Honorable Asamblea:
A la Comisión de Asuntos Hidráulicos fue turnada, para su estudio y dictamen, la Iniciativa de Ley General de Aguas Nacionales.
Esta Comisión, de conformidad con las atribuciones que le otorgan los artículos 43, 48, 54 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y los artículos 60, 61, 87, 88 y demás aplicables del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de esta Honorable Asamblea el presente Dictamen, de acuerdo con los siguientes:
Antecedentes
A. Con fecha 10 de diciembre de 1999, el diputado federal José Ricardo Ortiz Gutiérrez, integrante del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional presentó la Iniciativa de Ley General de Aguas.
B. En la misma fecha, la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados dispuso el turno de la Iniciativa que motiva el presente Dictamen, a esta Comisión de Asuntos Hidráulicos.
C. La Iniciativa en comento señala que la Ley de Aguas Nacionales ha cumplido su proceso de vida y utilidad y que el proyecto de una nueva ley debe ser general y no federal, destacando políticas de descentralización de los servicios de agua, especialmente en materia de agua potable y saneamiento y la conveniencia de crear organizaciones de usuarios que apoyen la gestión integral del recurso.
D. Se establece que debe privilegiarse la gestión del agua integral, participativa y sustentable por cuenca hidrográfica.
E. Se subraya la importancia de que existan instrumentos de planificación y una reforma profunda a la Comisión Nacional del Agua.
F. Propone un sistema de gestión a partir de necesidades y aspiraciones de actores y usuarios con amplia participación local.
La Iniciativa que se dictamina, sin embargo, pasa por alto una gran cantidad de elementos y tareas que ya son una realidad en la legislación vigente en cuanto a la administración y gestión integral del recurso en nuestro país, de tal forma en que la propuesta pareciera innovadora y se estuvieran subsanando amplios vacíos legales. Es importante destacar que esa apreciación es incorrecta, como se señala a continuación:
No podemos ignorar el proceso de modernización de la estructura organizativa del sector reordenando responsabilidades y el impulso a la descentralización de funciones. El esquema de organización atiende al concepto de cuenca hidrológica, unidad de gestión del recurso. No podemos dejar de lado la idea fundamental de que el agua es por excelencia, un recurso que no admite divisiones, en base a su naturaleza misma.
Se ha venido gestando también, un proceso de descentralización y se han transferido a gobiernos estatales programas, funciones y recursos y a los usuarios organizados la infraestructura en los distritos de riego, e importantes obras hidráulicas en general.
Programas y funciones transferidos a los gobiernos estatales
a) Programas hidroagrícolas
En el desarrollo de estas ideas generales se encuentra que a lo largo del proyecto se hacen propuestas que parecieran desconocer o demeritar un marco ya existente en el que se están logrando avances muy significativos y concretando acciones trascendentes, como si se intentara reinventar un esquema de gestión.
Lo anterior conllevaría al riesgo de truncar los avances en la gestión del recurso vital.
De acuerdo con los antecedentes anteriores, esta Comisión Ordinaria de Asuntos Hidráulicos formula las siguientes:
Consideraciones
Básicamente la Iniciativa de Ley General de Aguas pretende crear nuevas figuras como: El Consejo Nacional de Regulación del Agua (organismo público descentralizado), el Instituto Nacional de Agua Potable y Saneamiento (organismo público descentralizado), Sistema de Seguridad Hidráulica, Sistema Nacional de Información del Agua, Consejo General de Cuenca, Consejo Local de Aguas, Agencia del Agua, Política Hídrica Nacional, Sistema Nacional de Planeación Hídrica, Plan Nacional Hídrico, Plan Regional y Estatal Hídricos, Sistema Nacional de Registro de Derechos de Agua y Vertido, Sistema Nacional de Control de Avenidas y Protección Contra Inundaciones, Sistema Financiero Nacional del Agua, Sistema Nacional de Control, Eficiencia y Calidad del Agua y Red Nacional de Investigación Sobre el Agua.
