• Que adiciona el artículo 72, inciso j); reforma el artículo 73, fracciones VI y VII; reforma el artículo 74, fracción IV; y deroga el artículo 75 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia presupuestaria, presentada por la diputada Cristina Portillo Ayala, del grupo parlamentario del PRD, en la sesión del martes 9 de septiembre de 2003.

• Con punto de acuerdo, para solicitar a las autoridades del estado de Baja California que cumplan las recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en torno al caso de Paulina Ramírez Jacinto, presentada por la diputada Marcela Lagarde de los Ríos, del grupo parlamentario del PRD, en la sesión del martes 9 de septiembre de 2003.

 
• Con punto de acuerdo, sobre la reunión de la Organización Mundial de Comercio, presentada por el diputado Antonio Mejía Haro, del grupo parlamentario del PRD, en la sesión del martes 9 de septiembre de 2003.

QUE ADICIONA EL ARTICULO 72, INCISO J); REFORMA EL ARTICULO 73, FRACCIONES VI Y VII; REFORMA EL ARTICULO 74, FRACCION IV; Y DEROGA EL ARTICULO 75 DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA PRESUPUESTARIA, PRESENTADA POR LA DIPUTADA CRISTINA PORTILLO AYALA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD, EN LA SESION DEL MARTES 9 DE SEPTIEMBRE DE 2003

La que suscribe, Cristina Portillo Ayala, integrante del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática de la LIX Legislatura, en ejercicio de la facultad que le otorga la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 56, 62 y 63 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presenta ante la honorable Cámara de Diputados del Congreso de la Unión iniciativa de decreto que adiciona el artículo 72, inciso j); reforma el artículo 73, fracciones VI y VII; reforma el artículo 74, fracción IV; y deroga el artículo 75 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia presupuestaria, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

El control financiero, o también denominado poder de la bolsa, constituye el instrumento más eficaz del Legislativo en su relación de equilibrio con el Ejecutivo, para influir en el diseño de las políticas públicas, para vigilar su implantación y para frenar la corrupción y la mala administración dentro de la gestión gubernamental.

Sobre la base de este poder, que fue el primero que se opuso con éxito a la arbitrariedad de los monarcas, surgió la función legislativa, como compensación al consentimiento que hacían las asambleas a los soberanos para recaudar tributos o exigir prestaciones.

Con el Estado moderno, el poder de la bolsa se hizo mucho más complejo, los parlamentos han sido dotados de atribuciones de las que depende de manera muy directa la obtención de ingresos para el Estado y la consiguiente asignación de los recursos obtenidos a determinados objetivos.

Empero, el control financiero no se detiene ahí sino que, también con base en él, se ha instaurado una serie de mecanismos para asegurar que la utilización de los recursos presupuestarios se efectúe de acuerdo con las prescripciones aprobadas por el Legislativo, así como dentro del marco que para el efecto han establecido las normas constitucionales y legales.

En nuestro sistema normativo, cuatro son las principales facultades en materia hacendaria que otorga actualmente la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al Poder Legislativo para ejercer el control financiero: aprobación de la Ley de Ingresos, aprobación del Presupuesto de Egresos, revisión del gasto público y contratación de empréstitos.

No obstante, en la práctica, durante décadas el Poder Legislativo nunca ejerció con éxito esa facultad de controlar y fiscalizar al Ejecutivo. La pertenencia de casi la totalidad de sus integrantes al mismo partido político que el Presidente de la República hizo Legislaturas dóciles y sumisas que aprobaban automáticamente y sin discusión alguna el Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos que les enviaban las autoridades hacendarias.

Desde 1997, sin embargo, la relación entre el Congreso y el Presidente de la República se ha modificado sustancialmente, al quedar integrada la Cámara de Diputados de manera plural y no obtener mayoría absoluta ninguno de los grupos parlamentarios representados.

En aquel año, el debate del Presupuesto se prolongó casi un mes y pudo provocar una crisis constitucional, ya que es de sobra conocido que su aprobación es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados y que no existe un mecanismo alterno para el caso de que el Presupuesto hubiera sido rechazado.

De esa manera, la inédita experiencia de gobierno dividido, en el que un partido político tiene el control del Ejecutivo pero pierde la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, ha puesto en evidencia la carencia de normas constitucionales en materia presupuestaria, acordes con el nuevo pluralismo político.

Y de ahí que una verdadera reforma hacendaria integral deba plantear, al mismo tiempo, cambios legales en tres ámbitos: tributario, presupuestal y financiero. Hasta hoy, el debate sobre la reforma hacendaria se ha centrado básicamente en los cambios de la estructura tributaria. Empero, tan importantes como aquéllos deben considerarse las reformas en materia presupuestaria, con objeto de establecer mecanismos ciertos y estables en el procedimiento de discusión y aprobación de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos, y evitar así tensiones políticas y la incertidumbre cada año de una posible parálisis de las funciones del Estado.

En ese contexto, la iniciativa que se somete a consideración de esta soberanía propone adicionar el artículo 72, inciso j); reformar el artículo 73, fracciones VI y VII; reformar el artículo 74, fracción IV; y derogar el artículo 75 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para revisar la naturaleza jurídica actual del Presupuesto, con objeto de prohibir de manera expresa cualquier partida secreta; adelantar la fecha de presentación del Presupuesto general del Estado; establecer mecanismos adecuados de solución para el supuesto de que el paquete financiero no sea aprobado por el Legislativo en el plazo constitucional; prohibir expresamente el veto presidencial al Presupuesto general del Estado; y terminar con la dualidad de Presupuesto de Egresos y Ley de Ingresos, que atenta contra los principios de universalidad y unidad, para dar a ambos el carácter de ley y, con ello, otorgar al Senado participación en el examen, discusión y aprobación de un solo documento que aborde simultáneamente el origen y la aplicación de los recursos públicos.

