De Michael W. Mackey en la Evaluación Integral de las Operaciones y Funciones del Fondo Bancario de Proteccion al Ahorro, Fobaproa y la Calidad de Supervisión de los Programas del Fobaproa de 1995 a 1998 (Julio de 1999).
II Términos para la Designación.
1. Introducción.
2. Evaluación de la Actividad Regulatoria.
3. Evaluación de los Bancos.
4. Despachos (de Contadores) Contratados.
5. Comunicación.
1. Marco Regulatorio.
2. Fobaproa.
3. Privatización.
4. Crisis del peso.
5. Programas de apoyo gubernamental.
1. Introducción.
2. Marco regulatorio.
3. CNBV.
4. SHCP.
5. Banco de México.
6. Fobaproa.
7. Programa de apoyos del gobierno.
VII Transacciones reportables.
Prefacio
Quisiera agradecer a cada uno de los honorables miembros del Comité de Contrataciones, los C. diputados: Fauzi Hamdán Amad, Jorge Estefan Chidiac, Jorge Silva Morales, Santiago Gustavo Pedro Cortés y Gloria Lavara Mejía, por su apoyo y dirección durante el proyecto.
Asimismo, quisiera agradecer a mis socios y a mi equipo de trabajo, en particular a David Murray, quien tuvo a su cargo la responsabilidad de la dirección del proyecto; a Stephen Hume, quien se encargó de la sección regulatoria; a Tony Power y a Susan Mingie, quienes desarrollaron la sección bancaria, a Rey González, por su Coordinación y Administración en áreas estratégicas; y a Gary Moulton y a Bill Dovey, quienes conjuntamente trabajaron en la revisión especial Contable de este proyecto.
Finalmente, tengo el placer de hacer extensivo mi agradecimiento a los despachos contratados que participaron en la revisión bancaria: Despacho Alfonso Ochoa Ravizé; Contadores Públicos y Consultores en Administración, SC; Galaz, Gómez Morfín, Chavero, Yamazaki, SC; Juan Antonio Cedillo y Cía, SC; Leal y Martín, Contadores Públicos, SC y Lebrija, Alvarez y Cía, SC/HLB.
Sin el entusiasmo y la dedicación incansable de todo el personal que participó en el proyecto, este informe nunca se hubiera completado oportunamente y en la forma profesional como se elaboró.
* Nota de Gaceta Parlamentaria: El Informe del sr. Michael W. Mackey en la Evaluación Integral de las Operaciones y Funciones del Fondo Bancario de Protección al Ahorro, Fobaproa, y la Calidad de Supervisión de los Programas del Fobaproa de 1995 a 1998, se publica en este número tal como se presenta en el documento original enviado a Gaceta Parlamentaria por el Comité Técnico de Seguimiento a las Auditorías al Fobaproa.
El informe de Michael W. Mackey sobre la evaluación
integral de las operaciones y funciones del Fondo Bancario de Protección
al Ahorro, Fobaproa, y la calidad de la supervisión de los programas
del Fobaproa de 1995 a 1998 fue preparado originalmente en inglés.
El presente documento es una traducción al español de la
versión original.
I. Introducción
Antecedentes
El 7 de septiembre de 1998, el Comité de Contrataciones de las Subcomisiones para el Estudio del Fobaproa ("Comité de Contrataciones"), creado por el H. Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos ("Congreso"), contrató a Michael W. Mackey para examinar el Fondo Bancario de Protección al Ahorro ("Fobaproa"). En particular, se le solicitó al sr. Mackey evaluar el desempeño del Fobaproa en la rehabilitación de las instituciones financieras de México, así como evaluar el desempeño de las entidades encargadas de supervisar las actividades del Fobaproa, incluyendo a su Comité Técnico, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ("SHCP"), al Banco de México, y a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores ("CNBV"), por el periodo del primero de enero de 1995 al 30 de junio de 1998. En algunos casos se ha proporcionado información adicional y se han vertido comentarios respecto a sucesos relevantes que ocurrieron después del 30 de junio de 1998, para que, en donde se consideró necesario, este informe estuviera actualizado.
La sección de este informe titulada Metodología contiene, entre otras cosas, una descripción de la documentación y de otra información que fue proporcionada, las cuales son la base de las conclusiones en este informe. Además, esta sección también describe las dificultades que se encontraron para obtener información y los obstáculos que fue necesario superar para garantizar que toda la información relevante estuviera disponible. No obstante las dificultades y limitaciones que generó la carencia de cierta información para la preparación de este informe, tenemos la seguridad de que la información que tuvimos disponible al final es suficiente para comprender y comentar sobre el uso y aplicación de los fondos por parte de Fobaproa, y el marco regulatorio y de supervisión en el cual operaba el Fobaproa.
Con posterioridad se incluye una descripción de los hechos relativos al establecimiento del Fobaproa, de sus operaciones (particularmente durante el periodo de 1995 a 1998), del marco regulatorio y del ambiente de supervisión en el que el Fobaproa operó, el informe contiene una evaluación del Fobaproa y del desempeño de aquellos que participaron en su administración y supervisión. Posteriormente, el informe concluye con el examen de los costos fiscales relacionados con los programas en los que el Fobaproa intervino, y un análisis de ciertas transacciones reportables. Mientras que este informe identifica y explica algunos problemas que surgieron relativos al Fobaproa, la revisión conduce a la conclusión de que mientras la estructura del Fobaproa y los programas en los cuales intervino no están libres de crítica, el Fobaproa a un costo considerable, proporcionó protección a los ahorradores y una solución parcial (y quizá temporal) a los problemas ocasionados por un sistema bancario débil y subcapitalizado.
Antes de 1991, cuando inició la privatización de los bancos nacionalizados en México, aparentemente no había un reconocimiento de la necesidad de un sistema regulatorio independiente y sólido, ni había reglas y procedimientos bien definidos relativos a los derechos de los acreedores, a las leyes de quiebra y a la protección de los ahorradores, para asegurar la supervivencia u operación del sistema bancario.
Cuando surgieron los nuevos bancos después del proceso de privatización, el marco regulatorio y legal que existía no estaba equipado, y los organismos responsables no contaban con la suficiente autoridad y responsabilidad para tratar los numerosos asuntos y retos que representaba un sistema de banca privada. Debido a que muchos de estos nuevos bancos estuvieron subcapitalizados desde el principio y por ende frágiles, no estaban en una posición de manejar con facilidad los retos que planteaba la crisis del peso en 1994, ni el impacto que la inflación y las altas tasas de interés tenían sobre la calidad de sus carteras de crédito. Como resultado de dicha fragilidad y de los problemas ocasionados, en algunos casos, por actividades impropias de los nuevos propietarios y administraciones inexpertas, surgieron importantes cuestionamientos respecto a la viabilidad financiera de muchos de estos bancos y, de hecho, de todo el sistema financiero. Los programas de la banca y de deudores en los que participó el Fobaproa fueron, en retrospectiva, introducidos no para tratar asuntos individuales que enfrentaban uno o más bancos, sino que se requerían para tratar una industria bancaria que enfrentaba retos sistémicos que amenazaban su supervivencia.
A partir de 1994, los organismos reguladores y de supervisión llevaron a cabo mejoras en el diseño e implementación de procedimientos para supervisar más estrechamente los bancos y para que ello les permitiera detectar problemas y desarrollar soluciones. Los cambios efectuados y propuestos al marco regulatorio que afectan tanto a la industria bancaria como a su regulación, tendrán también un impacto considerable sobre la solidez y estabilidad del sistema bancario. En el informe, además de evaluar la participación y operación del Fobaproa, hemos identificado muchas de dichas mejoras y explicado cómo han afectado al Fobaproa y cómo podrían afectar programas similares en el futuro.
En el análisis final se señala que, no obstante que México está disfrutando de un mejor clima económico, muchos de los bancos continúan con una subcapitalización muy importante y están sujetos a las presiones y riesgos que implican las carteras de crédito de baja calidad, la concentración de su propiedad en pocos accionistas, administraciones con poca experiencia y un marco regulatorio y de supervisión que no está preparado para permitir que bancos insolventes o altamente subsidiarios fracasen. Hasta que el proceso de consolidación en el sector bancario quede concluido con objeto de apoyar la atracción de capital nuevo y hasta que el riesgo de pérdidas sea compartido tanto por el sector público como el privado, a través de un esquema de seguros de depósito funcional, México continuará enfrentando costos significativos para apoyar su sistema bancario.
Nota para el Lector
Este informe no deberá reproducirse ni distribuirse para ningún fin diferente al detallado en mismo sin el consentimiento escrito de Michael W. Mackey o del Comité de Contrataciones en cada caso. No se asume responsabilidad ni obligación legal alguna por daños o perjuicios sufridos por persona alguna como resultado de la circulación, publicación, reproducción o uso indebido de este informe o contrario a las disposiciones de este párrafo.
Nos reservamos el derecho de revisar los cálculos y opiniones incluidas o referidas en este informe y de considerarlo necesario, de modificar nuestras conclusiones a la luz de cualquier información existente durante el periodo de evaluación que se haga de nuestro conocimiento después de la fecha del informe.
Este informe y las evaluaciones que se han llevado a cabo no constituyen una auditoría financiera, sino una revisión y análisis basado en preguntas específicas previamente convenidas con el Comité de Contrataciones bajo requerimiento expreso. Por lo tanto, no deberá considerarse una auditoría, no expresamos opinión alguna sobre ninguno de los estados financieros o registros de la CNBV, del Fobaproa, de la SHCP, del Banco de México, de los bancos individuales o de los controles internos de estos organismos e instituciones. Como se señala en otra parte de este informe, los términos de referencia de esta revisión fueron diferentes a los de una auditoría financiera y no debe considerarse que proporcionan la misma información y nivel de seguridad que una auditoría financiera.
II. Términos para la Designación
Puntos del Sector Bancario Identificados por el Congreso que dan lugar al nombramiento
Durante 1998, el Poder Ejecutivo del gobierno federal solicitó al Congreso la aprobación del plan para reconocer la deuda del Fobaproa como deuda pública. El Congreso no estuvo dispuesto a aprobar dicho plan sin primero conducir una revisión de todos los componentes del monto en cuestión. Además, el Congreso deseaba tener la seguridad de que los programas de reestructuración que habían sido implementados estuvieran efectivamente diseñados para lograr sus objetivos; que los programas de deudores y los programas bancarios estuvieran supervisados apropiadamente, y que el impacto de estos programas en los bancos en lo individual y en el sistema financiero en su totalidad, se hubiere dado como originalmente se pretendió.
Seis Bloques
Con objeto de cumplir con estos objetivos, el Congreso solicitó respuestas a una serie de cuestionamientos conocidos como bloques. Se creó un Comité de Contrataciones que asignó a Michael W. Mackey la tarea de responder a los seis bloques que se describen a continuación:
Bloque 1. Evaluación del desempeño y supervisión del Fobaproa y de las instituciones asignadas para la vigilancia y supervisión de sus operaciones
Esta parte de la revisión involucraba la evaluación de la forma en la cual los organismos que participaron en la supervisión del Fobaproa cumplieron con su mandato, y si cumplieron con la normatividad y supervisión, así como el nivel de eficiencia con el que se alcanzaron las metas de las políticas establecidas.
Bloque 2. Revisión del origen y uso general de los fondos, y naturaleza de los pasivos a cargo del Fobaproa para la rehabilitación de las instituciones financieras mexicanas
Para los propósitos de esta revisión, la contabilidad de los fondos que el Fobaproa erogó durante el periodo de revisión fueron determinados haciendo una comparación entre: fuentes de las que el Fobaproa obtuvo los fondos; los mecanismos o instrumentos utilizados para obtenerlos y las condiciones de los acuerdos financieros. El uso de los fondos distribuidos durante la rehabilitación del sistema bancario también se identificó en cada uno de los diferentes programas y en cada institución bancaria receptora.
Bloque 3. Revisión de los costos fiscales
Para los propósitos de esta revisión, se llevó a cabo un análisis de la metodología utilizada por el Fobaproa para el cálculo de los costos fiscales de los programas implementados con fines de rehabilitación financiera, asimismo, se efectuó una evaluación financiera de estos costos. Se identificó cada uno de los programas e instituciones receptoras; se han analizado las fuentes originadoras y las variaciones anuales registradas, así como la determinación de los costos de la adquisición de las carteras de crédito. En forma similar, se cuantificaron los costos financieros implícitos, incluyendo los honorarios por consultaría, los honorarios legales y las comisiones por avalúos.
Además, se han analizado los montos recuperados por el Fobaproa derivados de la venta de activos, se compararon con los valores de compra y las estimaciones iniciales de recuperación.
Se analizaron los activos físicos y financieros bajo control del Fobaproa, y mediante una muestra se analizó el valor de los activos y su clasificación con respecto a la información reportada por el sistema de información financiera, así como por el fideicomiso mismo. Se ha proporcionado un análisis de las discrepancias entre los costos fiscales estimados por el Fobaproa y nuestra propia estimación de costos fiscales. Estas discrepancias se han discutido con el Fobaproa.
Además, se ha efectuado una comparación entre los montos recuperados por las ventas de activos, con los valores de adquisición y con las estimaciones iniciales de recuperación.
Bloque 4. Evaluación de los programas bancarios para la capitalización, saneamiento financiero; y de la vigilancia y supervisión efectuada por los organismos reguladores sobre los programas bancarios
El objetivo de este bloque fue evaluar los programas de capitalización y saneamiento financiero, así como la vigilancia y supervisión efectuada por la CNBV. Se revisó la situación promedio de los bancos y el clima económico en el cual operaban antes de la aparente necesidad de recapitalización, así como la actuación de la CNBV en sus funciones de vigilancia y supervisión durante el periodo establecido para esta revisión.
La evaluación incluyó la eficiencia de la función de auditoría de la CNBV en instituciones financieras dedicadas a operaciones de crédito, así como la calidad de la supervisión de los esfuerzos de recuperación realizados por los bancos respecto a los créditos dentro de los fideicomisos Fobaproa.
Bloque 5. Evaluación de los programas de apoyo para los deudores de la banca
El propósito de este bloque fue clasificar específicamente el criterio y las condiciones para otorgar apoyo a los deudores de la banca, el origen de los fondos que fueron canalizados a los diversos programas; el costo fiscal que resulta de estos apoyos en relación con las metas y las estimaciones; y los resultados de estos programas, en términos de cobertura, respecto a las metas propuestas, recursos aplicados y costo fiscal estimado. Adicionalmente, la revisión se enfocó a determinar si el programa se utilizó por los receptores de los mismos para los propósitos establecidos.
Asimismo, se analizó el cumplimiento a los acuerdos establecidos en relación a la proporción de los subsidios a deudores que obtuvieron los bancos, así como el nivel de cumplimiento por parte de los deudores con los programas de reestructuración.
Bloque 6. Análisis de los pasivos que pueden convertirse en obligaciones de deuda pública
El propósito de este bloque fue clasificar específicamente el monto de los pasivos inherentes a la operación del Fobaproa así como sus costos directos e indirectos, que pueden ser convertidos en deuda a cargo del gobierno federal.
Para los propósitos de esta revisión se evaluó la elegibilidad de los pasivos que podrían convertirse en obligaciones de deuda del gobierno, identificando aquellas obligaciones con las instituciones de banca múltiple involucradas y las operaciones que las generaron. Más aún, se han identificado los receptores y condiciones bajo las cuales el Fobaproa otorgó el financiamiento. Adicionalmente, se han evaluado los pagarés que documentan las obligaciones del fondo.
La duda sobre en qué entidad del gobierno debieron recaer las obligaciones a cargo del Fobaproa, está más allá del alcance de esta evaluación.
***
El uso y aplicación de los fondos distribuidos a través del Fobaproa y de los asuntos que enfrentaron aquellos organismos responsables de la supervisión de sus actividades, no se pueden entender adecuadamente sin el análisis del marco económico y regulatorio en el que operaban y las condiciones que afectaron a aquellos bancos que obtuvieron apoyo de Fobaproa . Por consiguiente, este informe explica las condiciones de los bancos después de su privatización en 1991 y el marco regulatorio y legal que existía en ese entonces, con el objeto de evaluar su impacto sobre el Fobaproa. Este informe también identifica muchos de los cambios y mejoras que se han realizado.
1. Introducción
Para apoyar la evaluación, se contrataron expertos en campos relativos a reestructuración de instituciones financieras, regulación de instituciones financieras, auditoría de instituciones financieras, legislación financiera, contabilidad de investigación, valuación de bienes raíces y economía. Para conducir la revisión se desarrolló una metodología para cubrir los seis bloques establecidos por el Comité de Contrataciones, que se describieron anteriormente. Esta metodología fue desarrollada en dos líneas diferentes pero relacionadas como se explica a continuación:
Objetivos : Línea de Análisis del Marco Regulatorio
2. Evaluar las medidas adoptadas por el Fobaproa, la CNBV, la SHCP y el Banco de México, en relación con los bancos que participaron en los programas del Fobaproa.
3. Evaluar las prácticas de supervisión del Fobaproa, la CNBV, la SHCP y el Banco de México vigentes de 1995 a 1998.
4. Determinar las fuentes de los fondos, estimar los costos fiscales y los pasivos a cargo del Fobaproa.
5. Evaluar el marco económico en el cual los diversos organismos operaron durante el periodo de evaluación.
2. Analizar la información de los bancos para evaluar las prácticas de supervisión de los organismos regulatorios.
3. Evaluar el costo fiscal estimado de los programas en veinticinco bancos específicos para determinar su situación financiera ajustada al 30 de junio de 1998.
4. Identificar los costos potenciales de operaciones que hubieren sido consideradas como inusuales en un ámbito comercial. A éstas se les ha denominado "Transacciones Reportables".
Metodología
Interacción de Líneas de Análisis
Para asegurar que toda la información fuera compartida y que los esfuerzos de los profesionales que tuvieran a su cargo, las dos líneas de análisis estuvieran coordinados, las responsabilidades y el flujo de información se organizaron de la siguiente manera:
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(Falta esta parte en la copia entregada a Gaceta Parlamentaria) bancario, los hallazgos de la revisión se pasan de una línea a la otra, que posteriormente compara esa información con la proporcionada por los bancos y los organismos gubernamentales. Esto ha permitido evaluar las acciones de los organismos gubernamentales frente a sus propios estándares y a los estándares internacionales.
Los criterios de evaluación se establecieron con
base en el análisis (Fase I señalada arriba) de documentos
relativos al marco regulatorio. La Fase II (señalada arriba) involucra
una evaluación del desempeño de la actividad regulatoria,
comparada contra estos criterios.
2. Evaluación de la Actividad Regulatoria
Para conducir las evaluaciones de la actividad regulatoria, el equipo asignado emprendió (ínter alía) las siguientes tareas:
1. Documentó y analizó el marco regulatorio mexicano en el que el Fobaproa y las autoridades financieras operan y definió los criterios a ser utilizados en las evaluaciones:
El equipo a cargo de conducir las revisiones especiales de los bancos relacionados con el Fobaproa incluyó coordinadores y despachos de contadores asignados a cada banco.
El equipo bancario también requirió otros expertos externos incluyendo valuadores locales de bienes raíces y consultores legales.
Para coordinar los diversos equipos, se estableció un proceso mediante el cual cada equipo recabaría, inicialmente, información en forma independiente y más adelante confirmaría y compartiría esta información con los otros equipos. Los hallazgos se compartieron y se analizaron utilizando el conocimiento combinado y las perspectivas de cada equipo. El siguiente diagrama expone este proceso:
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4. Despachos (de Contadores) Contratados
El equipo de Despachos (de Contadores) Contratados ("RA") estuvo constituido por cinco despachos de contadores públicos mexicanos que fueron contratados por el Comité de Contrataciones después de un extenso proceso de selección en el que se confirmó que no existieran conflictos de intereses y se aseguró que contaran con la capacidad y habilidad necesaria.
Los despachos contratados estuvieron encargados de llevar a cabo los Procedimientos Previamente Acordados (Agreed Upon Procedures "AUPs") en cada uno de los bancos participantes en los programas de Fobaproa. Estos AUPs fueron proporcionados a los Despachos (de Contadores) Contratados mediante cuarenta y cuatro programas de trabajo específicos e individuales, que incluyeron los procedimientos para alcanzar los siguientes objetivos:
1. Analizaron información de los bancos, en forma suficiente para poder evaluar el cumplimiento y el impacto de los programas de rehabilitación de los bancos y de apoyo a deudores:
Durante el periodo de evaluación (del 7 de septiembre de 1998 al 30 de junio de 1999), regularmente, se llevaron a cabo reuniones con el Comité de Contrataciones para mantener informados a sus miembros sobre el avance y hallazgos preliminares.
Durante el periodo de revisión, se sostuvieron numerosas reuniones y pláticas con los principales funcionarios del Fobaproa, CNBV, SHCP, Banco de México y de los bancos que fueron revisados. Los hallazgos y las evaluaciones contenidos en este informe se han discutido con ellos.
Limitaciones al alcance
La elaboración de este informe nos fue encomendada el 7 de septiembre de 1998 y, en ese momento, se esperaba que el equipo informante gozaría de la total cooperación de todas las partes involucradas; y en particular de las autoridades financieras y de los bancos. No fue este el caso. En un inicio, tanto la CNBV como el Fobaproa estaban muy renuentes a hablar con nosotros y se tuvieron retrasos considerables en septiembre, octubre y noviembre de 1998. Durante este periodo, el Comité de Contrataciones nos proporcionó varias cajas con documentación, sin embargo, nadie estaba disponible para proporcionamos ningún contexto de los documentos, o ni siquiera para explicar su importancia. Derivado de lo anterior, el proyecto tomó más tiempo del necesario para avanzar en las etapas preliminares.
Una vez que las directrices y el contexto de nuestra revisión se aclararon, las autoridades financieras expusieron asuntos relacionados con la legalidad de la revisión y la confidencialidad de la información que se requería para llevar a cabo nuestro mandato. Estos asuntos no se resolvieron en su totalidad sino hasta que el Congreso aprobó la nueva Ley de Protección al Ahorro Bancario en 1998, con objeto de aclarar los asuntos relacionados con el acceso a la información. En enero de 1999, las mismas preocupaciones fueron expuestas por las autoridades financieras con respecto a los Despachos (de Contadores) Contratados. Los banqueros también objetaron el permitir a los Despachos (de Contadores) Contratados acceso a los expedientes de los clientes, siendo que el acceso a la información era fundamental para llevar a cabo nuestro mandato. Los asuntos relativos al acceso para los Despachos (de Contadores) Contratados, quienes estaban comprometidos para realizar el trabajo de campo en los bancos, no fue resuelto sino hasta marzo de 1999. La combinación de estos retrasos tuvo como resultado que este proyecto continuara por un período más largo de lo que razonablemente se podía haber anticipado.
Después de que estos asuntos, los cuales retrasaron la conclusión de nuestro reporte, fueron solucionados, el nivel de cooperación de las partes involucradas mejoró. El apoyo de la CNBV y del Fobaproa ha sido muy útil y la mayoría, de los bancos, aunque no todos, permitieron el acceso a los expedientes que se les solicitaron, a pesar de que existió un protocolo que consumió mucho tiempo y que inhibió el libre flujo de información y diálogo.
