• De la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, con proyecto de decreto en cumplimiento de la sentencia dictada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la controversia constitucional 109/2004, relativa al decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005.

• Del diputado Luis Maldonado Venegas, del grupo parlamentario de Convergencia y secretario de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, en relación con el dictamen con proyecto de decreto en cumplimiento de la sentencia dictada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la controversia constitucional 109/2004, relativa al decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2005.

HONORABLE ASAMBLEA:

A la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, le fue turnada la resolución dictada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional 109/2004, en la cual se declaró la invalidez del Acuerdo de la Cámara de Diputados, de fecha 14 de diciembre de 2004; así como también, la nulidad de dicho Presupuesto, únicamente en la parte que fue objeto de observaciones por el Ejecutivo Federal, para el efecto de que, la Cámara de Diputados, en ejercicio de sus facultades exclusivas, se haga cargo de las indicadas observaciones.

En esa virtud, es que esta Comisión, con fundamento en los artículos 56, 60, 65, 66, 85, 87, 88 y demás aplicables del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de este Pleno el siguiente

DICTAMEN

I. ANTECEDENTES

A) El 8 de septiembre de 2004, el Ejecutivo Federal hizo llegar a esta Cámara de Diputados el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005.

B) En sesión del día 15 de noviembre de 2004, la Cámara de Diputados aprobó el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005.

C) El día 22 de noviembre de 2004 se envió el citado Decreto al Presidente de la República para los efectos constitucionales correspondientes.

D) Con fecha 30 de noviembre de 2004, mediante Oficio No. SEL/300/4599/04, el Subsecretario de Gobernación envió a la Cámara de Diputados las observaciones del Presidente de la República al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, así como el original del Decreto de referencia.

E) Con fecha 14 de diciembre de 2004, la Cámara de Diputados acordó no admitir con el carácter de observaciones para trámite en la Cámara de Diputados, el documento enviado por el Presidente de la República mediante el oficio mencionado en el inciso anterior, y por tanto, la devolución al Ejecutivo Federal de dicho documento, así como del original del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, para su publicación.

F) El día 20 de diciembre de 2004 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005.

Controversia Constitucional

A) Con fecha 21 de diciembre de 2004, el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, en representación del titular del Poder Ejecutivo Federal, interpuso ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, una demanda de Controversia Constitucional contra la Cámara de Diputados. Los actos cuya invalidez se demandó fueron:

C) Con fecha 22 de diciembre de 2004, la Suprema Corte de Justicia de la Nación acordó conceder la suspensión de la aplicación del gasto público en algunos rubros del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, por un monto de $ 4,195,000,000.00 (CUATRO MIL CIENTO NOVENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS), solicitada por el Ejecutivo Federal.

D) Con fecha 26 de diciembre de 2004, la Cámara de Diputados presentó recurso de reclamación en contra de la admisión de la demanda, y asimismo interpuso dos incidentes de nulidad de Actuaciones respecto de los acuerdos dictados por la Comisión de Receso el 22 de diciembre de 2004 que corresponden tanto al expediente principal como al incidente de suspensión en la Controversia Constitucional 109/2004.

E) Con fecha 28 de enero de 2005, la Cámara de Diputados dio contestación a la demanda de Controversia Constitucional 109/2004.

F) Los días 10 y 15 de febrero de 2005 la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró infundados los recursos de reclamación e incidentes de nulidad, respectivamente, presentados por la Cámara de Diputados.

G) Con fecha 30 de marzo de 2005, las partes en la Controversia de que se trata presentaron Alegatos, y el Procurador General de la República su opinión al respecto.

H) Con fecha 17 de mayo de 2005, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la Controversia Constitucional 109/2004, en los siguientes términos:

J) La Suprema Corte de Justicia de la Nación, con fecha 3 de junio de 2005, acordó "Téngase por aclarado que el Poder Ejecutivo Federal solamente suspendió el ejercicio del $4,195,005,126.00 (cuatro mil noventa y cinco millones cinco mil ciento veintiséis pesos 00/100 M.N.).

Proceso Legislativo

A) La Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, con fundamento en el artículo 136 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, mediante oficio No. D.G.P.L. 59-II-0-1873 de fecha 30 de mayo de 2005, turnó la resolución de la Controversia Constitucional 109/2004 a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública.

B) Los integrantes de la Mesa Directiva de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública llevaron a cabo reuniones de trabajo en diversas fechas, con el objeto de analizar la resolución emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional 109/2004 y las observaciones formuladas por el Ejecutivo Federal al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, a efecto de resolver lo que en derecho proceda para cumplimentar la resolución de mérito, emitiendo al efecto los siguientes acuerdos:

1. En la reunión de trabajo del día 24 de mayo de 2005, se acordó:

3. En la reunión de trabajo de fecha 7 de junio de 2005, se emitieron consideraciones respecto de las restantes cuarenta y cuatro observaciones formuladas por el Ejecutivo Federal al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2005.

C) Mediante oficio número CPCP/01008/2005 dirigido al Secretario de Hacienda y Crédito Público, de fecha 1º de junio, el Presidente de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, por acuerdo de la Mesa Directiva de la Comisión, solicitó que en un plazo no mayor a siete días naturales y, con corte al 31 de mayo del presente, sea proporcionada la información relativa a los recursos ejercidos y los pendientes de ejercer, correspondientes a las partidas observadas y no suspendidas en la controversia referida, de acuerdo al desglose del Anexo 18 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2005, por unidad responsable, partida, programa, proyecto y regionalización.

D). Mediante Oficio No. 801.1.-244 de fecha 8 de junio de 2005, el. Subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público envió cuadro consolidado de las sesenta y seis observaciones, señalando que la información proporcionada al 31 de mayo es muy preliminar, ya que las dependencias entregan a esa Secretaría la información para la elaboración del informe mensual preliminar, con fecha límite al día 20 del mes posterior e igualmente que la información por unidad responsable, partida, programa y actividad prioritaria, se enviará posteriormente.

E) Por la revisión de la información contenida en el oficio a que se alude en el inciso anterior, se determinó reiterar la solicitud de información a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en virtud de que la proporcionada no es suficiente para el análisis de las observaciones formuladas por el Ejecutivo Federal al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005. Requerimiento que se formalizó mediante Oficio No. CPCP/1032/2005 de fecha 10 de junio de 2005, dirigido al Secretario de Hacienda y Crédito Público, requiriéndose su envío a más tardar el día 14 de junio de 2005.

F) Mediante Oficio No. 801.1.-254 de fecha 14 de junio de 2005, el Subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, remitió la información solicitada, desglosada por unidad responsable, programa, actividad prioritaria y objeto de gasto, reiterando su carácter preliminar, conforme al oficio indicado en el inciso D) de este apartado.

II. MATERIA DEL CUMPLIMIENTO.

Esta Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados, en estricto acatamiento a la ejecutoria de referencia dictada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, procede a hacerse cargo, "como en derecho corresponde" de las observaciones que formuló el C. Presidente de la República, según lo ordenado por el más alto Tribunal (fojas 300, último párrafo de la ejecutoria).

Ante todo resulta conveniente precisar la materia de cumplimiento de la resolución recaída a la controversia constitucional, pues, efectivamente, en el resolutivo Segundo de dicha resolución se declaró únicamente "la nulidad parcial del Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 2005" para los efectos precisados en el penúltimo considerando de la propia resolución, que es el considerando Séptimo.

Asimismo, en el Considerando Séptimo, párrafo quinto, fojas 301, la Corte establece expresamente que: "la presente resolución no produce efectos retroactivos", por lo que ya no resultan susceptibles de modificación las diversas disposiciones presupuestarias que no fueron objeto de suspensión en aquel procedimiento judicial, así como todas "aquéllas que no fueron suspendidas y que se ejerzan hasta la fecha en que la Cámara de Diputados emita su determinación". Cabe señalar que el monto de las partidas presupuestarias suspendidas, según acuerdo aclaratorio de la propia Suprema Corte, de 3 de junio de 2005, se reduce a $4,195,005,126.00 (cuatro mil ciento noventa y cinco millones, cinco mil ciento veintiséis pesos 00/100 M.N.).

De lo anterior se deduce que en los términos estrictos de la ejecutoria que se acata, el examen y determinación que la Cámara de Diputados y previamente esta Comisión, adopte respecto de las observaciones formuladas por el titular del Ejecutivo Federal sólo puede entenderse referido a las partidas presupuestarias observadas y dentro de ellas a:

1. Aquéllas que fueron objeto de suspensión en el procedimiento judicial y que se encuentran garantizadas en la Tesorería de la Federación (fojas 302 de la ejecutoria)

2. Aquéllas no suspendidas pero respecto "únicamente de los recursos que falten por ejercer, conforme al calendario de presupuesto autorizado" (fojas 302) y hasta que la Cámara de Diputados dicte su determinación (fojas 301), conforme al presente Dictamen.

En el mismo orden de ideas, es muy importante aclarar que al señalar el máximo Tribunal, de manera textual que su "resolución no produce efectos retroactivos" y que los "conceptos y cantidades" aplicados a las partidas ejercidas y no suspendidas "no son susceptibles de modificación" (Cfr. Pág. 301), es obligado concluir que: todas y cada una de las disposiciones presupuestarias que no fueron objeto de suspensión en la parte en que las mismas ya han sido afectadas por el ejercicio presupuestario, debieron por ende ser ejercidas por el Ejecutivo Federal, conforme al Decreto de Presupuesto de Egresos aprobado el 15 de noviembre de 2004 por la Cámara de Diputados.

Dicha situación sólo podría ameritar una consideración contraria, si la Cámara de Diputados al acatar la resolución de la Suprema Corte de Justicia y hacerse cargo de las observaciones, aceptara alguna o algunas de ellas, en cuyo caso sería la resolución así emitida por la Cámara de Diputados, la única que podría legitimar el ejercicio presupuestario que tuvo lugar entre el primero de enero y la fecha de dicha resolución de la Cámara, es decir legitimaría el que dicho ejercicio presupuestario se hubiere efectuado por el Ejecutivo Federal en los términos específicos de la observación aceptada por la Cámara.

En cambio, respecto de todas y cada una de las partidas presupuestarias observadas, si la Cámara de Diputados rechaza las observaciones respectivas, es obligado concluir que respecto de las mismas (al no haber sido suspendidas y no haber sido aceptada la observación correspondiente), el Decreto de Presupuesto de Egresos aprobado por la Cámara de Diputados con fecha 15 de noviembre de 2004, ha tenido siempre con relación a las mismas pleno vigor y surtió todos sus efectos jurídicos, administrativos y de responsabilidad de ejercicio respecto de dichas partidas presupuestarias, como mandato dirigido al Ejecutivo Federal, desde el 1 de enero del 2005, lo que en su oportunidad deberá ser materia de análisis al revisar esta Comisión la Cuenta Pública del ejercicio correspondiente.

III. OBSERVACIONES DEL TITULAR DEL EJECUTIVO FEDERAL.

III. a) Observaciones de carácter general.

El documento de observaciones contiene dos apartados, el primero, denominado observaciones generales, donde se pretende desvirtuar el alcance de las facultades y competencia de la Cámara de Diputados en la aprobación del Decreto de Presupuesto de Egresos; el segundo, denominado observaciones específicas, en donde se expresan supuestos errores, inconsistencias, invasión de competencias e inconstitucionalidad por violación a leyes federales, al formularse por la Cámara de Diputados dichos Presupuesto.

Reducciones y reasignaciones de gasto realizadas por la Cámara de Diputados

Bajo esta denominación, el Presidente de la República manifiesta que en el desarrollo del procedimiento para la aprobación del Presupuesto de Egresos, previsto en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución, en el que participan corresponsablemente el Ejecutivo Federal y la Cámara de Diputados, ninguno de los dos poderes puede hacer abstracción, tanto del Sistema de Planeación Democrática como de los ordenamientos jurídicos que rigen el gasto público o que confluyen con él, como son la Ley de Presupuesto Contabilidad y Gasto Público Federal; Ley de Coordinación Fiscal, Ley de Planeación y Ley de Ingresos, y de manera general señala que con las modificaciones al Presupuesto de Egresos de la Federación, la Cámara de Diputados dispuso una serie de recortes, reasignaciones y creación de nuevos programas que no toman en cuenta elemento de planeación o programación alguno y en ocasiones, omiten o contravienen disposiciones legales, que afectan la operación de dependencias y entidades, arriesgando el cumplimiento de obras y servicios, ocasionando duplicidad de acciones o que no cumplen con los requisitos de eficacia, eficiencia, racionalidad, metas concretas y medibles, ni equidad en la distribución de recursos.

En el mismo tono de generalidad afirma que varios de esos ajustes son un obstáculo para la continuidad de obras en vías de ejecución, ocasionan mayores costos al Estado por el incumplimiento de obligaciones contractuales, afectan presupuestos de instituciones fundamentales, o cancelan proyectos de probada contribución al desarrollo del país.

Son infundadas y deben rechazarse las observaciones así propuestas, pues la Ley de Planeación, que el Ejecutivo Federal reputa violentada por la Cámara de Diputados al ejercer su facultad modificatoria del proyecto de Presupuesto de Egresos, no obliga a este órgano en el proceso de aprobación y modificación de dicho Presupuesto, según se desprende del artículo 74 constitucional.

Ello es así, porque dicha ley determina las actividades de la Administración Pública Federal en la planeación nacional del desarrollo, según dispone su artículo 1 y no las de los Poderes Judicial ni Legislativo. No existe en dicho ordenamiento, norma alguna que directa o indirectamente prevenga alguna limitación, prohibición o acotación, al ejercicio de las facultades de la Cámara de Diputados en el examen, la discusión y, en su caso, modificación del Presupuesto de Egresos.

Efectivamente, la planeación del desarrollo no se agota en la elaboración de los planes y programas a cargo del Ejecutivo Federal, dado que su ejecución y alcances dependen de los recursos que le sean asignados en el Decreto de Presupuesto de Egresos, lo que no implica que la Cámara de Diputados deba limitarse a asignar o reasignar recursos a los programas que conformen el proyecto de presupuesto, sino que en su carácter de órgano que debe aprobar el gasto público, puede dicha Cámara de Diputados, determinar la elaboración y ejecución de programas y acciones diversos a los contemplados en él, asignando recursos para su ejecución, sin que con ello se sustituya en la función del Ejecutivo Federal, toda vez que el ejercicio de los mismos estará a su cargo.

Entender que es inaceptable el que la Cámara de Diputados determine acciones y programas diferentes de los contemplados en el proyecto de presupuesto así como el no considerar algunos de los propuestos en él, sería tanto como afirmar que el Decreto de Presupuesto debe fatalmente corresponder a los enunciados del proyecto presidencial y que en él sólo podrían reasignarse recursos a esas acciones y programas, lo cual significaría hacer nugatoria la facultad modificatoria constitucionalmente prevista.

Por el contrario, la determinación del destino de los recursos públicos en el Decreto de Presupuesto de Egresos, significa que la actividad de planeación del desarrollo se somete a la consideración de la Cámara de Diputados, y es a este órgano constitucional al que corresponde determinar su idoneidad mediante la asignación de los recursos necesarios para su consecución o bien mediante la negativa de la asignación de los mismos para aquellos programas y acciones que no considere idóneos, necesarios o pertinentes, y es aquí donde radica la importancia de la facultad modificatoria que le ha sido atribuida.

Ahora bien, el gasto público debe ser llevado a cabo con arreglo a la técnica de la programación, es decir, a través de programas y subprogramas, compuestos de partidas; cada programa debe contener objetivos y metas. Al presentarse el proyecto del Ejecutivo Federal, éste debe hacerlo con tal método y, cuando la Cámara de Diputados modifica dicho proyecto, debe mantener la misma estructura, de lo cual no se deriva que dicha Cámara esté incapacitada para crear programas diferentes a los propuestos por el Ejecutivo Federal, ya que no lo establecen así ni la Constitución Federal ni ley alguna. Si la Cámara de Diputados puede no aprobar uno o varios programas, también puede crear otros, pues ello se deriva de la facultad de aprobar (que incluye la de desaprobar) y, después, de modificar, pues la modificación implica necesariamente suprimir, añadir o reasignar, manteniendo el balance de ingreso previsible y egreso.

La emisión del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, significa, entonces, una función de alta dirección de las finanzas públicas, al autorizar el destino del gasto, por lo que es inviable pretender sujetar su validez a los planes y programas cuyas oportunidad, eficacia y eficiencia dependen de la asignación de recurso públicos que se contengan en dicho instrumento.

Las normas de la Ley de Planeación obligan sólo a la Administración Pública Federal, como se desprende de la fracción I de su artículo 1 y de los párrafos primero y segundo de su artículo 9

"Artículo 1.- Las disposiciones de esta Ley son de orden público e interés social y tienen por objeto establecer:

I.- Las normas y principios básicos conforme a los cuales se llevará a cabo la Planeación Nacional del Desarrollo y encauzar, en función de ésta, las actividades de la administración Pública Federal;"

"Artículo 9.- Las dependencias de la administración pública centralizada deberán planear y conducir sus actividades con sujeción a los objetivos y prioridades de la planeación nacional de desarrollo, a fin de cumplir con la obligación del Estado de garantizar que éste sea integral y sustentable.

Lo dispuesto en el párrafo anterior será aplicable a las entidades de la administración pública paraestatal. A este efecto, los titulares de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos, proveerán lo conducente en el ejercicio de las atribuciones que como coordinadores de sector les confiere la ley."

En consecuencia, no existe norma alguna en el ordenamiento de que se trata que obligue a la Cámara de Diputados ni a un órgano diferente del Poder Ejecutivo Federal a ceñirse a los procedimientos y mecanismos previstos en el mismo, vinculados con la materia de que trata la controversia, por el contrario, sí se obliga al Presidente de la República a relacionar el proyecto de presupuesto con los programas anuales que sean necesarios para la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, como se establece en su artículo 7:

"Artículo 7.- El Presidente de la República, al enviar a la Cámara de Diputados las iniciativas de leyes de Ingresos y los proyectos de Presupuesto de Egresos, informará del contenido general de dichas iniciativas y proyectos y su relación con los programas anuales que, conforme a lo previsto en el Artículo 27 de esta ley, deberán elaborarse para la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo."

Esto es, si bien el Plan Nacional de Desarrollo tiene una vigencia sexenal, su aplicación es anual, a través de los programas que lo concreten, en consecuencia, dicho plan no es estático, al depender su aplicación, su cumplimiento, de la disponibilidad de recursos y de la asignación de los mismos para la ejecución de los programas anuales, en consecuencia, tales programas son sólo proyectos de programas sujetos a la determinación que adopte la Cámara de Diputados en el Decreto anual de Presupuesto de Egresos de la Federación.

Es así que el proyecto de presupuesto es una propuesta de asignación de recursos a programas anuales que el Ejecutivo considera necesario elaborar para la aplicación del Plan Nacional de Desarrollo, en consecuencia, dichos programas están sujetos a la consideración de la Cámara de Diputados.

En otras palabras, el proceso de examen, discusión, modificación y aprobación del Proyecto de PEF enviado por el Ejecutivo Federal, constituye el mecanismo de ajuste constitucional de la planeación nacional y de los instrumentos de ejecución que de ella derivan y que por lo tanto el hacer de la Cámara, incluso puede alcanzar la creación de programas, la modificación de asignaciones y la creación de partidas de gasto, así como la asignación de subsidios a través de programas, o de manera directa a las Entidades Federativas y Municipios.

Es importante tener en cuenta que el Plan Nacional de Desarrollo, en tanto instrumento del Ejecutivo Federal, puede ser modificado por el mismo en el momento que lo estime conveniente, sin la participación decisiva ni vinculatoria de ningún otro poder, carácter del que adolece la opinión del Congreso de la Unión, de suerte que pretender subordinar el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación a dicho Plan, significaría subordinar la facultad constitucional de su expedición a una función del Ejecutivo, al sujetar la fracción IV del artículo 74 constitucional a las limitaciones que se establezcan o se deriven no sólo del Plan sino también de sus programas.

Pretender limitar el ejercicio de las atribuciones de la Cámara de Diputados a los marcos que les establezcan el Plan Nacional de Desarrollo y los programas de diversas jerarquías derivados de él, y que el Ejecutivo Federal sí puede modificar por sí mismo, sin requerir la participación de ningún otro poder, genera dos efectos: el primero, es que se impide que por vía de la representación popular, los sectores que constitucionalmente deben participar a través de la manifestación de sus aspiraciones y demandas ajusten dicha planeación al modificar el proyecto presupuestal del Ejecutivo, a ello se refirió expresamente el señor Ministro Góngora Pimentel en la sesión del 10 de febrero de este año al afirmar "La necesidad de dar peso al voto de la mayoría de la Cámara de Diputados para la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación de 2005, y al número de Diputados que realizó tal votación".

El segundo efecto es el ya mencionado, de que las facultades constitucionalmente conferidas a la Cámara de Diputados con respecto de lo presupuestal, tengan en la práctica el acotamiento que el Ejecutivo Federal quiera hacerles, por vía de la imposibilidad de modificación del proyecto presupuestal.

Las modificaciones realizadas al proyecto de presupuesto de egresos responden, primero a la facultad constitucional otorgada expresamente en ese sentido, y segundo, a su facultad de determinar el destino del gasto público. Es en ejercicio de esas facultades que ha determinado acciones e incluso programas que deberá ejecutar e instrumentar el Ejecutivo Federal, dado que el precepto antes trascrito se refiere a una acción futura que depende de la expedición del Decreto de Presupuesto de Egresos.

Si se admitiera, en cambio. que la Cámara de Diputados no puede autorizar ninguna erogación que no esté señalada en el Plan quedaría anulada la facultad constitucional de la Cámara para aprobar el Presupuesto, lo que implicaría subvertir el sistema político de la Constitución.

Invasión de competencias por determinación de obras específicas, financiadas con recursos federales, a realizar en entidades federativas y municipios

Manifiesta el titular del Ejecutivo Federal que, conforme al artículo 89, fracción I constitucional, compete al Presidente de la República ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, traduciéndose esa función "en la realización de actos jurídicos concretos o particulares, así como de actos físicos o materiales que tienen por finalidad la provisión de bienes o la atención de los servicios que satisfagan las necesidades públicas o sean de utilidad general", señalando que "a través de una ley ordinaria o de un decreto, no puede ni debe alterarse el sistema de distribución de competencias de los Poderes Federales previsto por la Constitución."