A) Disposiciones relativas a la naturaleza jurídica del Presupuesto

Desde una perspectiva jurídica, el Presupuesto es un mandato del Legislativo al Ejecutivo mediante el que se le marca cuánto y en qué gastar, sentando las bases de la disciplina en la gestión financiera durante el ejercicio de su vigencia. Constituye la autorización indispensable para que el Poder Ejecutivo efectúe la inversión de los fondos públicos y la base para la rendición de cuentas ante el Poder Legislativo.

El Presupuesto es uno de los instrumentos fundamentales de la política económica y social del gobierno. Es el medio más eficiente para la planificación social y para la implantación de un orden justo en la distribución del ingreso nacional. Doctrinaria y constitucionalmente, tiene un sentido social y un alcance de interés colectivo.

El marco de interacción entre el ciclo económico y el ciclo presupuestario es un elemento clave para el diseño y la programación de las políticas públicas. El proceso de elaboración del Presupuesto no puede separarse en ningún momento de la política económica general, de todo el programa de política económica y, desde luego, de los acontecimientos que se producen a escala internacional.

En la doctrina, el Presupuesto comprende no sólo los egresos sino, también, los ingresos. Por ello, autores como Jéze han sostenido que el Presupuesto es una mezcla de actos jurídicos reunidos en un solo documento, que para su análisis debe dividirse en cuanto a recursos y gastos.

En la Enciclopedia jurídica Omeba se define como "documento que contiene el cálculo de ingresos y egresos previsto para cada periodo fiscal y que, sistemáticamente, debe confeccionar el Poder Ejecutivo de acuerdo con las leyes y prácticas que rigen su preparación". Mientras, Henri Capitant, en su Vocabulario jurídico, sostiene que es un acto mediante el cual se prevén y autorizan respectivamente los recursos y los gastos anuales del Estado o de otros servicios sometidos por las leyes a las mismas normas.

Sin embargo, en México, por una posición jurídica que se inició en la Constitución de 1824 y que han reiterado nuestras Constituciones posteriores, se ha distinguido entre los gastos a los que se engloban con el término "Presupuesto de Egresos de la Federación", y los ingresos o contribuciones que se concretan en lo que se denomina Ley de Ingresos.

En ese orden, por Presupuesto de Egresos de la Federación se designa la suma total de los gastos estimados, junto con sus respectivos programas asociados para ser ejercidos a lo largo de cada año fiscal. Para cubrir esos gastos, el Presupuesto se acompaña por la Ley de Ingresos, que determina los recursos financieros que se derivan de la recaudación tributaria, de la venta de bienes y servicios públicos proporcionados por el gobierno, y por el nivel de endeudamiento público.

Es decir, en nuestro sistema jurídico el Presupuesto de Egresos de la Federación es un documento legalmente vinculante por medio del cual la Cámara de Diputados otorga atribuciones de gasto a las agencias del Gobierno Federal. Porque además, conforme a la misma tradición constitucional mexicana, la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación ha sido una atribución exclusiva de la Cámara de Diputados desde 1874, y el Senado interviene sólo en el examen y en la aprobación de la Ley de Ingresos.

En el artículo 51, la Constitución de 1857 suprimió el Senado y depositó el Poder Legislativo federal en una sola asamblea, llamada Congreso de la Unión.

Al restablecerse el bicamarismo, mediante reforma del 13 de noviembre de 1874, la aprobación del Presupuesto de Egresos se reservó como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, y el Senado perdió competencia para participar en el proceso presupuestal.

Aunque censurado y convincentemente rebatido desde su implantación por los máximos doctrinarios del derecho constitucional mexicano, el Constituyente de 1917 confirmó este sistema y ha permanecido inalterado desde entonces.

La actual dualidad de Presupuesto de Egresos de la Federación y Ley de Ingresos atenta contra los principios formales de unidad y universalidad que doctrinariamente deben regir en materia presupuestaria.

El proceso de revisión, análisis, discusión y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación como atribución exclusiva de la Cámara de Diputados es un resabio del unicamarismo inicial de la Constitución de 1857, que exige revisión inmediata.

Como sostiene Felipe Tena Ramírez, es incongruente que el Presupuesto de Egresos de la Federación que habrá de regir durante todo un año sea competencia exclusiva de una de las Cámaras y cualquier modificación posterior de dicho Presupuesto, si se produce por un nuevo gasto no previsto en él, tenga que ser obra de las dos Cámaras.

Lo principal, como la aprobación de los gastos de todo el año, incumbe a una sola Cámara, mientras que lo accesorio, como la aprobación de gastos posteriores, corresponde a las dos Cámaras.

También resulta contradictorio imponer al Senado la responsabilidad de decretar los impuestos necesarios para cubrir gastos, en cuya adopción no tiene injerencia. O que el Congreso de la Unión tenga como una de sus facultades crear y suprimir empleos públicos de la Federación y señalar, aumentar o disminuir sus dotaciones (artículo 77, fracción XI) y que corresponda sólo a la Cámara de Diputados (al aprobar el Presupuesto) precisar las retribuciones que correspondan a los empleos establecidos por el Congreso.