A pesar de que finalmente se logró el acceso a la información, debe hacerse notar que el mandato para realizar este informe incluyó un alcance específico, y las restricciones al acceso deben divulgarse con objeto de que el lector comprenda en su totalidad los asuntos aquí analizados. El mandato se enfocaba en el Fobaproa y los programas en los que participaron los diversos bancos. Como resultado, no se nos dio autorización (ni la recibimos) para tener acceso a aquellas partes de los bancos que no tenían relación con el Fobaproa. Por ejemplo, si un banco participó en un programa de compra de cartera de créditos, se nos dio acceso sólo a las carteras de créditos en los que el Fobaproa tenía algún interés, pero no se nos daba acceso a otros activos (o pasivos) del banco. Esta restricción, aparentemente razonable bajo las circunstancias, redujo la precisión con la que los comentarios pueden prepararse con relación al costo fiscal general de los programas. Además, las pruebas de cumplimiento se vieron afectadas en las áreas seleccionadas; por ejemplo, los bancos estaban obligados a cobrar créditos del Fobaproa con la misma diligencia y esfuerzo que hubieran puesto en cobrar créditos de sus propias cuentas, pero no se nos permitió en los bancos el acceso a estos créditos para que pudiéramos ver cómo se les daba seguimiento.
Además, las limitaciones al alcance se tuvieron con los interventores de algunos bancos que fueron designados por la CNBV. En los casos en que los bancos habían sido intervenidos estaba claro que nuestro alcance se extendería a todo el banco ya que Fobaproa era responsable de todos los pasivos en el banco intervenido. En este contexto surgieron dos situaciones. Primero, en los casos en donde solamente se emprendió de facto una intervención administrativa, los interventores tomaron la postura de que no había ocurrido ninguna intervención y se negó el acceso a todos los aspectos del banco excepto a aquellos relacionados con los programas formales del Fobaproa. Segundo, en los casos en donde sí se había emprendido una intervención gerencial, los interventores adoptaron la postura de que las cuentas de los fideicomisos en los bancos intervenidos no eran parte de los bancos, resultando esto, en que se negó acceso a la información relacionada con todas las cuentas de los fideicomisos. Estas limitaciones de alcance se tuvieron no sólo con los interventores sino también con la CNBV y la SHCP; sin embargo, no se llegó a ninguna resolución sobre estos asuntos, y como consecuencia este informe no contiene comentarios e información con respecto a ciertos asuntos que considerábamos que estaban incluidos en nuestro mandato.
Después de que la mayor parte de nuestro trabajo de campo estuvo terminado, se hizo evidente que las restricciones al acceso a la información fueron mucho más graves de lo que inicialmente creímos. Debido a la naturaleza sistémica de varios asuntos que fueron identificados, con objeto de evaluar la efectividad tanto del régimen regulatorio como del impacto de los programas bancarios, se nos debió haber dado acceso absoluto a todos los bancos que aceptaron fondos del Fobaproa, y no sólo a aquellos que habían sido intervenidos.
Como se analiza más ampliamente en otras secciones de este informe, los bancos que formalmente han sido intervenidos, representan un costo fiscal definitivo para el Fobaproa. Si existen bancos que pronto serán intervenidos, también éstos representarán un costo fiscal definitivo para el Fobaproa. Tuvimos acceso a bancos formalmente intervenidos, pero los organismos reguladores restringieron severamente nuestro acceso a bancos intervenidos de facto. Tales bancos intervenidos de facto representan la mayor parte del sistema financiero (y de los costos potenciales) que la de los bancos formalmente intervenidos. Más aún, si bien identificamos algunos bancos intervenidos de facto, es posible que haya bancos adicionales que pronto será intervenidos de facto. Como resultado, quizá hayamos subestimado el costo fiscal último y probablemente llegamos a una conclusión demasiado generosa respecto a la efectividad del régimen regulatorio.
Por último, fue un requisito de la CNBV que aceptáramos la inclusión de un consultor externo de dicha CNBV, en las reuniones de hallazgos de hechos, y coordinamos con éste para tener acceso a personas y documentos. La participación de un consultor externo se acordó en los procedimientos establecidos por el Congreso y por el ramo ejecutivo; sin embargo, este proceso no nos proporcionó la seguridad de que hubiéramos recibido la información completa.
1. Marco Regulatorio
La siguiente sección proporciona información respecto a ciertos aspectos clave del marco regulatorio mexicano. Los aspectos seleccionados para la discusión son esenciales para poder comprender la evaluación de la regulación contenida en el resto de este informe.
Esta sección comienza con una breve descripción de aspectos significativos del sistema regulatorio, incluyendo aspectos relevantes del sistema judicial y también describe los organismos reguladores principales, sus obligaciones y el papel que cada uno juega dentro de la regulación y supervisión del sistema financiero durante el periodo revisado.
Antecedentes del Marco Regulatorio
En México existen tres autoridades financieras con influencia sobre el sistema bancario: Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) y Banco de México.
La Secretaría de Hacienda es la máxima autoridad dentro del sistema financiero mexicano y se encarga de la planeación, coordinación, evaluación y supervisión del sistema bancario.
El Banco de México es el banco central. Es un organismo autónomo y su objetivo principal es asegurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, promover el sano desarrollo del sistema financiero y asegurar el funcionamiento adecuado del sistema de pagos.
La CNBV es un organismo de la SHCP. La CNBV, conjuntamente con la SHCP y el Banco de México, supervisa y regula a las entidades financieras con objeto de promover su estabilidad y de conducir en forma apropiada sus negocios, así como mantener e incrementar el desarrollo sano y estable del sistema financiero como un todo, mientras se protege el interés público. Su objetivo es supervisar y regular a los individuos y entidades involucradas en actividades realizadas en el sistema financiero.
El Fobaproa no es una autoridad financiera. El Fobaproa es un fideicomiso constituido por el Gobierno Federal. El Banco de México actúa como fiduciario y un Comité Técnico se encarga de tomar las decisiones con relación al apoyo que se proporciona a los bancos. Cuando el término Fobaproa se utiliza en este informe, se refiere al fideicomiso a menos que se especifique lo contrario. El fideicomiso Fobaproa se estableció para llevar a cabo operaciones preventivas con objeto de evitar problemas financieros que pudieran enfrentar las instituciones de banca múltiple así como adoptar medidas para asegurar el cumplimiento de las operaciones derivadas de sus pasivos.
La siguiente serie de explicaciones y diagramas marcan las líneas de autoridad y reporte por parte de Fobaproa, su Comité Técnico y diversos organismos gubernamentales.
El Presidente de México nombra al gobernador del Banco de México, con la aprobación de la Cámara de Senadores. El Presidente también designa y destituye al titular de la SHCP.
El Secretario de Hacienda, una vez nombrado por el Presidente, designa al presidente de la CNBV. El Comité Técnico del Fobaproa se constituye con nueve miembros, de los cuales cuatro provienen de la SHCP, tres son del Banco de México y dos de la CNBV. El presidente del Comité Técnico es un funcionario de la SHCP y tiene voto de calidad.
Para cumplir con su responsabilidad, el Comité Técnico aprueba las resoluciones que el Banco de México, como fiduciario, es responsable de ejecutar.
El siguiente diagrama define las relaciones del Fobaproa con el Comité Técnico.
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Fobaproa y Comité Técnico
El siguiente diagrama presenta un panorama general de
las relaciones para informar, la línea de autoridad, las responsabilidades
de supervisión y otras inter-relaciones entre las diversas autoridades
regulatorias y el Fobaproa. La responsabilidad de la toma de decisiones
respecto al fideicomiso Fobaproa descansa en el Comité Técnico
Papel de los Organismos Regulatorios en los Programas Bancarios
Secretaría de Hacienda (SHCP)
La SHCP es el organismo con mayor cantidad de votos en el Comité Técnico del Fobaproa. Cuatro miembros del Comité Técnico provienen de la SHCP, uno de los cuales es el presidente del Comité Técnico, quien tiene voto de calidad cuando es necesario. Si bien la implementación y diseño de cada programa bancario correspondían a los organismos reguladores, la SHCP era la principal instancia que tomó las decisiones y era responsable del concepto, y asimismo llevó el liderazgo respecto de los financiamientos de los programas.
Banco de México
El Banco de México es el fiduciario del fideicomiso Fobaproa y es responsable de la ejecución de las resoluciones del Comité Técnico. El Banco de México participa en el proceso de la toma de decisiones como miembro del Comité Técnico. Como fiduciario del fideicomiso Fobaproa, el Banco de México es suscriptor de todos los acuerdos a través de los cuales se proporcionó apoyo financiero, proveniente del fideicomiso Fobaproa.
CNBV
Formalmente, todos los organismos regulatorios (CNBV, Secretaría de Hacienda y Banco de México) involucrados en los programas bancarios fueron parte en el proceso de toma de decisiones, ya fuera a través de sus representantes en el Comité Técnico o como suscriptores de diversos acuerdos o circulares conforme a o a través de la junta de gobierno de la CNBV. En la práctica, sin embargo, fue la CNBV la que jugó el papel central en el diseño e implementación del programa de Capitalización y Adquisición de las Carteras de Crédito, mientras que el Banco de México jugó el papel central en el diseño e implementación del programa de ventanilla de liquidez y el Programa de Capitalización Temporal (Procapte).
El amplio mandato de la CNBV le permitió controlar el desarrollo e implementación de los programas. Además, la CNBV ha sido la única autoridad con acceso total a la información de la banca y por consiguiente ha tenido la mejor posición para elaborar juicios respecto a la necesidad de tomar, en cualquier caso en particular, medidas correctivas, incluyendo la intervención de los bancos.
Cuando la CNBV intervino, el Fobaproa tenía la obligación conforme a su mandato de apoyar financieramente a los bancos según fuera necesario. La forma en la cual se llevaron a cabo las intervenciones así como el momento de éstas, tuvieron un impacto directo sobre los costos en los que el Fobaproa incurrió.
Una vez que los programas fueron establecidos, el acceso de la CNBV a la información bancaria le proporcionó mayor influencia en la toma de decisiones del Comité Técnico. Aunque la CNBV proporciona sólo dos miembros de los nueve miembros del Comité Técnico, es principalmente la CNBV, con apoyo de personal del Fobaproa, la que prepara la documentación técnica que sirve de base para muchas de las decisiones del Comité Técnico.
Papel de los Organismos Reguladores en los Programas de Deudores
SHCP
La Secretaría de Hacienda participó en forma activa en el diseño de los programas de deudores, y emitió reglas operativas que la CNBV tuvo que supervisar y aplicar.
Banco de México
El Banco de México, en su carácter de agente financiero del gobierno federal, diseñó y creó las reglas operativas para los diversos programas de deudores y también administra el proceso de pago de estos programas. Puesto que no tiene una obligación de supervisión directa (que recae sobre la CNBV), su papel ha sido muy limitado. Su participación en el fideicomiso Fobaproa con los programas de deudores fue insignificante puesto que sólo sirvió como un conducto para transferir subsidios del gobierno a algunos bancos, para un número limitado de programas de deudores.
CNBV
La CNBV participó en forma activa en el diseño de los programas de deudores (conjuntamente con la SHCP y la Asociación de Banqueros de México). La CNBV emitió reglas operativas así como procedimientos para la implementación de estos programas. Además, la CNBV ha estado a cargo de la supervisión operativo de los programas de deudores, asegurando que los bancos cumplan con las reglas y lineamientos relativos a dichos programas.
Panorama General de Formulación de Reformas al Marco Regulatorio
La siguiente tabla presenta en orden cronológico los desarrollos importantes del marco regulatorio desde junio de 1998, inicio de la liberalización financiera de México. El detalle de dichos desarrollos se describe en otras partes de este mismo informe.
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SHCP (Secretaría de Hacienda y Crédito Público)
Objetivos y Responsabilidades
La SHCP, es una dependencia del Ejecutivo Federal, y es el principal órgano regulador del sistema financiero mexicano, encargado de emitir las reglas administrativas señaladas por la Ley de Instituciones de Crédito y de regular los diversos aspectos relativos a la operación y estructura del sistema bancario Mexicano.
El propósito de la Ley de Instituciones de Crédito es el de regular los servicios bancarios y crediticios, supervisar la organización y operación de las instituciones de crédito y las actividades y operaciones que éstas efectúan; el desarrollo correcto y equilibrado de las instituciones de crédito; la protección de los intereses públicos; y las condiciones bajo las cuales el Estado puede ejercer supervisión sobre el sistema bancario Mexicano 1. El Ejecutivo federal a través de la SHCP, puede interpretar, para fines administrativos, las disposiciones de la Ley de Instituciones de Crédito2y la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras3. Al tomar decisiones respecto a la Ley de Instituciones de Crédito y a la Ley para la Regulación de Grupos Financieros, la SHCP considera las opiniones del Banco de México y de la CNBV.
El artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal describe las responsabilidades de la SHCP. Entre estas responsabilidades están la plantación del desarrollo nacional, la estimación de los ingresos y egresos federales, la cobranza de impuestos y otros ingresos, la determinación de los montos de incentivos fiscales, el manejo de la deuda pública, la autorización para actividades relacionadas con banca comercial, la autorización del programa federal de gasto público y la supervisión de las disposiciones fiscales para asegurar su cumplimiento.4
Papel de la SHCP en la Crisis Bancaria
La SHCP en su papel de principal órgano regulador de México en materia financiera, fue responsable de la forma en que se implementó la privatización. La SHCP fue responsable del concepto de la privatización, de la transmisión de autorizaciones a bancos, del proceso de selección en la privatización y de la autorización de nuevos bancos.
El gobierno de México, frente a una crisis del sistema y a un retiro masivo de dinero de los bancos, publicó durante diciembre de 1995 la confirmación de que el gobierno respaldaría los pasivos a cargo de la banca y utilizaría recursos fiscales para lograr ese objetivo. La SHCP tomó la decisión de utilizar al Fobaproa para alcanzar este objetivo. El Fobaproa no fue diseñado para manejar una crisis de tales proporciones y sus recursos ya se habían agotado desde la intervención de 1994 en los bancos Unión y Cremi.
El financiamiento de los programas de deudores fue proporcionado directamente por la SHCP a través del presupuesto federal. El financiamiento de los programas bancarios lo proporcionó la SHCP a través del apoyo directo del Fobaproa.
Los objetivos establecidos que la SHCP intentó llevar a cabo durante la crisis bancaria pueden resumiese de la siguiente manera:
La SHCP tiene una Subsecretaría de Finanzas y Crédito Público que está organizada en seis direcciones generales, una de las cuales es la Dirección General de Banca y Ahorro responsable de efectuar la supervisión del sistema bancario. Las subdirecciones generales de Banca Múltiple, de Análisis Financiero y Políticas de Protección del Ahorro, y de Sistemas de Ahorro para el Retiro, reportan a la Dirección General de Banca y Ahorro.
Las responsabilidades significativas de la Dirección General de Banca y Ahorro incluyen:
Las responsabilidades de la Subdirección de Análisis Financiero y Políticas de Protección del Ahorro incluyen la participación en la evaluación de la operación y desempeño financiero de las entidades anteriormente mencionadas, y las actividades bancarias y de ahorro, así como la introducción, diseño y coordinación para la aplicación de mecanismos de control gerencial en estas organizaciones. 7
Leyes Emitidas por la SHCP Respecto a la Supervisión del Sistema Bancario
La SHCP es responsable de emitir e implementar reglas relativas a la Ley de Instituciones de Crédito y a la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras. A continuación se presenta el resumen de las secciones relevantes de esta legislación:
Carteras de Crédito
La SHCP determina las bases para la evaluación de las carteras de crédito de instituciones de crédito y la documentación que tales instituciones deben solicitar al momento de otorgar o renovar créditos. La metodología a seguir en la calificación de las carteras de crédito ha sido establecida por la CNBV y está documentada en la sección de la CNBV del marco regulatorio de este informe, titulado "Valuación y Calificación de Créditos". 8
Acceso a Información Bancaria
La Dirección General de Banca y Ahorro solicita información a las instituciones de crédito con objeto de evaluar dichas instituciones y así obtener la información necesaria para llevar a cabo funciones reguladores y de coordinación con relación al sistema bancario.
Requerimientos de Capital
Las instituciones de banca múltiple requieren mantener reservas de capital mínimo tal como lo señala la Ley de Instituciones de Crédito promulgada en julio de 1990. El capital mínimo de cada institución de banca múltiple es de 0.12 por ciento de la cantidad de capital neto acumulado de las instituciones al 31 de diciembre del año inmediato anterior. Durante el primer trimestre de cada año, la CNBV publica el monto de capital mínimo que cada institución debe alcanzar en el último día de ese mismo año.
La institución de banca múltiple debe pagar el capital mínimo en su totalidad. Asimismo el capital social en exceso del mínimo requerido debe ser pagado al menos en un 50 por ciento. Las instituciones deben revelar su capital pagado al mismo tiempo que revelan su capital social. 9
Conforme al artículo 49 de la Ley de Instituciones de Crédito, a las instituciones de banca múltiple se les requiere invertir los recursos que adquieren del público, en forma tal que les permita mantener suficiente liquidez y seguridad. La SHCP determina la clasificación de activos y operaciones que producen los activos contingentes. También determina los porcentajes máximos de pasivos exigibles y pasivos contingentes que pueden estar representados en diversos grupos de activos y operaciones que resultan de tales clasificaciones. 10
La Ley de Instituciones de Crédito también establece un requerimiento mínimo para el capital neto. El artículo 50 establece que las instituciones de crédito deben mantener un capital neto mínimo del 6 por ciento multiplicado por la suma de sus activos y operaciones que producen pasivos contingentes. La SHCP también puede considerar operaciones que exponen a la instituciones a riesgos significativos y puede considerar prácticas bancarias internacionales con relación a la determinación de la suficiencia de capital. 11
Límites de Inversión
La Ley de Instituciones de Crédito establece límites sobre las inversiones que se cargan contra el capital pagado o el capital exhibido y las reservas de capital. 12
Diversificación del Riesgo
Activos
A partir del primero de junio de 1988, entraron en vigor las reglas para diversificar los riesgos en las operaciones activas emitidas por la SHCP. Estas reglas establecen que el:
Financiamientos otorgados por un grupo de individuos que tienen riesgos comunes debido a que su capital está relacionado, debe considerarse como una entidad individual y le aplicarán los límites abajo mencionados.
Grupos considerados como riesgos comunes, son los siguientes:
De acuerdo con el artículo 51 de la Ley de Instituciones de Crédito, las instituciones de banca múltiple requieren diversificar sus riesgos. La SHCP determina a través de la aplicación de reglas generales, el porcentaje máximo de pasivos de una institución que representan obligaciones para una sola persona o entidad, y los límites máximos de los montos de pasivos directos o contingentes que representan el capital de esa misma persona o entidad. Estos límites pueden referirse también a entidades o segmentos del mercado que representen una concentración de riesgo. 13
Un grupo separado de pasivos debe considerarse como pasivo único cuando el grupo de acreedores posee capital o relaciones de responsabilidad tales que la situación financiera o estabilidad de los pasivos por pagar a una parte, afectan la situación financiera o estabilidad de créditos por pagar a otras partes. Cuando estos pasivos se identifican se tratan como pasivos únicos y están sujetos a las limitaciones estipuladas anteriormente. 14
Acuerdo de Responsabilidad
De acuerdo con el artículo 28 de la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras en vigor a partir de julio de 1990, la compañía controladora y cada una de las entidades financieras que son miembros del grupo financiero debe celebrar un acuerdo a efecto de que:
2. La compañía controladora será responsable, sin limitaciones, de aquellas pérdidas de todas y cada una de tales entidades. En el caso que los activos de una compañía controladora no sean suficientes para satisfacer las obligaciones de dos o más entidades financieras que sean miembros del grupo, que estén en situación de necesidad de capital al mismo tiempo, tales obligaciones deberán ser pagadas sobre una base de prorrateo hasta que los activos de la compañía controladora se hayan agotado.
Las compañías controladoras de grupos financieros están sujetas a la inspección y supervisión de la comisión que supervisa la entidad financiera (v. gr. la Comisión de Seguros y Fianzas, la CNBV) que la Secretaría determina ser el miembro dominante del grupo. 15
Dominio Privado Extranjero
La adquisición de acciones de los bancos comerciales Mexicanos o las compañías controladoras de grupos financieros, por parte de instituciones financieras extranjeras, está regulada por el Tratado de Libre Comercio de América del Norte ("TLC") o los tratados o acuerdos internacionales aplicables, la Ley de Instituciones de Crédito y la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras 16
Con la aprobación de la SHCP, las instituciones financieras extranjeras pueden adquirir una serie ilimitada de acciones con el propósito de convertir la compañía en una subsidiaria de propiedad extranjera. 17. Al 18 de julio de 1990, la propiedad extranjera de capital con derecho a voto de grupos bancarios o financieros Mexicanos, estaba limitada a un 30 por ciento acumulado.
El 23 de diciembre de 1993, la inversión extranjera individual se limitaba a una propiedad del 20 por ciento de acciones Clase "C" de acciones ordinarias, siempre y cuando la institución extranjera e inversionista estuviera ampliamente controlada. Desde febrero 15 de 1995, el límite de propiedad extranjera acumulada en capital con derecho a voto de un banco Mexicano o de un grupo financiero se incremento al 49 por ciento. 18
CNBV (Comisión Nacional Bancaria y de Valores)
La CNBV es el principal órgano responsable de la regulación de los bancos, casas de bolsa e instituciones auxiliares de crédito. El propósito de crear la CNBV fue consolidar la supervisión para, prácticamente, todas las compañías controladoras del sistema financiero, así como para los bancos y las casas de bolsa.
Historia de Supervisión
En 1988 la liberalización financiera del sistema bancario Mexicano inició con el levantamiento de las restricciones en tasas de interés para endeudamiento y créditos. Esto originó un periodo de crecimiento explosivo de las operaciones de crédito individuales y comerciales.
En 1990 el Congreso Mexicano promulgó la legislación (la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras) que modificó el marco legal y regulatorio que gobernaba al sistema bancario y financiero, permitiendo la existencia de grupos financieros. 19 Esta ley fue el inicio del proceso de regulación y supervisión de los grupos bancarios en México.
De acuerdo con la CNBV los mecanismos de supervisión y las facultades de la antigua CNB permanecieron iguales entre 1991 y 1994 (entre la participación estatal y privada).
En 1995 la fusión de la CNB (Comisión Nacional Bancaria) y la Comisión Nacional de Valores fue un paso importante en el proceso de fortalecimiento de la supervisión del sistema bancario.
El 26 de marzo de 1998 se presentó una nueva legislación al Congreso, que fortalecería la autonomía del Banco de México y permitiría mayor autonomía a la CNBV, así como facultades para la supervisión bancaria. La propuesta inicial fue cambiar la estructura de reporte de información de la CNBV, de estar subordinada de la SHCP, a ser un organismo descentralizado dentro del Banco de México. Sin embargo, esta propuesta sufrió algunos cambios y la propuesta vigente consiste en que la CNBV permanece subordinada a la SHCP pero gozará de mayor autonomía.
La nueva legislación claramente organiza las facultades de autoridad entre la CNBV, el Banco de México y la SHCP. Las atribuciones específicas que serían transferidas de la SHCP a la CNBV son la facultad para autorizar entidades financieras en México y la facultad para emitir regulación prudencial adicional (como lo es el índice de capitalización). En la actualidad la CNBV es la única facultada para emitir normas reguladores relativas a los requisitos para la administración de riesgos y contabilidad.
En cumplimiento con la nueva legislación, el Presidente de la CNBV será nombrado por el Presidente de México para ocupar el cargo por seis años, siempre y cuando lo autorice la Cámara de Senadores. En la actualidad el Presidente de la CNBV es nombrado por el Secretario de Hacienda.
El espíritu de la nueva ley es proporcionar mayor independencia a la CNBV, asegurando que las acciones se basen en decisiones técnicas más que políticas.