Infiere el Ejecutivo Federal que "de la lectura del artículo 74, fracción IV, constitucional, no es jurídicamente posible concluir que el examen, discusión, aprobación y, en su caso, modificación del Proyecto de Presupuesto de Egresos, implique también su aplicación o ejecución. Sin embargo, ello es lo que en realidad sucede cuando esa H. Cámara decidió, de manera imperativa, cuáles son las obras y servicios a realizarse en un estado o municipio."

De manera conclusiva, el Ejecutivo Federal expresa que "Aún suponiendo sin conceder que esa H. Cámara de Diputados pudiera modificar sin limitación las propuestas de asignación de gasto e incluso transferir tales asignaciones a un concepto diverso, lo que no puede legalmente aceptarse es que, en substitución del Ejecutivo, el Decreto tome las decisiones sobre cuales obras o servicios corresponde realizar. ? Es por lo anterior que el Ejecutivo Federal solicita a esa Soberanía reexaminar las asignaciones presupuestarias, a través de las cuales repartió una serie de obras, equipamientos, remodelaciones y servicios, que parecieran más bien dirigidas a atender peticiones concretas de legisladores o grupos parlamentarios, como por ejemplo: la adquisición de equipo de refrigeración para un centro cultural en Tijuana, una biblioteca para la Universidad de Guadalajara, la reposición de equipos para el Museo de Antropología Carlos Pellicer en Tabasco, el proyecto Ciudad Inteligente en Nuevo León, 43 instalaciones deportivas (albercas y canchas), mayoritariamente en Veracruz y Nuevo León, el Metro de Monterrey, el Metro del Estado de México, 9 carreteras para Coahuila, 5 para Colima, 21 para Chiapas, 12 en Nuevo León, 21 en Veracruz, etc. Ninguna de las cuales, por cierto, es consistente con el Programa Sectorial de la SCT, la asignación para la celebración de un Foro, en el año 2007, en la Ciudad de Monterrey, la asignación "especial" (9.7 millones) para la dirección estatal de CONALEP en Michoacán, e incluso la asignación de 20 millones para una Asociación Civil denominada "Entidad Mexicana de Acreditación". ? Es muy importante destacar que el Ejecutivo Federal a mi cargo no desconoce que, a través del Presupuesto de Egresos, se realizan transferencias de recursos federales, para financiar obras y servicios en estados y municipios. Sin embargo, para ello, las leyes han previsto los mecanismos idóneos, como las participaciones y aportaciones federales de la Ley de Coordinación Fiscal, los convenios de coordinación a que se refiere la Ley de Planeación o bien cualquier otra clase de subsidios o transferencias, pero que en todo caso se asignan con reglas, fórmulas y requisitos, encaminados a la utilización eficiente y sobretodo la distribución equitativa de los recursos federales. ?De no atenderse todo lo anterior, además de invadir una atribución del Poder Ejecutivo, se incurre en un alto riesgo de convertir el proceso de aprobación presupuestaria en rehén de intereses particulares o políticos."

Esta Comisión que dictamina considera que la Cámara de Diputados no invadió la facultad administrativa que le compete al Poder Ejecutivo, por disposición expresa de los artículos 80 y 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que la aprobación de las partidas presupuestarias en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, no constituyen actos, órdenes o lineamientos de naturaleza administrativa, sino disposiciones presupuestarias que contienen asignaciones de recursos para la ejecución de actividades concretas que reclama la dinámica social y la justicia distributiva de los ingresos públicos y que son acordes con el principio de especialidad del Presupuesto.

La Cámara de Diputados hizo uso de sus atribuciones en materia presupuestaria al asignar recursos públicos a objetivos concretos, siendo la Administración Pública Federal la facultada únicamente para su ejecución, determinando las acciones concretas para ello bajo diversas condiciones que puedan presentarse, para aplicar los recursos, ministrar fondos, pagar obligaciones y celebrar compromisos; acciones que de ninguna manera realizó la Cámara de Diputados en la aprobación del Decreto de cuyas observaciones se trata.

Las facultades presupuestarias del Ejecutivo Federal no son omnímodas, dado que el Ejecutivo Federal debe ejercer sus atribuciones en el marco que le corresponde, precisamente es el "EJECUTIVO"; esto es, al que le corresponde EJECUTAR lo dispuesto por la Constitución, las leyes y decretos.

Por lo anterior, resulta claro para esta Comisión Dictaminadora que la función normativa ejercida por la Cámara de Diputados, al determinar en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, la ejecución de programas y acciones específicas, no implica la asunción de la función administrativa que corresponde al Ejecutivo Federal, sino el otorgamiento de una orientación regional al ejercicio del gasto público federal, perfectamente fundada en las facultades constitucionales de esa legisladora.

Inconstitucionalidad de diversas disposiciones del proyecto por contravenir leyes federales

En este apartado, el Ejecutivo Federal afirma, sin precisar, que diversas disposiciones del "proyecto de Presupuesto de Egresos" contravienen el contenido de leyes federales y abordan materias ajenas a la distribución del gasto público, y que la Cámara de Diputados aprobó el Decreto de Presupuesto de Egresos para el año 2005, sin tomar en cuenta el régimen jurídico en materia presupuestaria.

El Ejecutivo Federal asevera que el Presupuesto de Egresos expedido únicamente por la Cámara de Diputados no tiene el carácter de ley suprema y, por tanto, sus disposiciones no pueden transgredir la norma constitucional, los tratados u otras leyes federales. Por otra parte, se limita a enunciar una serie de leyes que a su juicio contienen normas contravenidas por el Decreto de Presupuesto de Egresos, pero sin expresar en que consisten las supuestas violaciones.

Por lo tanto esta observación del Ejecutivo, se estima a todas luces improcedente, ya que no da los fundamentos de su alegato y, por lo mismo, debe desestimarse.

Por lo demás, la Cámara de Diputados en el ejercicio de sus atribuciones presupuestarias, no violentó ninguna disposición constitucional o legal, ya que en la emisión del Decreto de Presupuesto de Egresos, se limitó a aprobar recursos para la realización de acciones concretas que habrán de ejercer los ejecutores del gasto, una vez examinado, discutido y modificado el proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, lo que es lo propio de las facultades constitucionales de dicha Legisladora.

Debe asimismo reiterarse lo señalado en párrafos anteriores, en el sentido de que el régimen jurídico en materia presupuestaria a que alude el Ejecutivo Federal, contenido entre otras en las leyes de Planeación y de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, no contiene norma alguna que regule el ejercicio de la facultad de aprobar y modificar el Presupuesto de Egresos por la Cámara de Diputados, por lo que se corrobora lo inexacto de esta observación en la que se pretende que la Cámara violó la Constitución y leyes generales.

Contradicciones técnico-presupuestarias

Bajo este rubro, el Ejecutivo Federal señala haber identificado una serie de contradicciones e incongruencias en el texto del propio Decreto y en sus anexos, sin referirlas específicamente a alguna disposición de dicho Decreto, pretendiendo que todo el ordenamiento presenta deficiencias.

En efecto, expresa la existencia de contradicciones e incongruencias, incluyendo en ellas diversos errores, a su juicio, señalando así "el descuadre de cifras contenidas, por un lado, en el texto del Decreto, respecto de los anexos y, por el otro, en los anexos entre sí. También se ha advertido duplicidad en asignaciones de gasto; incrementos sin la correspondiente fuente de ingresos; falta de previsión de recursos para solventar adeudos de ejercicios fiscales anteriores; error en las unidades de medida de los recursos asignados; fallas en el cálculo de fórmulas previstas en las leyes como en la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley del Seguro Social y el incumplimiento de obligaciones derivadas de la Ley de Ingresos, entre otras."

Para esta Comisión Dictaminadora, claramente puede apreciarse que esta observación formulada por el Ejecutivo es igualmente improcedente por infundada y gratuita, ya que en ningún momento expresa o detalla las partidas en que dice advertir duplicidad en asignaciones, o incrementos sin fuente de ingresos, etcétera, etc.

III. b) Observaciones específicas.

Desestimadas las observaciones generales que planteó el Ejecutivo Federal, en el punto anterior de este Dictamen, procede abocarse al estudio del apartado segundo del documento que formuló el Ejecutivo, denominado "Observaciones específicas" y que comprenden un número total de 66 (sesenta y seis).

Con relación a estas últimas, procederá a su análisis única y exclusivamente respecto de aquéllas en donde se expresan errores e inconsistencias de carácter meramente técnico y/o aritmético.

En efecto, el Ejecutivo Federal formula 66 observaciones específicas, de las cuales 51 las hace depender solamente de consideraciones de carácter jurídico, las cuales ya han sido ampliamente desestimadas en el punto anterior de este dictamen y, por lo tanto deben dictaminarse como rechazadas las observaciones específicas correlativas, con excepción de las que se señalarán en el párrafo siguiente.

Así es, en las observaciones específicas números 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 16, 20, 26, 47 y 63, en cuanto en ellas se formulan únicamente errores aritméticos y técnicos, son de corregirse los mismos y, por ende, deben aceptarse las observaciones relativas y, en consecuencia, modificar tan sólo en esa parte el decreto de Presupuesto de Egresos aprobado en sesión del 15 de noviembre de 2004, en los siguientes términos:

Observación 3

Se elimina la reducción por $ 1,742,411.3 miles de pesos en e concepto de subsidios, transferencias y aportaciones a la seguridad social, incluidas en el gasto de la Administración Publica Federal Centralizada.

Se otorga una ampliación de $ 153,067.4 miles de pesos quedando ese concepto en $ 170,996,661.9 miles de pesos.

Observación 4

El monto total para el Instituto Mexicano de Seguro Social, es de $ 204,707,6 millones de pesos.

Se suprime la reducción por 1,786.6 millones de pesos incluida en el Anexo 18.

Observación 6

En el Anexo 17 Programa Especial Concurrente, se establece:

El Subsidio a la Prima de Seguro Agropecuario con un monto de 415.8 millones de pesos, se establece en ramo 08 correspondiente a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, y se desincorpora del ramo 06 Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

El monto total del Anexo 17 Programa Especial Concurrente es de 145,975.3 millones de pesos.

La suma de los subtotales de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación es de 48,397 millones de pesos.

La Comisión Nacional de Zonas Áridas con un monto de 72 millones se establece en en el Ramo 20 de la Secretaría de Desarrollo Social y se desincorpora del ramo 08 de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.

Observación 7

En el Anexo 4 Programas Regionales, dentro de la Región Frontera Norte, Noreste, y Noroeste se establece:

El monto total de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, es de 230.9 millones de pesos.

Observación 8

En el Anexo 4 Programas Regionales, dentro de la Región Sur-Sureste Y Plan Puebla-Panamá se establece:

El monto total del Programa Regional "Promover y difundir el desarrollo económico y social del Sur-Sureste y coordinar las acciones con los países mesoamericanos para el mismo fin operado por la Secretaría de Relaciones Exteriores es de 807, 501 pesos.

Observación 9

En el Anexo 4 Programas Regionales dentro de la Región Sur-Sureste y Plan Puebla-Panamá se establece:

El monto total del Hospital de Alta Especialidad en Oaxaca es de 254.1 millones de pesos.

En el anexo 17, Programa Especial Concurrente, contenido en el ramo 12 Salud, el monto total del Hospital Oaxaca es de 251.6 Millones de Pesos.

Observación 10

Se ajustan los montos correspondientes al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal y al Fondo de Aportaciones Múltiples, de acuerdo con los coeficientes señalados en la Ley de Coordinación Fiscal.

El monto para el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal es de $ 27,302,966.9 miles de pesos.

El monto para el Fondo de Aportaciones Múltiples es de $8,673,697.5 miles de pesos, por lo tanto el monto corregido para el ramo 33 Aportaciones Federales para entidades federativas y municipios es de $ 271,195,741.8 miles de pesos.

En el Anexo 9 se corrigen las cifras señaladas con anterioridad quedando sin cambio el monto correspondiente de asistencia social del Fondo de Aportaciones Múltiples, mientras que el monto correspondiente a Infraestructura Educativa se corrige a $ 4,717,578.5 miles de pesos.

Observación 11

El monto total correspondiente al Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, establecido en el Anexo 9 ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, que se distribuye para erogaciones de $ 3,529,763,254 pesos.

-Educación Tecnológica: $ 2,089,786,895 pesos.

-Educación de Adultos: $ 1,439,976,358.6 pesos.

Observación 12

En el Anexo 14 Programas Sujetos a Reglas de Operación, en el ramo 09 Comunicaciones y Transportes se desincorpora del anexo el Programa de Caminos Rurales.

Observación 15

El monto total del Programa IMSS-OPORTUNIDADES, (sin salud indígenas y progresa) es de $ 4,617.1 millones de pesos, contenido en el Anexo 17 Programa Especial Concurrente, del ramo 12 Secretaria de Salud.

Observación 16

El día 25 de mayo de 2005, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto por el que se crea el Fideicomiso que administrará el Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos.

En el Decreto aludido, se establece que este fideicomiso durará 5 años y operará a través de un comité técnico presido por un representante de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, un representante de la Secretarías de Gobernación; Desarrollo Social; Relaciones Exteriores; y la Función Pública.

El Fondo para Pago de Adeudo a Braceros Migratorios del 42 al 64 es de 298.5 millones de pesos, incorporado en el Anexo 17 apartado 06 de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Anexo 17 Programa Especial Concurrente

Se desincorpora del ramo 06 de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el Fondo para el Desarrollo Productivo de Regiones Marginales con un monto de 99.0 millones de pesos para incorporarse al Ramo 08 Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación.

Observación 20

El monto total correspondiente a carreteras es de 17,120.0 millones de pesos, contenido en el Anexo 20. Fuentes y usos de los recursos adicionales destinados a inversión física presupuestaria

Observación 63

El artículo vigésimo séptimo transitorio debe decir

VIGÉSIMO SÉPTIMO. Con la finalidad de celebrar el Forum Universal de las Culturas Monterrey 2007, en el Estado de Nuevo León, se canalizarán $ 250,000,000.00, para la creación de un fideicomiso que financie este proyecto. Estos recursos presupuestados en el Ramo General 39 Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, en adición a los recursos que le corresponden a Nuevo León del programa de apoyo al fortalecimiento de las entidades federativas de este ramo, se enterarán de manera ágil y oportuna divididos en doce mensualidades.

ANEXO 16 Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF 2005), 2005.

El monto total del Foro de las Culturas. Monterrey, Nuevo León es de 250.00 millones de pesos.

ANEXO 19 Reasignaciones de Gasto 2005, en el ramo 39 Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas.

El monto total del Fórum de las Culturas y el Conocimiento 2007 Monterrey, Nuevo León es de 250.00 millones de pesos.

Por lo expuesto y fundado, esta Comisión Dictaminadora concluye que en la expedición del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, emitido el 15 de noviembre del año pasado, no se violó norma constitucional, ni legal alguna, cometiéndose, sin embargo, algunos errores aritméticos o técnicos según lo observado por el Presidente de la República en las observaciones que han sido aceptadas en el punto III b) de este dictamen, y que, por lo mismo, al haberse hecho cargo de las observaciones formuladas por el titular del Ejecutivo Federal, únicamente en lo que es materia de cumplimiento de la sentencia ejecutoria dictada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de acuerdo con lo considerado en el punto II de este dictamen, SON DE RECHAZARSE LAS OBSERVACIONES GENERALES FORMULADAS POR EL EJECUTIVO FEDERAL, ASÍ COMO TODAS Y CADA UNA DE LAS OBSERVACIONES ESPECÍFICAS CON EXCEPCIÓN DE LAS FORMULADAS CON LOS NÚMEROS 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 16, 20, 47 y 63 Y ORDENAR LA DEVOLUCIÓN DEL DECRETO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS MENCIONADO, AL EJECUTIVO FEDERAL PARA LOS EFECTOS SEÑALADOS EN EL INCISO C) DEL ARTÍCULO 72 DE NUESTRA CARTA MAGNA.

Por lo anterior, se somete a la consideración de este Pleno el presente dictamen con proyecto de

DECRETO

PRIMERO.- En acatamiento a la ejecutoria dictada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se rechazan, en lo que es materia de dicho cumplimiento las observaciones formuladas por el Ejecutivo Federal al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, con excepción de las que se señalan en el siguiente artículo:

SEGUNDO.- Se admiten en su parte conducente las observaciones 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 16, 20, 47, 63 en los términos que se precisan en el numeral cinco de este Dictamen.

TERCERO.- Se aprueba el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005 en los términos votados por la Cámara de Diputados en la sesión del 15 de noviembre de 2004, así como las modificaciones que se señalan en el artículo precedente.

CUARTO.- Con fundamento en el Artículo 72, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, vuélvase el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005 al Ejecutivo Federal para los efectos constitucionales conducentes.

QUINTO.- Hágase del conocimiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el presente Decreto.

TRANSITORIOS

PRIMERO.- Publíquese el presente Dictamen, así como el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005.

SEGUNDO.- El Presupuesto de Egresos de la Federación, sus tomos y anexos, para este ejercicio fiscal, en los que se incorporen las modificaciones derivadas del presente Decreto, se publicarán en la página electrónica de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a más tardar 15 días después de su publicación, remitiéndose la versión impresa a la Cámara de Diputados.

TERCERO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

(Otros transitorios, los que correspondan a los ajustes a que haya lugar por efecto de la corrección de erratas y errores numéricos).

Diputados: Ángel Heladio Aguirre Rivero (rúbrica), Presidente; Alejandro González Yáñez (rúbrica), secretario; Minerva Hernández Ramos (rúbrica), secretaria; Guillermo Huízar Carranza (rúbrica), secretario; Jorge Antonio Kahwagi Macari, secretario; Luis Maldonado Venegas, secretario; Arturo Osornio Sánchez (rúbrica), secretario; José Guadalupe Osuna Millán, secretario; Luis Antonio Ramírez Pineda (rúbrica), secretario; Gabriela Ruiz del Rincón, secretaria; Francisco Xavier Alvarado Villazón, Antonio Francisco Astiazarán Gutiérrez (rúbrica), Clara Marina Brugada Molina (rúbrica), Javier Castelo Parada, María Angélica Díaz del Campo (rúbrica), Federico Döring Casar, José Ángel Ibáñez Montes, Gustavo Madero Muñoz, Raúl Mejía González (rúbrica), Juan Francisco Molinar Horcasitas (rúbrica en contra), Francisco Luis Monárrez Rincón (rúbrica), Manuel Enrique Ovalle Araiza, Oscar Pimentel González (rúbrica), Francisco Rojas Gutiérrez, Francisco Xavier Salazar Díez de Sollano, María Esther Scherman Leaño (rúbrica), Víctor Suárez Carrera (rúbrica), Francisco Suárez Dávila (rúbrica), José Isabel Trejo Reyes (rúbrica), Alfredo Villegas Arreola (rúbrica).
 
 

HONORABLE ASAMBLEA:

El suscrito, Diputado Luis Maldonado Venegas, Secretario de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, con fundamento en los artículos 88 y 119 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, dado que disiente del Dictamen aprobado por dicha Comisión en sesión de fecha 23 de junio de 2005, relativo a la resolución dictada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional 109/2004, en la cual se declaró la invalidez del Acuerdo de la Cámara de Diputados, de fecha 14 de diciembre de 2004; así como la nulidad de dicho Presupuesto, únicamente en la parte que fue objeto de observaciones por el Ejecutivo Federal, para el efecto de que, la Cámara de Diputados, en ejercicio de sus facultades exclusivas, se haga cargo de las indicadas observaciones, somete a la consideración del Pleno de la Cámara de Diputados el presente

VOTO PARTICULAR

I. RAZONES DEL DISENTIMIENTO

1. Al haber reconocido la Suprema Corte de Justicia de la Nación la existencia de una facultad presidencial no existente expresamente en el texto constitucional, se arroga facultades que competen al Poder Revisor de la Constitución, siendo necesario que esta Cámara de Diputados se pronuncie al respecto, si bien dando cumplimiento a dicha resolución a efecto de evitar la posibilidad de incurrir en un desacato que ponga en crisis al Estado Mexicano.

2. La resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación no abordó el fondo del tema que le fue sometido a su jurisdicción, por lo que es preciso que esta Cámara de Diputados enfatice que la expedición del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005 se apegó en estricto a las normas constitucionales que rigen su proceso de creación y a las normas legales y reglamentarias que se aplican al funcionamiento interno de este órgano del Estado.

3. El Dictamen aprobado no contiene razonamientos en torno a la estricta obligatoriedad de leyes administrativas diversas en la integración del proyecto de presupuesto de egresos de la Federación, a cargo del Ejecutivo Federal, que no resultan aplicables a la función de la Cámara de Diputados en la expedición del Decreto respectivo, ya que de lo contrario se afectaría irremediablemente el ejercicio de la facultad modificatoria que le fue atribuida constitucionalmente en julio de 2004 por el Poder revisor de la Constitución.