El Senado de la República se integra con representantes de los estados de la Federación y del Distrito Federal (es el órgano legislativo de federalismo). Es innegable su legitimación en la asignación de los recursos federales a los estados miembros, que se determinan al examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos.

Como consecuencia, la presente iniciativa considera modificar las disposiciones referentes a la naturaleza jurídica del Presupuesto; unificar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos en un solo documento, que se denominaría Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Federación; dar a los Presupuestos generales del Estado el carácter de ley; y, con ello, dar facultad a la Cámara de Senadores en el procedimiento de examen, discusión y aprobación.

Al efecto, se propone la reforma de la fracción IV del artículo 74 y la derogación del artículo 75 de la Constitución General de la República, para trasladar las distintas disposiciones en materia presupuestaria allí contenidas a las facultades del Congreso, aprovechando los espacios de las fracciones VI (hoy derogada) y VII (que se refiere precisamente a las contribuciones necesarias por cubrir el Presupuesto) del artículo 73.

Las facultades de control presupuestario continuarían contenidas en el ámbito del artículo 74, fracción IV, para seguir siendo competencia exclusiva de la Cámara de Diputados, con la representación de la nación que asigna a los miembros de este órgano legislativo el artículo 51.

En tal virtud, examinadas a profundidad para hacerlas acordes con la nueva naturaleza jurídica del Presupuesto General de la Federación, la nueva redacción del artículo 73, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos incluiría las siguientes disposiciones en materia presupuestaria:

A.1. Unificación de los ingresos y los egresos en una sola ley

El enfoque que la doctrina actual da al Presupuesto subraya su carácter esencialmente dinámico y flexible, fruto de la plasmación cuantitativa y cualitativa de una triple vertiente instrumental: de política económica, de programación de la actividad pública y de negociación de intereses de agentes con capacidad de representación y toma de decisiones.

La situación de la economía en cada momento condiciona la orientación de la política económica. Recíprocamente, la política económica persigue determinados objetivos que afectarán el desenvolvimiento económico. Cualquier decisión sobre ingresos y gastos públicos tendrá incidencia relevante sobre el conjunto de la economía. Y, correlativamente, la situación económica y los objetivos definidos para la política económica también afectarán la recaudación y la evolución de los gastos.

La moderna labor de presupuestación implica realizar un diagnóstico de la calidad económica y social para detectar los problemas sobre los que la política económica actuará, determinar los objetivos perseguidos: función estabilizadora, función redistributiva, provisión de bienes y servicios, y la concreción de éstos en los programas de gasto; decidir qué medidas deben ser implantadas; y determinar el costo de tales medidas, analizando sus efectos en relación no sólo con los objetivos perseguidos sino también con otros objetivos, variables y medidas que compiten por los mismos recursos.

La Ley General de Presupuesto en todo Estado democrático no debe, pues, limitarse a aprobar los créditos necesarios para la ejecución de los programas de gasto, sino que también debe expresar los recursos con que han de financiarse dichos créditos, en el objetivo de replantear los mecanismos de programación-presupuestación para compatibilizar los planos y programas en la realidad, así como para reorientar el flujo de efectivo de las dependencias a efecto de liberar más recursos para otras acciones fundamentalmente del gobierno.

Empero, además, siendo el resultado de un complejo proceso de negociación en que confluye multiplicidad de intereses de carácter político, social y económico externos, pero también internos a la propia organización administrativa, es contundente que el procedimiento de aprobación del Presupuesto de Egresos no debe ser obra de una sola de sus Cámaras sino del Congreso General en su conjunto, como máximo órgano de representación nacional.

La unificación de egresos e ingresos en una sola ley no sólo terminaría con una absurda reminiscencia del unicamarismo inicialmente establecido en la Constitución de 1857, que al ser suprimido excluyó al Senado de la aprobación del Presupuesto, sino que al abordar simultáneamente el origen y la aplicación de los recursos públicos, haría plenamente acorde el Presupuesto de la Federación con los principios de unidad y universalidad que doctrinariamente rigen en materia presupuestaria.

Lo anterior, en forma plena, permitiría vincular expresamente el Presupuesto con las metas y los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales, dándole mayor claridad y transparencia tanto para efectos de la revisión de la Cuenta Pública como para convertirlo en un instrumento de la eficiencia administrativa y de la efectividad programática.

Como con absoluta convicción y claridad ha demostrado el ex diputado federal Mauricio Rossell en la obra Congreso y gobernabilidad en México, revisar el formato de presentación del Presupuesto de Egresos permitiría que los legisladores concentren sus decisiones fundamentadas en acuerdos macroeconómicos que permitan sustentar una política económica de Estado con visión de largo plazo, así como en la selección de las operaciones gubernamentales que deban tener apoyos presupuestales.

De esa forma será posible no sólo propiciar un desarrollo económico sostenido, sino contar con elementos para evaluar los avances del plan y los programas. Asimismo, permitiría establecer normas operativas claras para mejorar el control y la distribución del gasto público, al tiempo que se incrementarían los ingresos gubernamentales por concepto de derechos, productos y aprovechamientos.

En síntesis, la unificación de la hoy Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos en un solo documento, que se denominaría Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Federación, permitiría mejorar simultáneamente el proceso de toma de decisiones y el de rendición de cuentas.

