencia de dicha ley.
Artículo 69. …
La reserva a que se refiere el párrafo anterior no será aplicable tratándose de las investigaciones sobre conductas previstas en el artículo 400-Bis del Código Penal Federal, que realice la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. De igual forma no se considerará violación a lo dispuesto en el párrafo anterior la información proporcionada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a las Comisiones de Hacienda y Crédito Público, de Presupuesto y Cuenta Pública, de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación y de investigación a que se refiere el artículo 93 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos del Congreso de la Unión, sobre información fiscal de contribuyentes, protegiendo los datos personales, para realizar estudios y dictámenes de evaluación económica de los ingresos y los egresos federales, ejercer las facultades de fiscalización de los recursos públicos y realizar la investigación objeto de las mismas.
…
…
…
Artículo Tercero. Se reforma el artículo 14 fracción III de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, para quedar como sigue:
Artículo 14. El Presidente del Servicio de Administración Tributaria tendrá las atribuciones siguientes:
III. Expedir las disposiciones administrativas necesarias para aplicar eficientemente la legislación fiscal y aduanera, sin que estas puedan autorizar o determinar un régimen fiscal,haciendo del conocimiento de la Junta de Gobierno en todos los casos;
IV. a V. …
Artículo 117. …
…
…
IV. Las autoridades hacendarias federales y estatales, para fines fiscales;
V. a IX. …
…
…
…
…
…
…
…
Las instituciones de crédito deberán dar contestación a los requerimientos que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores les formule en virtud de las peticiones de las autoridades indicadas en este artículo, dentro de los plazos que la misma determine. La propia Comisión podrá sancionar a las instituciones de crédito que no cumplan con los plazos y condiciones que se establezca, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 108 al 110 de la presente Ley. Las instituciones de crédito deberán entregar mensualmente a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores la información a la que hace referencia el artículo 32-B del Código Fiscal de la Federación, y esta en un mismo término a las autoridades fiscales federales y locales.
…
Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, salvo por lo dispuesto en el artículo segundo transitorio siguiente.
Artículo Segundo. La derogación de los artículos 64 al 78 de la presente Ley entrará en vigor el 1 de enero de 2008, y para tales efectos se estará a lo siguiente:
La sociedad controladora deberá reconocer los efectos de la desincorporación al 31 de diciembre de 2007 en la declaración de ese ejercicio. Para estos efectos, sumará o restará, según sea el caso, a la utilidad fiscal consolidada o a la pérdida fiscal consolidada de dicho ejercicio, el monto de las pérdidas de ejercicios anteriores a que se refiere el primer párrafo del inciso b) de la fracción I del artículo 68 de esta la Ley del Impuesto sobre la Renta en vigor hasta el 31 de diciembre de 2007, que la sociedad que se desincorpora de la consolidación tenga derecho a disminuir al momento de su desincorporación, considerando para estos efectos sólo aquellos ejercicios en que se restaron las pérdidas fiscales de la sociedad que se desincorpora para determinar el resultado fiscal consolidado, las utilidades que se deriven de lo establecido en los párrafos séptimo y octavo de este artículo Transitorio, así como los dividendos que hubiera pagado la sociedad que se desincorpora a otras sociedades del grupo que no hubieran provenido de su cuenta de utilidad fiscal neta, multiplicados por el factor de 1.3889. Las pérdidas que provengan de la enajenación de acciones de sociedades controladas a que se refiere el inciso e) de la fracción I del artículo 68 de la Ley del Impuesto sobre la Renta en vigor hasta el 31 de diciembre de 2007 estarán a lo dispuesto en este párrafo siempre que dichas pérdidas no hubieran podido deducirse por la sociedad que las generó en los términos de la fracción XVII del artículo 32 de dicha Ley.
Para los efectos del párrafo anterior, las pérdidas fiscales de ejercicios anteriores, así como las pérdidas en enajenación de acciones correspondientes a la sociedad que se desincorpora, se sumarán en la participación consolidable del ejercicio inmediato anterior a aquél en el que dicha sociedad se desincorpore. La cantidad que resulte de multiplicar los dividendos a que se refiere el párrafo anterior por el factor de 1.3889 se sumará en su totalidad.
Las pérdidas que provengan de la enajenación de acciones a que se refiere el inciso e) de la fracción I del artículo 68 de la Ley del Impuesto sobre la Renta en vigor hasta el 31 de diciembre de 2007, se actualizarán desde el mes en que ocurrieron y hasta el mes en que se presente la declaración del ejercicio de 2007. En el caso de las pérdidas fiscales pendientes de disminuir de la sociedad que se desincorpora a que se refiere el primer párrafo del inciso b) de la fracción I del artículo 68 de la Ley del Impuesto sobre la Renta en vigor hasta el 31 de diciembre de 2007, se actualizarán desde el primer mes de la segunda mitad del ejercicio en que ocurrieron y hasta el mes de diciembre de 2007. Tratándose de los dividendos, éstos se actualizarán desde la fecha de su pago y hasta el mes en que se presente la declaración del ejercicio de 2007. Los saldos de la cuenta y el registro a que se refieren los párrafos séptimo y octavo de este artículo Transitorio que se tengan a la fecha de la desincorporación, se actualizarán por el periodo comprendido desde el mes en que se efectuó la última actualización y hasta el mes en que se presente la declaración del ejercicio de 2007.
Si con motivo de desconsolidación, resultan diferencias de impuesto sobre la renta a cargo de las sociedades controladas, la sociedad controladora deberá enterarlas en la declaración del ejercicio de 2007. Si resulta una diferencia de impuesto a favor de la sociedad controladora, ésta podrá solicitar su devolución.
La sociedad controladora disminuirá del monto del impuesto al activo consolidado pagado en ejercicios anteriores que tenga derecho a recuperar, el que corresponda a las sociedades que se desincorporan, y en el caso de que el monto del impuesto al activo consolidado que la controladora tenga derecho a recuperar sea inferior al de las sociedades que se desincorporan, la sociedad controladora pagará la diferencia en la declaración del ejercicio de 2007. Para estos efectos, la sociedad controladora entregará a las sociedades controladas que se desincorporan una constancia que permita a estas últimas la recuperación del impuesto al activo que le corresponda.
La sociedad controladora comparará el saldo del registro de utilidades fiscales netas de la controlada que se desincorpora con el saldo del registro de utilidades fiscales netas consolidadas. En caso de que este último fuera superior al primero se estará a lo dispuesto en el párrafo siguiente. Si por el contrario, el saldo del registro de utilidades fiscales netas consolidadas fuera inferior al saldo del registro de utilidades fiscales netas de la sociedad controlada que se desincorpora, se considerará utilidad la diferencia entre ambos saldos multiplicada por el factor de 1.3889. La controladora, en este último caso, podrá tomar una pérdida fiscal en los términos del artículo 61 de la Ley del Impuesto sobre la Renta en vigor hasta el 31 de diciembre de 2007, por un monto equivalente a la utilidad acumulada, la cual se podrá disminuir en la declaración del ejercicio siguiente a aquél en que se reconozcan los efectos de la desincorporación. El saldo del registro de utilidades fiscales netas consolidadas se disminuirá con el saldo del mismo registro correspondiente a la sociedad controlada que se desincorpora.
Adicionalmente a lo dispuesto en el párrafo anterior, la sociedad controladora comparará el saldo de la cuenta de utilidad fiscal neta de la sociedad controlada que se desincorpora con el de la cuenta de utilidad fiscal neta consolidada. En el caso de que este último sea superior al primero sólo se disminuirá del saldo de la cuenta de utilidad fiscal neta consolidada el saldo de la misma cuenta correspondiente a la sociedad controlada que se desincorpora. Si por el contrario el saldo de la cuenta de utilidad fiscal neta consolidada fuera inferior al de la sociedad controlada que se desincorpora, se considerará utilidad la diferencia entre ambos saldos multiplicada por el factor de 1.3889 y se disminuirá del saldo de la cuenta de utilidad fiscal neta consolidada el saldo de la misma cuenta correspondiente a la sociedad controlada que se desincorpora, hasta llevarla a cero.
La sociedad controladora que deje de determinar su resultado fiscal consolidado estará a lo dispuesto en este artículo transitorio por cada una de las empresas del grupo, incluida ella misma.
El impuesto sobre la renta que a cargo de todas las empresas del grupo de consolidación resulte con motivo del presente decreto y de este artículo transitorio, deberá enterarse por la sociedad controladora en la declaración del ejercicio de 2007, junto con el impuesto sobre la renta que en propio ejercicio se hubiese causado en términos de los artículos 64 a 78 de la Ley del Impuesto sobre la Renta en vigor hasta el 31 de diciembre de 2007.
Las sociedades controladoras a que se refiere el párrafo anterior deberán presentar la información que señale el Servicio de Administración Tributaria mediante reglas de carácter general, así como el aviso a que se refiere el primer párrafo de este artículo transitorio.
II. Las sociedades controladoras que se encuentren en el periodo de consolidación obligatorio previsto en el artículo 64, cuarto párrafo de la Ley del Impuesto sobre la Renta vigente hasta el 31 de diciembre de 2007, continuarán aplicando dicho régimen conforme a las disposiciones legales que se derogan, hasta en tanto subsista dicha obligación. Al término del periodo obligatorio de consolidación, esas sociedades estarán a lo dispuesto en el artículo segundo transitorio que antecede a partir de 1° de enero siguiente al último ejercicio de consolidación.
Diputados: Víctor Aguirre
Alcaide, Aleida Alavez Ruiz, José Antonio Almazán González,
Ramón Almonte Borja, Lourdes Alonso Flores, Humberto W. Alonso Razo,
Toledo Carlos Altamirano, Maribel Luisa Alva Olvera, Silbestre Álvarez
Ramón, Alberto Amaro Corona, Irene Aragón Castillo, Miguel
Ángel Arellano Pulido, Juan Darío Arreola Calderón,
Armando Barreiro Pérez, Valentina Valia Batres Guadarrama, Alliet
Mariana Bautista Bravo, Itzcóatl Tonatiuh Bravo Padilla, Modesto
Brito González, Francisco Javier Calzada Vázquez, Amador
Campos Aburto, Raymundo Cárdenas Hernández, Aurora Cervantes
Rodríguez, Cuitláhuac Condado Escamilla, Maricela Contreras
Julián, Claudia Lilia Cruz Santiago, Othón Cuevas Córdoba,
Higinio Chávez García, Moisés Félix Dagdud
Lutzow, Juan Hugo de la Rosa García, Joaquín Conrado de los
Santos Molina, Daniel Dehesa Mora, Mario Enrique del Toro, Adriana Díaz
Contreras, Rutilio Cruz Escandón Cadenas, Jaime Espejel Lazcano,
Mónica Fernández Balboa, César Flores Maldonado, Guadalupe
Socorro Flores Salazar, Rafael Franco Melgarejo, Fernel Arturo Gálvez
Rodríguez, Víctor Hugo García Rodríguez, Neftalí
Garzón Contreras, Javier González Garza (rúbrica),
Juan Nicasio Guerra Ochoa (rúbrica), José Luis Gutiérrez
Calzadilla, Daisy Selene Hernández Gaytán, Sergio Hernández
Hernández, Javier Hernández Manzanares, Benjamín Hernández
Silva, Sonia Nohelia Ibarra Franquez, José Jacques y Medina, María
Eugenia Jiménez Valenzuela, Pedro Landero López, Juan Darío
Lemarroy Martínez, Ana Yurixi Leyva Piñón, Víctor
Manuel Lizárraga Peraza, Érick López Barriga, Santiago
López Becerra, Alberto López Rojas, María Soledad
López Torres, Andrés Lozano Lozano, Alma Lilia Luna Munguía,
Camerino Eleazar Márquez Madrid, Francisco Márquez Tinoco,
Alejandro Martínez Hernández, Carlos Roberto Martínez
Martínez, Francisco Martínez Martínez, Hugo Eduardo
Martínez Padilla, Octavio Martínez Vargas, Marcos Matías
Alonso, Holly Matus Toledo, Fernando Enrique Mayans Canabal, David Mendoza
Arellano, Roberto Mendoza Flores, Fausto Fluvio Mendoza Maldonado, Irineo
Mendoza Mendoza, Susana Monreal Ávila, Victorio Rubén Montalvo
Rojas, Efraín Morales Sánchez, Carlos Orsoe Morales Vázquez,
Héctor Narcia Álvarez, Carlos Navarro López, Miguel
Ángel Navarro Quintero, Concepción Ojeda Hernández,
Silvia Oliva Fragoso, Adolfo Orcí Martínez, Antonio Ortega
Martínez, Rosario Ignacia Ortiz Magallón, Ramón Félix
Pacheco Llanes, Isidro Pedraza Chávez, Adrián Pedrozo Castillo,
Miguel Ángel Peña Sánchez, Raciel Pérez Cruz,
Celso David Pulido Santiago, Rafael Plácido Ramos Becerril, Martín
Ramos Castellanos, Gloria Rasgado Corsi, Raúl Ríos Gamboa,
Odilón Romero Gutiérrez, Salvador Ruiz Sánchez, José
Antonio Saavedra Coronel, Juan Manuel San Martín Hernández,
Carlos Sánchez Barrios, Rafael Elías Sánchez Cabrales,
Alejandro Sánchez Camacho, David Sánchez Camacho, Venancio
Luis Sánchez Jiménez, Francisco Sánchez Ramos, Cuauhtémoc
Sandoval Ramírez, Francisco Javier Santos Arreola, Miguel Ángel
Solares Chávez, Rosa Elva Soriano Sánchez, Faustino Soto
Ramos, Antonio Soto Sánchez, José Suárez del Real
y Aguilera, María Elena Torres Baltasar, Daniel Torres García,
Pablo Trejo Pérez(rúbrica), Emilio Ulloa Pérez, Mario
Vallejo Estévez, Víctor Gabriel Varela López, Jesús
Evodio Velázquez Aguirre, Gerardo Villanueva Albarrán, Rafael
Villicaña García, Ruth Zavaleta Salgado, Jesús Humberto
Zazueta Aguilar, Martín Zepeda Hernández, Juan Abad de Jesús,
José Luis Aguilera Rico, Elías Cárdenas Márquez,
Patricia Obdulia de Jesús Castillo Romero, Alejandro Chanona Burguete,
José Manuel del Río Virgen, Alberto Esteva Salinas, Jorge
Godoy Cárdenas, Humberto López Lena Cruz, María del
Carmen Salvatori Bronca, Juan Ignacio Samperio Montaño, Layda Elena
Sansores San Román, Martha Angélica Tagle Martínez,
Robinson Uscanga Cruz, Ramón Valdés Chávez, José
Luis Varela Lagunas Tomás, Jesús Cuauhtémoc Velasco
Oliva, Rubén Aguilar Jiménez, Pablo Leopoldo Arreola Ortega,
Ricardo Cantú Garza, Jaime Cervantes Rivera, Silvano Garay Ulloa,
Anuario Luis Herrera Solís, María Mercedez Maciel Ortiz,
Santiago Gustavo Pedro Cortés, Abundio Peregrino García,
Rosa Elia Romero Guzmán, Rodolfo Solís Parga, Joaquín
Humberto Vela González.
QUE REFORMA EL ARTÍCULO
25 DE LA LEY DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, SUSCRITA
POR DIPUTADOS DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS DE LOS PARTIDOS DE LA REVOLUCIÓN
DEMOCRÁTICA, DE CONVERGENCIA Y DEL TRABAJO
El suscrito, diputado integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática a la LX Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración del Pleno de la Cámara de Diputados iniciativa con proyecto de decreto por el que se adicionan un segundo y tercer párrafos al artículo 25 de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La necesidad por la que atraviesa nuestro país de alcanzar una fiscalización y recaudación de las contribuciones que resulte cada vez más eficiente, es una tarea que corresponde no solamente al Poder Ejecutivo, sino también al Poder Legislativo en el ámbito de sus competencias.
Para tales efectos, el Congreso de la Unión requiere conocer de manera certera las condiciones conforme a las cuales se lleva a cabo la recaudación en nuestro país. Un avance en este tema se dio con las reformas a la Ley del Servicio del Administración Tributaria publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 12 de junio de 2003, al adicionar un Título Quinto, denominado "De la Información, Transparencia y la Evaluación de la Eficiencia Recaudatoria y de Fiscalización".
Entre otros temas regulados en este título, se estableció que el Servicio de Administración Tributaria deberá proporcionar al Congreso de la Unión una serie de informes sobre la evolución de la recaudación, las participaciones federales, el presupuesto anual de gastos fiscales y la recaudación federal participable, entre otros aspectos.
Además de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, la Ley de Ingresos y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, contemplan disposiciones relativas a la entrega de información por parte del Servicio de Administración Tributaria a los órganos del Congreso de la Unión, que se refiere a aspectos genéricos y que en muchos casos limita la posibilidad de conocer realmente los términos conforme a los cuales se lleva a cabo la recaudación en nuestro país.
Por su parte, las exigencias de la política fiscal actual conllevan la necesidad de que el Poder Legislativo cuente con información fiscal específica que le permita realizar su labor de evaluación económica de los ingresos federales y por otra parte, que su trabajo legislativo resulte más eficiente y certero, esto aunado a alcanzar una mayor transparencia en el manejo de la política fiscal en nuestro país.
Para que no pueda abusarse del poder es necesario que, por la disposición de las cosas, el poder limite al poder, escribió Montesquieu, lo que quiere decir, que uno de los mecanismos más eficaces consiste en la atribución reiterativa de funciones estatales a diversos titulares, que si bien ejercen dicha función con plena autonomía y responsabilidad están obligados en última instancia a cooperar para que sea posible la racionalización y la buena marcha de las funciones del Estado.
La función del control político deriva de la Constitución, los pesos y contrapesos obligan a colaborar y limitarse entre sí a los poderes. La rigurosa modernización de nuestro sistema fiscal y el cuidado estratégico y meticuloso de los impuestos ciudadanos, ante el derrumbe de la hacienda pública, representa hoy el asunto central del control político. Se trata de una exigencia de responsabilidad política entre los poderes, de una reclamación que crecientemente se reitera en el momento constituyente de los poderes públicos durante los procesos electorales.
Así las cosas, es necesario una mayor cooperación en materia de información entre el Servicio de Administración Tributaria y el Congreso de la Unión, por lo que con esta iniciativa se pretende adicionar un segundo y tercer párrafos al artículo 25 de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, a fin de que la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, mediante sus comisiones de Hacienda y Crédito Público, puedan solicitar información específica que obre en poder de dicho órgano desconcentrado. A mayor abundamiento, la información podrá encauzar la asignación de recursos y la claridad de la cuenta pública de tal suerte que el Congreso de la Unión cuente con herramientas más sólidas y, sobre todo, una mayor transparencia en el manejo de la hacienda pública.
Con esta reforma se garantiza asimismo la seguridad jurídica de los contribuyentes, al mantener la confidencialidad de la información que en su momento sea proporcionada al Congreso de la Unión.
Por lo expuesto, sometemos a la consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de
Decreto por el que se adicionan un segundo y tercer párrafos al artículo 25 de la Ley del Servicio de Administración Tributaria
Artículo Único. Se adicionan los párrafos segundo y tercero al artículo 25 de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, para quedar como sigue:
Artículo 25. …
Las comisiones de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados o de la Cámara de Senadores también podrán requerir al Servicio de Administración Tributaria información sobre contribuyentes en lo específico relativa a su nombre, domicilio, actividad, ingreso total, utilidad fiscal o valor de sus actos o actividades y contribuciones acreditables o pagadas, así como cualquier otra información que considere necesaria, con el objeto de realizar la evaluación económica de los ingresos y los egresos federales y de la gestión del SAT, de ejercer las facultades de fiscalización de recursos públicos, y en su caso de investigación que dentro de su competencia correspondan al Congreso de la Unión. Lo dispuesto en este párrafo no se considerará como una infracción a lo dispuesto por el artículo 69 del Código Fiscal de la Federación.
La información obtenida en los términos del párrafo anterior no podrá ser difundida y las comisiones de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados o de la Cámara de Senadores estarán obligadas a guardar absoluta reserva de dichos datos, en los términos del artículo 69 del Código Fiscal de la Federación, bajo pena de incurrir en responsabilidad. En el caso de encontrar irregularidades en la información deberán de hacer del conocimiento de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que proceda de conformidad a la legislación aplicable.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 24 de abril de 2007.
Diputados: Víctor Aguirre
Alcaide, Aleida Alavez Ruiz, José Antonio Almazán González,
Ramón Almonte Borja, Lourdes Alonso Flores, Humberto Alonso Razo,
Toledo Carlos Altamirano, Maribel Luisa Alva Olvera, Silbestre Álvarez
Ramón, Alberto Amaro Corona, Irene Aragón Castillo, Miguel
Ángel Arellano Pulido, Juan Darío Arreola Calderón,
Armando Barreiro Pérez, Valentina Valia Batres Guadarrama, Alliet
Mariana Bautista Bravo, Itzcóatl Tonatiuh Bravo Padilla, Modesto
Brito González, Francisco Javier Calzada Vázquez, Amador
Campos Aburto, Raymundo Cárdenas Hernández, Aurora Cervantes
Rodríguez, Cuitláhuac Condado Escamilla, Maricela Contreras
Julián, Claudia Lilia Cruz Santiago, Othón Cuevas Córdoba,
Higinio Chávez García, Moisés Félix Dagdud
Lutzow, Juan Hugo de la Rosa García, Joaquín Conrado de los
Santos Molina, Daniel Dehesa Mora, Mario Enrique del Toro, Adriana Díaz
Contreras, Rutilio Cruz Escandón Cadenas, Jaime Espejel Lazcano,
Mónica Fernández Balboa, César Flores Maldonado, Guadalupe
Socorro Flores Salazar, Rafael Franco Melgarejo, Fernel Arturo Gálvez
Rodríguez, Víctor Hugo García Rodríguez, Neftalí
Garzón Contreras, Javier González Garza (rúbrica),
Juan Nicasio Guerra Ochoa (rúbrica), José Luis Gutiérrez
Calzadilla, Daisy Selene Hernández Gaytán, Sergio Hernández
Hernández, Javier Hernández Manzanares, Benjamín Hernández
Silva, Sonia Nohelia Ibarra Franquez, José Jacques y Medina, María
Eugenia Jiménez Valenzuela, Pedro Landero López, Juan Darío
Lemarroy Martínez, Ana Yurixi Leyva Piñón, Víctor
Manuel Lizárraga Peraza, Érick López Barriga, Santiago
López Becerra, Alberto López Rojas, María Soledad
López Torres, Andrés Lozano Lozano, Alma Lilia Luna Munguía,
Camerino Eleazar Márquez Madrid, Francisco Márquez Tinoco,
Alejandro Martínez Hernández, Carlos Roberto Martínez
Martínez, Francisco Martínez Martínez, Hugo Eduardo
Martínez Padilla, Octavio Martínez Vargas, Marcos Matías
Alonso, Holly Matus Toledo, Fernando Enrique Mayans Canabal, David Mendoza
Arellano, Roberto Mendoza Flores, Fausto Fluvio Mendoza Maldonado, Irineo
Mendoza Mendoza, Susana Monreal Ávila, Victorio Rubén Montalvo
Rojas, Efraín Morales Sánchez, Carlos Orsoe Morales Vázquez,
Héctor Narcia Álvarez, Carlos Navarro López, Miguel
Ángel Navarro Quintero, Concepción Ojeda Hernández,
Silvia Oliva Fragoso, Adolfo Orcí Martínez, Antonio Ortega
Martínez, Rosario Ignacia Ortiz Magallón, Ramón Félix
Pacheco Llanes, Isidro Pedraza Chávez, Adrián Pedrozo Castillo,
Miguel Ángel Peña Sánchez, Raciel Pérez Cruz,
Celso David Pulido Santiago, Rafael Plácido Ramos Becerril, Martín
Ramos Castellanos, Gloria Rasgado Corsi, Raúl Ríos Gamboa,
Odilón Romero Gutiérrez, Salvador Ruiz Sánchez, José
Antonio Saavedra Coronel, Juan Manuel San Martín Hernández,
Carlos Sánchez Barrios, Rafael Elías Sánchez Cabrales,
Alejandro Sánchez Camacho, David Sánchez Camacho, Venancio
Luis Sánchez Jiménez, Francisco Sánchez Ramos, Cuauhtémoc
Sandoval Ramírez, Francisco Javier Santos Arreola, Miguel Ángel
Solares Chávez, Rosa Elva Soriano Sánchez, Faustino Soto
Ramos, Antonio Soto Sánchez, José Suárez del Real
y Aguilera, María Elena Torres Baltasar, Daniel Torres García,
Pablo Trejo Pérez (rúbrica), Emilio Ulloa Pérez, Mario
Vallejo Estévez, Víctor Gabriel Varela López, Jesús
Evodio Velázquez Aguirre, Gerardo Villanueva Albarrán, Rafael
Villicaña García, Ruth Zavaleta Salgado, Jesús Humberto
Zazueta Aguilar, Martín Zepeda Hernández, Juan Abad de Jesús,
José Luis Aguilera Rico, Elías Cárdenas Márquez,
Patricia Obdulia de Jesús Castillo Romero, Alejandro Chanona Burguete,
José Manuel del Río Virgen, Alberto Esteva Salinas, Jorge
Godoy Cárdenas, Humberto López Lena Cruz, María del
Carmen Salvatori Bronca, Juan Ignacio Samperio Montaño, Layda Elena
Sansores San Román, Martha Angélica Tagle Martínez,
Robinson Uscanga Cruz, Ramón Valdés Chávez, José
Luis Varela Lagunas Tomás, Jesús Cuauhtémoc Velasco
Oliva, Rubén Aguilar Jiménez, Pablo Leopoldo Arreola Ortega,
Ricardo Cantú Garza, Jaime Cervantes Rivera, Silvano Garay Ulloa,
Anuario Luis Herrera Solís, María Mercedez Maciel Ortiz,
Santiago Gustavo Pedro Cortés, Abundio Peregrino García,
Rosa Elia Romero Guzmán, Rodolfo Solís Parga, Joaquín
Humberto Vela González.
QUE EXPIDE LA LEY DE EVALUACIÓN
DE LA GESTIÓN GUBERNAMENTAL; Y REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES
DE LA LEY DE PLANEACIÓN, DE LA LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD
HACENDARIA Y DE LA LEY GENERAL DE DESARROLLO SOCIAL, A CARGO DEL DIPUTADO
ANTONIO XAVIER LÓPEZ ADAME, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PVEM
Antonio Xavier López Adame, diputado a la LX Legislatura del H. Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 56 y 60 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, solicito se turne a las Comisiones correspondientes para su dictamen y posterior discusión en el Pleno de la Cámara de los Diputados de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, la siguiente iniciativa.
Exposición de los Motivos
Antecedentes
En el camino hacia la construcción de una democracia sólida y madura, los retos y desafíos aumentan, pues se vuelve más complejo para el gobierno satisfacer las necesidades de la sociedad y lograr los resultados esperados, pues los estándares de exigencia son cada vez más elevados.
Desde la década de los noventa, México ha iniciado un proceso de reforma del Estado y modernización de la Administración Pública Federal con un nuevo enfoque: la evaluación de los resultados. Este enfoque implica el impulso de la efectividad de la gestión gubernamental, esencial para el desarrollo del país.
Con la llegada de la globalización; la presión de los gobiernos y de las organizaciones alrededor del mundo; y el reclamo legítimo de la sociedad sobre la exigencia de mayor responsabilidad en la efectividad del uso de los recursos, el gobierno tiene la necesidad de responder con mecanismos de evaluación, control, transparencia y rendición de cuentas, es decir, garantizar el buen desempeño en función de resolver las necesidades de la sociedad.
Desde 1997 se inició la Reforma al Sistema Presupuestario (RSP), la cual, tenía por objeto, ligar las metas, obtenidas a partir de las políticas públicas, al presupuesto a través de indicadores. Esta reforma incluía la implantación de dos componentes clave: la Nueva Estructura Programática (NEP) y el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED).
La NEP pretendía ser el instrumento de programación-presupuestación que alinearía las acciones y los recursos asignados al gobierno con los resultados alcanzados a fin de evaluar el impacto de la gestión pública.
El SED se consideró la herramienta para medir el quehacer público con base en resultados y el seguimiento de compromisos contraídos. Este sistema permitiría vincular la actuación de las dependencias y entidades respecto a lo señalado en su misión, principalmente a través de indicadores de desempeño.
Sin embargo, de 1994 a 2000 la implementación del SED careció del éxito esperado debido a la falta de una norma que regulara su funcionamiento y obligara su implementación, además de que no existían lineamientos generales para el diseño de los indicadores de gestión, lo que derivó en la conformación de indicadores autocomplacientes y que en la práctica se encontraban lejos de medir de manera adecuada la gestión gubernamental.
En 1999 el Poder Legislativo reformó el artículo 79 Constitucional a fin de instaurar al órgano de fiscalización superior como el responsable de la fiscalización de los ingresos y egresos; el manejo de la custodia y la aplicación de los fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales. En el año 2000, con la creación de La Ley de Fiscalización Superior de la Federación, se regula la fiscalización del gasto público a través de la Auditoría Superior de la Federación, órgano que integra un área especial de Auditorías de Desempeño, cuya tarea se ha visto limitada principalmente por los altos costos de las auditorías derivados de la ausencia de adecuados indicadores de evaluación de la gestión por parte de los distintos ejecutores del gasto analizados.
Durante los siguientes años se realizaron diversos esfuerzos por medir y evaluar el desempeño del gobierno, así como por fortalecer los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas. Sin embargo, los mayores logros se dieron en la creación e implementación de mecanismos de control del gasto y seguimiento de metas, más que en evaluaciones de cumplimiento de metas y objetivos, y de impacto de las políticas y programas gubernamentales.
Los esfuerzos por mejorar la calidad del gobierno en función del gasto se concretaron años más tarde al adoptar un sistema de Presupuesto Basado en Resultados (PBR) que permitiera vincular los resultados, producto de la inversión de gasto público, al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF).
El PBR contempla la creación del SED como mecanismo para planificación, medición y mejora de la gestión gubernamental. Además, se incorporó a los mecanismos de evaluación, los Convenios de Desempeño ligados principalmente a incentivos presupuestales. En la práctica, la mayoría de los Convenios de Desempeño fracasaron, principalmente porque debían ser renovados año con año después de un largo proceso de negociación entre las dependencias y la Secretaría de Hacienda, lo que los hacía poco viables.
Para el 2006, entró en vigor la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, con la cual se busca establecer un vínculo entre la planeación-programación-presupuestación mediante una planeación estratégica y la creación de un SED. Esta Ley en su artículo sexto transitorio establece que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público debió presentar, a la Cámara de Diputados, a más a tardar el 30 de marzo pasado, la propuesta del Sistema de Evaluación del Desempeño.
A pesar de ser éste un gran paso para la mejora de la gestión gubernamental, la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria proporciona, de manera insuficiente, las bases necesarias para el diseño e implementación de un sistema que evalúe de manera adecuada, el impacto de las políticas públicas, es decir, que coordine las instancias encargadas de la evaluación; que establezca las bases para la creación de indicadores de desempeño; que regule la creación y administración de la información, resultado de las evaluaciones; que determine las reglas de coordinación entre el Ejecutivo y el Legislativo; y que establezca los lineamientos para el funcionamiento del SED.
LA EVALUACIÓN, UNA EXIGENCIA INTERNACIONAL
Tradicionalmente, la confianza pública en el desempeño del gobierno era un asunto poco relevante para el desarrollo de los países. La revolución de la información que trajo la globalización ha provocado ha provocado que la sociedad cuente cada vez más con un mayor conocimiento de sus derechos, obligaciones y alternativas que tienen para exigir la rendición de cuentas de las acciones del sector público.
Actualmente, los gobiernos de todo el mundo se enfrentan a los desafíos científicos y tecnológicos; de seguridad social y salud pública; de sostenibilidad ambiental y especialmente de información, que nos ha traído la globalización. Algunos países han atendido estos retos reestructurando el desempeño del sector público en función de ofrecer servicios de mayor calidad que contribuyan al desarrollo económico y social. Los casos de mayor éxito los encontramos en los países que han logrado ligar los resultados de la administración pública a su presupuesto, pues este enfoque ha privilegiado la calidad de la administración e incrementado la eficacia y la eficiencia de los recursos del gobierno.
Los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) se han destacado por sus avances en materia de desarrollo administrativo debido en su gran mayoría, por la utilización de un enfoque de asignación de presupuesto por resultados. Algunos de los países más destacados debido a los avances logrados en la materia son:
Canadá: implementó una administración enfocada a resultados en 1994 que asegura que los recursos del gobierno se dirijan a atender las áreas de mayor prioridad a través de mecanismos en donde los departamentos de gobierno presentan, al parlamento y al público, la información de resultados de mediano y largo plazo, de tal manera que proporcionan el contexto para la planeación del presupuesto del siguiente año fiscal, con base en la Ley sobre la Administración Pública del año 2000. Además, se apoya de un órgano llamado el Consejo del Tesoro, el cual administra un sistema de indicadores clave, cuyo fin es reflejar un avance sobre las condiciones económicas, ecológicas, sociales y culturales.
Reino Unido: desde 1998 se toman las decisiones a partir de los resultados con base en acuerdos entre el gobierno central y las autoridades locales. Además cuentan con mecanismos de evaluación, tanto al interior del gobierno, como a través de evaluadores externos que examinan la actividad de los departamentos y órganos públicos desde el punto de vista económico, de eficiencia y de eficacia y presentan informes al Parlamento cada año. También cuenta con un Sistema de Indicadores de Desarrollo Sustentable que mide el progreso hacia la estrategia de desarrollo sostenible de la Administración.
Estados Unidos: a través de órganos, tanto del Poder Legislativo, como del Ejecutivo se realizan evaluaciones, a nivel federal, de políticas y programas públicos. La General Accounting Office (GAO) es el órgano que apoya al Congreso en la mejora del desempeño y asegura la rendición de cuentas del gobierno federal, es incluso, uno de los órganos de fiscalización superior más importantes en el mundo. Además, el gobierno estadounidense cuenta con un marco jurídico que regula su desempeño a través de la Government Performance Results Act de 1993.
Francia: vincula la evaluación de los resultados a un sistema de evaluación del desempeño y funciona a través de un Consejo de Evaluación con un enfoque hacia la eficacia socio-económica, calidad del servicio a usuarios y eficiencia administrativa.
Según el Instituto Mexicano para la Competitividad, IMCO, México no ha mostrado una notable mejoría en los últimos años respecto a la competitividad debido a que ha desatendido diversos factores en materia de crecimiento económico, desarrollo humano y social, así como en el nivel de bienestar de la población, que han provocado que la economía mexicana no logre crecer a las tasas deseadas. Algunas de las deficiencias a las que la implementación de un Sistema de Evaluación podría contribuir de manera positiva, según los indicadores de competitividad IMCO son: una sociedad incluyente preparada y sana; un sistema político estable y funcional; y especialmente gobiernos eficaces y eficientes.
Un gobierno de calidad representa una ventaja competitiva en la economía mundializada y una condición para el crecimiento sostenido y sustentable1.
La creación de Sistemas de Evaluación de la Gestión Pública es un componente indispensable dentro de las propuestas de reforma del sector público, necesarias en los países en vías de desarrollo. En particular, los países latinoamericanos, en función de las particularidades históricas que comparten, tienen la obligación de mejorar la calidad de la gestión pública y su capacidad para implementar políticas y eficientar recursos.
La forma como cada uno de estos países está respondiendo a las exigencias de las reformas fiscales y estructurales tiene importantes implicaciones para la consolidación de sus estructuras democráticas. En este sentido, la evaluación es un asunto fundamental en la construcción de un gobierno enfocado en la obtención de resultados y no sólo en el control de recursos y gastos.
México, actualmente enfrenta la necesidad de una reforma integral de la administración pública. La exigencia de la sociedad por un gobierno eficaz es legítima. El gobierno debe reducir al máximo las deficiencias en la funcionalidad de la gestión que le restan credibilidad, toda vez que los ciudadanos no cuentan con la certeza de que los recursos públicos, derivados en gran parte de sus contribuciones, se estén utilizando de manera correcta y con pertinencia, de acuerdo a las necesidades del país.
Sin embargo, las reformas estructurales que hasta ahora se han diseñado y ejecutado han sido orientadas por las necesidades económicas. La Reforma Integral que el país necesita deberá tener un objetivo claro: un gobierno eficaz. Para lograrlo es necesario establecer mecanismos que vigilen, controlen y evalúen la función de la Administración Pública a fin de vincular al presupuesto, los resultados derivados de las evaluaciones.
Es por esto que una de las piezas fundamentales de una Reforma Fiscal Integral deberá ser la transformación del proceso presupuestal, de uno orientado básicamente al control de los gastos, a uno orientado a la búsqueda sistemática de resultados específicos.
Esta misma semana, la Secretaría de Hacienda en su Informe Semanal de su vocería, señaló, que la conformación de presupuestos orientados a resultados específicos, los cuales puedan ser conocidos y evaluados por la ciudadanía, se ha considerado en diversos países como uno de los elementos básicos de una reforma fiscal efectiva. De esa manera los gobiernos guían su actuación por resultados y por impactos reales de dichos resultados, susceptibles de verificarse y medirse con objetividad. Incluso, este informe refiere que algunos gobiernos han sustituido el típico proceso presupuestal orientado al control de los gastos por uno dirigido a resultados específicos, con lo cual han completado exitosamente sus reformas fiscales y coadyuvado al desarrollo económico.
Un presupuesto dirigido a resultados, con reglas de interacción claras entre las dependencias y entidades que asignan y controlan el gasto, no sólo asegura que exista una línea clara de secuenciación entre gastos y resultados sino que además permite definir los mecanismos a través de los cuales dichas dependencias y entidades gubernamentales van adquiriendo autonomía de gestión sin perder congruencia y control sobre el aparato gubernamental en general2.
Los argumentos a favor de una reforma al proceso presupuestal son ya bien conocidos, sin embargo, faltan mecanismos legales, normativos e institucionales que den legitimidad, orden y legalidad al proceso de reforma a través de un sistema que mida adecuadamente el rendimiento de la gestión y evalúe sus resultados.
La Reforma del Estado también debe responder a la confianza que la ciudadanía ha depositado en sus gobernantes, por lo que es indispensable garantizar una efectiva rendición de cuentas a través de la transparencia de la información. La evaluación es la herramienta estratégica para que los Poderes de la Unión se fortalezcan a través del respaldo y la legitimidad que brinda el transparentar el ejercicio público y su grado de eficacia.
Los instrumentos de evaluación con los que actualmente cuenta México tienen como objetivo principal el control y vigilancia del gasto público, y no necesariamente son herramientas que buscan evaluar el desempeño gubernamental en términos de eficacia y eficiencia.
La evaluación del desempeño encuentra sus principales beneficios en la utilidad de la información de calidad, producto de la transparencia y en el fortalecimiento de los representantes de la sociedad en su facultad de llamar a la rendición de cuentas.
La utilidad de la información que proporciona la transparencia es un elemento necesario para el trabajo del sector público, ya que funciona como una forma de control y resta impacto a la imagen negativa que tiene el gobierno frente a los ciudadanos, además es una manera de responder de una manera eficaz a una demanda social.
La rendición de cuentas, por su parte, fortalece la facultad del Poder Legislativo de llamar a rendir cuentas toda vez que da la oportunidad de examinar el desempeño del gobierno de manera interna, lo que le permite identificar las áreas de oportunidad y a su vez legitimar sus acciones.
Para la opinión pública, la transparencia y rendición de cuentas son herramientas para incidir sobre las acciones del gobierno, toda vez que se promueve la participación ciudadana.
