HONORABLE ASAMBLEA:

A la Comisión de Justicia y Derechos Humanos de la LVIII Legislatura de la Cámara de Diputados al H. Congreso de la Unión, fue turnada para su discusión y resolución constitucional la iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se derogan el párrafo primero del artículo 115 y el artículo 116 bis de la Ley de Instituciones de Crédito; se derogan los párrafos cuarto y quinto del Artículo 400 bis del Código Penal Federal y se reforma la fracción VIII del Artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales.

La Comisión de Justicia y Derechos Humanos con fundamento en lo establecido por los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de conformidad con las facultades que le confieren los artículos 39, párrafo 1 y 2 fracción XVIII , 45 párrafo 6 inciso f) y g) y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y las que se deriven al caso, como son las contenidas en los artículos 55, 56, 60, 87, 88 y 93 del Reglamento para el Gobierno Interior del propio Congreso General, somete a consideración de los integrantes de esta Honorable Asamblea el presente dictamen, bajo la siguiente:

METODOLOGIA

La Comisión encargada del análisis y dictamen de la iniciativa presentada, desarrollaron su trabajo conforme al procedimiento que a continuación se describe:

1.- En el capítulo de "Antecedentes", se da cuenta del trámite de inicio del proceso legislativo, del recibo y turno para el dictamen de la iniciativa de decreto y de los trabajos previos de la Comisión.

2.- En la "Exposición de Motivos" se exponen los motivos y alcances de la propuesta de reformas en estudio y se hace una breve referencia a los temas que la componen.

3.- En el rubro de "Consideraciones" los integrantes de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos, expresan argumentos de valoración de la propuesta y de los motivos que sustentan la decisión de respaldar en lo general la iniciativa en análisis.

1.- ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 18 de octubre de 2001, el ciudadano diputado Juan Carlos Regís Adame a nombre del grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, presentó al Pleno de esta Honorable Cámara de Diputados, la iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se derogan el párrafo primero del artículo 115 y el artículo 116 bis de la Ley de Instituciones de Crédito; se derogan los párrafos cuarto y quinto del artículo 400 bis del Código Penal Federal y se reforma la fracción VIII del artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales.

SEGUNDO.- En Sesión celebrada el 18 de octubre de 2001, la Mesa Directiva de esta Cámara de Diputados al Honorable Congreso de la Unión, turnó a la Comisión de Justicia y Derechos Humanos para su estudio y dictamen la iniciativa de reformas en comento.

TERCERO.- En esa misma fecha, los integrantes de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos, conocieron la iniciativa presentada y procedieron a nombrar una subcomisión de trabajo tendiente a analizar su aprobación o modificación sobre la base de la siguiente:

2.- EXPOSICION DE MOTIVOS

En el Congreso Constituyente de 1916-1917 se discutió ampliamente la propuesta de dotar al Ministerio Público, en su carácter de representante de la sociedad, del monopolio del ejercicio de la acción penal. Lo cual significa que sólo esta institución es la que se encuentra legitimada para solicitar a los órganos jurisdiccionales órdenes de aprehensión y consignación de expedientes y/o detenidos a través del conocimiento que tiene de la comisión de delitos, en la fase de averiguación previa.

El Artículo 21 párrafo primero de nuestra Norma Fundamental establece: "La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el cual se auxiliará con una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato..." A su vez el segundo párrafo del Artículo 16 establece: " No podrá librarse orden de aprehensión sino por la autoridad judicial y sin que proceda denuncia o querella de un hecho que la ley señale como delito, sancionado cuando menos con pena privativa de libertad y existan datos que acrediten el cuerpo del delito y que hagan probable la responsabilidad del indiciado".

A su vez la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece que en la persecución de los delitos del Orden Federal, en su Artículo 8 numeral 1 inciso a) se señala en la averiguación previa: a) recibir denuncias o querellas sobre acciones u omisiones que puedan constituir delito.

De igual forma el Artículo 2° del Código Federal de Procedimientos Penales establece que: "Compete al Ministerio Público Federal llevar a cabo la averiguación previa y ejercer, en su caso, la acción penal ante los tribunales.

En la averiguación previa corresponderá al Ministerio Público:

A su vez, la querella como medio para iniciar la averiguación previa, al igual que la denuncia, es hacer del conocimiento del órgano persecutorio de los delitos, hechos presuntamente constitutivos de delito, realizada por persona determinada, pero que a diferencia de la denuncia, debe tratarse de un supuesto delito que se persigue a petición del ofendido y debe ser hecha por éste o por su representante legal.