Objetivos de la CNBV
El objetivo de la CNBV es supervisar y regular las entidades financieras con objeto de asegurar su estabilidad y adecuado desempeño; mantener y fortalecer la solidez y el desarrollo estable del sistema financiero como un todo, para la protección del interés público. Además, su objetivo es supervisar y regular las actividades de individuos y entidades vinculados con el sistema financiero. Para realizar esto de manera eficiente, la CNBV tiene autonomía técnica y poderes ejecutivos otorgados por su propia Ley y otras leyes que regulan el sistema financiero, incluyendo la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras, Ley de Instituciones de Crédito, Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, Ley del Mercado de Valores y Ley de Sociedades de Inversión.
La CNBV es responsable de inspeccionar y supervisar a las instituciones bancarias y asesorar e informar a la SHCP sobre dichos temas. Las obligaciones principales de la CNBV con respecto a los bancos incluyen la expedición de normas que rijan a los bancos, los supervisen, aprueben las reservas bancarias, aprobación de Funcionarios de alto nivel propuestos por los accionistas, hacer recomendaciones a la SHCP e imposición de multas a instituciones bancarias que no cumplan con las leyes vigentes.
Relaciones de la CNBV con otras Autoridades Regulatorias
Las áreas de supervisión dentro de la CNBV se comunican con el Banco de México para tratar asuntos tales como transacciones en mercados de dinero y de cambios y sobre la liquidez y solidez de las instituciones financieras. Ambas autoridades han establecido recientemente mecanismos de coordinación a través de los cuales comparten la mayoría de la información estadística electrónica y/o impresa proporcionada por las entidades supervisadas, facilitándoles así el cumplimiento de los requerimientos de información que deben proporcionar.
El intercambio informal de información se origina a partir de la integración de la Junta de Gobierno de la CNBV.
Responsabilidades de la CNBV
La siguiente lista presenta una serie de responsabilidades importantes de la CNBV:
2. actúa como órgano consultor del Gobierno Federal sobre asuntos financieros;
3. asegura que las operaciones y servicios llevados a cabo se realicen de una manera eficiente bajo los términos y condiciones acordadas;
4. autoriza los requerimientos mínimos de capital que las instituciones deben mantener hasta el último día del año (dado a conocer durante el primer trimestre del año);
5. determina o recomienda mantener en el puesto, suspender, o destituir y en su caso inhabilitar consejeros, directores, funcionarios, delegados fiduciarios, abogados y otros individuos que puedan obligar a las entidades;
6. ordenar la suspensión de operaciones de ciertas entidades financieras de acuerdo con la ley;
7. intervenir de manera administrativa o gerencial a las entidades, con el propósito de suspender, normalizar o resolver acciones que violan las leyes que las rigen, o las operaciones que pusieron su solvencia, estabilidad o liquidez en riesgo.
8. investigar aquellos actos de individuos o entidades corporativas que realicen operaciones que violan las leyes que rigen a las entidades financieras y ordenar la inspección de entidades responsables
9. intervenir en los procedimientos de liquidación de las instituciones bajo los términos de la Ley de la CNBV. 20
La CNBV también es la entidad encargada de inspeccionar y vigilar a las instituciones que conforman el sistema financiero en México. Dichas instituciones están sujetas a la Ley de Instituciones de Crédito, a la Ley del Mercado de Valores, a la Ley de Sociedades de Inversión y a la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito, y están sujetas a las facultades de inspección y vigilancia de la CNBV. 21
La supervisión consiste en asegurar que las instituciones cumplan con las disposiciones de la Ley de Instituciones de Crédito y aquellas que derivan de ésta y que cumplan con las recomendaciones y directrices de la CNBV que resultan de las visitas de inspección realizadas. 22
Medidas Correctivas Bajo Inspección y Supervisión
Cuando la CNBV considera que las operaciones de cualquier entidad, sujeta a inspección y vigilancia, no se llevan a cabo bajo los términos de las disposiciones aplicables o que hay irregularidades, el presidente de la CNBV, con el consentimiento de su Junta de Gobierno, definirá las medidas necesarias para normalizar la situación. Si la entidad no ha normalizado la situación dentro del periodo especificado, el presidente de la CNBV puede ordenar la suspensión de operaciones de la institución que ha violado la ley. De ser necesario, la Junta de Gobierno puede ordenar la intervención administrativa y gerencial de las entidades. 23
La Junta de Gobierno puede declarar la intervención administrativa de una sociedad controladora y nombrar al interventor para fines de suspensión, normalización o resolución de actos irregulares.24 Tal intervención administrativa debe llevarla a cabo directamente a través de un interventor, que llevará a cabo las acciones necesarias para cumplir con los objetivos indicados en la correspondiente orden y dentro de las reglas de inspección y reglamento interior de la CNBV25
Además, fuimos informados por la CNBV que con la aprobación de la SHCP y el Banco de México puede llevar a cabo una intervención (de facto), en la cual la administración de primer nivel del banco es reemplazada por administradores designados por la CNBV, quienes deben informar a la CNBV o el banco es administrado por otro banco con la aprobación de la CNBV.
La intervención gerencial es declarada cuando la CNBV descubre irregularidades que pueden afectar la estabilidad y solvencia de la institución, y cuando los intereses del público o de los ahorradores estén amenazados. El propósito de la intervención es proteger los intereses de los depositantes y acreedores de la institución intervenida y normalizar sus operaciones. El presidente de la CNBV debe obtener el consentimiento de la junta de gobierno para proceder con la intervención gerencial y nombrar a la persona que administrará a la institución en calidad de interventor gerente. 26.
El interventor, en representación de la CNBV, administra los negocios y relaciones de la institución intervenida, en sustitución de su Consejo Directivo y de su Director General. A partir de la fecha de la intervención gerencial y hasta el momento en que la CNBV la concluya, el Consejo Directivo elegido de la institución financiera no ejerce autoridad de control alguno sobre los negocios y relaciones de la institución, aun cuando pueda continuar reuniéndose para analizar los negocios o relaciones de la institución. El interventor gerente no está sujeto a la autoridad de los accionistas o del consejo directivo.
La CNBV podrá solicitar a los tribunales la suspensión de pagos o la declaración de quiebra de la institución.
Regulación Prudencial
Conforme a lo dispuesto en la circular bancaria 1222 de la CNBV, los auditores externos están obligados a someter sus informes a la CNBV, además de los estados financieros anuales dictaminados. Estos informes incluyen comentarios por parte del auditor externo relativos a las irregularidades observadas en la revisión de la institución de banca múltiple que no se hayan corregido, que hayan originado salvedades en el dictamen. Es un requisito presentar una explicación de las variaciones en los estados financieros al 31 de diciembre entregados a la CNBV, y aquellos publicados por la institución de banca múltiple, respecto a los dictaminados por el auditor externo. 27El propósito de la información adicional es obtener una opinión sobre temas específicos tales como el ajuste a valor mercado de los instrumentos financieros, el sistema de control interno para créditos, derivados, valores, cambio de divisas y riesgos de mercado, créditos otorgados para la adquisición de acciones, función de auditoría interna, e informes de sugerencias administrativas proporcionadas a la institución, como se detalla en la circular 1222, artículo 14. La información debe remitirse a la CNBV dentro de sesenta días naturales a partir del cierre del año. 28
Principios de Contabilidad Para Instituciones de Banca Múltiple
En diciembre de 1995, la CNBV expidió la circular 1343 que introdujo nuevas reglas de contabilidad con las que los bancos debieron cumplir a partir de 1997. Antes de diciembre de 1996, las reglas de contabilidad en vigor en el sistema financiero mexicano no se codificaban y no eran congruentes con los estándares emitidos por otros órganos contables nacionales o internacionales.
Evaluación y Clasificación de Créditos
La SHCP, considerando las opiniones tanto del Banco de México como de la CNBV, determina las reglas para la evaluación de las carteras de crédito de las instituciones de crédito y el nivel de reservas preventivas que se deben mantener por cada nivel de calificación de créditos. La SHCP también es responsable de determinar la documentación e información que las instituciones deben solicitar al momento del otorgamiento o renovación de los créditos, con o sin garantía, los requerimientos que debe contener la documentación y el periodo de tiempo en el que se debe obtener. 29 La CNBV determina la metodología para la calificación de la cartera de créditos, vigila que la metodología se siga y hace recomendaciones conforme se requiera. 30
Los resultados de la evaluación de la calidad de la cartera se someten a consideración de la CNBV, la cual determina si las reservas de la institución son adecuadas. 31
Créditos a Partes Relacionadas
De acuerdo con el artículo 73 de la Ley de Instituciones de Crédito, las instituciones de Banca Múltiple requieren del consentimiento de la mayoría de los directores (nombrados por las series de acciones "A" o "F") para celebrar una operación por la cual las siguientes personas pudieran convertirse en deudoras de la institución:
2. miembros propietarios o suplentes del consejo de administración de la institución;
3. cónyuges o personas relacionadas con las personas por consanguinidad, afinidad o adopción civil;
4. cualquier individuo distinto de directores del banco o empleados, que puedan obligar o comprometer a las instituciones con sus firmas;
5. la persona moral, así como sus directores y funcionarios, en los que la institución controla directa o indirectamente por lo menos el 10 por ciento de los instrumentos que representan capital;
6. la persona moral cuyos funcionarios y directores son los funcionarios y directores de la institución financiera; y
7. cualquier persona moral en la que cualquiera de las compañías antes mencionadas así como los particulares y los empleados de los bancos, auditores estatutarios, auditores externos o sus parientes sean propietarios directa o indirectamente del 10 por ciento más del capital social en circulación. 32
Banco de México
Objetivo y Organización
La autonomía del Banco de México se fortaleció el 1 de abril de 1994.33 Previo a esto, el Banco de México era un organismo descentralizado del gobierno federal.34 El objetivo principal del Banco de México es asegurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, promover el desarrollo sólido del sistema financiero y asegurar el funcionamiento adecuado del sistema de pagos.35 El artículo 28 de la Constitución Mexicana le agrega responsabilidad al Banco de México para asegurar que el desarrollo económico sea consistente con los objetivos del Estado.
El Banco de México tiene la facultad de emitir reglamentos para el objetivo único de controlar la actividad cambiaria, el desarrollo sólido del sistema financiero y el sistema de pagos, o la protección del interés público, y debe indicar sus razones para hacerlo.36
En diciembre de cada año desde 1992, el Banco de México, bajo instrucciones del Comité Técnico, ha publicado en el Diario Oficial de la Federación aquellas obligaciones que Fobaproa pretende proteger.37
Autoridad y Responsabilidades
Como se describe en la Ley del Banco de México, el banco central requiere, entre otras cosas, llevar a cabo las siguientes funciones:
Las reglas emitidas por el Banco de México aplican a las operaciones en las que las instituciones de crédito se convierten en acreedores o deudores. Asimismo, las operaciones de servicio y otorgamiento de créditos, préstamos y operaciones de reporto llevados a cabo por intermediarios de la bolsa de valores deben sujetarse a estas disposiciones. Estas disposiciones también son aplicables a fideicomisos, mandatos y comisiones de los intermediarios de la bolsa, así como compañías aseguradoras y sociedades afianzadoras.39 Instituciones de crédito, corredores, casas de bolsa, casas de cambio y otros intermediarios que pertenezcan a un grupo financiero también están sujetos a las regulaciones emitidas por el Banco de México.40
Supervisión de los Bancos
Las instituciones financieras deben proporcionar toda la información que requiera el Banco de México para llevar a cabo sus funciones de manera adecuada. Esto incluye el proporcionar información con respecto a las operaciones y datos suficientes para evaluar su situación financiera. A solicitud del Banco de México, las comisiones supervisoras del sistema financiero, tales como la CNBV, llevarán a cabo visitas a las instalaciones de la institución y la examinarán.41 El Banco de México podrá suspender todas o algunas de las operaciones de la institución que infrinjan la ley o las regulaciones resultantes.42
Las disposiciones específicas con respecto al secreto bancario se enuncian en el artículo 117 de la Ley de Instituciones de Crédito. Este artículo señala que la institución de crédito podría no proporcionar noticias e información que se relacione con los depósitos, servicios o cualquier otro tipo de operación, a excepción de las partes a las que pertenezca o cuando una autoridad judicial lo ordene. Sin embargo, esto no afecta la obligación de las instituciones de crédito de proporcionar a la CNBV la información y documentación con respecto a las operaciones llevadas a cabo y los servicios prestados por la institución de crédito que la CNBV requiere para ejercer sus deberes de inspección y vigilancia.43
Dirección de Fobaproa
El Banco de México es el fiduciario del fideicomiso Fobaproa y es responsable de la ejecución de las instrucciones del Comité Técnico y de la administración general del fideicomiso.
Fideicomiso Fobaproa
Leyes y Estatutos acerca del Fobaproa
De acuerdo con el artículo 122 de la Ley de Instituciones de Crédito, el Banco de México deberá administrar un fideicomiso al que se llamará Fobaproa, cuyo propósito será llevar a cabo operaciones de naturaleza preventiva para evitar situaciones en donde el banco faltase a sus obligaciones financieras. La creación del fondo por parte del gobierno federal no le dará la autoridad de una entidad dentro de la administración pública federal y, en consecuencia, no estará sujeto a las disposiciones aplicables de dichas entidades.44
Supervisión del Fobaproa
La regulación interna del Banco de México, establece la existencia de dos direcciones dentro del Banco de México con responsabilidades de supervisión del Fobaproa. La Dirección General de Análisis del Sistema Financiero era responsable de las actividades relacionadas con el desempeño del Fobaproa.45 Cuando la dirección general del Fobaproa se creó en abril de 1997, la responsabilidad del desempeño de Fobaproa dejó de ser de la Dirección General de Análisis del Sistema Financiero. La Dirección de Contraloría del Banco de México, es responsable de auditar las operaciones llevadas a cabo por los bancos, aun cuando actúe como fiduciario.46
Contrato de Fideicomiso del Fobaproa
En el artículo 122 de la Ley de Instituciones de Crédito nombra al director del Banco de México como administrador del fideicomiso Fobaproa.47 El Contrato de Fideicomiso del Fobaproa destaca las responsabilidades del fiduciario con respecto a este fideicomiso.
El acuerdo del fideicomiso manifiesta que el fiduciario no tiene ninguna responsabilidad hacia el fideicomitente (SHCP) o a terceros en el caso de que las directrices establecidas en el acuerdo del fideicomiso o las instrucciones por escrito proporcionadas por el Comité Técnico se cumplan. 48
El Banco de México y los Programas de Apoyo a Deudores
Las reglas que operan para algunos de los programas de apoyo a deudores, fueron emitidas por el Banco de México. Los programas, los presupuestos para los programas y los parámetros de operación no están dentro de su competencia, ya que ésta no era la institución para implementar dichos programas.
Remuneración
El Banco de México, en su carácter fiduciario,
recibe una cuota de administración anual de 20 por ciento de los
gastos operativos del fondo. Dicha cuota se pagará al fiduciario
en enero del año siguiente en el cual prestará sus servicios.
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Leyes de Quiebra (Insolvencia)
Antecedentes
La Ley de Quiebras y Suspensión de Pagos ("Ley de quiebra ") fue promulgada en 1943 y de manera subsecuente pasó por una reforma menor. En 1988, se reformó la Ley de Quiebras. Entre otros cambios, se crearon tribunales especiales para tratar sólo los casos de insolvencia y se establecieron reglas específicas para dos procedimientos por separado que se instrumentarían para resolver los conflictos de insolvencia: la suspensión de pagos y los procedimientos de quiebra. Ambos procedimientos son muy largos y complejos.
La insolvencia comercial cae dentro de la jurisdicción federal en México. Las quiebras de negocios las controla la Ley de Quiebras. Esta ley gobierna el proceso de insolvencia de las compañías y personas físicas involucradas en el comercio en México. La insolvencia de personas físicas y morales no comerciantes está fuera del alcance de esta ley y a su vez está regida por las disposiciones relevantes en el código civil del Estado.
Quiebra
Como resultado de sus necesidades diversas, se han creado reglas de quiebra específicas para los bancos, instituciones auxiliares de crédito, compañías aseguradoras, compañías publicas y sociedades afianzadoras. Se han creado varias leyes federales específicamente para tratar acerca de los procedimientos de quiebra de negocios, incluyendo los siguientes: 50
Suspensión de pagos
La suspensión de pagos es un procedimiento de la legislación mexicana para evitar la quiebra. Los deudores pueden solicitar a un juez ordenar una suspensión de pagos. El juez puede autorizar al deudor a suspender los pagos durante un periodo específico siempre y cuando el conjunto de acreedores esté de acuerdo con dicha decisión. De ser así, se le permite al deudor continuar con su negocio; sin embargo, esto se hace bajo la supervisión de un particular designado por el juzgado.
Acreedores
El principio de la división igualitario de los activos entre los acreedores de una naturaleza similar es importante en el proceso legal de la insolvencia. La Ley de Quiebras indica que los acreedores se deben categorizar como garantizados (aquellos que tienen garantías en su favor respecto de una deuda) y no garantizados. Existen disposiciones para pagos prioritarios a hacerse para los acreedores no garantizados en donde hayan fondos disponibles.
Fobaproa (Fondo Bancario de Protección al Ahorro)
Historia de la Protección al Ahorro Bancario en México
La Ley bancaria de 1897 estableció la posibilidad legal de quiebra de las instituciones de crédito. Hasta 1981, no había un mecanismo específico en vigor para proteger a los depositantes bajo las leyes mexicanas. Sin embargo, en la práctica, el gobierno federal otorgaba protección total a los ahorradores de los bancos a través del uso de fondos públicos ya sea tomando control de la institución o pagando todos sus pasivos.
El Fondo de Protección al Crédito se estableció en 198l. Esta organización recibiría fondos a través de aportaciones de las instituciones de banca múltiple para evitar la carga de proteger a los ahorradores bancarios a través del uso exclusivo de los fondos públicos. El fondo no se creó con la intención o los recursos para manejar una crisis sistémica, sino para contener problemas aislados de las instituciones de banca múltiple.
El 10 de noviembre de 1986, el gobierno federal formó el Fondo de Apoyo Preventivo Para Diversas Instituciones Bancarias (Fonapre). El Fonapre se creó en el periodo en que el sistema de banca múltiple estaba nacionalizado. El Fondo recibió aportaciones de las instituciones de banca múltiple de acuerdo con la cláusula tercera del Contrato de Fideicomiso de Fonapre con fecha 10 de noviembre de 1986 y el artículo 77 de la Ley para Regular el Servicio Público de Banca y Crédito, publicado el 14 de enero de 1985. Los recursos del Fonapre debían estar disponibles para llevar a cabo operaciones financieras para apoyar la estabilidad financiera de las instituciones y para evitar circunstancias que podrían tener un impacto en el repago oportuno de sus obligaciones.
Durante 1990 y para remplazar al Fonapre, la Ley de Instituciones de Crédito estableció que todas las instituciones bancarias participarían en el régimen conocido como el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa). Fobaproa fue un fideicomiso establecido en 1990 por el gobierno federal y el Banco de México como fiduciario. El fondo estaba administrado por un Comité Técnico que comprendía a miembros de la SHCP, el Banco de México y la CNBV.
El documento, titulado, Modificaciones al Contrato del Fideicomiso Fonapre, que creaba al Fobaproa, se firmó el 18 de octubre de 1990. 51 Este Acuerdo estableció al Banco de México como fiduciario y a la SHCP como fideicomitente del fondo.
En términos generales, el propósito del fideicomiso del Fobaproa era llevar a cabo operaciones preventivas para evitar problemas financieros que pudieren enfrentar las instituciones de banca múltiple, para así adoptar las medidas que aseguraran el cumplimiento de los bancos con sus obligaciones.52
Descripción General del Fobaproa
El fideicomiso del Fobaproa lo administra el Banco de México. Los representantes de la SHCP, CNBV y el Banco de México se asignan dentro del Comité Técnico. El Comité Técnico pasa las resoluciones que gobiernan al fideicomiso y la Dirección de Fobaproa dentro del Banco de México. En específico, el Comité Técnico del Fobaproa envía sus resoluciones al gobernador del Banco de México, el cual actúa en nombre del Banco, en su carácter de fiduciario, como su representante legal y delegado fiduciario.53 El Gobernador tiene a su disposición a la Dirección de Fobaproa que lleva a cabo todas las resoluciones del Comité Técnico.54
Había dos comités principales que dirigían al fideicomiso del Fobaproa; el Comité Técnico y el subcomité operativo. La función principal del Comité Técnico era definir los términos y condiciones para el apoyo que daría el Fobaproa. La función del subcomité operativo fue determinada por el Comité Técnico. El subcomité operativo tenía amplia participación en la determinación de las características necesarias para proporcionar apoyo a los bancos. Cada decisión se presentaba al Comité Técnico.55
Responsabilidades de Fobaproa
Además del propósito del fideicomiso, como se destaca en el Acuerdo del fideicomiso, el plan estratégico del Fobaproa documentado en el Acta de la Asamblea del Comité Técnico del 9 de octubre de 1996, incluye los siguientes objetivos:
Comité Técnico de Fobaproa
En el artículo 122, fracción IV de la Ley de Instituciones de Crédito se prevé la creación de un Comité Técnico. Este Comité Técnico establecerá los términos y condiciones del apoyo otorgado por el fondo; las cantidades de los depósitos, créditos y otras obligaciones a proteger; los periodos de tiempo en los cuales las contribuciones ordinarias se harán; y otras facultades que se establezcan en el fideicomiso. 59
Responsabilidades del Comité Técnico
En concordancia con el Acuerdo del Fideicomiso del 18 de octubre de 1990, el Comité Técnico ejerce las siguientes responsabilidades:
El Comité Técnico generalmente sesionó una o dos veces al mes durante el periodo de 1994-1998. Los temas de discusión generalmente se dividían en dos tipos principales, asuntos relacionados específicamente con el fideicomiso Fobaproa en sí y asuntos relacionados con bancos específicos.
Los asuntos presentados al Comité Técnico relacionados con los resultados del Fideicomiso incluían los estados financieros y resultados del Fideicomiso, el presupuesto para la operación del Fideicomiso Fobaproa por parte de la Dirección del Fobaproa del Banco Central y asuntos organizacionales con respecto a la Dirección del Fobaproa. El informe del Fideicomiso al Comité Técnico se describe posteriormente bajo el tema de responsabilidad de Fobaproa.
Los asuntos revisados por el Comité Técnico con respecto a bancos específicos incluían prácticamente todos los aspectos do la participación de los bancos en el programa bancario a administrarse por la Dirección del Fobaproa del Banco Central. Estos incluían problemas individuales de los bancos y solicitudes de ayuda, aspectos detallados de algún acuerdo, alternativas para, o diferentes escenarios con respecto a un acuerdo, resultados de los informes de los auditores con respecto a los acuerdos de compra de cartera, aspectos de incumplimiento de un banco (por ejemplo, inclusión de créditos de partes relacionadas en la compra de cartera crediticia, la falta de inyección de capital), consideraciones legales y aprobaciones. La información que se presentó al Comité Técnico fue preparada por cualquier autoridad financiera que tenía acceso a ésta (generalmente la CNBV con la ayuda de la Dirección del Fobaproa). Mientras que cada decisión importante se presentó al Comité Técnico, la Dirección del Fobaproa debía tomar algunas decisiones de naturaleza administrativa sin consultar al Comité Técnico. Las autoridades financieras acordaron firmar algunas cartas de intención con terceros (por ejemplo, respecto de la compra de bancos) que estaban sujetas a la aprobación del Comité Técnico.