4. El Dictamen aprobado por la Comisión Dictaminadora, contiene diversos errores de técnica legislativa y omisiones, de manera tal que la aprobación en sus términos por este Pleno, pondría en entredicho, tal vez no sólo el cumplimiento de la sentencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sino la oportunidad de enmendar las imprecisiones que se han detectado en el contenido del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación y que afectan el ejercicio del gasto público y más aún, la adecuada vigilancia que compete a esta Cámara de Diputados. Entre ellos, destacan los siguientes:

a) En la página 27 del Dictamen aprobado se expresa que "... procederá a su análisis única y exclusivamente respecto de aquéllas en donde se expresan errores e inconsistencias de carácter meramente técnico y/o aritmético", sin embargo en ninguna parte de dicho Dictamen se plasma el supuesto análisis aludido, de tal manera que ello impedirá a los diputados que habrán de emitir su voto, conocer las razones que llevaron a la Comisión a la adopción de la determinación que proponen al Pleno.

b) En la página 27 del Dictamen aprobado se asienta un quinto párrafo en el que se expresa "(Entran los anexos técnicos formulados por los Diputados Minerva Hernández y Francisco Suárez Dávila)", sin que los mismos se encuentren ni en esa página ni en ninguna otra, lo que impedirá que los diputados que habrán de emitir su voto en la sesión plenaria, desconozcan esa información técnica, lo que además permite inferir que el Dictamen aprobado constituye sólo un documento de trabajo.

c) En la página 28 del Dictamen aprobado, se expresa en el "Artículo Primero" del Decreto que "En acatamiento a la ejecutoria dictada por la Suprema Corte de Justicia de la nación, se rechazan, en lo que es materia de dicho cumplimiento las observaciones formuladas por el Ejecutivo Federal...", redacción que admite los siguientes comentarios:

e) En el Artículo Tercero del Decreto aprobado por la Comisión Dictaminadora, se propone que "Se aprueba el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005 en los términos votados por la Cámara de Diputados en la sesión del 15 de noviembre de 2004, así como las modificaciones que se señalan en el artículo precedente", lo cual admite los siguientes comentarios:

g) En la última página del Dictamen se asienta "(Otros transitorios, los que correspondan a los ajustes a que haya lugar por efecto de la corrección de erratas y errores numéricos)", sin embargo no se incluyen, lo que además de dar la idea de que lo aprobado fue un documento de trabajo y no un dictamen, permite inferir que los miembros de la Comisión dieron un voto de confianza al autor de dicho documento para incluir los dispositivos que estime oportuno.

h) En el supuesto de que el Dictamen de que se trata, fuera aprobado por el Pleno, al tener que ser el mismo Dictamen aprobado en la sesión de la Comisión Dictaminadora, contendría todos los errores, inexactitudes e imprecisiones de los que se han señalado sólo algunos, y en el caso de ser aprobado dicho Dictamen tendría que ser publicado en esa misma condición en el Diario Oficial de la Federación, lo que originaría que no pudiera obrar efectos jurídicos, ya que los contenidos correspondientes a la atención de las observaciones del Ejecutivo Federal, fuera de aceptación o rechazo, no formaron parte de dicho documento en el momento en que fue votado y por lo tanto no forman jurídicamente parte de él.

II. CONTENIDO FORMAL DEL DECRETO QUE SE PROPONE CON EL PRESENTE VOTO PARTICULAR

El Artículo 72, inciso C) constitucional preve que la confirmación de las normas observadas por el Ejecutivo Federal, deberá hacerse por el voto de las dos terceras partes del número total de votos, disposición que implica:

Primero.- Que sólo debe someterse a votación la determinación cameral alusiva al rechazo de las observaciones, por ende en los casos en que no se alcance la mayoría calificada exigida constitucionalmente ocurre necesariamente la admisión.

Segundo.- Que la admisión de observaciones no debe ser sometida a votación alguna, porque ello se implica de la obtención de la mayoría calificada para la superación.

Tercero.- Que la mayoría calificada aplica respecto de los legisladores presentes, dado que sólo ellos podrían emitir su voto.

En esa virtud, el Proyecto de Decreto que se acompaña a este Voto Particular, no contiene artículo alguno relativo a la admisión de observaciones.

Por otra parte, toda vez que en la resolución emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional 109/2004, se declara "la nulidad de dicho Presupuesto únicamente en la parte que fue objeto de observaciones, ?", y dados el análisis y los consecuentes rechazo y admisión de diversas observaciones formuladas por el Ejecutivo Federal, se considera necesaria la publicación en el Diario Oficial de la Federación, del Decreto en su integridad a efecto de facilitar su comprensión y un adecuado ejercicio del gasto público, conteniendo también las asignaciones anuladas por la sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, atribuyendo al Ejecutivo Federal la obligación de realizar los ajustes necesarios en cumplimiento de las determinaciones que en este acto realiza la Cámara de Diputados.

Finalmente, dada la importancia y trascendencia de este acto legislativo, se considera necesaria la publicación del contenido de este Voto Particular con la denominación de Dictamen, en el caso de que fuere aprobado, además del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, determinando que el Ejecutivo Federal realice los ajustes necesarios derivados del rechazo parcial de las observaciones por él formuladas.

III. ANTECEDENTES

A) El 8 de septiembre de 2004, el Ejecutivo Federal hizo llegar a esta Cámara de Diputados el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005.

B) En sesión del día 15 de noviembre de 2004, la Cámara de Diputados aprobó el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005.

C) El día 22 de noviembre de 2004 se envió el citado Decreto al Presidente de la República para los efectos constitucionales correspondientes.

D) Con fecha 30 de noviembre de 2004, mediante Oficio No. SEL/300/4599/04, el Subsecretario de Gobernación envió a la Cámara de Diputados las observaciones del Presidente de la República al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, así como el original del Decreto de referencia.

E) Con fecha 14 de diciembre de 2004, la Cámara de Diputados acordó no admitir con el carácter de observaciones para trámite en la Cámara de Diputados, el documento enviado por el Presidente de la República mediante el oficio mencionado en el inciso anterior, y por tanto, la devolución al Ejecutivo Federal de dicho documento, así como del original del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, para su publicación.

F) El día 20 de diciembre de 2004 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005.

Controversia Constitucional

A) Con fecha 21 de diciembre de 2004, el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, en representación del titular del Poder Ejecutivo Federal, interpuso ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, una demanda de Controversia Constitucional contra la Cámara de Diputados. Los actos cuya invalidez se demandó fueron:

C) Con fecha 22 de diciembre de 2004, la Suprema Corte de Justicia de la Nación acordó conceder la suspensión de la aplicación del gasto público en algunos rubros del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, por un monto de $ 4,195,000,000.00 (CUATRO MIL CIENTO NOVENTA Y CINCO MILLONES DE PESOS), solicitada por el Ejecutivo Federal.

D) Con fecha 26 de diciembre de 2004, la Cámara de Diputados presentó recurso de reclamación en contra de la admisión de la demanda, y asimismo interpuso dos incidentes de nulidad de Actuaciones respecto de los acuerdos dictados por la Comisión de Receso el 22 de diciembre de 2004 que corresponden tanto al expediente principal como al incidente de suspensión en la Controversia Constitucional 109/2004.

E) Con fecha 28 de enero de 2005, la Cámara de Diputados dio contestación a la demanda de Controversia Constitucional 109/2004.

F) Los días 10 y 15 de febrero de 2005 la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró infundados los recursos de reclamación e incidentes de nulidad, respectivamente, presentados por la Cámara de Diputados.

G) Con fecha 30 de marzo de 2005, las partes en la Controversia de que se trata presentaron Alegatos, y el Procurador General de la República su opinión al respecto.

H) Con fecha 17 de mayo de 2005, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la Controversia Constitucional 109/2004, en los siguientes términos:

J) La Suprema Corte de Justicia de la Nación, con fecha 3 de junio de 2005, acordó "Téngase por aclarado que el Poder Ejecutivo Federal solamente suspendió el ejercicio del $4,195,005,126.00 (cuatro mil noventa y cinco millones cinco mil ciento veintiséis pesos 00/100 M.N.)).

Proceso Legislativo

A) El Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, con fundamento en el artículo 136 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, mediante oficio No. D.G.P.L. 59-II-0-1873 de fecha 30 de mayo de 2005, turnó la resolución de la Controversia Constitucional 109/2004 a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, dando con ello formalmente inicio al proceso de ejecución de la sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional 109/2004.

B) Los integrantes de la Mesa Directiva de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública llevaron a cabo reuniones de trabajo en diversas fechas, con el objeto de analizar la resolución emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional 109/2004 y las observaciones formuladas por el Ejecutivo Federal al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, a efecto de resolver lo que en derecho proceda para cumplimentar la resolución de mérito, emitiendo al efecto los siguientes acuerdos:

1. En la reunión de trabajo del día 24 de mayo de 2005, se acordó:

3. En la reunión de trabajo de fecha 7 de junio de 2005, se emitieron consideraciones respecto de las restantes cuarenta y cuatro observaciones formuladas por el Ejecutivo Federal al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2005.

C) Mediante oficio número CPCP/01008/2005 dirigido al Secretario de Hacienda y Crédito Público, de fecha 1º de junio, el Presidente de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, por acuerdo de la Mesa Directiva de la Comisión, solicitó que en un plazo no mayor a siete días naturales y, con corte al 31 de mayo del presente, sea proporcionada la información relativa a los recursos ejercidos y los pendientes de ejercer, correspondientes a las partidas observadas y no suspendidas en la controversia referida, de acuerdo al desglose del Anexo 18 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2005, por unidad responsable, partida, programa, proyecto y regionalización.

D) Mediante Oficio No. 801.1.-244 de fecha 8 de junio de 2005, el Subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público envió cuadro consolidado de las sesenta y seis observaciones, señalando que la información proporcionada al 31 de mayo es muy preliminar, ya que las dependencias entregan a esa Secretaría la información para la elaboración del informe mensual preliminar, con fecha límite al día 20 del mes posterior e igualmente que la información por unidad responsable, partida, programa y actividad prioritaria, se enviará posteriormente.

E) Por la revisión de la información contenida en el oficio a que se alude en el inciso anterior, se determinó reiterar la solicitud de información a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en virtud de que la proporcionada no es suficiente para el análisis de las observaciones formuladas por el Ejecutivo Federal al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005. Requerimiento que se formalizó mediante Oficio No. CPCP/1032/2005 de fecha 10 de junio de 2005, dirigido al Secretario de Hacienda y Crédito Público, requiriéndose su envío a más tardar el día 14 de junio de 2005.

F) Mediante Oficio No. 801.1.-254 de fecha 14 de junio de 2005, el Subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, remitió la información solicitada, desglosada por unidad responsable, programa, actividad prioritaria y objeto de gasto, reiterando su carácter preliminar, conforme al oficio indicado en el inciso D) de este apartado.

G) Por resolución del Pleno de la Cámara de Diputados, el día 21 de junio de 2005, se acordó la designación del Diputado Angel Heladio Aguirre Rivero, como Presidente de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, en sustitución del Diputado Angel Augusto Buendía Tirado.

H) En sesión celebrada el día 24 de junio de 2005, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública aprobó el Dictamen respecto del cual disiente el suscrito, lo que motiva la formulación y presentación del presente Voto Particular y cuyas razones se asientan en líneas posteriores.

IV. CONSIDERACIONES RELATIVAS AL CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

Al disponer la Suprema Corte de Justicia de la Nación la existencia de una facultad del Ejecutivo Federal para formular observaciones al proyecto de Decreto de Presupuesto de Egresos aprobado por la Cámara de Diputados, declara la nulidad de dicho Presupuesto únicamente en la parte que fue objeto de dichas observaciones, permaneciendo vigentes todas aquéllas asignaciones respecto de las cuales el Ejecutivo Federal no formuló observación alguna.

En la misma resolución, se obliga a la Cámara de Diputados a que en ejercicio de sus facultades exclusivas, se haga cargo de las indicadas observaciones, como en derecho corresponda, refiriéndose al ejercicio de las facultades previstas en el artículo 74, fracción IV constitucional relativas a la aprobación del Presupuesto de Egresos, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, aplicable en este caso, a aquellas asignaciones anuladas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación observadas por el Ejecutivo Federal.

Es decir, el análisis de tales observaciones deberá realizarse de la misma manera que se habría realizado en fecha previa a la publicación del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005; esto es, que en el caso de que la Cámara de Diputados aceptara observaciones del Ejecutivo Federal, procedería a su vez a ajustar tanto la respectiva asignación o disposición como las correlacionadas con ella, resultando la exigencia de modificar otros contenidos del Decreto de Presupuesto, rebasando necesariamente la sola modificación de la asignación o de la disposición observada.

Lo anterior permite determinar, que en estricto cumplimiento de la ejecutoria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Cámara de Diputados se encuentra ante la obligación de analizar las observaciones, aceptando las que considere procedentes y rechazando aquéllas que estime improcedentes, las cuales deben ser superadas con la votación prevista en el artículo 72 constitucional. No obstante, al establecerse en el Considerando Séptimo de dicha resolución que "No pasa inadvertido para este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que el Presupuesto de Egresos de la Federación se rige por los principios de anualidad, comprendido en el artículo 74 de la Constitución Federal, e inmodificabilidad por parte de la Cámara de Diputados, unicamaralmente, contenido en el diverso artículo 126 de la propia Norma Fundamental; sin embargo, la facultad que excepcionalmente se devuelve a la Cámara de Diputados deriva de esta ejecutoria y para el único efecto antes precisado.", conlleva a la conclusión, de que para ello sería necesario ampliar o modificar asignaciones ya existentes, o bien crearse nuevas asignaciones, bajo las únicas limitantes tanto del apego a derecho en el hacer de la Cámara de Diputados, como la estimación de los montos efectivamente disponibles a partir de la fecha en que algunas de las asignaciones originales del presupuesto observadas fueron suspendidas, de las asignaciones observadas que fueron ejercidas en el período enero-mayo de 2005, a partir del cual fueron declaradas nulas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y la estimación de los montos aún no ejercidos de las restantes asignaciones no impugnadas.

En este contexto, queda sin sustento cualquier consideración en el sentido de que la Cámara de Diputados, al abordar las observaciones del Ejecutivo Federal, y aceptarlas o rechazarlas, no puede realizar de manera consecuente ningún ajuste presupuestario, puesto que es evidente que la propia aceptación o rechazo de las observaciones implica la modificación de aquellas asignaciones que se encuentran correlacionadas, so pena de que la determinación de la aceptación o rechazo que se tome de las propias observaciones no puedan materializarse presupuestariamente.

Lo anterior no puede ser de otra manera, en virtud de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sentencia determina devolver a la Cámara de Diputados la facultad exclusiva antes aludida, con lo que se reivindican dos hechos fundamentales: primero: la facultad del Ejecutivo Federal para hacer observaciones al proyecto de Decreto de Presupuesto y, segundo: la facultad de la propia Cámara de Diputados para modificar su propio proyecto de presupuesto por efecto de las observaciones.

La consideración de inmodificabilidad antes aludida, llevaría al absurdo de que la Cámara de Diputados, al analizar observaciones a un proyecto de presupuesto remitido al Ejecutivo Federal, no podría ya ejercer la facultad modificatoria que le fue concedida por el Poder Revisor en julio de 2004 y reconocida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sentencia, al respecto es conveniente tener presente que la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó la devolución a la Cámara de Diputados de su facultad exclusiva de emitir el Decreto de Presupuesto de Egresos, para el efecto de hacerse cargo de las observaciones, lo cual implica que en este proceso puede ejercer todas las facultades que tiene implícitas para la expedición de dicho decreto. Igualmente, si las observaciones formuladas por el Ejecutivo Federal hubieran sido analizadas en diciembre de 2004, la Cámara de Diputados, en ejercicio de dicha facultad modificatoria, hubiera podido modificar el Decreto de que se trata.

De todo lo anterior se colige necesariamente que la Cámara de Diputados debe abordar la elaboración del Dictamen respectivo en cumplimiento de la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, analizando las observaciones formuladas por el Ejecutivo Federal, para proponer, en su caso, al Pleno la nueva configuración del Presupuesto de Egresos de la Federación, en el caso de que todas o parte de las observaciones fueran aceptadas.

Como quedó asentado en líneas anteriores, la Mesa Directiva de la Comisión que dictamina, solicitó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que con corte al 31 de mayo de 2005, proporcionara la información relativa a los recursos ejercidos y los pendientes de ejercer, correspondientes a las asignaciones observadas y no suspendidas en la controversia constitucional referida, de acuerdo al desglose del Anexo 18 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2005, por unidad responsable, partida, programa, proyecto y regionalización, remitiendo el Subsecretario de Egresos de la citada dependencia información relativa a las observaciones, con corte al 31 de mayo aunque con el carácter de preliminar.

Del análisis de dicha información se desprende que el Ejecutivo Federal durante el ejercicio presupuestal de los meses de enero a mayo de 2005, estando aún pendiente de resolverse la controversia constitucional, asumió tener razón en sus planteamientos y realizó modificaciones presupuestarias que contravienen las disposiciones de la Cámara de Diputados contenidas en el Decreto de Presupuesto de Egresos, lo cual se ejemplifica en el caso de las siguientes observaciones:

Los recursos ejercidos por el Ejecutivo Federal en el período que informó el Subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, debieron haber sido ejercidos en los términos del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación y no al margen de sus disposiciones como en los hechos ha ocurrido, según se desprende de la información antes aludida.

Enfrentada a la realidad descrita, la Cámara de Diputados se encuentra, en muchos casos, ante la falsa disyuntiva de admitir observaciones que en la práctica han quedado sin efecto por virtud de lo ya modificado por el Ejecutivo Federal, o bien ratificar las disposiciones del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, siendo el efecto último de ambas determinaciones estrictamente el mismo, ello implica un ejercicio estéril de determinación presupuestaria, presentándose la paradoja de que la Cámara de Diputados es compelida por la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación a considerar situaciones ya inexistentes, mientras que no se obliga en la propia resolución al Ejecutivo Federal a conciliar sus observaciones con la realidad que él mismo ha generado.

No obstante lo anterior, la Cámara de Diputados además de cumplir la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a lo cual está obligada, haciéndose cargo de las observaciones formuladas por el Ejecutivo Federal, debe resolver el efecto anulatorio de la misma respecto de las asignaciones observadas conforme se expresa en el Séptimo Considerando: "se declara también la nulidad de dicho Presupuesto únicamente en la parte que fue objeto de observaciones, para el efecto de que, la Cámara de Diputados demandada, en ejercicio de sus facultades exclusivas, se haga cargo de las indicadas observaciones, como en derecho corresponda, a la mayor brevedad posible", disponiendo la publicación de la determinación que adopte al respecto, es decir su superación o su no superación, y en este caso, las modificaciones que ello importe al Decreto de Presupuesto de Egresos que hasta ahora permanece vigente.

Conforme a lo anterior, la Cámara de Diputados enfrenta una problemática generada por actos y omisiones ajenos. En efecto, por una parte el Ejecutivo Federal, aún cuando se sometió a la jurisdicción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, determinó unilateralmente la modificación del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, aplicando recursos en contra de las asignaciones decretadas por la Cámara de Diputados, e incluso determinando el no ejercicio de recursos, en una especie de suspensión de facto, sin hacer todo ello del conocimiento de la Suprema Corte.

Esta actuación del Ejecutivo Federal es reprochable en el sentido de que resulta inaceptable someterse a la decisión de un tercero, sin la intención de esperar y aceptar los efectos de esa decisión, más aún realizando dolosamente actos que convertirían esa decisión sólo en una declaración, y cuyo cumplimiento por la contraparte, tendría también efectos declarativos, es decir, en el supuesto de que este órgano determine la superación de las observaciones formuladas por el Ejecutivo Federal, decretando la validez y vigencia de las asignaciones originales objetadas, el resultado final sería su incumplimiento, como se desprende de la información proporcionada por el Subsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, toda vez que los recursos se están aplicando en rubros diversos de los decretados, es decir se les ha asignado un destino diferente del aprobado, y diferente del destino que se decretaría en el caso de la superación, y también diferente del que se decretaría en el caso de la admisión de dichas observaciones.

En estas circunstancias, la resolución nunca tendrá ni podría tener efectos reales, con ello no sólo se afecta la seguridad jurídica sino el régimen de control de la constitucionalidad de los actos de gobierno, y sujeta las atribuciones de dos Poderes colegiados, a la voluntad unipersonal del Poder Ejecutivo.

Los acuerdos y discordancias entre los involucrados en el proceso de programación-presupuestación-control-evaluación de los recursos públicos, deben considerar la complejidad de la materia, la esencia dinámica del ejercicio de los mismos exige allegarse de todos los elementos que permitan el claro entendimiento de la realidad, con una visión comprehensiva de la misma, sin embargo, es el caso que la Suprema Corte de Justicia de la Nación en ningún momento requirió del Ejecutivo Federal de manera previa a la emisión de su sentencia, la información de la que se desprendiera la situación o circunstancias del ejercicio del gasto y por ende el cumplimiento o incumplimiento de las determinaciones de la Cámara de Diputados; a efecto, de obligar al Ejecutivo Federal al cumplimiento de los efectos de una resolución que involucra a ambos poderes por lo que, como ya se afirmó anteriormente, al abordar la Cámara de Diputados la revisión de las observaciones del Ejecutivo Federal, sea cual fuere su decisión, ésta será necesaria y estrictamente declarativa ante actos consumados por el Poder Ejecutivo en desapego de lo previsto por el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005.

No pasan desapercibidos para esta Comisión los efectos que en el contexto global del presupuesto conllevan: a) la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, b) el otorgamiento de la suspensión sobre un importante monto de recursos asignados por la Cámara de Diputados a obras de infraestructura de la Federación y c) la suspensión de facto realizada por el Ejecutivo Federal sobre múltiples disposiciones contenidas en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Entre dichos efectos destacan como relevantes los siguientes:

- No obstante que la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación recayó exclusivamente sobre la facultad del Ejecutivo Federal de realizar observaciones al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, es de destacarse que fue del conocimiento público, la interpretación de algunos Ministros a favor de la intervención de la Suprema Corte de Justicia en asuntos de naturaleza económica y determinación presupuestaria, materias ajenas a la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

- El que al dejar sin efectos una serie de determinaciones presupuestarias como lo ha hecho el Ejecutivo Federal, se está practicando un veto de facto, un veto parcial al Decreto de Presupuesto, incluso sobre disposiciones que no fueron observadas.

- El que al romperse el binomio ingresos-egresos aprobados por la Cámara de Diputados, lo que ocurriría por efecto de aceptar ciertas observaciones del Ejecutivo Federal, quede sin justificación la obligación de los mexicanos de contribuir al gasto público de previsión anual, prevista en el artículo 31, fracción IV constitucional, dado que existiría recaudación no justificada por el gasto, lo que generaría incertidumbre respecto al destino de los recursos públicos para cubrir un gasto público que no va a efectuarse.

- El que la controversia interpuesta por el Ejecutivo Federal omite señalar que de acuerdo a la propia Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal así como a lo señalado por el propio artículo 74, fracción IV, párrafo segundo constitucional, el proceso de expedición del presupuesto de Egresos de la Federación se sustenta en una colaboración entre Poderes que el Ejecutivo Federal se negó a asumir, al abandonar los trabajos de análisis tendentes a la integración de dicho ordenamiento; así, la sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación omite ponderar tal hecho, y cuyo incumplimiento por parte del Ejecutivo Federal resulta ser la causa fundamental tanto de la exigencia de reconocimiento de su facultad de formular observaciones como consecuentemente de su pretensión de inexistencia de facultades de la Cámara de Diputados para modificar el proyecto presidencial de presupuesto de egresos.

