Honorable Asamblea:

A la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados de la LIX Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, le fue turnada para su estudio y dictamen la Minuta que contiene proyecto de decreto por el que se reforma el párrafo cuarto y se adicionan los párrafos quinto, sexto y séptimo, recorriéndose en su orden los restantes del artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 39 y 44 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y a los artículos 56, 60, 65, 66, 85, 87, 88 y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sometemos a consideración de esta Honorable Asamblea el siguiente:

DICTAMEN

I. Del Proceso Legislativo.

A. En sesión celebrada por la Cámara de Diputados en fecha 5 de abril de 2005, se dio cuenta con el oficio de la Cámara de Senadores, con el que remite el expediente que contiene la Minuta Proyecto de Decreto por el que se reforma el párrafo cuarto y se adicionan los párrafos quinto, sexto y séptimo, recorriéndose en su orden los restantes del articulo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En esa misma fecha la Presidencia dicto el siguiente trámite: "Túrnese a la Comisión de Puntos Constitucionales para su estudio y dictamen".

B. Con fecha 28 de abril de 2005 se emitió un oficio por parte de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores en donde se anexa modificaciones a la Minuta recibida toda vez que no contenía los cambios realizados durante la sesión del 31 de marzo del 2005 donde se discutió y aprobó el dictamen por la colegisladora.

C. En reunión del Peno de la Comisión de Puntos Constitucionales, celebrada el 23 de junio del 2005 se dio trámite de recibo correspondiente a la Minuta enunciada en el punto A de este apartado.

D. Con fecha 23 de junio del año 2005, en sesión de la Comisión, existiendo el quórum reglamentario, fue aprobado el presente dictamen, por lo que se pone a consideración de esa Soberanía para su discusión y resolución constitucional.

II. Materia de la Minuta.

La Minuta enviada por la colegisladora pretende redefinir los sistemas de justicia que se aplican a los menores de edad, consistente en sentar las bases que permitan el posterior desarrollo de una legislación específica en la materia, tanto a nivel local como el federal, es decir, establecer a nivel constitucional la implementación de un sistema integral de justicia penal para adolescentes, entendiendo por éstos a toda persona mayor de 12 años y menor de 18 que haya cometido una conducta tipificada como delito.

III. Valoración de la Minuta.

A partir de 1985, declarado "Año internacional de la Juventud" por la Organización de las Naciones Unidas, se adoptan diversos instrumentos para establecer a la justicia de menores como una parte integrante del proceso de desarrollo nacional de cada país, y se declara que deberá administrarse en el marco general de justicia social, de manera que contribuya a la protección integral de niñas, niños y adolescentes y al mantenimiento del orden pacífico de toda sociedad.

Para tal efecto, se expiden las "Reglas de Beijing para la Administración de Justicia de Menores"; las "Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil"(RIAD); las "Reglas para la Protección de Menores Privados de Libertad"; y especialmente, la "Convención sobre los Derechos del Niño" adoptada en Nueva York en 1989 y ratificada por nuestro país el 21 de septiembre de 1990.

Los anteriores documentos, entre otros, fueron la culminación de un movimiento mundial a favor de la niñez, para sustituir el modelo de la "Situación Irregular" que concebía a los menores de edad como objetos de "tutela-protección-represión" y no como sujetos de derechos. Se adopta a partir de la Convención el modelo conocido como de la "Protección Integral" o "Garantista".

A partir de este modelo de Protección Integral y con la consideración del Interés Superior de la Infancia como principio rector, entendido este como garantía frente al poder coactivo del Estado, se concibe un "sistema de responsabilidad juvenil o de adolescentes" basados en los conceptos del derecho de mínima intervención o sistema garantista de derecho de justicia juvenil.

La Convención define que son sujetos de la aplicación de este sistema las personas menores de dieciocho años de edad, en concordancia con el artículo primero de la misma, sin embargo, es el sentido común, la psicología evolutiva del ser humano y la práctica legislativa en cada región del mundo, lo que nos da la pauta para fraccionar este rango de edades en franjas distintas. La Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes define claramente que son niñas y niños las personas menores de doce años y se consideran adolescentes a las personas mayores de doce y menores de dieciocho años.

Esto implica garantizar jurídicamente que en el supuesto de niñas y niños por debajo de esa edad, por grave que sea la conducta tipificada en las leyes como delito, que por ellos sea cometida, el Estado ha renunciado absolutamente a imponerles cualquier sanción de privación de libertad.