Aunado a lo anterior el Artículo 113 fracción I del propio Código Adjetivo establece: "cuando se trate de delitos en los que solamente se pueda proceder por querella necesaria, si ésta no se ha presentado".

Y en el Artículo 114 de dicho ordenamiento se señala: "es necesaria la querella del ofendido, solamente en los casos que así lo determine el Código Penal u otra Ley".

De las disposiciones constitucionales y legales antes citadas, se desprende claramente la facultad de la institución del Ministerio Público como órgano encargado de la persecución de los delitos y, en su caso, del ejercicio del monopolio de la acción penal.

Sin embargo, en la actualidad hay una serie de disposiciones legales que supeditan la facultad del conocimiento y persecución de los delitos a un requisito de procedibilidad de previa querella por parte de otra autoridad pública, sin la cual el Ministerio Público no puede actuar.

Específicamente lo que se prevé en el Artículo 115 primer párrafo de la Ley de Instituciones de Crédito que señala: "En los casos previstos en los artículos 111 al 114 de esta Ley, se procederá a petición de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, quien escuchará la opinión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores; también se procederá a petición de la Institución de Crédito de que se trate, o que tenga interés jurídico".

También en el Artículo 116 bis de la Ley antes citada se señala: "La acción penal en los casos previstos en esta Ley perseguibles por petición de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,..."

Por otra parte en la Ley de Instituciones de Crédito se establecen los denominados delitos bancarios, que por ser ésta una ley de carácter federal, la actualización de las hipótesis normativas que ahí se señalan, en tanto que delitos federales, son competencia del Ministerio Público de la Federación.

Sin embargo, la intervención de la representación social no puede darse de manera directa, sino que se requiere la intervención de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de la Procuraduría Fiscal de la Federación, la cual deberá presentar querella ante el Ministerio Público Federal.

Es pertinente destacar que la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal otorga en su Artículo 31 fracción VII, la facultad a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para "planear, coordinar, evaluar y vigilar el Sistema Bancario del país que comprende al Banco Central, a la Banca Nacional de Desarrollo y las demás Instituciones encargadas de prestar el Servicio de Banca y Crédito".

Sin embargo, esta facultad de vigilancia del Sistema Bancario Nacional a cargo de esta Dependencia del Ejecutivo Federal no se cumple de manera eficiente, razón por la cual al amparo de la deficiente vigilancia por parte de la Secretaría y la negligente actuación de los funcionarios bancarios en la prestación de las operaciones activas a las que se refiere la Ley de la Materia, generaron junto con las erráticas políticas gubernamentales, la crisis del Sistema Bancario Mexicano.

Esta situación que estuvo a punto de poner en riesgo el Sistema Nacional de Pagos, tuvo que ser apoyada por el Gobierno Mexicano al asumir los quebrantos bancarios a través del Fondo Bancario de Protección al Ahorro, mismos que se convirtieron indebidamente como deuda pública, a través de la firma de los pagarés correspondientes a cargo del gobierno.

En diciembre de 1998, se aprobó la denominada Ley del I.P.A.B. y como resultado del inicio en vigor de dicha Ley, la Honorable Cámara de Diputados ordenó, a través de la contratación de un auditor externo, la realización de auditorias al fideicomiso antes señalado.

Encontrando severas fallas en la forma en la que los bancos otorgaron créditos, ya que existían muchos créditos cruzados o que no contaban con una garantía suficiente. El resultado de dichas deficiencias ha sido el enorme rescate bancario que el pueblo de México ha tenido que pagar y que ha endeudado a las futuras generaciones de mexicanos.

Los Bancos son apoyados financieramente, son intervenidos o vendidos, pero en muy pocos casos se han logrado determinar responsabilidades de carácter penal, ya que, como lo hemos expuesto anteriormente el Ministerio Público se encuentra supeditado en su actuación al cumplimiento del requisito de procedibilidad, consistente en la previa querella de las autoridades de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

3.- CONSIDERACIONES.

Es un hecho público y por demás notorio, que funcionarios y empleados de bancos y organizaciones auxiliares del crédito cometieron serias irregularidades con el patrimonio que a su cargo tenían, con la ilícita finalidad de propiciarse ventajas económicas, y pese a lo anterior es público también que lo que se ha hecho en contra de esas personas es muy poco, casi nada. Esto es lo que tiene que explicarse de alguna manera y no podríamos explicarlo, sino, partiendo de la base que nuestro marco jurídico actual ofrece grandes ventajas para que funcionarios desleales omitan presentar en tiempo las querellas correspondientes, también, porque existen dificultades para descubrir y sancionar al "Delito de Cuello Blanco" en razón del poder económico de quienes lo cometen.