A.2. Fecha de presentación del Presupuesto general del Estado

Como precisa el maestro Elisur Artega Nava, en la Constitución de 1857 el Congreso de la Unión gozaba de un plazo amplio para estudiar, discutir y aprobar el Presupuesto. Debía presentarse el penúltimo día del primer periodo de sesiones, lo que significaba que debería obrar en su poder a mediados de diciembre de cada año. El proyecto pasaba a una comisión de legisladores, nombrada el mismo día en que la recibía, para su examen y dictamen. Este, junto con el proyecto, debía presentarse en la segunda sesión del segundo periodo ordinario de sesiones, lo que denotaba que debería serlo a principios de abril.

Durante varias décadas, ya vigente la Constitución de 1917, el titular del Ejecutivo hacía llegar a los legisladores los respectivos proyectos de Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos para que los examinaran en plazos verdaderamente ridículos, a veces un par de días, actitud tecnocrática que atentaba contra la soberanía de los órganos legislativos y contribuía a su descrédito.

Pretendiendo remediar la incongruencia, se reformó el párrafo segundo del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estableciendo en su redacción actual: "El Ejecutivo federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre o hasta el día 15 de diciembre cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, debiendo comparecer el secretario del despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos".

No obstante, el plazo actualmente concedido sigue siendo igualmente insuficiente. A partir de que el Ejecutivo federal hace llegar la iniciativa de Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación a la Cámara de Diputados, el órgano legislativo respectivo cuenta con escasas cuatro semanas para examinar y discutir miles de documentos, para sostener audiencias con las autoridades hacendarias, para desarrollar un dictamen legislativo, para debatir la ley y votarla.

Ese apretado periodo contrasta con las 28 semanas, aproximadamente, que tiene el Ejecutivo para elaborar el anteproyecto de la ley presupuestal con el apoyo de miles de especialistas en todas las áreas presupuestales del Gobierno Federal.

El derecho comparado demuestra que, en los sistemas bicamarales de América Latina, el Poder Legislativo tiene un promedio de 76 días para aprobar el Presupuesto, mientras que los sistemas unicamarales conceden un promedio de 100 días a su Poder Legislativo para examinar y aprobar el Presupuesto.

Como concibe Mauricio Rossell en la obra citada, el mantenimiento de un plazo tan reducido para analizar y aprobar el paquete financiero no sólo no es realista sino que, de hecho, ha vuelto nugatoria la facultad de control presupuestal del Legislativo y se ha constituido en un foco de alerta más en materia de gobernabilidad.

Por ello, es necesario anticipar la fecha en que el Ejecutivo debe presentar el paquete financiero para su discusión a por lo menos 90 días a la fecha límite para su aprobación.

En la iniciativa se propone el 15 de septiembre como fecha límite para que el Ejecutivo federal haga llegar la iniciativa de Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República, y el Legislativo cuente cuando menos con un lapso de 90 días para su examen, discusión y aprobación, a excepción del año en que el Presidente de la República inicie su encargo en la fecha prevista en el artículo 83, en el que podrá hacerlo hasta el 15 de diciembre, como se previene en la redacción actual.

Igualmente, en el texto constitucional reformado se mantendría la posibilidad de ampliar el plazo de presentación de la iniciativa, siempre que medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de ambas Cámaras del Congreso de la Unión, debiendo comparecer en todo caso el secretario de despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven.

A.3. Prohibición expresa de cualquier partida secreta

La fiscalización de las finanzas públicas es una de las principales áreas que definen la relación entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo en México.

El presidencialismo que ha operado es distinto del sistema presidencial que asienta nuestra Constitución, esencialmente porque no han funcionado los controles constitucionales que el Legislativo puede y debe ejercer sobre el Ejecutivo.

Los últimos gobiernos crearon y desarrollaron una administración pública que, en algunas de sus áreas, fue penetrada desde arriba por la corrupción y el enriquecimiento ilícito, con núcleos burocráticos que manipulan la ley de acuerdo con sus intereses.

La discrecionalidad y la corrupción en el ejercicio de la economía pública llegaron en los años noventa a sus niveles más altos. Durante el "salinismo", el gobierno intervino directamente en la configuración de un nuevo poder financiero, emprendió las privatizaciones sin sujeción a la normatividad de parte fundamental de los activos de la nación y ejerció, a través de los recursos del Ramo 23 y de la partida secreta (entre otros), el equivalente a cerca de 500 mil millones de pesos del Presupuesto, sin control alguno.

El buen ejercicio de mando de un gobierno democrático debe comenzar por una adecuada administración, con respeto irrestricto de la ley, honestidad a toda prueba, transparencia y rendición periódica de cuentas a los ciudadanos y organización eficiente y responsabilidad social.

El nuevo ejercicio republicano de la política debe construirse sobre la base de una administración pública sometida plenamente al derecho, que represente el fin del poder absoluto y unipersonal del Poder Ejecutivo sobre las decisiones de gasto, ingreso y deuda pública y sobre las políticas de estabilización y ajuste.

La ley debe impedir que el ejercicio de la autoridad degenere en prácticas patrimonialistas.

Por ser fuente de corrupción, descrédito y desconfianza en la Administración Pública Federal, la prohibición expresa en el texto constitucional de cualquier partida secreta en el Presupuesto implicaría un importante paso hacia adelante en la nueva forma de ejercicio republicano del gobierno.

A.4. Reconducción presupuestaria

En las disposiciones constitucionales en materia presupuestaria existe otro vacío legal: no se determina qué debe observarse en caso de que el Presupuesto no sea aprobado al 1 de enero.