Subcomité Operativo de Fobaproa
Para ayudar al Comité Técnico en sus deberes, se creó un Subcomité operativo de ocho miembros el 18 de octubre de 1990, que consistía de tres miembros de la SHCP, tres miembros del Banco de México y dos miembros de la CNBV. Cada miembro del Subcomité debe nombrar un substituto. El Subcomité operativo está encabezado por un miembro nombrado por la SHCP. 61
El Subcomité operativo propondrá los métodos para apoyar a las instituciones de crédito, sujeto a la confirmación de las resoluciones del Comité Técnico. 62
Comité Central de Crédito
El Comité Central de Crédito era un foro no oficial creado por Fobaproa en octubre de 1996 para revisar y aprobar la reestructuración de créditos mayores a MN $50 millones adquiridos por o encontrados durante la intervención. El objetivo era asegurar la más alta tasa de retorno de los activos y autorizar los nuevos financiamientos para mejorar la capacidad de pago de los deudores.
El Comité Central de Crédito supervisó y analizó los créditos. Esta función reemplazó al análisis que inicialmente llevaron a cabo los Comités de Crédito de los bancos que administraban los créditos. Este Comité autorizaría las reestructuras institucionales cuando se otorgaran nuevos créditos a los deudores, si se hubiere determinado que fuere adecuado para obtener la mayor recuperación de las deudas. Cada Comité de Crédito, de cada Fideicomiso de Cada Banco, consistía de ocho miembros (tres de la SHCP, uno de la CNBV, dos del banco en cuestión, uno del Fobaproa y uno de VVA) quienes se reunían de manera regular para tomar decisiones con respecto a los acreedores bajo la administración del banco al cual representaban.
La necesidad de un Comité Central de Créditos surgió de los administradores de los bancos y la gerencia interventora de ellos que no deseaban asumir la responsabilidad de reestructurar y de tomar decisiones relacionadas. Además, existe la necesidad de generar la mejor estrategia para maximizar las recuperaciones. Este Comité, a pesar de ser un foro para reestructurar créditos con la participación de las autoridades financieras, no era parte del Comité Técnico, no informaba formalmente al Comité Técnico y operaba de manera independiente a este Comité.
Subcomité de Recuperación del Fobaproa
El Subcomité de recuperación se creó por acuerdo del Comité Técnico de Fobaproa el 29 de abril de 1997, para reemplazar al Comité Central de Crédito que nunca se había formalizado. El Subcomité está comprendido por seis miembros nombrados: dos por la SHCP, dos por el Banco de México y dos por la CNBV. La prioridad del comité es maximizar la recuperación de dichos activos de las carteras que el Fobaproa ha adquirido a través del programa de compra de cartera o de la adquisición de las acciones en las instituciones. El Subcomité establecerá las políticas a seguir con respecto a la administración, recuperación y cobranza de los créditos. La reestructuración de créditos con cantidades por encima de MN $50 millones de pesos se coordinará por medio de Fobaproa, con revisiones llevadas a cabo por medio del Subcomité de recuperaciones, una vez que se ha aprobado la reestructuración por el Comité de Crédito de los bancos afectados. Además, en los casos en donde hay diversos bancos acreedores, el comité coordina la estrategia de cobranza a instrumentar para asegurar la recuperación total más alta. La participación de la CNBV en el Comité le permite al Subcomité considerar la recuperación de los activos en los bancos intervenidos.
Valuación y Venta de Activos 63
Valuación y Venta de Activos ("VVA") es una subsidiaria del Fobaproa que se creó el 26 de abril de 1996 para administrar, valuar y vender los activos que el Fobaproa adquirió en sus negociaciones con los bancos. La venta de bienes adquiridos debía hacerse primero, previo al otorgamiento de cualquier nuevo apoyo al banco por parte de Fobaproa. El objetivo del VVA era diseñar, negociar e instrumentar un mecanismo adecuado para vender, transferir o asignar propiedades o derechos de propiedad.
El mandato de VVA era maximizar la realización a través de la venta de activos financieros, bienes muebles e inmuebles que Fobaproa hubiere adquirido de diversos bancos; diseñar estrategias de venta que apoyaran la recuperación de entidad es viable, e impulsar el desarrollo de un mecanismo diseñado para vender deuda bancaria y otros activos en el mercado abierto.
Había varios obstáculos que impedían el desempeño de VVA. En primer lugar, Fobaproa no tenía derechos legales para cobrar los créditos de los bancos o los préstamos debido a que sólo tenía un interés en el flujo de efectivo no un interés en los créditos en sí. En segundo lugar, la transferencia de los activos de los bancos a Fobaproa tenían implicaciones fiscales adversas mínimas. Si los créditos se transferían de los bancos, Fobaproa hubiera sido requerido a registrar y pagar impuestos a las transferencias. En tercer lugar, México no tenía suficiente liquidez para un mercado secundario grande de créditos. Finalmente, bajo los términos de Programa de Compra de Cartera, si Fobaproa asumiere la propiedad de los créditos, los bancos ya no tendrían responsabilidad de compartir pérdidas.
Como resultado de dichos obstáculos, se le indicó a la VVA no llevar a cabo su mandato y ahora existe como una entidad fantasma, la cual existe únicamente de manera legal. Pero no operacional. Los bancos son directamente responsables de vender sus propios activos, aunque los procedimientos relacionados con la venta de dichos activos se deben presentar al Comité Técnico si Fobaproa tiene un interés en las ganancias.
Dirección del Fobaproa
El Fideicomiso Fobaproa se creó en 1990 y, en 1993, se le asignaron treinta y tres personas del Banco de México. Se consideraba este número como suficiente para administrar sus responsabilidades. En agosto de 1993, la estructura organizacional y el manual de operaciones para la Dirección del Fobaproa fueron creados y aprobados, siendo éstos parte de la Dirección de Planeación Monetaria y Análisis del Sistema Financiero del Banco de México.
El primer organigrama se componía de tres subdirecciones, Diagnóstico Preventivo, Evaluación Técnica y Evaluación Operativa, cada uno con sus correspondientes gerentes. La Subdirección de Evaluación Operativa era responsable de supervisar el estado de los intermediarios financieros, investigar sobre prototipos como los estándares y mejores prácticas emitidas por el Comité Basilea en Supervisión Bancaria, así como para mantenerse en contacto con las autoridades regulatorias. Sus demás responsabilidades primarias eran responder por y controlar las operaciones del Fideicomiso Fobaproa y evaluar la eficiencia de todos los departamentos operativos de los bancos a través de información que recopilaba de la Asociación de Banqueros de México o a través de visitas directas.
La Subdirección de Evaluación Técnica era responsable de participar cuando se le solicitara en las juntas de Comité Técnico. De otra manera sus funciones eran similares al la Subdirección de Evaluación Operativa: evaluar la estrategia de la administración del banco para determinar si los flujos de entrada eran suficientes para cubrir el capital mínimo y los requerimientos de reserva.
La Subdirección de Diagnóstico Preventivo debía monitorear y prevenir los problemas en áreas de intermediarios financieros tales como: crédito, valores, operaciones internacionales, administración, rentabilidad de la sucursales, riesgos globales, etc. Al hacer esto, compararía índices emitidos por la SHCP, CNBV y el Banco de México, con cifras bancarias tales como la concentración de crédito, dispersión geográfica, etc.
La Subdirección de Evaluación Técnica y el Departamento de Diagnóstico Preventivo eran responsabilidades que duplicaron otros organismos reguladores (por ejemplo, CNBV). Estos departamentos no tenían los recursos o la autoridad legal para acceder a la información requerida para llevar a cabo dichas funciones. La Subdirección de Evaluación Operativa y la Subdirección de Evaluación Técnica también tenían responsabilidades similares entre sí.
La Dirección del Fobaproa del Banco de México estaba conformada para administrar y responder por operaciones simples. Esto pudo haber sido suficiente durante los períodos normales cuando sólo era necesario responder por las cantidades derivadas de los seguros de depósito y los gastos administrativos corrientes. Sin embargo, la expansión del número y la complejidad de las operaciones creó dificultades al dirección para controlar de manera efectiva sus operaciones.
Reestructura de la Dirección de Fobaproa del Banco de México
En octubre de 1996, se presentó un plan estratégico al Comité Técnico que destacaba los asuntos y problemas que la dirección experimentaba, agregando objetivos al mandato del Fideicomiso del Fobaproa y proponiendo necesidades de recursos para lograr los nuevos objetivos. En abril de 1997, los cambios propuestos en los recursos se hicieron de manera substancial de acuerdo al plan estratégico original. En un sentido amplio, esto involucraba un incremento de recursos humanos de la Dirección del Fobaproa, sus recursos tecnológicos, y el uso de consultores especializados donde fuere apropiado. La designación del Director General responsable de las operaciones del departamento intensificó la importancia de la Dirección del Fobaproa. El Director General de la Dirección del Fobaproa también supervisaría lo siguiente:
Proceso para solicitar apoyo de Fobaproa
Para que las instituciones de banca múltiple recibieran soporte a través de Fobaproa, la institución debía garantizar el pago del apoyo por medio de acciones prendarias de la institución, valores gubernamentales u otros activos que el fiduciario creyera satisficieran la garantía requerida. 64
Todas las limitaciones y restricciones de la participación en los programas de Fobaproa, se determinaron caso por caso, en las juntas de Comité Técnico. No se formalizaron parámetros generales que proporcionarán las restricciones a la participación del programa.
Fondeo y Gastos de Fobaproa
Financiamiento
En el artículo 7 de la Ley del Banco de México, se permite que Fobaproa reciba financiamiento del Banco de México. Los Acuerdos del Fideicomiso Fobaproa también facultan al Fobaproa para obtener financiamiento y no contienen restricciones.
Aportaciones bancarias
La fracción III del artículo 122 de la Ley de Instituciones de Crédito, establece que las instituciones de banca múltiple son requeridas a pagar aportaciones, conforme determine la SHCP, las cuales deben de considerar la cantidad de pasivos y niveles de capitalización de cada institución. 65
Obligaciones a proteger
El Banco de México publicará, en diciembre de cada año la cantidad máxima de obligaciones a proteger por parte del fondo en el siguiente año de acuerdo con los acuerdos adoptados por el Comité Técnico.66 En la práctica, los extractos como el siguiente que fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación (DOF) no se refería a cifras, sino que era una declaración de la naturaleza de los pasivos a proteger como se indica abajo.
Cada año (en) el DOF, durante el mes de diciembre desde 1992 hasta 1997, extractos como el siguiente fueron publicados en ausencia de una cantidad cierta que el fondo protegería, durante los años de 1993 a 1998.
Se publicó lo siguiente en 1993 y 1994:
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En 1991, diez años después de la nacionalización, el gobierno mexicano inició la privatización del sistema de banca múltiple para promover una economía abierta.
Las autorizaciones de los bancos (los cuales incluían
la aprobación para transferir las licencias o autorización
para bancos existentes) se licitaron al mejor postor. Este proceso de licitación
tuvo como resultado un ingreso para el gobierno federal de más de
MN $38,000 millones (US $12,500 millones) de acuerdo al tipo de cambio
vigente a esa fecha, que se utilizó principalmente para reducir
la deuda publica. Se licitaron 18 bancos a grupos financieros que estaban
representados por 11 casas de bolsa y 7 grupos industriales o particulares.
Las ofertas con una diferencia menor al 5 por ciento se consideraron una
segunda vez, al mismo tiempo se consideraron otros atributos. Véase
la tabla a continuación (tabla l) para detalles de los precios pagados
por los 18 bancos.
El porcentaje promedio de acciones vendidas propiedad del gobierno fue aproximadamente del 59 por ciento, previo a la privatización ya se habían vendido algunas acciones de ciertos bancos. El gobierno retuvo el 22.53 por ciento de Bancomer y 15.9 por ciento de Serfin, dos de los tres bancos más grandes del sistema). El 100 por ciento de las acciones de BCH, Cremi y Banpaís se vendieron. Los precios ponderados de Atlántico y Banco del Centro fueron los mejor pagados a 5.3 y 4.65 veces su valor en libros, respectivamente.
Mientras se llevaba a cabo el proceso para asegurar que los antecedentes de los propietarios prospecto y de la alta gerencia de los bancos cumplieran con los requisitos de la nueva banca posteriormente, fue evidente que los procedimientos no fueron los adecuados. Las leyes dictan que la información de los accionistas potenciales debe ser obtenida por la SHCP. Sin embargo, las leyes no prevén cuestiones específicas sobre como los accionistas se deben evaluar y cuales son los criterios mínimos que se deben reunir.
Los compradores de los bancos Mexicanos en el periodo de privatización de 1991-1992 estaban principalmente relacionados a grupos industriales en donde las casas de bolsa transfirieron sus operaciones al grupo financiero y el grupo financiero compró el banco, una excepción en las reglas de concentración se otorgó por un periodo de 5 años, creando la probabilidad de conflictos de interés. En la mayor parte de los casos, los accionistas controladores carecían de experiencia crediticio y el conocimiento técnico necesario de las prácticas bancarias prudentes, además no fueron capaces, o no quisieron, contratar una administración competente. Posteriormente, ya que los bancos no estaban ampliamente poseídos se creó un clima en donde era más fácil llevar a cabo operaciones irregulares. Además, el proceso de privatización se llevó a cabo en un ambiente de pobre supervisión bancaria. Como resultado de las licitaciones, un cierto número de bancos estuvieron concentrados en pocas manos y esto resultó en un entorno en el que los accionistas podían conducirse con menor supervisión que en aquellos bancos en donde el control accionarlo se había pulverizado.
En algunos casos, la mayor parte del precio de compra se financió con recursos prestados. Por ejemplo, en Inverlat y el recientemente constituido Banco Unión, la mayor parte del capital inicialmente se obtuvo a través de créditos con otras instituciones financieras mexicanas. Más aún, cuando cuestionamos a la administración actual de Banpais acerca del origen de los fondos utilizados para comprarle al Grupo Banpais al gobierno mexicano en 1991, no se proporcionó información.
Aun cuando algunos procesos de due diligence se llevaron a cabo durante el proceso de privatización, los compradores detectaron problemas con respecto a la valuación de la cartera bancaria después del periodo de prueba de seis meses. En algunos casos (por ejemplo, Serfin), tras procesos adicionales de due diligence, se hizo evidente que la viabilidad del banco no estaba clara.
La SHCP tomó medidas inadecuadas para asegurar una transición libre de irregularidades de propiedad gubernamental a un ambiente privatizado. Algunas de las áreas que no se consideraron fueron: controles internos efectivos, departamentos de crédito bien estructurados, políticas documentadas, departamentos de auditoría interna objetivos e independientes, sistemas actualizados de información financiera dirigida a la gerencia.
Los banqueros heredaron personal no preparado, sistemas internos inadecuados de análisis de crédito y controles débiles resultantes de un largo periodo de propiedad gubernamental. La mayor parte de las instituciones privatizadas tenían sistemas inadecuados de control interno, separación insuficiente de deberes, procedimientos y políticas de créditos inexistentes y prácticas de riesgo de mercado inadecuadas. Más aún, los nuevos propietarios estaban bajo considerable presión para registrar altas ganancias, habiendo pagado múltiples de 3 y 4 veces el valor en libros del capital contable.
Además, después se firmó el TLC, abriendo de manera efectiva al mercado bancario la competencia extranjera, un reto adicional que los banqueros tenían que enfrentar. El concepto de "riesgo moral" fue muy importante en el momento de la privatización. El riesgo moral ocurre cuando miembros del sistema financiero (v.g. la administración del banco o ahorradores) tomaron un riesgo mayor por las garantías que protegerán completa o parcialmente en caso de alguna pérdida. Este ambiente creó una atmósfera que era vulnerable a las malas prácticas bancarias.
Durante diciembre de 1994, se devaluó el peso trayendo como resultado un incremento de las tasas de interés a más de 100 por ciento. Los mercados internacionales inmediatamente recortaron la asignación de fondos a los bancos mexicanos. La liquidez se convirtió en un asunto urgente porque los bancos, ya con una situación financiera frágil, luchaban para encontrar fondos a corto plazo.
Las tasas de interés se incrementaron repentinamente en más de 5 veces a partir de la segunda semana de diciembre de 1994 (20 por ciento como se midió en la tasa promedio de interés ínter bancaria) a la tercera semana de marzo de 1995 (110 por ciento). Este incremento, el cual afectó todas las deudas de tasa variable, inmediatamente redujo la capacidad de pago de los deudores en un ambiente de activos deteriorados y de decremento de los salarios reales. A partir de ahí, los pagos vencidos se incrementaron de manera importante. A su vez, se requirió a los bancos que incrementaran sus reservas para responder por el incremento de los créditos no pagados. Al mismo tiempo, el valor de los bienes raíces decreció. En consecuencia, los bancos se subcapitalizaron y en muchos casos, se volvieron insolventes.
El impacto de la devaluación de la moneda
Como resultado de la reducción de los rendimientos
financieros, la devaluación de la moneda y un ambiente de supervisión
débil que prevalecían, hubo un importante impacto negativo
en la situación financiera de los bancos mexicanos. Esto trajo como
resultado las siguientes consecuencias.
Reservas inadecuadas
El incremento en el otorgamiento de préstamos en el periodo posterior a la privatización, no contó con el apoyo de una capacidad incrementada de análisis crediticio, lo cual llevó al declive en la calidad de los activos y un incremento en la exposición de riesgo y un incremento constante de los créditos vencidos. Además, había un éxodo de banqueros experimentados de la industria durante el periodo de nacionalización. En este ambiente, las reservas para pérdidas registradas por los bancos eran inadecuadas.
La rápida tasa de crecimiento de las carteras crediticias después de la privatización, conjuntamente con la cultura inadecuada del crédito de los bancos y los generalmente débiles parámetros y procedimientos de monitoreo, así como la supervisión ineficiente tuvo como resultado un importante deterioro en la calidad de la cartera de créditos. En general, los bancos mexicanos no habían asignado reservas suficientes para cubrir sus riesgos crediticios reales y potenciales. Aunque las reservas acumuladas para riesgos crediticios se incrementaron de 1991 a 1993, la proporción de reservas a créditos vencidos disminuyó.
Las proporciones no siempre reflejaban la situación real, especialmente cuando la proporción de los créditos vencidos contra los créditos brutos reflejaban el retraso en pagos en vez de la cantidad total de créditos vigentes afectados por pagos atrasados. Adicionalmente, las clasificaciones publicadas no representaban de manera exacta los perfiles reales de riesgo de las carteras crediticas de los bancos.
Deficiencias del capital
El rendimiento en el capital del sistema bancario cayo a 7.7 por ciento en 1994 de 26.8 por ciento en 1993 y 25.7 por ciento en 1992. El 7.7 por ciento en 1994 parecería haber sido sobrevaluado debido a una combinación de un aprovisionamiento inferior de los créditos y considerar como ingreso los ingresos por interés en créditos vencidos. Los índices de capitalización de los bancos estaban sobrestimados debido a esta sobrevaluación de las ganancias.
Otros factores que contribuyeron para erosionar la capitalización bancaria fueron nuevas provisiones crediticias importantes y un incremento en el costo de fondeo. En 1995, medido de acuerdo con las normas internacionales, el sistema bancario estaba severamente subcapitalizado.
Concentración
A diciembre de 1994, los activos de los 26 bancos (25
en este reporte debido a la fusión de Bancrecer-Banoro) representaban
prácticamente a todos los activos del sistema bancario. El total
de activos (en US $) del Sistema Financiero Mexicano llegaron a su tope
en 1993 y después cayeron durante todo 1994. De 1993 a 1994, el
valor del peso Mexicano se disminuyó significativamente; cayendo
de aproximadamente de $3.1 pesos por dólar estadounidense a $8.96
pesos por dólar estadounidense en junio de 1998. De 1991 a 1998,
los tres bancos principales en México (por total de activos) fueron
Banamex, Bancomer y Serfin, representando aproximadamente a la mitad del
sistema. A continuación se presenta una tabla para los años
de 1991 a 1994: 69
Además, los 19 bancos más grandes constituían el 97 por ciento del sistema. Debido al alto nivel de concentración en el sistema, la insolvencia de cualquier banco mayor afectaba directamente los otros bancos.
Total de activos
El tamaño del sistema bancario también se redujo debido a la devaluación de la moneda. Los activos totales en dólares estadounidenses al final de 1994 eran de $158,200 millones, que cayeron de $202,100 millones en 1993. Sin embargo, en términos del peso, el total de activos reportados se incremento a MN $842,600 millones a finales de 1994 de MN $627,700 millones al cierre de 1993.
De 1991 a 1994, el Sector Bancario Mexicano experimentó
un agudo incremento en el valor en pesos de las carteras de crédito
de las instituciones financieras mexicanas. Los amplios flujos de capital
que entraron a México durante este período se combinaron
con un incremento en la competencia entre los bancos Mexicanos que llevó
a dicho incremento en los créditos totales del sistema.
Varios factores contribuyeron a la nivelación del incremento de los créditos totales del sistema entre 1995 y 1997, como se indica en la gráfica anterior. Se requirieron reservas crediticias mayores, requerimientos contables más conservadores y un ambiente de otorgamiento de créditos más cauteloso que ayudó a disminuir el crecimiento en los créditos totales del sistema.
La gráfica siguiente ilustra que aunque el valor
de los créditos otorgados excedió el valor de los depósitos
(en pesos), las tasas de crecimiento fueron aproximadamente iguales desde
diciembre de 1993 hasta diciembre de 1995. Sin embargo, desde diciembre
de 1995 el valor de los créditos permaneció constante mientras
que los depósitos continuaron creciendo.
Depósitos
El sistema bancario Mexicano se puede caracterizar por haber sido "sub-bancario" desde el punto de vista del apalancamiento total en el sistema y la tasa de penetración, la cual es el porcentaje de población que tiene depósitos bancarios; esto es evidenciado por el hecho de que 90 por ciento de los depósitos del sistema le pertenecen al 5 por ciento de la población.
Aunque la movilización de depósitos se incremento de manera importante antes de la crisis, la tasa de crecimiento de las carteras de crédito se elevó mucho más en comparación con la de los depósitos. En consecuencia, la diferencia entre créditos y depósitos se incrementó de manera estable, colocando a los bancos en una posición de margen financiero negativo con bajos niveles de liquidez. Esto ocasionó que las carteras de crédito fueran fondeadas ampliamente con préstamos interbancarios con mayores tasas de interés, principalmente de bancos extranjeros.
Sistema bancario subcapitalizado
El capital disminuyó en términos de dólares estadounidenses, a US $8,400 millones en 1994 de $12,700 millones en 1993.
Durante el periodo después de la privatización, el sistema bancario estaba operando a niveles de capitalización que estaban por debajo de los niveles sugeridos por los estándares internacionales. Los indicadores financieros revelaron que había problemas de capital y solvencia en la totalidad del sistema. Además, el capital de los bancos generalmente se financiaba por créditos del mismo banco u otros bancos dentro del sistema financiero mexicano.
5. Programas de apoyo gubernamental
1. Introducción
Como se mencionó anteriormente, con el inicio de la crisis financiera en diciembre de 1994, la SHCP determinó que a ningún banco se le permitiría incumplir con sus pasivos. Esta garantía fue reformulada y ampliada en diciembre de 1995. Se desarrollaron varios programas de apoyo para mantener la confianza del público y evitar un pánico generalizado entre los depositantes lo que origina un retiro masivo (run on the banks). La situación que enfrentaban los bancos instó a la SHCP a decidir que el Fobaproa se utilizaría para proporcionar apoyo financiero a las instituciones que lo requirieran.