La principal garantía, en relación con los adolescentes, es que cuando éstos cometan una conducta que esté descrita en los códigos penales como delito, éstos sean juzgados por tribunales específicos, con procedimientos específicos y que la responsabilidad, por tanto la sanción, del adolescente por el acto cometido, se exprese en consecuencias jurídicas distintas de las que se aplican en el sistema de adultos.

En este mismo sentido, debe considerarse el derecho de las y los adolescentes de que la sanción que les sea aplicada, esté dotada de contenido educativo, sin perder de vista que las medidas de orientación, protección y tratamiento deberán estar claramente determinadas en la calidad y en la cantidad y que es improcedente y contrario a derecho el que se habilite una sanción que exceda el criterio de proporcionalidad por el acto cometido. Fundamentalmente, el procedimiento debe seguir las pautas del modelo acusatorio, por oposición a los procedimientos del modelo inquisitivo vigentes en los sistemas tutelares.

Particularmente, para el caso de nuestro sistema jurídico, hay obligaciones que nos impone el derecho internacional en esta materia, las cuales, conforme al artículo 133 de nuestra Carta Magna, son Ley Suprema de la Nación.

El avance de las ideas y las prácticas penales llevó a excluir progresivamente a los menores del imperio de la ley penal. Para ello se fijó determinada edad, periódicamente elevada: 15, 16, y 18 años.

Exentas las personas menores de 18 años de edad de la ley penal, fue necesario elaborar un Derecho especial para los "jóvenes infractores". En éste figuraron tres capítulos básicos: comportamientos que determinan la aplicación de ese Derecho especial, al que quiso dar naturaleza tutelar; órganos y procedimientos que intervienen para la "corrección de menores infractores"; y medidas aplicables a estos sujetos, diferentes, en calidad y cantidad, de las previstas para los adultos delincuentes.

Esas medidas se dividieron en dos grandes rubros, no sin cierta discrecionalidad: por un lado, internamiento en centros de rehabilitación y por otro, tratamiento en libertad, con entrega a la familia propia del sujeto o a una familia sustituta.

Con la reforma de 1964, al artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se establece el siguiente texto: "La Federación y los gobiernos de los estados establecerán instituciones especiales para el tratamiento de menores infractores". Surge, de esta forma, en el derecho constitucional mexicano, el concepto de "menor infractor", deslindado del adulto delincuente. La materia obedecería a la estructura general del orden jurídico mexicano sobre conductas antisociales.

La noción de "tratamiento" cobra auge en el ámbito penal y en sus colindantes: se trata de actuar sobre el sujeto para contrarrestar los factores causales del delito. En la época de mayor desarrollo de ese criterio en México, fue expedida la ley que creó los Consejos Tutelares para Menores Infractores, de 1973. Últimamente se ha mencionado de nuevo en nuestro Derecho una orientación punitiva, a través de normas penales especiales para menores infractores. Esta es la orientación del ordenamiento dictado en 1992 para el Distrito Federal con repercusiones en los estados, que en vez de los Consejos Tutelares y el procedimiento tutelar estableció órganos y procedimientos similares a los vigentes en el sistema penal común.

El párrafo cuarto del artículo 18 constitucional previene que la Federación y los Estados establecerán instituciones especiales para el tratamiento de "menores infractores". Esta disposición regula el régimen de ejecución de sentencias, lo que presupone que el estatuto de las garantías procesales en materia penal se instituye, fundamentalmente, en el artículo 20 de la propia Constitución. No obstante, ninguna disposición de ésta previene garantías de naturaleza jurisdiccional a favor de los "menores infractores" cuyo tratamiento constituye, actualmente, una función tutelar de la autoridad administrativa.

La vigencia en nuestro territorio de tratados internacionales orientados a conceder a niñas, niños y adolescentes la calidad de sujetos de derecho y titulares de garantías, determina la exigencia de establecer un sistema de procuración y de impartición de justicia penal para adolescentes, fijando órganos, procedimientos y sanciones acordes con las características especiales de los sujetos a quienes resulte aplicable.

La instauración de tal sistema encuentra su fundamento en los artículos 1°, 4° y 17 de la Constitución. En este sentido, en el alcance del artículo 1° quedan comprendidas las personas menores de dieciocho años de edad como sujetos de garantías; el artículo 4° establece con toda nitidez la obligación del Estado para proveer lo necesario a fin de garantizar el ejercicio pleno de los derechos de la niñez; en tanto que el artículo 17 confiere a las personas menores de dieciocho años de edad el derecho a la jurisdicción. A mayor abundamiento habrá que citar la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, reglamentaria del artículo 4° constitucional, la cual, en su Título IV, les confiere el derecho al debido proceso de las y los adolescentes, en caso de infracción a la ley penal.