Al respecto es necesario señalar que el marco legal vigente ya considera la mayoría de funciones que pretenderían darse a esta superestructura propuesta; las mismas por disposición de la Ley de Aguas Nacionales, son tareas que desarrolla la instancia federal que funge como autoridad y administradora en materia de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes.
Fundamentalmente el contenido del proyecto de ley en análisis, pretende fundamentarse en los artículos 115 y 116 constitucionales, sobre lo cual, esta Comisión Dictaminadora estima que el carácter y objeto que se asientan en el artículo 1º del proyecto, se refieren propiamente a las aguas nacionales, mientras que el artículo 115 constitucional, en su parte conducente, se refiere exclusivamente a la prestación de servicios públicos de agua potable y alcantarillado, así como a la celebración de convenios para la administración de zonas federales y para la prestación de servicios públicos; y por otra parte, el citado artículo 116 constitucional contempla la asunción de compromisos para el ejercicio por parte de los estados, de atribuciones propias de la federación; siendo dichas acciones parte de un instrumento de esa índole y no de una Ley como la que se propone en este caso.
La Iniciativa contempla la implementación de un Plan Nacional Hídrico, en el que se defina la estrategia nacional para la gestión integral del agua, lo cual resulta inconstitucional, toda vez que los plazos, mecánicas de instrumentación y naturaleza de dicho instrumento propuesto, no son con el esquema establecido por nuestra Constitución para la Integración del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas sectoriales que emanan del mismo, en el marco del Sistema Nacional de Planeación Democrática que son válidos a partir de lo previsto en la Ley de Planeación.
Esta Comisión considera lo anterior, en función de que tal como puede observarse en el contenido del artículo 26 constitucional, el proceso de formación y aprobación de dicho plan obedece a un esquema de consulta popular e institucional ya definido, por lo que se estaría actuando por encima de lo que la Constitución establece.
1. Uno de los principales problemas que presenta la Iniciativa, lo encontramos en los conceptos que se emplean a lo largo del proyecto; así, llaman de manera especial la atención los de "aguas nacionales", como las señaladas en el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, exceptuando las de los mares; "aguas de jurisdicción federal", como las aguas nacionales que bajo los supuestos de esta ley y sus reglamentos, no hayan sido declaradas bajo la jurisdicción concurrente de los estados o municipios, y las "aguas de jurisdicción estatal", como las aguas que bajo los supuestos de esta Ley y sus reglamentos, sean declaradas con tal carácter a solicitud de una entidad federativa".
En estos conceptos encontramos grandes cuestionamientos a la propuesta ya que, en primer término, el precepto constitucional del que necesariamente deriva, es el artículo 27 constitucional. A efecto de que un ordenamiento de la naturaleza de esta ley, fundamente su constitucionalidad, debe derivarse del principio que le da origen y tomar precisamente como punto de partida sus conceptos.
No obstante, el proyecto rebasa y altera los conceptos de "aguas nacionales", "aguas de jurisdicción federal" y "aguas de jurisdicción estatal", lo que inevitablemente lo vicia de inconstitucionalidad.
Adicionalmente, el carácter de gestión "concurrente" que se apunta supondría la concurrencia de los tres niveles de gobierno en la administración de las aguas nacionales, lo cual no es procedente en los términos del contenido del artículo 73 constitucional.
El artículo 124 constitucional establece que "las facultades que no estén expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados".
Por lo tanto, se concluye que solamente aquellas facultades que no están conferidas a los funcionarios públicos federales, pueden ser ejercidas por los estados, pero éstos últimos no pueden hacerlo simultáneamente, pues se invadirían esferas de competencia.
La diferencia entre una ley federal y una ley general es que la aplicación y vigilancia de la primera es competencia de dependencias del Ejecutivo Federal, mientras que en el caso de la segunda, la aplicación tiene carácter concurrente.