Inicialmente, los bancos requirieron de asignación inmediata de fondeo de liquidez a corto plazo, necesidades para las que el programa de ventanilla de liquidez estaba diseñado para satisfacer. Conforme empeoró la crisis y se deterioraron las carteras crediticias, muchos bancos requirieron de capital adicional. Como resultado, los programas de liquidez y capitalización temporal se ofrecieron a aquellos bancos que desearan satisfacer ciertas condiciones. En algunos casos, los programas iniciales fueron insuficientes y se requirió del saneamiento de los bancos. La intención de los programas subsecuentes, fue facilitar la venta de los activos, la venta de las sucursales, la aportación de capital adicional por parte de terceros inversionistas, las fusiones de los bancos y las ventas de estos.
Con su inicio en 1995, los diversos programas de apoyo a deudores se desarrollaron para ayudar e impulsar a los deudores a reparar su créditos vigentes, a cambio de ayudar a los bancos y al sistema financiero en general. Lo siguiente es un examen de los diversos programas de apoyo gubernamental.
2. Programas bancarios
Programa de ventanilla de liquidez
Objetivo
Después de la devaluación del peso en diciembre de 1994, algunas instituciones de crédito comenzaron a experimentar problemas para renovar sus pasivos en moneda extranjera, principalmente para los tenedores de certificados de depósitos y líneas interbancarias de crédito contratadas en el extranjero. Para ayudar a los Bancos Mexicanos a satisfacer dichas obligaciones, se otorgaron créditos en dólares a corto plazo a las instituciones que lo requirieran, comenzando a partir del 6 enero de 1995. El objetivo del programa de liquidez en dólares era ayudar a los bancos a enfrentar sus pasivos denominados en moneda extranjera y en consecuencia, reducir la presión en el tipo de cambio. Fobaproa utilizaría los recursos proporcionados por el Banco de México para otorgar créditos en dólares estadounidenses a las instituciones financieras.
Características
El financiamiento Fobaproa se otorgó en dos etapas:
Fase 1
El financiamiento en la Fase 1 iniciado el 19 de enero de 1995, involucraba el otorgamiento de créditos simples por parte de Fobaproa por medio de una línea de crédito a las instituciones bancarias por un plazo de 7 días.
Etapa 2
La segunda etapa de financiamiento se inicio el 19 de abril de 1995 y consistió en la apertura de una línea de crédito excedible con plazos de pago de 28 días. La tasa de interés para los créditos vigentes se otorgaba al 23 por ciento anual. Las instituciones que hacían pagos al principal a abril de 1995, recibían reducciones en las tasas de interés como se muestra a continuación:
El Banco de México (y la Dirección del Fobaproa) llevaban el registro de los detalles administrativos como las cantidades de principal y el pago de intereses. El Banco de México, a través de su monitoreo de las posiciones cambiarias de compraventa de divisas de cada banco, tenía la capacidad de monitorear las necesidades de los bancos relacionados con este programa y ha indicado que fue muy activo con relación a esto.
Costo Fiscal
No hubo costo fiscal puesto que los bancos pagaron totalmente los préstamos recibidos del Banco de México a septiembre de 1995. La tasa de interés era lo suficientemente alta para cubrir el fondeo de créditos del Banco de México, denominados en moneda extranjera. El apoyo total otorgado a los bancos bajo este programa fue MN $355,108 millones, el cual fue pagado junto con sus intereses de MN $24,091 millones.
Programa de Capitalización Temporal (Procapte)
Objetivo
El objetivo de Procapte fue capitalizar temporalmente el sistema de banca múltiple mientras que cada banco buscaba capital adicional, sin incurrir ningún costo fiscal. Cuando los requisitos de reservas aumentaron en marzo de 1995, muchos bancos no pudieron cumplir con los requisitos de capital revisados. Las autoridades financieras decidieron implementar un programa de "capitalización temporal", llamado Procapte, para aquellas instituciones que no podían cumplir con el requisito de capitalización de 8 por ciento. Este programa de capitalización temporal se estableció hasta que pudieran obtener capital adicional.
Para ayudar en el proceso de la recapitalización, el Congreso aprobó modificaciones a la Ley de Instituciones de Crédito en febrero de 1995 eliminando algunas restricciones legales para la inyección de capital a las instituciones de banca múltiple. El programa requería que todos los bancos con índices de capitalización menores al umbral del 8 por ciento, emitieran obligaciones obligaciones subordinadas al Fobaproa.70Estas obligaciones fueron adquiridas y administradas por Fobaproa mientras utilizaran el financiamiento otorgado por el Banco de México.71
Características
La petición de unirse al programa debía completarse, por escrito, por las instituciones financieras interesadas. El programa Procapte debía durar un periodo de cinco años. Los accionistas de las instituciones participantes estaban obligados a adoptar las medidas necesarias para emitir obligaciones convertibles y los convenios para participar en el programa debían ser aprobados por los accionistas y otras autoridades.
Las obligaciones subordinadas fueron emitidas de acuerdo con el Artículo 4 de la Ley de Instituciones de Crédito. Fobaproa adquirió estas obligaciones utilizando recursos obtenidos del Banco de México (Banco Central).72 Las obligaciones subordinadas convertibles emitidas por los bancos eran obligatoriamente convertibles a capital después de cinco años. Hasta que se le pagara a Fobaproa, los bancos no podían emitir deuda de capital adicional, decretar dividendos, o emitir obligaciones subordinadas de conversión obligatoria adicionales, a menos que se emitieran junto con el programa.
El siguiente diagrama ilustra el mecanismo de Procapte
El programa de Procapte fue diseñado para que Fobaproa tomará en cuenta la situación financiera de la institución, la cantidad de capital, los riesgos, y el apego de la institución a los programas establecidos para la capitalización antes de ejecutar su opción de conversión. Si la situación financiera de la institución mostraba mejorías durante el curso del programa, la conversión no sería ejercida. 73
Fobaproa tenía la facultad de ejercer su derecho a una conversión anticipada si el capital neto de la institución representaba menos del 2 por ciento de los activos sujetos a riesgo. Fobaproa se reservaba el derecho de obligar a la institución, mediante notificación con un año de anticipación, a readquirir la totalidad o parte de los bonos cuando existieran condiciones favorables en los mercados de capital. 74
El diseño del programa tenía la intención de reducir el riesgo moral. Los bancos recibieron la oportunidad y el incentivo de manejar sus deudas malas, o como alternativa, arriesgarse a perder el control a manos del gobierno.
Costo Fiscal
Todas las disposiciones fueron pagadas, con excepción del fondeo otorgado a Banco Inverlat la suma de MN $1,400 millones, más intereses acumulados de MN $700 millones. Esto fue convertido en acciones del banco; sin embargo, el valor de esas acciones es cero y los importes fueron cargados a resultados y las pérdidas fueron reconocidas por el Fobaproa.
Programa de Capitalización y de Compra de Cartera de Créditos de Bancos
Objetivo
El Programa de Capitalización y "Compra" de Cartera de Bancos ("PCCC") se implementó para capitalizar a los bancos cuya situación financiera era solvente pero, debido al deterioro de sus activos crediticios, se arriesgaba a no cumplir con los requisitos mínimos de capital.
El Programa de Capitalización y "Compra" de cartera fue diseñado para apoyar a los bancos que, debido a su importancia y alta concentración en la industria, hubieran puesto al sistema bancario mexicano en riesgo.
El gobierno debía observar los siguientes principios
durante la capitalización de instituciones:
Características
Bajo el programa de capitalización y de compra de cartera del banco Fobaproa adquirió derechos sobre los flujos de efectivo de una cartera seleccionada por el banco. El banco sería responsable por la cobranza y la administración de los créditos.
Los derechos sobre los flujos de efectivo fueron transferidos por el banco a un fideicomiso administrado por el mismo banco, cuyo beneficiario era el Fobaproa. A cambio de estos derechos en el fideicomiso, Fobaproa emitiría pagarés pagaderos a diez años a favor del banco. Dichos pagarés estaban respaldados por el gobierno. Los pagarés devengaban intereses durante su vigencia pero eran liquidables al vencimiento.
A cambio de que Fobaproa participará en la cartera de créditos designados, se requirió al banco inyectar capital nuevo. Esto se hizo generalmente sobre la base de que el banco aportaría un peso de capital nuevo por cada dos pesos de cartera seleccionada para el fideicomiso.
El siguiente diagrama establece el flujo de la transacción:
Los recursos cobrados de la cartera crediticio fueron mantenidos en el fideicomiso y serían utilizados para liquidar el pagaré. Cada banco tenía un acuerdo para compartir pérdidas con Fobaproa, mediante el cual se comprometían a pagar 25 por ciento de las pérdidas de la cartera crediticia. El acuerdo para compartir pérdidas real entre Fobaproa y los bancos varió levemente de una institución a otra. El costo de las pérdidas compartidas se reconoce al vencimiento de los pagarés, momento en el cual los bancos perdonan la pérdida compartiendo un porcentaje del pagaré emitido.
El siguiente ejemplo establece el efecto del acuerdo para compartir pérdidas sobre los bancos y el fideicomiso: Para propósitos de este ejemplo, se asumen las siguientes condiciones:
También se debe hacer notar que si la cobranza
real de la cartera excede $1,000, este exceso puede ser retenido por el
banco. En dicho caso, la pérdida para el fideicomiso sería
de cero.
Proceso para la Finalización de las Compras de Cartera Crediticia
El valor de los pagarés emitidos por Fobaproa a la fecha de la operación fue diseñado para igualar el valor neto contable de la cartera. El valor neto originalmente fue definido como el valor de la cartera menos las reservas "preventivas", o pérdidas anticipadas. Las reservas serían determinadas por el banco de acuerdo con las reglas generales emitidas por las autoridades en 1991 para la calificación de la cartera crediticio, y debían ser revisadas por un auditor externo. Fobaproa y la CNBV llevaron a cabo un proceso de revisión y propusieron que, para la mayoría de los casos, los niveles de reserva fuesen más altos que aquellos determinados por el auditor externo. Sin embargo, en la mayoría de los casos, las reservas totales eran más bajas que las requeridas para reflejar el valor en el mercado. Este problema se trató a través de los acuerdos para compartir pérdidas por los créditos.
Las compras de cartera crediticio, se llevaron a cabo en dos rondas. Las que entraron durante 1995 (la primera ronda), y las que entraron en 1996 (la segunda ronda). Debido a los retrasos en la finalización y el cierre de los convenios, ninguna de las compras fue finiquitada o cerrada hasta el verano del 1997. Los resultados de estas dos rondas varían.
Cuando se instituyó el primer programa, los siguientes préstamos no fueron aceptados en el programa de compra de cartera:
La primera ronda de los convenios de compra de cartera crediticio llevó ciertas enmiendas, y variaciones por negociación. Por consecuencia, hubo resultados que difieren en cada banco. Para evitar que esto volviera a ocurrir, se ajustó el proceso de la segunda ronda. El proceso de la negociación para establecer los valores de los créditos se simplificó, y se tomaron cifras de auditores externos (principalmente con base en los criterios de la CNBV) como las reservas definitivas. En por lo menos dos bancos se evaluaron créditos hipotecarios a 65 por ciento de su valor nominal. Los auditores externos se enfocaron a verificar la existencia y validez de los créditos y no a su valuación.
Reservas Crediticias Insuficientes
La revisión realizada por las autoridades financieras de Fobaproa y la CNBV en la primera ronda de las compras de cartera indicó que los niveles de reserva requeridos eran más altos de los que podrían ser absorbidos por los bancos para al mismo tiempo mantener índices de capital que excedieran el 81 por ciento. Por consecuencia, el proceso y los criterios para evaluar los créditos se ajustó para que las garantías fueran consideradas en el proceso de evaluación. Esto resultó en reservas requeridas menores, a pesar de que en algunos casos dichas reservas seguían siendo demasiado altas para que los bancos las absorbieran. Las siguientes negociaciones entre los bancos, Fobaproa y la CNBV resultaron en que los bancos añadieran o sustituyeran créditos adicionales, aumentando el porcentaje de repartición de pérdidas o participando en un acuerdo de incentivos. Los acuerdos de incentivos establecieron las responsabilidades que las instituciones debían cubrir, con el tiempo sobre cualquier falta de reservas. La cantidad que las instituciones debían cubrir se volvió una función de cobranza de créditos.
La Creación de "Reservas para Pérdidas Compartidas"
Para asegurar la creación de reservas suficientes para pagar los pasivos contingentes que resultaran de los acuerdos para compartir pérdidas, se emitió un comunicado oficial el 25 de febrero de 1998 para los bancos estableciendo sus obligaciones para crear reservas para pérdidas contingentes. Las instituciones tenían el derecho de seleccionar entre dos métodos para crear la reserva contingente para "compartir pérdidas". Ellos pudieron establecer sus reservas contingentes para "compartir pérdidas" sobre una base de línea recta en un periodo de ocho años a partir del 1 de julio de 1998, o establecer dichas reservas durante un periodo de diez años a partir del inicio de las operaciones.
Costo Fiscal
El Costo Fiscal del programa PCCC dependerá de
las recuperaciones efectuadas por los diferentes fideicomisos, la oportunidad
de su arreglo y la parte que absorba el banco de la pérdida compartida.
Las autoridades financieras han estimado este costo en MN $97,000 millones
representado por la diferencia del valor pendiente de pagarse y el valor
de los créditos asociados del fideicomiso y la pérdida compartida
con los bancos, junto con otros flujos asociados.
Programa de Intervención y, Saneamiento
Orígenes del Programa de "Saneamiento"
El PCCC de compra de cartera no fue suficiente para salvar a los bancos de la crisis financiera. Cuando los accionistas no pudieron obtener el capital adicional, las autoridades financieras emprendieron el Programa de Saneamiento que consistía en una capitalización más para los bancos y en una promoción activa con inversionistas tanto nacionales como extranjeros de los bancos con la esperanza de ayudar a sus recuperaciones. Saneamiento significa recuperación o cura. Este programa fue implementado en todos los bancos elegibles, incluyendo los bancos intervenidos. El Programa de Saneamiento sería implementado con la esperanza de salvar a los bancos de su liquidación. Las siguientes secciones explican el papel de Fobaproa en el Programa de Saneamiento.
Características
El Programa de Saneamiento se presentó en tres partes como se explica a continuación:
En la primera fase del proceso de saneamiento, Fobaproa
otorgó a la institución una línea de crédito
que le permitía al banco cumplir con sus obligaciones con sus depositantes.
Como garantía, Fobaproa recibió y mantuvo acciones del banco
y /o compañía tenedora a la que perteneciera el banco.
En la segunda fase del proceso de Saneamiento, Fobaproa inyectó nuevo capital al capitalizar los créditos otorgados en la primera fase y/o proporcionar recursos adicionales. Este le permitió al banco continuar operando y cumplir con sus obligaciones con el público depositante.
La tercera fase del proceso de Saneamiento involucraba dos cursos de acción posibles. Si el banco se consideraba como una empresa viable, entonces Fobaproa podría haber vendido las acciones que adquirió a una tercera parte elegible. Fobaproa proporcionaría apoyo para la asignación de recursos y/o compra de las carteras de créditos y luego vendería la institución a bancos internacionales de prestigio, o a instituciones bancarias mexicanas viables.
Si se consideraba que el banco no era una empresa viable, entonces las sucursales del banco serían ofertadas para su venta, habría una reducción de personal y los activos restantes de la institución serían liquidados. En el proceso de liquidación el banco adquiriente asume todos los pasivos del banco vendido, en pesos. Para compensar al banco adquiriente por asumir dichos pasivos, el banco en venta emite un pagaré en pesos y asume una obligación contractual para pagar en dólares estadounidenses una cantidad igual a los pasivos asignados. En contraprestación, estas obligaciones fueron garantizadas por el Fobaproa.
Proceso Legal
La legalidad de Fobaproa de tomar posesión de los
activos de las instituciones insolventes ha sido sujeta de un considerable
escrutinio. La manera en la que Fobaproa obtuvo las acciones de algunos
bancos ha sido atacada como inconstitucional. A la fecha, los tribunales
no han dado su veredicto final a este respecto.
Programa de Saneamiento e Intervenciones Bancarias
La intervención de los bancos por parte de la CNBV tuvo la intención de proteger los intereses del público depositante, sin embrago, es una responsabilidad constante de la CNBV y no se le debe confundir con un "programa" creado como resultado de la crisis financiera de diciembre de 1994. Es la opinión de la CNBV que es sólo su responsabilidad asegurar que se intervengan aquellos bancos en los que se detecten "operaciones irregulares" que pudieran poner en peligro los depósitos del público. "Las operaciones irregulares" se definen como cualquier operación desde fraude hasta desviaciones de la ley bancaria, como el otorgamiento de autopréstamos, o el incumplir con los requerimientos mínimos de capital y reservas.
Las intervenciones fueron conducidas por la CNBV quien determinó caso por caso que banco debía ser intervenido y la forma de dicha intervención tendría lugar. La CNBV diseño programas individuales de acuerdo con las características de cada institución y con el ambiente al momento en que se realizó la intervención.
Durante las intervenciones, la CNBV tomó control de los bancos y suspendió los derechos de los accionistas, reemplazo a la administración existente en la institución y designó a un interventor-gerente. Fobaproa no tenía ninguna autoridad para iniciar intervenciones en los bancos y no era participe de la supervisión de los procesos de intervención. La única responsabilidad de Fobaproa con los bancos intervenidos era capitalizarlos, mientras la CNBV designaba a los interventores a cargo del proceso de Saneamiento.
Participantes
La CNBV intervino los bancos comerciales con irregularidades operativas, severos problemas financieros, o cuyos accionistas no podían cubrir los requisitos de capital de la institución entre 1994-1998. Para finales de 1996, ocho bancos habían sido intervenidos debido a las irregularidades detectadas en sus operaciones bancarias y de estos bancos, Banca Cremi y Banco Unión habían sido intervenidos antes de la devaluación de peso. Los otros bancos intervenidos mostraron una combinación de problemas financieros e irregularidades operativas.
A continuación se presenta una lista de los doce bancos intervenidos hasta el 30 de junio, 1998:
Anáhuac
Confía
Banca Cremi
Banco Capital
Banco de Oriente
Banco Interestatal
Banco Unión
Banco Obrero
Banpais
Banco del Sureste
Industrial
Pronorte
Para los bancos intervenidos, la CNBV ha indicado que sus responsabilidades de supervisión vigentes incluyen la supervisión del desempeño del interventor, lo mismo que revisar los sistemas administrativos, controles internos, operaciones en el mercado de dinero, capitalización y reservas de crédito deficientes. La recuperación de los créditos será de revisada en una base global. La dirección de Fobaproa será responsable de la supervisión de las recuperaciones de estos créditos.
Revisión por Terceras Partes
Cuando el valor era un problema, se contrataba a una tercera parte para realizar varios análisis, incluyendo auditorías a los valores de las carteras en su preparación para la venta, revisiones operativas de las transacciones, estudios de viabilidad y valuaciones generales.
La intervención de Facto
La CNBV creyó que al realizar una intervención de facto podría evitar la percepción negativa de las repercusiones de intervenciones anteriores (i.e. altos costos de liquidación, grandes pérdidas crediticias, pérdidas de los depósitos centrales, y unos costos de captación más altos). Se esperaba que un acuerdo con la parte interesada en comprar al banco sería alcanzado hasta que la institución compradora actuaría como el interventor defecto y se finalizara la compra.
Banca Serfin, el tercer banco más grande de México en el tiempo de la crisis, presentó una situación única para las autoridades financieras. Habla serias preocupaciones acerca de los efectos de una intervención en un banco de esta magnitud. Para tomar el control de las operaciones del banco, la CNBV inició una intervención defecto la cual incluyó el reemplazo de la gerencia bancaria y negociaciones con terceras partes para invertir en o adquirir a la institución en lugar de vender las sucursales y liquidar los activos. Inverlat también fue intervenido de facto.
Bancrecer es también un banco intervenido de facto, y bajo una estricta supervisión y escrutinio de la CNBV. Bancrecer no ha comprado a ningún banco o sucursales, y ha tenido una reversión de sus acuerdos para la compra de cartera crediticia. El status de la viabilidad de este banco, y del costo final requerido para la continuación de sus operaciones, es incierto en este momento, ya que será disposición del IPAB cómo resolver los problemas ya conocidos dentro de este banco.
Costo Fiscal
El Costo Fiscal del programa de Saneamiento será conocido cuando todos los activos remanentes, incluyendo los créditos, sean liquidados y las ventas pendientes que serán celebradas al valor actualizado cuando la transacción se realice. Es también incierto si los programas del Fobaproa hasta hoy han proporcionado el capital suficiente a los bancos para enfrentar las condiciones económicas adversas. Este asunto en general es comentado como parte de la evaluación de los programas de apoyo gubernamentales.
Los costos de saneamiento han sido reclasificados al costo
de capitalización. El costo total estimado de estos programas al
30 de junio de 1998 es MN $337,8000 millones.
3. Programas de apoyo a deudores
Definición y Propósito de los Programas de Apoyo a Deudores
Los programas de apoyo a deudores se crearon principalmente para los pequeños deudores, con el objetivo de ayudarlos en el pago de sus créditos vigentes. Los pequeños deudores sufrieron grandemente debido a la crisis financiera de 1994-95 puesto que perdieron su poder adquisitivo como consecuencia de la alta inflación y de las volátiles tasas de interés. Era ampliamente aceptado que estos deudores no tenían un papel significativo en la crisis financiera y que no deberían sufrir en su totalidad la carga ocasionada por la crisis. Por lo tanto, se consideraba necesario que la Asociación de Banqueros de México, ABM, y autoridades financieras crearan programas de apoyo que les dieran cierto alivio a dichos deudores. Los bancos también se beneficiaron de los programas debido a que por lo menos parte de los descuentos dados a los deudores los financiaba el gobierno federal.
Las principales directrices de los programas de apoyo a deudores eran:
La participación de Fobaproa en los programas de apoyo a deudores fue mínima. Se limitó únicamente a servir como conducto para los pagos de apoyo entre el gobierno federal y los bancos. Hasta antes de agosto de 1998, Fobaproa realizaba los pagos de apoyo a los bancos y después mandaba información a la CNBV para que se analizara y se confirmará la exactitud de la cantidad dada. Desde agosto de 1998, este acuerdo ha cambiado y los pagos de Fobaproa a los bancos ahora se hacen después de que la CNBV los aprueba.
Evolución de los Programas de Apoyo a Deudores
Los programas de apoyo a deudores han evolucionado con el tiempo. Los primeros programas fueron creados a principios de 1995, y nuevos programas fueron añadidos gradualmente hasta finales de 1998. Esta evolución ocurrió en respuesta a las necesidades cambiantes de los deudores para quienes los programas intentaban ayudar y por el estado de la economía caracterizado por inflación y disminución de los salarios reales.
Proceso para la creación e implementación de los Programas de Apoyo a Deudores
Los programas de apoyo a deudores estaban destinados a sectores específicos de la economía. En algunos casos, un programa tenía como objetivo más de un solo sector de deudores, mientras en otros casos el objetivo era únicamente un sector.