- El que a la luz de una sentencia sobre el derecho de observar el presupuesto por parte del Ejecutivo Federal, la Suprema Corte de Justicia de la Nación haya concedido una suspensión provisional de disposiciones presupuestarias, lo que abre la puerta para que el Ejecutivo Federal busque lograr los efectos de un veto superado por la vía de la interposición de controversias constitucionales.

Esta Comisión considera importante expresar que no se coincide con las conclusiones de la sentencia dictada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, compartiendo algunos de los argumentos vertidos por el Ministro Genaro Góngora Pimentel, dado que lo que esencialmente se planteó en la controversia fue un problema de división de poderes, de fuentes normativas y de jerarquía de normas, que no fue abordado ni resuelto en su integridad, lo único a lo que se constriñó ese órgano fue a crear una facultad presidencial de veto no expresada constitucionalmente, por encima de una determinación que el Poder Revisor de la Constitución incorporó en julio de 2004 a la Carta Magna y que tuvo por objeto enfatizar la importancia que tiene la participación de la Cámara de Diputados en lo relativo a la distribución del gasto público, y aún cuando se aceptara, que no es el caso, que la finalidad de dicha reforma fue ampliar las facultades de la Cámara de Diputados en materia de presupuesto, es contradictorio que se haya dado la razón al Poder Ejecutivo para restringir y limitar las facultades "concedidas" a la Cámara de Diputados en lo relativo a la modificación del contenido del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación.

En este contexto, el gasto público contenido en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, debe ser el resultado de una relación de colaboración en materia presupuestaria entre el Poder Ejecutivo y la Cámara de Diputados, en la cual cada uno de ellos tiene facultades exclusivas, y en este sentido, dicho Decreto constituye el instrumento en el que se concretan las decisiones adoptadas que afectan el funcionamiento del Estado en su conjunto, decisiones que a diferencia de las leyes y decretos que se rigen por el procedimiento legislativo ordinario, se contienen en un acto de emisión exclusivo de la Cámara de Diputados, el que al igual que todo acto emitido por cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión, en ejercicio de sus facultades exclusivas, cuando el proceso legislativo concluye lo hace en su totalidad, por lo que en todos estos casos, el Ejecutivo Federal sólo debe limitarse a publicar dicho acto.

En conclusión, existe un procedimiento específico para el Presupuesto de Egresos, previsto en el artículo 74 Constitucional, distinto del procedimiento legislativo ordinario, establecido esencialmente en los artículos 71 y 72 de la Constitución.

Si se pretende instituir el veto presidencial al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, debe hacerse a través de una reforma constitucional y no a través de la interpretación jurisdiccional que significa una abierta reforma, de facto, al texto constitucional.

La solución que tomó la Suprema Corte de Justicia de la Nación, no es solución, ha sembrado un serio problema, ya que entre otros, conlleva el riesgo de que si no se alcanza la mayoría calificada no exista Presupuesto de Egresos de la Federación o se retrase su aprobación, ocasionando graves perjuicios al país. Con motivo de esa dudosa interpretación constitucional, el veto que en su momento no le fue aprobado al Ejecutivo Federal, por el Revisor de la Constitución, le fue concedido a través de la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y más delicado aún, le fue concedido el veto respecto de una norma que ya está publicada, contrariando la naturaleza intraprocedimental de dicho instituto.

Sin embargo, dada la trascendencia de un acto como el que ahora nos ocupa, debe quedar claro para todos, que la Cámara de Diputados asume responsablemente sus funciones constitucionales, y en consecuencia reconoce que la dinámica presente en el proceso de aprobación del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación llevó a la comisión de errores e imprecisiones en dicho ordenamiento, siendo sólo algunos de ellos objeto de observaciones por el Ejecutivo Federal, por lo que es preciso en esta oportunidad, corregir las asignaciones y disposiciones que tengan ese carácter, sin que ello afecte en modo alguno el ejercicio soberano de la facultad presupuestaria que le es propia.

V. CONSIDERACIONES RESPECTO AL ALCANCE DE LA COMPETENCIA Y DE LAS FACULTADES DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS

El Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2005, constituye un esfuerzo por expresar la relación de fuerzas políticas que se desprende directamente del mandato popular vertido a través de las urnas, y que se fortalece precisamente con la reforma constitucional de julio de 2004 a la fracción IV del artículo 74, por la cual se facultó expresamente a la Cámara de Diputados para "modificar" el proyecto de presupuesto de egresos que somete a su consideración el Presidente de la República.

Es claro que en la expedición del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2005 no se violó ninguna norma constitucional, al haberse dado conforme a los preceptos que regulan su expedición y su contenido; así, se encuentran en dicho ordenamiento previsiones correspondientes a las temas dispuestos en los artículos 2, Apartado B, fracción IX (partidas para atención de pueblos indígenas); 74, fracción IV, párrafos primero, cuarto y quinto (previsiones de ingresos, partidas secretas necesarias, criterios para la gestión financiera); 75, 126 y 127 (retribuciones de empleos).

Es pertinente señalar que no existe norma constitucional que determine límites ni alcances para que la Cámara de Diputados examine, discuta y modifique el proyecto de presupuesto; es decir, para aprobar o emitir el Decreto de Presupuesto de Egresos, este órgano está facultado para llevar a cabo las tres acciones respecto de la totalidad de dicho proyecto, en tanto la Constitución General de la República no determine lo contrario o establezca acotaciones para las mismas.

Específicamente, por lo que hace a la facultad modificatoria, debe tenerse en cuenta que, a partir de la entrada en vigor de la reforma a la fracción IV del artículo 74 constitucional, ninguna ley aplicable al proceso de expedición del proyecto de presupuesto y a la expedición del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, ha sido reformada para regular la facultad modificatoria, lo que lleva a la conclusión de que no es posible Inferir violación constitucional indirecta por la vía de contravenciones legales, toda vez que al no existir leyes que determinen límites ni alcances a esa facultad, no puede alegarse su violación, como se observa a continuación.

La determinación de límites constitucionales a una facultad, compete sólo al Constituyente Permanente, en consecuencia ningún órgano del Estado puede arrogarse esa facultad, toda interpretación tendiente a elucidar la existencia de límites al ejercicio de funciones debe partir del propio texto constitucional.

En líneas anteriores se afirmó que no hay límites constitucionales para que la Cámara de Diputados ejerza sus facultades de examen, discusión y modificación del proyecto de presupuesto de egresos, toda vez que no existen normas constitucionales que orienten en un sentido determinado esas tres acciones; solo podrían constituir límites aquéllas normas que prevengan hasta dónde puede examinarse, discutirse y modificarse el proyecto de presupuesto y cuáles temas o partes del proyecto de presupuesto están vedados de examen, discusión y modificación.

Es necesario distinguir entre límites constitucionales a las facultades de examinar, discutir y modificar (que no existen) y los contenidos obligados para el proyecto de presupuesto y para el Decreto de Presupuesto (que sí existen).

Dichos contenidos obligados se localizan en los artículos 2, Apartado B, fracción IX (partidas para atención de pueblos indígenas); 74, fracción IV, párrafos primero, cuarto y quinto (previsiones de ingresos, partidas secretas necesarias, criterios para la gestión financiera); 75, 126 y 127 (retribuciones de empleos), ahora bien, su previsión constitucional no implica que la Cámara de Diputados este impedida de examinar, discutir y modificar las asignaciones propuestas para dichos temas por el Ejecutivo Federal en el proyecto de presupuesto, siendo la única condicionante su contemplación en el Decreto de Presupuesto de Egresos.

En el supuesto de que el proyecto del Ejecutivo Federal no contemplara previsiones de gasto para los temas obligados, la Cámara de Diputados estaría obligada a preverlos en el Decreto de Presupuesto, lo cual implicaría una modificación al proyecto, por el contrario, la Cámara de Diputados no podría suprimir esas previsiones, por tratarse de contenidos obligados constitucionalmente.

Significa lo anterior que sólo en los temas referidos como obligatorios, la Cámara de Diputados estaría impedida para suprimir las previsiones de gasto, pero no para modificarlas. Fuera de esas condicionantes, no existe norma constitucional que constituya un límite a las facultades de la Cámara de Diputados de examinar, discutir y modificar el proyecto de presupuesto de egresos.

La reforma de la fracción IV del artículo 74 constitucional por la que se incluyó explícitamente la facultad de la Cámara de Diputados de modificar el proyecto de presupuesto de egresos, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de julio de 2004, y desde su vigencia, a partir del día siguiente a dicha publicación, no se ha expedido ni reformado ley alguna que regule su ejercicio, se trata entonces de una facultad no limitada legalmente, incluso antes de su entrada en vigor no existía ley aplicable reguladora de las facultades de examen y discusión del proyecto de presupuesto de egresos.

A mayor abundamiento, es necesario tener presente que la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, dispone en su artículo 1 que su aplicación corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la ahora Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el objeto de regulación de la ley mencionada, es el proceso de elaboración del proyecto de presupuesto a cargo del Ejecutivo Federal, por cuyas razones, en las normas que integran la ley referida, no existe una sola que prevenga para la Cámara de Diputados, alguna limitación, prohibición o acotación, para modificar el proyecto de presupuesto.

En una interpretación extensiva y lógica de la ley referida, se llega, necesariamente, a la conclusión de que el resultado de la aplicación de sus normas por el Ejecutivo Federal, no obliga a la Cámara de Diputados a mantener inalterable el proyecto de presupuesto, que integra y presenta dicho Ejecutivo, en observancia de la ley de que se trata, por lo que es susceptible de ser modificado en cualquier grado, en el proceso de expedición del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, por la simple razón de que no existe norma legal alguna, en dicha ley ni en ninguna otra, que lo impida.

Por otra parte, una ley que obliga sólo al Ejecutivo Federal, por determinación expresa de la misma, no puede hacerse extensiva a otro órgano, en el caso a la Cámara de Diputados, más aún porque se trata de procesos distintos, por un lado el relativo a la elaboración del proyecto de presupuesto que se ubica en la esfera atributiva del Ejecutivo Federal y, por el otro, el proceso de creación del Decreto de Presupuesto de Egresos, que compete en exclusiva a la Cámara de Diputados.

El régimen interno, de organización y de funcionamiento, de la Cámara de Diputados no puede estar regulado en una ley susceptible de ser observada por el Presidente de la República, es por ello que el proceso de creación del Decreto de Presupuesto no está previsto en la ley antes mencionada, en consecuencia el examen, discusión y, por supuesto, la modificación del proyecto presidencial no está regulada en dicho ordenamiento.

En el mismo sentido, la Ley de Planeación, que el Ejecutivo Federal manifiesta en sus observaciones, fue violentada por la Cámara de Diputados al ejercer su facultad modificatoria del proyecto de presupuesto de egresos, tampoco obliga a este órgano en el proceso de creación del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación.

Esta ley determina las actividades de la Administración Pública Federal, según dispone su artículo 1, en la planeación nacional del desarrollo, y no la de los Poderes Judicial ni Legislativo. En específico, para los efectos de esta controversia, no existe en dicho ordenamiento, norma alguna que directa o indirectamente prevenga alguna limitación, prohibición o acotación, al ejercicio de las facultades de la Cámara de Diputados en el examen, discusión ni en la modificación del proyecto de presupuesto de egresos, tampoco en el proceso de expedición del Decreto respectivo.

La planeación del desarrollo, como ya se afirmó en líneas anteriores, no se agota en la elaboración de los planes y programas a cargo del Ejecutivo Federal, dado que su ejecución depende de los recursos que les sean asignados en el Decreto de Presupuesto de Egresos, sin embargo, no se implica que la Cámara de Diputados deba limitarse a asignar o reasignar recursos a los programas que conformen el proyecto de presupuesto, sino que en su carácter de órgano determinador de destino del gasto público, puede determinar la elaboración y ejecución de programas y acciones diversos a los contemplados en él, asignando recursos para su ejecución, sin que con ello se sustituya en la función del Ejecutivo Federal, toda vez que el ejercicio de los mismos estará a su cargo.

Entender que es vedado para la Cámara de Diputados determinar acciones y programas diferentes de los contemplados en el proyecto de presupuesto así como no considerar algunos de los propuestos en él, sería tanto como afirmar que el Decreto de Presupuesto debe fatalmente corresponder a los enunciados del proyecto presidencial y que en él sólo podrían reasignarse recursos a esas acciones y programas, lo cual significaría hacer nugatoria la facultad modificatoria constitucionalmente prevista.

Por el contrario, la determinación del destino de los recursos públicos en el Decreto de Presupuesto de Egresos, significa que la actividad de planeación del desarrollo se somete a la consideración de la Cámara de Diputados, y es a este órgano constitucional al que corresponde determinar su idoneidad mediante la asignación de los recursos necesarios para su consecución o bien mediante la negativa de la asignación de los mismos para aquellos programas y acciones que no considere idóneos, necesarios o pertinentes, aquí es donde radica la importancia de la facultad modificatoria que le ha sido atribuida.

Al igual que ocurre con la ley mencionada en primer lugar, el ordenamiento de que se trata no contiene norma alguna que regule el ejercicio de la facultad modificatoria del proyecto de presupuesto de egresos, por lo que no puede reputarse vulnerada con su ejercicio.

Lo anterior permite concluir que no existe regulación ni limitación legal alguna para el ejercicio de la facultad modificatoria que le corresponde a la Cámara de Diputados, por tanto no puede verificarse una violación constitucional indirecta al no existir norma legal que pueda ser violada.

Es preciso, por otra parte, delimitar el campo de actuación del Ejecutivo Federal y de la Cámara de Diputados en la materia, en las dos vías que pueden determinarla: la constitucional y la legal.

En la materia, hay dos etapas de actuación claramente determinadas: la de elaboración del proyecto, que corresponde al Ejecutivo Federal, y la de expedición del Decreto, que compete en exclusiva a la Cámara de Diputados.

La vulneración de ámbitos competenciales, se verifica sólo si alguno de los órganos señalados interviene en el que le corresponde al otro, es decir si la Cámara de Diputados se arroga facultades de integración del proyecto de presupuesto y si el Ejecutivo Federal toma para sí la facultad de expedir el Decreto de Presupuesto, situaciones que no han ocurrido.

En el ámbito constitucional, está determinado en la fracción IV del artículo 74 que al Ejecutivo Federal le corresponde enviar a la Cámara de Diputados el proyecto de presupuesto de egresos, mismo que debe contemplar las propuestas de asignación de gasto para los contenidos que como obligatorios prevé la propia Constitución y a los que ya se ha hecho alusión en líneas anteriores.

El proceso para la formación del proyecto es una función que corresponde al Ejecutivo Federal y está normado, principalmente por las leyes de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y de Planeación.

Conforme a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, el Ejecutivo Federal debe observar diversos procedimientos y mecanismos para la conformación de los anteproyectos de presupuesto de los componentes de la Administración Pública Federal: su presentación a la dependencia responsable de la integración del proyecto (Secretaría de Hacienda y Crédito Público), su aprobación por el titular del Ejecutivo Federal y su presentación a la Cámara de Diputados.

De manera tajante se afirma que en esta etapa no hubo participación alguna de la Cámara de Diputados, la cual, de haber existido, si implicaría una vulneración de la esfera competencial del Ejecutivo Federal.

Por su parte, las normas de la Ley de Planeación obligan sólo a la Administración Pública Federal, como se desprende de la fracción I de su artículo 1 y de los párrafos primero y segundo de su artículo 9

"Artículo 1.- Las disposiciones de esta Ley son de orden público e interés social y tienen por objeto establecer:

I.- Las normas y principios básicos conforme a los cuales se llevará a cabo la Planeación Nacional del Desarrollo y encauzar, en función de ésta, las actividades de la administración Pública Federal;"

"Artículo 9.- Las dependencias de la administración pública centralizada deberán planear y conducir sus actividades con sujeción a los objetivos y prioridades de la planeación nacional de desarrollo, a fin de cumplir con la obligación del Estado de garantizar que éste sea integral y sustentable.

Lo dispuesto en el párrafo anterior será aplicable a las entidades de la administración pública paraestatal. A este efecto, los titulares de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos, proveerán lo conducente en el ejercicio de las atribuciones que como coordinadores de sector les confiere la ley."

En consecuencia, no existe norma alguna en el ordenamiento de que se trata que obligue a la Cámara de Diputados ni a un órgano diferente del Poder Ejecutivo Federal a ceñirse a los procedimientos y mecanismos previstos en el mismo, vinculados con la materia de que trata la controversia, por el contrario, sí se obliga al Presidente de la República a relacionar el proyecto de presupuesto con los programas anuales que sean necesarios para la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, como se establece en el artículo 7 de la citada Ley de Planeación.

"Artículo 7.- El Presidente de la República, al enviar a la Cámara de Diputados las iniciativas de leyes de Ingresos y los proyectos de Presupuesto de Egresos, informará del contenido general de dichas iniciativas y proyectos y su relación con los programas anuales que, conforme a lo previsto en el Artículo 27 de esta ley, deberán elaborarse para la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo."

Esto es, si bien el Plan Nacional de Desarrollo tiene una vigencia sexenal, su aplicación es anual, a través de los programas que lo concreten, en consecuencia, dicho plan no es estático al depender su aplicación, su cumplimiento, de la disponibilidad de recursos y de la asignación de los mismos para la ejecución de los programas anuales, en consecuencia, tales programas son sólo proyectos de programas sujetos a la determinación que adopte la Cámara de Diputados en el Decreto anual de Presupuesto de Egresos de la Federación.

Es así que el proyecto de presupuesto es una propuesta de asignación de recursos a programas anuales que el Ejecutivo considera necesario elaborar para la aplicación del Plan Nacional de Desarrollo, en consecuencia, dichos programas están sujetos a la consideración de la Cámara de Diputados.

Otorgar un nivel jerárquico mayor al Plan Nacional de Desarrollo respecto al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, conduciría a la conclusión de que un documento elaborado en una oficina de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público subordina a la representación popular de la Cámara de Diputados.

Las modificaciones realizadas al proyecto de presupuesto de egresos responden, primero a la facultad constitucional otorgada expresamente en ese sentido, y segundo, a su facultad de determinar el destino del gasto público. Es en ejercicio de esas facultades que ha determinado acciones e incluso programas que deberá ejecutar e instrumentar el Ejecutivo Federal, dado que el precepto antes transcrito se refiere a una acción futura que depende de la expedición del Decreto de Presupuesto de Egresos.

Esto confirma la tesis de que el dinamismo de la planeación nacional del desarrollo no depende sólo de la acción del Poder Ejecutivo Federal, sino que interviene en ello, decisivamente, la Cámara de Diputados al expedir anualmente el Decreto de Presupuesto de Egresos.

Es importante tener en cuenta que el Plan Nacional de Desarrollo, en tanto instrumento del Ejecutivo Federal, puede ser modificado por el mismo en el momento que lo estime conveniente, sin la participación decisiva ni vinculatoria de ningún otro poder, carácter del que adolece la opinión del Congreso de la Unión, de suerte que pretender subordinar el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación a dicho Plan, significaría subordinar la facultad constitucional de su expedición a una función del Ejecutivo, al sujetar la fracción IV del artículo 74 constitucional a las limitaciones que se establezcan o se deriven no sólo del Plan sino también de sus programas.

En el caso de que se trata, el cuestionamiento formulado por el Ejecutivo Federal no es respecto del ejercicio de la facultad modificatoria, sino de la manera autónoma en que se llevó a cabo, toda vez que cada año, el proyecto presidencial ha sido producto de modificaciones, siendo bastante para acreditar esta afirmación, la revisión de los Decretos y los correspondientes proyectos para los ejercicios fiscales de 1999 a 2004.

Igualmente, la Cámara de Diputados ha realizado modificaciones a detalle en distintas ocasiones, baste citar como ejemplo, el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1998, en que no obstante la reducción aprobada al proyecto de presupuesto del Instituto Federal Electoral, se decretó no reducir rubros específicos sino dejar al Consejo General de dicho Instituto la decisión de establecer las partidas presupuestales que serían afectadas. Misma situación se verificó en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2000, en cuyo artículo 84 se ordenó una reasignación de gasto, afectando ramos diversos, de manera distinta a como se había planteado en el proyecto de presupuesto, motivo por el cual se ordena en el mismo dispositivo que el Ejecutivo Federal realice los ajustes necesarios sin afectar los programas prioritarios.

De modo que es válido afirmar que la decisión de la Cámara de Diputados de modificar en detalle el proyecto de presupuesto de egresos no es inusual, se trata del ejercicio de una facultad natural implicada con la facultad de decretar el Presupuesto de Egresos de la Federación y que ha sido enfatizada con la reforma a la fracción IV del artículo 74 constitucional que dispone dicha facultad de manera expresa.

VI. ORIGEN DE LAS MODIFICACIONES AL DECRETO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL 2005 REALIZADAS POR LA CÁMARA DE DIPUTADOS.

Derivado de los trabajos efectuados por la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública con las diversas Comisiones que integran la Cámara de Diputados, con los representantes de la dependencias del Gobierno Federal, los representantes de las Entidades Federativas y con las diversas instituciones públicas y privadas de este país, se integró un presupuesto federal acorde a las principales necesidades que resultaron de las diversas propuestas presentadas. Lo que generó un incremento en la calidad del gasto, puesto que el gasto programable, en su mayor parte gasto de inversión física, se incrementó respecto del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal. Entre los incrementos establecidos por el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, destacan los siguientes:

Las observaciones formuladas por el Ejecutivo Federal constituyen en realidad una objeción a la orientación social del gasto público federal y más aún al ejercicio pleno de las facultades presupuestarias de la Cámara de Diputados, es por ello que una retractación de la determinación asumida en noviembre de 2004 significaría el abandono de las facultades constitucionales y legales de este órgano legislativo.

Todo este ajuste del proyecto presupuestario enviado por el Ejecutivo Federal, tuvo como propósitos, incrementar el gasto social así como el gasto en inversión física, limitando por contraste el gasto corriente, y rompiendo por lo tanto con la estructura inercial del Ejecutivo Federal de endeudamiento público por montos mayores a lo que se invierte en infraestructura productiva.