Esta propuesta de Ley General de Aguas trastoca el principio fundamental de distribución de competencias que en materia de aguas se establece en el artículo 73 constitucional y además contradice la idea que ella misma enarbola al referirse a la gestión integral del recurso.
2. El documento hace referencia a la autoridad en materia de aguas nacionales y de sus bienes públicos inherentes, de manera subsidiaria y concurrente para el Ejecutivo Federal y los Gobiernos Estatales.
Por lo que respecta al Ejecutivo Federal, señala que podrá hacerlo de manera directa o a través de "La Comisión" y el "Consejo Nacional Regulador del Agua".
Al respecto, el esquema legal y administrativo vigente ya atiende y se ocupa de la administración, normatividad y regulación del recurso agua, a través de la Ley de Aguas Nacionales y como figura administrativa a través de la Comisión Nacional del Agua, órgano desconcentrado de la Semarnap.
Adicionalmente, reiteramos, el artículo 27 constitucional señala cuáles son las aguas propiedad de la Nación, sobre las cuales ejercerá un dominio inalienable e imprescriptible. La posibilidad de su explotación, uso o aprovechamiento solamente es susceptible a través de la figura de la concesión.
3. La Iniciativa también se refiere a las atribuciones y forma de operar de la Comisión Nacional del Agua.
Al respecto, es preciso señalar que la misma fue creada en virtud de Decreto del 16 de enero de 1989 y actualmente es un órgano administrativo desconcentrado de la Semarnap. Por virtud de la Ley de Aguas Nacionales, es la autoridad en la materia.
La misma, ya cuenta con un Consejo Técnico y con un Director General; no hay por tanto, un criterio novedoso o justificable respecto al contenido del proyecto en lo conducente.
Adicionalmente, la legislación específica data de 1992 por lo que corresponde a la ley, y de 1994 por lo que toca a su reglamento. Así, se trata de un marco jurídico muy reciente que está precisamente siendo instrumentado y puesto en práctica constante; el mismo no está agotado ni ha sido rebasado amén de haberse originado de un análisis muy profundo de la necesidad nacional y de comparar incluso esquemas de manejo y gestión en la experiencia de otros países.
Por otra parte, lo anterior se confirma con la consulta que se realizó a nivel nacional a través de los Foros Nacionales Sobre Legislación en Materia de Agua, llevados a cabo durante 1999.
4. La Iniciativa precisa el establecimiento de Consejos Generales de Cuenca como instancias de coordinación y concertación.
Al respecto, vale la pena puntualizar que la figura de los Consejos de Cuenca ya existe teniendo su fundamento legal en el artículo 13 de la Ley de Aguas Nacionales y 15, 16 y 17 de su Reglamento.
Esta nueva eficiencia de involucrar a todos los actores en la problemática que comparten está reflejando enorme interés y la expectativa de grandes avances a través de la concientización y el convencimiento propio de cada usuario.
5. El régimen de administración que se propone para bienes del dominio público de la federación, amén de reformas de carácter constitucional, impondría el requerimiento de modificar también la Ley General de Bienes Nacionales.
A manera de simple ejemplo, en el contexto de la Iniciativa se omite la aplicación del término zonas federales, que se sustituye por el de riberas o zonas de jurisdicción federal, lo que implicaría que tampoco se mencionaran como tales en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley General de Bienes Nacionales y demás posiciones legales y reglamentarias.
6. En lo tocante al otorgamiento de concesiones, asignaciones, registro público de derechos de agua, se trata de temas que ya se abordan en lo conducente y de conformidad al marco legal vigente, en la Ley de Aguas Nacionales y que competen en términos de las aguas nacionales, atendiendo al contenido del artículo 27 constitucional, a la Comisión Nacional del Agua.