Actualmente nuestros ordenamientos legales no llegan a contemplar de manera amplia las irregulares conductas de los criminales de cuello blanco, de hecho, al ser éstos personas con conocimientos elevados en la materia, conocen cuáles son los caminos más viables para evadir las reglamentaciones legales y la vigilancia de las autoridades. "Los delincuentes de "Cuello Blanco", por las múltiples actividades que desarrollan, gozan con frecuencia el delito, ya que la fantasía humana puede imaginar supuestos que el legislador no ha previsto. El recurso de acudir a las clásicas regulaciones de los tipos penales con frecuencia se revela como insuficiente"

En este sentido, los legisladores tenemos un reto a vencer, ya que una de las complejidades de mayor trascendencia del delito económico es su apariencia externa de licitud, en efecto, resulta difícil determinar en muchos casos si una operación mercantil específica es un acto normal propio de un empresario audaz o una "estafa".

Nuestros mecanismos legales siguen siendo demasiado formalistas, ya que lejos de permitir la persecución de los delincuentes, en la práctica la obstaculizan. Así, encontramos dentro de los ordenamientos legales de esta materia, cuestiones como: los mecanismos para llegar a él, la petición o querella de la institución afectada o de la autoridad hacendaría con la opinión previa del órgano de vigilancia, con el fenómeno de un corto lapso para la prescripción de la acción penal, con una ineficaz vigilancia por parte de las autoridades, ya por no tener recursos humanos especializados o por no contar con ellos en la cantidad necesaria y suficiente para tan importante tarea, originando corrupción en algunos niveles de las autoridades procuradoras y administradoras de justicia, provocada en muchas ocasiones por el poder económico de los inculpados.

La sociedad mexicana ha sido vulnerada por las conductas indebidas en el sector financiero, originadas por el desvió ilícito del patrimonio de las instituciones y con ello los recursos que el pueblo usuario les ha confiado, al mismo tiempo han minado la confianza pública que es la base y fundamento de su operación, afectando gravemente la dignidad de los miles de funcionarios y trabajadores de estas instituciones que cotidianamente manejan con honradez y transparencia los recursos que el público deposita e invierte en estas instituciones, además de que, lastima sensiblemente la credibilidad de este importantísimo agente activo del desarrollo económico, no solamente en el ámbito nacional sino internacional.

En tal virtud, diputados federales, consideramos que el combate a las conductas ilícitas en este sector, es un imperativo social, una demanda de los usuarios de los servicios financieros y de los propios funcionarios financieros.

El bien jurídico protegido es el sistema financiero mexicano, fundamental para el funcionamiento de la vida en sociedad y para el desarrollo nacional, por lo que resulta indiscutiblemente de interés público la adecuada y justa sanción de los delitos financieros en aras de mantener una regulación bien ponderada del sistema financiero, que salvaguarde la confianza y el prestigio como presupuestos fundamentales para su eficaz funcionamiento.

En nuestro sistema jurídico mexicano, existen básicamente dos formas de persecución de los delitos: de oficio y a instancia de parte. Se persiguen de oficio los delitos que dañan los intereses de la sociedad o del Estado; y a petición de parte los que solamente perjudican el interés individual, lo que se considera generalmente como premisa básica de distinción entre ambas formas de persecución.

Los Diputados integrantes de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos consideramos que es entendible, más no justificable que en la legislación hasta hoy vigente se establezca que sea la Secretaría de Hacienda y Crédito Público quien ejerza ese "derecho" o atribución de actuar como parte agraviada ya que es, el órgano del Estado encargado en última instancia de vigilar el sistema financiero en la legislación vigente; pero, es de destacarse, que en la práctica se ha impedido una pronta y eficaz persecución de los delitos financieros, por lo que estimamos que, por su naturaleza y relevancia, sean perseguibles de oficio, pero con la correspondiente obligación jurídica de los órganos encargados de la vigilancia y supervisión del sistema financiero de presentar la denuncia correspondiente, cuando por el ejercicio de su función estatal conocieren de hechos delictuosos.