Si acaso el artículo 75 constitucional previene que la Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley y, en caso de que por cualquier circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada en el Presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo.

La ausencia de alguna disposición que prevea una salida en caso de que el Presupuesto no sea aprobado en el plazo constitucional es una situación que podría generar conflictos irresolubles de gobernabilidad y poner en serio riesgo la estabilidad financiera, económica y política de México.

En el derecho constitucional comparado se establecen esencialmente dos mecanismos para garantizar la disponibilidad de un Presupuesto al inicio de cada ejercicio fiscal: uno, vigente en países como Perú, Bolivia y Chile, si el proyecto del Ejecutivo no es aprobado en los plazos que la Constitución establece, de forma automática adquiere fuerza de ley; y el otro, al que se sujetan países como España, Venezuela, Guatemala y Honduras, si el Presupuesto no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico correspondiente, se considerará automáticamente prorrogado el del ejercicio anterior hasta la aprobación del nuevo.

En la presente iniciativa se acoge el sistema de mantener vigente el Presupuesto general del Estado del año anterior hasta en tanto se realice la aprobación del nuevo. Es decir, se decide por una prórroga temporal.

La prórroga de la vigencia del anterior para el caso de que, llegados al inicio del año fiscal no se cuente con un Presupuesto aprobado, evitaría cualquier posibilidad de parálisis del Estado al suspenderse los servicios públicos básicos.

Al permitirse extender la vigencia del Presupuesto del año anterior en caso de no aprobarse el nuevo proyecto dentro del plazo constitucional, se evitaría en los hechos cualquier crisis de gobernabilidad; se contribuiría al fortalecimiento de las facultades de control que en materia presupuestal corresponden a los legisladores, al concederles mayor tiempo para analizar las propuestas y presentar contrapropuestas; y, en la práctica, se haría más eficiente el ejercicio del gasto por parte de las dependencias y las entidades públicas.

Además, ante la posibilidad de prórroga del Presupuesto del año anterior, la presión de la opinión pública apresuraría al Ejecutivo y a legisladores a alcanzar consensos antes de la expiración del plazo constitucional, y el Presupuesto se manifestará como resultado de un auténtico proceso de negociación de todos los sectores sociales del país.

A.5. Periodo extraordinario de sesiones del Congreso para aprobar el Presupuesto general del Estado

En virtud de que sólo se considera la posibilidad de prorrogar temporalmente la vigencia del Presupuesto del año anterior, actualizado el supuesto de que el proyecto no sea aprobado dentro del plazo establecido en la Constitución, de acuerdo con la iniciativa se faculta y obliga a la Comisión Permanente a convocar al Congreso a un periodo extraordinario de sesiones, que iniciaría el 2 de enero, para examinar, discutir y aprobar la Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República.

B) Prohibición expresa del veto presidencial en materia presupuestaria

Existe consenso absoluto en que la excesiva concentración de poderes públicos y políticos en el titular del Ejecutivo, fundada lo mismo en disposiciones legales que en prácticas metaconstitucionales, en los hechos ha impedido el ejercicio democrático de la función pública y distorsionado la práctica republicana del equilibrio entre los poderes, constituyéndose en un serio obstáculo para la transición democrática.

Como una de las decisiones políticas fundamentales, en nuestro orden constitucional la idea central de la división de poderes se estructuró en su concepción clásica como un medio para preservar la libertad y evitar el abuso de poder: que el poder detenga al poder, que lo detenga por y para la gobernabilidad y la libertad del ciudadano, a través de la interdependencia, colaboración y coordinación entre los tres poderes públicos.

En la circunstancia política y social actual del país, ya nadie pone en duda que, mediante reformas constitucionales pertinentes, es necesario restaurar ese sentido original del principio de división de poderes, en aras de reforzar el sistema de frenos y contrapesos, para motivar una sana colaboración y coordinación entre los poderes públicos y generar un nuevo arreglo y equilibrio.

Para reforzar el sistema de pesos y contrapesos, deben ser revisados e instaurarse reformas constitucionales a los dos mecanismos principales a través de los cuales el Constituyente del 17 formó la división de poderes y la realización de su interdependencia y colaboración: uno, el que previene la obligada concurrencia de dos poderes públicos en el procedimiento de formación de un acto, para su validez; el otro, el que otorga a uno de los poderes algunas de las facultades que no son peculiares de ese poder sino de alguno de los otros dos.

En el caso específico del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuya adición se propone, en sus incisos a), b), c) y j), sanciona el veto como un acto de colaboración entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, como un acto integrante de la función legislativa, que asocia al Ejecutivo a la responsabilidad en la formación de leyes.

Técnicamente, el Constituyente concibió el veto como una institución de procedencia, de naturaleza suspensiva y alcances muy limitados, para que el Presidente de la República estuviese en condiciones de hacer llegar al Congreso de la Unión información, objeciones y cuestionamientos adicionales que pudieran no haber sido tomados en cuenta al discutirse y aprobarse la respectiva iniciativa durante el proceso legislativo seguido.

Empero, nunca se pensó en instaurar la figura jurídica del veto como un instrumento de carácter absoluto e insuperable que alterara la perfecta división de poderes y entregara al Ejecutivo la parte decisiva en la formación de leyes.

Si bien el poder hegemónico del Presidente de la República y la integración del Congreso de la Unión casi en su totalidad con legisladores de un solo partido político hicieron que, durante décadas, la institución del veto tuviera una realidad meramente teórica, sin efectividad práctica, en la que -como acertadamente apreciaba el doctor Jorge Carpizo- parecía más bien que el Presidente legislaba y el Legislativo ejercía una especie de derecho de veto respecto a los proyectos presidenciales no importantes.