Se trata, en consecuencia, de postular la incorporación a la Constitución de un sistema nacional de justicia penal para adolescentes, que conforme a los características especiales de éstos, proteja sus intereses en un juicio formal y en la ejecución de las sanciones aplicables mediante resoluciones judiciales.

Motivados en los argumentos expuestos y con fundamento en los artículos antes mencionados los integrantes de esta Comisión de Puntos Constitucionales coincidimos en someter a la consideración de esta Honorable Asamblea la aprobación de la Minuta con Proyecto de:

Decreto Que reforma el párrafo cuarto y adicionan los párrafos quinto y sexto, y se recorre en su orden los últimos dos párrafos del artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

ÚNICO.- Se reforma el párrafo cuarto y se adicionan los párrafos quinto y sexto, y se recorre en su orden los últimos dos párrafos del Artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Articulo 18. ...

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La Federación, los Estados y el Distrito Federal establecerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, un sistema integral de justicia que será aplicable a quienes se atribuya la realización de una conducta tipificada como delito por las leyes penales y tengan entre doce años cumplidos y menos de dieciocho años de edad, en el que se garanticen los derechos fundamentales que reconoce esta Constitución para todo individuo, así como aquellos derechos específicos que por su condición de personas en desarrollo les han sido reconocidos. Las personas menores de doce años que hayan realizado una conducta prevista como delito en la ley, solo serán sujetos a rehabilitación y asistencia social.

La operación del sistema en cada orden de gobierno estará a cargo de instituciones, tribunales y autoridades especializados en la procuración e impartición de justicia para adolescentes. Se podrán aplicar las medidas de orientación, protección y tratamiento que amerite cada caso, atendiendo a la protección integral y el interés superior del adolescente.

Las formas alternativas de justicia deberán observarse en la aplicación de este sistema, siempre que resulte procedente. En todos los procedimientos seguidos a los adolescentes se observará la garantía del debido proceso legal, así como la independencia entre las autoridades que efectúen la remisión y las que impongan las medidas. Éstas deberán ser proporcionales a la conducta realizada y tendrán como fin la reintegración social y familiar del adolescente, así como el pleno desarrollo de su persona y capacidades. El internamiento se utilizará solo como medida extrema y por el tiempo más breve que proceda, y podrá aplicarse únicamente a los adolescentes mayores de catorce años de edad, por la comisión de conductas antisociales calificadas como graves.

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Transitorios

PRIMERO. El presente Decreto entrará en vigor a los tres meses siguientes de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO. Los Estados de la Federación y el Distrito Federal contarán con seis meses a partir de la entrada en vigor del Decreto, para crear las leyes, instituciones y órganos que se requieran para la aplicación del presente Decreto.

Sala de Comisiones de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos.- México, Distrito Federal, a los 23 días del mes de junio del año 2005.

Diputados: Ernesto Alarcón Trujillo (rúbrica); Rubén Maximiliano Alexánder Rábago (rúbrica), secretario; Sergio Álvarez Mata (rúbrica); René Arce Islas (rúbrica); Francisco Antonio Astiazarán Gutiérrez (rúbrica), secretario; Federico Barbosa Gutiérrez; Ángel Augusto Buendía Tirado; Enrique Burgos García (rúbrica); Víctor Manuel Camacho Solís (rúbrica); Horacio Duarte Olivares; Álvaro Elías Loredo, secretario; Enrique Ariel Escalante Arceo; Francisco Cuauhtémoc Frías Castro (rúbrica), Presidente; Luis Antonio González Roldán (rúbrica), secretario; J. Jesús Lomelí Rosas (rúbrica), secretario; Luis Maldonado Venegas, secretario; Germán Martínez Cázares; Arturo Nahle García, secretario; Janette Ovando Reazola; Aníbal Peralta Galicia (rúbrica); Jorge Luis Preciado Rodríguez (rúbrica); Laura Reyes Retana Ramos (rúbrica); Rogelio Humberto Rueda Sánchez (rúbrica); Claudia Ruiz Massieu Salinas (rúbrica); Jorge Leonel Sandoval Figueroa (rúbrica); Leticia Socorro Userralde Gordillo (rúbrica); Marisol Vargas Bárcena (rúbrica); Pedro Vázquez González (rúbrica), secretario; Emilio Zebadúa González (rúbrica).