Cuantas veces, la Sociedad Mexicana se ha enterado que prominentes banqueros o financieros obtienen rápidamente su libertad ante los Tribunales Federales bajo el argumento de que la Procuraduría Fiscal de la Federación no se querello oportunamente ante el Ministerio Público Federal para la debida persecución de estos delitos, razón por la cual los juzgadores dictan autos de libertad.

O bien, que se otorga por parte de los jueces de amparo la suspensión de los actos reclamados bajo la hipótesis de que no se está en el caso de delitos graves. Lo cual ocasiona que los mexicanos tengamos la firme convicción de que hay personas que cuentan con la capacidad económica para comprar la justicia, cuando de origen la autoridad administrativa es omisa o negligente en el cumplimiento de sus atribuciones legales.

Por ello, los Diputados integrantes de esta Comisión dictaminadora coincidimos plenamente con la propuesta para derogar el párrafo primero del Artículo 115 de la Ley de Instituciones de Crédito, que establece actualmente el requisito de procedibilidad a favor de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que ésta se querelle ante el Ministerio Público.

Derogando también el Artículo 116 bis que contiene reglas de prescripción de los delitos bancarios que son diferentes y por supuesto menores a las que se establecen en el Título Quinto, Capítulo VI de los Artículos 100 al 103 del Código Penal Federal. Asimismo sometemos a la consideración de esta H. Soberanía, derogar los párrafos cuarto y quinto reformando el Artículo 400 bis que establece, el requisito de denuncia previa por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para poder investigar en tratándose de delitos con recursos de procedencia ilícita.

Además proponemos reformas al Artículo 194 en su fracción VIII del Código Federal de Procedimientos Penales para incluir todos los delitos previstos en la Ley de Instituciones de Crédito y que son los artículos 111, 112, 112 bis, 113, 113 bis, 113 bis-1, 113 bis-2, 113 bis-3 y 114.

Por lo anteriormente expuesto, los diputados integrantes de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos, sometemos a consideración del Pleno de esta Honorable Cámara de Diputados el siguiente:
 

DECRETO POR EL QUE SE DEROGAN EL PÁRRAFO PRIMERO DEL ARTÍCULO 115 Y EL ARTÍCULO 116 BIS, AMBOS DE LA LEY DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO; SE DEROGAN LOS PÁRRAFOS CUARTO Y QUINTO DEL ARTÍCULO 400 BIS DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL Y SE REFORMA LA FRACCIÓN VIII DEL ARTÍCULO 194 DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES.

ARTÍCULO PRIMERO.- Se derogan el párrafo primero del Artículo 115, recorriéndose los demás en su orden y el Artículo 116 bis, ambos de la Ley de Instituciones de Crédito, para quedar como sigue:

Artículo 115.- Lo dispuesto en los artículos citados en este Capítulo, no excluye la imposición de las sanciones que conforme a otras leyes fueren aplicables, por la comisión de otro u otros delitos.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, oyendo la opinión de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, dictará disposiciones de carácter general que tengan como finalidad establecer medidas y procedimientos para prevenir y detectar en las instituciones de crédito y sociedades financieras de objeto limitado, actos u operaciones que puedan ubicarse en los supuestos del artículo 400 bis del Código Penal Federal, incluyendo la obligación de dichas instituciones y sociedades de presentar a esa Secretaría, por conducto de la citada Comisión, reportes sobre las operaciones y servicios que realicen con sus clientes y usuarios, por los montos y en los supuestos que en dichas disposiciones de carácter general se establezcan.

Dichas disposiciones deberán considerar entre otros aspectos, criterios para la adecuada identificación de los clientes y usuarios de las operaciones y servicios de las instituciones y sociedades mencionadas, que consideren sus condiciones específicas y actividad económica o profesional; los montos, frecuencia, tipos y naturaleza de las operaciones y los instrumentos monetarios con que las realicen y su relación con las actividades de los clientes o usuarios; las plazas en que operen y las prácticas comerciales y bancarias que priven en las mismas; la debida y oportuna capacitación de su personal; y medidas específicas de seguridad en el manejo de las operaciones de las propias instituciones y sociedades. El cumplimiento de la obligación de presentar reportes previstos en tales disposiciones no implicará transgresión a lo establecido en los artículos 117 y 118 de esta ley.

Las disposiciones señaladas deberán ser observadas oportunamente por los miembros de los consejos de administración, comisarios, auditores externos, funcionarios y empleados de los citados intermediarios; la violación de las mismas será sancionada por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores con multa equivalente del 10 al 100% del acto u operación de que se trate.