La pluralidad con que hoy están formadas ambas Cámaras del Congreso de la Unión, a riesgo de distorsionar la naturaleza jurídica de la institución como solo acto de colaboración, exige replantear en forma inmediata los términos y las condiciones de procedencia del veto, por lo que se refiere a la mayoría exigida para superarlo y a los casos en que no procede por disposición constitucional expresa.

Seguir requiriendo el voto aprobatorio de las dos terceras partes del número total de miembros presentes, en las condiciones de pluralidad y correlación de fuerzas que ahora se viven en ambas Cámaras del Congreso, hace prácticamente insuperable el veto, trastocando la institución de un mero acto de colaboración legislativa en instrumento que rompe la perfecta división de poderes, al irrogar al Ejecutivo influencia decisiva en el procedimiento de formación de leyes y anular el poder de decisión de las mayorías parlamentarias.

Por ello, la presente iniciativa pretende adicionar el inciso j) del artículo 72 constitucional para incluir, por su trascendencia, dentro de los casos en que no procede el veto, por disposición constitucional expresa, a la Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República y a las reformas constitucionales. En cuanto que si actualmente existe criterio casi unánime en nuestros tratadistas de que las reformas constitucionales no pueden ser objeto de veto por tratarse de actos del poder revisor de la Constitución, que es un órgano de jerarquía superior al Congreso de la Unión y al Poder Ejecutivo, ubicado entre el Poder Constituyente y los poderes constituidos; y que respecto al Presupuesto de Egresos tampoco procede el veto, por tratarse de un acto emitido por la Cámara de Diputados en ejercicio de sus facultades exclusivas. Esto, en aplicación de la regla general que se desprende del mismo artículo 72, que sólo hace pertinente el veto respecto de actos del Congreso de la Unión en el desahogo de sus facultades legislativas, pero no respecto a las facultades exclusivas de cada una de las Cámaras.

La unificación de la hoy Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos en un solo documento, que se denominaría Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Federación, daría al Presupuesto general del Estado el carácter de acto del Congreso de la Unión y haría legalmente procedente el veto presidencial en su contra.

Su efecto suspensivo hace inaceptables las graves consecuencias que en la estabilidad política y económica del país ocasionaría la interposición de un veto presidencial contra la Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República. Sólo es cuestión de imaginar las instituciones de la República sin autorización para realizar gastos de inversión a consecuencia de la promoción de un veto.

Resulta apremiante, por tanto, adicionar la norma de nuestra Carta Magna para impedir una interpretación subjetiva del Presidente de la República en turno en tan trascendentes materias, e incluir entre los casos en que no procede el veto presidencial por disposición constitucional expresa a la Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República y a las reformas constitucionales.

En vista de las anteriores consideraciones, y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración de esta soberanía la siguiente

Iniciativa de decreto que adiciona el artículo 72, inciso j); reforma el artículo 73, fracciones VI y VII; reforma el artículo 74, fracción IV; y deroga el artículo 75 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia presupuestaria

Unico. Se adiciona el artículo 72, inciso j); se reforma el artículo 73, fracciones VI y VII; se reforma el artículo 74, fracción IV, y se deroga el artículo 75 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 72. ...

Transitorio

Unico. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a los nueve días del mes de septiembre de dos mil tres.

Dip. Cristina Portillo Ayala (rúbrica)

(Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales. En tanto se designe la Comisión, consérvese en la Dirección General de Proceso Legislativo. Septiembre 9 de 2003.)
 
 

En julio de 1999, Paulina del Carmen Ramírez Jacinto, de 13 años de edad, fue violada en presencia de su familia, quedando embarazada. Junto con su madre, María Elena Jacinto, solicitó la interrupción del embarazo permitido por la ley en caso de violación, de acuerdo con el artículo 136 del Código Penal del estado de Baja California. El aborto por violación es legal en las 32 entidades federativas.

Resultado de esa maternidad forzada, en abril de 2000 nació Isaac de Jesús.

Cuando Paulina denunció el delito ante las autoridades locales, éstas emitieron una autorización para que se le practicara el aborto en un hospital del sistema público de salud. Sin embargo, los médicos del nosocomio se negaron a hacer la operación aduciendo "problemas de conciencia". Como Paulina y su madre insistieron, el procurador de Justicia del estado de Baja California trató de convencerlas llevándolas a hablar con un sacerdote católico. Paulina y su mamá son católicas. El sacerdote les advirtió que la Iglesia castiga en todos los casos el aborto inducido con la pena de excomunión. La madre de Paulina referiría semanas más tarde que ella y su hija confiaban en Dios, y sabían que las había perdonado de antemano, puesto que Paulina no había sido culpable en modo alguno de su embarazo.

Después de mucho insistir, ya cerca de los tres meses de embarazo, Paulina fue admitida de nuevo en el hospital, donde la tuvieron en ayuno durante una semana con el pretexto de practicarle análisis clínicos. En esos días, dos mujeres representantes de Pro Vida visitaron a Paulina y trataron de persuadirla de no abortar. Para ello, le mostraron videos de abortos tardíos e intentaron aplicar a la niña una técnica de hipnosis que no dio resultado. Paulina y su madre se mantenían firmes en su decisión. Al final, el director del hospital, en una conversación privada con la madre de Paulina, advirtió que, de practicarse el aborto, la niña podría morir o quedar estéril para siempre. La madre de Paulina interpretó esta advertencia como una amenaza, y sacó a su hija del hospital.