Programas con Apoyo Gubernamental
El desarrollo de los programas fue un esfuerzo combinado de la Asociación de Banqueros de México, el Banco de México, CNBV y SHCP. Los bancos identificaron los problemas relacionados con un sector en particular y a través de la Asociación de Banqueros en México los presentaron a las autoridades, en donde surgía un mecanismo para resolver los problemas. El costo de los programas que debía compartirse por los bancos y por el gobierno fue estimado por la CNBV y presentado a la SHCP para su aprobación y financiamiento. Se realizó un acuerdo básico preliminar describiendo como funcionarían los programas. Este acuerdo fue seguido por una serie de circulares emitidas por la CNBV especificando las reglas operativas del programa. Entonces se le proporcionó a los bancos una explicación sobre los programas por medio de presentaciones y otras medidas de comunicación llevadas a cabo principalmente por la CNBV.
Los programas y sus beneficios
A principios de 1995 y hasta finales de 1998, se introdujeron una serie de diferentes programas de apoyo a deudores. Los más significativos son los que se presentan en la tabla a continuación. Los sectores a los que fueron enfocados estos programas fueron: la Micro, Pequeña y Mediana Empresa; Agricultura, Pesca, Ganadería y Forestal; los deudores hipotecarios de bajo y medio ingreso (FOVI); y personas con créditos personales y créditos para la adquisición de bienes de consumo duradero y de tarjeta de crédito.
La siguiente tabla establece los diferentes programas
de apoyo a deudores en los que Fobaproa tuvo una participación.
Los deudores con créditos otorgados antes de una cierta fecha fueron elegibles para tres tipos de beneficios.
Beneficios adicionales ofrecidos por los bancos
Además de los beneficios ofrecidos en los programas de apoyo a deudores, los bancos también ofrecieron sus propios beneficios adicionales a los deudores. Algunos de estos fueron los beneficios estándar disponibles a todos los deudores y otros fueron negociados con los deudores individualmente. Debido a las dificultades involucradas en la adjudicación de garantías, los bancos estaban dispuestos a ofrecer descuentos adicionales a los deudores. Arreglar un crédito por una cantidad con descuento era más rápido y fácil que entrar en un proceso de litigio.
UDIs
Una de las características principales y de los beneficios más importantes de los programas de apoyo a deudores era la oportunidad que se les daba a los deudores de reestructurar sus créditos en unidades de inversión o UDIs, una moneda artificial que estaba aparejada con el índice de precios al consumidor. Bajo este programa, los créditos en pesos eran reestructurados y denominados en UDIs a una tasa fija de intereses. Todas las amortizaciones de los créditos reestructurados también se determinaban en UDIs. Debido a que las UDIs eran una moneda artificial y no podía ser utilizada como un medio de pago, los deudores en cuestión hacían sus pagos en pesos lo cual era computado al multiplicar la cantidad del pago en UDIs por el tipo de cambio vigente entre UDIs y pesos. Las UDIs fueron diseñadas de tal forma que los deudores pagaban la tasa de interés real, mientras que el gobierno cargaba con el costo de la diferencia entre la tasa nominal y la tasa real que está implícita en el acuerdo descrito en la siguiente sección de este reporte titulada Reestructuración en UDIs y Mecanismo del Fideicomiso.
La idea atrás de uso de las UDIs era aliviar las presiones de liquidez que se ejercían sobre los deudores ocasionadas por las altas y volátiles tasas de interés, especialmente durante 1995 a 1996. Al hacer eso los flujos efectivos nominales vigentes eran reducidos inicialmente, conforme las tasas de interés fijas más bajas se aplicaron a los valores de los créditos. Sin embargo, con el paso de los años y la inflación, los flujos de efectivos futuros en términos nominales, en pesos, se elevaban conforme al valor de las UDIs con respecto al peso.
El siguiente ejemplo demuestra la comparación de
los pagos en pesos nominales entre un préstamo reestructurado en
UDIs y un préstamo en pesos. El diagrama indica que los pagos inicialmente
denominados en UDIs eran más bajos que aquellos denominados en pesos.
Posteriormente, con la disminución de las tasas de interés
sobre los créditos en pesos, la brecha entre los pagos mensuales
entre estos dos créditos disminuía.
Reestructuración en UDIs y el Mecanismo del Fideicomiso
Se creó un mecanismo por separado para un control efectivo de las transacciones resultantes del uso de las UDIs. De esta forma, una vez que se reestructuraban los créditos en UDIs, eran transferidos junto con las reservas requeridas a un Fideicomiso administrado por los bancos. Este fideicomiso fue creado como un vehículo para el cambio de UDIs a pesos entre el gobierno y el banco, en una forma que el gobierno aceptará el riesgo entre la tasa real y la tasa nominal de intereses.
Una vez que el crédito era transferido al fideicomiso,
éste emitía valores fiduciarios en UDIs para poder financiar
la adquisición de dichos créditos, por una cantidad y plazo
similares a las de los créditos transferidos. De forma alternativa,
para financiar la adquisición del crédito transferido, el
fideicomiso también podía haber obtenido créditos
del gobierno federal en UDIs. Si el fideicomiso emitía valores fiduciarios,
el gobierno adquiría dichos valores y los tomaba en cuenta en su
contabilidad. Para financiar la compra de dichos valores fiduciarios, el
gobierno emitía unos Certificados de la Tesorería de la Federación
denominados en pesos conocidos como los "CETES" a los bancos a la tasa
de interés del Costo Porcentual Promedio ("CPP") equivalente a la
cantidad y plazo de los valores fiduciarios. Cuando el gobierno prestaba
al fideicomiso, transfería, la cantidad a través del fideicomiso
al banco, quién a su vez adquiría los CETES especiales a
una tasa CPP por dicha cantidad. El siguiente diagrama ilustra el mecanismo
del fideicomiso.
Cuando una exhibición del crédito era pagada por el deudor, el fideicomiso liquidaba la cantidad correspondiente del crédito y amortizaba los valores fiduciarios por la misma cantidad. Con la amortización de los valores fiduciarios, el gobierno federal a su vez amortizaba los CETES Especiales que emitía a los bancos. En los casos en los cuales los fideicomisos no había emitido valores fiduciarios y en lugar habían pedido prestado del gobierno para financiar la adquisición de los préstamos de deudores transferidos, el fideicomiso pagaba el crédito por la cantidad correspondiente, al gobierno, el cual a su vez iniciaba la liquidación de CETES en manos del banco por una cantidad equivalente.
Este Mecanismo aplicaba a todos los programas de apoyo en donde los créditos fueran reestructurados en UDIs excepto en los casos de "Pagos Mínimos Equivalentes a Renta", (los cuales tienen su propio mecanismo) y los programas de vivienda tipo FOVI.
Una vez que el crédito era reestructurado en UDIs, las provisiones, junto con la cartera crediticio, eran transferidas al fideicomiso como una partida contable. Estas reservas eran transferidas a un porcentaje mínimo prescrito de acuerdo con el programa (ejemplo hipotecas 2.5%-5%).
Los programas de apoyo a deudores requerían una evaluación trimestral de las provisiones por parte de los bancos para asegurarse de que hubiera suficientes reservas. De no ser así, el banco proporcionaba las reservas en efectivo, al fideicomiso. Estas reservas transferidas en efectivo eran entonces invertidas por el fideicomiso en instrumentos financieros a una tasa equivalente a la tasa de los valores fiduciarios.
Riesgo Crediticio y Cobranza
Los bancos eran responsables de la cobranza de las deudas y del riesgo crediticio ya sea que los créditos fueran transferidos al fideicomiso o no.
Tratamiento Contable
La circulares relativas a los programas de deudores proporcionaron requisitos contables detallados que debían seguir los bancos en su acreditación en la participación en el programa del apoyo a deudores.
Pagos de Apoyo a los Bancos
El apoyo ofrecido a los deudores era compartido por los bancos y el gobierno federal, el gobierno pagaba su proporción a los bancos a través del Banco de México (a costo de UDIs) y Fobaproa (descuento sobre pagos y tasa de interés). El apoyo a través del Banco de México era cubierto en la forma de bonos gubernamentales, el plazo de los cuales dependía de los términos de la reestructuración del crédito. Fobaproa establecía su participación de los pagos de apoyo obteniendo un crédito de cinco años de los bancos.
Evolución de Programas Significativos
Los siguientes párrafos y diagramas ilustran la evolución de los programas significativos y beneficios proporcionados a los sectores clave de la economía.
Sector de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa
Este sector recibió su primer beneficio con Planta
Productiva en abril de 1995, el cual proporcionó la opción
de reestructurar el crédito en pesos en UDIs a una tasa de interés
fija. Los que no reestructuraron bajo este programa, tenían la opción
de reestructurar sus créditos en UDIs bajo el programa de ADE por
el periodo y las tasa especificadas en el de Planta Productiva. Los deudores
que aun deseaban pagar en pesos, recibían ayuda a través
de tasas fijas de interés bajo el ADE. Después del ADE, los
deudores comerciales que tenían créditos en pesos, UDIs y
dólares estadounidenses, recibieron apoyo bajo el programa FOPYME
mediante opciones de descuentos de pagos y reestructuración. A FOPYME
le siguió el programa final conocido como Punto Final, que ofrecía
grandes descuentos sobre los pagos a partir de 1999. El siguiente diagrama
establece el progreso de los programas en este sector:
Sector Agrícola, Ganadero, Forestal y de Pesca
Estos sectores recibieron esencialmente los mismos beneficios
que se ofrecieron a los deudores comerciales, tanto del programa de Planta
Productiva como el de ADE. A ADE le siguió FINAPE el cual nuevamente
les proporcionó la opción de reestructurar en UDIs a aquellos
que tuvieran préstamos en pesos y proporcionó descuentos
sobre los pagos para deudores que tuvieran préstamos en pesos, dólares
o UDIs. Posteriormente en 1999, los deudores de ese sector podían
optar por el programa de Punto Final y gozar de los beneficios que este
proporcionaba.
Sector de Vivienda
El programa de apoyo a deudores se enfocó en dos tipos de hipotecas para la vivienda. El primer tipo eran hipotecas residenciales de tamaño mediano. Estas eran hipotecas tradicionales con base en valor del inmueble adquirido. El segundo tipo era la hipoteca para vivienda de bajos ingresos, o del tipo FOVI. Estos créditos hipotecarios eran para los trabajadores que percibían el salario mínimo y se basaban en el ingreso de deudor y no en el valor de la vivienda. El siguiente diagrama muestra la evolución y los beneficios proporcionados por estos dos tipos de programas.
El primer programa de apoyo para los deudores residenciales
medianos, se estableció en junio de 1995, y contenía la opción
de reestructurar créditos en UDIs a tasas de interés fijas.
A éste le siguió el ADE, el cual concedió a los deudores
la misma opción pero a tasas de interés más bajas.
Después del ADE, el programa de Beneficios Adicionales ofreció
descuentos en los pagos y opciones de reestructuración. Aquellos
deudores quienes, después de reestructurar sus créditos no
tenían la capacidad de cumplir con sus compromisos podían
optar por el programa de "Rentas" bajo el cual se pagaba una renta mensual
durante seis años con la opción de readquirir la vivienda
al final de dicho periodo. La última oportunidad de ayuda llegó
en la forma del programa Punto Final, mediante el cual, hasta septiembre
de 1999, los deudores podían enrolarse en dicho programa y obtener
los beneficios de Punto Final.
Con respecto a las hipotecas de vivienda de tipo FOVI, el ADE ofreció bonos sobre cada pagos por doce meses a partir de febrero de 1996. Para junio de 1996, esto fue reemplazado por el programa de Beneficios Adicionales, el cual ofrecía descuentos sobre los pagos hasta el Año 2000. Como se muestra en el diagrama siguiente, los créditos para la vivienda tipo FOVI no recibieron beneficios del programa Punto Final. De acuerdo con la CNBV, los deudores de FOVI ya se habían beneficiado con los subsidios de tasa de interés y con la anulación de los saldos pendientes del crédito al final del vencimiento del crédito.
Esto los puso en una mejor posición que a los deudores
residenciales medios con los beneficios del programa Punto Final. Por esta
razón, se decidió no incluir a los deudores de FOVI en el
programa Punto Final.
Individuos con Créditos Personales, Créditos para Bienes de Consumo Duradero y Deudas de Tarjetas de Crédito
El programa de ADE proporcionó ayuda a los deudores de tarjeta de crédito, y de créditos de bienes de consumo duraderos y créditos personales al ofrecer la opción de reestructura en UDIs con una tasa de interés fija. Si los deudores estaban al corriente y escogían permanecer en pesos, se beneficiaban de las tasas fijas de interés, del 1 de septiembre de 1995 al 30 de septiembre del 1996.
Eventos Subsecuentes
El último programa de apoyo a deudores, Punto Final, entró en vigor en enero de 1999, y reemplazo a todos los programas anteriores para el sector agrícola, comercial, y de vivienda mediana. Este programa tenía como objetivo resolver los problemas como la discrepancia entre los valores hipotecarlos y los valores de los inmuebles y proporcionar una mayor motivación a los deudores para pagar sus créditos pendientes ofreciéndoles descuentos más altos que los programas anteriores. De acuerdo con la CNBV, el programa Punto Final fue presentado de tal manera que es evidente que este programa ofrecía descuentos 'significativamente más altos' que los programas anteriores. Los deudores fueron informados que esta era la última oportunidad para beneficiarse de los programas. Para incrementar la partición de los deudores de vivienda, el programa se abrió para los deudores con créditos en pesos. El programa Punto Final no involucró un incremento significativo en el costo para el gobierno federal con respecto a los programas previos. La razón fue que Punto Final tiene un acuerdo para compartir costos (por descuento sobre los pagos) entre el gobierno y los bancos, a diferencia de los programas residenciales anteriores en donde el costo era asumido únicamente por el gobierno.
La CNBV establece que la introducción de descuentos más altos para los pagos adelantados y para las deudas vigentes bajo este programa resultó en un incremento significativo de la participación y el pago de las deudas.
Supervisión de los Programas
El progreso y la implementación de todos los programas de apoyo a deudores fueron supervisados por la CNBV, con la excepción del programa de los estados y municipios, el cual fue administrado por la SHCP.
El objetivo de este proceso era:
La información recibida por la CNBV fue revisada para confirmar los costos del programa cargados por el banco al gobierno federal. Esta información también sirvió para evaluar el impacto de los programas de apoyo a deudores a la fecha, y proporcionó información para futuras mejoras en los programas con el objetivo de hacerlos más efectivos.
Los métodos para supervisar a los bancos se desarrollaron conforme los programas fueron evolucionando. Cuando se implementaron los programas por primera vez, la información relativa a dichos programas era enviada por los bancos vía fax a la CNBV. De acuerdo con la CNBV, la información no era presentada en un formato estándar y tenía que pasar por un proceso de depuración y agrupamiento antes de que se pudiera realizar el análisis.
Posteriormente, el proceso de mandar información vía fax cambió a hojas de cálculo electrónicas. La información era acomodada, clasificada y agrupada mes a mes por cada banco para que se llevará a cabo el análisis. Se utilizaron varias fórmulas de validación en las hojas de cálculo electrónicas para confirmar que las cantidades entregadas por los bancos estuvieran de acuerdo con los convenios y las circulares.
Para agosto de 1998, el sistema de base de datos electrónico conocido como SAC era totalmente funcional y reemplazó a las hojas de cálculo. El nuevo sistema redujo significativamente los recursos que se invertían en la compilación y arreglo de la información. De acuerdo con la CNBV, el sistema SAC fue diseñado para recibir la información relevante para su análisis de forma consistente y eficiente.
Cada banco ingresaba su información para el cálculo del subsidio en el sistema SAC. Las fórmulas de validación inherentes de SAC aseguraban la exactitud de los cálculos de tal forma que las cifras soporte que estaban mal calculadas, eran rechazadas por el sistema y no eran enviadas al banco. Sin embargo, existieron algunos casos en donde no se detectaron parámetros incorrectos, para los cuales la CNBV realizó una revisión específica de la información. Después de la validación de la información, ésta era analizada por la CNBV.
Se debe hacer notar que antes de la implementación de SAC, el Banco de México realizaba el pago a los bancos y luego mandaba la información a la CNBV para su análisis y confirmación de las cifras soporte. Cualquier ajuste recomendado por la CNBV para las cantidades soporte tendría lugar después de dicho proceso.
Con la implementación de SAC, el análisis de la CNBV se realizó mucho más pronto y las cantidades soporte fueron aprobadas y mandadas al Banco de México para su pago. Por lo tanto, SAC aseguraba un proceso de pago mejorado por medio del cual la aprobación era dada antes de que Banco de México realizara el pago.
Revisión Especial por Auditores Externos
Desde 1998, los auditores externos de los bancos han estado realizado una revisión especial de la implementación de los programas de apoyo a deudores de acuerdo con el alcance del trabajo definido por la CNBV. La intención era asegurar a los reguladores que las instituciones bancarias llevaban a cabo correctamente la aplicación de los beneficios de los diferentes programas. El alcance de la auditoría cubrió lo siguiente:
Auditorías Generales a los Bancos Realizados por Auditores Externos
Los auditores externos de los bancos llevaban acabo revisiones de los programas de apoyo a deudores como parte de su auditoría anual normal. La CNBV revisaba los informes emitidos por estos auditores para asegurarse de que no existiera un incumplimiento importante de los programas de apoyo a deudores.
Cumplimiento del Programa
La CNBV, en su papel de supervisor, se encargó de asegurar que los bancos cumplieran con el marco estatutario que gobernaba los programas de apoyo a deudores.
De acuerdo con la CNBV, los bancos cumplieron en general con las regulaciones establecidas. Esta medida fue confirmada durante las pláticas que sostuvimos con los bancos y sus auditores. A pesar de que hubieron pocos casos en los cuales el banco no se adhirió al marco regulatorio, dichas inconsistencias fueron reportadas al banco por la CNBV y fueron posteriormente rectificadas.
Un ejemplo de incumplimiento identificado por la CNBV fue el caso en el cual se descubrió que Banco Inverlat había mal interpretado las provisiones regulatorias relevantes, lo cual resultó en que el banco recibiera apoyo por más de MN $200 millones del gobierno federal. Esta cuestión fue detectada por la CNBV cuando descubrió que, en mayo de 1998, Banco Inverlat reportó 48.6 por ciento de apoyo otorgado a esa fecha que era atribuible al programa de vivienda FOVI. Después de haber conducido una investigación y haber revisado los hallazgos con el banco, se estableció que Banco Inverlat había reportado a la CNBV los descuentos individuales que había establecido para la cartera credito FOVI como prepagos realizados por deudores. Inverlat otorgó descuentos posteriores al tratar a los descuentos anteriores como prepagos, por una cantidad de MN $520.8 millones de los cuales el costo fiscal fue de MN $209.4 millones. Posteriormente, Inverlat admitió que había mal interpretado la ley y reembolsó la cantidad con sus intereses. La CNBV le impuso una multa de MN $l millón a Banco Inverlat por violar el estatuto.
Otro ejemplo de incumplimiento que fue determinado por la CNBV fue aquel relacionado con Sureste, en el cual una cuenta fue utilizada para todos los deudores en lugar de aplicar los beneficios de forma individual en las cuentas de los deudores. Como resultado, no era posible determinar si los deudores que recibían los beneficios estaban al corriente. La última auditoría reveló que Sureste había remediado esta situación.
Los hallazgos de los Despachos Contratados confirman los hallazgos de la CNBV y de los otros auditores externos con respecto al cumplimiento.
Hallazgos en los Programas de Apoyo a Deudores
Los programas de apoyo a deudores fueron creados principalmente para ayudar a los deudores a pagar sus deudas al ofrecerles ciertos beneficios. La extensión en la cual este objetivo fue cumplido puede ser determinada al medir el efecto de los programas en las tasas moratorias, el número de deudores y el valor de las carteras. Otras mediciones, tales como la extensión de los beneficios proporcionados a los pequeños deudores y los nuevos préstamos otorgados, también se consideran como factores clave que afectaron la capacidad de pago de los deudores y los objetivos del programa de apoyo a deudores.
Estos hallazgos se basan en las pláticas sostenidas con la CNBV y en la información proporcionada por esta, para los periodos que comenzaron y terminaron durante el tercer trimestre de 1996 y 1998, respectivamente. La revisión cubre únicamente varios programas significativos de apoyo a deudores para los sectores relativamente grandes.
Hallazgos Generales
El impacto del programa de apoyo a deudores se resume
en la gráfica que se presenta a continuación y establece
el cambio porcentual acumulado en el número de deudores, valores
de la cartera y tasas de morosidad para los sectores agrícola, empresarial
y residencial, durante un periodo de dos años. El comportamiento
de los indicadores claves se resume en la tabla que se presenta a continuación.
Notas a la gráfica
También se hace notar que la cartera transferida a Fobaproa no estaba incluida en la tabla anterior ni en los hallazgos resumidos en ella. De acuerdo con la CNBV, la mayor parte de la cartera transferida a Fobaproa era ya morosa antes del advenimiento de la crisis, y cualquier oferta de incentivos no hubiera aumentado la recuperación. Por lo tanto, se consideró apropiado no incluir dicha cantidad al evaluar el impacto de los programas de apoyo a deudores. Una parte importante de la cartera que calificaba para los beneficios del programa fueron créditos de categoría "E", que ya estaban vencidos con anterioridad a la crisis.
Era claro que estos deudores no tenían la intención de pagar aun con los estímulos ofrecidos. Consecuentemente, los programas de apoyo a deudores no afectaron esta categoría.
Los programas fueron disecados también para proporcionar incentivos a los bancos para otorgar nuevos créditos. Los Bancos recibían un cierto porcentaje de subsidio del gobierno únicamente si otorgaban nuevos créditos para el desarrollo de sectores, especialmente del comercial y agrícola. En cierta medida, el desembolso de nuevos créditos puede ser atribuido a esta política. Esta cantidad de nuevos créditos fue de MN $30,700 millones para el sector agrícola y de MN $13,591 millones para el sector comercial.
Con base en el desempeño de los programas de apoyo a deudores, la CNBV es de la opinión de que los programas alcanzaron sus objetivos, especialmente en lo relacionado con las carteras vencidas y el otorgamiento de nuevos créditos para el desarrollo de sectores críticos para la economía. Si el programa no hubiera sido implementado, hubieran existido incumplimientos significativamente más altos, aumentando el riesgo de un colapso del sistema bancario.
Hallazgos por Sector
La tabla que se presenta a continuación presenta
un resumen de las tendencias del programa clave por sector. Las notas de
la tabla anterior de esta sección también aplican a esta
tabla.
A continuación se presentan los hallazgos clave con base en nuestro análisis y en la discusión con la CNBV:
Los pagos por adelantado, es decir, aquellos pagos recibidos por los bancos antes de su fecha de vencimiento, constituyeron una proporción significativa del acumulado de pagos, por lo tanto, contribuyeron al logro de los objetivos del programa. Por ejemplo, 22.70 por ciento de los pagos totales por el sector agrícola fueron pagos por adelantado. Esto se debió a que los programas ofrecieron incentivos substanciales a los deudores para que hicieran sus pagos por adelantado. En algunos casos, estos beneficios, o descuentos, eran equivalentes a los descuentos en los pagos mensuales regulares mientras que en otros casos eran incluso más altos.
Impacto de las UDIs sobre los Pagos
Las UDIs dependían significativamente de un futuro crecimiento económico y de una inflación baja para poder mejorar la capacidad de los deudores de hacer sus pagos futuros. Los pagos iniciales de los créditos en UDIs eran más bajos en comparación con los préstamos en pesos. Sin embargo, la tendencia de pagos futuros dependerá de la inflación y de la habilidad de los salarios de mantenerle el paso. Si los salarios nominales aumentarán al mismo ritmo o más rápido que la inflación, entonces los deudores tendrían la capacidad de pagar sus deudas y los objetivos de las UDIs serían alcanzados. En la actualidad, el gobierno federal predice que la inflación será del 13 y 10 por ciento para 1999 y el 2000, respectivamente. El Consenso Mexicano de Pronóstico predice que será más alta para los mismos periodos, a 16.2 y 13.9 por ciento, respectivamente.