7. Esta Comisión considera improcedente que en la Iniciativa se pretenda establecer la concurrencia del Ejecutivo Federal, los estados y los municipios, para la prestación de los servicios públicos de agua potable y alcantarillado, siendo que se trata de servicios a cargo de los municipios, como lo señala el artículo 115 constitucional, por lo que la Iniciativa no es acorde con el texto de dicho precepto constitucional, que bajo ninguna circunstancia confiere intervención al propio Ejecutivo Federal en la prestación de esos servicios.
Basta analizar al respecto, las recientes reformas al artículo 115 constitucional, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999.
8. La Iniciativa comprende supuestos normativos que implicarían la participación del orden federal en la prestación de los servicios públicos de agua potable, alcantarillado y saneamiento, a través del Sistema Nacional de Agua Potable y Saneamiento, lo cual atenta contra la soberanía de las entidades federativas, que tienen como base de su división territorial a los municipios, que a su vez están dotados de personalidad jurídica y patrimonio propios; y a los que el orden jurídico vigente les confiere la atribución de prestar dichos servicios.
9. Es de considerarse respecto del texto de la Iniciativa, que controlar la ocurrencia del ciclo hidrológico no puede ser objeto de la gestión integral del agua, como se propone en la propia Iniciativa, dado que en la mayor parte de los casos, el ciclo hidrológico se rige por hechos y circunstancias ajenos a la voluntad humana, siendo que los actos de la naturaleza tienen ocurrencia en razón de fenómenos que acontecen en el entorno, pudiendo únicamente en su caso el hombre prevenir sus consecuencias.
Asimismo, resulta inadecuado señalar que el ambiente entre sí y en relación con el agua, puedan ser materia de regulación a través de la denominada gestión del agua, siendo en su caso agentes concurrentes del entorno natural, por lo que se estima incorrecto lo que se señala en ese sentido, en la parte relativa del proyecto.
10. Asimismo, la Iniciativa otorga a diversos entes el carácter de organismos públicos descentralizados, pero no especifica el orden de gobierno al que pertenecerían, lo cual hace que su contenido sea confuso e impreciso, puesto que no distingue la interrelación entre los entes cuya creación se propone y los diferentes órdenes de gobierno.
Por lo anterior, esta Comisión considera que el contenido de la Ley es impreciso y contraviene lo que se encuentra previsto en el marco normativo vigente en materia de administración pública.
Adicionalmente, propone la creación de diversas instancias, cuyas funciones ya existen actualmente en la Comisión Nacional del Agua.
11. El contenido de varias disposiciones de la Iniciativa, resulta ajeno a la materia que debe ser comprendida en una ley de esa naturaleza, por lo que se invade la esfera de competencia de otras instancias de carácter federal y local.
Tal es el caso de la pretensión de establecer un Sistema Nacional de Control de Avenidas y Protección contra Inundaciones, lo que pudiera recaer en el ámbito de competencia de la Secretaría de Gobernación a través de la Coordinación Nacional de Protección Civil. Asimismo, el planteamiento que en la Iniciativa se hace, respecto del concepto Disposiciones Anuales de Amortización de Inversiones y Gasto, lo cual no debe ser materia de una ley de aguas, sino en su caso de las disposiciones relativas al Presupuesto, Contabilidad y Gasto Públicos.
12. En el proyecto, se hace constante referencia al concepto "subsidiariedad"; en ese orden de ideas, es preciso hacer notar que el adjetivo "subsidiario" como tal, hace suponer una relación de dependencia económica para la realización de ciertos fines u objetivos. En sentido amplio, el término subsidiario, implica una subvención, es decir, una ayuda económica otorgada por una persona a otra para la consecución de un fin; y en el ámbito de la administración pública, se entiende como la intervención económica por parte de ésta, a favor de un ente público subordinado y ocasionalmente de un particular, a efecto de financiar la realización de actividades necesarias para la colectividad o bien con fines de interés público. En tal virtud, lo subsidiario, en forma genérica, supone una carga financiera a nombre de quien otorga el subsidio.