LA URGENTE NECESIDAD DE UNA ADMINISTRACIÓN BASADA EN RESULTADOS
En las últimas décadas, se ha dado una creciente pérdida de confianza de parte de la sociedad hacia las instituciones públicas del estado. Existe una fuerte percepción de que el interés social es insuficiente e indebidamente atendido, lo que ha provocado el debilitamiento de la comunicación entre la ciudadanía y el gobierno. En consecuencia, se ha creado una situación en donde no se comparte la responsabilidad en el logro de los objetivos nacionales. Esto imposibilita eliminar las barreras institucionales y construir una confianza mutua; a su vez, obstaculiza que las partes colaboren de un modo más eficiente y eficaz, lo que resta impacto electoral, y que a su vez se traduce en desconfianza y abstencionismo.
Las fallas en el control gubernamental que permiten y fomentan la corrupción, el desvío de recursos, la comisión de fraudes, el nepotismo y demás actividades violatorias de la normatividad crea la percepción social de que la corrupción es un hecho cotidiano o por lo menos inevitable.
Bajo este contexto, la falta de instrumentos adecuados que evalúen el desempeño genera grandes efectos en la pérdida de bienestar y la disminución de las posibilidades de alcanzarlo.
Un Sistema de Evaluación del Desempeño puede proporcionar una visión más completa y más justa, basada en resultados concretos, sobre la forma en que se está comportando una nación, es decir, sirve para evaluar el progreso nacional y a su vez, planificar el futuro.
La corrupción derivada de la falta de control y de los amplios márgenes de discrecionalidad, frena la confianza en las instituciones fundamentales y fomenta el clima de ilegalidad e inseguridad que afecta negativamente la imagen del país, lo que constituye un freno a la inversión extranjera.
La desviación o mal uso de recursos desvirtúa la planeación de la asignación eficiente que afecta el desempeño de los programas públicos y genera costos mayores a largo plazo, esto necesariamente afecta la competitividad del país.
En el contexto de las economías globalizadas y abiertas como la mexicana, un desarrollo socioeconómico e inversión se vuelven necesarios para la competitividad. Y solo detonando ésta es como México puede incrementar su nivel de desarrollo.
Un país competitivo es capaz de mantener una estabilidad política y por lo tanto su gobernabilidad. La facultad real de llamar a rendir cuentas constituye un ingrediente fundamental para establecer relaciones económicas con otros países.
Los mecanismos de rendición de cuentas y acceso a la información de calidad de los que actualmente gozan las sociedades modernas constituyen un elemento de control y mejora del propio gobierno, ya que tienen la capacidad de conducir las acciones del gobierno en dos sentidos, por un lado, revelan si las decisiones que está ejecutando el sector público tienen pertinencia y coherencia con las necesidades de la sociedad; y por otro lado, nos dice si el desempeño de estas acciones ha sido el correcto, ya que cuentan con mecanismos de seguimiento, monitoreo y evaluación que revisan periódica y sistemáticamente el cumplimiento de los objetivos para los que fueron creados.
Es por esto que, para hacer un mejor uso de la información, producto de la transparencia y rendición de cuentas, es necesario evaluar adecuadamente.
La Cámara de Diputados en su LX Legislatura juega un papel fundamental frente a la tarea de reconfigurar el sector público con miras a generar gobiernos que sustenten su actuación en términos de resultados obtenidos y de impactos reales observados, no solo en función del mandato constitucional, sino, al ser la representante de la voluntad de los ciudadanos, tiene la obligación de vigilar la gestión de la administración pública federal.
Por todo esto surge la necesidad de crear una Ley que establezca las reglas mínimas para el funcionamiento de un sistema de evaluación sobre el cual se ha trabajado arduamente en los últimos años y que actualmente tiene una propuesta para su desarrollo.
MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL
Los logros alcanzados en materia de evaluación en México han contemplado al propio marco legal e institucional y a diferentes actores del gobierno, pero se ha encontrado lejos de ser vinculante para todos los niveles del sector público en cuanto a evaluar y reportar resultados con base en un Sistema de Evaluación del Desempeño Gubernamental.
Dentro de los diversos ordenamientos que regulan la existencia de un proceso de evaluación, encontramos como eje rector al Sistema Nacional de Planeación Democrática, encuadrado en la Ley de Planeación, que obliga a la aplicación de la evaluación para juzgar los avances y el cumplimiento del Plan y los programas de gobierno.
En lo que respecta al Poder Ejecutivo, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece en su artículo 37 que a la Secretaría de la Función Pública (SFP) le corresponde organizar y coordinar el Sistema de Control y Evaluación Gubernamental; inspeccionar el ejercicio del gasto público federal, y su congruencia con los presupuestos de egresos. Esto es, la instancia encargada de administrar la evaluación gubernamental es la Secretaría de la Función Pública, sin embargo, carece de un marco legal que establezca las bases para el funcionamiento de un sistema de evaluación.
De acuerdo al artículo 31 de la propia Ley Orgánica, a la Secretaría de Hacienda le corresponde preparar el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación en función del cual tiene la obligación de vigilar el cumplimiento de las disposiciones en materia de planeación nacional, así como de programación, presupuestación, contabilidad y evaluación. Este precepto le permite a la Secretaría de Hacienda tener el control sobre la asignación del PEF de manera que requiere de un instrumento de evaluación que legitime la planeación nacional en función de los resultados.
Además, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidades Hacendaria coloca al Presupuesto de Egresos de la Federación como el elemento en donde se verá reflejado el Sistema de Evaluación del Desempeño. Esta misma Ley, en su artículo sexto transitorio, establece el diseño de este sistema por parte de la Secretaría de Hacienda, el cual está ya concretado.
Por su parte, la Ley General de Desarrollo Social establece la regulación de los mecanismos de evaluación y seguimiento de los programas y acciones de la Política Nacional de Desarrollo Social. Para este fin, en agosto de 2005, se creó el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), organismo público descentralizado que tiene por objeto normar y coordinar la evaluación de las políticas y programas de desarrollo social. A pesar de que la creación de este organismo es indispensable para la implementación de un sistema de evaluación, el CONEVAL está diseñado para atender exclusivamente la evaluación de la política social.
En materia de educación, la Ley General de Educación establece que corresponde a la Secretaría de Educación Pública la evaluación del sistema educativo nacional. Para este fin se creó el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), organismo público descentralizado, de carácter técnico con personalidad jurídica y patrimonio propio, encargado de fijar los lineamientos para la evaluación de los sistemas educativos en todo el país.
Tanto el CONEVAL como el INEE comparten particularidades en su diseño y estructura, a pesar de que están sectorizadas a diferentes secretarías, lo que dificulta la homogenización en la entrega de resultados y en el uso que se hará de ellos. A su vez, carecen de mecanismos que vinculen la planeación, programación, presupuestación a partir de resultados.
El papel del Congreso de la Unión es de suma importancia para el éxito de un sistema de evaluación en México, especialmente porque tiene la facultad constitucional de crear un marco normativo que regule el sistema de evaluación, y de operar como un contrapeso al Poder Ejecutivo
La utilidad de la información, producto de las evaluaciones, es un elemento necesario para la labor que realizan los legisladores, ya que funciona como una herramienta de control frente a los demás poderes y de legitimidad ante la ciudadanía.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece, en sus artículos 69, 73, 79 y 93, la facultad del Congreso para normar la gestión, control y evaluación de los poderes de la Unión y los entes públicos. Frente a estas facultades, tanto la Cámara de Diputados, como la de Senadores tienen el compromiso y la obligación de establecer mecanismos para vigilar y evaluar el uso de los fondos públicos.
Dentro de un contexto democrático, el Poder Legislativo tiene la función de servir de contrapeso al Poder Ejecutivo. La evaluación es una herramienta trascendental para regular y controlar el ejercicio del poder por parte del Ejecutivo Federal. Las diversas fuerzas políticas representadas en el Congreso de la Unión pueden encontrar en la evaluación, una herramienta de gran utilidad para ejercer su función de contrapeso a las decisiones del Poder Ejecutivo, de manera que cuenten con los fundamentos técnicos necesarios para solicitar un manejo de los recursos públicos orientado a resultados.
Reposicionar al Poder Legislativo es una tarea fundamental en el actual contexto político mexicano y puede lograrse sólo a través de acuerdos entre los partidos que reflejen una vocación de servicio en función de mejorar la calidad de vida de los mexicanos. La evaluación de la gestión gubernamental puede servir precisamente, como ese elemento catalizador necesario de la mejora del trabajo legislativo, dotándole de mayor legitimidad y respaldo social.
Es por esto, que la participación del Congreso en la regulación e implementación de un Sistema de Evaluación es indispensable, toda vez que su participación en la identificación de objetivos estratégicos y el establecimiento de prioridades nacionales permitirán sentar las bases para la formulación de indicadores claves para evaluación del nivel de cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo.
La evaluación de la gestión gubernamental favorece el equilibrio de poderes, toda vez que la información, basada en hechos concretos, es una herramienta para garantizar el cumplimiento de la Ley y la rendición de cuentas, como contrapeso entre los distintos Poderes de la Unión.
Es además, una herramienta indispensable para el proceso presupuestario pues favorece la comunicación entre el Ejecutivo y el Legislativo, dota de fundamento técnico a la toma de decisiones, facilita una mejor definición de objetivos y contribuye a incrementar la sostenibilidad, en el mediano y largo plazo, del sistema fiscal y tributario.
Sin embargo, la experiencia a través de los últimos años nos revela que es necesaria y fundamental el establecimiento de un marco regulatorio que favorezca la evaluación. Sin ella, se disminuye de forma importante la posibilidad de lograr el impacto y los alcances esperados por parte de un Sistema de Evaluación.
NUESTRA PROPUESTA
En función de diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya mencionadas, y en concreto, de la fracción XXIV del artículo 73 que establece:
XXIV. Para expedir la ley que regule la organización de la entidad de fiscalización superior de la federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales."
Esta Ley representa una nueva oportunidad para la gestión pública de los Tres Poderes de la Unión de mejorar la calidad de los servicios que ofrecen a la ciudadanía, de tal manera que sea factible la atención de los asuntos más importantes y urgentes para el país como son: la pobreza, la seguridad, la educación y la salud.
Finalidad de la Ley
La finalidad de la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental es establecer las normas y los criterios generales para la evaluación de la gestión de los Poderes de la Unión y de todos aquellos que ejerzan, administren o reciban recursos públicos federales a través de la evaluación de los programas que ejecutan; establecer las bases para el funcionamiento del Sistema de Evaluación del Desempeño; normar las condiciones en que el Ejecutivo y el Legislativo utilizarán la información proveniente de las evaluaciones, como fundamento técnico en la discusión y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación; y promover la mejora del gasto público y de la gestión gubernamental a través del enfoque de resultados y el logro de impactos claros y medibles, a fin de incrementar la confianza social en el Estado.
Esta Ley pretende dar respuesta a las demandas sociales legítimas al introducir un mecanismo legal que garantice el funcionamiento de un Sistema de Evaluación, de manera que el proceso presupuestario tenga su justificación, en todas sus etapas, en la búsqueda del cumplimiento de objetivos y pueda ser posible abandonar la asignación inercial o histórica del PEF, que solo resta eficacia al desempeño gubernamental.
La presente Iniciativa de Ley busca sentar las bases operativas para el desarrollo de futuros procesos de mejora institucional a nivel estructural, como la Reforma Energética, la Reforma Fiscal y la Reforma del Estado. Su existencia permitirá hacer que dichos procesos operen con un mayor grado de eficiencia, ampliando las posibilidades de éxito de su implementación, ya que establece los criterios generales que permiten el seguimiento de los programas que formen parte de los procesos de transformación y redimensionamiento institucional del Estado Mexicano.
En resumen, el carácter transversal de la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental permitiría incrementar la viabilidad de procesos de reestructuración institucional futuros, a partir de los mecanismos de gestión, seguimiento y evaluación de programas.
La presente propuesta de Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental permite de manera efectiva:
b) Al Congreso de la Unión, contar con los fundamentos técnicos para la discusión y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación, y sobre todo, para desempeñar de manera más eficaz y transparente, su función de contrapeso del Ejecutivo Federal;
c) Al Poder Judicial, contar con una herramienta para una efectiva rendición de cuentas, a su vez que favorezca el equilibrio de poderes; y,
d) A la Sociedad Civil, contar con la información que le permita ejercer una evaluación social más eficaz del desempeño gubernamental y del ejercicio de los recursos públicos y del poder mismo, pudiendo impulsar mejoras más concretas y trascendentales al quehacer público, fortaleciendo de esta manera, la fiscalización social.
La propuesta de Ley establece dos elementos fundamentales: el primero de ellos es reorientar el presupuesto a la obtención de resultados; y el segundo, convertir la evaluación de la gestión gubernamental y en especial de los programas, en una práctica constante. Por lo tanto, se pretende que la asignación de recursos reflejada en el Presupuesto de Egresos de la Federación responda menos a inercias históricas, y más al logro y alcance de objetivos, metas e impactos, medido y evaluado a través de indicadores de gestión.
Para lograrlo, esta Ley concreta los esfuerzos de evaluación para los Tres Poderes de la Unión en el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), proceso metodológico que tiene como fin la valoración objetiva, a través de indicadores de gestión, del funcionamiento de los programas.
El Poder Ejecutivo establecerá su metodología para el diseño de indicadores a partir de las disposiciones que establezcan la Secretaría de Hacienda y la de la Función Pública en función de la Ley de Planeación, de manera que contribuyan a alcanzar los objetivos y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y los Programas Sectoriales; por su parte, los Poderes Legislativo y Judicial establecerán su propia metodología para el diseño de indicadores a través de sus unidades de administración de acuerdo con sus programas y objetivos correspondientes.
Los indicadores de gestión a los que deberán responder las metodologías de cada uno de los Poderes de la Unión pueden ser de tres tipos: de desempeño, aquellos que miden la operación de un programa; de resultados, en función del grado de cumplimiento de los objetivos y metas; y de impacto, los cuales deberán reflejar el cambio logrado en una población objetivo atribuible a la aplicación de un programa.
Los indicadores de gestión operarán como un fundamento técnico para la Cámara de Diputados en la discusión y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación, en razón de que los resultados de los indicadores de gestión deberán acompañar la propuesta de presupuesto de cada uno de los ejecutores del gasto.
Mecanismos de evaluación
De acuerdo a la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental, en el caso del Poder Ejecutivo, la evaluación a través de la cual funciona el SED, deberá obedecer al logro de objetivos y metas de los programas y a la verificación de la alineación de éstos con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y los Programas Sectoriales. La evaluación se realizará a través de la aplicación de los indicadores de gestión.
La evaluación de los programas que propone esta Ley podrá realizarse de dos maneras:
b) Externa, cuando los programas son evaluados por una Unidad Administrativa o Técnica que no forme parte de la dependencia, la entidad o el ente autónomo y deberán cumplir con determinadas condiciones de acuerdo con lo establecido en esta Ley.
El Sistema de Monitoreo e Información es una herramienta informática. Éste recopila la información de las evaluaciones y administra las bases de datos correspondientes, de manera permanente y sistemática. La fuente de la información del Sistema la constituyen los indicadores de gestión derivados de las evaluaciones de los programas.
Se propone que el Sistema de Monitoreo e Información opere como una herramienta de acceso a la información, para los Poderes de la Unión y todos aquellos interesados, sobre el ejercicio y aplicación de los recursos públicos, en función del avance y el logro de los resultados de los programas.
Para lograrlo, esta ley de evaluación establece que cada uno de los ejecutores del gasto deberá establecer su propio Sistema de Monitoreo e Información cuya información será compartida con los otros Poderes para los efectos de la evaluación de la gestión y para la conformación del Presupuesto.
En el caso específico del Poder Ejecutivo, el Sistema de Monitoreo e Información estará coordinado por la Función Pública, en los términos del artículo 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Para los casos de los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos, se designará a un área responsable para operar dicho sistema y socializar su contenido.
Del Sistema de Evaluación del Desempeño
La Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental retoma diversas disposiciones de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria para la regulación del Sistema de Evaluación del Desempeño, de manera que permita verificar la evolución del desempeño de los programas con base en indicadores cuantitativos y cualitativos que permitan canalizar recursos en la dirección correcta; que funcione como una herramienta en todas las etapas del proceso presupuestario de los programas gubernamentales; que permita contrastar las metas sexenales y los compromisos anuales concretos que se han alcanzado, con los recursos asignados; y servir de instrumento de transparencia y rendición de cuentas para hacer del conocimiento público el desempeño y la calidad de los programas gubernamentales.
El Sistema de Evaluación del Desempeño consta de cuatro etapas
II. La segunda etapa corresponderá a la formulación de los indicadores de gestión y la evaluación de los programas;
III. La tercera etapa corresponderá al procedimiento para la entrega tanto del avance, como de la versión definitiva del Informe de Evaluación de los Programas Gubernamentales; y,
IV. La cuarta etapa corresponderá a la emisión de observaciones y opiniones del Informe de Evaluación a las Comisiones Ordinarias vinculadas a los programas evaluados.
La Fracción Parlamentaria del Partido Verde Ecologista considera que no sólo es necesario evaluar, sino que es importante evaluar adecuadamente. Por lo tanto, se requiere de un órgano especializado capaz de garantizar la calidad de las evaluaciones. Por lo tanto, considera que el actual Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, CONEVAL, se convierta en el órgano encargado de la administración del propio SED, correspondiente al Poder Ejecutivo, y pase a ser el Consejo Nacional de Evaluación de la Gestión Gubernamental, adquiriendo por tanto, mayor relevancia y atribuciones.
Se propone que el CONEVAL norme y coordine la evaluación de las políticas, programas y acciones de los ejecutores del gasto, sin perjuicio de las atribuciones que en materia de control y evaluación tienen la Secretaría de Hacienda y la Secretaría de la Función Pública. Consideramos que su ámbito de facultades debe abarcar a la totalidad de los programas financiados con recursos públicos federales a excepción de aquellos relacionados con la materia educativa, la cual será responsabilidad exclusiva del Instituto Nacional de la Evaluación Educativa, INEE.
Auditoría y fiscalización del proceso de evaluación
Tanto la Secretaría de la Función Pública como la propia Auditoría Superior de la Federación podrán llevar a cabo auditorías de desempeño, en el ámbito de sus competencias, el proceso de construcción de los objetivos estratégicos, el establecimiento de metas, el diseño y validación de indicadores de evaluación, el proceso de contratación y ejecución de las evaluaciones externas, así como de las evaluaciones mismas de acuerdo con los lineamientos establecidos en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, la propia Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, así como las demás disposiciones aplicables en la materia.
El objetivo es garantizar que la información que alimenta tanto al Sistema de Monitoreo y Evaluación, como al propio SED sean confiables.
Por lo antes expuesto, se presenta el siguiente:
Decreto por el que se expide la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental y se reforman diversas disposiciones de la Ley de Planeación, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y de la Ley General de Desarrollo Social.
Artículo Primero. Se expide la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental para quedar como sigue:
LEY DE EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN GUBERNAMENTAL
TÍTULO PRIMERO
DISPOSICIONES GENERALES
CAPÍTULO ÚNICO
Del objeto y sujetos de la Ley
Artículo 1. La presente Ley es de orden público, de interés social y de observancia general en toda la República, y tiene por objeto reglamentar la fracción XXIV del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de evaluación de la gestión gubernamental.
Artículo 2. El presente ordenamiento tiene por objeto:
II. Establecer los mecanismos para la generación y administración de la información que permita identificar, con claridad, los cambios en la operación, los resultados y el impacto de los programas gubernamentales de conformidad con las metas y objetivos establecidos;
III. Establecer las bases para el funcionamiento del Sistema de Evaluación del Desempeño, en los términos de la Ley de Planeación y la Ley de Presupuesto;
IV. Determinar los términos, plazos y formato de los informes que el Ejecutivo Federal deberá remitir conforme a lo previsto en el presente ordenamiento al Congreso de la Unión, a través de la Cámara de Diputados, para que sean utilizados como herramienta técnica en la discusión y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación que corresponda, en los términos que establece la Ley de Presupuesto; y,
V. Promover la mejora del gasto público y de la gestión gubernamental a través del enfoque de resultados y el logro de impactos claros y mensurables, a fin de promover la rendición de cuentas e incrementar la confianza social en el Estado, en el marco del ejercicio democrático de la rendición de cuentas ante la ciudadanía.
II. Auditoría Superior: a la Auditoría Superior de la Federación;
III. Cámara: a la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión;
IV. Comisión de Presupuesto: a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados;
V. Comisiones Ordinarias: a las diferentes comisiones ordinarias y especiales del Congreso de la Unión cuya materia corresponda a los programas evaluados;
VI. Consejo: al Consejo Nacional de Evaluación de la Gestión Gubernamental;
VII. Dependencias: a las Secretarías de Estado, Departamentos Administrativos, incluyendo a sus respectivos órganos administrativos desconcentrados conforme a lo previsto en el artículo 90 de la Constitución y a su respectiva Ley Orgánica;
VIII. Entes autónomos: a las personas de derecho público de carácter federal con autonomía en el ejercicio de sus funciones y en su administración, creadas por disposición expresa de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a las que se asignen recursos del Presupuesto de Egresos a través de los ramos autónomos;
IX. Entidades: a los organismos descentralizados, a las empresas de participación estatal y fideicomisos públicos, que de conformidad con las disposiciones aplicables sean consideradas entidades paraestatales;
X. Evaluación de Impacto: al tipo de evaluación que busca identificar con metodologías técnicamente rigurosas, si el cambio que se observa a través de los indicadores a nivel de resultados es atribuible a la intervención del programa evaluado;
XI. Evaluación de la Gestión Gubernamental: al proceso por medio del cual se busca identificar el desempeño, los resultados y el impacto de los programas en los diferentes rubros;
XII. Evaluadores Externos: a las instituciones académicas y de investigación, organismos especializados o especialistas, nacionales o internacionales que cumplan con los requisitos establecidos en la presente Ley para la realización de evaluaciones;
XIII. Función Pública: a la Secretaría de la Función Pública;
XIV. Hacienda: a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;
XV. Indicador de gestión: a la medida que muestra el nivel de avance en el desempeño, los resultados y el impacto de los programas;
XVI. Informe de Evaluación: al Informe de Evaluación de los Programas Gubernamentales;
XVII. Instituto: al Instituto Nacional de Evaluación de la Educación;
XVIII. Ley de Desarrollo: a la Ley General de Desarrollo Social;
XIX. Ley de Fiscalización: a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación;
XX. Ley de Presupuesto: a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria;
XXI. Ley de Responsabilidades; a la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos;
XXII. Ley de Transparencia: a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental;
XXIII. Ley Orgánica: a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal;
XXIV. Presupuesto de Egresos: al Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal correspondiente, incluyendo el decreto y sus anexos;
XXV. Programa: al conjunto de acciones sustantivas que realizan los ejecutores del gasto con el fin de dar cumplimiento a los objetivos y metas definidos en el Plan Nacional de Desarrollo y los planes sectoriales;
XXVI. Sistema de Evaluación del Desempeño: a la metodología que permite realizar la valoración objetiva del funcionamiento de los programas de los sujetos obligados, con base en indicadores de gestión; y,
XXVII. Sistema de Monitoreo e Información: al Sistema Integral de Monitoreo e Información de la gestión.
II. A la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través del Consejo de la Judicatura Federal;
III. Al Congreso de la Unión, a través de la Secretaría General de Servicios Parlamentarios de cada una de las Cámaras;
IV. A los organismos públicos constitucionalmente autónomos, así como a la Procuraduría General de la República a través de los órganos que expresamente sean constituidos para ello; y,
V. Los demás órganos jurisdiccionales e instituciones que determinen las leyes.
Para el caso de los poderes Legislativo y Judicial la evaluación se referirá a aquellos programas de carácter administrativo, así como las acciones de carácter sustantivo que sean factibles de evaluar de acuerdo con sus atribuciones constitucionales y lineamientos internos.
Con respecto a los entes autónomos la evaluación se aplicará sobre aquellos programas que contribuyan al cumplimiento de los objetivos para los que fueron constitucionalmente creados.
Artículo 6. A falta de disposición expresa se aplicará supletoriamente, en lo que no contravenga al presente ordenamiento, la Ley de Presupuesto, la Ley de Planeación, la Ley de Coordinación Fiscal, la Ley Orgánica, la Ley de Desarrollo, la Ley General de Educación, la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, la Ley de Fiscalización, la Ley de Responsabilidades y la Ley de Transparencia.
Artículo 7. La planeación estratégica de los programas del Ejecutivo Federal, deberá llevarse a cabo conforme a lo establecido en la Ley de Planeación.
Artículo 8. Para los efectos del presente ordenamiento, las obligaciones señaladas para las dependencias y entidades, serán de aplicación para los entes autónomos con respecto a la naturaleza del objeto para los que fueron creados.
Artículo 9. Los programas deberán contemplar, además de los recursos necesarios para lograr los objetivos y metas, los mecanismos de evaluación, conforme a lo dispuesto por la presente Ley.
TÍTULO SEGUNDO
Del indicadores de gestión
CAPÍTULO PRIMERO
De la metodología para el diseño de
los indicadores
Artículo 10. Las dependencias y entidades deberán diseñar los indicadores de gestión, a partir de la metodología que el Ejecutivo, a través de Hacienda, Función Pública, el Consejo y el Instituto, en el ámbito de sus respectivas atribuciones, establezca en las disposiciones reglamentarias al presente ordenamiento de conformidad con la Ley de Planeación, el Plan Nacional de Desarrollo y los Planes Sectoriales.
Las unidades administrativas de los sujetos a los que se refieren las fracciones II, III y IV del artículo 4º de esta Ley, deberán diseñar sus correspondientes indicadores de gestión, a partir de la metodología que establezcan los poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos en los lineamientos que para tal efecto dispongan de conformidad con sus propios programas y objetivos.
Artículo 11. En las disposiciones reglamentarias y lineamientos internos del Ejecutivo y demás poderes de la Unión y entes autónomos, se establecerá el procedimiento por medio del cual, sus correspondientes ejecutores del gasto, deberán de cumplir con la metodología a que hace referencia el artículo 10 de la presente Ley.
Artículo 12. Los indicadores de gestión para cada programa deberán ser propuestos por la dependencia, entidad o unidad administrativa responsable de los programas.
Artículo 13. Los sujetos a los que se refiere el artículo 4º de la presente Ley diseñarán y establecerán los indicadores de gestión de conformidad con las metas comprometidas en la planeación de sus respectivos programas y aquellas establecidas en el Presupuesto, de manera tal que faciliten el examen de sus correspondientes proyectos de presupuesto anual.
Artículo 14. Los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos, emitirán sus respectivas disposiciones sobre el diseño, aprobación e instrumentación de los indicadores de gestión, por conducto de sus unidades administrativas.
Artículo 15. El Consejo y el Instituto, en el ámbito de sus respectivas atribuciones:
Con respecto a los indicadores de los programas de los poderes Legislativo y Judicial y de los entes autónomos, las unidades administrativas señaladas en las fracciones II, III y IV del artículo 4º de esta Ley, serán las encargadas de cumplir con las disposiciones de las fracciones I, II y III del presente artículo.
CAPÍTULO SEGUNDO
De los indicadores de gestión
Artículo 16. Los indicadores de gestión deberán contar al menos, con las siguientes características:
III. Económico: la información necesaria para generar el indicador deberá estar disponible a un costo razonable;
IV. Pertinente: el indicador deberá aportar una
base suficiente para evaluar el desempeño; y,
V. Verificable: el indicador debe poder sujetarse a una
comprobación independiente.
Artículo 18. Los indicadores de desempeño corresponderán a un índice, medida, cociente o fórmula que permita establecer un parámetro de medición de la operación de un programa en un periodo de tiempo determinado que deberán medir los siguientes atributos:
II. Economía: el cual mide la ejecución del programa a partir del uso razonable de los recursos.
III. Calidad: el cual mide los atributos, propiedades o características que deben tener los bienes y servicios públicos generados en la atención de la población objetivo, a fin de determinar el grado de satisfacción del usuario o beneficiario; y,
IV. Aquellos que se consideren relevantes.
Deberá establecerse al menos, un indicador de resultados para cada objetivo de cada uno de los programas y un indicador de resultados por cada meta comprometida en el Presupuesto, considerando los siguientes atributos:
II. Cobertura: el cual mide la proporción de atención sobre la demanda total que se alcanza con la producción del bien o servicio;
III. Equidad: el cual mide los elementos relativos al acceso, valoración, participación e impacto distributivo entre los grupos sociales o entre los géneros por la provisión de un bien o servicio;
IV. Realización progresiva: el cual mide el avance en el tiempo para la consecución de los derechos humanos, económicos y sociales consagrados en la Constitución y en los pactos y acuerdos internacionales signados por el Estado Mexicano; y,
V. Aquellos que se consideren relevantes.
CAPÍTULO TERCERO
De la verificación de los indicadores
Artículo 21. La propuesta de indicadores de los programas de las dependencias y entidades, deberá estar sujeta a las verificaciones que consideren pertinente el Consejo o el Instituto, en el ámbito de su competencia. Estas verificaciones deberán realizarse, ya sea por el propio Consejo o el Instituto, o a través de evaluadores externos, como lo establece el artículo 29.
Artículo 22. Hacienda, la Función Pública y la Cámara de Diputados, por conducto de la Auditoría Superior, podrán realizar de manera independiente, las verificaciones que consideren necesarias de la propuesta y operación de indicadores de los programas a los que se refiere el capítulo precedente, las cuales podrán emitir observaciones y recomendaciones a dichas propuestas, en el ámbito de sus respectivas competencias.
Artículo 23. Los indicadores definitivos podrán ser aprobados por el Consejo o el Instituto, una vez que se hayan realizado las verificaciones respectivas y se hayan atendido las observaciones emitidas por Hacienda, la Función Pública y la Auditoría Superior, en los términos que establece la presente Ley.
Artículo 24. Una vez definido el indicador, su valor deberá ser actualizado periódicamente, como resultado de las distintas mediciones sistemáticas que se realicen, con el propósito de comparar el nivel de avance del programa a lo largo del tiempo.
Artículo 25. Los indicadores de gestión deberán contribuir a la fundamentación, discusión, y aprobación por la Cámara de Diputados, del Presupuesto, de conformidad con lo establecido en la Ley de Presupuesto.
Para lo señalado en el artículo 31 de esta Ley, los sujetos a que hace referencia, deberán acompañar a su presupuesto anual, en los términos de la Ley de Presupuesto, los resultados de los indicadores de gestión.
Los indicadores definitivos aprobados por el Consejo o el Instituto, o la unidad administrativa correspondiente, en el caso de los sujetos a los que se refieren los párrafos II, III y IV del artículo 4º de esta Ley, deberán formar parte del Presupuesto, de conformidad con lo previsto en la Ley de Presupuesto.
Artículo 26. Los indicadores de gestión serán la base para el funcionamiento del Sistema de Evaluación del Desempeño. Los indicadores correspondientes a las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo, serán incluidos en el Sistema de Evaluación del Desempeño administrado por la Función Pública, a través del Sistema de Monitoreo e Información.
Los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos realizarán la administración de su Sistema de Evaluación del Desempeño a través de las unidades administrativas mencionadas en las fracciones II, III y IV del artículo 4º de la presente Ley.
TÍTULO TERCERO
De la evaluación de programas
CAPÍTULO PRIMERO
De la ejecución de la evaluación
Artículo 27. Se entenderá por evaluación de los programas de las dependencias y entidades:
II. A la verificación de la alineación estratégica de los objetivos y metas de los programas con los objetivos estratégicos derivados del Plan Nacional de Desarrollo y los Programas Sectoriales, en los términos de la Ley de Planeación; y,
III. A la aplicación y seguimiento de los indicadores de gestión.
Artículo 29. En el caso de las dependencias, entidades o entes autónomos, la evaluación de los programas podrá realizarse de manera interna o externa.
Se considerará una evaluación interna si es realizada por la propia Unidad Administrativa encargada de la operación de los programas o una designada en específico para ello.
Se considerará una evaluación externa, cuando los programas sean evaluados por una Unidad Administrativa o Técnica, una Agencia, Institución u Organización que no forme parte de la dependencia, la entidad o el ente autónomo o por una persona física o moral, nacional o extranjera contratada para tal efecto, y que cumpla con los requisitos que establece el presente ordenamiento.
Artículo 30. Para los poderes Legislativo y Judicial, la evaluación podrá ser interna cuando la realice la unidad administrativa encargada de ejecutar el programa o las unidades administrativas a las que se refieren las fracciones II, III y IV del artículo 4º del presente ordenamiento; y será externa, cuando se contrate a una persona física o moral nacional o extranjera y que cumpla con los requisitos que establezcan sus propios lineamientos y las demás disposiciones aplicables.
Artículo 31. Los sujetos a los que se refiere el artículo 4º de esta Ley deberán designar, una unidad administrativa de nivel mínimo de Dirección General, o su equivalente, para que coordine la contratación, operación y seguimiento de las evaluaciones externas, como lo dispone la presente Ley.
La unidad administrativa designada, perteneciente a los sujetos a los que se refiere las fracciones I y V del artículo 4º del presente ordenamiento, será responsable de supervisar la calidad y cumplimiento normativo de las evaluaciones externas, así como de coordinarse con el Consejo y el Instituto, en el ámbito de sus competencias, para el buen desarrollo de las evaluaciones.
Artículo 32. Los titulares de las unidades administrativas de los programas evaluados enviarán a las instancias correspondientes, la información de las evaluaciones que alimentará el Sistema de Monitoreo e Información a que se refiere el presente ordenamiento.
Con respecto a los poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos, establecerán los lineamientos para alimentar su respectivo Sistema de Monitoreo e Información con la información de las evaluaciones realizadas.
Artículo 33. Hacienda, la Función Pública, el Consejo o el Instituto o la unidad administrativa designada por los sujetos a los que se refieren las fracciones II, III y IV del artículo 4º de esta Ley, podrán realizar por sí mismos o a través de uno o varios organismos independientes, las evaluaciones que consideren pertinentes para analizar el cumplimiento de los objetivos de los programas, en los términos que establece la presente Ley y sus disposiciones reglamentarias.
Los sujetos a los que se refiere el artículo 4º de la presente Ley podrán realizar evaluaciones complementarias que busquen mejorar su gestión o mostrar evidencia sobre el desempeño del programa, además de las que se establezcan como obligatorias en las disposiciones reglamentarias.
Artículo 34. Para los programas de reciente creación y durante su primer año de operación, las dependencias y entidades deberán realizar una evaluación externa que analice el diseño del programa en los mismos términos establecidos por la Ley de Planeación y los artículos 27 y 28, según corresponda, de la presente Ley.
Artículo 35. La evaluación a la que hace referencia el artículo anterior, deberá entregarse al Consejo o al Instituto, en el ámbito de su competencia, a más tardar el 15 de junio del primer año de operación de los programas. Las excepciones serán establecidas por el Ejecutivo, en los preceptos reglamentarios a la presente Ley.
Para las evaluaciones a las que se refiere el artículo 28 de este ordenamiento, deberán entregarse a la unidad administrativa responsable en los términos de las disposiciones aplicables.
Artículo 36. Los resultados de las evaluaciones deberán ser considerados por los sujetos enunciados en el artículo 4º del presente ordenamiento, para mejorar el diseño y la operación de sus programas y en su caso, modificar las reglas de operación.
CAPÍTULO SEGUNDO
De las evaluaciones de impacto
Artículo 37. Las evaluaciones de impacto se realizarán utilizando técnicas estadísticas cuuantitativas, cualitativas y multidisciplinarias reconocidas que permitan detectar si los cambios observados en el sector objetivo en términos de bienestar, oportunidades, condiciones de vida, desempeño económico y productivo, pueden ser atribuibles a la intervención del programa evaluado, utilizando indicadores de impacto conforme al artículo 20 del presente ordenamiento.
Artículo 38. Hacienda y Función Pública determinarán, con base a los objetivos estratégicos derivados del Plan Nacional de Desarrollo, aquellos programas a cargo del Ejecutivo que por su naturaleza, puedan ser objeto de evaluaciones de impacto en los términos de la presente Ley y las disposiciones reglamentarias.
Artículo 39. En la materia de su competencia, las Comisiones Ordinarias podrán sugerir a la Comisión de Presupuesto, la integración de una partida específica en el Presupuesto para la realización de evaluaciones de impacto de determinados programas a cargo del Ejecutivo.
TÍTULO CUARTO
De la evaluación de la gestión gubernamental
CAPÍTULO PRIMERO
Del Sistema de Monitoreo e Información
Artículo 40. El Sistema de Monitoreo e Información es una herramienta informática creada para recopilar de manera sistemática los datos arrojados por las evaluaciones de los programas.
El Sistema debe incorporar la información proveniente de los indicadores de gestión de las evaluaciones tanto internas, como externas, así como los resultados de los análisis y conclusiones de cada evaluación.
Artículo 41. El principal objetivo del Sistema consiste en proveer a los operadores y autoridades de los programas federales, así como a los principales interesados de los mismos, información actualizada y periódica sobre la utilización de los recursos asignados, en función del avance y el logro de los resultados de los programas.
La información contenida en los Sistemas de Monitoreo e Información, deberá ser actualizada a más tardar, 10 días naturales a partir de la conclusión de las evaluaciones.
Artículo 42. Cada uno de los sujetos a los que se refiere el artículo 4º del presente ordenamiento, deberá establecer su propio Sistema de Monitoreo e Información, cuya información será compartida con los otros poderes para los efectos de evaluación de la gestión y para la conformación del Presupuesto, en los términos de la normatividad aplicable.
Artículo 43. En el caso del Poder Ejecutivo, el Sistema de Monitoreo e Información estará coordinado por la Función Pública, en los términos del artículo 37 de la Ley Orgánica.
Para los demás Poderes de la Unión y los entes autónomos, la unidad administrativa referida en los capítulos II, III y IV del artículo 4º de este ordenamiento, será la encargada de coordinar su correspondiente Sistema de Monitoreo e información.
Artículo 44. El Sistema de Monitoreo e Información de los programas ejecutados por los sujetos obligados por esta Ley, deberá estar integrado a las disposiciones reglamentarias correspondientes.
III. Los instrumentos de recolección de datos e
información relevante del programa;
IV. Las bases de datos al nivel más desagregado
y actualizado posible, dispuestos en formatos accesibles para su consulta
y análisis;
V. Los resultados de las evaluaciones internas y/o externas;
VI. Los recursos financieros presupuestados y erogados
en la ejecución de los programas; y,
VII. El Plan de Trabajo para dar seguimiento a los resultados, recomendaciones y observaciones de las evaluaciones, así como sus correspondientes informes de avance.
Para el caso de los sujetos señalados en las fracciones II, III y IV del artículo 4º de esta Ley, las unidades administrativas correspondientes emitirán la reglamentación para la construcción de sus correspondientes Sistemas de Monitoreo e Información.
Artículo 46. Los correspondientes Sistemas de Monitoreo e Información de los diferentes Poderes de la Unión y entes autónomos, estarán vinculados al Sistema de Evaluación del Desempeño, a partir de las disposiciones contenidas en la Ley de Presupuesto.
CAPÍTULO SEGUNDO
Del Sistema de Evaluación del Desempeño
Artículo 47. El Sistema de Evaluación del Desempeño es el proceso que permite realizar una valoración objetiva del funcionamiento de los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de objetivos y metas, con base en indicadores de gestión que permitan conocer el desempeño, los resultados y el impacto de los programas, de conformidad a la fracción LI del artículo 2º de la Ley de Presupuesto.
El Sistema de Evaluación del Desempeño tiene por objeto:
II. Constituirse en una herramienta útil para proyectar, debatir y fundamentar el presupuesto de los programas gubernamentales;
III. Contrastar las metas sexenales y los compromisos anuales concretos que se han alcanzado, con los recursos asignados a cada programa;
IV. Servir de instrumento de transparencia y rendición de cuentas para hacer del conocimiento público el desempeño y la calidad de los programas gubernamentales.
Artículo 49. Los Sistemas de Monitoreo e Información serán las herramientas técnicas del Sistema de Evaluación del Desempeño para la administración de la información resultado de las evaluaciones de los programas. Dicha información será presentada en informes cuya periodicidad dependerá de la naturaleza de los programas, así como en la etapa de ejecución en la que éstos se encuentren. La periodicidad de la presentación de dichos informes deberá ser al menos semestral.