Tanto los servidores públicos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, como los miembros de los consejos de administración, comisarios, auditores externos, funcionarios y empleados de los intermediarios financieros a que se refiere este artículo, deberán abstenerse de dar noticia o información de las operaciones previstas en el mismo a personas, dependencias o entidades, distintas de las autoridades competentes expresamente previstas. La violación a estas obligaciones será sancionada en los términos de las leyes correspondientes."

Artículo 116 bis.- Derogado.

ARTÍCULO SEGUNDO.- Se derogan los párrafos cuarto y quinto, recorriéndose los demás en su orden del Artículo 400 bis, del Código Penal Federal, para quedar como sigue:

Artículo 400 bis - Se impondrá de cinco a quince años de prisión y de mil a cinco mil días multa al que por sí o por interpósita persona realice cualquiera de las siguientes conductas: adquiera, enajene, administre, custodie, cambie, deposite, dé en garantía, invierta, transporte o transfiera, dentro del territorio nacional, de éste hacia el extranjero o a la inversa, recursos, derechos o bienes de cualquier naturaleza, con conocimiento de que proceden o representan el producto de una actividad ilícita, con alguno de los siguientes propósitos: ocultar o pretender ocultar, encubrir o impedir conocer el origen, localización, destino o propiedad de dichos recursos, derechos o bienes, o alentar alguna actividad ilícita.

La misma pena se aplicará a los empleados y funcionarios de las instituciones que integran el sistema financiero, que dolosamente presten ayuda o auxilien a otro para la comisión de las conductas previstas en el párrafo anterior, sin perjuicio de los procedimientos y sanciones que correspondan conforme a la legislación financiera vigente.

La pena prevista en el primer párrafo será aumentada en una mitad, cuando la conducta ilícita se cometa por servidores públicos encargados de prevenir, denunciar, investigar o juzgar la comisión de delitos. En este caso, se impondrá a dichos servidores públicos, además, inhabilitación para desempeñar empleo, cargo o comisión públicos hasta por un tiempo igual al de la pena de prisión impuesta.

Para efectos de este artículo se entiende que son producto de una actividad ilícita, los recursos, derechos o bienes de cualquier naturaleza, cuando existan indicios fundados o certeza de que provienen directa o indirectamente, o representan las ganancias derivadas de la comisión de algún delito y no pueda acreditarse su legítima procedencia.

Para los mismos efectos, el sistema financiero se encuentra integrado por las instituciones de crédito, de seguros y de fianzas, almacenes generales de depósito, arrendadoras financieras, sociedades de ahorro y préstamo, sociedades financieras de objeto limitado, uniones de crédito, empresas de factoraje financiero, casas de bolsa y otros intermediarios bursátiles, casas de cambio, administradoras de fondos de retiro y cualquier otro intermediario financiero o cambiario.

ARTÍCULO TERCERO.- Se reforma la fracción VIII del Artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales, para quedar como sigue:

Artículo 194.- .........

PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Salón de Sesiones de la Honorable Cámara de Diputados, Palacio Legislativo de San Lázaro a cuatro de diciembre de dos mil dos.

Diputados: José Elías Romero Apis, Presidente (rúbrica); Roberto Zavala Echavarría, secretario; Fernando Pérez Noriega, secretario (rúbrica); Germán Arturo Pellegrini Pérez, secretario (rúbrica); David Augusto Sotelo Rosas, secretario (rúbrica); Eduardo Andrade Sánchez; Flor Añorve Ocampo (rúbrica); Francisco Cárdenas Elizondo; Manuel Galán Jiménez (rúbrica); Rubén García Farías; Ranulfo Márquez Hernández; José Manuel Medellín Milán; José Jesús Reyna García; Juan Manuel Sepúlveda Fayad (rúbrica); Benjamín Avila Márquez (rúbrica); Enrique Garza Tamez (rúbrica); Gina Andrea Cruz Blackledge; Lucio Fernández González (rúbrica); Alejandro E. Gutiérrez Gutiérrez; Silvia América López Escoffie (rúbrica); María Guadalupe López Mares (rúbrica); Vicente Pacheco Castañeda (rúbrica); Nelly Campos Quiroz; Víctor Hugo Sondón Saavedra (rúbrica); Martha Ruth del Toro Gaytán (rúbrica); Genoveva Domínguez Rodríguez; Tomás Torres Mercado (rúbrica); José Manuel del Río Virgen; Arturo Escobar y Vega (rúbrica); Norma Patricia Riojas Santana (rúbrica); Enrique Priego Oropeza (rúbrica).