VII. OBSERVACIONES DEL EJECUTIVO FEDERAL

El documento de observaciones del Ejecutivo Federal contiene dos apartados, el primero, denominado observaciones generales, contiene una serie de afirmaciones tendientes a desvirtuar el alcance de las facultades y de la competencia de la Cámara de Diputados en la aprobación del Decreto de Presupuesto de Egresos, constituyendo la parte más importante de dicho documento, de cuyo análisis resultarán los motivos y el fundamento del hacer de esta Cámara. En el segundo apartado, denominado observaciones específicas, al amparo de los argumentos vertidos en el primer rubro, el Ejecutivo Federal expresa supuestos errores, inconsistencias, invasión de competencias e inconstitucionalidad por violación a leyes federales.

En virtud de lo anterior, se analizan los dos rubros expresados por el Ejecutivo Federal, desde el punto de vista de la competencia y facultades de la Cámara de Diputados, objetados por el Ejecutivo Federal, en los siguientes apartados.

Reducciones y reasignaciones de gasto realizadas por la H. Cámara de Diputados

Bajo esta denominación, el Ejecutivo Federal manifiesta que en el desarrollo del procedimiento para la aprobación del Presupuesto de Egresos, previsto en el artículo 74, fracción IV de la Constitución, en el que participan corresponsablemente el Ejecutivo Federal y la Cámara de Diputados, ninguno de los dos poderes puede hacer abstracción, tanto del Sistema de Planeación Democrática como de los ordenamientos jurídicos que rigen el gasto público o que confluyen con él, como son la Ley de Presupuesto Contabilidad y Gasto Público Federal; Ley de Coordinación Fiscal, Ley de Planeación y Ley de Ingresos, y de manera general señala que con las modificaciones al Presupuesto de Egresos de la Federación, la Cámara de Diputados dispuso una serie de recortes, reasignaciones y creación de nuevos programas que no toman en cuenta elemento de planeación o programación alguno y en ocasiones, omiten o contravienen disposiciones legales, que afectan la operación de dependencias y entidades, arriesgando el cumplimiento de obras y servicios, ocasionando duplicidad de acciones o que no cumplen con los requisitos de eficacia, eficiencia, racionalidad, metas concretas y medibles ni equidad en la distribución de recursos.

En el mismo tono de generalidad afirma que varios de esos ajustes son un obstáculo para la continuidad de obras en vías de ejecución, ocasionan mayores costos al Estado por el incumplimiento de obligaciones contractuales, afectan presupuestos de instituciones fundamentales, o cancelan proyectos de probada contribución al desarrollo del país.

Al respecto cabe hacer varias precisiones, en primer lugar, la Ley de Planeación, que el Ejecutivo Federal reputa violentada por la Cámara de Diputados al ejercer su facultad modificatoria del proyecto de presupuesto de egresos, no obliga a este órgano en el proceso de creación del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, cuya participación prevé el artículo 74 constitucional.

Dicha ley determina las actividades de la Administración Pública Federal en la planeación nacional del desarrollo, según dispone su artículo 1, y no las de los Poderes Judicial ni Legislativo. No existe en dicho ordenamiento, norma alguna que directa o indirectamente prevenga alguna limitación, prohibición o acotación, al ejercicio de las facultades de la Cámara de Diputados en el examen, en la discusión, ni en la modificación del proyecto de presupuesto de egresos, así como tampoco en el proceso de expedición del Decreto respectivo.

En todo caso, debe tenerse en cuenta que la planeación del desarrollo no se agota en la elaboración de los planes y programas a cargo del Ejecutivo Federal, dado que su ejecución y alcances dependen de los recursos que les sean asignados en el Decreto de Presupuesto de Egresos, lo que no implica que la Cámara de Diputados deba limitarse a asignar o reasignar recursos a los programas que conformen el proyecto de presupuesto, sino que en su carácter de órgano que debe aprobar el gasto público, puede dicha Cámara de Diputados, determinar la elaboración y ejecución de programas y acciones diversos a los contemplados en él, asignando recursos para su ejecución, sin que con ello se sustituya en la función del Ejecutivo Federal, toda vez que el ejercicio de los mismos estará a su cargo.

Entender que es inaceptable el que la Cámara de Diputados determine acciones y programas diferentes de los contemplados en el proyecto de presupuesto así como el no considerar algunos de los propuestos en él, sería tanto como afirmar que el Decreto de Presupuesto debe fatalmente corresponder a los enunciados del proyecto presidencial y que en él sólo podrían reasignarse recursos a esas acciones y programas, lo cual significaría hacer nugatoria la facultad modificatoria constitucionalmente prevista.

Por el contrario, la determinación del destino de los recursos públicos en el Decreto de Presupuesto de Egresos, significa que la actividad de planeación del desarrollo se somete a la consideración de la Cámara de Diputados, y es a este órgano constitucional al que corresponde determinar su idoneidad mediante la asignación de los recursos necesarios para su consecución o bien mediante la negativa de la asignación de los mismos para aquellos programas y acciones que no considere idóneos, necesarios o pertinentes, y es aquí donde radica la importancia de la facultad modificatoria que le ha sido atribuida.

Ahora bien, el gasto público debe ser llevado a cabo con arreglo a la técnica de la programación, es decir, a través de programas y subprogramas, compuestos de partidas; cada programa debe contener objetivos y metas. Al presentarse el proyecto del Ejecutivo Federal, éste debe hacerlo con tal método y, cuando la Cámara de Diputados modifica dicho proyecto, debe mantener la misma estructura, de lo cual no se deriva que dicha Cámara esté incapacitada para crear programas diferentes a los propuestos por el Ejecutivo Federal, ya que no lo establecen así ni la Constitución Federal ni ley alguna. Si la Cámara de Diputados puede no aprobar uno o varios programas, también puede crear otros, pues ello se deriva de la facultad de aprobar (que incluye la de desaprobar) y, después, de modificar, pues la modificación implica necesariamente suprimir, añadir o reasignar, manteniendo el balance de ingreso previsible y egreso.

La emisión del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, significa, entonces, una función de alta dirección de las finanzas públicas, al autorizar el destino del gasto, por lo que es inviable pretender sujetar su validez a los planes y programas cuyas oportunidad, eficacia y eficiencia dependen de la asignación de recurso públicos que se contengan en dicho instrumento.

Las normas de la Ley de Planeación obligan sólo a la Administración Pública Federal, como se desprende de la fracción I de su artículo 1 y de los párrafos primero y segundo de su artículo 9

"Artículo 1.- Las disposiciones de esta Ley son de orden público e interés social y tienen por objeto establecer:

I.- Las normas y principios básicos conforme a los cuales se llevará a cabo la Planeación Nacional del Desarrollo y encauzar, en función de ésta, las actividades de la administración Pública Federal;"

"Artículo 9.- Las dependencias de la administración pública centralizada deberán planear y conducir sus actividades con sujeción a los objetivos y prioridades de la planeación nacional de desarrollo, a fin de cumplir con la obligación del Estado de garantizar que éste sea integral y sustentable.

Lo dispuesto en el párrafo anterior será aplicable a las entidades de la administración pública paraestatal. A este efecto, los titulares de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos, proveerán lo conducente en el ejercicio de las atribuciones que como coordinadores de sector les confiere la ley."

En consecuencia, no existe norma alguna en el ordenamiento de que se trata que obligue a la Cámara de Diputados ni a un órgano diferente del Poder Ejecutivo Federal a ceñirse a los procedimientos y mecanismos previstos en el mismo, vinculados con la materia de que trata la controversia, por el contrario, sí se obliga al Presidente de la República a relacionar el proyecto de presupuesto con los programas anuales que sean necesarios para la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, como se establece en su artículo 7:

"Artículo 7.- El Presidente de la República, al enviar a la Cámara de Diputados las iniciativas de leyes de Ingresos y los proyectos de Presupuesto de Egresos, informará del contenido general de dichas iniciativas y proyectos y su relación con los programas anuales que, conforme a lo previsto en el Artículo 27 de esta ley, deberán elaborarse para la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo."

Esto es, si bien el Plan Nacional de Desarrollo tiene una vigencia sexenal, su aplicación es anual, a través de los programas que lo concreten, en consecuencia, dicho plan no es estático, al depender su aplicación, su cumplimiento, de la disponibilidad de recursos y de la asignación de los mismos para la ejecución de los programas anuales, en consecuencia, tales programas son sólo proyectos de programas sujetos a la determinación que adopte la Cámara de Diputados en el Decreto anual de Presupuesto de Egresos de la Federación.

Es así que el proyecto de presupuesto es una propuesta de asignación de recursos a programas anuales que el Ejecutivo considera necesario elaborar para la aplicación del Plan Nacional de Desarrollo, en consecuencia, dichos programas están sujetos a la consideración de la Cámara de Diputados.

En otras palabras, el proceso de examen, discusión, modificación y aprobación del Proyecto de PEF enviado por el Ejecutivo Federal, constituye el mecanismo de ajuste constitucional de la planeación nacional y de los instrumentos de ejecución que de ella derivan y que por lo tanto el hacer de la Cámara, incluso puede alcanzar la creación de programas, la modificación de asignaciones y la creación de partidas de gasto, así como la asignación de subsidios a través de programas, o de manera directa a las Entidades Federativas y Municipios.

Es importante tener en cuenta que el Plan Nacional de Desarrollo, en tanto instrumento del Ejecutivo Federal, puede ser modificado por el mismo en el momento que lo estime conveniente, sin la participación decisiva ni vinculatoria de ningún otro poder, carácter del que adolece la opinión del Congreso de la Unión, de suerte que pretender subordinar el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación a dicho Plan, significaría subordinar la facultad constitucional de su expedición a una función del Ejecutivo, al sujetar la fracción IV del artículo 74 constitucional a las limitaciones que se establezcan o se deriven no sólo del Plan sino también de sus programas.

Pretender limitar el ejercicio de las atribuciones de la Cámara de Diputados a los marcos que les establezcan el Plan Nacional de Desarrollo y los programas de diversas jerarquías derivados de él, y que el Ejecutivo Federal sí puede modificar por sí mismo, sin requerir la participación de ningún otro poder, genera dos efectos: el primero, es que se impide que por vía de la representación popular, los sectores que constitucionalmente deben participar a través de la manifestación de sus aspiraciones y demandas ajusten dicha planeación al modificar el proyecto presupuestal del Ejecutivo, a ello se refirió expresamente el señor Ministro Góngora Pimentel en la sesión del 10 de febrero de este año al afirmar "La necesidad de dar peso al voto de la mayoría de la Cámara de Diputados para la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación de 2005, y al número de Diputados que realizó tal votación".

El segundo efecto es el ya mencionado, de que las facultades constitucionalmente conferidas a la Cámara de Diputados con respecto de lo presupuestal, tengan en la práctica el acotamiento que el Ejecutivo Federal quiera hacerles, por vía de la imposibilidad de modificación del proyecto presupuestal.

Las modificaciones realizadas al proyecto de presupuesto de egresos responden, primero a la facultad constitucional otorgada expresamente en ese sentido, y segundo, a su facultad de determinar el destino del gasto público. Es en ejercicio de esas facultades que ha determinado acciones e incluso programas que deberá ejecutar e instrumentar el Ejecutivo Federal, dado que el precepto antes transcrito se refiere a una acción futura que depende de la expedición del Decreto de Presupuesto de Egresos.

Esto confirma la tesis de que el dinamismo de la planeación nacional del desarrollo no depende sólo de la acción del Poder Ejecutivo Federal, sino que interviene en ello, decisivamente, la Cámara de Diputados al expedir anualmente el Decreto de Presupuesto de Egresos.

Cabe destacar que el planteamiento del Poder Ejecutivo por el cual se pretende o supone para el Plan Nacional de Desarrollo y los programas que de éste deriven, jerarquía superior al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, cae por sí mismo demostrando la incongruencia del argumento de su violación si se considera que al inicio del período presidencial en curso y por tanto, durante el proceso legislativo de conformación del Decreto de Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal de 2001, se careció tanto de un Plan Nacional de Desarrollo como de programas que derivaran del mismo, de lo que se infiere que el instrumento que condiciona y subordina la acción del ejecutivo es ese Decreto y no a la inversa.

Esta conclusión se refuerza con el examen del proceso que siguió la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo vigente, del cual resulta cuestionable incluso su legitimidad en orden a constituir una participación democrática de los gobernados que pretende ahora ser enfrentada con la representada en la Cámara de Diputados.

Según lo establece el artículo 5° de la Ley de Planeación: "El Presidente de la República remitirá el Plan al Congreso de la Unión para su examen y opinión...". Por su parte, el artículo 21 de la propia Ley señala en su primer párrafo que: "El Plan Nacional de Desarrollo deberá elaborarse, aprobarse y publicarse dentro de un plazo de seis meses contados a partir de la fecha en que toma posesión el Presidente de la República..."; dicho plazo concluyó con el mes de mayo de 2001.

Sobre la importancia de los contenidos del Plan, el segundo párrafo del propio artículo 21 de la Ley la explicita, al consignar que: "El Plan Nacional de Desarrollo precisará los objetivos nacionales, estrategia y prioridades del desarrollo integral del País, contendrá precisiones sobre los recursos que serán asignados a tales fines; determinará los instrumentos y responsables de su ejecución, establecerá los lineamientos de política de carácter global, sectorial y regional; sus previsiones se referirán al conjunto de la actividad económica y social, y regirá el contenido de los programas que se generen en el Sistema Nacional de Planeación Democrática".

Lo anterior quiere decir, que el Plan Nacional de Desarrollo constituye el marco de actuación pero para la Administración Pública Federal, en coordinación con los restantes niveles de gobierno, al disponer objetivos, estrategias y prioridades así como recursos, instrumentos, responsabilidades por ámbitos y previsiones globales. Dado este marco, el hacer del Ejecutivo Federal se resuelve en los papeles de administrador, gestor de las condiciones necesarias, y conductor del país por el camino del desarrollo, a través de la construcción de los consensos democráticos.

Para complementar este marco de planeación, el artículo 22 de la citada ley, establece que el Plan Nacional de Desarrollo indicará los programas sectoriales institucionales, regionales y especiales que deban ser elaborados, en congruencia con el Plan y que tendrán la misma vigencia de éste; por su parte, los artículos 23, 24, 25 y 26 señalan los ámbitos, especificaciones y previsiones que habrán de contener dichos programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales.

Es necesario indicar que los programas sectoriales son los que corresponden a las Secretarías o grupos de ellas sectorizadas; los institucionales corresponden a las entidades paraestatales; los regionales corresponden a los ámbitos geográficos que se consideran prioritarios y estratégicos, que rebasan el ámbito jurisdiccional de una o mas entidades federativas; y, los especiales atienden a prioridades del desarrollo integral del país, o bien a actividades multisectoriales.

A más de lo anterior, tanto el Plan Nacional de Desarrollo como los programas deberán especificar las acciones que serán objeto de coordinación con los gobiernos de los estados y de "inducción o concertación" con los grupos sociales, según lo exige el artículo 28 de la misma Ley.

Aunque ninguna ley lo señala así, es lógico que el Plan, debe comprometer tanto la "plataforma electoral", como las diversas "ofertas de campaña" que el candidato que resultare electo hubiere sustentado, puesto que su elección por parte de los ciudadanos se realizó con base en dichos postulados porque es evidente que bajo un sistema electoral de partidos se opta por un futuro que parece deseable, y que supuestamente se logrará bajo ciertas condiciones y parámetros.

Así, el artículo 176 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales exige que: "Para el registro de candidaturas a todo cargo de elección popular, el partido político postulante deberá presentar y obtener el registro de la Plataforma Electoral que sus candidatos sostendrán a lo largo de las campañas políticas"; de igual manera, el artículo 59, numeral 2, inciso b) de dicho Código Federal exige para el caso de las coaliciones el "comprobar que los órganos partidistas respectivos de cada uno de los partidos políticos coaligados, aprobaron la Plataforma Electoral de la coalición..."; mientras que el inciso d) del mismo artículo y numeral va mas allá al exigir la comprobación de: "Que los órganos nacionales partidistas respectivos aprobaron, de acuerdo con la declaración de principios, programa de acción, estatutos y plataforma electoral adoptados por la coalición, el Programa de Gobierno al que se sujetará el candidato de la coalición de resultar electo; y,".

Como puede observarse el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece que el candidato una vez electo se sujetará al "Programa de Gobierno" que hayan aprobado los órganos nacionales partidistas de la coalición que lo postuló; aunque salta a la vista la aparente contradicción entre este postulado del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y la Ley de Planeación, y principalmente al artículo 26 Constitucional, por lo que valdría la pena que el Congreso de la Unión mismo, aclarará este asunto, o en su caso se explicitara que se quiso decir cuando se dijo: "El Programa de Gobierno" en el citado párrafo. Ya en el extremo, que se complementara el texto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales para establecer la vinculación obligatoria entre este "Programa de Gobierno" con el "Plan Nacional de Desarrollo" y las "Plataformas Electorales".

Valdría asimismo la pena señalar que, de todos modos, no existen mecanismos legales para exigir a un gobernante el cumplimiento, ni de sus promesas de campaña, ni de la plataforma que sustentó; por ello cobra especial importancia el Presupuesto Anual en el ajuste de la planeación, esto es si bien pudiera afirmarse con algún grado de veracidad que la plataforma electoral pudiera convertirse en programa de gobierno y que entonces tuviera un amplio respaldo social, en realidad no es así, si se revisa con atención la plataforma electoral o los postulados de la del Presidente Fox, con respecto del Plan Nacional de Desarrollo, se encontrará una enorme distancia de objetivos, conceptos y visiones programáticas entre ambos, por lo que hasta aquí no puede considerarse de manera alguna que el Plan Nacional de Desarrollo tiene el respaldo que eventualmente pudiera imputarse a la plataforma electoral.

Por otra parte, como se demuestra en párrafos siguientes, para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo no se logró la participación de un porcentaje ni siquiera del 0.24 % de la población nacional y eso en puntos específicos no en la totalidad de los planteamientos, lo que objetiva la falta de legitimidad que se le pretende atribuir, en cambio en la elaboración del Decreto de Presupuesto, además de la participación de diputados y de comisiones ordinarias, fue objeto de consultas con gobernadores y ayuntamientos, siendo incontrastable el peso de dicho Decreto con el Plan Nacional de Desarrollo, en términos de legitimidad.

Por lo que respecta, asimismo el Plan Nacional de Desarrollo, el proceso que la Ley de Planeación establece para la conformación de este último, implica el someterlo a la consulta de la ciudadanía de todo el país; ello permitiría que se obtenga un plan nacional y unos programas que conjunten las expectativas de todos los mexicanos y no solamente de aquellos que suscribieron con su voto por la opción Vicente Fox para presidente, y ello en el caso de que efectivamente existieras identidad indudable entere la plataforma electoral y el Plan Nacional de Desarrollo, lo que por otra parte no podría sustituir de todos modos el proceso de participación ciudadana que ordena la Ley de Planeación para la formación de dicho plan, esa es la necesidad que induce el sistema de planeación democrática que postula la constitución, el que a través del ejercicio democrático de la participación en la consulta se confirme que el Presidente de la República es el presidente de todos los mexicanos, gobierne para todos los mexicanos y tome en cuenta a todos los que tengan algo que decir.

Al hacer la presentación de la convocatoria del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, 1° de febrero de 2001, el Presidente Vicente Fox se mostró sumamente respetuoso de las leyes, las instituciones y la pluralidad, al expresarse en los términos que lo hizo; en particular cuando señaló: "Estamos lanzando una iniciativa para cumplir una de las responsabilidades que nos marca la ley. Lo hacemos también porque estamos convencidos de que la planeación es un instrumento fundamental para conocer y sumar los anhelos de mexicanos y mexicanas, y de que puede contribuir esta planeación y este proceso en forma decisiva al fortalecimiento de nuestra democracia, abriendo amplios cauces a la participación ciudadana".

Mas adelante en el mismo discurso, le escuchamos decir: "Por lo que toca a los gobiernos de los estados y municipios, la propia ley incluye su crucial participación en forma coordinada con el Gobierno Federal."; y ya casi para concluir su intervención señaló que ésta era la oportunidad "para que los organismos sociales, empresariales y no gubernamentales señalen sus inquietudes, hagan sus propuestas, al recoger e incorporar las aspiraciones de todos y de todas, podrán, podremos todos hacer nuestro el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006".

Por lo que respecta a la última cita, de hecho la propia Ley de Planeación señala que así debe ser, pues su artículo 20 nos habla de la "participación social en la planeación", aunque no se promovió extensamente dicha participación que ni el que: "Las organizaciones representativas de los obreros, campesinos y grupos populares; de las instituciones académicas, profesionales y de investigación; de los organismos empresariales; y de otras agrupaciones sociales, participarán como órgano de consulta permanente en los aspectos de la planeación democrática relacionados con su actividad a través de foros de consulta popular que al efecto se convocarán. Asimismo, participarán en los mismos foros los diputados y senadores al Congreso de la Unión".

A su vez, por lo que respecta a la penúltima cita; cabe señalar que el artículo 33 de la Ley de Planeación señala: "El Ejecutivo Federal podrá convenir con los gobiernos de las entidades federativas, satisfaciendo las formalidades que en cada caso procedan, la coordinación que se requiera a efecto de que dichos gobiernos participen en la planeación nacional del desarrollo; coadyuven, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, a la consecución de los objetivos de la planeación nacional, y para que las acciones a realizarse por la Federación y los Estados se planeen de manera conjunta. En todos los casos se deberá considerar la participación que corresponda a los municipios."

Pero puesto que a su vez el artículo 36 señala: "El Ejecutivo Federal ordenará la publicación, en el Diario Oficial de la Federación, de los convenios que se suscriban con los gobiernos de las entidades federativas", no sabemos con certidumbre lo que haya ocurrido, ya que en el Diario Oficial no se publicaron dichos convenios.

Finalmente, por lo que respecta la primera cita, los ciudadanos no participaron muy abundantemente; 117,040 personas respondieron cuestionarios vía internet y correo y se obtuvo la opinión de 174, 865 personas en reuniones de opinión ciudadana, conforme al guión previsto para cada foro temático, lo que señala que además de la escasa participación ciudadana, ésta fue dirigida, y orientada a puntos específicos del interés del Ejecutivo Federal, evidentemente el numero de personas que de una u otra manea participaron de ninguna manera satisface los requerimientos de consulta ciudadana que exigen el artículo 26 constitucional y la Ley de Planeación para dar legitimidad al Plan Nacional de Desarrollo, si embargo no hay manera de sancionar ello, por otra parte, no hay mecanismos de modificación por la ciudadanía quedando la modificación del Plan y los programas al arbitrio del Ejecutivo Federal, y por lo tanto no puede tener la prelación que el Presidente de la República reclama sobre un ajuste democrático de la planeación que resulta del desempeño de la función consignada en el artículo 74, fracción IV constitucional.