Artículo 50. El Sistema de Evaluación al Desempeño constará de cuatro etapas:
II. La segunda etapa corresponderá a la evaluación de los programas y la aplicación de los indicadores de gestión;
III. La tercera etapa consistirá en el procedimiento para la entrega tanto de la versión preliminar, como de la versión definitiva del Informe de Evaluación de los Programas Gubernamentales; y,
IV. La cuarta etapa corresponderá a la emisión de observaciones y opiniones del Informe de Evaluación por parte de las Comisiones Ordinarias vinculadas a los programas evaluados.
Artículo 52. La segunda etapa del Sistema de Evaluación del Desempeño establecida en la fracción II del artículo 46 contemplará las evaluaciones internas y/o externas, que deberán incluir la aplicación y operación de los indicadores de gestión.
Artículo 53. La tercera etapa del Sistema de Evaluación del Desempeño consistirá en:
II. El Informe al que hace referencia la fracción anterior, deberá incluir los resultados de las evaluaciones internas y/o externas de los programas que, por su naturaleza y características, puedan presentar informes semestrales de evaluación;
III. Para los demás Poderes de la Unión y entes autónomos, la versión preliminar de los Informes de Evaluación deberá ser entregado a la Cámara de Diputados a través de las unidades administrativas a las que se refieren las fracciones II, III y IV del artículo 4º de esta Ley en los términos que establece la fracción I del presente artículo; y,
IV. La versión definitiva del Informe de Evaluación para todos los sujetos obligados de este ordenamiento, contemplará la totalidad de los programas evaluados durante el ejercicio correspondiente y se deberá entregar a la Cámara de Diputados, a más tardar el 30 de enero del año siguiente al que abarca el periodo de evaluación.
También podrán ser evaluados aquellos programas que, de acuerdo al interés específico y expreso de las Comisiones Ordinarias de la Cámara de Diputados, así lo establezcan y cuya evaluación se considere en el Presupuesto para el siguiente ejercicio fiscal.
Tanto la versión preliminar del Informe de Evaluación, como la versión definitiva del mismo, a los que se refiere el presente artículo, deberán ser presentados de manera ejecutiva y serán recibidas por la Cámara de Diputados por conducto de la Comisión de Presupuesto.
La información contenida en los informes deberá estar desglosada por mes, enfatizando el cumplimiento de los criterios establecidos en el párrafo segundo del artículo 1º de la Ley de Presupuesto.
Artículo 54. La cuarta etapa del Sistema de Evaluación del Desempeño establecida en la fracción IV del artículo 46 deberá realizarse de la siguiente manera:
Además, la Comisión de Presupuesto deberá entregar una copia del mismo a la Auditoría Superior, por Conducto de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, para que realice la auditoría del desempeño correspondiente, en los términos de la Ley de Fiscalización y del presente ordenamiento;
II. Las Comisiones Ordinarias, en el ámbito de su competencia, deberán generar un reporte del análisis de la información contenida en el Informe de Evaluación, considerando el grado de cumplimiento de las metas, objetivos estratégicos y el impacto de los programas gubernamentales contenidos en el Informe, el cual deberá ser entregado a la Comisión de Presupuesto para su integración de la Cuenta Pública correspondiente, en los términos de la Ley de Presupuesto;
III. En el caso de que lo consideren necesario, las Comisiones Ordinarias podrán llamar a comparecer a los titulares de las dependencias, entidades y entes autónomos responsables de operar los programas gubernamentales evaluados y reportados en el Informe de Evaluación;
IV. En el caso de que lo consideren necesario, las Comisiones Ordinarias podrán convocar a audiencias públicas en las que la propia población beneficiada de los programas, instituciones académicas y de investigación, organizaciones de la sociedad civil, aquellas agencias y organizaciones contempladas en el Título Quinto de esta Ley y público en general, podrán presentar sus opiniones y propuestas con respecto de la evaluación de los programas gubernamentales; y,
V. La información contenida en los Informes deberá servir de fundamento técnico para la discusión, conformación y aprobación del Presupuesto de Egresos, en los términos de la Ley de Presupuesto.
TÍTULO QUINTO
CAPÍTULO PRIMERO
De los organismos de evaluación
Artículo 56. Se crea el Consejo Nacional de Evaluación de la Gestión Gubernamental.
Artículo 57. El Consejo tiene por objeto:
II. Su ámbito de facultades se circunscribirá a la totalidad de los programas financiados con recursos públicos federales a excepción de aquellos relacionados con la materia educativa, la cual será responsabilidad exclusiva del Instituto Nacional de la Evaluación Educativa; y,
III. Establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza, garantizando la transparencia, objetividad y rigor técnico en dicha actividad.
Además, el Consejo deberá:
II. Establecer los requerimientos mínimos para la participación, de organismos independientes, en la evaluación de los programas;
III. Promover que, para el mejor uso de los recursos y la mayor calidad de las evaluaciones de los programas, éstas se puedan realizar de manera anual o multianual de conformidad con la naturaleza del programa y como lo establece la presente Ley y la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público;
IV. Buscar la mejora continua en el desarrollo de lineamientos, metodologías, normas, modelos e instrumentos de evaluación, atendiendo criterios de conformidad, validez, relevancia, transparencia y representatividad;
V. Procurar que los resultados de las evaluaciones sean públicas, accesibles y comparables en el tiempo; y,
VI. Cumplir con las obligaciones y atribuciones que establezcan las disposiciones reglamentarias a la presente Ley.
II. Seis investigadores académicos, que sean o hayan sido miembros del Sistema Nacional de Investigadores, con amplia experiencia en la materia y que colaboren en instituciones de educación superior y de investigación inscritas en el Padrón de Excelencia del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología; y,
III. Un Secretario Ejecutivo designado por el Titular del Ejecutivo, con la opinión de la Cámara de Diputados.
Artículo 60. Los investigadores académicos a que se refiere el artículo anterior durarán cuatro años en el cargo y podrán ser reelectos la mitad de ellos. Serán designados por el Consejo a través de una convocatoria pública cuya responsabilidad será del Secretario Ejecutivo.
Artículo 61. El Consejo tendrá su sede en la Ciudad de México y su patrimonio se integrará con los recursos que le sean asignados en el Presupuesto de Egresos de la Federación, a través de la Secretaría, y con los bienes muebles e inmuebles que adquiera por cualquier título.
Artículo 62. La administración del Consejo estará a cargo de un Comité Directivo, que presidirá el titular de la Secretaría, o la persona que éste designe, además estará integrado por las personas a que se refiere la fracción II, del artículo 55 de esta Ley. Las sesiones del Consejo serán públicas.
Sus decisiones se tomarán por mayoría.
Artículo 63. En el caso del Instituto se aplicarán las características, funciones y atribuciones descritas en los artículos 53 al 58 de esta Ley, en materia de educación.
CAPÍTULO SEGUNDO
De los requisitos mínimos para la contratación
de los evaluadores externos y el Comité de Certificación
de Evaluadores
Artículo 64. Los evaluadores externos podrán ser personas físicas o morales, nacionales o extranjeros que acrediten su constitución legal en los términos de la legislación aplicable.
Artículo 65. Los evaluadores externos deberán cumplir los siguientes requisitos para poder prestar sus servicios de evaluación de programas a los que se refiere la presente Ley:
II. Contar con la certificación correspondiente emitida por el Comité de Certificación de Evaluadores; y
III. Las demás disposiciones que establezca la normatividad reglamentaria respectiva.
El Ejecutivo deberá establecer, en las disposiciones reglamentarias correspondientes, los elementos que deberá contener el padrón, considerando además:
II. La acreditación, con evidencia documental, de su experiencia de al menos cinco años, en la evaluación de programas gubernamentales en México o en el extranjero; y,
III. La currícula del personal que realizará la evaluación de los programas gubernamentales.
El Comité de Certificación de Evaluadores contará con una presidencia, cargo que podrá ser ocupado por el titular de una de las unidades administrativas que la conforman. La presidencia durará un año y será rotativa.
El Ejecutivo establecerá en las disposiciones reglamentarias a la presente Ley, los mecanismos de operación y de toma de decisiones del Comité de Certificación de Evaluadores, considerando que cada una de las unidades administrativas tendrá el mismo peso específico en los procesos de toma de decisiones, además de que éstas deberán ser por mayoría simple, teniendo la presidencia en turno, voto de calidad en el caso de empate.
La certificación de evaluadores externos deberá ser aprobada por el Comité de Certificación de Evaluadores.
Las unidades administrativas de los sujetos a los que se refiere las fracciones II, III y IV del artículo 4º de la presente Ley, designadas para coordinar y supervisar los procesos de evaluación deberán establecer sus propios lineamientos para la contratación de los evaluadores externos.
Artículo 68. El Ejecutivo deberá establecer en las disposiciones reglamentarias de la presente Ley, los términos de referencia para la contratación de las evaluaciones externas de los programas.
Artículo 69. Los procedimientos de contratación para las evaluaciones a que se refieren la presente Ley, se sujetarán a las disposiciones de la Ley de Adquisiciones, Arrendamiento y Servicios del Sector Público, su Reglamento y demás disposiciones aplicables.
El mecanismo de pago de las evaluaciones de los programas, deberá realizarse conforme a las disposiciones jurídicas aplicables y al esquema presupuestario que determine Hacienda.
TÍTULO SEXTO
De los resultados de las evaluaciones
CAPÍTULO PRIMERO
De la difusión de las evaluaciones y sus resultados
Artículo 70. Los sujetos obligados del presente ordenamiento deberán dar a conocer de forma permanente a través de sus respectivas páginas de Internet, en un lugar visible y de fácil acceso, sin codificación alguna y en los términos de la Ley de Transparencia, los documentos, las bases de datos y resultados de todas las evaluaciones internas y/o externas de sus programas federales dentro de los 10 días hábiles siguientes de haber sido entregados a las instancias a que se refiere esta Ley.
Artículo 71. La información a que hace referencia el artículo anterior deberá contemplar al menos, la siguiente información:
II. El texto completo, el resumen ejecutivo y los anexos correspondientes de las evaluaciones realizadas a sus programas federales, resaltando la evaluación más reciente;
III. Los principales resultados de dichas evaluaciones;
IV. Los recursos totales ejercidos durante el ejercicio presupuestal correspondiente, en materia de evaluación; y,
V. En su caso, las reglas de operación vigentes de los programas federales.
Artículo 72. Para cada evaluación externa, las disposiciones reglamentarias al presente ordenamiento deberán establecer la información que deberán dar a conocer los sujetos a los que se refiere el artículo 4º de este ordenamiento en sus páginas de Internet, considerando además, la siguiente:
II. Los datos generales de la unidad administrativa responsable de dar seguimiento a la evaluación al interior de la dependencia o entidad;
III. La forma de contratación del evaluador externo, de acuerdo con las disposiciones aplicables;
IV. El tipo de evaluación contratada, así como sus principales objetivos;
V. Las base de datos generadas con la información de gabinete y/o de campo para el análisis de la evaluación;
VI. Los instrumentos de recolección de información: cuestionarios, entrevistas y formatos; entre otros;
VII. Una nota metodológica con la descripción de las técnicas y modelos utilizados, acompañada del diseño muestral, especificando los supuestos empleados y las principales características del tamaño y dispersión de la muestra utilizada;
VIII. Un resumen ejecutivo en el que se describan los principales hallazgos y recomendaciones del evaluador externo; y,
IX. El costo total de la evaluación externa, especificando la fuente de financiamiento.
CAPÍTULO SEGUNDO
De la auditoría y fiscalización de las
evaluaciones
Artículo 74. Será objeto de fiscalización por parte de la Secretaría de la Función y la Auditoría Superior, en el ámbito de sus competencias, el proceso de construcción de los objetivos, el establecimiento de metas, el diseño y validación de indicadores de gestión, el proceso de contratación y ejecución de las evaluaciones externas, así como de todas las evaluaciones que se realicen, de conformidad con la Ley de Responsabilidades, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, La Ley Orgánica, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y demás disposiciones aplicables en la materia.
Artículo 75. Para garantizar que la información que alimenta al Sistema de Monitoreo e Información sea confiable, la Función Pública y la Auditoría Superior deberán realizar, en el ámbito de su competencia, auditorías de desempeño que verifiquen la calidad de las bases de datos.
Artículo 76. Tanto la Función Pública, como la Auditoría Superior, llevarán a cabo auditorías de desempeño de los programas como mecanismo de control y evaluación complementarios en los términos de la normatividad aplicable.
Las Comisiones Ordinarias, podrán exhortar a la Auditoría Superior, por conducto de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior, la realización de auditorías al desempeño en los casos que lo consideren necesario.
En el caso de los sujetos a los que se refieren las fracciones II, III y IV del artículo 4º de esta Ley, las auditorías de desempeño de sus correspondientes Sistemas de Monitoreo e Información y de las evaluaciones internas y/o externas de los programas, a través de sus unidades de contraloría interna.
CAPÍTULO TERCERO
Del seguimiento a los resultados y recomendaciones
de las evaluaciones y auditorías
Artículo 77. Los sujetos a los que se refiere el artículo 4º de la presente Ley deberán dar seguimiento a los aspectos susceptibles de mejora de los programas federales derivados de las evaluaciones realizadas del proceso de diseño de los objetivos estratégicos, las metas, los indicadores y los propios programas, de conformidad con lo establecido en el presente ordenamiento, así como en la normatividad reglamentaria correspondiente.
Artículo 78. Las dependencias y entidades deberán presentar ante el Consejo y el Instituto, según corresponda, el plan de trabajo para atender las recomendaciones, a más tardar 15 días hábiles posteriores a la entrega de las recomendaciones.
Una vez que el Consejo o el Instituto, según corresponda, reciban el plan de trabajo referido en el párrafo anterior, la dependencia o entidad contará con un máximo de 45 días hábiles para atender las recomendaciones.
TRANSITORIOS DE LA LEY DE EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN GUBERNAMENTAL
PRIMERO. La presente Ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO. Para efectos de la presente Ley se derogan todas las disposiciones que se opongan a lo dispuesto en la Ley de Evaluación.
TERCERO. El Titular del Poder Ejecutivo Federal expedirá el reglamento de esta Ley en un plazo no mayor de 90 días naturales a partir de su entrada en vigor.
CUARTO. Los sujetos a los que se refiere el artículo 4º del presente ordenamiento deberán construir un Sistema de Monitoreo e Información que permita concentrar la información de los programas que opera o coordina su sector en un lapso no mayor a tres años calendario a partir del ejercicio fiscal 2007.
QUINTO. La primera etapa a que hace referencia el párrafo segundo del artículo 49 de esta Ley, abarcará el ejercicio 2008.
Del 2009 hasta el 2012, todos los programas estratégicos así considerados por el Plan Nacional de Desarrollo y que hayan sido presupuestados y ejecutados, deberán ser evaluados y reportados en el Informe de Evaluación que entregará a la Cámara de Diputados el Ejecutivo.
A partir del 20012, se evaluarán todos los programas presupuestados y ejecutados por los sujetos a los que se refiere el artículo 4º de la Ley de Evaluación.
SEXTO. Las dependencias, entidades y entes autónomos, tendrán 45 días naturales a partir de la publicación de la presente Ley para designar a la Unidad Administrativa para que lleve a cabo las funciones descritas en el artículo 31 de esta Ley.
SÉPTIMO. Para los sujetos a los que se refiere el párrafo segundo del artículo 32 de esta Ley, contarán con 90 días naturales a partir de la publicación del presente ordenamiento, para establecer los lineamientos para alimentar su respectivo Sistema de Monitoreo e Información.
OCTAVO. Los sujetos señalados en la fracción I del artículo 4º de esta Ley contarán con 45 días naturales para establecer los criterios generales para el diseño de los términos de referencia para la contratación de evaluaciones externas a las que hace referencia el artículo 64 de la propia Ley de Evaluación.
Para las unidades administrativas de los sujetos a los que se refiere las fracciones II, III y IV del artículo 4º de la presente Ley, designadas para coordinar y supervisar los procesos de evaluación conforme a lo establecido en el artículo 63 de este ordenamiento, contarán con 45 días naturales para establecer sus propios lineamientos para la contratación de los evaluadores externos.
NOVENO. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social pasará a ser el Consejo Nacional de Evaluación de la Gestión Gubernamental, conservando su condición de organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía técnica y de gestión para el cumplimiento de sus atribuciones, objetivos y fines, de conformidad con la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, agrupado en el sector coordinado por la Función Pública.
DÉCIMO. Todos los recursos financieros, económicos, materiales y humanos con los que cuente el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Nacional de Desarrollo Social, pasarán a formar parte del Consejo.
DÉCIMOPRIMERO. El Instituto Nacional de Evaluación de la Educación conservará su carácter de organismo público descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía técnica y de gestión para el cumplimiento de sus atribuciones, objetivos y fines, de conformidad con la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y se agrupará en el sector coordinado por la Función Pública.
DÉCIMOSEGUNDO. Para efectos de la presente Ley, tanto el Consejo, como el Instituto, contarán con 90 días naturales, a partir de su publicación, para llevar a cabo las adecuaciones administrativas, presupuestarias, jurídicas, estructurales y operativas conforme a las disposiciones establecidas en este ordenamiento.
DÉCIMOTERCERO. Se contará con 45 días naturales a partir de la publicación del presente ordenamiento, para la conformación del Comité de Certificación de Evaluadores referido en el artículo 63 de la Ley de Evaluación. Una vez conformado el Comité, este deberá establecer en un periodo no mayor a 90 días naturales, los lineamientos para la certificación de evaluadores externos.
Los lineamientos a que hace referencia el párrafo anterior, deberán incluir el procedimiento, criterios generales, requisitos y todos aquellos elementos que considere necesarios el Comité de Certificación de Evaluadores para el establecimiento de la constancia de certificación.
DÉCIMOCUARTO. Para los efectos de la presente Ley, se deberán realizar los ajustes presupuestarios necesarios para su cumplimiento en los términos de la Ley de Presupuesto.
En los sucesivos ejercicios presupuestales, se deberá incluir en el Presupuesto de Egresos de la Federación las partidas presupuestales necesarias para el cumplimiento de lo establecido por el presente Decreto.
Artículo Segundo. Se reforma el párrafo tercero del artículo 9º, la fracción VIII del artículo 16, la fracción VI del artículo 17, el artículo 18, el artículo 24 y el artículo 27; se adiciona un Capítulo Quinto, Sexto y Séptimo y se recorren los siguientes Capítulos con sus respectivos artículos, todos de la Ley de Planeación para quedar como sigue:
Artículo 9o.- ...
...
El Ejecutivo Federal establecerá, en los términos de la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental, un Sistema de Evaluación del Desempeño para medir los avances de las dependencias de la Administración Pública Federal centralizada en el logro de los objetivos y metas del Plan y de los programas sectoriales que se hayan comprometido a alcanzar anualmente y para compensar y estimular el buen desempeño de las unidades administrativas y de los servidores públicos.
Artículo 16. ...
VIII. Verificar periódicamente la relación que guarden los programas y presupuestos de las entidades paraestatales del sector que coordinen, así como los resultados de su ejecución, con los objetivos y prioridades de los programas sectoriales, a fin de adoptar las medidas necesarias para corregir las desviaciones detectadas y reformar, en su caso, los programas respectivos, en los términos de la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental.
VI. Verificar periódicamente la relación que guarden sus actividades, así como los resultados de su ejecución con los objetivos y prioridades del programa institucional, en los términos de la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental.
Artículo 24. Los programas institucionales que deban elaborar las entidades paraestatales, se sujetarán a las previsiones contenidas en el Plan y en el programa sectorial correspondiente. Las entidades, al elaborar sus programas institucionales, se ajustarán, en lo conducente, a la ley que regule su organización, funcionamiento y evaluación.
Artículo 27. Para la ejecución del plan y los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales, las dependencias y entidades elaborarán programas anuales, que incluirán los aspectos administrativos y de política económica, social y ambiental correspondientes, así como los mecanismos de evaluación en los términos de la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental. Estos programas anuales, que deberán ser congruentes entre sí, regirán, durante el año de que se trate, las actividades de la administración pública federal en su conjunto y servirán de base para la integración de los anteproyectos de presupuesto anuales que las propias dependencias y entidades deberán elaborar conforme a la legislación aplicable.
CAPÍTULO QUINTO
De la Planeación Estratégica de los
Programas
Artículo 33. Los programas que diseñen los sujetos obligados de la presente Ley, deberán incluir:
Los entes autónomos deberán dar a conocer la manera en que los programas que operan y coordinan, guardan concordancia con el objeto para lo que fueron creados, en los términos de la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental.
CAPÍTULO SEXTO
De los objetivos estratégicos y los objetivos
de los programas
Artículo 34. Los objetivos estratégicos se referirán a los fines últimos de las dependencias y entidades, derivados del Plan Nacional de Desarrollo, los cuales se deberán ver reflejados en los objetivos, estrategias y prioridades de los programas.
Artículo 35. Con respecto a los objetivos de los programas, estos deberán estar alineados y vinculados tanto a los objetivos estratégicos de las dependencias o entidades que formen parte del Poder Ejecutivo, responsables de dichos programas, como con el Plan Nacional de Desarrollo y los programas que se deriven del mismo.
Los objetivos de los programas de los demás Poderes de la Unión y los entes autónomos, deberán ser elaborados conforme a los objetivos para lo que fueron constitucionalmente creados.
Artículo 36. Los objetivos de los programas deberán ser definidos de tal manera que su grado de cumplimiento pueda ser evaluado a través de mecanismos tanto cualitativos, como cuantitativos, además de ser diseñados conforme a los criterios generales establecidos en el presente ordenamiento y contemplar criterios de claridad, especificidad, medición y verificación.
Artículo 37. La información relativa a los objetivos de los programas, deberá contemplar al menos, los siguientes elementos:
II. La justificación de cada objetivo, con base en un análisis cuantitativo y cualitativo de las necesidades, un diagnóstico de la situación actual y los problemas a resolver;
III. Los indicadores de resultados por cada objetivo, en los términos de la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental, que permitan medir el avance de la dependencia o entidad respecto del nivel de cumplimiento de dichos objetivos;
IV La especificación de los bienes y/o servicios que se generan con el fin de responder a cada objetivo;
V. La identificación del programa federal a través del cual se entregan los bienes y/o servicios a sus beneficiarios/usuarios, conforme al objetivo al que éste contribuye; y,
VI. Tratándose de programas federales de desarrollo social, en los términos de los artículos 6, 18 y 19 de la Ley de Desarrollo, la especificación de la población objetivo de cada programa.
CAPÍTULO SÉPTIMO
De las metas
Artículo 39. Las metas son los resultados comprometidos por obtener en un determinado plazo. Tendrán que ser establecidas con criterios de corto, mediano y largo plazo en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo correspondiente y los objetivos estratégicos de las dependencias y entidades responsables de los programas.
Para los efectos de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y la conformación del Presupuesto de Egresos de la Federación, se deberán presentar, además de lo dispuesto en el párrafo anterior, metas anuales.
Artículo 40. Las metas establecidas en los programas deberán ser:
CAPITULO OCTAVO
Coordinación
Artículo 42. El Ejecutivo Federal podrá convenir con los gobiernos de las entidades federativas, satisfaciendo las formalidades que en cada caso procedan, la coordinación que se requiera a efecto de que dichos gobiernos participen en la planeación nacional del desarrollo; coadyuven, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, a la consecución de los objetivos de la planeación nacional, y para que las acciones a realizarse por la Federación y los Estados se planeen de manera conjunta. En todos los casos se deberá considerar la participación que corresponda a los municipios.
Artículo 43. Para los efectos del artículo anterior, el Ejecutivo Federal podrá convenir con los gobiernos de las entidades federativas.
II. Los procedimientos de coordinación entre las autoridades federales, estatales y municipales para propiciar la planeación del desarrollo integral de cada entidad federativa y de los municipios, y su congruencia con la planeación nacional, así como para promover la participación de los diversos sectores de la sociedad en las actividades de planeación;
III. Los lineamientos metodológicos para la realización de las actividades de planeación, en el ámbito de su jurisdicción;
IV. La elaboración de los programas regionales a que se refiere la fracción III del Artículo 14 de este ordenamiento; y
V. La ejecución de las acciones que deban realizarse en cada entidad federativa, y que competen a ambos órdenes de gobierno, considerando la participación que corresponda a los municipios interesados y a los sectores de la sociedad.
Artículo 44. En la celebración de los convenios a que se refiere este capítulo, el Ejecutivo Federal definirá la participación de los órganos de la Administración Pública centralizada que actúen en las entidades federativas, en las actividades de planeación que realicen los respectivos gobiernos de las entidades.
Artículo 45. El Ejecutivo Federal ordenará la publicación, en el Diario Oficial de la Federación, de los convenios que se suscriban con los gobiernos de las entidades federativas.
CAPITULO NOVENO
Concertación e Inducción
Artículo 46. El Ejecutivo Federal, por sí o a través de sus dependencias, y las entidades paraestatales, podrán concertar la realización de las acciones previstas en el Plan y los programas, con las representaciones de los grupos sociales o con los particulares interesados.
El Ejecutivo Federal podrá signar convenios de concertación de acciones con las comunidades indígenas, en todos aquellos asuntos que se consideren pertinentes y de conformidad con lo establecido en las leyes que rijan en la materia de que se trate.
Artículo 47. La concertación a que se refiere el artículo anterior será objeto de contratos o convenios de cumplimiento obligatorio para las partes que lo celebren, en los cuales se establecerán las consecuencias y sanciones que se deriven de su incumplimiento, a fin de asegurar el interés general y garantizar su ejecución en tiempo y forma.
Artículo 48. Los contratos y convenios que se celebren conforme a este capítulo se consideran de Derecho Público.
Las controversias que se susciten con motivo de la interpretación y cumplimiento de estos contratos y convenios, serán resueltos por los tribunales federales.
Artículo 49. Los proyectos de Presupuesto de Egresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal; los programas y presupuestos de las entidades paraestatales no integrados en los proyectos mencionados; las iniciativas de las leyes de ingresos, los actos que las dependencias de la administración pública federal realicen para inducir acciones de los sectores de la sociedad, y la aplicación de los instrumentos de política económica, social y ambiental, deberán ser congruentes con los objetivos y prioridades del plan y los programas a que se refiere esta Ley.
El propio Ejecutivo federal y las entidades paraestatales observarán dichos objetivos y prioridades en la concertación de acciones previstas en el Plan y los programas, con las representaciones de los grupos sociales o con los particulares interesados.
Artículo 50. Las políticas que normen el ejercicio de las atribuciones que las leyes confieran al Ejecutivo Federal para fomentar, promover, regular, restringir, orientar, prohibir, y, en general, inducir acciones de los particulares en materia económica, social y ambiental, se ajustarán a los objetivos y prioridades del plan y los programas.
CAPITULO DÉCIMO
Responsabilidades
Artículo 51. A los funcionarios de la Administración Pública Federal, que en el ejercicio de sus funciones contravengan las disposiciones de esta Ley, las que de ella se deriven a los objetivos y prioridades del Plan y los programas, se les impondrán las medidas disciplinarias de apercibimiento o amonestación, y si la gravedad de la infracción lo amerita, el titular de la dependencia o entidad podrá suspender o remover de su cargo al funcionario responsable.
Los propios titulares de las dependencias y entidades promoverán ante las autoridades que resulten competentes, la aplicación de las medidas disciplinarias a que se refiere esta disposición.
Artículo 52. Las responsabilidades a que se refiere la presente Ley son independientes de las de orden civil, penal u oficial que se puedan derivar de los mismos hechos.
Artículo 53. El Ejecutivo Federal, en los convenios de coordinación que suscriba con los gobiernos de las entidades federativas, propondrá la inclusión de una cláusula en la que se prevean medidas que sancionen el incumplimiento del propio convenio y de los acuerdos que del mismo se deriven.
De las controversias que surjan con motivo de los mencionados convenios, conocerá la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos del Artículo 105 de la Constitución General de la República.
Artículo Tercero. Se reforma la fracción LI del artículo 2º, el párrafo primero del artículo 16, la fracción primera del artículo 16, la fracción I del artículo 24, la fracción III del artículo 25, el párrafo segundo del artículo 27, la fracción II del artículo 28 y el párrafo segundo del artículo 30; se adiciona un inciso c) de la fracción III del artículo 41 y se recorre el último inciso; se adiciona una fracción III, se modifica el inciso f) y se adiciona un inciso g), ambos de la fracción IX, todos del artículo 42 y se recorren las siguientes fracciones; se reforma el párrafo primero del artículo 45, la fracción V del artículo 75, el párrafo primero del artículo 77, el párrafo primero del artículo 78, el párrafo primero del artículo 87; de la fracción I del artículo 107 se reforma el párrafo segundo y se adiciona un párrafo tercero, además de adicionarse un penúltimo párrafo al artículo; y, se reforman los párrafos primero y segundo de los artículos 110 y 111, respectivamente de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para quedar como sigue:
Artículo 2. ...
LI. Sistema de Evaluación del Desempeño: el conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores de gestión que permitan conocer el impacto de los programas y de los proyectos, de conformidad con la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental;
LI. a LVII. ...
...
...
...
II. a III. ...
III. La evaluación de los avances logrados en el cumplimiento de los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales con base en el Sistema de Evaluación del Desempeño, como lo establece la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental, las metas y avances físicos y financieros del ejercicio fiscal anterior y los pretendidos para el ejercicio siguiente;
IV. a VI. ...
...
...
La estructura programática facilitará la vinculación de la programación de los ejecutores con el Plan Nacional de Desarrollo y los programas, y deberá incluir indicadores de desempeño con sus correspondientes metas anuales. Deberán diferenciarse los indicadores y metas de la dependencia o entidad de los indicadores y metas de sus unidades responsables, de conformidad con lo establecido en la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental.
...
...
II. La funcional y programática, la cual agrupa a las previsiones de gasto con base en las actividades que por disposición legal le corresponden a los ejecutores de gasto y de acuerdo con los resultados que se proponen alcanzar, en términos de funciones, programas, proyectos, actividades, indicadores, objetivos y metas. Permitirá conocer y evaluar la productividad y los resultados del gasto público en cada una de las etapas del proceso presupuestario, en los términos de la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental.
...
III. a IV. ...
En la programación y presupuestación de sus respectivos proyectos, los ejecutores de gasto a que se refiere el párrafo anterior deberán sujetarse a lo dispuesto en esta Ley y la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental y observar que su propuesta sea compatible con los criterios generales de política económica.
...
Artículo 41. ...
III. ...
a) ...
b) La distribución del presupuesto de las dependencias y entidades por unidad responsable y al nivel de desagregación de capítulo y concepto de gasto;
c) Los indicadores de gestión de los programas a realizarse por las dependencias y entidades, en los términos de la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental; y,
d) La demás información que contribuya a la comprensión de los proyectos a que se refiere este artículo así como la que solicite la Cámara de Diputados a través de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública y, en su caso, el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas.
III. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Función Pública, remitirá a la Cámara de Diputados, a más tardar el 30 de julio el avance del Informe de Evaluación de los programas al primer semestre del ejercicio correspondiente y la versión definitiva, el 30 de enero del año siguiente al que abarca el periodo de evaluación, en los términos de las fracciones I y II del artículo 48 de la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental.
IV. El Ejecutivo Federal remitirá al Congreso de la Unión, a más tardar el 8 de septiembre de cada año:
a) Los criterios generales de política económica en los términos del artículo 16 de esta Ley, así como la estimación del precio de la mezcla de petróleo mexicano para el ejercicio fiscal que se presupuesta determinada conforme a lo dispuesto en el artículo 31 de esta Ley;
b) La iniciativa de Ley de Ingresos y, en su caso, las iniciativas de reformas legales relativas a las fuentes de ingresos para el siguiente ejercicio fiscal; y
c) El proyecto de Presupuesto de Egresos;
V. La Ley de Ingresos será aprobada por la Cámara de Diputados a más tardar el 20 de octubre y, por la Cámara de Senadores, a más tardar el 31 de octubre;
VI. El Presupuesto de Egresos deberá ser aprobado por la Cámara de Diputados a más tardar el 15 de noviembre;
VII. La Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación a más tardar 20 días naturales después de aprobados.
Asimismo, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, deberá enviar a la Cámara de Diputados, a más tardar 20 días naturales después de publicado el Presupuesto de Egresos en el Diario Oficial de la Federación, todos los tomos y anexos del Presupuesto, con las modificaciones respectivas, que conformarán el Presupuesto aprobado;
VIII. La Cámara de Diputados, en el marco de las disposiciones de la presente Ley, podrá prever en el Presupuesto de Egresos los lineamientos de carácter general que sean necesarios a fin de asegurar que el gasto sea ejercido de acuerdo con los criterios establecidos en el párrafo segundo del artículo 1 de esta Ley;
IX. En el proceso de examen, discusión, modificación y aprobación de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos, los legisladores observarán los siguientes principios:
a) Las propuestas serán congruentes con la estimación del precio de la mezcla de petróleo mexicano para el ejercicio fiscal que se presupuesta, determinada conforme a lo dispuesto en el artículo 31 de esta Ley, así como observando los criterios generales de política económica;
b) Las estimaciones de las fuentes de ingresos, distintas a la señalada en el inciso anterior, deberán sustentarse en análisis técnicos;
c) Cuando propongan un nuevo proyecto, deberán señalar el ajuste correspondiente de programas y proyectos vigentes si no se proponen nuevas fuentes de ingresos;
d) Se podrán plantear requerimientos específicos de información;
e) En su caso, se podrán proponer acciones para avanzar en el logro de los objetivos planteados en el Plan Nacional de Desarrollo y los programas que deriven del mismo; y
f) En el caso del Presupuesto de Egresos, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados deberá establecer mecanismos de participación de las Comisiones Ordinarias en el examen y discusión del Presupuesto por sectores. Los legisladores de dichas Comisiones deberán tomar en cuenta en sus consideraciones y propuestas la disponibilidad de recursos.
g) Cuando propongan la reasignación de recursos hacia un programa, deberá fundamentarlo en los Informes de Evaluación del Sistema de Evaluación del Desempeño, en los términos de la Ley aplicable.
X. Podrán establecerse mecanismos de coordinación, colaboración y entendimiento entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, con el objeto de hacer más eficiente el proceso de integración, aprobación y evaluación del Presupuesto de Egresos.
Artículo 45. Los responsables de la administración en los ejecutores de gasto serán responsables de la administración por resultados; para ello deberán cumplir con oportunidad y eficiencia las metas y objetivos previstos en sus respectivos programas, conforme a lo dispuesto en esta Ley, la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental y las demás disposiciones generales aplicables.
...
...
...
...
...
V. Incorporar mecanismos periódicos de seguimiento, supervisión y evaluación, en los términos que lo establece la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental, que permitan ajustar las modalidades de su operación o decidir sobre su cancelación;
VI. a X. ...
...
I. a II. ...
...
...
...
...
...
Artículo 87. En materia de gasto, la contabilidad gubernamental debe facilitar la determinación de los gastos y costos históricos; el seguimiento y fiscalización del Presupuesto de Egresos, y proporcionar elementos para la evaluación de los presupuestos y los programas con base en los objetivos, metas y unidades responsables, con un sistema de indicadores, complementario a la información contable, que facilite la medición del impacto del gasto público en el bienestar de la población, en los términos que lo establecen los títulos III y IV de la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental. La base acumulativa implica el registro de las operaciones devengadas, por lo que la contabilización de las transacciones se deberá realizar conforme a la fecha en que éstas crean valor económico o modifican el patrimonio o su composición, independientemente de la de su pago.
Artículo 107. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, entregará al Congreso de la Unión información mensual y trimestral en los siguientes términos:
Los informes trimestrales deberán presentarse con desglose mensual e incluirán información sobre los ingresos obtenidos y la ejecución del Presupuesto de Egresos, así como sobre la situación económica y las finanzas públicas del ejercicio, conforme a lo previsto en esta Ley y el Reglamento.
Con respecto a los principales indicadores sobre los resultados y avances de los programas y proyectos en el cumplimiento de los objetivos y metas y de su impacto, con el objeto de facilitar su evaluación en los términos a que se refieren los artículos 110 y 111 de esta Ley, estos deberán ser reportados conforme a los criterios establecidos en las fracciones I y II del artículo 48 de la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental.
Los ejecutores de gasto serán responsables de remitir oportunamente a la Secretaría, la información que corresponda para la debida integración de los informes trimestrales, cuya metodología permitirá hacer comparaciones consistentes durante el ejercicio fiscal y entre varios ejercicios fiscales.
Los informes trimestrales deberán contener como mínimo:
a) La situación económica, incluyendo el análisis sobre la producción y el empleo, precios y salarios y la evaluación del sector financiero y del sector externo;
b) La situación de las finanzas públicas, con base en lo siguiente:
ii) La evolución de los ingresos tributarios y no tributarios, especificando el desarrollo de los ingresos petroleros y los no petroleros; la situación respecto a las metas de recaudación y una explicación detallada de la misma, así como el comportamiento de las participaciones federales para las entidades federativas.
Asimismo, deberán reportarse los juicios ganados y perdidos por el Servicio de Administración Tributaria, el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en materia fiscal y de recaudación; así como el monto que su resultado representa de los ingresos y el costo operativo que implica para las respectivas instituciones y en particular para el Servicio de Administración Tributaria. Este reporte deberá incluir una explicación de las disposiciones fiscales que causan inseguridad jurídica para el Gobierno Federal. Los tribunales competentes estarán obligados a facilitar a las instituciones citadas la información que requieran para elaborar dichos reportes, y
iii) La evolución del gasto público, incluyendo el gasto programable y no programable; su ejecución conforme a las clasificaciones a que se refiere el artículo 28 de esta Ley, los principales resultados de los programas y proyectos, y las disponibilidades de recursos en fondos y fideicomisos;
La información sobre el costo total de las emisiones de deuda interna y externa deberá identificar por separado el pago de las comisiones y gastos inherentes a la emisión, de los del pago a efectuar por intereses. Estos deberán diferenciarse de la tasa de interés que se pagará por los empréstitos y bonos colocados. Asimismo, deberá informar sobre la tasa de interés o rendimiento que pagará cada emisión, de las comisiones, el plazo, y el monto de la emisión, presentando un perfil de vencimientos para la deuda pública interna y externa, así como la evolución de las garantías otorgadas por el Gobierno Federal.
Se incluirá también un informe de las erogaciones derivadas de operaciones y programas de saneamiento financieros y de los programas de apoyo a ahorradores y deudores de la banca. Adicionalmente, en dicho informe se incluirá un apartado que refiera las operaciones activas y pasivas del Instituto de Protección al Ahorro Bancario, así como de su posición financiera, incluyendo aquéllas relativas a la enajenación de bienes, colocación de valores y apoyos otorgados.
Este informe incluirá un apartado sobre los pasivos contingentes que se hubieran asumido con la garantía del Gobierno Federal, incluyendo los avales distintos de los proyectos de inversión productiva de largo plazo otorgados.
De igual forma, incluirá un informe sobre el uso de recursos financieros de la banca de desarrollo y fondos de fomento para financiar al sector privado y social, detallando el balance de operación y el otorgamiento de créditos, así como sus fuentes de financiamiento, así como se reportará sobre las comisiones de compromiso pagadas por los créditos internos y externos contratados;
d) La evolución de los proyectos de infraestructura productiva de largo plazo, que incluya:
ii) Los costos de los proyectos y las amortizaciones derivadas de los mismos, y
iii) Un análisis que permita conocer el monto, a valor presente, de la posición financiera del Gobierno Federal y las entidades con respecto a los proyectos de que se trate.
II. ...
...
...
...
El Ejecutivo Federal, a través de la Función Pública, entregará al Congreso de la Unión el avance del Informe de Evaluación y su versión final, en los términos de la fracción III del artículo 42 de la presente Ley, así como de la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental.