Las autoridades judiciales y de salud en Baja California impidieron que Paulina abortara anteponiendo sus creencias religiosas a las obligaciones legales de sus cargos.

De esta manera, Paulina fue víctima de una doble violencia: la ocurrida en la noche del 31 de julio de 1999 durante el asalto a su casa; la otra, sucedida en los meses siguientes cuando la menor y su familia acudieron a las autoridades bajacalifornianas en busca de justicia, pero entonces la ley también fue violada.

Una vez que nació Isaac y debido a la presión que ejercieron grupos civiles y los propios familiares, la Procuraduría de Derechos Humanos del estado de Baja California recomendó la destitución del director del Hospital General de Mexicali por su comportamiento tendencioso y poco profesional.

Respecto de este caso, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) emitió la recomendación 18/2000 que envió al gobernador de Baja California, Alejandro González Alcocer, a fin de que Paulina recibiera una indemnización, que fue rechazada por el Ejecutivo estatal. En dicho documento, la Comisión emitió recomendaciones en los siguientes términos:

En un primer momento trascendió que dos de las recomendaciones serían aceptadas por el gobierno del estado: la indemnización por daño moral a las víctimas y la impartición de cursos de capacitación en ética médica.

Sin embargo, a decir de los propios afectados, nunca se les ha hablado de algún apoyo económico. El secretario general de Gobierno, Jorge Ramos, argumentó que el personal de la Procuraduría de Justicia y del Instituto de Salud actuó conforme a derecho y que fueron las víctimas las que decidieron que no se realizara el aborto. Pero el desistimiento de continuar el embarazo de Paulina fue producto de una serie de actos que viciaron la libre voluntad de ella, su madre y su hermano, como el derecho a la información de la paciente y de su familia, pues sólo se les proporcionaron datos parciales y fatalistas.

A la fecha, ningún funcionario estatal ha sido sancionado por violentar los derechos humanos de la menor, a quien obligaron a la maternidad y sólo uno de los dos violadores se encuentra en prisión.

Los delitos cometidos por el director del hospital de Mexicali van desde la negación de un servicio público al incumplimiento de una orden judicial, pasando por abuso de autoridad, violación de confidencialidad médica, afectación de la libertad, la intimidad y la dignidad de la menor, hasta, finalmente, el delito de tortura en su acepción amplia, la psicológica.

En días recientes Paulina Ramírez informó que el gobierno estatal de Baja California suspendió desde el año pasado toda la ayuda médica y el apoyo para cursar la educación media superior, por lo que se vio obligada a suspender sus estudios para mantener a su hijo.

Así, ninguno de los requerimientos que ordenó la Procuraduría de los Derechos Humanos de Baja California al gobierno del estado en 2000 -avalados después por la Comisión Nacional de Derechos Humanos- se ha cumplido.

Paulina Ramírez ha señalado que durante más de un año tuvo que trabajar jornadas de hasta 14 horas, por las que ganaba 600 pesos mensuales, para la manutención de su hijo Isaac. Pero tuvo que suspender una actividad por cansancio y otros padecimientos, como colitis y una hernia que se le formó tras la cesárea a la que fue sometida en abril de 2000.

Estamos en presencia de un claro ejemplo de la supremacía de las costumbres por encima de las leyes. El caso de Paulina, evidencia un problema de la impartición de justicia en México, gracias a él se debatió el derecho de las mujeres a decidir y sentó precedente al impedirlo y que en Guanajuato las mujeres fueran castigadas.

Por lo antes expuesto, la que suscribe, diputada María Marcela Lagarde y de los Ríos, del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en el artículo 58 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someto a esta soberanía el siguiente

Punto de Acuerdo

Uno. La Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión solicita al gobierno del estado de Baja California y a la Procuraduría de Justicia de la entidad que cumplan la recomendación 18/2000, emitida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

Dos. Que se restituyan íntegramente los apoyos económicos y en especie que venía recibiendo Paulina Ramírez Jacinto hasta hace un año y que hoy la víctima reclama.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 8 días del mes de septiembre de 2003.

Diputados: Marcela Lagarde de los Ríos, Lizbeth Rosas Montero, Rosa María Avilés Nájera, Salvador Martínez Della Rocca, María del Carmen Izaguirre Francos, Gilberto Ensástiga Santiago, Sergio Magaña Martínez, Miguel Alonso Raya, Susana Manzanares Córdova, Francisco Saucedo Pérez, Alfonso Ramírez Cuéllar, Angélica de la Peña Gómez, Irma Figueroa Romero, Diana Bernal Ladrón de Guevara, Emilio Zebadúa González, René Arce Islas, Dolores Gutiérrez Zurita, Martha L. Mícher Camarena, Marcela González Salas, Minerva Hernández, Socorro Díaz Palacios, Nancy Cárdenas Sánchez, Inti Muñoz Santini, Dolores Padierna Luna, Pablo Gómez Alvarez, Edgar Torres Baltazar, Ma. Guadalupe Morales Rubio, Eduardo Espinoza Pérez, Daniel Ordóñez Hernández, Juan José García Ochoa (rúbricas).

(Turnada a la Comsión de Justicia y Derechos Humanos. En tanto se designe a la Comisión, consérvese en la Dirección General de Proceso Legislativo. Septiembre 9 de 2003.)
 