Por todo lo anterior, debe considerarse que el Presupuesto de Egresos de la Federación juega un papel importantísimo en el logro de los objetivos Constitucionales, dadas las insuficiencias de la participación de la sociedad en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo; en esa conciencia, los anteriores gobiernos de la República han consentido la modificación del Presupuesto por parte de la Representación Popular; ya que en el caso del Plan nacional del Desarrollo 1995-2000, para su elaboración se realizaron 97 foros, se recibieron poco mas de 12 mil ponencias y se obtuvieron poco mas de 300 mil aportaciones y opiniones a través de los buzones y centros de recepción en el país.

El Plan Nacional de Desarrollo no determina ninguna asignación presupuestal y, cuando el Presidente de la República reclama que toda asignación del Presupuesto de Egresos debe estar en consonancia con el Plan Nacional de Desarrollo, en realidad está reclamando que esté en consonancia con la posición unilateral y particular del Ejecutivo, es decir, con su interpretación posterior al Plan, lo cual es inadmisible. Si se admitiera que la Cámara de Diputados no puede autorizar ninguna erogación que no esté señalada en el Plan quedaría anulada la facultad constitucional de la Cámara de aprobar el Presupuesto, lo que implicaría subvertir el sistema político de la Constitución.

Por otra parte, al igual que ocurre con la ley de planeación mencionada, la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, no contiene norma alguna que regule el ejercicio de la facultad modificatoria del proyecto de presupuesto de egresos, por lo que no puede reputarse vulnerada con su ejercicio.

El proceso para la formación del proyecto es una función que corresponde al Ejecutivo Federal y está normado, principalmente por las referidas leyes de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y de Planeación.

Conforme a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, el Ejecutivo Federal debe observar diversos procedimientos y mecanismos para la conformación de los anteproyectos de presupuesto de los componentes de la Administración Pública Federal: su presentación a la dependencia responsable de la integración del proyecto (Secretaría de Hacienda y Crédito Público), su aprobación por el titular del Ejecutivo Federal y su presentación a la Cámara de Diputados.

Invasión de competencias por determinación de obras específicas, financiadas con recursos federales, a realizar en entidades federativas y municipios

Manifiesta el Ejecutivo Federal que, conforme al artículo 89, fracción I constitucional, compete al Presidente de la República ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, traduciéndose esa función "en la realización de actos jurídicos concretos o particulares, así como de actos físicos o materiales que tienen por finalidad la provisión de bienes o la atención de los servicios que satisfagan las necesidades públicas o sean de utilidad general", señalando que "a través de una ley ordinaria o de un decreto, no puede ni debe alterarse el sistema de distribución de competencias de los Poderes Federales previsto por la Constitución."

Infiere el Ejecutivo Federal que "de la lectura del artículo 74, fracción IV, constitucional, no es jurídicamente posible concluir que el examen, discusión, aprobación y, en su caso, modificación del Proyecto de Presupuesto de Egresos, implique también su aplicación o ejecución. Sin embargo, ello es lo que en realidad sucede cuando esa H. Cámara decidió, de manera imperativa, cuáles son las obras y servicios a realizarse en un estado o municipio."

De manera conclusiva, el Ejecutivo Federal expresa que "Aún suponiendo sin conceder que esa H. Cámara de Diputados pudiera modificar sin limitación las propuestas de asignación de gasto e incluso transferir tales asignaciones a un concepto diverso, lo que no puede legalmente aceptarse es que, en substitución del Ejecutivo, el Decreto tome las decisiones sobre cuales obras o servicios corresponde realizar. ? Es por lo anterior que el Ejecutivo Federal solicita a esa Soberanía reexaminar las asignaciones presupuestarias, a través de las cuales repartió una serie de obras, equipamientos, remodelaciones y servicios, que parecieran más bien dirigidas a atender peticiones concretas de legisladores o grupos parlamentarios, como por ejemplo: la adquisición de equipo de refrigeración para un centro cultural en Tijuana, una biblioteca para la Universidad de Guadalajara, la reposición de equipos para el Museo de Antropología Carlos Pellicer en Tabasco, el proyecto Ciudad Inteligente en Nuevo León, 43 instalaciones deportivas (albercas y canchas), mayoritariamente en Veracruz y Nuevo León, el Metro de Monterrey, el Metro del Estado de México, 9 carreteras para Coahuila, 5 para Colima, 21 para Chiapas, 12 en Nuevo León, 21 en Veracruz, etc. Ninguna de las cuales, por cierto, es consistente con el Programa Sectorial de la SCT, la asignación para la celebración de un Foro, en el año 2007, en la Ciudad de Monterrey, la asignación "especial" (9.7 millones) para la dirección estatal de CONALEP en Michoacán, e incluso la asignación de 20 millones para una Asociación Civil denominada "Entidad Mexicana de Acreditación". ? Es muy importante destacar que el Ejecutivo Federal a mi cargo no desconoce que, a través del Presupuesto de Egresos, se realizan transferencias de recursos federales, para financiar obras y servicios en estados y municipios. Sin embargo, para ello, las leyes han previsto los mecanismos idóneos, como las participaciones y aportaciones federales de la Ley de Coordinación Fiscal, los convenios de coordinación a que se refiere la Ley de Planeación o bien cualquier otra clase de subsidios o transferencias, pero que en todo caso se asignan con reglas, fórmulas y requisitos, encaminados a la utilización eficiente y sobretodo la distribución equitativa de los recursos federales. ?De no atenderse todo lo anterior, además de invadir una atribución del Poder Ejecutivo, se incurre en un alto riesgo de convertir el proceso de aprobación presupuestaria en rehén de intereses particulares o políticos."

Esta Comisión que dictamina considera que la Cámara de Diputados no invadió la facultad administrativa que le compete al Poder Ejecutivo, por disposición expresa de los artículos 80 y 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que la aprobación de las partidas presupuestales en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, no constituyen actos, órdenes o lineamientos de naturaleza administrativa, sino disposiciones presupuestales que contienen asignaciones de recursos para la ejecución de actividades concretas que reclama la dinámica social y la justicia distributiva de los ingresos públicos y que son acordes con el principio de especialidad del Presupuesto.

La Cámara de Diputados hizo uso de sus atribuciones presupuestales, en la asignación de recursos públicos a objetivos concretos, es la Administración Pública Federal la facultada para ejecutarlos, determinando las acciones concretas para ello bajo diversas condiciones que puedan presentarse, para aplicar los recursos, ministrar fondos, pagar obligaciones y celebrar compromisos, acciones que de ninguna manera realizó la Cámara de Diputados en la aprobación del Decreto de cuyas observaciones se trata, y en las cuales, las leyes de la materia, otorgan al Poder Ejecutivo Federal, facultades para reordenar y redistribuir las partidas presupuestales, que les hayan sido asignadas.

Es innegable que la función administrativa compete al Poder Ejecutivo, y es éste quien debe, en ejercicio de esa función, ministrar fondos, pagar obligaciones y celebrar compromisos, acciones, lo que de ninguna manera realizó esta Cámara al modificar el proyecto de Presupuesto de Egresos enviado por el Ejecutivo Federal, ya que ni ministra fondos, ni paga obligaciones, ni celebra compromisos.

Las facultades presupuestarias del Ejecutivo Federal no son omnímodas, dado que el Ejecutivo Federal debe ejercer sus atribuciones en el marco que le corresponde, precisamente el "EJECUTIVO"; esto es, le corresponde EJECUTAR lo dispuesto por la Constitución, las leyes y otros instrumentos de otros órganos del Estado; en este caso, lo dispuesto por la Cámara de Diputados, a favor de la cual se prevé constitucionalmente la facultad de aprobar el Presupuesto de Egresos, respecto del que tiene plenas atribuciones no sólo de examinar y discutir, sino en su caso de modificar el proyecto que le haya sido enviado por el Ejecutivo. Así, el Decreto de Presupuesto de Egresos que contiene las modificaciones resultantes al proyecto, no resulta válido por la satisfacción o no del Ejecutivo, ni de las coincidencias entre la voluntad de la Cámara de Diputados y la del Ejecutivo Federal, sino por el ejercicio pleno de la facultad conferida.

Existen diversos ejemplos que desvirtúan la afirmación de que la Cámara de Diputados, asume la función ejecutiva cuando ordena una serie de obras, servicios o actividades, así como su magnitud y su ubicación, entre ellos los siguientes:

a) El Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Aguas Nacionales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de abril de 2004, cuyo artículo decimocuarto Transitorio prevé para una entidad del Ejecutivo, la realización de un programa y define su contenido de la siguiente manera: "La Comisión dispondrá de un plazo no mayor de doce meses para estructurar y poner en funcionamiento el Programa de Cuenta Nueva y Borrón, entendiendo como Cuenta Nueva, el estar al corriente de sus obligaciones del ejercicio vigente y de los últimos cuatro ejercicios en concordancia con el Código Fiscal de la Federación. En dicho Programa se establecerá su vigencia. Para su debida observancia, cumplimiento y difusión, se publicará en el Diario Oficial de la Federación, así como en los principales diarios de circulación nacional."

b) El artículo 43 fracción II, de la Ley General de Desarrollo Social, publicada el día 20 de enero de 2004 en el Diario Oficial de la Federación, determina para el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Desarrollo Social, la atribución de "Formular el Programa Nacional de Desarrollo Social y los otros programas en la materia que le señale el Ejecutivo Federal,?"

c) El artículo Transitorio Quinto de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2005 que dispone para una entidad del Ejecutivo, la realización de un programa y define también el objeto y contenido en los siguientes términos: "El Servicio de Administración Tributaria implementará un Programa de Ampliación y Actualización del Registro Federal de Contribuyentes que tendrá por objeto verificar el exacto cumplimiento de las obligaciones en dicha materia, lo que permitirá un adecuado control de las obligaciones fiscales y aduaneras de los contribuyentes. Dicho programa se ejecutará mediante la práctica de recorridos, invitaciones, solicitudes de información, censos o cualquier otra medida que, en todo caso, encuentre su fundamento en disposición prevista en el Código Fiscal de la Federación. ..."

d) Múltiples ejemplos pueden ser encontrados en los decretos relativos a la revisión de la cuenta de la Hacienda Pública Federal, que contienen asimismo disposiciones expresas de realizar actos concretos de naturaleza administrativa, que si bien son dispuestos por excepción, no pierden dicha naturaleza.

Es claro que el examen, discusión y modificación del proyecto de Presupuesto de Egresos que la Constitución Federal ordena a la Cámara de Diputados, no es un simple consentimiento y autorización del proyecto presentado por el Ejecutivo, sin que sea posible realizar consideración o modificación alguna, esto quedó plenamente consagrado con la reforma que en el año 2004 se realizó a la fracción IV del artículo 74 Constitucional, al establecerse expresamente la facultad de esta Cámara para modificar el proyecto de Presupuesto de Egresos, es por ello que la consideración en contrario que formula el Ejecutivo Federal importa una conculcación de esa facultad constitucional.

Si bien es cierto que al Ejecutivo Federal compete la elaboración y ejecución de programas específicos, también lo que a la Cámara de Diputados corresponde encauzar, asignar o determinar recursos públicos encaminados a la realización de esas acciones concretas a cargo de la Administración Pública Federal, en ese orden de ideas, el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2005 aprobado por la Cámara de Diputados, constituye en sí, una provisión presupuestal, una determinación en numerario del gasto público, cuya administración corresponde a la Administración Pública; la Cámara de Diputados asigna los recursos y el Ejecutivo Federal, a través de sus dependencias y entidades: programa, administra y ejecuta los actos correspondientes, y debe hacerlo cumpliendo con las disposiciones legales de la materia y con apego a los instrumentos de planeación correspondientes.

Por lo anterior, resulta claro que la función normativa ejercida por la Cámara de Diputados, al determinar en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, la ejecución de programas y acciones específicas, no implica la asunción de la función administrativa que corresponde al Ejecutivo Federal, sino el otorgamiento de una orientación regional al ejercicio del gasto público federal.

Inconstitucionalidad de diversas disposiciones del proyecto por contravenir leyes federales

En este apartado, el Ejecutivo Federal afirma, sin precisar, que diversas disposiciones del "proyecto de Presupuesto de Egresos" contravienen el contenido de leyes federales y abordan materias ajenas a la distribución del gasto público, y que la Cámara de Diputados aprobó el Decreto de Presupuesto de Egresos para el año 2005, sin tomar en cuenta el régimen jurídico en materia presupuestaria.

Es menester señalar que el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2005, constituye en sí, una provisión presupuestal, una determinación en numerario del gasto público, cuya administración corresponde a la Administración Pública; así, la Cámara de Diputados asigna los recursos y el Ejecutivo Federal, a través de sus dependencias y entidades: programa, administra y ejecuta los actos correspondiente, y debe hacerlo cumpliendo con las disposiciones legales de la materia y con apego a los instrumentos de planeación correspondientes.

El hecho de que la Cámara de Diputados determine la asignación del gasto público en forma diferente a la propuesta por el Ejecutivo Federal, no implica que se arrogue facultades o funciones ejecutivas, toda vez que no pretende para sí la atribución de su aplicación, sino sólo el ejercicio de su facultad exclusiva de aprobar el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Presidente de la República.

El Ejecutivo Federal asevera que por el hecho de que el Presupuesto de Egresos lo haya expedido la Cámara de Diputados, se impide que tenga el carácter de ley suprema y, por tanto, sus disposiciones no pueden transgredir la norma constitucional, los tratados u otras leyes federales. Por otra parte, se limita a enunciar una serie de leyes que a su juicio contienen normas contravenidas por el Decreto de Presupuesto de Egresos, sin expresar de cuáles se tratan ni en qué consisten las supuestas violaciones.

Con lo expuesto, el titular del Ejecutivo Federal, interpreta indebidamente el precepto contenido en el artículo 133 constitucional, al sostener que de acuerdo al principio de supremacía constitucional, el Decreto de Presupuesto de Egresos es una disposición de rango menor, por no emanar del Congreso General.

Sobre el particular es incuestionable que el Decreto de Presupuesto de Egresos que emitió la Cámara de Diputados, no constituye una ley que dimana del Congreso de la Unión, ni por tanto se rige por lo dispuesto en el artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Derivado de su origen en el artículo 74, fracción IV, constitucional, el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, encuentra en la misma Norma Fundamental su alcance, estando obligada a agotarlo conforme a los procedimientos establecidos en la normativa interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

Finalmente, la Cámara de Diputados en el ejercicio de sus atribuciones presupuestarias, no violentó ninguna disposición constitucional o legal, ya que en la emisión del Decreto de Presupuesto de Egresos, se limitó a aprobar recursos para la realización de acciones concretas que habrán de ejercer los ejecutores del gasto, una vez examinado, discutido y modificado el proyecto enviado por el Ejecutivo Federal.

Aunado a lo anterior debe considerarse que la doctrina mexicana coincide en que el presupuesto se rige por el principio de la especialidad, que radica en que la asignación de partidas no está expresada en términos genéricos o abstractos, sino en detalle, esto es, los gastos no son globales, sino específicos.

Los tratadistas Humberto Delgadillo Gutiérrez y Manuel Lucero Espinosa, refiriéndose al principio de la especialidad, al que también denominan de especificación de gastos, indican que consiste en: "que la asignación de partidas presupuestales se haga en forma detallada y concreta. Esto es, que los gastos públicos no deben otorgarse en forma global, sino detallando hasta donde sea posible, para cada caso".

Lo anterior no podría ser de otra manera, porque sólo con una relación pormenorizada de partidas presupuestales, la representación popular puede aquilatar que el empleo de los ingresos públicos corresponden a las verdaderas necesidades públicas, lo que conlleva a que las modificaciones al proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, sean en el grado de especificidad requerido para cada caso.

Es evidente entonces que ni la Constitución ni las leyes imponen al Presupuesto de Egresos un contenido específico que no es dable modificar, ya que ello es contrario a la facultad que la fracción IV del artículo 74 constitucional, confiere a la Cámara de Diputados.

Debe reiterarse lo señalado en párrafos anteriores, en cuanto a que el régimen jurídico en materia presupuestaria a que alude el Ejecutivo Federal, contenido entre otras en las leyes de Planeación y de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, no contiene norma alguna que regule el ejercicio de la facultad de aprobar el Presupuesto de Egresos ni el de la modificatoria del proyecto de presupuesto de egresos, por lo que no puede reputarse vulnerada con su ejercicio.

Contradicciones técnico-presupuestarias

Bajo este rubro, el Ejecutivo Federal señala haber identificado una serie de contradicciones e incongruencias en el texto del propio Decreto y en sus anexos, sin referirlas específicamente a alguna disposición de dicho Decreto, pretendiendo que todo el ordenamiento presenta deficiencias.

En efecto, expresa la existencia de contradicciones e incongruencias, incluyendo en ellas diversos errores, a su juicio, señalando así "el descuadre de cifras contenidas, por un lado, en el texto del Decreto, respecto de los anexos y, por el otro, en los anexos entre sí. También se ha advertido duplicidad en asignaciones de gasto; incrementos sin la correspondiente fuente de ingresos; falta de previsión de recursos para solventar adeudos de ejercicios fiscales anteriores; error en las unidades de medida de los recursos asignados; fallas en el cálculo de fórmulas previstas en las leyes como en la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley del Seguro Social y el incumplimiento de obligaciones derivadas de la Ley de Ingresos, entre otras."

Las afirmaciones del Ejecutivo Federal parten de un supuesto desconocimiento de los efectos meramente informativos de algunos anexos que conforman el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación y de los efectos sustantivos y obligatorios para el ejercicio del gasto público de los demás que integran dicho instrumento, así como de la armonía y complementariedad de las disposiciones que lo conforman, lo que evita la posibilidad de alegar incongruencia entre las mismas.

Por lo anteriormente expresado, esta Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública estima procedente rechazar íntegramente las observaciones identificadas con los numerales 1, 2, 5, 17, 21, 22, 23, 24, 27, 28, 29, 30, 32, 33, 34, 36, 39, 40, 42, 43, 44, 46, 48, 49, 51, 56, 57, 58, 59, 62, 65 y 66 al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, contenidas en el documento remitido a la Cámara de Diputados por el Ejecutivo Federal mediante el oficio número SEL/300/4599/04 de fecha 30 de noviembre de 2004, suscrito por el Subsecretario de Enlace Legislativo de la Secretaría de Gobernación.

VIII. OBSERVACIONES FORMULADAS POR EL EJECUTIVO FEDERAL QUE SE RECHAZAN PARCIALMENTE

Diversas observaciones formuladas por el Ejecutivo Federal abordan varias asignaciones y disposiciones al mismo tiempo, resultando que si bien le asiste razón en algunas imprecisiones que expresa, no le aplica ello a todas las abordadas en las mismas, de tal suerte que ello lleva a confirmar parcialmente los temas abordados en dichas observaciones y por tanto a rechazar también parcialmente las observaciones identificadas con los numerales 6, 15, 16, 18, 19, 20, 25, 26, 47, 50 y 63, lo que se expresa en los siguientes términos:

Observación 6

Se señala la inconsistencia al sumar los subtotales para el Ramo 08 SAGARPA del Anexo 17 Programa Especial Concurrente (PEC) en que se contemplan 48,396.1 millones de pesos, y que se corresponden con los Anexos 1 y 18, siendo que la suma de esos subtotales asciende a 48,397 millones de pesos.

Asimismo, señala que el Programa de Subsidio a la Prima del Seguro Agropecuario del Anexo 17 no corresponde a la SAGARPA, sino a la SHCP dentro del mismo anexo; los recursos de la Comisión Nacional de Zonas Áridas del Anexo 17 no corresponden a la SAGARPA, sino a la SEDESOL donde se le asignó un monto inferior; y que derivado de lo anterior, la ampliación al Ramo 08 SAGARPA en el PEC de los Anexos 17 y 19 no concuerda con la cifra del PEC del Anexo 18.

SE ESTIMA QUE ES PROCEDENTE ÚNICAMENTE LO RELATIVO A LA INCONSISTENCIA EN LA SUMA DE LOS SUBTOTALES QUE CORRESPONDEN AL RAMO 08 SAGARPA CONTENIDOS EN EL ANEXO 17, A EFECTO DE QUE EN ÉSTE SE CONSIGNEN LOS MISMOS MONTOS SEÑALADOS EN LOS ANEXOS 1 Y 18.

Observación 15

Se señala que en el Anexo 17 Programa Especial Concurrente, en el Ramo 12 Salud se relaciona un programa IMSS-Oportunidades (sin salud Indígena y sin Progresa) por 4,617.1 millones de pesos, cifra que no corresponde con la asignación total del Programa por 4,660.7 millones de pesos (sic) incluida dentro del monto aprobado al Ramo General 19 Aportaciones a Seguridad Social. Resulta grave que la asignación se ubique en el Ramo 12 Salud ya que dicho ramo administrativo no tiene una asignación prevista para este programa, y de conformidad con el artículo 16 transitorio de la reforma a la Ley del Instituto Mexicano del Seguro Social del 15 de mayo de 2003, los recursos del programa IMSS-Oportunidades se canalizarán directamente a través del Instituto Mexicano del Seguro Social.

CONSIDERAMOS AL RESPECTO QUE ES PROCEDENTE ÚNICAMENTE POR LO QUE HACE A LA UBICACIÓN EN EL ANEXO 17 DE LA ASIGNACIÓN PARA QUEDAR COMPRENDIDA EN EL RAMO 19.

Observación 16

Se expresa que el Anexo 17 Programa Especial Concurrente establece asignaciones agrupadas en el Ramo 06 SHCP, que son inconsistentes, tales:

La creación del Programa "Fondo de Tierras para Desplazados Internos de Chiapas" dentro del Ramo 06 SHCP, duplica al Programa "Fondo de Tierras" dentro del ramo 31 SRA, y .

La Ley de la Financiera Rural establece estas acciones dentro de su operación y con recursos propios, por lo que se duplican o bien desperdician los recursos fiscales.