La información que la Secretaría proporcione al Congreso de la Unión deberá ser completa y oportuna. En caso de incumplimiento procederán las responsabilidades que correspondan.
Para efectos del párrafo anterior, el Ejecutivo Federal enviará semestralmente a la Cámara de Diputados, en los términos de la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental, la información necesaria, con desglose mensual.
Artículo 111. La Secretaría y la Función Pública, en el ámbito de sus respectivas competencias, verificarán periódicamente, al menos cada bimestre, los resultados de recaudación y de ejecución de los programas y presupuestos de las dependencias y entidades, con base en el sistema de evaluación del desempeño, de conformidad con la Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental, entre otros instrumentos, para identificar la eficiencia, economía, eficacia, y la calidad en la Administración Pública Federal y el impacto del ejercicio del gasto público, así como aplicar las medidas conducentes. Igual obligación y para los mismos fines, tendrán las dependencias, respecto de sus entidades coordinadas.
Dicho sistema de evaluación del desempeño a que se refiere el párrafo anterior del presente artículo será obligatorio para los ejecutores de gasto, en los términos de la Ley citada en el párrafo anterior.
...
...
Artículo Cuarto. Se reforma la fracción III y se adiciona una fracción VIII del artículo 5º y se recorren las fracciones sucesivas; se reforma el párrafo primero de los artículos 18, 29, 30, 36, 37, 41 y la fracción II del artículo 43; se reforma el párrafo primero del artículo 72; se deroga el artículo 73, se reforma el párrafo primero de los artículos 74 y 75; se deroga el artículo 77; se reforma el párrafo primero de los artículos 78, 79 y 80; y, se deroga el Capítulo II del Título Quinto; se convierte el Capítulo I del Título Quinto en Capítulo Único, todos, de la Ley General de Desarrollo Social, para quedar como sigue:
Artículo 5. ...
III. Consejo Nacional de Evaluación: Consejo Nacional de Evaluación de la Gestión Gubernamental;
IV. a VI. ...
VII. Ley de Evaluación: Ley de Evaluación de la Gestión Gubernamental;
VIII. Secretaría: Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno Federal;
IX. Sistema Nacional: Sistema Nacional de Desarrollo Social;
X. Organizaciones: Agrupaciones civiles y sociales, legalmente constituidas, en las que participan personas o grupos sociales con el propósito de realizar actividades relacionadas con el desarrollo social, y
XI. Padrón: Relación oficial de beneficiarios que incluye a las personas atendidas por los programas federales de Desarrollo Social cuyo perfil socioeconómico se establece en la normatividad correspondiente.
Artículo 29. Se consideran zonas de atención prioritaria las áreas o regiones, sean de carácter predominantemente rural o urbano, cuya población registra índices de pobreza, marginación indicativos de la existencia de marcadas insuficiencias y rezagos en el ejercicio de los derechos para el desarrollo social establecidos en esta Ley. Su determinación se orientará por los criterios de resultados que para el efecto defina el Consejo Nacional de Evaluación que señala la Ley de Evaluación y deberá, en todo tiempo, promover la eficacia cuantitativa y cualitativa de los ejecutores de la Política Social, en los términos de la normatividad referida.
Artículo 30. El Ejecutivo Federal revisará anualmente las zonas de atención prioritaria, teniendo como referente las evaluaciones de resultados de los estudios de medición de la pobreza, que emita el Consejo Nacional de Evaluación e informará a la Cámara de Diputados sobre su modificación para los efectos de asignaciones del Presupuesto de Egresos de la Federación. La Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto, hará la Declaratoria de Zonas de Atención Prioritaria, la cual deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación, junto con el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación.
Artículo 36. Los lineamientos y criterios que establezca el Consejo Nacional de Evaluación para la definición, identificación y medición de la pobreza son de aplicación obligatoria para las entidades y dependencias públicas que participen en la ejecución de los programas de desarrollo social, y deberá utilizar la información que genere el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, independientemente de otros datos que se estime conveniente, al menos sobre los siguientes indicadores:
Artículo 41. Los gobiernos de las entidades federativas instituirán un sistema de planeación del desarrollo social; formularán, aprobarán y aplicarán los programas de desarrollo social respectivos, en los términos de la Ley de Planeación, de la Ley de Evaluación y de esta Ley, y, de manera coordinada con el Gobierno Federal, vigilarán que los recursos públicos aprobados se ejerzan con honradez, oportunidad, transparencia y equidad.
Artículo 43. ...
II. Formular el Programa Nacional de Desarrollo Social y los otros programas en la materia que le señale el Ejecutivo Federal, en coordinación con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal relacionadas con la materia, de conformidad con lo establecido en la Ley de Planeación y la Ley de Evaluación;
III. a XI. ...
Artículo 73. Se deroga.
Artículo 74. Para la evaluación de resultados, los programas sociales de manera invariable deberán incluir los indicadores de resultados, gestión y servicios para medir su cobertura, calidad e impacto, en los términos de la Ley de Evaluación. Las dependencias del Ejecutivo Federal, estatales o municipales, ejecutoras de los programas a evaluar, proporcionarán toda la información y las facilidades necesarias para la realización de la evaluación.
Artículo 75. Los indicadores de resultados que se establezcan deberán reflejar el cumplimiento de los objetivos sociales de los programas, metas y acciones de la Política Nacional de Desarrollo Social y serán diseñados conforme a los criterios generales contenidos en la Ley de Evaluación.
Artículo 77. Se deroga.
Artículo 78. La evaluación de los programas sociales será en los términos que establece la Ley de Evaluación.
Artículo 79. Los resultados de las evaluaciones serán publicados conforme a lo establecido por la Ley de Evaluación, así como por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
Artículo 80. De acuerdo con los resultados de las evaluaciones, el Consejo Nacional de Evaluación podrá emitir las sugerencias y recomendaciones que considere pertinentes al Ejecutivo Federal y hacerlas del conocimiento público, en los términos de esta Ley y demás disposiciones aplicables.
TRANSITORIOS DEL DECRETO
PRIMERO. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
SEGUNDO. Para efectos de la Ley de Planeación, y para cumplir con los objetivos estratégicos planteados en los Programas Sectoriales, así como con el Plan Nacional de Desarrollo, las dependencias y entidades deberán hacer las modificaciones pertinentes en el diseño y operación de los programas que al momento de la publicación del presente Decreto se encuentren en ejecución.
En el caso de los entes autónomos, estos deberán realizar los ajustes pertinentes en concordancia con los objetivos para los que fueron constitucionalmente creados.
Los cambios realizados a cada uno de los programas por las dependencias y entidades, deberán reflejarse en el instrumento metodológico establecido para tal fin, por el Ejecutivo.
En los términos de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se tendrán que hacer los ajustes necesarios en el Presupuesto de Egresos de la Federación a fin de asignar los recursos necesarios a que alude el presente artículo.
Notas:
1 Roel Rodríguez, Santiago, "La Reforma administrativa
como ventaja competitiva", Comercio Exterior, pp. 811.
2 Arellano, David y José de Jesús Ramírez
Macías, V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado
y de la Administración Pública, Santo Domingo, Rep. Dominicana,
Oct. 2000.
Dado en la sede de la Cámara de los Diputados del Honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a los veinticuatro días del mes de abril de dos mil siete.
Diputado Antonio Xavier López Adame (rúbrica)
QUE REFORMA EL ARTÍCULO
20 DE LA LEY FEDERAL DE DERECHOS, A CARGO DEL DIPUTADO JOSÉ JACQUES
Y MEDINA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD
El suscrito, José Jacques Medina, diputado de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión e integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, conforme a lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, 72 y 73, fracciones VII y XXX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 56, 62 y 64 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y demás disposiciones legales aplicables, solicita que se turne a la Comisión de Hacienda y Crédito Público, para su análisis, dictamen y posterior debate, si lo hubiera, para su aprobación ante el Pleno de la honorable Cámara de Diputados, la presente iniciativa con proyecto de decreto, que adiciona un cuarto párrafo al artículo 20 la Ley Federal de Derechos, con base en la siguiente
Exposición de Motivos
El tercer párrafo del artículo 4o. constitucional señala que toda persona tiene derecho a la protección a la salud; sin embargo, a pesar de los esfuerzos que las autoridades han hecho y siguen haciendo es claro que todavía gran parte de la población, sobre todo la más desprotegida, sigue sufriendo de graves deterioros de su salud, como es el caso de las enfermedades de la vista, como cataratas, desprendimiento de retina, carnosidad, estrabismo y glaucoma.
Que las enfermedades visuales afectan a todas las personas, sin distingo de edad ni posición social o económica. Desafortunadamente, las personas con escasos recursos económicos son las que por su misma situación tienen que asumir que no pueden hacer nada y que tienen que vivir con la enfermedad, en muchos casos con características de discapacidad.
Hay fundaciones, asociaciones e incluso países que de manera altruista ofrecen en el extranjero atención médica gratuita para tratar las dolencias que en nuestro país, por muchas situaciones, no se pueden atender.
Que actualmente la fracción II del artículo 20 de la Ley Federal de Derechos señala:
Artículo 20. Por la expedición de cada pasaporte o documento de identidad y viaje se pagarán derechos conforme a las siguientes cuotas:
II. Pasaportes ordinarios y documentos de identidad y viaje con validez hasta por un año, no comprendidos en la fracción anterior $385.00
Sin embargo, vale la pena señalar que para la gran mayoría de mexicanos de escasos recursos que no cuentan más que con lo necesario para sobrevivir resulta casi imposible pagar los derechos señalados en la fracción II del artículo 20 de la Ley Federal de Derechos, por lo que considero que para dar facilidades a todas las personas que requieran viajar al extranjero para atenderse de alguna enfermedad y que sean patrocinados por alguna asociación, fundación, organismo o país queden exentos del pago de derechos a que hace mención la fracción II del artículo 20 de la Ley Federal de Derechos.
Con base en las anteriores consideraciones y con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, 72 y 73, fracciones VII y XXX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 56, 62 y 64 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y demás disposiciones legales aplicables, someto a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto, en los siguientes términos:
Artículo Único. Se adiciona un cuarto párrafo al artículo 20 de la Ley Federal de Derechos, para quedar como sigue:
Artículo 20. Por la expedición de cada pasaporte o documento de identidad y viaje se pagarán derechos conforme a las siguientes cuotas:
II. Pasaportes ordinarios y documentos de identidad y viaje con validez hasta por un año, no comprendidos en la fracción anterior $385.00
III. Pasaportes ordinarios y documentos de identidad y viaje con validez hasta por cinco años $1010.00
IV. Pasaportes ordinarios con validez hasta por
diez años $1,630.00
V. Pasaportes oficiales con validez hasta por
un año $305.00
VI. Pasaportes oficiales con validez hasta por
dos años $305.00
VII. Por el refrendo de pasaportes oficiales $185.00
Para los efectos de este artículo, las personas mayores de sesenta años, así como los que padezcan cualquier tipo de discapacidad comprobada, pagarán 50 % de las cuotas establecidas en las fracciones I a IV a que se refiere el mismo.
Tratándose de la expedición de pasaportes ordinarios con validez hasta por cinco años para trabajadores agrícolas que, con base en memorandums de entendimiento firmados por el Gobierno Mexicano con otros países, presten servicios en el exterior, se pagará el 50% de las cuotas establecidas en las fracciones II y III de este artículo, según corresponda
Para los efectos de este artículo, las personas que comprueben que necesitan viajar al extranjero para someterse a tratamiento médico patrocinado por alguna institución, organismo, fundación o país quedarán exentas del pago de la cuota establecida en la fracción II a que se refiere el mismo.
Artículos Transitorios
Primero. Se derogan todas las disposiciones legales que se opongan al presente decreto.
Segundo. El presente decreto entrará en vigor a partir del día siguiente al su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 24 de abril de 2007.
Diputado José Jacques Medina (rúbrica)
QUE REFORMA EL ARTÍCULO
39 DE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS, SUSCRITA POR LOS DIPUTADOS OBDULIO ÁVILA MAYO Y MIGUEL
ÁNGEL JIMÉNEZ GODÍNEZ, DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS
DEL PARTIDO ACCIÓN NACIONAL, Y DE NUEVA ALIANZA, RESPECTIVAMENTE
Los que suscriben, diputados federales de la LX Legislatura del honorable Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional y del Grupo Parlamentario del Partido Nueva Alianza, respectivamente, en ejercicio de la facultad conferida en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 55, fracción II, y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someten a la consideración del Pleno de esta honorable Cámara de Diputados la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción IX del artículo 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto de modificar el objeto de estudio y la facultad de la actual Comisión de Desarrollo Metropolitano de la honorable Cámara de Diputados, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El estudio y regulación del crecimiento y evolución de cada una de las áreas urbanas ubicadas en todo el territorio mexicano, debe tener una importancia central dentro del desarrollo nacional, pues es en éstas donde se lleva a cabo la mayor parte de la dinámica social, económica y política del país. Es por esto que la legislación referente a la materia incide de manera directa en la eficiencia de sus servicios y, por tanto, en la calidad de vida de sus habitantes.
Debido a esto, el Poder Legislativo federal, a través de la honorable Cámara de Diputados, debe proponer leyes que tomen en cuenta la dinámica particular de cada una de las áreas urbanas del país, con el fin de maximizar su capacidad para desarrollarse de manera sustentable y eficiente, en armonía con la naturaleza y en una búsqueda constante del bienestar de sus habitantes.
Para lograrlo, es necesario contar con una comisión dedicada a este tema y que cuente con las facultades necesarias para poder generar las leyes que regulen desarrollo urbano, considerando siempre las distintas realidades experimentadas en el país.
Contexto histórico
En el último siglo, la población en México ha crecido de manera exponencial. Fue a partir de los años treinta que se presentó un aumento en la población mayor al experimentado en décadas anteriores, pero aún más significativo es el hecho de que el grueso de la población nacional paso de ser rural a urbana.
Debido al crecimiento económico vivido durante la posrevolución, se establecieron una gran cantidad de empresas en las diversas ciudades del país, lo que originó que se crearan una gran cantidad de empleos en la emergente industria mexicana. Esto, a su vez, planteó la urgente necesidad de generar las condiciones de vida indispensables para el establecimiento de los trabajadores cerca de los lugares de trabajo, por lo que se tuvieron que incrementar las capacidades urbanas de cada uno de los asentamientos de forma rápida, y en muchas ocasiones, poco planeada, lo que ocasionó una fuerte explosión demográfica en ciudades con servicios mal implantados. Es por esto que la población urbana creció de 1.4 millones a 3.9 millones entre 1900 y 1940.
Posteriormente, en los años 40, el sistema económico aceleró los procesos de urbanización, provocando una concentración de habitantes en aquellas áreas que tenían importantes actividades económicas, especialmente la ciudad de México.
El aumento de la población, principalmente la urbana, siguió avanzando de manera importante durante las siguientes décadas, presentando su mayor tasa de crecimiento durante los años 70.
Hoy día, México es un país predominantemente urbano, pues de sus 103 millones 263 mil 388 habitantes, aproximadamente el 75 por ciento; es decir, tres cuartas partes, viven en áreas urbanas.
Cabe mencionar que la tasa de crecimiento actual del país es de 1.2 por ciento, por lo que la población, tanto rural como urbana, sigue en aumento constante.
Es por esto que la generación y ejecución de medidas dirigidas al correcto desarrollo económico, político y social de todos los centros de población localizados en el territorio nacional debe jugar un papel central dentro del desarrollo de nuestro país, pues afecta directamente en el 75 por ciento de la población.
Situación actual
En el presente, las entidades que presentan la mayor concentración de habitantes en sus áreas urbanas son, en orden descendente:
Veracruz de Ignacio de la Llave, con 7.1 millones de habitantes
(6.9 por ciento del total nacional).
Jalisco, con 6.8 millones de habitantes (6.5 por ciento
del total nacional).
Puebla, con 5.4 millones de habitantes (5.2 por ciento
del total nacional).
Guanajuato, con 4.9 millones de habitantes (4.7 por ciento
del total nacional).
Chiapas, con 4.3 millones de habitantes (4.2 por ciento del total nacional).
Operación de las áreas urbanas
Los encargados de ejecutar e implantar las medidas dirigidas a organizar y dirigir el buen desarrollo urbano de las ciudades, son los órganos del poder ejecutivo de los tres niveles de gobierno. Sin embargo, como bien sabemos, las leyes que sientan las reglas de la organización y operación urbana son generadas por el Poder Legislativo, tanto en el ámbito local como en el federal.
En este sentido, es importante recalcar que actualmente, dentro de la honorable Cámara de Diputados no existe ninguna Comisión encargada de analizar y proponer leyes relacionadas con el desarrollo integral y sustentable de los centros de población.
Sin embargo, dicha Comisión, como su nombre lo indica, está dedicada únicamente a estudiar y proponer leyes relacionadas con las zonas metropolitanas del país. Esto implica que todos los demás centros de población que por sus características no pueden ser considerados metrópolis no cuentan con leyes que tomen en cuenta sus particularidades y por tanto fomenten su correcto desarrollo.
Es por esto que proponemos que se extiendan las facultades de la actual Comisión de Desarrollo Metropolitano, permitiendo que esta estudie y proponga leyes que incluyan todos los centros de población, independientemente de si son zonas metropolitanas o no.
Justificación
El derecho positivo entiende por asentamiento humano el "establecimiento de un conglomerado demográfico, con el conjunto de sistemas de convivencia, en un área físicamente localizada, considerando dentro de la misma los elementos naturales y las obras materiales que la integran".1 Se advierte claramente que el contenido de esta población (diseño de ciudades, calificación y clasificación del suelo, tipo de viviendas) rebasa el desarrollo urbano, y que involucran aspectos de ordenamiento territorial, zonas de preservación ecológica, vías de comunicación, instalaciones militares, puertos y aeropuertos, etcétera.
Resulta necesario que la actual Comisión de Desarrollo Metropolitano cuente con la facultad necesaria para generar dichas leyes, tomando como insumos la geografía urbana y la sociología urbana de cada centro de población.
Esta será la única manera en que podremos impulsar la integración de nuestras ciudades a la lista de ciudades de clase mundial, incidiendo así, de manera positiva, en la productividad de nuestro país y, por tanto, en el crecimiento de la economía nacional.
Propuesta Concreta
Proponemos que la actual Comisión de Desarrollo Metropolitano evolucione, transformándose en la Comisión de Desarrollo Urbano, Metropolitano y de Ordenamiento Territorial concretamente, la Comisión aumentará sus facultades integrando a su objeto de análisis y campo de trabajo, a todos los centros de población del país.
Esto permitirá que la Comisión abordé de manera holística todos los temas de corte social, económico y político, que inciden de manera directa e indirecta en el desarrollo urbano nacional.
Compañeras diputadas y diputados:
Es por todo lo anteriormente expuesto y con fundamento en las disposiciones detalladas en el proemio, que sometemos a consideración del Pleno de esta honorable Cámara de Diputados, la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma la fracción IX del artículo 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto de modificar el objeto de estudio y la facultad de la actual Comisión de Desarrollo Metropolitano de la honorable Cámara de Diputados
Artículo Único. Se reforma la fracción IX del artículo 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 39. …
1. a 2. …
IX. Desarrollo Urbano, Metropolitano y de Ordenamiento Territorial.
X. a XL. …
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Nota
1 Fracción II del artículo 2o. de la Ley
General de Asentamientos Humanos.
Presentada en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 24 de abril de 2007.
Diputados: Obdulio Ávila Mayo (rúbrica),
Miguel Ángel Jiménez Godínez.
QUE EXPIDE LA LEY DE PROTECCIÓN
AL MAGUEY, A CARGO DEL DIPUTADO TOMÁS GLORIA REQUENA, DEL GRUPO
PARLAMENTARIO DEL PRI
El suscrito diputado federal Tomás Gloria Requena, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en la LX Legislatura de la honorable Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71 fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; artículos 55 fracción II, 56, 62 y 64 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración del Pleno de la honorable Cámara de Diputados iniciativa con proyecto de decreto que expide la Ley Federal de Protección al Maguey, bajo la siguiente
Exposición de Motivos
En la LIX Legislatura de la Cámara de Diputados, se presentó una iniciativa con proyecto de decreto que expide la Ley Federal de Protección al Maguey, la cual fue turnada a la Comisión de Desarrollo Rural, en el informe que rindió la comisión correspondiente al segundo semestre del tercer año de actividades de la LIX Legislatura, señala que la iniciativa está en proceso, es decir en estudio y análisis para dictamen.
Es importante impulsar esta ley, retomar el proyecto, dado que este ordenamiento dará certeza jurídica a los productores, además de constituir una comisión nacional del maguey, como órgano regulador de las actividades económicas que se deriven de esta planta milenaria y representativa de México.
En la parte central del país nace el maguey prioritariamente en los estados de Aguascalientes, Hidalgo, Tlaxcala, Querétaro, Puebla, Michoacán, San Luis Potosí, Guanajuato y estado de México, teniendo su raíz etimológica el náhuatl "metl", perpetuando desde entonces su nacionalidad mexicana. Cabe destacar que es tan antigua que entre los pueblos prehispánicos ya se elaboraba el pulque para fines religiosos, pues se le atribuía una gran fuerza espiritual y poderes curativos, por lo que se le asociaba con "Mahahuel", la diosa del maguey.
El maguey no solo se utilizaba para preparación de bebidas, también se utilizaban las pencas de maguey en la construcción de viviendas, y las fibras del ixtle para la elaboración de lazos, mecapales etcétera. En los tiempos de la colonia el maguey fue denominado como agave, palabra que significa: admirable.
La producción de maguey es una de las mejores opciones de cultivo en el territorio nacional, es una fuente de vida y progreso, la demanda es alta ya que se obtienen diferentes beneficios económicos como son, la obtención del pulque a través del aguamiel, la extracción del "mexiote" cutícula del maguey, la recolección del gusano blanco y rojo del maguey los que se utilizan para fines culinarios con un gran prestigio internacional, y lo mas importante la producción del tequila y de otras bebidas, generando importantes divisas en materia de exportación, siendo una fuente importante de empleos; sin embargo no existe equilibrio en la relación con los costos de cultivo, toda vez que una planta tarda para producir entre tres a doce años, teniendo únicamente cuatro meses de vida útil.
Considerando que hay mucho que hacer para su protección y sustentabilidad, ya que se considera en peligro de extinción y cada día se nota más su ausencia en el paisaje nacional, basta con analizar las estadísticas del INEGI, que señalan que en 1900 se contaba con 100 millones de plantas, y para el inicio del año 2006, sólo se conservan 20 millones.
El maguey también aporta un gran beneficio agrológico, detiene la degradación de suelo en zonas con escasa precipitación, que afectan a la ganadería y que con un adecuado proyecto de reforestación permitiría a los productores del maguey una actividad económica importante. Desde 1960 se creo el Patronato del Maguey, el cual se adhirió al Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar), fue en 1980 cuando este organismo se integra con otras organizaciones para constituir la Promotora del maguey y el nopal, para formar parte de la Comisión Nacional de Zonas Áridas, no obstante estos organismos que han sufrido cambios con el paso del tiempo, no han alcanzado los objetivos de productividad y sustentabilidad del maguey.
Es una planta representativa de la historia, parte de nuestra raíz cultural y con una actividad económica muy sobresaliente. La creación de este instrumento legal regulador de las actividades relacionadas al sector, es una respuesta a la demanda constante de miles de campesinos del país que cuentan como único sostén de sus familias el cultivo de esta planta milenaria.
La presente ley tendrá como finalidad los siguientes objetivos:
3. Regular el precio de los hijuelos y el precio de piña por kilo, para garantizar la producción del cultivo;
4. Fomentar e impulsar el apoyo técnico y financiero a las organizaciones de productores, para que se proteja y se aproveche la producción regulada del maguey;
5. Regular la coordinación entre las dependencias del gobierno federal y las organizaciones de la sociedad civil a fin de brindar mayor protección a la planta del maguey;
Al poner en vigor esta ley, se permitirá la explotación racional y con ello la generación de empleos directos e indirectos, mejorando las expectativas de desarrollo para las entidades productoras del maguey, así como la protección de la planta y sus variedades.
Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en las disposiciones que me confiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y La Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter al Pleno de esta honorable asamblea la siguiente
Iniciativa con proyecto de decreto que expide la Ley Federal de Protección al Maguey.
Por lo anteriormente expuesto y por la obviedad del tiempo, me permito solicitarle señor Presidente, se inscriba el texto íntegro de la presente iniciativa en el Diario de los Debates, es cuanto.
Ley Federal del Maguey
Título Primero
Capítulo I
Disposiciones Generales
Artículo 1. La presente leyes de observancia general, de orden público y de interés social para toda la República.
Tiene por objeto, sin menoscabo en lo establecido en la Ley de Desarrollo Rural sustentable, lo siguiente
II. Constituir la comisión nacional del maguey como órgano regulador de las actividades económicas de las que se desprendan el uso del maguey en peligro de extinción;
III. Regular el precio de los hijuelos y el precio de piña por kilo, para garantizar la producción del cultivo.
IV. Fomentar e impulsar el apoyo técnico y financiero a las organizaciones de productores, para que se proteja y se aproveche la producción regulada del maguey;
V. Regular la coordinación entre las dependencias, del gobierno federal, y las organizaciones de la sociedad civil a fin de brindar mayor protección a la planta del maguey; y
VI. Las demás que surjan del contenido de ésta ley.
B) Comisión. Comisión Nacional del Maguey
C) Secretarías. Secretaría de Desarrollo Social y Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Secretaria de Salud, Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural y Alimentación (Sagarpa) y demás instituciones relacionadas con el campo.
D) Productor.- Persona física (moral) que cultiva la planta en cualquiera de sus especies.
E) Padrón. Padrón de productores del maguey.
Artículo 3. La planta del maguey deberá estar protegida en todas sus especies y en todo el país, especificando a las zonas de producción de maguey como zonas protegidas. Dicha protección estará a cargo de la Comisión Nacional del Maguey y ésta establecerá los lineamientos para su protección, producción, explotación, comercialización, cultivo y venta.
La comisión, además, estará facultada para otorgar los permisos para los efectos del presente artículo.
Artículo 4. Las especies del maguey son:
Capítulo I
De la Comisión Nacional del Maguey
Artículo 5. Se crea la Comisión Nacional del Maguey, como un organismo descentralizado de la administración pública federal, con personalidad jurídica, con patrimonio propio, con autonomía operativa, técnica y administrativa.
Artículo 6. El objeto de la Comisión Nacional del Maguey es el de proteger a la planta en todas sus especies, contra la destrucción total o parcial, sin que medie permiso correspondiente por parte del la comisión.
De la misma manera, la comisión fomentará acciones y políticas tendientes a la conservación, reproducción y plantación de todas las especies de maguey.
Artículo 7. La comisión se coordinara para el desarrollo de sus funciones de la Secretaría de la Semarnat, como rectora, además de las secretarías mencionadas en el artículo 2o. de esta ley, para el desarrollo y cumplimiento de sus planes y programas de protección, conservación, mejora y vigilancia del maguey.
Capítulo II
Atribuciones
Artículo 8. Son atribuciones de la Comisión Nacional del Maguey las siguientes:
II. Dar los lineamientos para la reproducción, plantación, conservación, comercialización y explotación del maguey.
III. Expedir los permisos a los productores y a las organizaciones de productores, para la explotación racional del maguey, en coordinación con la Secretaría del Medio Ambiente.
IV. Coadyuvar a la creación de comisiones estatales del maguey y, en su caso, asistidas en el manejo de sus funciones.
V. Crear programas de orientación y capacitación a los productores del maguey, que fomenten y mejoren el cultivo de esta planta.
VI. Crear y actualizar el padrón nacional de productores del maguey.
VII. Celebrar convenios de cooperación económica, científica y tecnológica, con instituciones mexicanas que desarrollen proyectos de investigación sobre agave y su aprovechamiento integral que busquen mejorar y desarrollar al maguey, y sus derivados con la coordinación y supervisión de la Secretaría de Desarrollo Social y Sagarpa.
VIII. Fomentar una cultura de protección y conservación del maguey.
IX. Ser instancia de consulta para la formulación, ejecución y evaluación de los planes, programas y proyectos, que las empresas, dependencias y entidades de la administración pública estatal y federal desarrollen en la materia.
X. Realizar investigación y estudios, para promover la conservación y el desarrollo del maguey.
XI. Elaborar un informe anual que deberá estar a disposición de la ciudadanía, sobre el desempeño de sus funciones, así como los avances y el impacto de sus acciones en materia de protección y conservación al maguey.
XII. Vigilar que la explotación del maguey sea racional y benéfica para el equilibrio de los ecosistemas, y así evitar la erosión de las tierras en bien de los productores.
XIII. Elaborar una propuesta que contemple la autonomía en sus atribuciones necesarias para el funcionamiento de la comisión y, hacerlo del conocimiento del titular para ser contemplado en el presupuesto federal de cada año.
XIV. Llevar un registro con el número de productores, plantas y superficie, así como expedir las constancias de registro a los productores que se encuentren dados de alta ante la comisión y ante el padrón nacional del maguey.
XV. Las demás que la ley señale.
II. Los créditos que se obtengan para el cumplimiento de sus fines.
III. Las donaciones, herencias, subsidios, aportaciones y adjudicaciones a favor de la Comisión Nacional del Maguey.
IV. Cualquier ingreso que se obtenga por cualquier título legal.
Artículo 10. La Comisión Nacional del Maguey, para su adecuado funcionamiento, se integrará de la siguiente manera:
III. Un representante de la Secretaría del
Medio Ambiente.
IV. Un representante del gobierno del estado en
el caso de las comisiones estatales, regionales o de zona.
V. Un director general.
VI. Dos representantes de los productores de cada
estado, que serán electos en asambleas municipales y estatales.
II. Expedir y aprobar el reglamento interior de la Comisión Nacional del Maguey;
III. Dar los lineamientos a seguir en materia del maguey y, determinar los criterios aplicables conforme a los cuales deberá trabajar la Comisión Nacional del Maguey para proteger, producir y conservar la planta del maguey en estrecha coordinación con los productores;
IV. Administrar el patrimonio de la Comisión Nacional del Maguey y cuidar de su adecuado manejo;
V. Aprobar la solicitud de créditos y la recepción de recursos por cualquier medio previsto en el artículo 9o. de la presente ley, que sean necesarios para el cumplimiento de los objetivos de la Comisión Nacional del Maguey.
VI. Las demás que le asigne la presente ley o que sean inherentes al cumplimiento de los objetivos de la Comisión Nacional del Maguey.
Artículo 14. El presidente del Consejo de Administración informará anualmente de los avances y resultados de la Comisión Nacional del Maguey, por escrito, al titular del Ejecutivo federal, además de dicho informe quedará a disposición de la ciudadanía.
Artículo 15. El director general de la Comisión Nacional del Maguey será nombrado por el presidente de ésta, con la aprobación de los demás integrantes de la comisión, y tendrá las siguientes atribuciones:
II. Celebrar actos jurídicos de dominio y administración que sean necesarios para el funcionamiento de la Comisión Nacional del Maguey, previo acuerdo con los productores registrados.
III. Establecer relaciones con instituciones de crédito con el propósito de obtener en términos de ley y previa autorización del Consejo de Administración, los créditos para la reproducción, plantación y conservación de la planta del maguey.
IV. Autorizar las erogaciones correspondientes del presupuesto y someter a aprobación del Consejo de Administración erogaciones extraordinarias.
V. Ejecutar los acuerdos del Consejo de Administración.
VI. Rendir al Consejo de Administración el o los informes sobre estados financieros; cumplimiento de acuerdos de la comisión; avances en los programas anuales; presentación anual de informe de labores y presupuesto de ingresos y egresos.
VII. Establecer relaciones de coordinación con los gobiernos estatales y municipales, organismos de la administración pública centralizada y descentralizada, con instituciones sociales y privadas, con cooperativas de producción, o productores de la planta del maguey, para el trámite y asuntos comunes.
VIII. Asistir a las sesiones del Consejo de Administración con voz pero sin voto para mantenerlo informado.
IX. Tener la representación legal de la Comisión Nacional del Maguey con todas las facultades generales y especiales.
X. Suscribir títulos de crédito y contraer obligaciones a nombre de la Comisión Nacional del Maguey, previo acuerdo del Consejo de Administración.
XI. Someter a la aprobación del Consejo de Administración el reglamento interior de la Comisión Nacional del Maguey, la estructura administrativa mínima necesaria para el cumplimiento de sus fines y sus modificaciones.
XII. Nombrar y remover al personal de la Comisión Nacional del Maguey, señalándoles sus adscripciones y funciones de conformidad con las disposiciones aplicables en la materia.
XIII. Someter para su aprobación ante el Consejo de Administración, el tabulador de salarios correspondientes.
XIV. Las demás que le señale, el Ejecutivo, la secretaría del ramo, el Consejo de Administración, esta ley y la reglamentación relativa.
II. Practicar auditorías de los estados financieros, a los procesos administrativos, al término de un ejercicio o antes si se considera conveniente.
III. Rendir un informe anual en sesión del Consejo de Administración, respecto a la veracidad, suficiencia y responsabilidad de la información presentada por el director general.
IV. Proponer que se acuerden los puntos que crea convenientes en la orden del día de las sesiones del Consejo de Administración.
V. Convocar a sesiones ordinarias y extraordinarias en caso de omisión del presidente y en cualquier otro caso que juzgue conveniente.
VI. Asistir con voz pero sin voto a las sesiones del Consejo de Administración.
VII. Vigilará ilimitadamente en todo tiempo las acciones de la Comisión Nacional del Maguey.
Capítulo I
De los productores
Artículo 17. Para los efectos de esta ley, se entenderá como productor toda persona que tenga plantas de maguey en cualquier predio destinado a la agricultura, ganadería, que las utilice como cerca o lindero en predios; en regiones semidesérticas a quienes las consideran árboles o aquellos que explotan a la planta y/o sus derivados con fines comerciales, para objeto de proteger sus plantas cuando así lo solicite el interesado.
Artículo 18. La Comisión Nacional del Maguey dará prioridad a los productores del maguey organizados, para la obtención de créditos destinados a proyectos productivos que tengan como objeto la reproducción, comercialización e industrialización de la planta y sus derivados, a la vez que fomenten la cultura de una explotación racional.
Artículo 19. Todo productor informará a la Comisión Nacional del Maguey mediante el padrón nacional del maguey, sobre el número de plantas que posee, de manera voluntaria y sólo con el propósito de coadyuvar a que ésta cuente con un registro que permita su conservación, y reproducción, formule criterios de apoyo a productores para su plantación, y extienda la constancia que acredite la propiedad de las plantas, así como la autorización de los permisos para comercialización de la planta y/o derivados.
Artículo 20. Todo productor podrá disponer de sus plantas de maguey para los fines que crea convenientes, pero sí fuere afectado por robo o daño en propiedad, deberá dar aviso a la Comisión Nacional del Maguey para que sea coadyuvante en la averiguación correspondiente, independientemente de que denuncie el probable delito federal correspondiente.
Artículo 21. Si el productor no contara con la constancia de registro de sus plantas de maguey ante la comisión, no será limitante para que sea protegido por esta ley y asesorado por la Comisión Nacional del Maguey.
Artículo 22. Todo productor podrá vender o autorizar el corte de sus plantas de maguey, ylo derivados, extendiendo un permiso o contrato de compra-venta en el que deberá estipular el número de plantas y/o derivados comercializados, su variedad, edad de la planta el nombre del comerciante y el uso que se dará, informando a la Comisión Nacional del Maguey dentro de la veinticuatro horas siguientes, con el propósito de que ésta última mantenga actualizado el padrón correspondiente mediante una cedula de información básica.
Artículo 23. Las organizaciones y los productores coadyuvarán a la reproducción de la planta de maguey con apoyo de la comisión nacional, para la instalación de laboratorios en los estados y/o regiones con vocación magueyera, en donde podrán aplicar la tecnología in vitro con el propósito de fomentar su plantación, y conservación.
Artículo 24. El productor que esté registrado ante la Comisión Nacional del Maguey que desee vender, arrendar o transmitir su propiedad por cualquier otro medio, deberá dar aviso a la comisión para actualizar los registros de ésta y del padrón nacional del maguey.
Asimismo, para que el productor pueda cambiar el uso de suelo de su predio, deberá obtener el permiso correspondiente ante la Comisión Nacional del Maguey, permiso que se dará, siempre y cuando el productor comercialice la totalidad de las plantas del predio en cuestión o, en su caso, busque su replanteo.
En los casos de cesión de derechos en terrenos ejidales deberán observarse las mismas reglas.
Capítulo II
De los Comerciantes
Artículo 25. Para los efectos de esta ley, se considerará como comerciante a quien comercialice la planta del maguey y/o sus derivados para cualquier fin y, estará obligado a presentar el permiso de la Comisión Nacional del Maguey y/o el productor y en su caso a informar sobre el origen de la planta o derivados,
Artículo 26. Con el objeto de que el comerciante aproveche la planta del maguey y sus derivados, no se impondrá limitante alguna a dicha actividad, debiendo probar únicamente la licitud en la procedencia de la planta o sus derivados.
Titulo Cuarto
Capítulo I
Delitos y Sanciones
Artículo 27. A quién sin la autorización correspondiente del propietario, comunero o ejidatario extraiga, utilice y comercialice del maguey o de cualquiera de sus especies la cutícula, ixtle, aguamiel, pulque, la piña, los chinicuiles, penca y cualquier derivado de esta planta, se considerara deleito grave, se le aplicarán de 3 a 7 años de prisión y multa equivalente de cien a mil salarios mínimos general vigente en la zona económica de que se trate.
Artículo 28. Se le impondrán de 5 a 10 años de prisión y una multa equivalente de cien a mil salarios mínimos general vigente en la zona económica de que se trate, a quien, corte o destruya, por cualquier medio la planta del maguey en cualquiera de sus especies sin la autorización correspondiente.
Artículo 29. Podrá denunciar el robo, daño o comercialización ilícita de la planta y/o derivados del maguey cualquier persona, pero una vez que tenga conocimiento la Comisión Nacional del Maguey del ilícito se constituirá ésta como parte coadyuvante.
Artículo 30. Ante la denuncia de uno o varios productores, de la organización correspondiente, sobre una probable comisión de delito contra la planta del maguey y/o derivados, la Comisión Nacional del Maguey, avalará el registro de las plantas por el productor, y su derecho a los frutos, con la constancia relativa al artículo 8o. de esta ley.
Artículo 31. La constancia expedida por la Comisión Nacional del Maguey, a que se refiere el artículo 8o. de esta ley, hará prueba plena para ejercitar acción penal contra delitos relativos a la planta del maguey y/o sus derivados.
Transitorios
Artículo Primero. La presente ley entrara en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. Los recursos administrativos, financieros, técnicos y materiales, bienes muebles e inmuebles que actualmente utiliza la Comisión Nacional de Zonas Áridas destinados a proyectos para la planta de maguey, pasarán a formar parte del patrimonio de la Comisión Nacional del Maguey, quien a su vez entregará a las comisiones estatales, regionales o de zona, lo que pudiera ser aprovechado en los programas de apoyo a la planta del maguey.
Artículo Tercero. Los trabajadores que fuesen transferidos de la Comisión Nacional de Zonas Áridas (Conaza) a la Comisión Nacional del Maguey para los efectos de esta ley, pasarían a formar parte de su estructura con el respeto irrestricto a sus derechos laborales.
Artículo Cuarto. En un plazo máximo de seis meses, el director general deberá poner a consideración del Consejo de Administración el reglamento interior de la Comisión Nacional del Maguey y la propuesta administrativa que favorezca los fines de la comisión.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 24 de abril de 2007.