Ahora bien, en forma general, se entiende lo subsidiario como la acción o responsabilidad que suple y robustece a otra principal; no quedan claros los alcances que pretende darse a este concepto.
13. Es de llamar la atención que en el Título Décimo, correspondiente a infracciones, sanciones y recursos, el recurso de revisión pretenda sujetarse a las leyes que rijan en el estado de Guanajuato, ya que de manera textual, en el artículo 123 se establece que "el recurso tiene por objeto, conforme a las leyes que rijan en Guanajuato, revocar, modificar o confirmar la resolución reclamada...".
Esto rebasaría con mucho, cualquier propuesta de "concurrencia" para ejercer la autoridad en materia de aguas nacionales.
Por todo lo antes considerado, esta Comisión de Asuntos Hidráulicos:
Resuelve
UNICO.- Se desecha la Iniciativa de Ley General de Aguas Nacionales.
Diputados: Jesús Higuera
Laura, Presidente (PRI) (rúbrica); Benjamín Gallegos Soto,
secretario (PAN); Ricardo Armenta Beltrán, secretario (PRD); Juan
Arizmendi Hernández, secretario (PRI) (rúbrica); Alberto
Ulloa Godínez (PAN), Alberto González Domene (PAN), Felipe
Jarero Escobedo (PAN), José Ricardo Ortiz Gutiérrez (PAN),
Armando Rangel Hernández (PAN), Francisco Javier Salazar Diez de
Sollano (PAN), Violeta Vázquez Osorno (PRD), Germán Rufino
Contreras Velázquez (PRD) (rúbrica), Claudia Carmen Fragoso
López (PRD), Israel Barraza Ayala (PRD), Pedro Magaña Guerrero
(PRD), Anastacio Solís Lezo (PRD), Jesús Ignacio Arrieta
Aragón (PRI) (rúbrica), Leobardo Casanova Magallanes (PRI)
(rúbrica), Abraham González Negrete (PRI) (rúbrica),
Braulio Manuel Fernández Aguirre (PRI) (rúbrica), Juan Báez
Rodríguez (PRI) (rúbrica), Oscar González Rodríguez
(PRI), Alfredo Lomelí Rivas (PRI) (rúbrica), Mario Elías
Moreno Navarro (PRI) (rúbrica), Teresa Núñez Casas
(PRI) (rúbrica), Francisco Crescencio Rodríguez García
(PRI) (rúbrica), Guillermo Santín Castañeda (PRI)
(rúbrica), Librado Silva García (PRI) (rúbrica), Gerardo
Acosta Zavala (PRI) (rúbrica).
DE LA COMISION DEL DISTRITO FEDERAL
A la reunión de trabajo de su Junta Directiva, el viernes 12 de mayo, a las 11 horas, en las oficinas de la Presidencia de la Comisión, cuarto piso del edificio D.
Orden del Día
1. Lista de asistencia.
2. Análisis
de la proposición con punto de acuerdo, turnada a esta Comisión
por la Presidencia de la H. Cámara de Diputados, en la sesión
del 27 de abril del 2000, referente a la problemática de 30 mil
trabajadores eventuales del Gobierno del Distrito Federal.
3. Información
sobre las sustituciones de diputados miembros de esta Comisión.
4. Presentación
del equipo de trabajo de la Comisión.
5. Asuntos generales.
Atentamente
Dip. Esperanza Villalobos
Pérez
Presidenta
DE LA COMISION DE VIGILANCIA DE LA CONTADURIA MAYOR DE HACIENDA
A su reunión del martes 16 de mayo, a las 9 horas, en el salón B del restaurante Los Cristales.
Orden del Día
1. Lectura y, en su
caso, aprobación del Acta de la sesión celebrada el 23 de
marzo de 2000.