 
 
 

CON PUNTO DE ACUERDO, SOBRE LA REUNION DE LA ORGANIZACION MUNDIAL DE COMERCIO, PRESENTADA POR EL DIPUTADO ANTONIO MEJIA HARO, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD, EN LA SESION DEL MARTES 9 DE SEPTIEMBRE DE 2003

Consideraciones

Primera.- Del 10 al 14 de septiembre del presente se llevará a cabo en Cancún la V Conferencia Ministerial de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Dicha Conferencia será inaugurada por el C. Presidente de la República y estará presidida por el C. secretario de Relaciones Exteriores. Asistirán los ministros de Comercio de 146 países miembros y 28 países en proceso de adhesión. La delegación mexicana será encabezada por el C. secretario de Economía. Asistirán asimismo cientos de organizaciones campesinas, sindicales, sociales y no gubernamentales y decenas de miles de activistas del todo el mundo que rechazan y proponen alternativas al modelo de globalización impulsado por la OMC.

Segunda.- La V Conferencia Ministerial de la OMC representa un momento decisivo para el avance, estancamiento o fracaso de las negociaciones de los temas acordados en la llamada Ronda de Doha, que está programada para concluir y entrar en vigor a partir del 1 de enero de 2005. Más aún, se trata de un momento en que está en riesgo la propia credibilidad de la OMC y el modelo de liberalización comercial impulsado en las dos últimas décadas por los países en desarrollo y las grandes corporaciones transnacionales.

Tercero.- Las negociaciones de temas a debatir en la V Conferencia Ministerial de la OMC pueden afectar gravemente los intereses de nuestro país y cuestionar su existencia como país soberano y regido por la Constitución. Asuntos tales como agricultura, servicios, propiedad intelectual, inversión, compras gubernamentales, etcétera, representan temas de interés estratégico nacional que deben ser negociados de cara al interés nacional y del interés público y con respeto irrestricto a nuestra Constitución. Asimismo, deben ser objeto de una amplia participación de la sociedad, los sectores productivos y del propio Poder Legislativo.

Cuarta.- Más allá de la formalidad democrática en la que la OMC funciona, es público y notorio que los temas de la agenda de negociaciones y las decisiones se establecen en función de los intereses de los países desarrollados y de sus corporaciones. En este sentido, la OMC pareciera funcionar como un gobierno supranacional, que determina no solamente las políticas comerciales internacionales, sino también las políticas económicas, financieras, agrícolas, de bienestar, laborales, migratorias, culturales, etcétera, de los países en desarrollo.

Asimismo, la OMC enfrenta una grave crisis de legitimidad entre la mayoría de los países y la sociedad civil global, debido a su falta de democracia, transparencia y rendición de cuentas.

Quinta.- Por su parte, en México las negociaciones comerciales internacionales, desde la adhesión de nuestro país al GATT en 1986, pasando por la negociación del TLCAN, hasta las presentes negociaciones de la OMC, han dejado mucho que desear en términos de respeto a la Constitución, consulta con los sectores productivos y participación de la sociedad civil e incluso del Poder Legislativo.

En la mayoría de las ocasiones se trata de negociaciones secretas, consultando y reflejando el interés de unas cuantas grandes empresas y dando la espalda a la mayoría de los mexicanos.

Por todo lo expuesto anteriormente y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 58 y 59 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, los suscritos, diputados federales integrantes de distintos grupos parlamentarios de la LIX Legislatura de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, nos permitimos presentar ante esta honorable asamblea la siguiente

Proposición con punto de acuerdo de urgente y obvia resolución

Primero.- Exhortar al Ejecutivo federal a que en las negociaciones de la V Conferencia Ministerial de la OMC se conduzca con estricto apego al espíritu y la letra de nuestra Constitución, defienda la soberanía nacional y el interés público y contribuya activamente a la democratización, transparencia y rendición de cuentas de la OMC.

Segundo.- Exhortar al Ejecutivo federal a que en el transcurso de la V Conferencia Ministerial de la OMC establezca sistemáticamente un canal de comunicación entre nuestra delegación oficial y las delegaciones de legisladores mexicanos y representantes de organizaciones sociales y productivas y de la sociedad civil presentes en Cancún con motivo de dicha conferencia.

Tercero.- Exhortar al Ejecutivo federal para que proporcione las facilidades requeridas y garantice la libertad de expresión y manifestación de los participantes de la sociedad civil en los eventos paralelos en Cancún con motivo de la V Conferencia Ministerial de la OMC.

Cuarto.- Exhortar al Ejecutivo federal a que, al término de la V Conferencia Ministerial de la OMC, se fortalezca los mecanismos institucionales permanentes de consulta sobre negociaciones comerciales con representantes del Poder Legislativo y de los diversos sectores sociales y productivos del país.

Quinto.- Señalar además, de no encontrar respuesta de los países desarrollados, las medidas que se pondrán en práctica para la defensa de los productores mexicanos, en el marco del acuerdo nacional.

Firman la presente proposición con punto de acuerdo de urgente y obvia resolución los siguientes legisladores:

Diputados: Víctor Suárez Carrera, Carlos Hernán Silva Valdés, Alfonso Ramírez Cuéllar, Juan José García Ochoa, Javier Salinas Narváez, Cruz López Aguilar, Rafael Galindo Jaime, Juan Francisco Molinar Horcasitas.

(Se consideró de urgente y obvia resolución. Aprobado en votación económica. Septiembre 9 de 2003.)