Diputado Tomás Gloria Requena (rúbrica)
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS
DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS, SUSCRITA POR DIPUTADOS DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS DE
LOS PARTIDOS DE CONVERGENCIA, DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA
Y DEL TRABAJO
Los suscritos diputados Javier González Garza, Alejandro Chanona Burguete y Ricardo Cantú Garza, Coordinadores de los Grupos Parlamentarios de los Partidos de la Revolución Democrática, Convergencia y del Trabajo; diputado Raymundo Cárdenas Hernández, Presidente de la Comisión de Puntos Constitucionales; y la diputada Layda Elena Sansores San Román, Secretaria de la Comisión de Gobernación de la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que nos concede el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y los artículos 55, fracción II, 62 y 63 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a consideración de esta Asamblea la siguiente iniciativa de decreto por el que se reforman los artículos 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de juicios orales y debido proceso penal al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
Objetivos
La presente iniciativa tiene como objetivos fundamentales: Garantizar la vigencia en nuestro país del debido proceso en materia penal; Recuperar la confianza en la justicia penal y sus instituciones; Hacer más eficiente la persecución e investigación de los delitos y el trabajo de los tribunales penales; Asegurar la protección, asistencia y participación de las víctimas en el proceso penal.
Contexto
Desde sus orígenes, nuestra tradición constitucional reconoció avanzados principios para contener la potestad punitiva del Estado. Sin embargo, éstos nunca tuvieron una aplicación plena. El derecho de toda persona acusada penalmente de ser escuchada en audiencia pública, de manera expedita y por un juez imparcial, que se contempla en nuestra Constitución desde hace noventa años, nunca se instrumentó. Por el contrario, este derecho se fue desdibujando frente a hábitos que lo debilitaron por completo. El más nocivo de éstos fue la práctica de escriturar el proceso en gruesos expedientes, práctica que terminó por asumirse como si fuera una exigencia legal.
Pero la escrituración del proceso no es garantista. Ni las víctimas del delito ni los acusados la perciben como una manera justa de proceder. El expediente es un método de trabajo que se heredó de un sistema colonial autoritario, que, lejos de buscar un control ciudadano de la facultad punitiva del Estado, concebía el proceso penal como un trámite sobre el cual la autoridad política era quien debía ejercer su dominio. De ahí surgió la necesidad de operar a través de registros escritos. Pero, en su diseño y finalidad, esta manera de proceder es incompatible con la transparencia y la justicia.
Sabemos que en nuestro país las personas son "juzgadas" en medio del ruido de impresoras y máquinas de escribir, por funcionarios enfocados en la producción e intercambio de legajos. La estadística disponible consistentemente indica que ocho de cada diez acusados nunca ven a los jueces y que, incluso, los secretarios mecanógrafos tienen mayor participación que ellos en el proceso.
Los ciudadanos comunes nunca han aceptado esta visión del proceso penal. Cualquier persona exige intuitivamente que frente a la pretensión del Estado de acusarlo penalmente, su derecho más natural consistiría en tener un juicio justo, es decir: en ser llevado ante un decisor imparcial, que se exhiban públicamente las pruebas y que se le permita cuestionarlas oralmente frente al juzgador. Cualquier víctima de un delito exige exactamente lo mismo. De hecho, que a la gente común le importa ser activamente escuchada por quien ha de tomar una decisión que le afecta, es una cuestión contundentemente resuelta por las ciencias sociales, como pocas. Los estudios en el ámbito de la psicología social confirman la importancia de la oralidad y su relación con la confianza, sin importar barreras culturales ni idiomas. No obstante, ese derecho se ha negado a los mexicanos. Y por eso, nuestras instituciones han caído en la desconfianza. El más claro indicador es que ya sólo 23% de las víctimas denuncian los delitos.
El contenido principal del debido proceso, atendiendo a esa intuición del ciudadano común, consiste en colocar a la audiencia oral como el espacio idóneo para que los jueces reciban información y tomen decisiones. Su propósito es instalar un control ciudadano y jurisdiccional sobre la actuación del poder punitivo del Estado, abriendo frente al ejercicio de ese poder una ventana que permita vigilarlo, impidiendo abusos puedan injustamente inclinar la balanza en contra de las legítimas pretensiones de la víctima o del acusado. Por eso, su mecánica rechaza tajantemente la práctica de que el juzgador escuche, en privado, alegaciones unilaterales, fuera del contexto de la audiencia.
De la efectividad con que se haga valer este método de control depende la confianza en las instituciones. Sin esa confianza, no fluye la información por parte de las víctimas de un delito, a las Policías y Ministerios Públicos. Sin información, no puede auténticamente contenerse el incremento en la criminalidad que se ha observado en las últimas décadas.
Los países que han logrado avances sustanciales en el combate al crimen demuestran que nada se avanza mediante la legalización de la injusticia. Nuestro país, como bien han dicho los críticos del proceso penal actual, no necesita delincuentes institucionalizados persiguiendo a delincuentes organizados. Lo que necesita es poder abandonar métodos del pasado para ponerse en condiciones de convocar inteligencia policial, energías técnicas y capacidad de investigación avanzada, a la tarea de investigar delitos. Pero sobre todo, necesitamos instituciones sensibles a las víctimas del delito. Hoy, la imagen pública de nuestras policías y Ministerios Públicos permanece debilitada por la corrupción y por métodos que destruyen la confianza de la ciudadanía. Debemos repudiar reglas y prácticas que lastiman la reputación y credibilidad de las instituciones.
Los datos estadísticos son contundentes acerca del cambio de dirección necesario. Nos dicen que hay pocos derechos, que hay poca confianza en las instituciones y que hay poca efectividad en el abatimiento de la criminalidad. Es urgente que se hagan efectivas en nuestro país las garantías de un proceso justo, imparcial, expedito y oral. Asumir este cambio es una gran decisión política. Lograr el cambio requiere impulsar las nuevas ideas mediante la unión y el compromiso inquebrantable, de largo plazo, de todos los partidos políticos.
Antecedentes de la presente iniciativa
Los que suscribimos esta iniciativa nos sumamos a los esfuerzos de aquellos que nos han antecedido con propuestas en la materia. La propuesta de los miembros de la Red Nacional a favor de los Juicios Orales y del Debido Proceso Legal, integrada por varias organizaciones académicas y de la sociedad civil, que recientemente fue presentada formalmente como iniciativa de ley, es un esfuerzo al que nos debemos sumar.
Cabe señalar que en la Cámara de Diputados existen importantes antecedentes en esta materia. Basta mencionar la iniciativa integral de reformas al sistema judicial y penal de México presentada por el Diputado Federal en la LIX Legislatura, Luis Maldonado Venegas, del Grupo Parlamentario de Convergencia; la iniciativa que reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para crear el sistema penal acusatorio en el país, presentada por el ex Ministro y Diputado Federal en la misma Legislatura Miguelángel García Domínguez, del Grupo Parlamentario del PRD.
Esta propuesta recoge importantes aportaciones que hiciera el diputado César Camacho Quiroz, Presidente de la Comisión de Justicia, en coordinación con expertos de la citada Red. Adicionalmente se incorporaron las observaciones del prestigioso ex Ministro, Juventino Castro y Castro y de la Dirección de Apoyo a Comisiones de la Dirección de Servicios Parlamentarios de la Cámara de Diputados.
Todas estas modificaciones se estudiaron teniendo en cuenta su congruencia con los tratados internacionales de derechos humanos, incluyendo las Convenciones Europea e Interamericana de Derechos Humanos, a fin de poner el orden jurídico mexicano en sintonía con el orden jurídico internacional.
Asimismo, sensibles a la iniciativa que recientemente entregó el Presidente de la República al Senado, con fecha 9 de marzo de 2007, en relación con el combate a la delincuencia organizada y que formula planteamientos diferentes a los de la Red, emprendimos la tarea de revisar las ideas de la iniciativa presidencial. De este modo, hemos buscado integrar armónicamente las legítimas preocupaciones del titular del Ejecutivo, con la propuesta de la Red en mención.
Sistema acusatorio y oralidad: volver a los orígenes constitucionales
Esta iniciativa, junto con los antecedentes ya referidos, constituye un regreso a nuestros orígenes constitucionales. En efecto, a pesar de que la Constitución mexicana de 1917 es de carácter acusatorio –es decir, una que concebía al proceso como un sistema de juicios orales y audiencias públicas– las prácticas que prevalecieron en los años subsiguientes al triunfo de la Revolución consolidaron en la legislación ordinaria un proceso de carácter mixto, de corte inquisitivo. En el proceso netamente inquisitivo, la persecución penal la iniciaba un inquisidor oficiosa y unilateralmente, mediante la "construcción" de un caso a través de registros escritos, incluyendo su "solución", sin intervención de un defensor.
En Europa, el proceso de carácter mixto constituyó una fase de transición entre el proceso de corte inquisitivo—que prevaleció desde las postrimerías del Imperio Romano, durante toda la edad media y hasta las revoluciones americana y francesa del siglo XVIII— y el proceso de carácter acusatorio.
El proceso de carácter mixto se conoció por primera vez con la promulgación del Código de enjuiciamiento criminal francés de 1808. Éste quería corregir el desequilibrio de poder entre las partes. Se intentó lograr esto mediante la división del proceso en diversas fases.
La idea subyacente al diseño procesal de tipo mixto quiso que la investigación del delito –sumario o averiguación previa– conservara todos los rasgos del proceso inquisitivo y que sólo ya en la fase de enjuiciamiento, el proceso asumiera rasgos marcadamente acusatorios. Desde una perspectiva ideológica el diseño era aparentemente viable; sin embargo, su puesta en práctica pronto demostró que no funcionaba: la decisión del caso era predecible y la suerte del imputado estaba echada desde que el órgano de acusación concluía su investigación. El enorme peso conferido a la investigación del ministerio público, o juez de instrucción, volvía superfluo al juicio.
Por eso, este proceso mixto fue transicional en la Europa continental y simplemente marcó la entrada a la modernidad procesal, es decir, a la fuerza del proceso acusatorio. En contraste, en los países de América Latina, el sistema procesal mixto sobrevivió hasta tiempos recientes, particularmente por la utilidad que representó para la consolidación de poderes autoritarios.
En México, al igual que en los sistemas mixtos, las actividades del acusador gozan de una presunción de veracidad y los datos recabados tienen el estatus de prueba virtualmente plena. La averiguación previa integrada por el Ministerio Público rara vez puede ser desvirtuada en sede jurisdiccional por la defensa; de ahí que esa práctica instala en los hechos una presunción de culpabilidad, en lugar de una presunción de inocencia. La consecuencia más grave de esto, más allá de las injusticias perpetradas a personas concretas, es que se han atrofiado las capacidades de investigación del Ministerio Público. Muy poco le interesa al Ministerio Público investigar profesionalmente los casos cuando tiene la posibilidad de integrar unilateralmente un expediente cuyos datos se presumirán ciertos y prosperarán sin ser efectivamente debatidos. Además, como el Ministerio Público realiza sus actuaciones por escrito, esto limita toda posibilidad de control respecto de la calidad de la información, pues los juzgadores la asumen como cierta.
Y de hecho, la investigación empírica disponible nos confirma que, en efecto, las sentencias de los jueces penales, en sus contenidos prácticamente calcan el contenido de las averiguaciones previas. En estas condiciones no necesita el Ministerio Público procurar una investigación profesional que después pudiera resistir una efectivo debate en el juicio, pues no habrá tal. Aún con una investigación débil, el Ministerio Público obtendrá una sentencia condenatoria en nueve de cada diez casos. Así, no tenemos en nuestro país un juicio, sino una simulación de juicio.
Afortunadamente, el proceso de democratización de América Latina ha influido notablemente en la forma en que ha evolucionado el sistema procesal penal. La mayoría de los países de la región cuenta ya con sistemas procesales de carácter acusatorio, los cuales son acordes con los requerimientos de las sociedades democráticas. El éxito de los mismos, ciertamente, ha sido desigual en los distintos países, sin embargo, la orientación desde un punto de vista político es la idónea.
Son diversas las ventajas que trae aparejadas el proceso de carácter acusatorio. Sus principios de operación –publicidad, contradicción, concentración, continuidad, inmediación, así como el de imparcialidad, que se cristaliza con la separación entre juez y acusación– permiten que los ciudadanos cuenten con una garantía de debido proceso que hace posible salvaguardar el derecho a la presunción de inocencia.
Para las víctimas, además, el sistema acusatorio promueve una mayor eficacia y flexibilidad en la persecución de los delitos. En efecto, un proceso de corte acusatorio presupone que la investigación de los delitos no está formalizada. Por tanto, ya no es necesario que el Ministerio Público vaya generando un expediente de la investigación –averiguación previa– con densas formalidades similares a las que luego se practican en los expedientes judiciales. Al eliminar ese lastre y exigir al Ministerio Público simplemente que conserve los registros necesarios para que terceros puedan verificar la calidad de su actuación, el acusador penal puede operar con agilidad y eficiencia. Por lo tanto, ya no tendrá el Ministerio Público que elaborar—como ocurre en el modelo mixto—un expediente de averiguación previa.
Por estos motivos, el sistema acusatorio desformaliza la actividad de investigación. Ya no constituye un procedimiento cuasi-jurisdiccional que prefigura la sentencia del juez. Pero sí representa, en cambio, un instrumento de trabajo flexible a partir del cual los fiscales se coordinarán ágilmente con la policía, para ir obteniendo las piezas del caso que habrán de litigar.
Finalmente, cabe señalar que, por sus características, un proceso acusatorio permite adoptar más ágilmente todas las medidas recomendadas por la Convención Internacional para el combate a la Delincuencia Organizada Transnacional, también conocida como Convención de Palermo, entre otras medidas se citan: las entregas vigiladas, la ampliación de los plazos de prescripción, la inmunidad de informantes que conduzcan a la captura, procesamiento y condena de quienes ocupen puestos de administración o dirección de este tipo de organizaciones criminales, y medidas para la efectiva protección de las víctimas. Por tanto, otra gran ventaja del sistema acusatorio es que permite la adopción aún más ágil de estas medidas, con mayor efectividad y menos riesgos, que el sistema inquisitivo mixto vigente.
Oralidad
El juicio oral, es decir, emplear el método de la audiencia para decidir la culpabilidad o inocencia del acusado, es sólo una de las características del nuevo proceso penal. En realidad, éste representa sólo una de las múltiples aplicaciones de un sistema de audiencias. Al analizar la experiencia de varios países de América Latina en materia de procedimiento oral, se observa que las limitaciones de las reformas en muchos de ellos provienen de no haber extendido los principios de oralidad y de contradicción a las etapas previas al juicio oral. El así hacerlo implica introducir elementos de transparencia y rapidez en la toma de decisiones desde muy temprano en los procesos. En los sistemas que con mayor efectividad usan la audiencia oral, los jueces pueden utilizar la audiencia para, por ejemplo:
Resolver ágilmente sobre la prisión preventiva
y revisar periódicamente la medida;
Verificar la legitimidad de las pruebas;
Escuchar y resolver (de manera privada) sobre solicitudes
de órdenes de aprehensión y de intervención de comunicaciones;
Terminar anticipadamente el proceso, sin necesidad de
ir a juicio oral, y
Administrar el proceso, adaptando los plazos a las necesidades propias de cada juicio, haciéndolo más rápido y menos costoso.
Finalmente, el sistema de audiencias permite a los jueces decidir con la información que se recibe personal y directamente de su fuente. En cambio, hoy en día, los juzgadores deciden sobre la base de información no verificable que proviene incluso de fuentes anónimas, de segunda o tercera mano.
Justificación de los cambios
A continuación se precisa el sentido de los cambios más relevantes respecto de cada uno de los preceptos modificados:
Artículo 16
Es fundamental que cuando una persona es detenida por las autoridades, sea conducida sin demora ante juez para que éste verifique cómo fue tratada, en presencia del fiscal y del defensor. Hoy en día, lo que ocurre es que una persona es conducida a los separos de los Ministerios Públicos, en donde permanece detenida hasta 48 horas, expuesta a malos tratos que, según la estadística disponible, ocurren en 33% de los casos. Después, cualquier detenido en México será llevado a un reclusorio, y presentado ante los secretarios de un juez, hasta cinco días después de la detención.
Los países de América Latina, que han establecido con mayor éxito reformas al proceso penal, prohibieron que haya personas detenidas en el Ministerio Público. También han optado por conducir a las personas detenidas a una audiencia de control de detención dentro de un plazo de 24 horas. Por esta razón, proponemos que las personas que sean detenidas no puedan ser custodiadas por quien tenga a su cargo la persecución penal, y, enseguida, que el primer punto de contacto entre detenidos y jueces tenga lugar como máximo hasta 24 horas después de la detención, en la denominada "audiencia de control de la detención". Esta audiencia sería el punto de revisión más frecuente e importante para controlar la actividad inicial de la Policía y Ministerios Públicos.
En México, las audiencias que más se parecen a aquéllas, las denominadas de "declaración preparatoria" son meros formalismos que tienen lugar hasta cinco días después de que una persona es detenida. Estos encuentros, por sus características, nunca ponen al acusado en condiciones de expresar cómo fue tratado por las autoridades o de enterarse con claridad de sus derechos. Considerando que la mayoría de los delitos que llegan a esta etapa son hurtos menores, resulta fundamental que, para recuperar la confianza ciudadana, en nuestro país ese primer contacto con los jueces ocurra a la brevedad y que entregue una imagen de calidad y profesionalismo en el trato.
Además de las audiencias de control de la detención, se introducen elementos de oralidad más allá de la etapa de juicio para que el Ministerio Público pueda responder al fenómeno delictivo con más agilidad. Específicamente, podrá el Ministerio Público solicitar oralmente órdenes de aprehensión ante juez en audiencias secretas y obtener una respuesta inmediata por parte de los jueces; lo mismo podrá hacerse respecto de la intervención de comunicaciones y otros instrumentos de investigación que requieren autorización judicial, conforme al texto vigente. Hoy en día sólo el ministerio público federal puede solicitar la intervención de comunicaciones privadas, y tanto para resolver sobre éstas como sobre las órdenes de aprehensión pesan una gran cantidad de requisitos y plazos.
Artículo 17
Además de los componentes relativos a la oralidad, la propuesta comprende una serie de elementos que permiten incrementar la eficiencia y la racionalidad en la aplicación de recursos públicos para la persecución de delitos, a través del establecimiento de los siguientes elementos:
Mecanismos de simplificación procesal (Juicio inmediato –en la audiencia de control de la detención; y procedimientos simplificados– aspectos que no era necesario mencionar explícitamente en el 17); y
Resolución alternativa de conflictos (Suspensión condicional del procedimiento y acuerdos reparatorios)
El Ministerio Público podrá ahorrar dinero público al evitar un gran número de persecuciones penales innecesarias, sea por que hay débiles posibilidades de un litigio exitoso, o porque se trate de asuntos de escaso interés para la seguridad pública; en resumen, estos ingredientes crean múltiples vías para descongestionar al Ministerio Público y emplear los recursos racionalmente.
Artículo 19
De la misma manera en que proponemos utilizar la audiencia para controlar la legalidad de la detención de cualquier persona, consideramos que es indispensable que ese mismo método de trabajo se empleé para tomar decisiones respecto de las medidas cautelares y la prisión preventiva. Hasta el día de hoy, en nuestro país opera un esquema constitucional que presupone que un legislador puede tener más sensibilidad que un juez para tomar decisiones al respecto. Si el delito es legislativamente catalogado como "grave", la persona habrá de permanecer en prisión preventiva. En términos prácticos, este sistema se ha traducido en que los legisladores locales han incrementado la cantidad de delitos definidos como "graves". La consecuencia es que la población penitenciaria se ha multiplicado en todo el país, sin que la mayoría de los internos sean el tipo de delincuentes que son relevantes para la seguridad pública, y además, incrementando los costos sociales de la prisión, pues la cárcel es la alternativa económicamente más costosa que podría ponerse en práctica. En efecto:
La prisión preventiva tiene costos adicionales: los reclusos vuelven a sus hogares con menos salud, poca confianza en sí mismos, y menos posibilidades de llevar una vida normal. La experiencia de la cárcel genera un estigma social que reduce sus posibilidades de desarrollo posterior y priva a los acusados de saludables contactos con amigos y parientes, al tiempo que los expone a las experiencias de otros reclusos que les enseñan maneras de delinquir.
El incremento sostenido en la población penitenciaria genera un descontrol y diluye las posibilidades de la cárcel como medida de tratamiento. Las tasas de reincidencia (cantidad de personas reclusas que en el futuro vuelven a delinquir) son la mejor manera de medir la efectividad de la cárcel. En México, desafortunadamente las autoridades no generan ni publican esta información de manera sistemática, para todo el país.
Es importante considerar experiencias de éxito al explorar alternativas a la prisión preventiva. En Nuevo León, un programa de supervisión de fianzas ha demostrado su superioridad respecto de la cárcel: es más barato y efectivo que aquélla. Por ejemplo, 98% de los acusados supervisados por la organización "RENACE" completaron su proceso a tiempo. Sólo 2% de los que participaron en el programa reincidieron en algún delito en los siguientes dos años. Esto contrasta fuertemente con una tasa de reincidencia del 31% de quienes fueron encarcelados.
Reconociendo esta problemática, algunos tratados internacionales en la materia entregan sendos criterios para limitar el uso de la prisión preventiva a las situaciones que sea indispensable. Entre otros tratados cabe señalar el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (el Pacto) y la Convención Americana de Derechos Humanos.
A pesar de esto, y no obstante que nuestro país ha suscrito estos tratados, nuestro orden jurídico los contraviene ya desde el texto constitucional. En efecto, el criterio para la aplicación de la prisión preventiva que establece la fracción I, Apartado A del artículo 20 de la Constitución, contradice los compromisos internacionales en la materia, desnaturalizando por completo esta medida cautelar y convirtiéndola en una pena sin juicio.
De lo dispuesto en los artículos 14 de la Constitución Mexicana, 9,3 y 14.2 del Pacto, 8.2 de la Convención Interamericana, así como de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y las recomendaciones e interpretaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, se desprenden los siguientes principios respecto a la prisión preventiva y su aplicación:
a) Requisitos de procedencia. La prisión preventiva sólo puede aplicarse sobre la base de que el Estado pretende ejercer la acción penal; por lo tanto, para prosperar, tal solicitud plantea como condición necesaria, mas no suficiente, que el Estado haya aportado la existencia de indicios suficientes y confiables, mismos que, de ser comprobados, conducirían a una condena.
b) Finalidad cautelar. La prisión preventiva únicamente puede usarse para prevenir o cautelar ciertos riesgos que de actualizarse impedirían o dificultarían el juzgar a una persona que en definitiva, ha sido acusada y será perseguida penalmente. Entre otras finalidades se prevé proteger el desarrollo de la investigación de los hechos punibles o eliminar el riesgo de que se vean afectadas la integridad física o la vida de víctimas o testigos. En definitiva la prisión preventiva no es una alternativa para sancionar la posibilidad de una conducta delictivas que no han sido plenamente comprobadas; emplearla así, como se hace hoy, en términos prácticos, en México, no representa ningún beneficio social.
Así, por ejemplo, lo ha establecido la Corte Interamericana en la sentencia del caso Suárez Roser vs. Ecuador, que a la letra dice:
d) Proporcionalidad. La aplicación de la prisión preventiva debe ser proporcional; es decir ser concordante con la severidad de la pena posible que pudiera imponerse, de llegar a probarse la acusación.
e) Provisionalidad. La prisión preventiva debe tener no sólo plazos legales máximos de duración, sino plazos intermedios en que las partes se sometan al juez para considerar si las bases que condujeron a adoptar la medida, se siguen sosteniendo en el tiempo.
La fracción I, Apartado A del Artículo 20 de nuestra Carta Magna, contraviene estos principios porque en lugar de entregar criterios a los jueces para que éstos consideren si deben aplicar la prisión preventiva, sustrae ésta del ámbito de decisión de los jueces. En consecuencia, aplicar la prisión preventiva depende de si el delito imputado es considerado grave o no, o sea, de si éste es genérica y abstractamente calificado como inexcarcelable por el legislador secundario. Tratándose de cualquier delito al que el legislador secundario le confiera el adjetivo de "grave", la prisión preventiva procede automáticamente. En consecuencia, nuestro marco constitucional vigente viola el derecho internacional porque la prisión preventiva procede en función de la clasificación jurídica del delito, y no en función ni de la satisfacción de requisitos de procedencia ni en función de alguna finalidad cautelar.
Por otra parte, en nuestra Constitución no se establece limitante alguna para que el legislador califique un delito como grave y, por tanto, determine que el mismo implica prisión preventiva automática. Todo esto ha tenido por consecuencia que la prisión preventiva, la más costosa de las medidas cautelares, se aplique de manera indiscriminada. De hecho, la prisión preventiva se aplica a la gran mayoría de los inculpados, sea porque cada vez son es mayor el número de delitos calificados como graves por el legislador federal o estatal, o debido a que la gran mayoría de los inculpados carecen de recursos para cubrir la garantía que el juez les exige para poder obtener su libertad "provisional".
Los principios de proporcionalidad y duración máxima de la prisión preventiva tampoco son contemplados en el texto constitucional, ni expresa, ni implícitamente.
La consecuencia más perversa de esto es que, debido a la magnitud del uso de esta medida, inducimos a que el proceso penal en nuestro país opere con amplios márgenes de error que de ninguna manera son armónicos con los niveles de seguridad pública que hoy exige la ciudadanía, ni con el desempeño que se desea de las instituciones.
A fin de superar todas estas contradicciones entre la Constitución General de la República y los tratados internacionales reconocidos por el país, se proponen diversos cambios al artículo 19 Constitucional, para regular en él todo lo relativo a las medidas cautelares; y se propone, en el artículo 20 de la Constitución, Apartado A, solo contemplar el resto de los derechos que tienen que ver con garantizar un proceso justo.
En primer lugar, se propone hablar de medidas cautelares, a fin de que quede muy claro el sentido no sólo de la prisión preventiva, sino de toda medida restrictiva de derechos aplicada al inculpado antes de dictarle sentencia: cabe reiterar que entre sus fines se cuenta garantizar la comparecencia en juicio, o la integridad de la víctima. Pero con ello también se busca abrir la posibilidad de que el legislador secundario establezca diversos tipos de medidas cautelares alternativas a la prisión preventiva y no se limite a establecer la caución como única medida.
En segundo término, se establece que las medidas cautelares que se apliquen al imputado deben ser sólo las "indispensables" para asegurar la comparecencia a juicio del imputado, el desarrollo de la investigación y proteger a la víctima, a los testigos y a la comunidad. De esta forma se adopta el criterio para la aplicación de las medidas cautelares (no sólo la prisión preventiva) indicado por la Corte Interamericana en la sentencia arriba citada, y además, se establece que este tipo de medidas deben ser proporcionales (sólo las indispensables) al riesgo que se busca evitar o cautelar.
Finalmente, se considera necesario también establecer un presupuesto material o de fondo para su procedencia: la probable existencia del hecho delictivo y la responsabilidad del imputado. La prisión preventiva implica una restricción de derechos muy severa. Por ese motivo, el Ministerio Público debe quedar obligado a presentar ante juez indicios creíbles y suficientes, que, de ser comprobados, llevarían a un tribunal a la convicción de que se cometió un hecho delictivo y que el imputado ha participado en el mismo. En definitiva, para que un juez pueda autorizar al Estado a restringir derechos de una persona, al menos debe exigirle que demuestre tiene un caso penal plausible en su contra.
Sin embargo, el estándar no debe ser tan alto que las medidas cautelares se vuelvan inaplicables o bien, que su imposición requiera de análisis muy profundos de parte del juez de tal manera que en la práctica sólo puedan ser aplicadas tardíamente, cuando ya el riesgo que se pretende cautelar se puede ya haber actualizado. Por ende, debe reducirse ese estándar a un grado de probabilidad y confiabilidad respecto de los indicios de prueba sobre la existencia, tanto del hecho delictivo, como de la responsabilidad del imputado. Además, la redacción propuesta busca evitar que el juez tenga que hacer una valoración extensa de antecedentes o prueba. El trabajo de justificación que se le exige a un juez versar sobre los criterios para aplicación de la medida. Se trata de un análisis legal enteramente distinto del que correspondería a una sentencia.
Finalmente, se podrá apreciar que el requisito de fondo sobre la acreditación del hecho delictivo y responsabilidad probables desaparecen como condición para procesar a una persona: solamente tienen lugar, junto con los relativos a los riesgos, como criterios de decisión para la imposición de medidas cautelares. Consideramos que el proceso penal en si mismo considerado, no restringe derechos. En contraste, la aplicación de las medidas cautelares si los restringe. Por tanto, si en un caso concreto el Ministerio Público no solicita medida cautelar alguna en contra del imputado, no existe razón para exigir que satisfaga ese requisito de fondo relativo la probable existencia del hecho y de la responsabilidad.
En el párrafo segundo se propone establecer expresamente el principio de excepcionalidad de la prisión preventiva y contemplarle como una medida de ultima ratio. Asimismo, en el párrafo tercero se establecen dos años como plazo máximo de duración de la prisión preventiva, sin perjuicio de los plazos intermedios que habrá de disponer tras escuchar a las partes. Este plazo máximo y las consecuencias que trae aparejadas también evitarán que se aplique en la práctica la prisión preventiva como pena anticipada e introducen un deseable incentivo para que las autoridades impartan justicia en tales plazos.
Artículo 20
El artículo 20 constitucional debe ser completamente modificado para incorporar en la Constitución las bases del debido proceso legal y el mandato claro para crear juicios orales en México, tanto en el ámbito federal como local. Para tal efecto se propone un primer párrafo en que se enuncian las características generales de las audiencias, que son el componente que viene a sustituir al expediente escrito como método de trabajo. Tales audiencias operarán sobre la base de la publicidad y la oralidad; permitirán el debate entre las partes, y operarán bajo los principios de libertad probatoria, continuidad, inmediación e imparcialidad.
Según se desprende de las referencias previas al sistema acusatorio y oral, la justicia penal –y las importantes consecuencias que el mismo tiene para las personas y para la sociedad– exige como condición de legitimidad democrática que el Estado asuma la carga de probar los hechos que acrediten la responsabilidad penal de las personas, es decir, que tenga un carácter acusatorio.
A pesar de que algunos autores identifican lo acusatorio con lo adversarial, es menester incluir esta última característica, en tanto que la misma impone al proceso el sentido de una contienda en la que las partes actúan sometidas a la jurisdicción en igualdad de condiciones para demostrar sus pretensiones. El juez sólo puede verificar los hechos imputados a una persona cuando éstos resisten la crítica de una defensa que cuenta con los medios para desvirtuarlos; la imparcialidad judicial no puede ejercerse cuando se resuelve una contienda en la que una de las partes goza de ventajas.
La oralidad implica, como regla general, que las pretensiones, argumentaciones y pruebas en el desarrollo del proceso se deben plantear, introducir y desahogar en forma verbal, sin lectura de documentos, ante el juez o tribunal.
Dada la importancia de estos principios para establecer el andamiaje del proceso penal es preciso explicitar que su operación, en términos generales, constituye la base para la operación efectiva de un sistema de auténticas audiencias:
b) Publicidad. Todas las actuaciones serán, por principio general, públicas, con las excepciones que se establecen exclusivamente para proteger la integridad física o psicológica de las personas que deban participar en las audiencia, o cuando se ponga en riesgo la revelación indebida de datos legalmente protegidos.
c) Contradicción. Las partes podrán debatir los hechos y argumentos jurídicos, normativos, jurisprudenciales de la contraparte y controvertir cualquier medio de prueba, para lo cual podrán hacer comparecer, interrogar o, en su caso, contrainterrogar, a los testigos y peritos pertinentes.
d) Concentración. La presentación, recepción y desahogo de las pruebas, así como todos los actos del debate se desarrollarán, ante juez competente y las partes, en una audiencia continua, sucesiva y secuencial, salvo casos excepcionales previstos en la legislación ordinaria.
e) Continuidad. Las audiencias no se interrumpirán, salvo en casos excepcionales previstos en la legislación ordinaria. En caso de interrumpirse las audiencias se reanudarán en un plazo breve y, de no ser ello posible, se ordenará su repetición.
f) Inmediación. Los jueces sólo tomarán conocimiento del material probatorio presentado en las audiencias presididas por uno o varios jueces, quienes escucharán directamente los argumentos de las partes, con la presencia ininterrumpida de los sujetos procesales que deban participar en ellas, salvo los casos previstos en la ley para la prueba anticipada.
g) Imparcialidad. Las funciones de investigación, acusación, preparación del juicio y enjuiciamiento, quedan a cargo de actores distintos, buscando evitar distorsionar la misión de cada actor.
Corresponderá a la legislación reglamentaria demarcar los alcances y las excepciones propias de cada una de las características y principios que rigen el proceso penal, así como establecer las bases a partir de las cuales se deben diseñarse las normas procesales ordinarias tanto en el ámbito federal como en el local para el desarrollo del proceso.
De acuerdo con la tradición constitucional mexicana, consideramos conveniente conservar el catálogo detallado de derechos fundamentales en la materia agrupados según correspondan a los imputados o de las víctimas. Este catálogo necesariamente se habrá de modificar para responder a las nuevas directrices. A continuación de precisa el sentido de las modificaciones propuestas, elaboradas en lenguaje de derechos:
Apartado A, sobre los derechos de los imputados
El derecho a la defensa, cuya vinculación con el principio acusatorio salta a la vista, queda establecido en la fracción I. Éste adquiere una mayor relevancia al ser enmarcado en un proceso acusatorio, público, adversarial y oral, como condiciones previas para su pleno ejercicio. Queda por tanto superada la idea recogida por el precepto constitucional vigente que establece la defensa dentro de la averiguación previa, donde, además, falta un presupuesto básico de toda defensa: que ésta se ejerza ante un juez imparcial con potestad sobre ambas partes y no ante el propio acusador.
Si bien, cuando fue introducida la posibilidad de defensa dentro de la averiguación previa en la actual parte final del apartado A del artículo 20 constitucional, la medida fue vista por algunos como un avance dentro del sistema mixto, el paso del tiempo ha hecho evidente que dicha limitada defensa en realidad vino a fortalecer el componente inquisitivo del sistema mixto que la prohijó, permitiendo que el juicio iniciara con pruebas preconstituidas por el Ministerio Público y legitimadas de esta forma por la propia defensa. En el peor de los casos, la participación de la defensa en la etapa de la investigación se prestaba a prácticas de corrupción. La defensa, en efecto, tiene sentido a partir de que una persona es detenida y cuando ha de ser interrogada, pero en definitiva, se ejerce a plenitud en sede judicial y, por el contrario, se desvirtúa cuando se pretende que se ejerza frente al propio acusador, como sucede en la actualidad durante la averiguación previa.
La presunción de inocencia, estrechamente vinculada con el principio acusatorio no es solamente un regla de trato hacia el acusado. Ésta implica, además, una actitud que debe mantener el juzgador frente a las pruebas que han de verterse en el juicio. La culpabilidad del acusado sólo puede pronunciarse a partir de un rechazo razonado de la presunción de inocencia; cuando las reglas de la sana crítica indican que sería ilógico no hacerlo. Es, por tanto, un principio elemental que informa todas las decisiones de las autoridades responsables de perseguir y de sancionar los delitos. Así se reconoce en la fracción II del Apartado constitucional correspondiente.
El derecho a la defensa se ve complementado con el derecho del imputado a participar en el juicio, así como el derecho a declarar o a guardar silencio según se establece en la propuesta de fracción III de este Apartado.
En cuanto a la participación del imputado en el juicio, el cambio principal es que la garantía ahora consiste en que éste se realice en igualdad de circunstancias con la acusación, y que en esta etapa se manifiesten a plenitud los principios procesales adoptados. Lo mismo puede señalarse respecto de la etapa preparatoria al juicio, es decir, aquella en la que se depuran los medios probatorios y se fija la litis bajo control de un juez intermedio, comúnmente denominado juez de garantía.
Si bien no se prevé que el imputado, y su defensa, intervengan antes de la etapa intermedia, es decir durante la fase de investigación preliminar, sí tendrán derecho a beneficiarse de las investigaciones que hubieren realizado la policía y el ministerio público, como se establece en la fracción X de este mismo apartado. Una vez que el imputado haya sido vinculado a proceso tendrá pleno acceso a la información que constare en la carpeta de investigación integrada hasta entonces y, desde luego, a todos los datos e indicios que el Ministerio Público recabare en su contra, y a la manera en que éstos se recabaron.
El hecho de que en un punto determinado el juez intervenga no significa que habrá concluido la investigación del Ministerio Público. Ésta podrá continuar, pero ahora bajo el control de un juez que necesariamente será quien pueda autorizar toda afectación a la esfera jurídica del imputado durante esta etapa. Esto no significa, de manera alguna, que el juez investigue, como ocurre con los sistemas que han adoptado la figura del juez instructor. Por el contrario, en estricta observancia del principio acusatorio, el Ministerio Público tendrá la carga probatoria y el juez –trátese del que interviene en esta etapa o del o los jueces que formen un tribunal de juicio oral– estará invariablemente colocado en una posición de independencia ante las partes.
El derecho del imputado a guardar silencio, reconocido en la misma fracción III de este apartado implica que el Estado no puede obligar al imputado a contribuir a su propia condena. La razón de ser de esto es que no puede hacerse descansar el funcionamiento del aparato de justicia sobre la esperanza de que los acusados decidan confesar. Tampoco es una alternativa legalmente aceptable, ni conveniente, el forzar de ellos algún pronunciamiento.
Por tanto, el derecho a no autoincriminarse obliga al Estado a tener que probar su acusación prescindiendo de lo que el acusado pudiera manifestar. El efecto inmediato de esta norma es que el Estado tiene que realizar una investigación científica y profesional para poder probar el delito. Asimismo, esto destruye cualquier incentivo que pudiera tener el Ministerio Público para incurrir en maltratos y torturas. Ambos se encuentran entre los principales fines deseados por esta reforma.
Este derecho implica, también, que el imputado pueda ejercer su derecho tanto para defenderse de una imputación como para aceptar total o parcialmente los hechos, pero en este último caso, en congruencia con el principio de libertad probatoria y la consiguiente derogación de todas las normas que implican un valor fijo preestablecido para las pruebas, la confesión ya no tendrá el valor que el sistema vigente le había conferido. Esto es particularmente relevante respecto de la confesión rendida ante el Ministerio Público, que se convirtió en una herramienta inquisitiva durante las últimas décadas, y que fue la causante del más sentido desprestigio de nuestro proceso penal.
De acuerdo con los principios establecidos en el nuevo modelo procesal y, particularmente, en la fracción VII de este Apartado, por regla general las pruebas sólo tienen valor cuando hayan sido rendidas y desahogadas ante juez competente. Por tanto, en el caso de que una persona acepte ante el Ministerio Público su participación en la comisión de un delito –lo que estrictamente no puede prohibirse– semejante declaración no tiene absolutamente ningún valor a menos de que el acusado decida, de viva voz, replicarla frente a los jueces.
En consecuencia, al aprobarse esta reforma constitucional quedará ipso jure derogada la siguiente jurisprudencia vigente al día de hoy, que establece:
La fracción IV de este inciso reconoce el derecho del imputado a una defensa técnica, desde el momento de la detención. Se elimina el sucedáneo de la intervención de una persona de confianza del imputado, puesto que sólo con una defensa profesional es posible garantizar el debido proceso penal. Esta exigencia ha sido reconocida por el Código Federal de Procedimientos Penales y por los ordenamientos seminales de Chihuahua, Oaxaca y otras entidades.
La redacción propuesta en esta fracción abre la posibilidad para que este servicio sea proporcionado directamente por el Estado, como ocurre actualmente, o mediante otras modalidades, como podría ser mediante formas pro bono, o por medio de la contratación de abogados privados.
Con todo, la característica más novedosa de la nueva redacción es que inserta el derecho a elegir libremente un defensor, con la consecuente obligación para el Estado de entregar oportunamente al imputado información y elementos que permitan que pueda efectivamente elegir un abogado que le convenza, sobre la base de datos objetivos acerca del desempeño previo, sea que se trate de defensores públicos o privados.
En consonancia con la reciente reforma a los artículos primero y segundo constitucionales, la fracción V del Apartado A del nuevo texto constitucional incorpora el derecho a la asistencia de un traductor, a efecto de colocar a los integrantes de los pueblos indígenas y a quienes no dominen el idioma español en condiciones plenas de participar como sujetos procesales, y de sancionar la violación de este derecho.