La asignación para capital de riesgo en proyectos de acopio, comercialización y transformación; se duplicaría ya que el Fondo de Capitalización e Inversión Rural FOCIR cuenta con recursos propios para el desarrollo de esas actividades.

Se redujo la asignación hecha al INEGI para la medición de ejidos en el marco del Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE).

La ejecución y elaboración de reglas de operación del Programa "Subsidio a la Prima del Seguro Agropecuario" que corresponde a la SAGARPA, como lo señala el Anexo 14 Reglas de Operación.

La creación del "Fondo para el Pago de Adeudos a los Braceros Migratorios", que no corresponde a una atribución de la SHCP, sino de la SAGARPA.

El Ejecutivo Federal desconoce la naturaleza de las acciones a realizar y los objetivos y metas que se implican por la creación de estructuras (sic) "Programas".

La inconsistente creación de la planta de Etanol dentro del subprograma de Infraestructura de Comercialización e Industrialización Social, tendría sentido en una condición de producción excedentaria (sic).

Es contradictoria la creación de Programas de apoyo directo al ingreso objetivo en el Anexo 17, con el Artículo 66, Fracción VII, Sección A, Inciso a), segundo párrafo del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005 que establece que los cultivos que tendrán apoyo al ingreso objetivo son los de PROCAMPO.

SE CONSIDERA PROCEDENTE ÚNICAMENTE EN CUANTO A FOCIR Y PROCEDE, A FIN DE QUE LA ASIGNACIÓN PARA CAPITAL DE RIESGO EN PROYECTOS DE ACOPIO, COMERCIALIZACIÓN Y TRANSFORMACIÓN NO SE DUPLIQUE CON LOS RECURSOS PROPIOS DEL FOCIR Y QUE LA ASIGNACIÓN REALIZADA AL INEGI NO SEA REDUCIDA.

Observación 18

Respecto al Ramo 31 Tribunales Agrarios, se contemplan niveles de gasto diferentes en los Anexos 1 Gasto Total Neto 2005 y 18 Adecuaciones Aprobadas por la H. Cámara de Diputados por 667 millones de pesos, con relación al Anexo 17 Programa Especial Concurrente que asigna un valor absoluto de 574.2 millones de pesos.

SE ESTIMA QUE ES PROCEDENTE ÚNICAMENTE EN LO RELATIVO AL ANEXO 17, EL CUÁL NO CONSIGNA LA AMPLIACIÓN HECHA AL RAMO 31, QUE DEBIERA INCLUIRSE EN CITADO ANEXO.

Observación 19

Existen contradicciones en la asignación de la ampliación hecha por un monto de 22, 449.7 millones de pesos al Programa Especial Concurrente en los Anexos 17 Programa Especial Concurrente y 19 Reasignaciones de Gasto 2005, con la señalada por el Anexo 20 Fuentes y Usos de los Recursos Adicionales destinados a Inversión Física Presupuestaria, por un monto de 20,547 millones de pesos.

Dentro del mismo Anexo 17, para los Ramos 06 SHCP, 08 SAGARPA y 12 SALUD se asignaron recursos para nuevos programas, los cuales no responden a programas sectoriales ni a las facultades de dichas dependencias a las que fueron atribuidos

SE CONSIDERA QUE ES PROCEDENTE ÚNICAMENTE EN LO RELATIVO A LA CIFRA CONSIGNADA COMO AMPLIACIÓN PARA EL PROGRAMA ESPECIAL CONCURRENTE EN LOS ANEXOS 17 Y 19, QUE DEBIERA SER REFLEJADA EN EL ANEXO 20, QUE AL TENER EXCLUSIVAMENTE CARÁCTER INFORMATIVO, NO TIENE IMPACTO EN EL MONTO TOTAL PRESUPUESTADO.

Observación 20

El monto de 17,120 millones de pesos para el Ramo 09 Comunicaciones y Transportes que se señala en los Anexos 18 Adecuaciones Aprobadas por la Cámara de Diputados, 19 Reasignaciones de Gasto 2005 y 19.A Construcción y Modernización de Carreteras, Infraestructura Portuaria e Infraestructura Ferroviaria, difiere del monto consignado por 17,000 millones de pesos en el Anexo 20 Fuentes y Usos de los Recursos Adicionales destinados a Inversión Física Presupuestaria. Dicha inconsistencia no permite identificar cuál es el monto de ampliación al Ramo señalado, e impide la carga del presupuesto a nivel de clave presupuestaria.

SE ESTIMA QUE ES PROCEDENTE POR LO QUE HACE A LA CIFRA CONSIGNADA COMO AMPLIACIÓN AL RAMO 09, QUE DEBIERA SER REFLEJADA EN EL ANEXO 20, Y QUE AL TENER CARÁCTER EXCLUSIVAMENTE INFORMATIVO, NO TIENE IMPACTO EN EL MONTO TOTAL PRESUPUESTADO.

Observación 25

La etiquetación de recursos por 229 millones de pesos para el Programa de Nivelación Salarial del Personal del Colegio de Bachilleres del Ramo 11 Educación Pública, es inconsistente con la actual estructura de dicha Entidad Paraestatal. Adicionalmente, en términos del artículo 34 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, la asignación no puede aplicarse por no estar contenida en el Anexo 10 Previsiones Salariales y Económicas.

ES PROCEDENTE EN NUESTRO JUICIO, ÚNICAMENTE EN LO RELATIVO A INCLUIR DENTRO DEL ANEXO 10 LA ASIGNACIÓN CORRESPONDIENTE AL PROGRAMA DE NIVELACIÓN SALARIAL DEL PERSONAL DEL COLEGIO DE BACHILLERES.

Observación 26

Se etiquetaron recursos para regularización, homologación, profesionalización y otras medidas salariales de instituciones específicas dentro del Ramo 11 Educación Pública, que implican crecimientos desequilibrados en las asignaciones de servicios personales y son contrarias a la política salarial del Gobierno Federal.

Los recursos que se aplicarían a tales medidas no cuentan con una correspondencia en el Anexo 10 Previsiones Salariales y Económicas, y no pueden aplicarse a los fines dispuestos por incumplir con los artículos 32 y 34 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005.

SE CONSIDERA PROCEDENTE EN LO RELATIVO A INCLUIR DENTRO DEL ANEXO 10 LAS ASIGNACIONES CORRESPONDIENTES A REGULARIZACIÓN, HOMOLOGACIÓN, PROFESIONALIZACIÓN Y OTRAS MEDIDAS SALARIALES DE INSTITUCIONES ESPECÍFICAS.

Observación 47

El Ejecutivo Federal señala que en el Anexo 7 Programas del Ramo 23 Provisiones Salariales y Económicas, se reflejan adecuaciones hechas por la Cámara de Diputados de la siguiente manera; reducciones por un total de 1,300 millones de pesos y ampliaciones por un total de 1,298.7 millones de pesos, las cuales no cuentan con la referencia correspondiente en los Anexos 18 Adecuaciones Aprobadas por la H. Cámara de Diputados y 19 Reasignación de Gasto 2005, donde se redujo en total por 1.3 millones de pesos.

ES PROCEDENTE ÚNICAMENTE EN CUANTO A QUE LOS ANEXOS 18 Y 19 DEBEN REFLEJAR LAS ADECUACIONES CONTEMPLADAS EN EL ANEXO 7.

Observación 50

Dentro del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, las asignaciones hechas a los fondos FAEB, FORTAMUN, FAM y FAETA, incumplen con lo dispuesto en la Ley de Coordinación Fiscal para su determinación, en razón de que:

FAEB

Incluye asignaciones para siete entidades federativas para gasto de operación e inversión de centros de desarrollo infantil, educación inicial, sin embargo, la educación inicial no forma parte de la educación básica y constituye una competencia exclusiva de los gobiernos locales, violentando los elementos del Fondo contenidos en el Artículo 27 de la Ley de Coordinación Fiscal.

FAETA

La asignación no cumple con ninguno de los elementos para el cálculo de este fondo que están contenidos en el artículo 43 de la Ley de Coordinación Fiscal.

FAM

La asignación aprobada por la Cámara de Diputados, es superior en 788.4 millones de pesos, incumpliendo la proporción de 0.814% de la RFP, que se determina en el artículo 39 de la Ley de Coordinación Fiscal.

FORTAMUN

La asignación aprobada por la Cámara de Diputados, es inferior a la proporción de 2.5623% de la RFP, que se determina en el Artículo 36, incisos a) y b) de la Ley de Coordinación Fiscal.

POR TANTO SE ESTIMA QUE ES PROCEDENTE ÚNICAMENTE EN LO RELATIVO A LOS FONDOS FAM Y FORTAMUN, EN LO QUE RESPECTA A LA APLICACIÓN DE LA FÓRMULA ESTABLECIDA POR LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL.

Observación 63

El Ejecutivo Federal expresa que los Anexos 16 Ramo 39: Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF) y 19 Reasignación de Gasto 2005 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005 establecen un monto de 250 millones de pesos para el Forum de las Culturas y el Conocimiento 2007, a celebrarse en la ciudad de Monterrey, Nuevo León, y que el Artículo Vigésimo Séptimo Transitorio del mismo Decreto consigna una asignación por un monto de 250,000,000 millones de pesos. Por tanto representa una inconsistencia entre los anexos referidos y el artículo transitorio indicado, por ello se debe eliminar el transitorio objeto de observación.

Asimismo el Artículo 28 Constitucional establece que "se podrán otorgar subsidios a actividades prioritarias cuando sean generales, de carácter temporal y no afecten sustancialmente las finanzas de la Nación", en el caso, el otorgamiento de recursos para este tipo de actividades no está considerado por ninguna disposición legal como una actividad de carácter prioritario.

Por consiguiente, la asignación no es congruente con los destinos a los que se pueden aplicar los recursos del Ramo 39 y que están establecidos en el Artículo 57 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005 (Inversión Física, Saneamiento Financiero, Apoyo para Sanear Sistemas de Pensiones, Modernización de Catastro y de Sistemas de Recaudación Locales, Desarrollo de Mecanismos Impositivos para ampliar la Base Gravable, Fortalecimiento de los Proyectos de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico y para los Sistemas de Protección Civil).

Asimismo, se contraviene lo dispuesto por el Artículo 25 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, ya que la disposición de que se trata limita las atribuciones del Ejecutivo Federal para determinar la forma de inversión de los subsidios"

Y finalmente, s estaría duplicando el otorgamiento de subsidios vía Ramo 39 para Nuevo León, lo que es inequitativo para el resto de las Entidades Federativas".

ES PROCEDENTE ÚNICAMENTE POR LO QUE HACE A LA ENMIENDA DE LA EXPRESIÓN NUMÉRICA, DE MODO QUE EL MONTO DE LA ASIGNACIÓN PARA EL FORUM DE LAS CULTURAS Y EL CONOCIMIENTO 2007 QUEDA EN 250 MILLONES DE PESOS.

IX. OBSERVACIONES FORMULADAS POR EL EJECUTIVO FEDERAL QUE SE ESTIMAN PROCEDENTES

El ejercicio de la función presupuestaria ejercida por la Cámara de Diputados en 2004, se llevó a cabo en circunstancias peculiares, cuya dinámica llevó a la comisión de diversas imprecisiones, mismas que fueron objeto de observaciones por parte del Ejecutivo Federal, siendo necesaria su admisión sin que ello implique el abandono de facultad alguna, sino que esta acción debe insertarse en el contexto general del presente Voto Particular que en los numerales anteriores ha quedado expresado, es decir, enfatizando la facultad modificatoria atribuida constitucionalmente en julio de 2004 y el carácter determinante del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación como un instrumento primigenio y determinante de la planeación nacional del desarrollo.

En esta razón las observaciones identificadas con los numerales 3, 4, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 31, 35, 37, 38, 41, 45, 52, 53, 54, 55, 60, 61 y 64 formuladas por el Ejecutivo Federal se estiman procedentes y al no ser susceptibles de ser rechazadas por una votación calificada, se entienden aprobadas en los términos expresados a continuación, debiendo el Ejecutivo Federal realizar los ajustes procedentes para efectos, tanto del ejercicio presupuestal como de la integración del Decreto correspondiente.

Observación 3

El Ejecutivo Federal señala que dentro del Anexo 18 Adecuaciones Aprobadas por la H. Cámara de Diputados existe una reducción por 1,724.4 millones de pesos en el rubro "Resta por concepto de subsidios, transferencias y aportaciones a seguridad social incluidas en el gasto de la Administración Pública Federal Centralizada y que cubren parcialmente los presupuestos de las entidades a que se refiere este Anexo en su apartado 1.D". Las entidades mencionadas, son las entidades sujetas a control presupuestario directo. Por tanto al ajustar el rubro mencionado en el Anexo 18, implica en consecuencia una disminución en el monto de los subsidios y/o transferencias y/o las aportaciones a seguridad social, de las entidades mencionadas. Sin embargo, esta reducción no se registró ni en los ramos del Gobierno Federal a los que se restan estos traspasos, ni tampoco en el gasto de las entidades que los reciben.

SE ESTIMA PROCEDENTE LA OBSERVACIÓN EN EL SENTIDO DE SER NECESARIO PRECISAR LA APLICACIÓN Y EFECTOS DEL AJUSTE CORRESPONDIENTE.

Observación 4

El Ejecutivo Federal afirma que en los anexos 1 Gasto Neto Total y 18 Adecuaciones Aprobadas por la H. Cámara de Diputados, se definió un monto de gasto programable de 202,921 millones de pesos para el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), mientras que en el artículo 5 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005 se establecen las disposiciones que regulan al IMSS, de acuerdo con su Ley, y señala que conforme al artículo 272 de la misma, el gasto programable del IMSS será de 204,707.6 millones de pesos. Como puede observarse existe una diferencia de 1,786.6 millones de pesos en el gasto programable aprobado para el Instituto, por lo cual se debe corregir la incongruencia existente en los Anexos 1 y 18 con respecto de establecido por el artículo 5 del mencionado Decreto.

SE CONSIDERA PROCEDENTE LO SEÑALADO EN EL SENTIDO DE QUE EL GASTO PROGRAMABLE DEL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL IMPORTA 204,707.6 MILLONES DE PESOS CONFORME LO DISPONE EL ARTÍCULO 5 DEL DECRETO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS, Y ELLO DEBE REFLEJARSE EN LOS ANEXOS 1 Y 18.

Observación 7

El Ejecutivo Federal señala que en el Anexo 4 Programas Regionales, existe un error en la unidad de medida de los recursos asignados a ciertos rubros del Programa de las Regiones Frontera Norte, Noreste y Noroeste, dentro del Ramo 16 Medio Ambiente y Recursos Naturales. Por tanto se requiere corregir el error, o de lo contrario se tendrá que establecer la fuente de financiamiento para este nivel de gasto en el citado Ramo, ya que tendrá que erogar 726.9 millones de pesos y no 230.9 millones de pesos como lo estableció en su Iniciativa.

SE ESTIMA QUE ASISTE LA RAZÓN EN CUANTO A LA CORRECCIÓN DE LA UNIDAD DE MEDIDA DE LOS RECURSOS ASIGNADOS A LOS RUBROS MENCIONADOS EN LA OBSERVACIÓN DE QUE SE TRATA, PARA EL PROGRAMA DE LAS REGIONES FRONTERA NORTE, NORESTE Y NOROESTE EN LA SEMARNAT, DE MODO QUE LA UNIDAD DE MEDIDA QUE CORRESPONDE SON PESOS Y NO MILLONES DE PESOS.

Observación 8

El Ejecutivo Federal expresa que en el Anexo 4 Programas Regionales, existe un error en la unidad de medida en los recursos asignados en el programa denominado "Promover y difundir el desarrollo económico y social del Sur-Sureste y coordinar las acciones con los países mesoamericanos para el mismo fin", dentro del Programa de la Región Sur-Sureste y Plan Puebla-Panamá contemplado en el Ramo 05 Relaciones Exteriores. De tal forma que se deberá definir la fuente de financiamiento para sustentar dicha ampliación de 807.5 millones de pesos y no de 807,501 pesos como lo estableció en su Iniciativa.

SE COINCIDE CON LA OBSERVACIÓN EN CUANTO A QUE LA UNIDAD DE MEDIDA CORRECCTA PARA LA ASIGNACIÓN DE QUE SE TRATA ES DE 807,501 PESOS Y NO 807,501 MILLONES DE PESOS.

Observación 9

El Ejecutivo Federal señala que en el Anexo 4 Programas Regionales, en el apartado de la Región Sur-Sureste y Plan Puebla-Panamá se consignó en el Ramo 12 Salud, para el estado de Oaxaca, como apoyo para el Hospital de Alta Especialidad de esta entidad Federativa, una cifra de 254.1 millones de pesos, en tanto que en el Anexo 17 Programa Especial Concurrente, en el mismo Ramo, se consignó para el Hospital Oaxaca una cifra de 251.6 millones de pesos.

Por otra parte, en el Anexo 17 Programa Especial Concurrente, en el Ramo 12 Salud, la suma de las cifras para el programa Apoyo a Cañeros y Jornaleros Agrícolas por 623.6 millones de pesos no es congruente con la cifra del Anexo 19 Reasignaciones de Gasto 2005, en el mismo Ramo para el Programa Especial Concurrente de 585.05 millones de pesos.

SE ESTIMA PROCEDENTE PARA EL PRIMER CASO SEÑALADO YA QUE SE TRATA DE UN ERROR Y ASÍ FUE ENTENDIDO POR EL EJECUTIVO FEDERAL SEGÚN LA INFORMACIÓN DEL MISMO EN LA QUE APARECE UN MONTO PARA EL HOSPITAL DE ALTA ESPECIALIDAD DE OAXACA DE 254.1 MILLONES DE PESOS. ASIMISMO, ES PROCEDENTE SE CORRIJA LA ASIGNACIÓN DE APOYO A CAÑEROS Y JORNALEROS AGRÍCOLAS PARA QUEDAR EN UN MONTO DE 585.1 MILLONES DE PESOS COMO LO APRECIÓ EL EJECUTIVO FEDERAL.

Observación 10

El Ejecutivo Federal afirma que dentro del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, en los montos asignados a los fondos FORTAMUN y FAM, no se refleja el ajuste que se hizo a la Recaudación Federal Participable (RFP) en la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, lo cual es violatorio de los artículos 36 y 39 de la Ley de Coordinación Fiscal. Por tanto, al aumentar la RFP al FORTAMUN le correspondería la cantidad de 27,303 millones de pesos, y no de 26,405.7 millones de pesos que aprobó la Cámara de Diputados. En el mismo sentido, al FAM le correspondería el monto de 8,673.7 millones de pesos, y no de 9,462.1 millones de pesos que aprobó la citada Cámara. Por lo anteriormente expuesto, es necesario ajustar los montos asignados a dichos fondos de acuerdo a los porcentajes señalados en la mencionada Ley.

ES PROCEDENTE QUE LOS MONTOS PREVISTOS PARA FORTAMUN Y FAM SE DETERMINEN CONFORME A LOS PORCENTAJES QUE ESTABLECE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL, REFLEJANDO EL AJUSTE REALIZADO A LA RECAUDACIÓN FEDERAL PARTICIPABLE

Observación 11

El Ejecutivo Federal afirma que existe una inconsistencia en la distribución de la ampliación hecha al FAETA que se consigna de la siguiente manera:

En el Anexo 9 Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, se definió un monto de gasto programable para el mencionado fondo por 3,529.8 millones de pesos, de los cuales 1,964.9 millones de pesos que corresponden al componente de Educación Tecnológica (FAETA-CONALEP) y 1,564.9 millones de pesos a Educación de Adultos (FAETA-INEA).

En el Anexo 18 Adecuaciones Aprobadas por la H. Cámara de Diputados, los 204.6 millones de pesos de ampliación para dicho fondo se distribuyen de una manera diferente al Anexo 9, otorgando para FAETA-CONALEP 124.9 millones de pesos para quedar en un monto de 2,089.8 millones de pesos y para FAETA-INEA un monto de 79.7 millones de pesos para quedar en 1,440 millones de pesos.

En el Anexo 19 Reasignaciones de Gasto 2005, la ampliación mencionada se distribuye de una manera diferente a los Anexos 9 y 18, otorgando para FAETA-CONALEP 115.2 millones de pesos e incorpora una nueva vertiente denominada "Asignación especial para la Dirección Estatal de CONALEP en el estado de Michoacán" por 9.7 millones de pesos para quedar en un monto total de 2,089.8 millones de pesos y para FAETA-INEA un monto de 79.7 millones de pesos para quedar en 1,440 millones de pesos.

En virtud de lo anterior, resulta imposible determinar la distribución para la carga del Presupuesto.

SE ESTIMA QUE PROCEDE REFLEJAR EN LOS ANEXOS 9 Y 19, LA DISTRIBUCIÓN PARA EL FONDO DE APORTACIONES PARA EDUCACIÓN TECNOLÓGICA POR UN MONTO DE 204.6 MILLONES DE PESOS PREVISTA EN EL ANEXO 18 ADECUACIONES APROBADAS POR LA H. CÁMARA DE DIPUTADOS, YA QUE ES EN ÉSTE DONDE SE DETERMINA CON TODA PRECISIÓN EL SENTIDO DE LA ASIGNACIÓN QUE REALIZÓ ESTE ÓRGANO, DEBIENDO AJUSTARSE A DICHO ANEXO 18 EL DESGLOSE DE LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LOS ANEXOS 9 Y 19.

Observación 12

El Ejecutivo Federal expresa que dentro del Anexo 14 Programas Sujetos a Reglas de Operación, se incluyen programas en el Ramo 09 Comunicaciones y Transportes que no corresponden a subsidios específicamente en de caminos rurales. Y que de conformidad al Clasificador por Objeto del Gasto los recursos que se asignan para caminos rurales están contemplados dentro de los capítulos de gasto 2000 Materiales y Suministros, 3000 Servicios Generales, 5000 Bienes Muebles e Inmuebles y 6000 Obras Públicas con tipo de gasto 3 Gasto en Obra Pública, por lo que no constituyen subsidios (concepto de gasto 4100) y por ello no deben estar incorporadas en el citado Anexo.