Resultados de los Bancos
Como se discutió anteriormente, los programas de apoyo a deudores alentaron los pagos y contuvieron la tasa de morosidad. Esto llevó un impacto positivo en los bancos puesto que una proporción más grande de sus carteras se mantuvo al corriente. Además, los pagos resultaron en una mejora de los flujos efectivos del banco. De acuerdo con la CNBV, sin los beneficios del programa, los deudores hubieran caído en un incumplimiento a gran escala lo que hubiera requerido una ayuda adicional del gobierno federal para mantener el capital de los bancos.
Factores Limitantes de los Programas de Apoyo a Deudores
Los siguientes factores, entre otros, limitaron la capacidad de pago de deuda de los acreditados:
Inflación y salarios
Desde la crisis del peso, la inflación en México
ha sobrepasado el aumento de los salarios nominales de tal forma que los
salarios reales y el poder adquisitivo del consumidor han continuado disminuyendo.
Los salarios reales declinaron 28 por ciento entre 1994 y 1998. Este declive
ha tenido un efecto dañino en la capacidad de pago de la deuda de
los acreditados ya existentes quienes se dieron cuenta que una proporción
más grande de sus ingresos era requerida para pagar sus deudas,
afectando el éxito de los programas. La siguiente tabla indica la
tendencia a la alza y la brecha creciente entre la inflación y los
salarios nominales:
El valor de los bienes inmuebles en relación a los créditos
Durante la crisis, hubo la suposición incorrecta de que los precios de las casas estaban aumentando debido a la alta inflación y al incremento en los costos de los materiales para construcción. La excesiva oferta de un gran inventario de bienes inmuebles y la correspondiente baja demanda ocasionó que el valor real de los bienes inmuebles se colapsará en 1995, una tendencia que continuó durante los siguientes años. Sin embargo, al mismo tiempo, las hipotecas crecieron rápidamente debido a la alta inflación y a las altas tasa de interés ocasionando que el valor de la mayor parte de las hipotecas se elevará por arriba del valor de los bienes inmuebles hipotecados. Esta disparidad demostró a los deudores para que se mantuvieran al corriente en sus pagos y participarán en los programas de apoyo a deudores.
Sistema Legal
Las leyes de quiebra en México no apoyan los esfuerzos bancarios para ejecutar sus garantías. Las comunidades no apoyan los desalojos de casas, y por lo tanto, hay muy pocas consecuencias del hecho de no pagar o negarse a pagar. Aquellos que estuvieron conscientes de las desventajas del sistema judicial, permanecieron en sus casas durante años sin realizar ningún pago.
Publicidad Adversa
De acuerdo con la CNBV, hubo una considerable publicidad adversa relacionada con los programas de apoyo a deudores. Se formaron grupos que enrolaban a deudores como sus miembros y los motivaban a no realizar los pagos adeudados, pues se les prometía protección y anulación de las consecuencias potenciales.
Factores ambientales
De acuerdo con la CNBV, el sector agrícola se vio afectado por sequías e incendios forestales en el norte, que destruyeron muchas cosechas en 1997 y 1998. Esto afectó la capacidad de pago de los deudores en aquellos sectores y finalmente constituyó un obstáculo para el éxito de los programas de apoyo a deudores.
Limitantes en la Información
La información para los programas de ADE y de Planta Productiva está consolidada de tal forma que no es posible hacer un análisis del impacto de dichos programas. De acuerdo con la CNBV, la SHCP auditó dichos programas y no encontró inconsistencias significativas.
Costos Fiscales
La siguiente tabla presenta los cálculos de la CNBV por los tres componentes (a febrero de 1998) del costo fiscal de los programas a deudores. Estos valores representan el valor presente de los pagos anticipados de estos programas. Un análisis que se compara con nuestro estimado ha sido presentado en la sección del costo fiscal de nuestro informe.
Metodología utilizada para calcular los Costo Fiscales
l. Introducción
De conformidad con las preguntas hechas por el Comité de Contrataciones y en respuesta a sus preocupaciones, esta sección del Informe contiene una evaluación del marco regulatorio, y las recomendaciones respecto al mismo, dentro del cual Fobaproa existió y los reguladores supervisores individuales responsables, hasta cierto punto, de su operación. Posteriormente, el informe evalúa los programas bancarios y de apoyo a deudores que se financiaron a través del Fobaproa.
Con el objeto de comprender los hallazgos contenidos en esta sección del informe, es necesario hacer algunos comentarios respecto a la propiedad de los bancos después de su privatización en 1991 y al ambiente de supervisión general que afectaba su seguridad financiera; esto permitirá explicar el impacto y retos que enfrentó el Fobaproa.
Propiedad de los Bancos Después de su Privatización
Durante el periodo de privatización, que comenzó en 1991, el gobierno mexicano recibió aproximadamente MN $38,000 millones (US $12,500 millones) a cambio de su participación en los bancos sujetos a privatización. De 1992 a 1994, se crearon 16 nuevos bancos a través del otorgamiento de autorizaciones por parte del gobierno.
Cuando comenzó el proceso de privatización, se impuso un límite con respecto a la posesión de acciones con derecho a voto de los bancos así como para las sociedades financieras controladoras. Se restringió a las personas físicas y morales la titularidad de acciones en no más del 5 por ciento del total de acciones, esto estaba sujeto a un aumento de no más del 20 por ciento, bajo la aprobación de la SHCP. Estas restricciones no aplicaron, entre otros, a inversionistas institucionales a quienes se les permitió adquirir, de manera individual o colectiva, hasta un 20 por ciento del capital social de un banco en particular. Además, exenciones transitorias fueron otorgadas a los grupos financieros permitiéndoles adquirir más del 20 por ciento. Esto trajo como resultado el que la propiedad de varios bancos estuviera altamente concentrada, y por lo tanto una influencia significativa se ejerció en estos bancos por parte de unos cuantos accionistas. A pesar de que cierto número de bancos nuevos y privatizados se adquirieron por grupos que evidentemente tenían la intención de operarlos (y de hecho los operaron), de manera adecuada, hubo otros que vieron la propiedad de los bancos como un medio para obtener acceso a financiamiento bajo, y condiciones favorables para compañías y empresas relacionadas.
El débil ambiente de supervisión en el cual se encontraban tanto los bancos nuevos como los privatizados, aunado a la garantía implícita otorgada por el gobierno de que todas las obligaciones, incluyendo obligaciones a depositantes, se cumplirían, proporcionó a los bancos la oportunidad y, probablemente, el incentivo de tomar riesgos excesivos y eliminó el incentivo para establecer estructuras administrativas apropiadas.
Las autoridades regulatorias concuerdan en retrospectiva que el proceso de privatización pudo y debió conducirse de una manera más prudente.
La concentración de propiedad accionaria en unas cuantas manos, la participación de grupos financieros en la estructura accionaria de los bancos, el uso de dichos bancos para llevar a cabo operaciones con partes relacionadas y la realización de transacciones no celebradas en términos de mercado, en muchos casos distorsionaron la condición financiera de los bancos. Además, la dependencia de grandes transacciones celebradas con compañías relacionadas en grupos financieros colocó a cierto número de bancos en un riesgo sustancial como resultado de dicha exposición.
Al momento de la privatización y, en parte, como resultado de la concentración de la posesión accionaria de los bancos entre unos cuantos grupos financieros, la estructura de capital de muchos de los bancos privatizados se debilitó y no estaban en posición de lidiar fácilmente con los cambios en el entorno económico. Los créditos a grupos de control para subsidiar las inyecciones de capital y la inclusión en capital de Nivel I de los impuestos sobre la renta diferidos sobrevaluaron sustancialmente el capital real de muchos de los bancos. Como se podrá ver, esta insuficiencia de capital contribuyó en el severo impacto de la crisis del peso en los bancos.
Para evaluar la exposición al riesgo de los bancos a los grupos financieros, para diversificar el riesgo crediticio y para entender el impacto que dichos grupos puedan tener en la condición financiera de los bancos en los cuales están involucrados, es esencial que los responsables de la supervisión de los bancos estén informados regularmente sobre la existencia y naturaleza de dichas situaciones que representen exposiciones de riesgo y que también se les dé acceso, para efectos de evaluar la suficiencia de capital y asegurarse que todas las transacciones con miembros no regulados de los grupos de control se celebren en términos de mercado. Una consolidación de la supervisión y una diversificación de la propiedad y de los riesgos contribuirá a un ambiente bancario mucho más sano.
Conclusiones Generales con respecto al Ambiente de Supervisión y Regulatorio
Las débiles y de alguna manera mal enfocadas prácticas de supervisión vigentes en el momento en que dio inicio la privatización se pueden rastrear desde la nacionalización de los bancos que ocurrió en 1982. En ese entonces y durante los siguientes diez años, la CNB no se consideraba como parte esencial para asegurar un régimen regulatorio fuerte y activo ya que ésta era una agencia gubernamental supervisando a otra. Este periodo inhibió claramente el desarrollo de las agencias de supervisión mexicanas.
Una mejora en el ambiente regulatorio no acompañó, de manera inmediata, la privatización aun y cuando la necesidad de una regulación estricta tenía mayor importancia en un ambiente privatizado. Inmediatamente después de la privatización, un periodo de optimismo general empañó la necesidad de una mejor supervisión y control. A las autoridades regulatorias no se les proporcionó la autoridad o autonomía suficiente para realizar una supervisión adecuada e imponer medidas correctivas, tampoco contaban con la experiencia ni los recursos para regular los bancos recién privatizados. El proceso de recolección de información realizado por la CNB era obsoleto e implicaba un periodo de demora que muchas veces hizo que la información fuera redundante al momento en que se recibía. La falta de consistencia en la información proporcionada al público ocasionó que existiera incertidumbre en cuanto a los resultados financieros de los bancos. Debido a que no existía la capacidad de hacer comparaciones de la información proporcionada por cada una de las instituciones reportantes, los usuarios de los informes los interpretaban de manera diferente.
Debido a la combinación de una pobre supervisión por parte de la autoridad regulatoria, la concentración accionaria, la falta de ética de algunos accionistas y la falta de controles internos en los bancos recién privatizados, se llevaron a cabo algunas transacciones irregulares. De hecho, ésta fue la situación con respecto a los bancos Unión y Cremi, en donde se presentaron cargos penales en contra de ciertos accionistas.
Después de la privatización de los bancos en 1991, sus activos continuaron creciendo sustancialmente durante los tres años subsecuentes, alcanzando niveles récord a finales de 1994. Ahora, es aparente que muchos de los bancos buscaban incrementar su participación en el mercado otorgando créditos de manera agresiva y, en muchos casos, de manera imprudente. Esta expansión de créditos se dio en paralelo con la política del Banco de México que en 1993 y en 1994, trajo como resultado la expansión de créditos al sistema bancario a una creciente tasa. Los préstamos interbancarios a través de líneas de crédito con bancos extranjeros a grandes bancos nacionales financiaron el crecimiento de la cartera crediticia; trajeron como resultado, la mayoría de los préstamos interbancarios estaban denominados en divisa extranjera.
Como resultado de la fragilidad inherente de muchos de los bancos después de la privatización y de su rápido crecimiento a través del otorgamiento de créditos imprudentes, estos no estaban equipados, en gran parte, para lidiar con los retos derivados de la crisis del peso en 1994 y con el impacto que tanto la inflación como las altas tasas de interés tenían sobre la calidad de sus carteras crediticias. Además, la legislación que protegía los derechos de los deudores a expensas de los acreedores así como un sistema judicial que estaba mal equipado para apoyar a acreedores en busca de ejercer sus garantías de crédito, hizo que la posición de los bancos fuera aún más inestable.
En respuesta a la crisis del peso y como resultado de su determinación de utilizar recursos fiscales para proteger a los depositantes de los riesgos impuestos por el deterioro del capital dentro del sistema bancario, la SHCP adoptó los siguientes objetivos y decidió utilizar al Fobaproa para lograrlos:
Como resultado de las prácticas y políticas de la SHCP previas y en el periodo de la privatización, México no tenía los recursos financieros para liquidar sus obligaciones con los acreedores, incluyendo a los ahorradores, y para reestructurar el sistema bancario.
Cuando se iniciaron los programas bancarios administrados a través de Fobaproa, la solvencia y viabilidad de muchos de los bancos que obtuvieron asistencia a través de estos programas eran temas muy serios. La debilidad general en el ambiente de supervisión inherente al momento de la privatización, la renuencia por parte del gobierno para permitir que los bancos insolventes quebraran y los retrasos que muy a menudo siguieron a la identificación por parte de los organismos supervisores de problemas significativos, se combinaron para aumentar substancialmente los costos de los programas bancarios administrados a través de Fobaproa.
En nuestra opinión, si la CNBV hubiera actuado y se le hubiera permitido actuar de manera más decisiva con la información relacionada a la precaria condición financiera de muchos de los bancos, los costos en los que se ha incurrido desde entonces para mantener operando a las instituciones insolventes se hubieran visto substancialmente reducidos. Para asegurar la industria bancaria sana, es esencial, desde nuestro punto de vista, que la SHCP permita que los bancos, una vez identificados como insolventes, sean liquidados. En un ambiente en donde todos los ahorradores están protegidos (que viene siendo el caso actual en México), el impacto potencial de la liquidación de operaciones de uno o más bancos sobre la viabilidad del sistema financiero a través de retiros masivos de depósitos no es una preocupación importante.
Para permitir que los organismos de supervisión respondan de manera más rápida a los problemas identificados en aquellos bancos a los cuales supervisan, y para lograr la credibilidad del público, las funciones de cada uno de los organismos deben definirse claramente y eliminar cualquier duplicación de funciones entre ellos. Si el mandato de cada uno de los organismos es claro, entonces, cada uno de ellos será más capaz de manejar, de manera rápida, los problemas al momento en el que se presentan.
Finalmente, la consolidación de los bancos de México a través de la liquidación y disolución de aquellos que no son viables, una mejora en la capitalización (y el reconocimiento de insuficiencias actuales de capital), así como la mejora del marco legal para proteger mejor los derechos de los depositantes, contribuirán al crecimiento de un sistema bancario saludable y más estable.
Alcance
Lo que se presenta a continuación es un análisis del marco regulatorio mexicano en relación al sector bancario antes y durante la crisis bancaria mexicana. El análisis se divide en las siguientes tres secciones:
I. Evaluación de la legislación y la normatividad de supervisión
Se llevó a cabo una revisión de varias leyes, tal y como: la Ley de Instituciones de Crédito, Ley que Regula a las Agrupaciones Financieras, Ley Orgánica de la CNBV y las modificaciones a estas leyes desde 1990. Además, se llevó a cabo una revisión de reglamentos más específicos incluidos en varias reglas y circulares publicadas en el Diario Oficial de la Federación durante ese mismo periodo.
Se llevaron a cabo entrevistas con varios organismos regulatorios y se hicieron consultas con nuestros asesores legales y con varios profesionistas mexicanos, según se requería.
No se abarcaron todos los aspectos del marco regulatorio mexicano y los comentarios se limitan a aquellas áreas que han tenido el mayor impacto en el sistema financiero de México.
Evaluación de la Legislación y Normatividad de Supervisión
Quiebra y Suspensión de Pagos
Se llevó a cabo una revisión de la legislación mexicana sobre quiebras y el siguiente análisis hará mención de las fortalezas y debilidades de esa legislación y que se observaron a lo largo de la revisión.
Cobranza y Ejecución
Aun y cuando es importante tener cierto grado de imprecisión en la ley de quiebras para proporcionar la flexibilidad requerida para resolver de manera eficiente casos complejos y específicos, en base a la experiencia con la ley de quiebras internacional, la ley mexicana parece ser demasiado imprecisa y, como tal, falla al proporcionar una guía adecuada, frecuentemente ocasionando que la ley sea mal interpretada y aplicada de manera inconsistente por los tribunales.
Un problema significativo enfrentado durante la crisis del peso fue la inadecuada infraestructura del propio sistema de justicia sobre quiebras, que resultó incapaz de manejar el número de demandas que se hicieron durante este periodo. Esto se debió al hecho de que existían pocos jueces en México que llevaran a cabo un juicio para procesos de quiebras, problema que continúa existiendo a la fecha.
Los jueces de quiebras están obligados a acordar resoluciones para cada objeción presentada ante ellos por parte de los deudores. Los deudores utilizaron esta debilidad, retrasando deliberadamente la recuperación de las garantías por parte de los acreedores aumentando las excepciones sin fundamento. Estas excepciones, a su vez, contribuyeron con la inhabilidad de los tribunales para atender rápidamente los asuntos que tenían frente a ellos. Existen varias organizaciones a lo largo de México cuyo objetivo es proteger a los deudores y que preparan y venden "libros de impugnación" que los deudores simplemente tienen que firmar y presentar en el tribunal.
Además de la legislación para quiebras, la recuperación por parte de los bancos se dificulta por las leyes que regulan la ejecución de la misma ley y las cobranzas. El proceso es tardado y engorroso, con retrasos substanciales y, cuando se pronuncian sentencias favorables, éstas no siempre se llevan a cabo. Intentar recuperar un crédito a través de procesos legales a menudo se llevaba de tres a siete años. Los deudores apelarían las decisiones con el conocimiento de que normalmente los bancos tratarán de llegar a un arreglo fuera del tribunal.
Proceso de Rehabilitación para Deudores
El procedimiento de suspensión de pagos es un proceso en el cual un deudor, en un intento de evitar la quiebra, puede solicitar a un tribunal y presentar una propuesta con el objetivo de reducir los pagos o bien de ganar tiempo y diferir los pagos. En dicha propuesta, el deudor identifica aquellos pagos que son necesarios para mantener el negocio.
El sistema está diseñado para proporcionar al deudor cierto incentivo para que siga este proceso de rehabilitación por las siguientes razones:
Mientras que la ley de quiebras contiene disposiciones dirigidas a proteger los derechos de acreedores garantizados, permitiéndoles tomar posesión de activos, en la práctica, dicha protección se ve minimizada debido a suspensiones automáticas sobre activos dados en garantía.
Debido a que los procesos son tardados e ineficientes, un acreedor normalmente recibe únicamente una pequeña parte del dinero que se le debe. Especialmente en el caso de los trabajadores se les pagará su sueldo, trabajen o no, durante el periodo en el que la entidad permanezca en el proceso de aprobación y hasta que el juez dicte sentencia. Además, sin importar la existencia de una garantía, los acreedores garantizados solamente tienen derecho a la cantidad residual después de haber pagado a los otros acreedores.
Debido a que actualmente los deudores se encuentran protegidos por el sistema legislativo y judicial, existe una tremenda resistencia pública a la reforma de quiebras. La última propuesta, de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, mantiene los procedimientos actuales pero impone un límite máximo de tiempo de 180 días para que se llegue a un acuerdo. Una vez que haya transcurrido este tiempo, se puede declarar la quiebra y se puede vender una entidad ya sea como un negocio en marcha o en partes seleccionadas.
Los acreedores y los deudores pueden debatir sobre la distribución de los activos, de ser necesario, después de que se lleve a cabo la liquidación.75 Hasta la fecha estas reformas no se han concretado.
Los principales obstáculos para reformar la Ley de Quiebras y Suspensión de Pagos son de carácter social y político en su naturaleza:
Otras Debilidades
En 1995, se intentó hacer un proceso de reestructuración fuera de la Ley de Quiebras y Suspensión de Pagos, denominado "Unidad de Coordinación para Acuerdos Bancos-Empresas (UCABE). La UCABE fue una organización informal que intentó establecer las bases para la reestructuración financiera de los créditos "sindicados" corporativos más grandes, por medio de negociaciones adicionales entre deudores y bancos para evitar la quiebra y para apresurar el proceso. Los créditos en México no son sindicados, pero en el caso de deudos común, UCABE trató de coordinar a todos los acreedores con el objeto de maximizar la recuperación de la deuda. En 1997 se disolvió la UCABE.
Impacto en el Sistema Financiero
La falta de recursos judiciales adecuados así como la existencia de leyes de quiebras deficientes han tenido un impacto significativo en el sistema financiero.
Los derechos de los acreedores requieren de mayor protección, de tal manera que en la práctica sean capaces de recuperar cantidades razonables sobre sus créditos garantizados. Si los derechos de los acreedores se fortalecen, se debe buscar un balance entre éstos y los derechos de los deudores, especialmente en el periodo de transición, para evitar así una epidemia de quiebras.
El número de tribunales y jueces de quiebras se debe aumentar para permitir que se procesen los casos de quiebras y suspensión de pagos de manera oportuna. Se deben establecer límites de tiempo sobre el periodo en el cual se le permite a un deudor suspender el pago de sus obligaciones, de tal manera que se faciliten las ejecuciones en caso necesario.
Se deben poner restricciones en cuanto al número de excepciones, impugnaciones y apelaciones que pueden presentar los deudores, para así reducir el impacto que dichas impugnaciones tienen en la decisión oportuna de los procesos judiciales. Se pueden poner restricciones adicionales en cuanto al uso de efectivo por parte de un deudor que se encuentra en suspensión de pagos.
Se puede establecer un proceso de otorgamiento de licencias a Fiduciarios para mejorar la credibilidad de éstos frente a los tribunales. El número de localidades en donde se puede presentar información de quiebras debe reducirse para facilitar el acceso a los archivos de quiebras.
Además, en las leyes que regulan la propiedad extranjera sobre bancos se han suavizado en los años recientes, ocasionando un aumento en la participación de extranjeros. Por lo tanto, también deben considerarse temas de insolvencia internacional y su coordinación en otros países.
Política de Salida
Uno de los obstáculos para contener los costos de la crisis financiera fue la incapacidad de liquidar y disolver de manera eficiente los bancos insolventes mientras se sostenía y apoyaba a los bancos sin liquidez pero solventes. Gran parte de esto se debió a los procedimientos de reorganización largos y costosos que resultaron de las leyes de quiebras ineficientes.
La política de salida es el cierre o liquidación de un banco, ya sea voluntariamente o a través de la coacción de una autoridad regulatoria, a través de su liquidación. En México, no existe una política de liquidación voluntaria ni una política formal de salida para la disolución forzosa.
En México, el término liquidación se usa en más de una circunstancia, de la siguiente manera:
(2) La liquidación se refiere a la completa liquidación y disolución, incluyendo la remoción de la licencia de la entidad para su operación. Esta forma de liquidación la llamaremos como "cierre" de un banco. La CNBV no está autorizada para llevar a cabo este tipo de liquidación. Sin embargo, la SHCP tiene la facultad de retirar la autorización de un banco.
Según el Fondo Monetario Internacional, una política de salida eficiente requiere de una autoridad de supervisión que tenga un marco legal adecuado y eficiente, así como la voluntad, autonomía y facultades para implementar una política estricta.
En México, el impedimento principal para llevar a cabo una política de salida eficiente es la renuencia por parte del gobierno para permitir que los bancos quiebren. Además, a pesar de su facultad para liquidar activos y suspender las operaciones de una institución bajo intervención gerencial, la política de la CNBV era llevar a cabo una intervención gerencial solamente como el último recurso. Finalmente, México no tiene un marco judicial y legal efectivos con respecto a la quiebra de instituciones financieras, la quiebra en general y la suspensión de pagos.