La fracción VI, por su parte, reconoce el derecho de todo acusado a ser informado de los hechos que se le imputan, tanto desde el momento de su detención, como ante el juez de la causa. Este derecho no sólo reviste importancia para la preparación de su defensa, sino que constituye una exigencia mínima de respeto a quien ha sido privado de la libertad.
En la fracción VII, se afirma la jurisdiccionalidad del proceso penal. Se trata de algo tan evidente que, si no fuera por nuestra tradición inquisitoria, debiera omitirse: hemos de ser juzgados por los jueces. Las excepciones admisibles a esta norma son la prueba anticipada, cuando sea necesario recibir declaraciones, practicar un peritaje, un reconocimiento, una reconstrucción o una inspección y, por algún obstáculo excepcionalmente difícil de superar, como la ausencia, la distancia insuperable o la imposibilidad física o psíquica de quien debe declarar, se presuma que no podrá ser recibida durante el juicio. Aún así, en la medida de lo posible se dará intervención a un juez y a la defensa.
La facultad de interrogar y contrainterrogar a los testigos que declaren y a contar con una amplia oportunidad probatoria que se establece en la fracción VIII del apartado A de este Artículo, constituye una pieza complementaria del derecho a la defensa. El interrogatorio y el cotrainterrogatorio merecen ser señalados individualizadamente en el texto constitucional en cuanto que esta facultad se encuentra en el corazón mismo de un sistema acusatorio, adversarial y oral, a la vez que constituyen una herramienta fundamental para controlar la calidad y la veracidad de la información que servirá de base para dictar sentencia.
El ser juzgado en audiencia pública es la quintaesencia de la oralidad, característica ampliamente explicada en la parte inicial de esta exposición de motivos. Baste agregar que la Fracción IX establece la posibilidad del imputado de renunciar a la audiencia de juicio, lo cual abre la posibilidad para el dictado de sentencias en procedimientos abreviados seguidos por los jueces intermedios o de control de garantías a los que nos hemos referido. La admisión de estos procedimientos, aunado a los medios alternos de solución de conflictos penales, es indispensable para que el sistema de justicia penal pueda funcionar sin verse colapsado por los juicios orales que se celebren.
El principio de congruencia entre la acusación y la sentencia se adopta en la fracción XI de este apartado, lo que se hace necesario para salvaguardar la seguridad jurídica del imputado y su derecho a la defensa, de manera que el debate se ciña a la litis planteada, sin perjuicio de que, de acuerdo con la legislación ordinaria, ésta pueda ser modificada durante la preparación del juicio, y hasta la apertura del juicio oral.
Se agrega, en la Fracción XII del apartado A del precepto analizado el derecho del imputado de ser indemnizado conforme a la ley en caso de haber sido privado de la libertad o condenado en sentencia firme por error judicial o fraude procesal. Con estas disposiciones nuestra Constitución adopta lo ya preceptuado en la materia tanto por la Convención Americana de Derechos Humanos, como por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; con esto, se inserta un incentivo más para que las investigaciones penales sean confiables y profesionales, pues esto impone costos adicionales a un desempeño poco profesional.
De acuerdo con la fracción XI de este apartado, el Ministerio Público podrá diferir la acusación hasta que sea indispensable hacerla sin tener que atarse de manos desde el principio del proceso. Sólo en aquellos casos en que sea indispensable llegar a juicio oral, tendrá el Ministerio Público que fijar la litis en el auto de apertura de juicio oral.
La fracción XII eleva a rango constitucional la nulidad de la prueba ilícita, lo que, limitadamente, ha ido ganando terreno en los ámbitos legislativo y judicial. Lo que viene a hacer este precepto es incentivar el respeto a los derechos de los imputados por parte de las autoridades que intervienen en la investigación y acusación del delito. Los amplios efectos invalidatorios que la norma constitucional atribuye a las pruebas ilícitas, o al juicio en su conjunto, favorecerán asimismo la capacidad investigativa de la policía y, por ende, la confianza de la población en ella.
Apartado B, sobre los derechos de las víctimas
Respecto de los derechos de las víctimas en México puede detectarse un importante nivel de rezago, comparativamente con el avance que se ha tenido en esa esfera a nivel internacional. Los derechos que nuestro orden jurídico concedían a las víctimas no la facultaban para emprender la acción penal por sí misma. En plena concordancia con las propuestas del Anteproyecto de la Red, el marco de derechos de la víctima contenido en el apartado B, se amplió para que quedara claramente estipulado que, de manera voluntaria, la víctima pueda intervenir como parte en el proceso penal, con una actuación independiente de la del Ministerio Público.
Cabe señalar que la acción penal privada, como en la mayoría de los países en que existe, operará limitada siempre dentro de un marco de control por parte del derecho penal por parte Estado, procurando que su propósito sea avanzar persecuciones penales aún en contra de las determinaciones del Ministerio Público. En concordancia con esto, y habida cuenta de que ahora la víctima tiene la opción de ser parte en el proceso, ciertos derechos que la víctima tenía, y cuya falta de funcionalidad había quedado plenamente demostrada, se restringen: desaparece el derecho de ampararse por el no ejercicio de la acción penal, cual era necesario para que el Ministerio Público pueda aplicar criterios de oportunidad para solucionar los casos, y se reservará en la ley reglamentaria, a la víctima, el derecho de pedir una explicación ante el superior jerárquico del fiscal que decida no perseguir el caso.
Adicionalmente, hoy en día, las víctimas se quejan de que acudir al sistema de justicia amplía innecesariamente la traumática experiencia de victimización. Considerando que la protección de la víctima requiere por parte del Estado algo más que la búsqueda de un resultado punitivo, se consideró pertinente incluir como derecho que el Estado instrumente protocolos y prácticas de éxito comprobado en materia de protección de víctimas. Es un medio y un fin en sí, el que las instituciones operen con sensibilidad a los ofendidos por un delitos. Fundamental es poner en práctica los desarrollos en materia de atención a víctimas. La sensibilidad hacia la víctima es un medio para cumplir con los fines del Derecho penal y obtener la confianza de los ciudadanos: sin esa confianza, es poco probable que las autoridades persecutorias logren hacerse de la información necesaria para perseguir delitos. Es un fin porque resulta fundamental que el sistema de justicia opere para restaurar la lesión que haya padecido la víctima.
Reconocemos, por lo tanto, que la correcta atención a las víctimas exige no sólo modernizar los instrumentos legales necesarios para una persecución penal exitosa, como se buscó hacer a través de incorporar la acción penal privada; de insertar el derecho de las víctimas a obtener ágilmente información precisa sobre el estado de su caso y, preservando la posibilidad de que la víctima pueda coadyuvar con el Ministerio Público. Pero, además de esto, es fundamental que las instituciones se estructuren para entregar una adecuada atención desde la urgencia en los momentos posteriores a un ataque, hasta la atención que requieran durante la investigación y, por supuesto, incorporando las protecciones necesarias a la identidad de la víctima, cuando éstas fueran necesarias durante el litigio de un caso, en la etapa de juicio oral.
Artículo 21
Desde hace diez años, nuestro país ha incrementando exponencialmente su gasto en seguridad pública, sin ningún impacto en los índices la criminalidad. En efecto, mediante un sistema de aportaciones federales, el Sistema Nacional de Seguridad Pública transfiere anualmente cuantiosos recursos a los Estados, todo ello sin que la ciudadanía sienta más confianza en las policías, ni un incremento en su seguridad. Hay muchos factores que podrían explicar este fracaso, y mucho que podría debatirse y mejorarse acerca de la medición correcta de la intervención de nuestras policías, pero el hecho es que hay varias señales claras de que la estrategia adoptada de incrementar el gasto público, no está funcionando. Parte del problema es que el dinero se está usando para financiar una policía reactiva; no una policía auténticamente preventiva. Estamos gastando el dinero público en una policía que basa su estrategia de combate a la delincuencia en hacer rondines y patrullajes, con la esperanza de sacarse la lotería: capturar a un delincuente al momento de cometer un delito.
De hecho, la estadística recabada por CIDE para tres entidades (Distrito Federal, Morelos y Estado de México) demuestra que 60% de las personas que están en la cárcel fueron detenidas dentro de las 3 horas siguientes a haber cometido un delito. Y 20% fueron detenidos dentro de las 24 horas siguientes. Esto es un claro indicador de que la policía opera por medio del patrullaje callejero, apostando a detener el crimen en flagrancia. Nuestra policía patrulla para detener, y detiene para investigar. Es fundamental invertir esta tendencia: nuestra policía debe investigar para patrullar eficientemente, e investigar para detener. Sin invertir esta tendencia, nuestro país seguirá despilfarrando el dinero de público sin sentir mejoras perceptibles en la seguridad.
Sin embargo, la razón de que éste sea el modo de operar de nuestras policías puede rastrearse a una disposición Constitucional que, como ha sido interpretada, indica que sólo el Ministerio Público está facultado para investigar los delitos. Resultaba entonces fundamental aclarar que, ciertamente, es también función de la policía investigar delitos y por lo tanto estructurarse para recibir denuncias.
Por lo tanto, proponemos modificar el Artículo 21 para acoger la necesidad de imponer en nuestras policías la obligación de investigar delitos. La redacción propuesta recoge una práctica que se ha observado internacionalmente y que consiste en que la Policía puede recibir denuncias de hechos delictivos e iniciar investigaciones iniciales en respuesta a estas denuncias. La policía operará en coordinación con el Ministerio Público, y una vez que éste decida emprender la persecución penal, aquélla tendrá que sujetarse a la dirección de éste. Instrumentar esta norma adecuadamente requerirá generar esquemas de cooperación entre quienes tienen el olfato para investigar delitos, y quienes tienen que litigar el caso para convencer al juez de emitir una condena.
Entregar a la policía la facultad de investigar implicará atender un reto logístico considerable, que parte de mejorar la calidad de la fuerza policial, para efectivamente poder instrumentar y hacer efectiva esta nueva facultad, por lo cual el Congreso mantendrá un compromiso de supervisar su evolución.
Artículo 22
Finalmente, el Artículo 22 se modifica para incorporar y actualizar su redacción de manera que queden nítidamente prohibidas la tortura y los tratos o penas inhumanos o degradantes, de conformidad con los protocolos y tratados internacionales suscritos por nuestro país. La necesidad de contundentemente desterrar estas prácticas del pasado es incuestionable, y hacerlo parte por que nuestro texto constitucional acoja la terminología correcta que propiamente designa las conductas que ha proscrito la Comunidad Internacional, desde que se emitió la Declaración Universal de los Derechos Humanos, hace medio siglo.
Justificación de artículos transitorios
Primero
La aplicación del nuevo marco de garantías se postergará hasta por 5 años en los delitos contra la salud relacionados con el narcotráfico. Esta propuesta atiende las preocupaciones del Ejecutivo y busca dar un espacio suficiente para que las autoridades adapten sus procesos y eliminen toda posibilidad de errores de instrumentación en persecución de delitos de alto costo social.
Atentos al compromiso del Presidente de la República para el establecimiento de los juicios orales y al nuestro como legisladores, agregamos algunos componentes a las medidas transitorias que se incluyeron en el proyecto de la Red.
Creemos que es fundamental que se destinen recursos federales y estatales de manera coordinada, con el propósito de lograr la instrumentación gradual, efectiva y ordenada de este mandato constitucional en los estados y en la federación. Por lo tanto, incluimos medidas tendientes a ello. Proponemos que, por la parte federal, quien coordine esta operación sea un órgano constitucional transitorio, cuya dirección sea nombrada por el Presidente, y que cuente con amplias facultades para que pueda apoyar los esfuerzos de los Estados para la organización y puesta en marcha del nuevo sistema. Y que, por la parte estatal, sean los estados, mediante las leyes que se sirvan emitir, quienes determinan a cargo de quién quedará instrumentar esta reforma.
El Congreso debe contar con instrumentos para evaluar ésta y otras políticas públicas en materia de justicia penal y seguridad pública. Por lo tanto, incluimos medidas transitorias para facilitar la rendición de cuentas mediante la evaluación por parte de expertos independientes en cuanto a la instrumentación de juicios orales y el compromiso de emitir una ley que regule la producción de estadísticas en la materia.
Quinto
De conformidad con el artículo Décimo Sexto Transitorio original, así como con este artículo transitorio del presente de Decreto se prevé una Ley General para el Debido Proceso Penal reglamentaria de los derechos establecidos en los artículos 13, 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 24 y 102, Apartado "A" constitucionales.
Corresponderá a dicha ley reglamentar los derechos que habrán de respetarse en los procesos penales, se establecen los contenidos mínimos para que las autoridades federales y locales, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia personal, material y territorial, legislen todo lo concerniente a los órganos, contenidos normativos y procedimientos inherentes a su función de función de "establecer los delitos", así como las materias que derivan de dicha atribución.
Si bien, las causas mismas que originaron la Revolución Mexicana hicieron que el Constituyente de 1917 estableciera la garantía puntual de los derechos relacionados con los procesos penales, la moderna técnica legislativa exige que –como lo reconoce la exposición de motivos presentada por la Red mencionada, corresponde a la Constitución únicamente enunciar "las líneas maestras que rigen al Estado".
Mediante una Ley General como la prevista se observará el mandato de garantizar el respeto a los derechos constitucionales mediante la regulación de su contenido mínimo. De esta forma se conseguirá que la función legislativa propia de los distintos órdenes de gobierno esté en armonía con el orden constitucional y –cabe señalarlo– con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
La Ley Reglamentaria propuesta se ubica así dentro del orden jurídico al que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha identificado como orden constitucional, para distinguirlo del federal, del local o estatal, del Distrito Federal o, en su caso, del municipal.2 De esta forma se mantienen intocadas las facultades para expedir, en el orden local o federal, según sea el caso, los códigos penales y procesal penales, las leyes orgánicas de las respectivas procuradurías de justicia, así como las leyes ordinarias que sean necesarias para que, al cumplir con sus atribuciones en materia penal.3
Dentro del orden constitucional –que no se restringe a lo dispuesto en la Constitución misma– están las leyes que don Héctor Fix-Zamudio, recogiendo las ideas de Mariano Otero, denomina "intermedias"4, es decir, aquéllas que se encuentran entre la Constitución y las leyes ordinarias. El jurista Ulises Schmill considera a estas leyes como parte del "orden nacional"5.
La Ley General del Debido Proceso Penal no constituye en forma alguna un código procesal penal, sino un ordenamiento que, respetando la diversidad de soluciones legislativas en cada entidad, y en el ámbito federal, garantiza que, tal como en el ámbito del derecho de acceso a la información se propuso en la denominada Iniciativa Chihuahua, promovida por los titulares de los poderes ejecutivos de cinco entidades federativas, permita que el ejercicio del derecho al debido proceso se ejerza "del mismo modo y con las mismas condiciones legales e institucionales por cualquier mexicano, en cualquier lugar, región, estado o municipio del país".6
Sexto
México carece de un sistema de indicadores estadísticos confiables para su sistemas de justicia y seguridad pública. Aunque esta información es esencial para evaluar políticas públicas y para la rendición de cuentas, la estadística disponible es relativamente escasa, poco accesible para el público, e incompleta. Esto impide a diversas ramas del gobierno determinar la efectividad de políticas actuales, ubicar puntos de quebranto institucional y metodológico, y generar un mapa de intervenciones bien estructurado.
En efecto, esfuerzos previos por parte del Congreso para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas dentro del sistema de justicia penal, se vieron estorbados por la carencia de indicadores estadísticos e información confiable para diagnosticar problemas, y aún para vigilar las reformas que sí se lograron aprobar. No obstante, al día de hoy no hay legislación que suficientemente asegure el derecho de potenciales consumidores –incluyendo el gobierno federal, el Congreso, varias agencias gubernamentales, instituciones académicas, y el público en general– a recibir información objetiva, accesible, confiable, y relevante, para integral y periódicamente medir la operación del sistema de justicia penal en la totalidad de sus componentes: desde la policía hasta las cárceles, pasando por los ministerios públicos, la defensoría penal y las judicaturas.
Ciertamente, se recaba alguna información, pero ésta se reduce, en general, a cuantificar solamente la cantidad de delitos reportados a las autoridades, y además, esto tampoco se recaba de manera uniforme y confiable. En definitiva, el censo de delitos reportados a las autoridades, es importante, pero no es ni remotamente suficiente para medir el desempeño de las instituciones ni mucho menos para medir la cantidad de crimen real que hay (por ejemplo, como sabemos por la encuesta de ICESI, sólo 23% de las víctimas acuden a denunciar).
Cabe señalar que, al igual que el sistema de justicia, con su método de escriturar el proceso, apaga las voces de los ciudadanos, el sistema estadístico presenta una deficiencia análoga. En efecto, no toma en cuenta voces ciudadanas. En México, a diferencia de otros países, no se recaban percepciones ciudadanas acerca del trato que éstos reciben por parte de las instituciones, sea como víctimas o como acusados. La poca estadística disponible que hay, que sí recoge percepciones ciudadanas, se ha recabado con esfuerzos privados, sin ningún apoyo gubernamental. Por esa razón, la amplitud y frecuencia con que pueden levantarse los datos, es limitada.
Para razonablemente satisfacer las necesidades básicas de información, México necesita, de manera periódica y con muestreos suficientemente grandes para que la información sea representativa para cada entidad federativa, por ejemplo, conducir algunas encuestas básicas. Otros países periódicamente recogen la siguiente información:
2. Encuestas sobre policía (miden las condiciones de trabajo de la policía, las percepciones que ellos tienen sobre sus condiciones laborales, y otros factores)
3. Muestreos de gestión de casos penales (miden la manera en que las judicaturas administran los procesos penales)
4. Encuestas de población en reclusión (monitorean la situación de las cárceles y pueden servir para medir la calidad del proceso penal)
5. Reincidencia (información sobre qué tan efectivo es el sistema penal para desactivar carreras delincuenciales).
Séptimo
Considerando las preocupaciones que ha expresado el Ejecutivo en cuanto la instrumentación de esta reforma en relación con el combate al narcotráfico, y el nuevo esquema de operación de la prisión preventiva, se consideró pertinente diferir en el tiempo, hasta tres años, la aplicación de éste decreto para un catálogo cerrado de delitos contra la salud, y mantener un régimen de excepción que permitirá retener por 9 días más de lo normal a quienes se encuentren acusados de delitos contra la salud, si el Ministerio Público así lo solicita. Ello, no obstante, implica que las autoridades que participan en la investigación de los hechos atribuídos a los detenidos no intervengan en su custodia, como se establece en el nuevo párrafo quinto del artículo 16 constitucional.
Por todo lo expuesto y fundado, sometemos a la consideración de esta honorable Cámara de Diputados, la siguiente Iniciativa por el que se reforman los artículos 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Juicios Orales y Debido Proceso Penal, para quedar como sigue:
Artículo Unico.- Se reforman los artículos 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como siguen:
Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.
Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho.
En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.
Las leyes penales serán el último recurso para la solución de conflictos.
La determinación de las penas será proporcional a los delitos que sancionen. Las leyes penales sólo sancionarán conductas delictivas que afecten derechos individuales o colectivos.
En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho.
Artículo 16.
Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.
Toda persona detenida será inmediatamente conducida a donde haya de ser retenida bajo responsabilidad del juez competente, para que éste dentro de un plazo estricto de veinticuatro horas a partir de su detención controle la legalidad de la misma y ordene su libertad si aquélla fuera ilegal.
Ninguna persona podrá ser custodiada por quien tenga a su cargo la investigación o persecución penal. Los sitios de retención serán distintos a los destinados a prisión preventiva y al cumplimiento de penas.
Sólo la autoridad judicial podrá librar órdenes de aprehensión cuando tenga conocimiento de un hecho que la ley señale como delito, sancionado con pena privativa de libertad y existan datos para estimar como probables la existencia del hecho delictivo y la responsabilidad del imputado.
En los casos de delito flagrante, cualquier persona puede detener al imputado. Cuando en la realización de una revisión justificada se hagan evidentes elementos de los que se desprenda la probable responsabilidad de una persona en la comisión de un delito perseguible de oficio, la autoridad que la practique procederá a su detención y la pondrá inmediatamente bajo la responsabilidad del juez competente.
En toda orden de cateo, que sólo la autoridad judicial podrá expedir y que será escrita, se expresará el lugar que ha de inspeccionarse, la persona o personas que hayan de aprehenderse y los objetos que se buscan, a lo que únicamente debe limitarse la diligencia, levantándose al concluirla, un acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado o en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique la diligencia.
Las comunicaciones privadas son inviolables. Sin embargo, la autoridad judicial podrá autorizar la intervención de comunicaciones y la revisión del contenido de la correspondencia privadas, cuando sea indispensable para la investigación de hechos delictivos, en los términos que la ley señale. El juez deberá deberá fundar y motivar por escrito su decisión, expresando además el tipo de intervención o revisión y los sujetos de la misma; su duración, en su caso, y la forma en que controlará la intervención o revisión. La autoridad judicial no podrá otorgar estas autorizaciones cuando se trate de las comunicaciones o correspondencia del detenido con su defensor.
Las solicitudes de órdenes de aprehensión, cateo y de intervención de comunicaciones privadas podrán hacerse por escrito o de manera oral en una audiencia privada ante juez competente. Cuando la solicitud se haga en audiencia, el juez deberá de resolverlas de manera inmediata. Cuando la solicitud se transmita al juez por escrito, el juez resolverá en el plazo máximo de cuarenta y ocho horas.
La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose en estos casos a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos.
La correspondencia que bajo cubierta circule... (se suprime el párrafo al haber quedado comprendida en el párrafo relativo a las comunicaciones privadas).
En tiempo de paz ningún miembro del Ejercito podrá alojarse en casa particular contra la voluntad del dueño, ni imponer prestación alguna. En tiempo de guerra los militares podrán exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras prestaciones, en los términos que establezca la ley marcial correspondiente.
Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.
Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.
Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.
Nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil.
En los asuntos del orden penal se admitirán soluciones alternativas en las que siempre se asegure la reparación del daño generado a la víctima, si ello fuera posible y necesario, conforme lo determine la ley. Toda medida alternativa al juicio estará sujeta a supervisión judicial y deberá adoptarse habiendo escuchado previamente a la víctima.
Artículo 18. Sólo por delito que merezca pena privativa de libertad habrá lugar a prisión preventiva. El sitio de ésta será distinto del que se destinare para la extinción de las penas y estarán completamente separados.
Los gobiernos de la federación y de los estados organizarán el sistema penal, en sus respectivas jurisdicciones [...] (Continúa el resto del artículo en su versión actual).
Artículo 19. Durante el proceso podrán imponerse al imputado sólo las medidas cautelares indispensables, con la finalidad de asegurar su comparecencia en juicio, el desarrollo de la investigación y proteger a la víctima, a los testigos y a la comunidad. Para imponerlas deberá ser necesario además que el Ministerio Público acredite que hay bases para estimar como probables la existencia del hecho delictivo y la responsabilidad del imputado.
La prisión preventiva sólo podrá imponerse cuando otras medidas cautelares menos restrictivas no sean suficientes para garantizar su propósito.
La prisión preventiva siempre se sujetará a plazo y su pertinencia se revisará de manera periódica. La prisión no podrá exceder del tiempo que como máximo fije la ley al delito que motivare el proceso y en ningún caso podrá superar dos años. Si cumplido ese término no existe una sentencia condenatoria, el imputado será puesto en libertad de inmediato mientras se sigue el juicio, sin que ello obste para imponer otras medidas cautelares. En toda pena de prisión que imponga una sentencia, se computará el tiempo de la detención.
Si en la audiencia de control de la detención se solicitare la prisión preventiva, el juez resolverá en la misma audiencia. Sin embargo, si las partes justifican, el juez retendrá al acusado y celebrará una audiencia dentro de setenta y dos horas para escuchar y resolver sobre la solicitud.
Artículo 20. El proceso penal será de tipo acusatorio, adversarial y oral; y se regirá por los principios de libertad probatoria, publicidad, contradicción, concentración, continuidad, inmediación e imparcialidad, que garantizará los siguientes derechos:
A. De toda persona imputada:
II. A que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad;
III, A participar en el juicio y en la etapa preparatoria del mismo; a declarar o a guardar silencio;
IV. A una defensa técnica por abogado, el cual podrá elegir libremente, incluso desde el momento mismo de su detención. Si no puede sufragarlo, el Estado le costeará uno, en los términos que la ley señale;
V. A ser asistido gratuitamente por un intérprete si lo necesita para su defensa.
VI. A que se le informe, tanto en el momento de su detención como en su comparecencia ante juez, los hechos que se le imputan y los derechos que le asisten. El juez que conozca de la causa deberá verificar que las autoridades administrativas hayan cumplido esta obligación;
VII. A que ninguna prueba tenga valor para fundar la sentencia impuesta, si no fue rendida y desahogada ante juez competente, salvo las estrictas excepciones que la ley señale. Son nulas las pruebas obtenidas con violación de los derechos fundamentales.
VIII. A interrogar o contrainterrogar a los testigos que declaren y a que se le reciban los testigos y demás pruebas pertinentes que ofrezca, concediéndosele el tiempo que la ley estime necesario al efecto y auxiliándole para obtener la comparecencia obligatoria de las personas cuyo testimonio solicite, en los términos que señale la ley.
IX. A ser juzgado en audiencia pública por un juez o tribunal. La publicidad sólo podrá restringirse en los casos de excepción que expresamente determine la ley, y sólo en la medida que sea necesario, para la protección de víctimas, testigos y menores o cuando se ponga en riesgo la revelación indebida de datos legalmente protegidos. La ausencia de los jueces en las audiencias tendrá por consecuencia su nulidad. El imputado tendrá derecho a renunciar a la audiencia de juicio, en los casos y bajo las condiciones previstas por la ley.
X. A que le sean proporcionados todos los datos necesarios para su defensa. El imputado o su defensor tendrán acceso a los registros de la investigación cuando el primero se encuentre detenido y cuando pretenda recibírsele declaración. Asimismo, antes de su primera comparecencia ante juez podrán consultar dichos registros, con la oportunidad debida para preparar la defensa. A partir de este momento no podrán mantenerse en reserva las actuaciones de la investigación, salvo los casos expresamente señalados en la ley.
XI. A que, de ser condenado, la sentencia no exceda el contenido de la acusación;
XII. A ser indemnizado conforme a la ley en caso de haber sido privado de la libertad o condenado en sentencia firme por error judicial o fraude procesal, en los términos que la ley señale. La ley dispondrá reglas sobre la custodia y preservación de evidencias;
XIII. A pedir la nulidad del juicio o de pruebas recabadas, por violación a cualquiera de los derechos fundamentales, en los términos que la ley señale.
II. A que el Estado instrumente los protocolos y medidas necesarias para proteger eficazmente los derechos de las víctimas, en los términos que la ley señale;
III. A recibir asesoría jurídica, ser informado de los derechos que en su favor establece la Constitución y, cuando lo solicite, ser informado del desarrollo del proceso penal;
IV. A coadyuvar con el Ministerio Público; a que se le reciban todos los datos o elementos de prueba con los que cuente, tanto en la investigación como en el proceso, y a que se desahoguen las diligencias correspondientes, siempre que sean pertinentes;
V. A recibir, desde la comisión del delito, atención médica y psicológica de urgencia y otras medidas necesarias para su protección y auxilio en los términos establecidos por la ley;
VI. A que se haga efectiva la reparación del daño en los casos en que sea procedente y que el mismo le sea reparado subsidiaria y limitadamente por el Estado en los supuestos que establezca la ley. El Ministerio Público estará obligado a solicitar la reparación del daño la que, de proceder, no podrá dejar de hacerse efectiva. La ley fijará procedimientos ágiles para ejecutar las sentencias en materia de reparación del daño;
VII. Al resguardo de su identidad o la de sus testigos, cuando a juicio del juzgador sea necesario para su protección, salvaguardando en todo caso los derechos de la defensa.
La investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a la Policía, la cual, en la etapa de persecución penal, estará sujeta al control jurídico de aquél.
Los particulares o los agentes de autoridad que representen a los órganos públicos pueden ejercer la acción penal, en los casos y cumpliendo con los requisitos que señale la ley. Cuando un delito requiera querella de los directamente afectados, solamente éstos o el Ministerio Público podrán ejercer la acción penal. En estos casos, la víctima u ofendido podrá desistirse de la acción en cualquier momento, sin que el Ministerio Público pueda continuar la persecución.
No será necesaria la querella para los delitos cometidos por funcionarios públicos en el ejercicio del cargo o con ocasión del mismo, o para aquellos que afecten al interés general, en cuyo caso cualquier persona puede iniciar la acción penal ante la autoridad judicial en los términos y con las condiciones que establezca la ley.
En todos los procesos penales el Ministerio Público tendrá la intervención que determine la ley, con independencia de si ha ejercido o no directamente la acción penal. El Ministerio Público podrá considerar criterios de oportunidad para el ejercicio de la acción penal y la apertura de un juicio. La ley fijará los supuestos y condiciones para la aplicación de estos criterios que no procederán cuando el delito lesione intereses públicos fundamentales.
La imposición o modificación de la naturaleza y duración de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial.
Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones previstas en los reglamentos gubernativos, disciplinarios y penitenciarios, las cuales solamente podrán consistir en multa, arresto o aislamiento temporal hasta por 36 horas o en trabajo a favor de la comunidad. La multa y el trabajo a favor de la comunidad serán permutables por el arresto en caso de que el infractor no quiera cumplir con la sanción impuesta.
Si el infractor fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un día.
Si el infractor fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un día.
Tratándose de trabajadores no asalariados, la multa no excederá del equivalente a un día de su ingreso.
Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, podrán ser impugnadas por vía jurisdiccional en los términos que establezca la ley.
El Ejecutivo Federal podrá, con la aprobación del Senado en cada caso, reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional.
La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.
La Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, se coordinarán en los términos que la ley señale, para establecer un sistema nacional de seguridad pública.
Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la tortura y los tratos o penas inhumanos o degradantes; así como la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales.
No se considerará confiscación de bienes la aplicación total o parcial de los bienes de una persona hecha por la autoridad judicial, para el pago de la responsabilidad civil resultante de la comisión de un delito, o para el pago de impuestos o multas. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial, de los bienes, en caso del enriquecimiento ilícito, en los términos del artículo 109; ni el decomiso de los bienes propiedad del sentenciado, por delitos de los previstos como de delincuencia organizada, o el de aquéllos respecto de los cuales éste se conduzca como dueño, si no acredita la legítima procedencia de dichos bienes.
No se considerará confiscación la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables. La autoridad judicial resolverá que se apliquen en favor del Estado los bienes que hayan sido asegurados con motivo de una investigación o proceso que se sigan por delitos de delincuencia organizada, cuando se ponga fin a dicha investigación o proceso, sin que haya un pronunciamiento sobre los bienes asegurados. La resolución judicial se dictará previo procedimiento en el que se otorgue audiencia a terceros y se acredite plenamente el cuerpo del delito previsto por la ley como de delincuencia organizada, siempre y cuando se trate de bienes respecto de los cuales el inculpado en la investigación o proceso citados haya sido poseedor, propietario o se haya conducido como tales, independientemente de que hubieran sido transferidos a terceros, salvo que éstos acrediten que son poseedores o adquirentes de buena fe.
(Derogado el cuarto párrafo).
TRANSITORIOS
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación, sin embargo, las autoridades responsables deberán instrumentar gradualmente, de manera eficaz y coordinada, el sistema procesal penal aquí establecido, para lo cual, la normatividad relativa deberá entrar en vigor dentro del plazo establecido en el transitorio segundo.
Segundo. La Federación y las entidades federativas tienen un plazo de hasta cinco años para realizar las adecuaciones necesarias para la celebración de juicios conforme a las bases señaladas en este decreto. Transcurrido este plazo serán nulos los procesos penales que no se sigan de conformidad con lo ordenado en esta Constitución.
Tercero. A los seis meses de la entrada en vigor del presente decreto, el Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, expedirán las leyes necesarias para la instrumentación de la reforma procesal. En tales leyes, el Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados especificarán cómo destinarán los recursos necesarios y a qué organismo transitorio encomendarán la construcción y operación de la infraestructura que resulte necesaria para la aplicación del presente decreto , así como la capacitación que ello implique.. Las determinaciones presupuestales deberán señalarse en el presupuesto inmediato siguiente a la entrada en vigor del mismo y en los sucesivos.
Cuarto. La Presidencia de la República tendrá a su cargo una Comisión dedicada a dar impulso, asesoría, capacitación y divulgación del sistema de juicios orales, del debido proceso legal y de los medios alternativos de solución de controversias a los que se refiere este decreto. Entre las demás funciones que la ley determine, la Comisión organizará, mediante un fideicomiso, la distribución de recursos federales con el propósito de promover la aplicación uniforme y con altos estándares de calidad de esta reforma, sin limitación competencial. El Congreso de la Unión le dedicará la provisión presupuestal correspondiente al aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación mencionado en el artículo transitorio anterior. Esta oficina tendrá el carácter de órgano constitucional transitorio. La conclusión de sus funciones será determinada por el Presidente de la República, pero en ningún caso se realizará antes de siete años, contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto. El titular de la oficina deberá presentar periódicamente un informe público en el que dará cuenta de los avances realizados y de las tareas pendientes.
Quinto. El Congreso de la Unión deberá dictar en el plazo máximo de tres meses, contado a partir de la entrada en vigor del presente decreto, una Ley General del Debido Proceso Penal que, con carácter general y obligatorio en el orden federal, del Distrito Federal y en los Estados, precise y detalle el contenido y alcances constitucionales del debido proceso penal en México. La misma ley establecerá el Mecanismo Nacional para la Prevención de la Tortura en los términos del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura ratificado por México.
Sexto. El Congreso de la Unión deberá aprobar, en plazo máximo de un año, una ley general relativa a la estadística, estudios cualitativos y programas para el mejoramiento continuo de la justicia penal. La ley estructurará y estabilizará la producción periódica y científica de estudios empíricos y estadísticas, así como de programas tendientes a replicar experiencias de éxito en la federación y en los estados.
Séptimo. Desde la entrada en vigor de este decreto, y hasta por un plazo de 3 años, las normas ordinarias procesales relativas a los delitos de delincuencia organizada se regirán por el régimen existente para estos delitos. El Ejecutivo encomendará la evaluación independiente del uso de este régimen transitorio, y rendirá cuentas semestralmente al Congreso de los avances. Transcurrido ese plazo, sólo serán aplicables en la materia las disposiciones previstas en el artículo 19 constitucional y la aplicación ordinaria de garantías y derechos fundamentales se extenderá también a este tipo de casos. Además, durante los siguientes tres años posteriores a la entrada en vigor de este decreto, el artículo 19 se leerá como si tuviera incorporado en su último párrafo, lo siguiente: "Cuando la autoridad judicial rechace la petición de prisión preventiva de la parte acusadora en los casos de delitos contra la salud la interposición de una impugnación de tal decisión tendrá por único efecto extender la detención del acusado hasta por nueve días; dentro de ese plazo se convocará otra audiencia para resolver sobre la solicitud de la parte acusadora, ante un juez competente de la misma jerarquía." Esta disposición no podrá aplicarse mientras no se haga efectiva la prohibición a las autoridades responsables de la investigación y la persecución penal de custodiar a las personas cuya conducta se investigue, según lo dispone el párrafo quinto del artículo 16 constitucional.
Octavo. La Cámara de Diputados a través de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Justicia y Gobernación, se auxiliarán de instituciones académicas y organizaciones no gubernamentales del más alto nivel nacional e internacional, para vigilar la rendición de cuentas y la evaluación anual del cumplimiento de este mandato constitucional. Estos estudios comprenderán evaluación de los avances de los poderes Ejecutivo, del propio Legislativo y del Judicial en la instrumentación de la reforma procesal penal. Se procederá de semejante manera las entidades federativas. En todo caso los resultados se harán del conocimiento público tan pronto como estén disponibles.
Noveno. El Sistema Nacional de Seguridad Pública, en coordinación con las autoridades necesarias, informará a este Congreso, dentro de un plazo de 6 meses a la entrada en vigor de este decreto, las medidas que adoptará para instrumentar la modificación a que se refiere el artículo 21 en cuanto a las nuevas potestades investigativas de la policía, incluyendo mecanismos que permitan una supervisión ciudadana efectiva sobre la operación de todas las fuerzas policiales en la Nación.
Notas:
1 Jurisprudencia en Materia Penal de la Primera Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Consultable en el
Apéndice de 1995, Tomo II, pág. 60, tesis 106. Registro electrónico
389975.
2 México, Jurisprudencia del Pleno de la Suprema
Corte de Justicia, "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS DIVERSOS ORDENES JURIDICOS
ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCION FEDERAL TIENEN AUTONOMIA FUNCIONAL Y ASIGNACIONES
COMPETENCIALES PROPIAS". Del contenido de los artículos 1º,
40, 41, primer párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115,
fracción I, 116, primero y segundo párrafos, 122, primero
y segundo párrafos, 124 y 133, de la Constitución Federal,
puede distinguirse la existencia de cuatro órdenes jurídicos
dentro del Estado mexicano, a saber: el federal, el local o estatal, el
del Distrito Federal y el constitucional. Cada uno de ellos cuenta con
asignaciones competenciales propias que, por lo general, son excluyentes
entre sí, contando con autonomía para su ejercicio a cargo
de las autoridades correspondientes. P./J. 95/99, publicada en el Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo
X, Septiembre de 1999, p. 709.
3 De similar manera, el Congreso de la Unión aprobó
recientemente la Ley General para la igualdad entre hombres y mujeres (Diario
Oficial de la Federación, 2 de agosto de 2006), de cual se derivan
obligaciones para los congresos locales al legislar en las materias civil
y familiar, que por antonomasia corresponden al ámbito estatal y
del Distrito Federal. En el último párrafo de su exposición
de motivos se señala que dicha Ley, "[...] plantea una reglamentación
clara y precisa del primer párrafo del artículo 4° constitucional,
mediante una ley general."
4 Héctor Fix Zamudio, "Hacia una nueva constitucionalidad.
Necesidad de perfeccionar la reforma constitucional en el derecho mexicano.
Las leyes orgánicas", en Hacia una nueva constitucionalidad.
Instituto de Investigaciones Jurídicas. UNAM. México, 2000.
pp. 191-228. Debe señalarse que el maestro Fix—Zamudio propone que
la expedición y reforma de las leyes de esta naturaleza se rijan
por un procedimiento también intermedio (entre el exigido para las
normas constitucionales y las de carácter ordinario) para evitar
lo que bien caracteriza como "la volubilidad de las simples mayorías
legislativas". En tanto no se instrumente una reforma constitucional en
el sentido propuesto, continúa vigente el procedimiento ordinario
para aprobar las leyes reglamentarias necesarias para hacer efectivos los
derechos constitucionales, cuya jerarquía normativa no se ve disminuida
por la ausencia de una mayoría calificada o un requisito similar.
La falta de una mayor rigidez no mengua el carácter general ni resta
validez a las normas intermedias.
5 Ulises Schmill, El sistema de la Constitución
mexicana, Librería de Miguel Porrúa, México, 1977,
pp. 135 y siguientes. Más recientemente: Ulises Schmill, Fundamentos
conceptuales de una teoría de la Constitución y de los derechos
fundamentales, en serie Ensayos y Conferencias de los formadores de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, Suprema Corte de Justicia
de la Nación, México, 2005.
6 "Propuesta para la iniciativa de reforma constitucional
a favor del derecho de acceso a la información y a la transparencia",
presentada en diciembre de 2006, http://www.ifai.org.mx/temas/rconstitucional.pdf,
consultada el 3 de febrero de 2007. Esta iniciativa propone elevar a rango
constitucional distintos principios en la materia que regula, como el de
"publicidad sujeta a excepciones por causa de interés público".
Sin embargo, al no prever la existencia de una ley general que reglamente
y acote el alcance de las excepciones previstas –como se hace en el anteproyecto
de Ley General del Debido Proceso Penal– deja a la discreción del
legislador ordinario la definición del alcance de un derecho fundamental.