SE COINCIDE CON LA OBSERVACIÓN EN CUANTO A QUE DEBEN ELIMINARSE DEL ANEXO 14 PROGRAMAS SUJETOS A REGLAS DE OPERACIÓN LOS PROGRAMAS DEL RAMO 09 COMUNICACIONES Y TRANSPORTES, EN VIRTUD DE QUE LOS RECURSOS QUE SE ASIGNAN A CAMINOS RURALES NO CONSTITUYEN SUBSIDIOS COMO SÍ LO SON LOS RECURSOS PARA LOS PROGRAMAS A QUE SE REFIERE EL MENCIONADO ANEXO 14.

Observación 13

El Ejecutivo Federal señala que el Programa de Apoyo a la Movilidad Laboral de Jornaleros Agrícolas se clasifica como un programa independiente y sujeto a Reglas de Operación adicional al Programa de Apoyo al Empleo (PAE) y al Programa de Apoyo de Capacitación (PAC), siendo éste programa parte integral del PAE, el cual se integra por 5 estrategias diferentes de apoyo, integradas en las Reglas de Operación del mencionado programa y publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 25 de noviembre de 2004.

ES PROCEDENTE SUPRIMIR DEL ANEXO 14 PROGRAMAS SUJETOS A REGLAS DE OPERACIÓN, EL PROGRAMA DE APOYO A LA MOVILIDAD LABORAL DE JORNALEROS AGRÍCOLAS, PORQUE SE ESTIMA QUE LAS ACCIONES DE DICHO PROGRAMA ESTÁN COMPRENDIDAS YA EN EL PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO, A CUYAS REGLAS DE OPERACIÓN SE SUJETARÍAN LAS ACCIONES ESPECÍFICAS.

Observación 14

El Ejecutivo Federal señala que el Programa de Trabajadores Agrícolas Migrantes Temporales Mexicanos se clasifica como un programa independiente y sujeto a Reglas de Operación adicional al Programa de Apoyo al Empleo (PAE) y al Programa de Apoyo de Capacitación (PAC), no obstante el mencionado programa es parte integral del PAE, el cual se integra por 5 estrategias diferentes de apoyo, integradas en las Reglas de Operación del mencionado programa y publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 25 de noviembre de 2004.

ES PROCEDENTE ELIMINAR EL PROGRAMA DE TRABAJADORES AGRÍCOLAS MIGRANTES TEMPORALES MEXICANOS DEL ANEXO 14 PROGRAMAS SUJETOS A REGLAS DE OPERACIÓN, YA QUE YA EXISTE EL PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO DENTRO DEL CUAL ESTARÍAN COMPRENDIDAS SUS ACCIONES, Y POR TANTO LAS REGLAS DE OPERACIÓN RESPECTIVAS ESTÁN CONTENIDAS EN LAS DEL PROGRMA DE APOYO AL EMPLEO REFERIDO.

Observación 31

El Ejecutivo Federal afirma que se destinaron recursos para la creación del Sistema Nacional de Fomento Musical; Instituto de Capacitación Musical por 26 millones de pesos no prevista en el Programa Nacional de Cultura dentro del Ramo 11 Educación Pública. Por consiguiente, dicha medida implicaría la creación de plazas, recursos que no tienen correspondencia con el Anexo 10 Previsiones Salariales y Económicas, por lo que no pueden aplicarse para tal efecto, ya que se estaría incumpliendo con lo dispuesto en los artículos 32 y 34 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005. Adicionalmente, su instrumentación conduciría a la duplicidad de funciones que se realizan a través de unidades que operan servicios de naturaleza similar en el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, así como presiones de gasto en años subsecuentes para sostener su operación.

ES PROCEDENTE SUPRIMIR LA ASIGNACIÓN AL INSTITUTO DE CAPACITACIÓN MUSICAL EN TANTO QUE LAS FUNCIONES QUE REALIZARÍA DE CREARSE DICHO ÓRGANO, CORRESPONDEN A UNIDADES SIMLARES DEL CONSEJO NACIONAL PARA LA CULTURA Y LAS ARTES.

Observación 35

El Ejecutivo Federal señala que la Cámara de Diputados, en el Anexo 17 Programa Especial Concurrente asignó al Ramo 12 Salud recursos para cinco conceptos por 523.7 millones de pesos, cuyo financiamiento y ejecución no corresponden con la Misión establecida para dicho Ramo por la Ley General de Salud y el Programa Nacional de Salud, dichos conceptos son:

Por otra parte, respecto de los conceptos 4 y 5 expresa que no es viable otorgar ningún apoyo del Gobierno Federal, toda vez que el instrumento jurídico que los sustentaba (Decreto que reforma el Reglamento de la Seguridad Social para el Campo; Diario Oficial de la Federación 01 de julio de 1998) concluyó su vigencia el 30 de junio de 2004, pasando a los patrones la obligación de realizar los pagos de las cuotas correspondientes. Asimismo, en el mismo Anexo 17 se incluyeron en el mismo Ramo recursos destinados al Programa IMSS-Oportunidades, situación que es incongruente con lo establecido por la Ley General de Salud (Artículo Transitorio Décimo Sexto del Decreto por el que se reforma y adiciona la Ley General de Salud.- Diario Oficial de la Federación, 15 de mayo de 2003), toda vez que el programa en comento es atendido directamente por el IMSS y los recursos correspondientes se presupuestan y encuentran en el Ramo 19 Aportaciones a Seguridad Social.

SE ESTIMA PROCEDENTE QUE LAS ASIGNACIONES A LOS CONCEPTOS DE SEGURIDAD SOCIAL CAÑEROS, CONVENIO IMSS , CONVENIO PEC-SAGARPA PARA LOS INGENIOS INDEPENDENCIA, LA CONCEPCIÓN Y SANTO DOMINGO FIRCO NO SEAN PREVISTAS COMO UN DESGLOSE DEL PROGRAMA ESPECIAL CONCURRENTE PARA EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE CON CARGO AL RAMO 12 SALUD, SINO CON CARGO AL RAMO 08 SAGARPA. Y RESPECTO DE LOS CONCEPTOS SEGURIDAD SOCIAL JORNALEROS Y SEGURIDAD SOCIAL JORNALEROS AGRÍCOLAS CONVENIO-IMSS, DEBE TENERSE EN CUENTA QUE CARECE DE FUNDAMENTO JURÍDICO EL OTORGAMIENTO DE ESTOS SUBSIDIOS EN TANTO HA DEJADO DE TENER VIGENCIA EL CONVENIO QUE LOS SUSTENTABA.

POR LO QUE HACE A LA PREVISIÓN DE RECURSOS AL PROGRAMA IMSS-OPORTUNIDADES EN EL APARTADO "12 SALUD", SE COINCIDE CON LAS RAZONES EXPRESADAS EN LA OBSERVACIÓN EN EL SENTIDO DE QUE CORRESPONDE HACER DICHA PREVISIÓN EN EL RAMO 19 APORTACIONES A SEGURIDAD SOCIAL PORQUE DICHO PROGRAMA ESTÁ A CARGO DEL INSTITUTO DE MÉRITO.

Observaciones 37

El Ejecutivo Federal señala que la Cámara de Diputados asignó recursos por 15 millones de pesos para la creación de un nuevo programa denominado "Abriendo Espacios", dentro del Ramo 14 Trabajo y Previsión Social, violentando el Artículo 26 Constitucional y la Ley de Planeación.

SE ESTIMA QUE DEBEN EVITARSE LAS DUPLICIDADES Y EN ESTE CASO, LAS ACCIONES DEL PROGRAMA DENOMINADO ABRIENDO ESPACIOS CORRESPONDEN A OTROS PROGRAMAS A CARGO DEL EJECUTIVO FEDERAL.

Observación 38

El Ejecutivo Federal señala que la Cámara de Diputados asignó recursos por 37.2 millones de pesos para la creación de un nuevo programa denominado "Integración Laboral con Perspectiva de Género y Grupos Vulnerables", dentro del Ramo 14 Trabajo y Previsión Social, violentando el Artículo 26 Constitucional y la Ley de Planeación.

SE ESTIMA QUE LAS ACCIONES DEL PROGRAMA INTEGRACIÓN LABORAL CON PERSPECTIVA DE GÉNERO Y GRUPOS VULNERABLES ESTÁ INSERTO EN EL PROGRAMA DE APÓYO A LA CAPACITACIÓN Y AL EMPLEO DE LA SECRETARÍA DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL, Y ADEMÁS DEBE CONSIDERARSE QUE DICHA DEPENDENCIA CUENTA CON UNA UNIDAD ADMINISTRATIVA A NIVEL DE DIRECCIÓN GENERAL ENCARGADA DE REALIZAR ACCIONES EN LA MATERIA, POR LO QUE NO ES ADECUADO DUPLICAR LAS ACCIONES DE QUE SE TRATA CON UN NUEVO PROGRAMA.

Observación 41

El Ejecutivo Federal señala que la Cámara de Diputados asignó recursos por 96 millones de pesos para la creación del "Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas para elaborar el diagnóstico sobre la violencia contra las mujeres", dentro del Ramo 20 Desarrollo Social, incumpliendo lo dispuesto en el Artículo 26 Constitucional y la Ley de Planeación. Adicionalmente, las acciones se duplican con las conferidas al Instituto Nacional de las Mujeres en su Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y no Discriminación contra las Mujeres, de conformidad con el artículo 4º de su Ley.

SE ESTIMAN PROCEDENTES LAS RAZONES EXPRESADAS EN LA OBSERVACIÓN DE QUE SE TRATA EN CUANTO A QUE LAS ACCIONES DE ESTE PROGRAMA DE APOYO A LAS INSTANCIAS DE MUJERES EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS PARA ELABORAR UN DIAGNÓSTICO SOBRE LA VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES DENTRO DEL RAMO 20 DESARROLLO SOCIAL, ESTÁ YA COMPRENDIDO EN ESE RAMO PERO EN LAS FUNCIONES ATRIBUIDAS AL INSTITUTO NACIONAL DE LAS MUJERES, POR LO QUE DEBE EVITARSE LA DUPLICIDAD.

Observación 45

El Ejecutivo Federal señala que la Cámara de Diputados asignó recursos por 5 millones de pesos para la creación de un nuevo programa denominado "Programa de Apoyo a Mujeres e Hijos Migrantes en Territorio Nacional", dentro del Ramo 20 Desarrollo Social, el cuál genera duplicidad de acciones con el Programa de Jornaleros Agrícolas correspondiente al mismo Ramo, de conformidad con las Reglas de Operación publicadas el 5 de marzo de 2003 en el Diario Oficial de la Federación.

SE ESTIMA QUE EXISTIENDO YA EL PROGRAMA DE JORNALEROS AGRÍCOLAS DE LA SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL CON UN CAMPO DE ACCIÓN AMPLIO AL TENER COMO POBLACIÓN OBJETIVO LOS GRUPOS MÁS VULNERABLES DE LA POBLACIÓN JORNALERA AGRÍCOLA (MIGRANTES Y LOCALES): MUJERES, NIÑAS, NIÑOS, ADULTOS MAYORES Y PERONAS CON DISCAPACIDAD, EL PROGRAMA DE APOYO A MUJERES E HIJOS MIGRANTES EN TERRITORIO NACIONAL, QUEDA COMPRENDIDO EN EL PRIMERO MENCIONADO, Y SU PREVISIÓN GENERA DUPLICIDAD EN LA ACTIVIDAD ESTATAL.

Observación 52

El Ejecutivo Federal afirma que en el Anexo 3 Programa de Ciencia y Tecnología (PECYT), se considera únicamente el incremento de 1,248.8 millones de pesos correspondiente a la reasignación efectuada al Ramo 38 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, sin considerar el efecto que tiene las reasignaciones adicionales en otras dependencias y entidades que contribuyen al desarrollo del PECYT, contenida en el Anexo 18 Adecuaciones Aprobadas por la H. Cámara de Diputados y el desglose de las mismas del Anexo 19 Reasignación de Gasto 2005.

ES PROCEDENTE Y POR TANTO EL ANEXO 3 DEBE REFLEJAR LAS ADECUACIONES TOTALES PARA LA MATERIA DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA, DETALLADAS EN LOS ANEXOS ESPECÍFICOS, ESPECIALMENTE LAS PREVISTAS POR LOS ANEXOS 18 Y 19.

Observación 53

El Ejecutivo Federa señala que existe inconsistencia entre el monto de la importación de mercancía para reventa de Petróleos Mexicanos y el precio del barril de crudo de exportación aprobado. Por tanto, para hacer consistente el importe de la mercancía para reventa con el nuevo precio de referencia del crudo de exportación de 27 dólares de los Estados Unidos de América por barril, es necesario ajustarlo para que éste se ubique en 78,044.8 millones de pesos.

ES PROCEDENTE AJUSTAR EL MONTO DE LA IMPORTACIÓN DE MERCANCÍA PARA REVENTA DE PETRÓLEOS MEXICANOS CON EL PRECIO DEL BARRIL DE CRUDO DE EXPORTACIÓN APROBADO EN $ 27 DÓLARES.

Observación 54

El Ejecutivo Federal expresa que el artículo 29 aprobado en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, contraviene la Ley Federal de Radio y Televisión y establece diversas obligaciones de regulación administrativa a dependencias y entidades en materia de comunicación social, las cuales no tienen sustento en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, ni en la Ley Federal de las Entidades Paraestatales u otras leyes. En este sentido, el citado artículo viola el principio de jerarquía normativa, ya que tal ordenamiento no puede modificar las disposiciones de leyes vigentes que fueron aprobadas por las dos Cámaras del Congreso de la Unión y promulgadas por el Ejecutivo Federal.

SE CONSIDERA QUE EXISTEN DISPOSICIONES LEGALES ESPECÍFICAS QUE EXPLICAN LA INNECESARIA CONSIDERACIÓN DE ESTOS CONCEPTOS EN EL DECRETO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL 2005.

Observación 55

El Ejecutivo Federal señala que la distribución de gasto programable del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios está referida equivocadamente al Anexo 16 Ramo 39: Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF), por lo que es necesario que se corrija en este artículo que el gasto del Ramo 33 se distribuye conforme a lo establecido en el Anexo 9 Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios.

CONTENIDA EN EL ANEXO 9 LA DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PROGRAMABLE DEL RAMO 33 APORTACIONES FEDERALES PARA ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS, LA REMISIÓN DEL ARTÍCULO 56 DEBE HACERSE A DICHO ANEXO 9.

Observación 60

El Ejecutivo Federal afirma que el Artículo 21, Fracción I, inciso j) del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005 establece la aplicación para ingresos petroleros excedentes de la siguiente manera: 25% para el Fondo de Estabilización de Ingresos Petroleros, 25% a mejorar el Balance Económico del Sector Público y 50% para gasto de inversión en PEMEX y sus Organismos Subsidiarios; mientras que en los siguientes artículos se previeron destinos distintos:

El Artículo Octavo Transitorio establece una aplicación diferente para ingresos excedentes, destinándolos a la creación de un Fondo para la Rehabilitación de Áreas y Ecosistemas afectadas por la actividad industrial de PEMEX y para apoyar a los sectores productivos afectados y en desventaja por la actividad de PEMEX-Exploración y Producción.

El Artículo Trigésimo Sexto Transitorio dispone un destino distinto de recursos excedentes, al decidir que se aplicaran a la SEDENA por un monto de 1,000 mdp y a SEMAR por 500 mdp para su gasto de inversión, la construcción del Sector Naval de La Paz, Baja California Sur y la adquisición de cuatro lanchas interceptoras.

Adicionalmente el Artículo Trigésimo Sexto Transitorio hace referencia erróneamente al Anexo 1.D del DPEF, lo cual implicaría que dos Dependencias, SEDENA y SEMAR, estuvieran incluidas en el Anexo que se refiere a las Entidades Sujetas a Control Presupuestario Directo.

El Artículo Trigésimo Séptimo Transitorio establece un destino diferente al etiquetarlos para el IMSS hasta por 1,000 mdp para el capítulo de Servicios Generales, 300 mdp para el ISSSTE para los capítulos de Servicios Personales, Materiales y Suministros y Servicios Generales, y 200 mdp para el IFE para garantizar el ejercicio del voto de los mexicanos en el extranjero".

Adicionalmente el Artículo Trigésimo Séptimo Transitorio contraviene el Artículo 272 de la Ley del Seguro Social en cuanto a que en el DPEF debe referirse el total del gasto a ejercer por el IMSS, y va más alla de la mencionada Ley pretendiendo asignar mayores recursos a los aprobados en el Artículo 5 del DPEF por conceptos distintos a los legales y sin que exista sustento legal de su aportación.

HABIENDOSE DETERMINADO EN EL ARTÍCULO 21, FRACCIÓN I, INCISO J) DEL DECRETO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS PARA EL EJERCICIO FISCAL 2005 LA DISTRIBUCIÓN DE LOS INGRESOS EXCEDENTES A QUE SE REFIERE DICHO INCISO, EN CONGRUENCIA Y A FIN DE NO TRASTOCAR LA VOLUNTAD DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS AHÍ MANIFESTADA, LAS DISPOSICIONES TRANSITORIAS DEBEN SUJETARSE Y NO CONTRADECIR LAS PREVISIONES DEL PRECEPTO SUSTANTIVO DE QUE SE TRATA.

Observación 61

El Ejecutivo Federal establece que lo señalado por el Artículo Décimo Transitorio no es materia del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, donde resulta improcedente el plazo de 45 días en cuanto a las medidas que deberá adoptar Petróleos Mexicanos para combatir el robo de combustible, conforme al marco jurídico en materia de contrataciones gubernamentales, resulta imposible dar cumplimiento a esta disposición, situación que se agrava cuando se prevé el fincamiento de responsabilidades en caso de incumplimiento.

AL APLICARSE ESTA DISPOSICIÓN EN EL EJERCICIO FISCAL 2006, Y SIENDO EL DECRETO DE PRESUPUESTOS UN INSTRUMENTO DE EMISIÓN Y APLICACIÓN ANUAL, SE CONSIDERA QUE NO TIENE CABIDA EN EL DECRETO PARA EL EJERCICIO 2005.

Observación 64

El Ejecutivo Federal señala que el Artículo Trigésimo Tercero Transitorio del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005 contraviene los Artículos 77 bis 29, bis 30 y bis 5 de la Ley General de Salud porque establece un destino distinto para los recursos del Fondo, por lo que dicho Decreto aprobado por la Cámara de Diputados no puede modificar las disposiciones de una Ley vigente aprobada por el H. Congreso de la Unión".

Asimismo, se afectan los objetivos del Sistema de Protección Social en Salud de la Ley de la materia, porque se tendría que canalizar el 100% de los recursos del Fondo a los nuevos destinos.

Adicionalmente en el Fondo hay recursos privados, respecto de los cuales la Cámara de Diputados no tiene facultades para ordenar un destino distinto al señalado por los particulares que lo donan:

SE ESTIMAN QUE ASISTE LA RAZÓN AL EJECUTIVO SEGÚN LO EXPRESADO EN LA OBSERVACIÓN DE QUE SE TRATA.

Por lo anterior, se somete a la consideración de este Pleno el presente Voto Particular con proyecto de

DECRETO EN CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA DICTADA POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 109/2004, RELATIVO AL DECRETO DE PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL 2005.

ÚNICO.- En cumplimiento a la ejecutoria dictada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional 109/2004, se decreta:

Artículo 1.- Se rechazan íntegramente las observaciones identificadas con los numerales 1, 2, 5, 17, 21, 22, 23, 24, 27, 28, 29, 30, 32, 33, 34, 36, 39, 40, 42, 43, 44, 46, 48, 49, 51, 56, 57, 58, 59, 62, 65 y 66, formuladas por el Ejecutivo Federal al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005.

Artículo 2.- Se rechazan parcialmente las observaciones identificadas con los numerales 6, 15, 16, 18, 19, 20, 25, 26, 47, 50 y 63, formuladas por el Ejecutivo Federal al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, en los términos que se precisan en el numeral VIII de este dictamen.

Artículo 3.- Remítase al Ejecutivo Federal el presente Decreto, así como el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, para el efecto de que realizando los ajustes conducentes, proceda en los términos del Artículo 72, inciso C) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

TRANSITORIOS

PRIMERO.- Publíquese en el Diario Oficial de la Federación el presente Dictamen, así como el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005 con las modificaciones derivadas de los artículos 1 y 2 de este Decreto y de las observaciones que no fueron rechazadas.

SEGUNDO.- El Ejecutivo Federal deberá adoptar las medidas conducentes al estricto cumplimiento del presente Decreto, realizando los ajustes correspondientes que se deriven de los artículos 1 y 2 de este Decreto y de las observaciones procedentes, debiendo publicar el Presupuesto de Egresos de la Federación, sus tomos y anexos, para este ejercicio fiscal, en los que se incorporen las modificaciones derivadas del presente Decreto, en la página electrónica de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a más tardar 15 días después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

TERCERO.- El presente Decreto y las disposiciones del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, que fueron objeto de observaciones por el Ejecutivo Federal, entrarán en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, en los términos correspondientes a lo previsto en los artículos 1 y 2 de este Decreto y a los derivados de las observaciones procedentes.

CUARTO.- Los recursos presupuestarios de las asignaciones declaradas nulas por la sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional 109/2004, correspondientes al período comprendido a partir de que surtió efectos dicha nulidad y la fecha de publicación del presente Decreto, son parte integrante del presupuesto anual vigente de dichas asignaciones y su ejercicio debe responder a los términos de la normatividad aplicable durante el resto del año, sin que pueda existir causa que justifique el incumplimiento de las metas anuales.

QUINTO.- Los recursos presupuestarios de las asignaciones observadas que fueron suspendidas por resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Controversia Constitucional 109/2004, a partir de que surtió efectos dicha suspensión, y la fecha de publicación del presente Decreto, son parte integrante del presupuesto anual vigente de dichas asignaciones y deberán ser ejercidas conforme a la normatividad aplicable durante el resto del año, sin que pueda existir causa que justifique el incumplimiento de las metas anuales.

SEXTO.- La Mesa Directiva de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dispondrá lo conducente a efecto de que, con posterioridad a la publicación del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2005, en los términos dispuestos en el Transitorio Primero de este Decreto, se haga el análisis correspondiente a efecto de que sea publicada la fe de erratas a que en su caso hubiere lugar, respecto del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 20 de diciembre de 2004.

Palacio Legislativo de San Lázaro a 24 de junio de 2005

Dip. Luis Maldonado Venegas (rúbrica)