2. Estudio y, en su
caso, aprobación del presupuesto que ejercerá la Contaduría
Mayor de Hacienda durante el segundo trimestre de 2000.
3. Estudio y, en su
caso, aprobación del presupuesto que ejerció la Contaduría
Mayor de Hacienda durante los meses de marzo y abril de 2000.
4. Informe del avance
en el Programa de Auditorías para la Revisión de la Cuenta
de la Hacienda Pública Federal de 1998.
5. Asuntos generales.
Atentamente
Dip. Fauzi Hamdán
Amad
Presidente
DE LA COMISION DE EQUIDAD Y GENERO
A su reunión plenaria, el martes 16 de mayo, a las 13 horas, en el salón E del restaurante Los Cristales.
Orden del Día
1. Informe de actividades
del ejercicio de la Presidencia en turno, correspondiente a los meses de
febrero, marzo y abril del año 2000, a cargo de la dip. Ma. Mercedes
Maciel Ortiz.
2. Presentación
de la propuesta de programa de actividades de la Comisión, a desarrollar
durante el periodo de mayo, junio y julio del presente año, a cargo
de la dip. Verónica Velasco Rodríguez.
3. Asuntos generales.
Atentamente
Dip. Ma. Mercedes
Maciel Ortiz
Presidenta en turno
DEL COMITE DE BIBLIOTECA E INFORMATICA
A los eventos culturales y recreativos a celebrarse durante el mes de mayo.
Concierto Canción Mexicana, con la Orquesta de Cámara y Coro de la Secretaría de Marina, el miércoles 24, a las 18 horas, en la Biblioteca del Congreso de la Unión, Tacuba número 29, Centro Histórico.
Quinta Sinfonía de Beethoven y selecciones de Carmina Burana, el miércoles 31, a las 18 horas, en la Biblioteca del Congreso de la Unión, Tacuba número 29, Centro Histórico.
DEL COMITE DE BIBLIOTECA E INFORMATICA
A la presentación del libro Modelos de Autonomía Universitaria en América Latina, del dr. Enrique Villarreal Ramos, el martes 9 de mayo, a las 18 horas, en la Biblioteca del Congreso de la Unión, Tacuba número 29, Centro Histórico.
Atentamente
Dip. Francisco Arroyo
Vieyra
Presidente
DE LA COMISION DE DESARROLLO REGIONAL Y APOYO A LA PRODUCCION
Al seminario Presente y Futuro del Desarrollo Regional en México, los días 26 de abril, 9 y 24 de mayo y 28 de junio del presente año, de 18 a 20 horas, en el auditorio Norte, con la participación de la Asociación Mexicana de Ciencias para el Desarrollo Regional, AC (Amecider), a través de sus principales investigadores.
El registro de participantes se realizará a de las 17 a las 17:45 horas, en el lugar citado anteriormente, y a los teléfonos 5420-1831, 5628-1300, ext. 1831, o en las oficinas de esta Comisión, en el edificio D, tercer nivel.
Programa
Miércoles 24 de mayo
17:00 a 17:45 horas: Registro de participantes.
18:00 a 19:00 horas: Conferencia magistral.
Moderador: Dip. Rosalinda Banda Gómez, Codrap-PRI.
Miércoles
28 de junio
17:00 a 17:45 horas: Registro de participantes.
18:00 a 19:00 horas: Conferencia magistral.
19:45 a 20:00 horas: Ceremonia de Clausura.
Atentamente
Dip. José E. Bonilla Robles
Presidente de la Codrap
DEL COMITE DE BIBLIOTECA E INFORMATICA
A la presentación del libro Cuerpo a Cuerpo, Arte y Deporte, del dr. José Jesús Fonseca Villa, el jueves 18 de mayo, a las 17 horas, en la Biblioteca del Congreso de la Unión, ubicada en Tacuba número 29, Centros Histórico.
Atentamente
Dip. Francisco Arroyo Vieyra
Presidente