Esta situación conduce a que –ante la omisión del Congreso
de la Unión para cumplir su obligación de reglamentar los
derechos fundamentales– sean los tribunales federales los que suplan dicha
tarea al realizar su función de control constitucional de las leyes,
dejando la función de legislador negativo para asumir la de legislador
positivo. Nadie duda de la competencia de la justicia constitucional para
invalidar preceptos de las leyes generales –como ha ocurrido con la propia
Ley de Amparo–, pero dicha facultad presupone que previamente el Congreso
de la Unión ejerza su competencia normativa.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los veintitrés días del mes de abril de 2007.
Diputados: Javier González Garza (rúbrica),
Alejandro Chanona Burguete (rúbrica) y Ricardo Cantú Garza,
Coordinadores de los Grupos Parlamentarios de los Partidos de la Revolución
Democrática, Convergencia y del Trabajo; diputado Raymundo Cárdenas
Hernández, presidente de la Comisión de Puntos Constitucionales;
y la diputada Layda Elena Sansores San Román (rúbrica), secretaria
de la Comisión de Gobernación de la LX Legislatura del honorable
Congreso de la Unión; Jaime Cervantes Rivera (rúbrica).
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS
DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS Y DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, A CARGO DEL DIPUTADO JACINTO GÓMEZ
PASILLAS, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DE NUEVA ALIANZA
Jacinto Gómez Pasillas, diputado de la LX Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 56, 60 y 64 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, solicita que se turne a la Comisión de Gobernación, para su dictamen y posterior discusión, en el Pleno de la Cámara de Diputados de la Sexagésima Legislatura del honorable Congreso de la Unión, la presente iniciativa, bajo la siguiente
Exposición de Motivos
En los tres Poderes de la Unión y en los tres niveles de gobierno del Estado mexicano hay un área de comunicación social, que tiene la encomienda de dar a conocer la información oficial a través de los medios adecuados para ello.
La información y publicidad oficial se explican en la medida en que los ciudadanos no siempre se informan de manera total a través de la fuente informativa convencional, y requieren los medios para allegarse de datos y hechos de interés público. Ésta es una actividad fundamental y necesaria de cualquier gobierno democrático, ya que la sociedad debe conocer el destino de los recursos del erario y la eficacia de su gobierno.
Sin embargo, por no existir una reglamentación adecuada a la publicidad gubernamental ni a la información oficial, en los tres Poderes de la Unión y en los tres niveles de gobierno hay excesos por parte de autoridades que aprovechan la publicidad oficial para promover su propia imagen o la de algún partido político utilizando recursos públicos.
La transparencia y la rendición de cuentas no son un lujo de la democracia; por el contrario, son obligaciones que tienen todos los funcionarios y los gobernantes con sus gobernados. Por ello, la comunicación y la publicidad oficial deben tener un enfoque institucional y no servir de plataforma de impulso a proyectos políticos personales o de partido.
El proselitismo político o electoral tiene sus propias reglas y tiempos, que no deben ser confundidos o mezclados con el objetivo de la comunicación gubernamental a la ciudadanía. No podemos utilizar las instituciones ni los recursos públicos destinados a la publicidad gubernamental y a la comunicación oficial en promover una imagen personal de los gobernantes en los tres niveles de gobierno o de servidores públicos de los tres Poderes de la Unión.
Usar la imagen u otros elementos de identidad de servidores públicos o de gobernantes distorsiona y debilita las instituciones, reduciéndolas a la actuación de los individuos en lo particular y el culto a la personalidad.
Esta iniciativa tiene la finalidad de atender la demanda ciudadana generalizada de que el gasto en publicidad oficial, de los tres niveles de gobierno y sus respectivas dependencias administrativas, así como la de los tres Poderes de la Unión, sea utilizado únicamente en la difusión de las actividades gubernamentales, estableciendo las prohibiciones necesarias para evitar que estos recursos sean utilizados para la promoción personalista o partidista.
Por ello se propone que la comunicación y la publicidad oficial presenten un mensaje estrictamente institucional y socialmente útil para evitar no sólo la promoción personal, sino que también se aproveche la publicidad para demeritar o acusar las acciones de administraciones pasadas o de otros niveles de gobierno.
En una democracia, las instituciones no pertenecen a ningún partido político y mucho menos a una persona. Por ello es indispensable legislar para evitar que se sigan cometiendo abusos en materia de comunicación, publicidad y propaganda oficial en los tres niveles de gobierno y en los tres Poderes de la Unión.
La política en México pasa necesariamente por los medios de comunicación, y los actores políticos necesitan tener presencia en ellos, pero los tiempos tienen que estar determinados muy claramente para que los recursos públicos se apliquen únicamente para gastos de propaganda e imagen institucional y no la individual o la promoción del algún partido político, y menos aun en tiempos electorales críticos como son los previos al día de elección.
La publicidad oficial no debe confundirse con la publicidad en los tiempos de elección; para ello hay un tiempo y un presupuesto específicos.
La promoción personal, estando en funciones dentro del servicio público, es una forma de corrupción y un acto ventajoso, ya que hace una permanente inducción propagandística, personal y partidista hacia los ciudadanos.
Por otra parte, la promoción de imagen personal es por un lado innecesaria, ya que como se mencionó las campañas políticas tienen un tiempo determinado y recursos específicos para promover la imagen de los candidatos y los partidos políticos, suponiéndose que el funcionario electo ya realizó como candidato la necesaria promoción de su imagen personal y la de su partido; y por el otro lado, también es indebida porque es contraria al principio fundamental de cualquier democracia, y es que los recursos públicos tienen que estar destinados para los fines propuestos y siempre deben estar sujetos a una estricta transparencia y rendición de cuentas.
A lo largo de los últimos años se han dado algunos avances para la regulación de la publicidad oficial; sin embargo, las determinaciones tomadas en el Poder Legislativo no han sido respetadas por las autoridades competentes. Ejemplo de esos esfuerzos están en los artículos 29 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2005 y 32 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2006, que prohibían expresamente utilizar recursos presupuestarios con fines de promoción de imagen personal de funcionarios o titulares de las dependencias o entidades.
Sin embargo, en el articulado del Presupuesto de Egresos para el presente año no se ha considerado esta misma medida para evitar que se utilicen recursos presupuestarios de la comunicación social de las dependencias y entidades, en la promoción personal de los funcionarios.
La única mención al respecto está en el artículo 18, fracción V, que a la letra dice:
V. La publicidad que adquieran las dependencias y entidades para la difusión de programas gubernamentales deberá incluir la siguiente leyenda: "Este programa es público y queda prohibido su uso con fines partidistas o de promoción personal". Sólo en el caso del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades deberá incluirse la leyenda establecida en el artículo 28 de la Ley General de Desarrollo Social. Para lo anterior, deberán considerarse las características de cada medio.
Consideramos que ésta no es una acción suficiente para evitar que los servidores públicos utilicen su imagen en la comunicación social de las dependencias y entidades para sus objetivos personales.
La ley tiene que ser explícita y regular desde la asignación de los recursos presupuestarios, la prohibición de que sean utilizados para la promoción de la imagen personal de funcionarios o titulares de las dependencias o entidades porque, de lo contrario, se seguirá lesionando el espíritu de transparencia y equidad que debe privar en el ámbito de la acción pública en un sistema verdaderamente democrático.
Durante la pasada administración federal fue evidente que se cometieron excesos en la comunicación y la publicidad oficial. Esto fue posible por la falta de legislación en la materia y porque muchos se olvidan de que México es un país de instituciones y no de personajes.
Es importante reiterar que la publicidad, propaganda, publicaciones oficiales y, en general, las relacionadas con actividades de comunicación oficial, incluido el uso de tiempos oficiales, debe tener un mensaje estrictamente institucional y socialmente útil, y deben limitarse exclusivamente al desarrollo de las actividades de difusión e información, así como de la promoción de los programas de las dependencias o entidades.
Por lo expuesto, me permito poner a consideración de esta asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman los artículos 93, 115, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos
Artículo Primero. Por el que se reforman los artículos 93, 115, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 93. …
…
…
Los servidores públicos de la administración pública federal se abstendrán de usar o prestar su imagen, nombre o voz en la publicidad, propaganda y, en general, en toda la información relacionada con las actividades de comunicación social de dependencias y entidades, ya sea publicada o transmitida en los medios impresos y electrónicos.
Artículo 115. …
IX. Los servidores públicos municipales se abstendrán de usar o prestar su imagen, nombre o voz en la publicidad, propaganda y, en general, en toda la información relacionada con las actividades de comunicación social de dependencias y entidades, ya sea publicada o transmitida en los medios impresos y electrónicos.
X. Derogada.
VIII. Los servidores públicos estatales se abstendrán de usar o prestar su imagen, nombre o voz en la publicidad, propaganda y, en general, en toda la información relacionada con las actividades de comunicación social de dependencias y entidades, ya sea publicada o transmitida en los medios impresos y electrónicos.
…
Los servidores públicos del Distrito Federal se abstendrán de usar o prestar su imagen, nombre o voz en la publicidad, propaganda y, en general, en toda la información relacionada con las actividades de comunicación social de dependencias y entidades, ya sea publicada o transmitida en los medios impresos y electrónicos.
Artículo Segundo. Por el que se reforma el artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos
Artículo 8. Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones:
XXV. Abstenerse de usar o prestar su imagen, nombre o voz en la publicidad, propaganda y, en general, en toda la información relacionada con las actividades de comunicación social de dependencias y entidades, ya sea publicada o transmitida en los medios impresos y electrónicos.
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a 24 de abril de 2007.
Diputado Jacinto Gómez Pasillas (rúbrica)
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS
DISPOSICIONES DEL ESTATUTO DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL, A CARGO DE
LA DIPUTADA MARÍA EUGENIA CAMPOS GALVÁN, DEL GRUPO PARLAMENTARIO
DEL PAN
La suscrita, María Eugenia Campos Galván, ante la LX Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 55 y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en nombre del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la Cámara de Diputados, se permite presentar iniciativa de reforma y adición del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, de conformidad con la siguiente
Exposición de Motivos
Durante los siglos XIX y XX se genera en la capital del país una sucesión de reformas en la organización política, lo que significó importantes avances en su democratización. Sin embargo, hoy día se plantean retos y necesidades, entre las que se encuentran las referidas a una definición clara de las competencias que deben existir entre la administración pública centralizada y las demarcaciones territoriales, conocidas hasta hoy como "delegaciones".
Los argumentos utilizados para descartar la posibilidad de hacer coincidir en el mismo territorio los poderes federales y un gobierno local soberano, durante la experiencia histórica del Distrito Federal, que parte de 1824, cuando es promulgada la primera Carta Magna de nuestra nación, y de los cambios subsecuentes que nos llevan hasta las últimas dos décadas del siglo XX, se fundamentaron en la idea de que, desde el punto de vista jurídico, en nuestro sistema federal no existe una subordinación del gobierno de ninguna entidad federativa al gobierno federal o viceversa, por lo que no existiría salvaguarda de los poderes federales si éstos quedaran asentados en el espacio de un estado, con lo que se atentaría contra la unidad nacional y se propiciaría el rompimiento del pacto federal. De acuerdo con los argumentos anteriores, la teoría y la historia probaban que no era conveniente la coexistencia, en un mismo territorio, de un poder federal y un poder local.
Sin embargo, como resultado de una serie de sucesos de índole política y social, así como de un debate trascendente académico y social, en el que los ciudadanos del Distrito Federal reclamaban una ciudadanía plena, en 1986 se concibe una reforma que marcó el inicio de la transformación gradual de las instituciones y representación ciudadana en la capital del país.
En 1986 surge la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, como resultado de una consulta pública y derivado de la necesidad de crear un órgano de representación de la ciudadanía capitalina. En esa primera etapa, la Asamblea contaba sólo con facultades de supervisión y gestión, atribuciones lejanas a las de un poder legislativo en pleno derecho. Posteriormente, sus facultades se ampliarán.
En 1993 se abrió el camino constitucional para la existencia de un gobierno propio y representativo; sin embargo, el reconocimiento fue limitado, ya que se estableció que la elección del gobierno sería indirecta.
Hasta 1996 no se da un paso cardinal para consolidar la democracia del Distrito Federal; la reforma resultante implicó el establecimiento de un nuevo fundamento jurídico y administrativo para esta entidad.
A partir de las reformas de finales del siglo XX, el Distrito Federal ya no es únicamente el sitio en que se asientan los poderes federales. De acuerdo con el artículo 43 constitucional, es una entidad que forma parte integrante de la federación. Como entidad, tiene un territorio delimitado, una población, un orden jurídico y una serie de órganos que desempeñan las funciones ejecutiva, legislativa y judicial.
Así, la Suprema Corte de Justicia de la Nación dictó una ejecutoria que sustenta el nuevo orden jurídico de la capital de la república: "El Distrito Federal queda asimilado en cuanto a su régimen interior a las entidades que integran la federación, constituyendo una entidad distinta de la propia federación".
En la actualidad, el Gobierno del Distrito Federal, los organismos autónomos y los organismos descentralizados cuentan con personalidad jurídica. Inexplicablemente, las delegaciones no cuentan con dicha personalidad.
La presente iniciativa viene a refrendar lo que durante pasadas legislaturas han intentado concretar miembros del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional.
Parte de la base de que todo intento de reforma que toque el Distrito Federal deberá comprender las dos dimensiones que forman la entidad: como sede de los poderes federales y como entidad federativa. Conceder a las delegaciones políticas mayor independencia en su administración, dotarlas de personalidad jurídica y patrimonio propios es sin duda congruente con una convivencia armónica entre un gobierno local y el asentamiento de los poderes federales en el Distrito Federal.
En la actualidad es claro que el proceso de reformas que asignaron la modificación de la estructura jurídica y política en el Distrito Federal no significó de manera alguna descontrol, desorganización o confusión en las nuevas atribuciones del gobierno local; todo ello, si se considera que los órganos políticos y administrativos resultantes cuentan con patrimonio propio y tienen delimitadas sus atribuciones y competencias en la ley por mandato constitucional.
Con la reforma de 1996, el texto del artículo 122 constitucional establece como características del Gobierno del Distrito Federal que su gobierno está a cargo de los poderes federales y de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local. Se establece que son autoridades locales del Distrito Federal la Asamblea Legislativa, el jefe de Gobierno y el Tribunal Superior de Justicia. Se prevé una dualidad de competencias de las autoridades federales y locales, perfectamente delimitadas, a partir del reparto de las facultades legislativas del Congreso de la Unión y de la Asamblea Legislativa, sin afectar la facultad reglamentaria del presidente de la república y del titular del gobierno local, con base en un estatuto de gobierno. Se asegura como facultad del Congreso de la Unión dictar las disposiciones generales que garanticen el debido, oportuno y eficaz funcionamiento de los Poderes de la Unión.
Las disposiciones relativas del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, respecto a la organización de la administración pública local en el Distrito Federal, establecen los órganos político-administrativos en cada una de las demarcaciones territoriales en que se divide esa entidad; los criterios para realizar dicha división territorial, la competencia de dichos órganos, su integración y funcionamiento, y las relaciones de éstos con el jefe de Gobierno del Distrito Federal. Se establece que los titulares de los órganos político-administrativos serán elegidos de forma universal, libre, secreta y directa, conforme a la ley. Con dicha reforma se garantiza que la administración pública local se debe organizar a partir de la distinción entre órganos centrales, desconcentrados y descentralizados, así como mediante el establecimiento de órganos político-administrativos en cada una de las demarcaciones territoriales, cuyo titular es elegido de forma universal, libre, secreta y directa.
Sin embargo, el hecho de que los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal sean denominados en las leyes secundarias como "delegaciones" ha contribuido a la confusión e invasión de competencias entre el ahora llamado "jefe de Gobierno" y los titulares de las delegaciones.
Si bien el artículo 122 de la Constitución no establece una subordinación de las actualmente denominadas "delegaciones" con relación a la jefatura, tampoco dicha figura de gobierno se encuentra enunciada en las tres formas de organización de la administración pública del Distrito Federal que establece el Estatuto de Gobierno.
El Estatuto Orgánico del Distrito Federal y la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal establecen que la administración pública del Distrito Federal está integrada por órganos centralizados, desconcentrados y paraestatales. Los órganos político-administrativos de cada una de las demarcaciones territoriales forman parte de la administración pública desconcentrada; por tanto, se está ante una estructura orgánica sui géneris, derivada de la naturaleza jurídico-política especial del Distrito Federal, por ser la sede de los Poderes de la Unión y capital de los Estados Unidos Mexicanos.
A diferencia de las entidades federativas que integran la república, cuya base de su división territorial y de su organización política y administrativa es el municipio libre, para el Distrito Federal el artículo 122 de la Constitución federal establece una división territorial, base de los órganos político-administrativos denominados "demarcaciones", y cuyo número, ámbito territorial e identificación nominativa son instituidos por la Asamblea Legislativa, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 104 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
En dichos ordenamientos se confiere a las delegaciones una autonomía funcional de gestión en acciones de gobierno y ejercicio de su presupuesto, teniendo solamente que informar sobre ello al jefe de Gobierno, para efectos de la Cuenta Pública; y competencia en sus respectivas jurisdicciones en materias de gobierno, administración, asuntos jurídicos, obras, servicios, actividades sociales, protección civil, seguridad pública, promoción económica, cultural y deportiva.
Asimismo, al considerar que, constitucionalmente, la elección de los titulares de las delegaciones es en forma universal, libre, secreta y directa cada tres años, los cuales, de acuerdo con lo dispuesto en los citados ordenamientos secundarios locales, sólo podrán ser removidos y, en su caso, nombrar un sustituto por la Asamblea Legislativa, con el voto de la mayoría absoluta de los diputados que la integran, nos encontramos ante órganos originarios, ya que su existencia está prevista en la Ley Fundamental, e integran la organización política y administrativa del Distrito Federal, con autonomía de gestión.
De lo anterior se deriva que la relación jerárquica existente entre tales órganos político-administrativos y el Poder Ejecutivo local no es de una total subordinación, a diferencia de la administración pública centralizada y de los órganos administrativos desconcentrados que establezca el jefe de Gobierno del Distrito Federal, que forman parte de la administración pública desconcentrada. En tal caso, se está frente a una relación jerárquica de perfiles originales en la administración pública.
Actualmente, los titulares de dichos órganos político-administrativos tienen atribuciones, en su respectiva jurisdicción territorial, relacionadas con diversas materias, como uso de suelo, seguridad pública, participación de la mujer, transportes y vialidad, limpia, alumbrado público en vialidades, estacionamientos, abastecimiento de agua potable, servicio de drenaje y alcantarillado, medio ambiente y protección civil, facultades de participación y coordinación con diversas autoridades de la administración pública centralizada; y designación y remoción de los funcionarios y demás servidores públicos adscritos a la demarcación. Además de establecer la estructura organizacional de la delegación, así como otras diversas relacionadas con proponer u opinar en materias que pudieran afectar la demarcación territorial o que sean necesarias para su desarrollo.
De los ordenamientos jurídicos, se prevé que a la Asamblea Legislativa corresponde legislar en lo relativo a la estructura, al funcionamiento y a las atribuciones de dichas demarcaciones y sus titulares, asigna su presupuesto, y determina la remoción de un jefe delegacional y designa a quien deba sustituirlo temporal o definitivamente. Estas características prueban la autonomía no sólo de gestión presupuestal, sino en acciones de gobierno respecto de su ámbito territorial y, por consiguiente, permiten afirmar que no están subordinados jerárquicamente al jefe de Gobierno.
Dichos órganos político-administrativos, al tener tal concepción, constituyen de hecho un nivel de gobierno, ya que cuentan con patrimonio propio y tienen delimitado su ámbito de atribuciones en la ley, por mandato constitucional.
Los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales tienen autonomía funcional en acciones de gobierno, con las atribuciones referidas, por lo que si bien tienen naturaleza especial, se puede considerar que son auténticos órganos de gobierno frente a los propios órganos de gobierno de la autoridad central local del Distrito Federal.
Es claro que las recientes reformas relacionadas con la democratización del Distrito Federal se han centrado básicamente en la definición de atribuciones del jefe de Gobierno del Distrito Federal y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, del presidente de la república y el Congreso de la Unión, pero no han establecido reglas claras acerca de la relación entre jefe de Gobierno y jefes delegacionales.
Por ello resulta indispensable instaurar adecuaciones legislativas que permitan salvaguardar el ámbito de competencias y la funcionalidad de este nivel de gobierno, así como su autonomía funcional en acciones de gobierno. El objetivo de la presente es formar un marco legal que permita la convivencia y la relación armónica de las autoridades locales y las autoridades de los gobiernos de las demarcaciones político-administrativas, hoy conocidas como "delegaciones políticas", además de construir las bases para una mejor y más clara compatibilidad entre los diferentes niveles de gobierno.
Lo anterior resulta indispensable porque el jefe delegacional es el nivel de gobierno y administración pública más próximo al lugar donde se presentan las necesidades, los problemas sociales y la forma en que la comunidad los percibe. El titular de ese orden de gobierno es asumido por la población como el principal conocedor y, al mismo tiempo, responsable de satisfacer sus necesidades y resolver sus problemas. Las demarcaciones territoriales son el espacio público más cercano a los ciudadanos. Es indispensable que, para preservar la legitimidad que les dieron los ciudadanos en las urnas, los titulares de demarcación cuenten con los elementos jurídicos necesarios para responder con mayor eficacia a las demandas y los servicios de la ciudadanía.
Es necesario que éstos cuenten con márgenes de actuación descentralizada y que les sea garantizada la transferencia de recursos de los órganos centrales de gobierno y administración a sus ámbitos de gobierno, ya que de eso dependerá el cumplimiento de las necesidades más apremiantes que padecen los habitantes de su demarcación.
En la actualidad, la falta de personalidad jurídica, en los hechos, impide que los titulares de demarcación ejecuten operaciones mínimas como compra de papelería.
Esta situación provoca que se considere que las delegaciones están subordinadas jerárquicamente al jefe de Gobierno, lo que provoca en algunos casos conflictos en el ámbito de competencia y de funcionalidad de este nivel de gobierno. El resultado puede ser una puesta en duda de la autonomía funcional de las acciones de gobierno de dichas demarcaciones, mutilando o despojando con ello del ámbito de competencia que les corresponde.
Establecer que las demarcaciones, actualmente llamadas "delegaciones", cuenten con personalidad jurídica y patrimonio propios estimulará una mejor convivencia, coordinación y eficiencia gubernamental, lo que a su vez desembocará en beneficios inmediatos para los capitalinos. Asimismo, es necesario que dichos ordenamientos establezcan los supuestos en que las demarcaciones actuarán bajo autonomía, coordinación o dependencia de la administración pública.
Es claro que la denominación de los órganos político-administrativos debe atender a la naturaleza de las funciones que ejecutan. En el caso de las llamadas "delegaciones", éstas no sólo son entidades con funciones específicamente administrativas; además, los titulares de demarcación, por ser elegidos por voto popular tienen un carácter político. En tal sentido, se propone cambiar la denominación de "delegación" por la de "demarcación territorial", consistente en dotar a este nivel de gobierno de personalidad jurídica y patrimonio propios, y crear un marco jurídico acorde con la naturaleza autónoma que estas demarcaciones territoriales tienen, las cuales no están subordinadas al jefe de Gobierno del Distrito Federal.
Actualmente, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos menciona solamente los órganos político-administrativos de cada demarcación territorial y no utiliza el término delegación. Por tanto, la denominación de "delegaciones" establecida en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal contribuye a la confusión de las atribuciones y la jerarquía que guardan el Gobierno del Distrito Federal y los órganos político-administrativos de cada demarcación territorial.
De acuerdo con la Real Academia Española, delegación es la "acción de delegar", lo que significa "dar a otro la jurisdicción que tiene por su dignidad u oficio para que haga sus veces o para conferirle su representación". En este contexto, resulta justificable que esta definición efectivamente no corresponde a la intención que el Congreso de la Unión ha plasmado en la Constitución para la forma de gobierno del Distrito Federal, por lo que la denominación de los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales debe modificarse para evitar que continúe la confusión entre estos dos niveles de gobierno de la capital del país, lo que a su vez ha permitido que en algunos casos se suscite invasión de competencias.
Denominar las actuales delegaciones como "demarcaciones" es congruente con lo establecido en la Constitución y con ello se tendería a establecer la naturaleza de las funciones que, como nivel de gobierno, tienen dichas demarcaciones, y se les reconocería personalidad jurídica y patrimonio propios.
Se propone además establecer las normas relativas a la participación de los jefes de demarcación en la formulación del presupuesto que corresponda, a la rendición de informes a las instancias competentes y respecto del ejercicio de dicho presupuesto; con esto se garantiza la autonomía de gestión y de acción que tiene dicho nivel de gobierno.
Por esas razones y en virtud de la propuesta de dotar a las demarcaciones de personalidad jurídica y patrimonio propios, resulta viable y oportuno establecer en el artículo 112 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal que los jefes de demarcación formularán su proyecto de presupuesto, que enviarán oportunamente al jefe de Gobierno del Distrito Federal para que éste ordene su incorporación en el proyecto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal. Asimismo, como complemento se prevé determinar en el artículo 117 del mismo estatuto, dentro de las atribuciones de los jefes de demarcación, la de elaborar los proyectos de programas operativos anuales y de presupuesto de la demarcación, que enviará oportunamente al jefe de Gobierno del Distrito Federal para que éste ordene su incorporación en el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, sujetándose a las estimaciones de ingresos para el Distrito Federal.
Es imperiosa y creciente la necesidad de eficientar y agilizar la labor administrativa: prestar mayores y mejores servicios a la población, disminuir costos y la carga financiera resultado de la prestación de los servicios públicos, así como incrementar su calidad y cobertura en favor de la comunidad.
Es importante considerar que, por lo manifestado por el Poder Judicial de la Federación, los órganos político-administrativos de las demarcaciones territoriales no cuentan con recursos o medios de defensa internos para salvaguardar su esfera de competencias (dado que la legislación local sólo prevé la solución de conflictos con miembros de la administración pública local, pero no los que se susciten entre los jefes delegaciones y el del Gobierno del Distrito Federal), por lo que en todo caso los conflictos que se susciten entre tales órganos y los demás órganos de gobierno de la entidad únicamente podrían resolverse a través de un medio constitucional, como la controversia.
Por lo anterior, y con fundamento en la atribución que establece el artículo 122, inciso a), fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la suscrita, diputada federal integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LX Legislatura, se permite presentar a la consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal
Artículo Único. Se reforman las fracciones XX, XXVII y XXVIII del artículo 42, el párrafo segundo del artículo 104, los párrafos primero, tercero y séptimo del artículo 108, el artículo 112, las fracciones IV y VII del artículo 117 y el artículo 141; y se adiciona un párrafo cuarto al artículo 104, todos del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, para quedar como sigue:
Artículo 42. ...
XXVII. Remover a los jefes demarcacionales, por las causas graves que establece el presente estatuto, con el voto de las dos terceras partes de los diputados que integren la legislatura.
...
XXVIII. Designar, por el voto de la mayoría absoluta de los diputados integrantes de la legislatura, a los sustitutos que concluyan el periodo del encargo en caso de ausencia definitiva de los jefes demarcacionales;
Para los efectos de este estatuto y las leyes, las demarcaciones territoriales y los órganos político-administrativos en cada una de ellas se denominarán genéricamente demarcaciones.
La Asamblea Legislativa establecerá en la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal el número de demarcaciones, su ámbito territorial y su identificación nominativa.
Las demarcaciones estarán investidas de personalidad jurídica y patrimonio propios. Al respecto, las leyes que expida la Asamblea Legislativa establecerán los mecanismos necesarios para garantizar el pleno ejercicio de las demarcaciones, así como los recursos necesarios para cumplir sus atribuciones. Asimismo, dichos ordenamientos establecerán los supuestos en que las demarcaciones actuarán bajo autonomía, coordinación o dependencia de la administración pública.
Artículo 108. Sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación sobre responsabilidades aplicable a los servidores públicos del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal podrá remover a los jefes de demarcación por las causas graves siguientes:
VII. Por realizar actos que afecten gravemente las relaciones de la demarcación con el jefe de Gobierno del Distrito Federal; y
VIII. ...
En caso de remoción del jefe demarcacional, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal designará, por mayoría absoluta de los integrantes de la legislatura, al sustituto para que termine el encargo.
En el caso de sentencia ejecutoria condenatoria por delito doloso contra un jefe demarcacional, sin dilación alguna el juez dará cuenta a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para el solo efecto de que declare la destitución del encargo y nombre al sustituto, observando lo dispuesto en el párrafo anterior.
...
Los jefes demarcacionales deberán observar y hacer cumplir las resoluciones que emitan el jefe de Gobierno, la Asamblea Legislativa, el Tribunal Superior de Justicia y las demás autoridades jurisdiccionales.
De las controversias de carácter competencial-administrativo que se presentaren entre las demarcaciones y los demás órganos y dependencias de la administración pública del Distrito Federal conocerá el Poder Judicial de la Federación, en los términos del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la ley reglamentaria respectiva.
Artículo 112. En la iniciativa de decreto de Presupuesto de Egresos, el jefe de Gobierno deberá proponer a la Asamblea Legislativa asignaciones presupuestales para que las demarcaciones cumplan el ejercicio de las actividades a su cargo, considerando criterios de población, marginación, infraestructura y equipamiento urbano.
Los jefes de demarcación formularán su proyecto de presupuesto, que enviarán oportunamente al jefe de Gobierno del Distrito Federal para que éste ordene su incorporación en el proyecto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal.
Las demarcaciones informarán a la Asamblea Legislativa y al jefe de Gobierno del ejercicio de sus asignaciones presupuestarias para los efectos de la Cuenta Pública, de conformidad con lo que establecen este estatuto y las leyes aplicables.
Las demarcaciones ejercerán, con autonomía de gestión, sus presupuestos, observando las disposiciones legales y reglamentarias, así como los acuerdos administrativos de carácter general de la administración pública central. Las transferencias presupuestarias que no afecten programas prioritarios serán decididas por el jefe demarcacional, informando del ejercicio de esta atribución a la Asamblea Legislativa de manera trimestral.
Artículo 117. Las demarcaciones tendrán competencia, dentro de sus respectivas jurisdicciones, en las materias de gobierno, administración, asuntos jurídicos, obras, servicios, actividades sociales, protección civil, seguridad pública y promoción económica, cultural y deportiva, y las demás que señalen las leyes.
...
Los jefes demarcacionales tendrán bajo su responsabilidad las siguientes atribuciones:
II. ...
III. Participar en la prestación de servicios o realización de obras con otras demarcaciones y con el gobierno de la ciudad conforme a las disposiciones presupuestales y de carácter administrativo aplicables;
IV. Opinar sobre la concesión de servicios públicos que tengan efectos en la demarcación y sobre los convenios que se suscriban entre el Distrito Federal y la federación o los estados o municipios limítrofes que afecten directamente la demarcación;
V. y VI. ...
VII. Elaborar los proyectos de programas operativos anuales y de presupuesto de la demarcación, que enviará oportunamente al jefe de Gobierno del Distrito Federal para que éste ordene su incorporación en el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, sujetándose a las estimaciones de ingresos para el Distrito Federal;
VIII. Coadyuvar con la dependencia de la administración pública del Distrito Federal que resulte competente en las tareas de seguridad pública y protección civil en la demarcación;
IX. Designar a los servidores públicos de la demarcación, sujetándose a las disposiciones del servicio civil de carrera. En todo caso, los funcionarios de confianza y mandos medios y superiores serán designados y removidos libremente por el jefe demarcacional;
X. Establecer la estructura organizacional de la demarcación conforme a las disposiciones aplicables; y
XI. ...
Transitorios
Primero. La presente reforma entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. En concordancia con la presente reforma, se deberán modificar los términos delegación por demarcación y jefe delegacional por jefe demarcacional en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
Tercero. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al contenido del presente decreto.
Cuarto. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal deberá ajustar la legislación correspondiente, dentro de los ciento ochenta días siguientes a la entrada en vigor del presente decreto, a efecto de dar cumplimiento a lo ordenado en la presente reforma.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 24 de abril de 2007.
Diputada María Eugenia Campos Galván (rúbrica)
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS
DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS Y DE LA LEY DE PLANEACIÓN, A CARGO DE LA DIPUTADA
MARTHA HILDA GONZÁLEZ CALDERÓN, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL
PRI
La suscrita, Martha Hilda González Calderón, diputada federal integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en los dispuesto por los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II; 56, 60, 62, 63 y 64 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter a la consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto que contiene reformas a los artículos 26 y 73 fracción XXIX-D y adición de la fracción XXIX-D-Bis, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y reformas y adición a la Ley de Planeación en los siguientes puntos: reforma al artículo 2º, fracción VI, con adición de una fracción VII; reforma a los artículos 3º, párrafo primero; 8º, párrafo segundo; 14, fracciones II, III, VI y VII ; 16, fracciones III, IV y VI; 17, fracción IV; 20, párrafo segundo; 21, párrafo segundo; 22, párrafo primero; adición de un artículo 24-Bis; reformas a los artículos 25, 27, 29 y 34, fracción IV; al tenor de los siguientes:
Antecedentes
La gran cantidad de variables que intervienen en el acontecer nacional hacen que México se encuentre en una circunstancia histórica, política, económica y social inédita y al mismo tiempo muy compleja; nos hallamos en una coyuntura que involucra a más de cien millones de mexicanos que buscan cada día avanzar en el mejoramiento de su calidad de vida, desde el seno familiar hasta los conglomerados humanos que se concentran en nuestras grandes ciudades, sin dejar de lado el papel importantísimo que desempeña la población rural del país, necesario complemento para dar equilibrio y sustento a la creciente población urbana.
Esta situación no es exclusiva de nuestro país ni de nuestra región o continente, es el resultado de un crecimiento a nivel mundial de los conglomerados humanos, que viene aparejado al fenómeno de la globalización, la cual genera a su vez cambios en la actividad económica y el movimiento humano entre las zonas rurales y las urbanas. Estamos viendo como el mundo se convierte en un territorio de ciudades que se convierten en centros de poder, de comercio, de comunicaciones, de movimiento financiero a gran escala, sin dejar de mencionarlas como agentes de cambio, no siempre benéfico, al entorno ambiental.
Los temas tratados por investigadores convocados por esta Cámara hacen posible perfilar la importancia del tema metropolitano a nivel mundial. De esta manera, se ha subrayado el hecho de que durante los últimos cincuenta años, "...se ha dado uno de los cambios sociales más dramáticos en toda la historia de la humanidad. El proceso de urbanización, antes lento, se aceleró hasta reunir en las grandes ciudades a la mayor parte de la población de los países."
Las ciudades en el mundo tienen un proceso de crecimiento muy complicado en la mayoría de los casos, si bien los factores que confluyen en ese proceso pueden aislarse, al menos desde el punto de vista metodológico con el propósito de estudiar su dinámica interna; así tenemos flujos poblacionales que arriban a las metrópolis –o a las ciudades en vías de serlo– mientras que otros salen hacia la periferia; el transporte se erige en uno de los factores más importantes que condiciona el crecimiento de las ciudades, involucrando temas como la disponibilidad y posibilidades de acceso a las opciones modales; grado de eficiencia vial; impulso o control de los asentamientos humanos, de la vivienda y de los centros de producción, de comercio y de empleo, entre otros aspectos. Los impactos ambientales diversos, la gobernabilidad y la gobernanza también son aspectos importantes a considerar en los procesos de metropolización mundial, lo mismo que la dinámica económica de insumos y productos económicos que son propios de las grandes concentraciones humanas.
El investigador José Antonio Rosique Cañas ha subrayado la importancia de este fenómeno mundial al establecer que "En las últimas tres décadas se dio una tendencia mundial a la metropolización; grandes áreas urbanas se extienden a lo largo de decenas y en ocasiones hasta de cientos de kilómetros. A principios del siglo XXI, el mundo cuenta con 33 áreas metropolitanas con más de 5 millones de habitantes; de ellas, 12 tienen más de 10 millones y 6 más de 15. Asimismo, en las 100 ciudades más pobladas del planeta hay 800 millones de habitantes (15% de la población mundial) y tres ciudades rebasan los 20 millones; este fenómeno de metropolización sigue a la alza..."
El caso de nuestro país no ha sido ajeno a estos fenómenos mundiales caracterizados por su tendencia creciente y complejidad insoslayable. México es uno de los países del mundo donde la metropolización se ha hecho patente en las últimas décadas de manera muy evidente, resultado de la confluencia de diversas circunstancias geográficas, demográficas de movilidad y permanencia; de crecimiento urbano falto de planeación y una perspectiva de sostenibilidad ambiental que hasta hace pocos años se dejaba deliberadamente de lado o bien se le otorgaba poca atención, en el mejor de los casos.
Con el propósito de resaltar el proceso de urbanización, con tendencia hacia la metropolización en México, el investigador Gustavo Garza Villareal distingue tres grandes periodos que perfilan la evolución del sistema urbano en nuestro país: el primero de ellos con un crecimiento de su tasa de desarrollo urbano y poblacional moderado-bajo, que va de 1900 a 1940; un segundo periodo que va de 1940 a 1980 caracterizado por un crecimiento de esos indicadores a un ritmo acelerado medio y finalmente un tercer periodo entre 1980-1990 y 1990-2000, que es considerado de crecimiento bajo-acelerado. Garza Villareal destaca también que en la década de los ochentas se inicia en México el cambio de un sistema fundamentalmente monocéntrico a uno policéntrico, ya que "...en 1980 las ocho ciudades grandes de más de 500 mil habitantes absorbieron 56% de la población urbana total." Por otra parte, el autor señala que el porcentaje de la población urbana, respecto de la total se elevó de 55 al 63% entre 1980 y 1990, periodo en el que también se aprecia el crecimiento de 81 ciudades mexicanas a una tasa mayor que la urbana de 3.5% para ese mismo periodo. Es en este lapso cuando se registra el acelerado crecimiento de las ciudades que tienden a configurar la región metropolitana de la Ciudad de México, como es el caso de Puebla, Querétaro, Pachuca, Tlaxcala, San Juan del Río y Toluca. Esta última ciudad viene a conformar ya lo que técnicamente podría llamarse una megalópolis con la Ciudad de México.
De 1980 a 1990, las ciudades de la frontera norte se inscribieron también dentro de un proceso de crecimiento muy acelerado desde el punto de vista urbano, poblacional y económico; este último aspecto impulsado por el establecimiento de maquiladoras, sobre todo en ciudades como Tijuana, Ciudad Juárez, Mexicali y Matamoros, entre otras. Otro ejemplo de crecimiento acelerado de las ciudades mexicanas en este periodo lo aportan los centros turísticos y manufactureros más importantes, mismos que registraron significativas tasas de crecimiento urbano y poblacional, como fue el caso de Cancún, Acapulco, Puerto Vallarta, Oaxaca y Guanajuato, entre los primeros y Saltillo, Aguascalientes, San Luis Potosí, Culiacán y Hermosillo entre los segundos. Muchas de estas ciudades se insertaron de manera definitiva en un proceso acelerado hacia su metropolización.
Con relación a lo anterior, Garza Villareal ha señalado que en México "...la primera delimitación técnica del concepto de zona metropolitana se realizó en los años setenta y se detectaron 12 zonas metropolitanas..." Para el año 2000 fueron identificadas ya 38 zonas metropolitanas. En México recientemente se han definido convencionalmente 37 metrópolis que abarcan dos o más municipios; otras 19 que se encuentran en un solo municipio, haciendo un total de 56 zonas metropolitanas; adicionalmente, según este investigador, en el año 2000, del total de la población asentada en 350 ciudades del país, el 83% se localizaba en las 56 zonas metropolitanas, lo que representaba un volumen poblacional de alrededor de 54 millones de personas.
A futuro, además del crecimiento de las metrópolis actuales y el surgimiento de nuevas, se vislumbra la consolidación de regiones metropolitanas o megalópolis como la que conforman la Ciudad de México, Toluca, Puebla, Cuernavaca, Querétaro, San Juan del Río y Pachuca, mismas que para el año 2050, se calcula, se hallarán conformando una gran megalópolis de más de 35 millones de habitantes.
La población mexicana, podríamos decir, paso de ser mayormente rural a predominantemente urbana; de urbana a citadina, de citadina a metropolitana y en el futuro una gran proporción poblacional podrá ser calificada como megalopolitana. Este es el destino que hoy nos encontramos compartiendo los mexicanos.
Ante esta perspectiva, caracterizada por el enorme dinamismo en las relaciones metropolitanas de toda índole, se hace indispensable diseñar las leyes, políticas públicas, medios e instrumentos para dotar de orden al crecimiento y desarrollo de nuestras ciudades y fundamentalmente de las zonas metropolitanas del país. Es imperativo hacer que la racionalidad se constituya en el necesario contrapeso a las fuerzas económicas que en la dinámica de competencia por los mercados dejan de lado aspectos como la sostenibilidad ambiental y la gobernanza en las grandes ciudades. Es absolutamente necesario armonizar el desempeño de los factores de la producción con las necesidades sociales más justas de la población mayoritaria, que ve pasar de lado el progreso mientras se hunde cada vez más en la pobreza.
Ante lo anterior, la planeación pública se erige como el instrumento más importante para hacer frente –de manera ordenada y justa– a los retos del presente y del porvenir. El doctor Alfonso Iracheta Cenecorta subraya esta circunstancia cuando establece que "La planeación fue y sigue siendo, aunque cada vez en menor medida, un instrumento del Estado (y la sociedad) para prevenir, ordenar, proponer, promover, facilitar y poner en contacto y en concierto a todos los actores sociales para alcanzar un propósito o realizar una acción de manera conjunta y ordenada". Aunque en la actualidad las fuerzas del mercado han prevalecido frecuentemente sobre la racionalidad que la planeación prescribe, es menester aprovechar y revalorar la utilidad de la planeación pública. En este sentido México tiene importantes antecedentes en materia de planeación económica y social, así como en lo que hace a la planeación del desarrollo de los espacios urbanos que a lo largo del pasado siglo fueron creciendo de manera sostenida a lo largo y ancho del territorio nacional. De esta forma, podemos señalar algunos de los esfuerzos más relevantes en materia de planeación pública en general y la referida al ámbito urbano y regional en particular, como antecedentes de la nueva perspectiva metropolitana de la planeación, que actualmente se hace necesaria en México.
Después de promulgada la Constitución de 1917, uno de los antecedentes más importantes en materia de planeación lo constituye la ley del 15 de junio de 1928, la cual dio origen al Consejo Nacional Económico. Dos años más tarde surge la Ley sobre Planeación General de la República de julio de 1930. Estos dos momentos significan los antecedentes primarios de la función de planeación en la administración pública en México, haciendo que en el ámbito latinoamericano nuestro país fuera de los primeros en iniciar de manera consistente –aunque no siempre efectiva- la utilización de la planeación pública.
La mencionada Ley sobre Planeación General de la República de 1930 tuvo su origen cuando la realidad nacional no reflejaba aún la compleja problemática de las grandes zonas metropolitanas de la actualidad, sin embargo, ya establecía el ordenamiento de formar el Plano Nacional de México, mismo que contemplaría entre otros aspectos los siguientes: zonificación del terreno nacional; planeación y zonificación urbana y regional; definición de las redes de comunicación y transporte; ubicación de puertos fluviales y marítimos; aprovechamiento de aguas federales; reservas forestales, parques nacionales, así como la clasificación y ubicación de los edificios federales. Desafortunadamente, en los hechos, este ordenamiento no tuvo los efectos esperados.
Para el año de 1954 se da un adelanto más en materia de planeación, al crearse por iniciativa presidencial la Comisión de Inversiones, cuya tarea fue la de dictaminar diversos proyectos de inversión, mismos que se plasmaron en un Programa Coordinado de Inversiones Públicas, cuyos fines se vincularon al mejoramiento de la calidad de vida de la población a través de un desarrollo económico con estabilidad financiera. Esta Comisión de Inversiones representó un avance metodológico en materia de planeación pública ya que sus esfuerzos se ubicaron en el contexto de la contabilidad nacional, manejando variables cuantitativas en una perspectiva estratégica para la economía nacional en su conjunto. El avance de la Comisión de Inversiones de 1954 dio paso más adelante a la creación de la Secretaría de la Presidencia en 1958, con funciones de planeación, presupuestación, control y vigilancia, que desarrolló en forma conjunta con las secretarías de Hacienda y Crédito Público y de Patrimonio Nacional. La Ley General de Secretarías y Departamentos de Estado estableció para la Secretaría de la Presidencia atribuciones importantes en materia de planeación, ya que por ejemplo le señaló la obligación de recabar los datos para la elaboración del Plan General de Gasto Público, así como la de "Planear obras, sistemas y aprovechamiento de los mismos; proyectar el fomento y desarrollo de las regiones y localidades que le señale el Presidente de la República."
A partir de 1971 se registra un importante esfuerzo en materia de descentralización económica y administrativa a través de la creación de los llamados Comités Promotores del Desarrollo Socio-Económico de los Estados, los COPRODES, mismos que se establecieron en diversas entidades federativas como instrumentos de planeación regional y programación de la inversión pública federal. Para el año 1975, y en el marco de operación de los COPRODES, se da la creación de la Comisión Nacional de Desarrollo Regional, como reguladora de los comités que funcionaban ya como organismos descentralizados presididos por los poderes ejecutivos de los estados; la comisión mencionada evolucionó en 1976 para convertirse en la Comisión Nacional de Desarrollo Regional y Urbano; al mismo tiempo se especificaron las funciones de los COPRODES entre las que destacamos la de coadyuvar en la elaboración de los planes nacionales de zonas conurbadas, planes estatales y municipales de desarrollo urbano y recabar la información en materia de desarrollo urbano y asesorar a los gobiernos estatales y municipales en la elaboración de planes en la materia. Estos comités evolucionaron hasta llegar en 1981 a la configuración de los Comités de Planeación de los Estados, conocidos como COPLADES. En el año de 1976 se dan también un avance en materia de planeación al instrumentarse por acuerdo presidencial los Convenios Únicos de Desarrollo con los ejecutivos de los estados; en 1977 los convenios permitieron coordinar la inversión de obras de infraestructura social y económica. De igual forma cabe señalar que en 1976 se promulga la Ley General de Asentamientos Humanos, la cual introdujo bases expresas para recurrir al proceso de planeación en la regulación del desarrollo urbano.
Los esfuerzos en materia de planeación pública se tradujeron a principios de los años ochenta del siglo pasado en el Plan Global de Desarrollo 1980-1982, del cual se derivó el Plan Nacional de Desarrollo Urbano. En el ámbito legislativo, también en el año de 1982, durante el primer periodo de sesiones de la LII Legislatura del Congreso de la Unión, el Ejecutivo Federal hizo llegar iniciativas de reformas y adiciones a los artículos 25, 26, 27, 28 y 73 de la Constitución General de la República, a fin de dar sustento constitucional al proceso de planeación al interior de la parte económica de nuestra Carta Magna. De igual forma se presentó para su discusión la iniciativa presidencial de la Ley de Planeación. Estas iniciativas fueron aprobadas en su momento por la LII Legislatura y su contenido permanece casi sin modificaciones hasta la actualidad.
De manera general, el contenido de la modificación al artículo 25 Constitucional refirió sustancialmente el carácter rector del Estado Mexicano en el desarrollo nacional; el artículo 26, presentado en la sesión de esta Cámara del 23 de diciembre de 1982, dio sustento al Sistema de Planeación Democrática del desarrollo nacional y constituye la base más clara para el diseño, instrumentación, ejecución y control del proceso de planeación pública en México. La adición al artículo 27 constitucional estuvo referida a la justicia agraria, estableciendo condiciones para un desarrollo rural integral con la participación de los mexicanos del campo en las tareas propias del desarrollo nacional. La adición al artículo 73 de la Constitución amplió las facultades del Congreso General al dotarlo de atribuciones para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico y social, entre otros aspectos.
Todo lo antes expuesto constituye en su conjunto un panorama general de la planeación pública relacionada con aspectos del desarrollo económico y social que han incidido a su vez en el desarrollo de nuestros centros de población, si bien careciendo de la continuidad y eficacia deseables. Todo lo anterior configura la base para la iniciativa que se presenta, la cual, a su vez, tiene como fundamento la siguiente
Exposición de Motivos
Primero. México se encuentra inmerso en un proceso acentuado de metropolización de sus centros de población que en diverso grado y complejidad afectan a la totalidad de los estados y el Distrito Federal. Este proceso parece ser irreversible, por lo que se hace indispensable tomar las previsiones necesarias para corregir las desviaciones actuales y preparar a las ciudades para atemperar en el futuro la problemática urbana, metropolitana y regional que ya se experimenta en la actualidad.
Segundo. La planeación pública en México tiene antecedentes que datan de hace más de setenta años. No obstante, sus resultados no han sido los adecuados en materia de desarrollo urbano y regional, ya que independientemente de los instrumentos diseñados par su regulación en los ámbitos administrativo y legislativo, pocas son las ciudades que han sabido crecer con orden, con gobernabilidad y gobernanza. Esto hace necesario revalorar y redimensionar los esfuerzos gubernamentales y de la sociedad en su conjunto para prevenir en el futuro crisis de diversa magnitud, pero graves todas ellas, en las ciudades, metrópolis y regiones metropolitanas de México, al tiempo que se propicia un crecimiento ordenado, justo y en paz social.
Tercero. Por lo anterior, se aprecia la necesidad de legislar en materia de desarrollo metropolitano y regional desde el ámbito federal y en coordinación con los ordenes estatal y municipal; para ello se hace indispensable contar con un marco de referencia legislativo que de pie a un esfuerzo sostenido para abordar la problemática metropolitana desde la perspectiva del Sistema Nacional de Planeación Democrática. Por esta razón, la presente iniciativa plantea la reforma del artículo 26 de la Constitución General de la República a fin de que la planeación en México incluya expresamente una visión metropolitana que dote de orden y sustentabilidad al desarrollo en este renglón.
Cuarto. La generación futura de normas específicas para regular el desarrollo metropolitano y regional necesita, de manera previa, contar con la atribución legislativa en la materia por parte del Congreso General, como órgano de representación de la sociedad en el Estado. Esta es la razón por la cual se plantea la reforma al artículo 73 Constitucional.
Quinto. La determinación de las zonas y regiones metropolitanas, así como sus categorías distintivas, debe ser una tarea técnica que por su naturaleza misma debe estar a cargo del organismo que señala el texto vigente del apartado B del artículo 26 Constitucional, para que, una vez definidas y determinadas técnicamente las zonas y regiones metropolitanas del país, éstas sean declaradas como tales por el Congreso General, como paso previo a consideraciones especiales como es la de asignación de recursos presupuestarios para obras y servicios de carácter metropolitano. Este es el sustento para la adición de una fracción XXIX-D-Bis al artículo 73 Constitucional.
Sexto. De igual forma se plantea la reforma y adición a la Ley de Planeación a fin de dotar de una perspectiva metropolitana a los procesos de planeación y programación, al tiempo que se define la base para abordar, mediante la norma disponible, el tema presupuestario en favor de las zonas y regiones metropolitanas que así sean definidas y determinadas por el órgano técnicamente capacitado para ello y aprobadas y declaradas como tales por el Congreso General.
Con base en lo anteriormente expuesto, me permito presentar ante esta Honorable Cámara de Diputados, el siguiente proyecto de decreto mediante el cual se proponen las reformas y adiciones que en el cuerpo del mismo se especifican:
Decreto que reforma los artículos 26, en su Apartado A, primer párrafo y 73 fracción XXIX-D y adiciona la fracción XXIX-D-Bis a este mismo artículo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y reforma y adiciona a la Ley de Planeación en los siguientes puntos: reforma al artículo 2º. fracción VI, con adición de una fracción VII; reforma a los artículos 3º, párrafo primero; 8º, párrafo segundo; 14, fracciones II, III, VI y VII ; 16, fracciones III, IV y VI; 17, fracción IV; 20, párrafo segundo; 21, párrafo segundo; 22, párrafo primero; adición de un artículo 24-Bis; reformas a los artículos 25, 27, 29 y 34, fracción IV.
"Artículo Primero. Se reforma el Apartado A, primer párrafo del artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:"
Artículo 26.
A. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía, así como orden y sostenibilidad al desarrollo metropolitano y regional en el país, para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación.
"Artículo Segundo. Se reforma la fracción XXIX-D y se adiciona una nueva fracción XXIX-D-Bis, del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:"
Artículo 73. ...
XXIX-D. Para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico, social, metropolitano y regional, así como en materia de información estadística y geográfica de interés nacional;
XXIX-D-Bis. Para declarar zonas y regiones metropolitanas de atención prioritaria en el país, como base para la planeación, programación y presupuestación que establezca la ley.
Artículo 2º. ...
VI. El equilibrio de los factores de la producción, que proteja y promueva el empleo; en un marco de estabilidad económica y social, y
VII. El reconocimiento y atención a la condición metropolitana, presente y futura, de los centros de población del país.
Para los efectos de esta Ley se entiende por planeación nacional de desarrollo la ordenación racional y sistemática de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política, cultural; del crecimiento ordenado general, metropolitano y regional; de protección al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales, tiene como propósito la transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia Constitución y la ley establecen.
Artículo 8º. ...
Informarán también sobre el desarrollo y los resultados de la aplicación de los instrumentos de política económica, social, metropolitana y ambiental, en función de dichos objetivos y prioridades.
Artículo 14.
II. Elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, tomando en cuenta las propuestas de las dependencias y entidades de la administración pública federal y de los gobiernos de los estados, quienes también podrán presentar propuestas conjuntas cuando se trate de intereses concurrentes en alguna zona metropolitana o región del país, así como los planteamientos que se formulen por los grupos sociales y por los pueblos y comunidades indígenas interesados;
III. Proyectar y coordinar la planeación metropolitana y regional con la participación que corresponda a los gobiernos estatales y municipales; así como consultar a los grupos sociales y los pueblos indígenas y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen; y elaborar los programas especiales que señale el Presidente de la República;
IV. ...
V. ...
VI. Elaborar los programas anuales globales para la ejecución del Plan y los programas metropolitanos, regionales y especiales, tomando en cuenta las propuestas que para el efecto realicen las dependencias coordinadoras de sector, y los respectivos gobiernos estatales; y
VII. Verificar, periódicamente, la relación que guarden los programas y presupuestos de las diversas dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así como los resultados de su ejecución, con los objetivos y prioridades del Plan y los programas metropolitanos, regionales y especiales a que se refiere esta Ley, a fin de adoptar las medidas necesarias para corregir las desviaciones detectadas y reformar, en su caso, el Plan y los programas respectivos.
I ...
III. Elaborar programas sectoriales, tomando en cuenta las propuestas que presenten las entidades del sector y los gobiernos de los estados, de manera unitaria o coordinada cuando se trate de programas metropolitanos o regionales, así como las opiniones de los grupos sociales y de los pueblos y comunidades indígenas interesados;
IV. Asegurar la congruencia de los programas sectoriales con el Plan y los programas metropolitanos, regionales y especiales que determine el Presidente de la República.
V. ...
VI. Considerar el ámbito territorial, metropolitano y regional de las acciones previstas en su programa, procurando su congruencia con los objetivos y prioridades de los planes y programas de los gobiernos de los estados;
VII. ...
VIII. ...
IV. Considerar el ámbito territorial, metropolitano y regional de sus acciones, atendiendo las propuestas de los gobiernos de los estados, a través de la dependencia coordinadora de sector, conforme a los lineamientos que al efecto señale esta última;
V. ...
VI. ...
Las organizaciones representativas de los obreros, campesinos, pueblos y grupos populares; de las instituciones académicas, profesionales y de investigación de los organismos empresariales; organizaciones de la sociedad civil vinculadas al desarrollo metropolitano o regional y de otras agrupaciones sociales, participarán como órganos de consulta permanente en los aspectos de la planeación democrática relacionados con su actividad a través de foros de consulta popular que al efecto se convocarán. Así mismo, participarán en los mismos foros los diputados y senadores del Congreso de la Unión.
...
Artículo 21. ...
El Plan Nacional de Desarrollo precisará los objetivos nacionales, estrategia y prioridades del desarrollo integral y sustentable del país contendrá previsiones sobre los recursos que serán asignados a tales fines; determinará los instrumentos y responsables de su ejecución, establecerá los lineamientos de política de carácter global, sectorial, metropolitano y regional; sus previsiones se referirán al conjunto de la actividad económica y social, tomando siempre en cuenta las variables ambientales que se relacionen a éstas y regirá el contenido de los programas que se generen en el sistema nacional de planeación democrática.
...
Artículo 22.
El Plan indicará los programas sectoriales, institucionales, metropolitanos, regionales y especiales que deban ser elaborados conforme a este capítulo.
...
Artículo 24. ...
Artículo 24-Bis. Los programas metropolitanos se referirán a las zonas que con ese carácter se consideren prioritarias o estratégicas, en función de los objetivos nacionales fijados en el Plan y que sean declaradas como tales por el Congreso de la Unión, con base en los lineamientos de carácter técnico que al efecto establezca el organismo que alude el segundo párrafo del apartado B del artículo 26 constitucional.
Artículo 25.
Los programas regionales se referirán a las regiones que se consideren prioritarias o estratégicas, en función de los objetivos nacionales fijados en el Plan, y cuya extensión territorial rebase el ámbito jurisdiccional de una entidad federativa, o que estando en una sola de ellas, constituya técnicamente una región metropolitana.
Artículo 27.
Para la ejecución del plan y los programas sectoriales, institucionales, metropolitanos, regionales y especiales, las dependencias y entidades elaborarán programas anuales, que incluirán los aspectos administrativos y de política económica, social y ambiental correspondientes. Estos programas anuales, que deberán ser congruentes entre sí, regirán, durante el año de que se trate, las actividades de la administración pública federal en su conjunto y servirán de base para la integración de los anteproyectos de presupuesto anuales que las propias dependencias y entidades deberán elaborar conforme a la legislación aplicable.
Artículo 29.
El Plan y los programas metropolitanos, regionales y especiales, deberán ser sometidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a la consideración y aprobación del Presidente de la República.
Artículo 34. ...
IV. La elaboración de los programas metropolitanos y regionales a que se refiere la fracción III del Artículo 14 de este ordenamiento; y
V. ...
...
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se exhorta al organismo señalado en el segundo párrafo del artículo 26 Constitucional, para que en el ámbito de sus atribuciones proceda a instrumentar las reformas necesarias a su estructura de organización y funciones a fin de dar cumplimiento a lo establecido en la presente iniciativa.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 24 de abril de 2007.
Diputada Martha Hilda González Calderón
(rúbrica)
QUE REFORMA EL ARTÍCULO
62 DE LA LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN
AL AMBIENTE, A CARGO DEL DIPUTADO JORGE GODOY CÁRDENAS, DEL GRUPO
PARLAMENTARIO DE CONVERGENCIA
Jorge Godoy Cardenas, diputado de la LX Legislatura del H. Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Convergencia, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 26 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 56, 60 y 64 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, ocurre a solicitar se turne a la Comisión correspondiente, para su dictamen y posterior discusión en el Pleno de la Cámara de Diputados de la Sexagésima Legislatura del honorable Congreso de la Unión, la siguiente iniciativa de ley:
Antecedentes
México se encuentra catalogado dentro del exclusivo grupo de países que concentran la mayor diversidad biológica en el mundo. Sin embargo, dicho privilegio se encuentra comprometido, ya que en buena medida hemos utilizado nuestro patrimonio natural de manera no sustentable, por lo que su subsistencia se encuentra seriamente amenazada.
La conservación de los recursos naturales en México, es una de las grandes preocupaciones de todos los sectores, principalmente por la gran biodiversidad con la que se cuenta y por su rápido y constante deterioro. Admitiendo esta grave realidad, dentro de nuestro sistema jurídico hemos implementado una serie de mecanismos que tienen como fin la protección y preservación del ambiente y los recursos naturales que lo conforman.
Precisamente uno de los pilares en la conservación de los recursos naturales es la protección de hábitats considerados críticos por la diversidad de especies que albergan o por el carácter único de fenómenos biológicos o especies que presentan. Dicha protección se da a través de esquemas legales, como las áreas naturales protegidas.
Las áreas naturales protegidas (ANP) son consideradas el instrumento de política ambiental con mayor definición jurídica para la conservación de la biodiversidad. Éstas son definidas, por la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP), como "porciones terrestres o acuáticas del territorio nacional representativas de los diversos ecosistemas, en donde el ambiente original no ha sido esencialmente alterado y que producen beneficios ecológicos cada vez más reconocidos y valorados", en donde el ambiente original no ha sufrido alteraciones sustanciales y donde se generan servicios ambientales cada vez más reconocidos y valorados. Se crean mediante un decreto presidencial y las actividades que pueden llevarse a cabo en ellas se establecen de acuerdo con la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), su reglamento, el programa de manejo y los programas de ordenamiento ecológico. Están sujetas a regímenes especiales de protección, conservación, restauración y desarrollo, según categorías establecidas en la Ley.
Actualmente existen 154 áreas naturales de carácter federal que representan más de 18.7 millones de hectáreas. Estas áreas se clasifican en las siguientes categorías, de acuerdo al artículo 46 de la LGEEPA:
No obstante, existen áreas en donde al momento de haberse decretado como ANP, existían actividades económicas o cuyo territorio o fragilidad permiten que ésta pueda permitir otro tipo de aprovechamiento. Ejemplo de lo anterior son las áreas de protección de la flora y la fauna (art. 54 LGEEPA), en donde se busca proteger el hábitat de cuyo equilibrio y preservacion dependen la existencia, transformación y desarrollo de las especies de flora y fauna silvestres. Aquí se permiten actividades relacionadas con la preservacion, repoblación, propagación, aclimatación, refugio, investigación y aprovechamiento sustentable de las especies mencionadas, así como las relativas a educación y difusión en la materia. Asimismo, podrá autorizarse el aprovechamiento de los recursos naturales a las comunidades que ahí habiten.
A pesar que existen diversos grados de conservación, una zona ecosistémica puede agrupar diversos niveles de protección en cuanto a ANPs. Ejemplo es la selva del sureste mexicano, en donde se ubican siete áreas naturales protegidas decretadas por el gobierno federal con diferentes categorías de manejo: Áreas de Protección de Flora y Fauna, Chankín, Nahá y Metzabok, Monumentos Naturales Bonampak y Yaxchilán, Reservas de la Biosfera Lacantú y Montes Azules; además de la reserva comunal La Cojolita. A excepción de Nahá y Metzabok que cuentan con una dirección propia, las ANP restantes se trabajan bajo la dirección de Montes Azules.
Como puede apreciarse, la superficie protegida de recursos naturales ha crecido significativamente en los últimos años, motivando a sus poblaciones a realizar acciones encaminadas a la conservación y a la contención del deterioro de los recursos naturales. Sin embargo, el crecimiento demográfico y la presión que la gente ejerce sobre los recursos naturales y la demanda territorial esta en aumento, amenazando los esfuerzos conservacionistas que hasta la fecha se han logrado.
La LGEEPA estipula, en su artículo 62, que "una vez establecida un Área Natural Protegida, solo podrá ser modificada su extensión, y en su caso, los usos del suelo permitidos o cualquiera de sus disposiciones, por la autoridad que la haya establecido". No obstante que el sentido de esta iniciativa es positivo al intentar que el territorio que comprende las ANP se amplíe, la discrecionalidad del artículo también podría permitir que la modificación territorial fuera para reducir el área. De igual forma, no se establecen en que sentido se modificarían las zonas en que se divide y subdividen las ANPs, como la zona núcleo y la zona de amortiguamiento. Así, en algún momento, se podría pedir que se disminuyera el territorio de cierto parque natural o que se redujeran los límites que integran la zona núcleo de cierta reserva de la biosfera.
Aunado a lo anterior, el mismo artículo permite que los usos de suelo sean modificados al igual que las disposiciones con la que dicha área fue establecida. En general se entendería que esta medida fue escrita en un sentido proteccionista; sin embargo, si en algún momento se intentara favorecer ciertos intereses menos sustentables o conservacionistas, también podría interpretarse en el sentido contrario. Por ejemplo, se podría pedir que en un santuario se permitan, por ejemplo, actividades de aprovechamiento extractivo, cuando por ley sólo se permiten actividades de investigación, recreación y educación ambiental.
Es a fin de disminuir la discrecionalidad jurídica que pudiera surgir del contenido de este artículo, el cual podría afectar negativamente los esfuerzos conservacionistas de la biodiversidad del país, que se propone especificar que "estas modificaciones territoriales de las Áreas Naturales Protegidas sólo podrán ser para ampliar su extensión". De igual forma, "el área que comprende la zona núcleo no podrá ser modificada en detrimento territorial". Finalmente debemos aclarar que "las modificaciones del uso del suelo o cualquiera de las disposiciones con las que esta fue creada inicialmente, únicamente podrán modificarse para elevar el grado de protección de los recursos existentes dentro de las mismas".
Por tanto y en atención a lo anteriormente expuesto, el suscrito diputado, respetuosamente somete a la consideración de esta H. Cámara la presente iniciativa con proyecto de:
Decreto por el que se agrega un párrafo segundo al artículo 62 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
Artículo Único. Por el que se agrega un párrafo segundo al artículo 62 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, para quedar como sigue:
Artículo 62. Una vez establecida un Área Natural Protegida, solo podrá ser modificada su extensión, y en su caso, los usos del suelo permitido o cualquiera de sus disposiciones, por la autoridad que la haya establecido, siguiendo las mismas formalidades previstas en esta ley para la expedición de la declaratoria respectiva.
Estas modificaciones territoriales de las Áreas Naturales Protegidas sólo podrán ser para ampliar su extensión. El área que comprende la zona núcleo no podrá ser modificada en detrimento territorial. De igual forma, las modificaciones del uso del suelo o cualquiera de las disposiciones con las que esta fue creada inicialmente, únicamente podrán modificarse para elevar el grado de protección de los recursos existentes dentro de las mismas.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor al siguiente día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a los 24 días del mes de abril de 2007.
Diputado Jorge Godoy Cárdenas (rúbrica)
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS
DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS Y DE LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN, A CARGO DE LA
DIPUTADA SILVIA LUNA RODRÍGUEZ, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DE NUEVA
ALIANZA
La suscrita, diputada federal Silvia Luna Rodríguez, de la LX Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Nueva Alianza, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 55, fracción II, 56, 62 y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de este honorable Congreso de la Unión y solicitó que se turne a la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el párrafo primero, las fracciones III, V y VI del artículo 3o. y el artículo 31, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como los artículos 3o., 4o., 8o. y 9o., de la Ley General de Educación, con fundamento en la siguiente
Exposición de Motivos
México reclama transformaciones y políticas que respondan a los nuevos desafíos que nos impone la sociedad del conocimiento, muchos son los ámbitos que nos exigen ser atendidos para sentar bases sólidas para un desarrollo sustentable e incluyente; la educación es el camino; sólo a partir de un sistema educativo fuerte y de calidad tendremos la capacidad, como nación, de generar los recursos humanos, los conocimientos y la innovación que nos permitan competir con mejores empleos y una economía que crezca a un mayor ritmo que la población.
De acuerdo con las cifras y datos sobre el sistema educativo, el panorama de la educación en el país presenta avances relevantes en el nivel de la escolaridad básica formal, puesto que 96.9 por ciento de quienes tienen entre 15 y 29 años de edad sabe leer y escribir y el promedio de escolarización es de casi nueve años.
Sin embargo, lo positivo de estas cifras se pone en tela de juicio en el momento en que las evaluaciones de la Secretaría de Educación Pública, los diagnósticos presentados por el Instituto Nacional de Evaluación Educativa y los informes presentados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos muestran en sus resultados que los egresados de nuestras escuelas tienen problemas para comprender lo que leen; escriben pero no realizan operaciones mentales y gramaticales complejas; no redactan de manera fluida y revelan un bajo aprovechamiento en matemáticas.
Es evidente que se requiere una profunda transformación de nuestro sistema educativo para lograr la construcción de un modelo educativo incluyente, equitativo y sustentable, que parta de reconocer la pobreza, la desigualdad social y la tremenda concentración del ingreso; de aceptar que la sociedad mexicana ha experimentado tal cantidad de cambios demográficos, económicos y políticos; que resulta impensable que el sistema educativo siga siendo útil sin antes reconocerlos; y que incorpore a nuestra educación las megatendencias, que no sólo indican hacia donde se conducirá la civilización en el futuro cercano, sino que ya señalan las fronteras entre tener viabilidad como país o no tenerla.
Un indicador de la enorme desigualdad e iniquidad de nuestro sistema se expresa de manera significativa en las condiciones de referencia para la educación secundaria. En 1993 este nivel educativo se volvió obligatorio y se convirtió de facto en el último tramo de escolaridad básica. A catorce años de la obligatoriedad de la educación secundaria, es revelador que, de cada cien estudiantes que ingresan, 22 no la finalizan en el tiempo establecido, y de acuerdo con las evaluaciones aplicadas en este nivel, se deduce que se tiene un muy pobre desarrollo de las competencias lectoras de los estudiantes, así como de su razonamiento matemático y de su cultura general.
Las estadísticas indican que de cada 100 alumnos que ingresan a primaria, sólo 15 concluyen la educación media superior y sólo 6 logran terminar algún programa de educación superior; de hecho, nuestro país está catalogado como uno de los que presentan más bajos índices de escolarización en este nivel (20 por ciento para El Salvador, 21 por ciento para Perú, 33 por ciento para Bolivia, 34 por ciento para Chile, 48 por ciento para Argentina y 19 por ciento para México).
El país requiere de nuevas políticas y estrategias que estimulen la búsqueda de opciones educativas para el 14 por ciento de niños en edad de cursar la primaria que no lo hacen, para el 22 por ciento de los jóvenes que no llegan a la secundaria y para el casi 45 por ciento de los que no llegan al nivel medio superior.
Considero que una verdadera transformación de la educación media superior debe partir del reconocimiento de su valor estratégico para la formación de los profesionistas, técnicos y científicos que nuestro país demanda; por ello, es pertinente que desde esta soberanía se contribuya a reconocer la importancia de este nivel educativo.
Entre los años 2012 y 2020 las posibilidades de desarrollo educativo, científico y tecnológico se definirán como las bases de una sociedad del conocimiento en el país. El cambio del sistema educativo será el motor de este periodo, que tendrá como características el dinamismo y la ruptura con los paradigmas que definieron casi un siglo de vida educativa y de desarrollo.
Estamos a tiempo de generar las condiciones, desde el sistema educativo, para que nuestro país cuente un instrumento eficaz de combate a la pobreza, de equidad, de generación de recursos humanos y de competitividad.
La propuesta de ampliar la obligatoriedad de la educación a 15 años, con una currícula cualitativamente diferente que transforme las habilidades y capacidades del alumno, es una propuesta que atiende una demanda social, ya que año con año miles de jóvenes no logran ingresar a alguno de los sistemas de educación media, y los que lo logran se enfrentan a un sistema heterogéneo, que no forma parte de un sistema integral.
Establecer la obligatoriedad de la educación media superior exige al Estado que impulse una reforma profunda de ese nivel, con atención en la calidad, en la equidad y en la cobertura.
Se reconoce que, de los factores que más afectan la calidad de este nivel, destacan:
Para que la reforma curricular tenga los efectos deseados, los diferentes sistemas y modalidades deberán integrar en sus planes y programas de estudio un conjunto de elementos comunes. En consecuencia, los egresados de la educación media superior deberán compartir capacidades genéricas, actitudes y valores, y conocimientos básicos humanistas, técnicos y científicos que los capaciten para enfrentar en mejores condiciones los retos de la vida en sociedad, de la ciudadanía responsable, del mundo del trabajo y de su eventual ingreso a la educación superior, facilitando además la movilidad de estudiantes y creando las condiciones que ayuden a la continuidad de los estudios, reforzando la equidad del sistema.
La formación y el desarrollo del personal docente. Para atender el crecimiento acelerado de la matrícula pública de la educación media superior fue necesario contratar profesores que no siempre reunieron el perfil idóneo para impartir los programas de este tipo educativo, lo cual ha limitado las posibilidades de asegurar la calidad de la enseñanza. Los esfuerzos que se han realizado para propiciar el mejoramiento de la planta académica han sido insuficientes y no se ha contado con un programa de formación de profesores de amplia cobertura que incida significativamente en el mejoramiento del conjunto del sistema público de educación media superior.
Superar el rezago acumulado en infraestructura. En este aspecto resulta particularmente importante contar en los planteles con la infraestructura informática y de comunicaciones necesaria, así como con la conectividad a redes nacionales e internacionales de información para apoyar los procesos de formación de los estudiantes. El uso intensivo de estos recursos deberá fortalecer y enriquecer los procesos de aprendizaje e integrar, mediante la educación abierta y a distancia, a los estudiantes y profesores de todas las comunidades, incluso las más apartadas, a nuevas dinámicas de trabajo profesional y escolar.
Así, resulta necesario e imperioso que el actual gobierno asuma su responsabilidad de brindar más educación y de mayor calidad, en respuesta a los niveles de desarrollo que reclama la sociedad que todos queremos tener.
Para lo anterior resulta necesario fortalecer el marco jurídico e institucional de nuestro sistema educativo nacional, cabe señalar que en el mes de noviembre del 2006 la Cámara de Diputados, a través de una comisión plural de legisladores, convocó a un encuentro parlamentario para abordar la problemática de la educación media y superior.
De este foro se derivó una declaración en la que se llegó a los siguientes consensos1 básicos, entre muchos otros:
Definir una política de largo aliento a fin de garantizar el financiamiento suficiente para la educación media superior y superior, la ciencia, la tecnología y la innovación, resultante de un pacto nacional entre los tres órdenes de gobierno, los poderes Ejecutivo y Legislativo, las comunidades académica y científica y los sectores social y productivo.
Esta política deberá generar las condiciones necesarias para que en el mediano plazo se establezca la obligatoriedad de la educación media superior a fin de universalizar su cobertura.
Es urgente revertir el rezago educativo y orientar esfuerzos a una reforma de fondo a la educación media superior; las mismas autoridades educativas reconocen la debilidad de este nivel, ubicándolo como un obstáculo para el desarrollo. Un enfoque de política educativa que ubique como eje fundamental de su quehacer la transformación del sistema educativo, a partir de una visión de largo plazo, supone poner en marcha medidas tanto para eliminar los rezagos, como para elevar los niveles de cobertura y calidad del conjunto del sistema.
Por las anteriores consideraciones se presenta el siguiente
Proyecto de Decreto
Artículo Primero. Se reforma el artículo 3o. en su párrafo primero, fracciones III, V y VI, y el artículo 31, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 3o. Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado –federación, estados, Distrito Federal y municipios– impartirá educación preescolar, primaria, secundaria y media superior. La educación preescolar, la primaria y la secundaria conforman la educación básica, y con la media superior conforman la educación obligatoria.
La educación…
II. …
Además:
a) …
b) …
c) …
III. Para dar pleno cumplimiento a lo dispuesto en el segundo párrafo y en la fracción II, el Ejecutivo federal determinará los planes y programas de estudio de la educación preescolar, primaria, secundaria, media superior y normal para toda la república. Para tales efectos, el Ejecutivo federal considerará la opinión de los gobiernos de las entidades federativas y del Distrito Federal, así como de los diversos sectores sociales involucrados en la educación, en los términos que la ley señale.
IV. …
V. Además de impartir la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior, señaladas en el primer párrafo, el Estado promoverá y atenderá todos los tipos y modalidades educativos –incluyendo la educación inicial y a la educación superior– necesarios para el desarrollo de la nación, apoyará la investigación científica y tecnológica, y alentará el fortalecimiento y difusión de nuestra cultura.
VI. Los particulares podrán impartir educación en todos sus tipos y modalidades. En los términos que establezca la ley, el Estado otorgará y retirará el reconocimiento de validez oficial a los estudios que se realicen en planteles particulares. En el caso de la educación preescolar, primaria, secundaria, media superior y normal, los particulares deberán:
a) …
b) …
VII. …
VIII. …
II. …
III.…
IV. …
Artículo 3o. El Estado está obligado a prestar servicios educativos para que toda la población pueda cursar la educación preescolar, la primaria, la secundaria y media superior. Estos servicios se prestarán en el marco del federalismo y la concurrencia previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y conforme a la distribución de la función social educativa establecida en la presente ley.
Artículo 4o. Todos los habitantes del país deben cursar la educación preescolar, la primaria, la secundaria y la media superior.
Es obligación de los mexicanos hacer que sus hijos o pupilos menores de edad cursen la educación preescolar, la primaria, la secundaria y la media superior.
Artículo 8o. El criterio que orientará a la educación que el Estado y sus organismos descentralizados impartan –así como toda la educación preescolar, la primaria, la secundaria, la media superior, la normal y demás para la formación de maestros de educación básica que los particulares impartan– se basará en los resultados del progreso científico; luchará contra la ignorancia y sus causas y efectos; las servidumbres, los fanatismos, los prejuicios, la formación de estereotipos y la discriminación, especialmente la ejercida en contra de las mujeres. Además:
Artículo 9o. Además de impartir la educación preescolar, la primaria, la secundaria y la media superior, el Estado promoverá y atenderá –directamente, mediante sus organismos descentralizados, a través de apoyos financieros, o bien, por cualquier otro medio– todos los tipos y modalidades educativos, incluida la educación superior, necesarios para el desarrollo de la nación, apoyará la investigación científica y tecnológica, y alentará el fortalecimiento y la difusión de la cultura nacional y universal.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. La autoridad educativa federal deberá, a la entrada en vigor del presente decreto, instalar comisiones técnicas y de consulta con las demás autoridades educativas del país que resulten pertinentes para iniciar un proceso tendiente a la transformación estructural, curricular y laboral de la educación media superior.
Tercero. La autoridad educativa federal deberá, a la entrada en vigor del presente decreto, instalar comisiones técnicas y de consulta con las demás autoridades educativas del país que resulten pertinentes para iniciar un proceso tendente a la revisión de los planes, programas y materiales de estudio, para establecer, en el ejercicio de sus funciones constitucionales, los nuevos programas de estudio de la educación media superior.
Cuarto. La educación media superior será obligatoria para todos en los siguientes plazos: a partir del ciclo 2007-2008, de manera gradual, hasta universalizar en todo el país el servicio para el ciclo 2010-2011.
Quinto. Los presupuestos federal, estatales, del Distrito Federal y municipales incluirán los recursos necesarios para la construcción, ampliación y equipamiento de la infraestructura suficiente para la cobertura progresiva de los servicios de educación media superior; con sus correspondientes programas de formación profesional del personal docente así como de dotación de materiales de estudio gratuito para maestros y alumnos. Para las comunidades rurales alejadas de los centros urbanos y las zonas donde no haya sido posible establecer infraestructura para la prestación del servicio de educación media superior, las autoridades educativas federales, en coordinación con las locales, establecerán los programas especiales que se requieran y tomarán las decisiones pertinentes para asegurar el acceso de los aspirantes a los servicios de educación media superior.
Sexto. Los gobiernos estatales y del Distrito Federal celebrarán con el gobierno federal convenios de colaboración que les permitan cumplir con la obligatoriedad de la educación media superior en los términos establecidos en los artículos anteriores.
Séptimo. Al entrar en vigor el presente decreto deberán impulsarse las reformas y adiciones a la Ley General de Educación y demás disposiciones legales aplicables en la materia.
Nota
1 Declaración de Colima: Foro parlamentario
de consulta sobre educación superior y media superior, ciencia,
tecnología e innovación en México, convocado por
la LX Legislatura, Universidad de Colima, 24 de noviembre de 2006.
Dado en el salón de plenos del Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 24 días del mes de abril de 2007
Diputada Silvia Luna Rodríguez (rúbrica)