Marco legal Adecuado y Efectivo
A la CNBV sólo se le permite solicitar la suspensión de pagos o quiebra a los juzgados de quiebras. No tiene la autoridad para forzar la quiebra de una institución sin el previo consentimiento de los tribunales. Aunque este proceso es la práctica común en países industrializados, el proceso de aprobación es largo en México y obstaculiza la capacidad de la CNBV para llevar a cabo procesos de quiebra de manera oportuna.
El Fobaproa se vio eficazmente limitado en cuanto a su capacidad de aprobar arreglos en cuanto a las deudas que los interventores gerenciales de ciertos bancos estaban tratando de cobrar. Esta autoridad se transfirió al IPAB antes de establecerse la Junta de Gobierno del IPAB. Esto dejó un periodo en el cual la capacidad de seguir con la cobranza de activos y con las estrategias de fusión desarrolladas se retrasó debido a una laguna en la ley. Esto contribuyó a que se prolongaran el proceso de intervención gerencial y trajo como resultado que cierto número de bancos permanecieran en la indeterminación.
La ley no proporciona inmunidad a organismos gubernamentales o personas físicas para continuar con sus funciones. Según la asesoría legal de la CNBV, se puede hacer individualmente responsables a los supervisores por daños y perjuicios que podrían surgir debido a la intervención del banco que no hayan garantizado la intervención gerencial. Se puede restringir a los supervisores en cuanto a la naturaleza de las decisiones que quieran hacer, debido al miedo de repercusiones legales potenciales.
Política Gubernamental
La SHCP ha declarado que apoya totalmente la política de no permitir que los bancos quiebren o entren en liquidación. Como resultado de esta política, no se forzó a bancos insolventes para que salieran del sistema. Se intentó la reestructuración y se utilizó la intervención gerencial como el último recurso. El proceso de reestructuración abarcó uno o más de los siguientes:
Facultades de la CNBV
La CNBV tiene la facultad de:
Conclusión y Recomendaciones
Como se mencionó anteriormente, el Fondo Monetario Internacional fue el punto de comparación para evaluar la política de salida. En su opinión, una política eficiente de salida debe tener un marco legal adecuado y eficaz además de autoridad supervisora con el deseo, la autonomía y las facultades para implementar una política estricta. También los supervisores deben tener la autoridad para poder actuar fuera de los procedimientos establecidos para quiebra, sin la necesidad de aprobación política en cada caso.
México no solamente tiene una política formal de salida insuficiente, sino que tampoco cuenta con los elementos esenciales que permitan la liquidación eficiente de instituciones en la ausencia de una legislación formal. La ausencia de una política adecuada de liquidación de los bancos ha tenido un impacto significativo en la salud y desarrollo del sistema financiero y es una de las razones por las que el marco regulatorio permanece deficiente a pesar de los progresos que se han hecho en las áreas de supervisión. Para que el marco regulatorio sea eficaz, se deben mejorar todos y cada uno de los componentes del sistema.
A pesar de los obstáculos externos mencionados, los cuales obstaculizaron la capacidad de la CNBV para llevar a cabo eficientemente un proceso de salida, la CNBV tiene la autoridad necesaria para tomar el control de la institución y proceder con la venta de activos y con la suspensión de sus operaciones.
La CNBV tiene la facultad de desarrollar una política de salida y debe asegurarse que se establezca para los bancos nacionales, considerando que se encuentra actualmente desarrollando una política de salida para las subsidiarias de bancos extranjeros. Esta política puede ser lo suficientemente flexible como para adaptarse a diferentes situaciones en particular, según se requiera, estableciendo lineamientos sobre la administración de cierres de operaciones.
El Fondo Monetario Internacional sugiere que los supervisores "no se hagan personalmente responsables de los daños ocasionados por acciones realizadas legítimamente en el desempeño de sus obligaciones" y no deben hacerse responsables por decisiones que obviamente no sean razonables y que sean perjudiciales. Se debe de buscar una legislación así.
Protección a los Ahorradores
El mandato de Fobaproa era cubrir las obligaciones de los bancos y, por lo tanto, proteger a los depositantes. La cobertura de obligaciones por parte de Fobaproa ha sido muy amplia y, esencialmente, asegura la cobertura de todas las obligaciones bancarias a excepción de la deuda subordinada.
Este tipo de cobertura global pudo haber resultado en un aumento del riesgo moral en el sistema bancario. La presencia de riesgo moral reduce el efecto de las fuerzas de mercado que proporcionan incentivos para todos los miembros en el sistema financiero para evaluar los riesgos de las acciones que ellos toman.
Con el inicio de la crisis bancaria, el gobierno mexicano presumiblemente no pudo retirar sus garantías en las obligaciones a la banca sin arriesgarse a un retiro masivo de dinero debido a pánico de los ahorradores. Según el Banco Mundial, la experiencia del pasado muestra que contradecir las primeras declaraciones durante una crisis puede originar pánico y fuga de capital, dañando la recuperación económica y el desarrollo financiero. El Fondo Monetario Internacional sugiere extender la cobertura temporalmente durante una crisis.
Lo idóneo hubiera sido que el gobierno mexicano tuviera un sistema de respaldo de depósito bancario limitado en vigor antes de iniciar la privatización. La introducción del IPAB y la introducción por fases del respaldo de depósito bancario limitado remediará, en el futuro, esta situación.
Nuevo Sistema de respaldo de Depósito Bancario
En 1998, el gobierno aprobó una nueva legislación para crear el IPAB (Instituto para la Protección del Ahorro Bancario). El objeto del IPAB es proporcionar a las instituciones financieras con un sistema para la protección de los ahorros bancarios y para administrar los programas de recuperación financiera. Esto indica que el gobierno se está moviendo hacia la dirección de otras comunidades internacionales con respecto a los sistemas de respaldo de depósito bancario.
Los esquemas eficaces de respaldo de depósito bancario
están dirigidos a proteger a los depositantes relativamente pequeños
en contra de pérdidas. Las siguientes dos tablas ilustran las características
de un esquema eficaz de respaldo de depósito bancario durante épocas
normales y en tiempo de crisis:
A continuación se listan los rasgos más
sobresalienes del nuevo organismo de seguro de depósito bancario
de México comparado con Fobaproa:
Comparaciones Internacionales
La siguiente tabla ilustra que existen varios límites
de cobertura y esquemas de fijación de precios para la implementación
del respaldo de depósito bancario; la mayoría de estos están
lilitados, protegiendo así a los depositores pequeños no
sofisticados y dejando a los acreedores grandes en riesgo, permitiendo
que prevalezcan las fuerzas del mercado. Según se indica en la tabla,
muchos países han tenido esquemas de seguro de depósito bancario
en vigor por décadas. Según el Fondo Monetario Internacional,
un esquema formal de seguro de depósito bancario que ofrezca cobertura
limitada puede reducir los desembolsos gubernamentales cuando consideraciones
políticas obligarían, de lo contrario, a las autoridades
a proteger atodos los depositantes de bancos en quiebra. 79
Conclusiones
Las nuevas leyes de respaldo de depósito bancario de México representan una reforma significativa y son pasos positivos hacia el logro de un marco regulatorio eficaz para la supervisión de las instituciones financieras. La protección se limitará una vez que las regulaciones del IPAB hayan sido introducidas completamente por fases en el sistema, creando una disciplina de mercado en los bancos. Resulta especialmente notorio la nueva reserva para primas basadas en riesgos de la ley de tal manera que los bancos con mayor riesgo tendrán que pagar mayores primas. La limitación del seguro de depósito bancario en 400,000 UDIs para el 2005 es un paso positivo y, de ser posible, la adopción anticipada de este sistema es recomendable. Sin embargo, el IPAB, mientras tanto, continúa protegiendo todas las obligaciones bancarias, a excepción de deuda subordinada y obligaciones derivadas de operaciones irregulares.
Supervisión de Grupos Financieros
La Ley para Regular Agrupaciones Financieras de 1990 introdujo la posibilidad de tener grupos financieros en México. En 1995, la CNB y la CNV se fusionaron en un intento para moverse hacia la supervisión consolidada. Con el advenimiento de grupos financieros en cualquier país, surgen ciertos problemas que deben manejarse por las autoridades supervisoras. El Grupo Tripartito (un grupo internacionalmente representado de supervisores y reguladores establecido al inicio de 1993, específicamente para considerar formas de mejorar la supervisión de grupos financieros), identificaron los problemas principales para consolidar la supervisión, algunos de los cuales se enumera a continuación:
El Grupo Tripartito acordó que la supervisión de grupos financieros no podía ser efectiva si los componentes individuales de un grupo se supervisan en bases puramente individuales. La supervisión en base individual significa que el supervisor de la banca supervisa, por aislado, al banco dentro del grupo financiero, el supervisor de seguros supervisa, por aislado, a la compañía aseguradora dentro del grupo financiero, etc. La CNB se fusionó en 1995 con la CNV para consolidar la supervisión de las industrias bancarias y de valores. La industria aseguradora aún está siendo supervisada por un organismo por separado.
Según el Grupo Tripartito, la supervisión consolidada se define de la siguiente manera:
Derechos de Acceso a la Información Acerca de Entidades no Reguladas
Un elemento importante para supervisar a grupos financieros es el acceso a miembros no regulados del grupo. Este acceso es importante para evaluar la suficiencia de capital del grupo como un todo y para asegurarse que las transacciones entre grupos se hagan con base en las disposiciones legales y en términos de mercado. En México, no existen compañías no reguladas permitidas en grupos financieros.
La Evaluación de Suficiencia de Capital
México no requiere a los grupos financieros mantener una proporción o índice específico relativo a la suficiencia de capital; lo hacen únicamente sobre las entidades individuales. Es importante que se supervise la suficiencia de capital en una base individual pero que se complemente por medio de un examen del capital del grupo financiero como un todo, ya que los problemas que enfrente un miembro pueden afectar a los demás miembros en el grupo.
Grandes Exposiciones a Nivel de Grupo
A pesar de que México tiene reglas de diversificación de riesgos en vigor para instituciones financiera individuales, no existen reglas en vigor para evaluar las exposiciones elevadas de riesgo a nivel de grupo. Las situaciones de elevada exposición de riesgo a nivel de grupo pueden llevar a un contagio de problemas financieros en todo el grupo. Es esencial que los supervisores se mantengan informados de manera regular sobre la existencia y naturaleza de todas estas exposiciones. Un enfoque, según lo sugiere el Grupo Tripartito, sería el tener un regulador líder responsable de obtener la información necesaria para evaluar la exposición elevada de grupo e identificar puntos de preocupación adecuados que indicarán cuando iniciar pláticas entre varios organismos de supervisión. Sin embargo, a pesar de que puede haber un regulador líder, no se hace mención en las leyes sobre la manera en que los reguladores deben supervisar las situaciones que representan una elevada exposición de riesgo a nivel de grupo.
Contagio, Particularmente el Efecto de Exposiciones Intragrupo
El supervisor consolidado controla mejor las exposiciones intragrupo. La CNBV emitió una circular en 1997 que estableció la obligación de las instituciones de crédito para identificar a los grupos de personas físicas y morales que, debido de su capital o vínculos de responsabilidad constituyen riesgos comunes. Cada institución financiera debe mantener un listado de todas las partes relacionadas identificadas y presentar la lista a la CNBV semestralmente.
Transparencia en las Estructuras de Grupo
La SHCP, a través de la Ley para Regular Agrupaciones Financieras, autoriza el establecimiento y organización, así como la fusión, adquisición y retiro de una entidad de un grupo financiero. La SHCP ha emitido reglas referentes a solicitudes para la autorización de grupos financieros, que incluyen información con respecto a estatutos, reglas para evitar conflictos de intereses, listas de accionistas, funcionarios y directores y otra documentación como según lo considere necesario la SHCP. Para 1999, cualquier persona que adquiera o transfiera más del 2 por ciento del capital social de una institución de banca múltiple o grupo financiero lo debe notificar a la SHCP.
Pruebas de Idoneidad para Accionistas y Pruebas de Competencia y Aptitud para Gerentes
Los accionistas que tengan influencia material sobre un grupo financiero deben cumplir con los criterios de idoneidad y adecuación, según lo determine la autoridad supervisora. Dichos estándares necesitarán información sobre la identidad, capacidad profesional, experiencia, competencia, honestidad, integridad y situación financiera personal de los accionistas. Esta información se deberá corroborar con otra información disponible en otros organismos gubernamentales, registros de tribunales, organismos crediticios y entrevistas con anteriores asociados de negocios. También deberá recolectarse información detallando las relaciones de negocios o personales entre directores, grandes accionistas y contrapartes del banco o grupo financiero. México no tiene estándares que los accionistas con participaciones importantes deban cumplir. Esta insuficiencia de estándares formales para la determinación de la aptitud de los accionistas contribuyó a los problemas que se crearon al momento de la privatización.
También deben aplicarse criterios de idoneidad y adecuación a la alta gerencia del banco a nivel del Grupo y a nivel del banco. Al integrarse cada vez más los negocios bancarios, de seguros y de valores, es posible que el proceso de toma de decisiones pase de las entidades individualmente reguladas a la compañía matriz, permitiendo así a los administradores de compañías no reguladas que tomen decisiones sobre la entidad regulada. Los supervisores deben, por lo tanto, tener acceso y estar evaluando a los gerentes que en realidad tomen las decisiones con respecto a la entidad regulada.
Conclusiones y Recomendaciones
A pesar de que el marco regulatorio permitía la existencia de grupos financieros desde 1990, fue hasta el primero de mayo de 1995 cuando la CNB y la CNV se fusionaron creando así la CNBV. Aunque no se requiere una fusión de la autoridad supervisora para una consolidación eficaz, la fusión de las Comisiones facilita este proceso. Por lo tanto, la fusión de las autoridades supervisoras fue un paso positivo hacia la supervisión de grupos financieros.
Las autoridades supervisoras mexicanos podrían
considerar el establecer un sistema para supervisar a los grupos financieros
que conforman el sistema financiero mexicano de conformidad con los principios
arriba mencionados. Si las leyes permiten que dichos grupos operen, los
grupos deben estar adecuadamente supervisados. La CNBV ha estado consciente
sobre la necesidad de una supervisión consolidada desde 1996. En
ese año, la CNBV firmó una resolución del Comité
del Presidente de la IOSCO (Organización Internacional de Comisiones
de Valores) acordando que ciertos principios deben formar las bases para
la evaluación de riesgo de los grupos financieros y se deben utilizar,
en la medida de los posible, para guiar el desarrollo de la práctica
regulatoria y de la cooperación regulatoria en el área de
grupos financieros.
TENENCIA ACCIONARIA
Tenencia Accionaria General
Durante el periodo desde la nacionalización (1982) a la privatización (1991), los bancos mexicanos continuaron operando como banca múltiple. Sin embargo, el crédito extendido al sector privado comenzó a declinar y durante el período desde 1985 a 1987, el gobierno utilizaba a la banca múltiple principalmente para financiar el déficit del sector público. La supervisión de los bancos no era eficaz debido al poder que tenían los directivos de los bancos durante este tiempo.
El Fondo Monetario Internacional recomienda que los bancos
propiedad del Estado operen de acuerdo con los criterios comerciales y
de conformidad con las mismas reglas de vigilancia que los bancos privados
y transferir total y transparentemente todo su compromiso equivalente a
la carga cuasi fiscal, al presupuesto del gobierno. Este no parece haber
sido el caso durante el periodo de nacionalización. El sistema bancario
probablemente hubiera estado más preparado para manejar las realidades
de operar en un sistema bancario privatizado.
Inversión Extranjera
Muchos sistemas bancarios están abiertos a la inversión extranjera y México ha abierto su sistema bancario gradualmente. Para julio de 199,1 los inversionistas extranjeros como grupo podían adquirir hasta un 30 por ciento de las acciones con derecho a voto de un banco o grupo financiero comercial controlado por mexicanos. Reformas hechas en 1995 permitieron que personas físicas y morales extranjeras como grupo tuvieran hasta un 49 por ciento del capital con derecho a voto de un banco o un grupo financiero comercial controlado por mexicanos. Las restricciones sobre las acciones sin derecho a voto (elegibles para su adquisición tanto por extranjeros como por mexicanos) aumentaron del 30 por ciento del capital con derecho a voto de la institución al 40 por ciento.
Previo al TLC, para establecer una subsidiaria financiera extranjera, se requería que los inversionistas extranjeros invirtieran por lo menos 99 por ciento en el capital accionarlo de la institución de banca múltiple. Como resultado del TLC, una institución financiera podía considerarse como subsidiaria financiera extranjera cuando al menos el 51 por ciento del capital accionario sea propiedad de una institución financiera extranjera.
Según un estudio hecho por el Banco de México, la participación global en el sistema bancario mexicano aumentó del 1.5 por ciento en 1993 al 25 por ciento en 1996.
La siguiente tabla muestra el componente extranjero de
los sistemas bancarios de otros países, según lo publicado
en el Documento Económico del (Bank or International Settlements)
BIS No. 46 de octubre de 1996.
Con un 25 por ciento de propiedad extranjera en México a 1996, el porcentaje de propiedad de extranjeros en México es mayor que la mayoría de los países enumerados en esta muestra. El porcentaje de propiedad de extranjeros en México parece ser consistente con el de los Estados Unidos y con el de países de América Latina tal como Argentina y Chile.
Conclusiones
Si los bancos nacionalizados hubieran operado más de conformidad con los criterios de la banca múltiple (por ejemplo: políticas adecuadas para el otorgamiento de créditos y vigilancia) durante el periodo de nacionalización, hubieran estado mejor preparados para la privatización y sus problemas de solvencia durante la crisis bancaria hubieran podido ser mitigados.
Con la excepción de los cinco años de gracia otorgados a las instituciones financieras que se transformaron en un grupo financiero y que compraron un banco, los límites máximos de propiedad en bancos y grupos financieros mexicanos, aunque eran suficientes para reducir la influencia indebida sobre la administración de los bancos, la aplicación de los límites se suspendió durante el tiempo en que los bancos se privatizaron. Una vez que la privatización terminó los dueños no elegibles fueron protegidos por la SHCP cuando se retiró la suspensión.
Debido al sustancial aumento en inversión extranjera en México (de 1.5 por ciento a 25 por ciento), parece ser que los cambios a las reglas de propiedad de extranjeros han sido exitosas para el aumento de la participación extranjera en el sistema.
BUROS DE CREDITO
Las reformas que se hicieron en 1993 a la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras establecieron los lineamientos para la constitución de los burós de créditos. Su marco legal para facilitar la implementación y uso de los burós de crédito, no fue establecido sino hasta 1995 que la SHCP publicó en el Diario Oficial de la Federación las "Reglas Generales que los Burós de Crédito Deben Seguir".
En 1996 y 1997 se pusieron en práctica sistemas de información más eficaces para ayudar a establecer el sistema de buró de créditos para las personas físicas. Estos burós registran toda la información de crédito relevante.
Recientemente, el 15 de octubre de 1998, la CNBV emitió una circular solicitando a las instituciones financieras a establecer reservas adicionales de crédito si la institución no logra tener acceso al Buró de Crédito para obtener el historial de crédito del acreedor. Los créditos en donde el historial de crédito del acreedor no es comprobable deben reservarse al 100 por ciento. Si la institución tiene acceso al buró de crédito, y el acreedor tiene un registro crédito pobre y no obstante se otorga el crédito, la institución también debe reservar el crédito al 100 por ciento. La emisión de esta circular pone en práctica un fuerte incentivo para las instituciones crediticias para utilizar los burós de crédito.
Los bancos han reportado que el establecimiento de los burós de crédito ha traído como resultado un mejoramiento significativo en su proceso de otorgamiento de créditos, ya que ahora cuentan con una fuente de información externa. Esto ha llevado a solicitudes de crédito imprecisas que los bancos están rechazando y, por lo tanto, es una adición efectiva a los procesos de administración de riesgos de crédito de los mismos.
CONCLUSIONES
La utilización de Burós de Créditos en México se ha desarrollado lentamente. La Ley para Regular las Agrupaciones Financieras se modificó en 1993, para el establecimiento de burós de crédito, las "Reglas Generales que Deben Seguir los Burós de Crédito" se emitieron hasta 1995 y se establecieron incentivos fuertes para el uso de burós de crédito hasta 1998.
Dada la eficacia de los burós de crédito según lo reportado por los bancos, su ausencia durante el periodo de rápida expansión en libros de los créditos, especialmente después de la privatización, ha contribuido a la falta general de calidad de crédito dentro del sistema.
Evaluación de los Mandatos y Facultades de los Organismos
La siguiente, tabla enumera responsabilidades legales
de las autoridades financieras con respecto al sistema bancario. Son las
bases para nuestro análisis de la superposición de facultades,
así como de mandatos y de rendición de cuentas por parte
de las autoridades financieras.
Superposición de Facultades
Observaciones Generales y Responsabilidades Superpuestas
Como se puede evidenciar en la tabla anterior, existen numerosas áreas de superposición en cuanto a las responsabilidades de las autoridades regulatorias y organismos relacionados que integran el sistema financiero.
Coordinación y Toma de Decisiones entre los Diferentes Reguladores
Actualmente existen dos foros de coordinación entre las diferentes autoridades regulatorias.
El primer foro es el Comité Técnico del Fobaproa por medio del cual los miembros de la SHCP, CNBV y el Banco de México participan en las decisiones con respecto a la recuperación y apoyo de las instituciones financieras en problemas. Los representantes de la dirección del Fobaproa pueden asistir a dichas juntas, pero sin derecho a voto y, como resultado, tienen poca influencia sobre las decisiones relacionadas en el apoyo proporcionado a los bancos. Esto resalta el hecho de que la Dirección del Fobaproa contrario a la percepción general, no participa en la toma formal de decisiones con respecto al apoyo proporcionado al sistema bancario.
El segundo foro es la Junta de Gobierno de la CNBV en donde participan miembros de la CNBV, el Banco de México y la SHCP. En este foro el Banco de México y la SHCP tienen acceso a la información sobre las diversas instituciones financieras bajo la supervisión de la CNBV.
No obstante la existencia de varios convenios informales, hace falta un mecanismo prominente, por medio del cual las autoridades financieras puedan llegar a acuerdos sobre temas de macro y microeconomía, regulaciones del sistema financiero y desempeño del sistema en general.
Supervisión de Instituciones Financieras
La Ley de Instituciones de Crédito establece la obligación para las instituciones de crédito de presentar información y documentación financiera según lo requiera la SHCP, el Banco de México y la CNBV. Los representantes de los bancos han indicado que históricamente han tenido una sobrecarga de solicitudes de información por parte de las diferentes autoridades. Como resultado de los informes de los Despachos Contratados, algunos bancos aún sienten esta carga. Parece ser que hay espacio para el mejoramiento en el área de compartir información entre los organismos regulatorios.
La base de datos SAF, iniciada en 1994, se completó substancialmente para 1998. Esta es una mejora en esta área de coordinación en cuanto a recolección de información.
El Fobaproa tiene acceso en línea a la información financiera a través del uso de este sistema. Según la CNBV las otras autoridades regulatorias (la SHCP y el Banco de México) también tienen acceso a la base de datos. Con el uso eficiente del sistema SAF, las solicitudes de información por parte de las instituciones financieras disminuirán.
Medidas de Cumplimiento
La CNBV y el Comité Técnico del Fobaproa actualmente son responsables de asegurar el cumplimiento de las medidas correctivas. En el futuro, el IPAB también realizará esta función.
La CNBV tiene autoridad legal para implementar y asegurar el cumplimiento de las medidas correctivas. Sus facultades incluyen el conducir exámenes especiales para evaluar la eficacia y logros de los programas correctivos recomendados, así como de las intervenciones administrativas o gerenciales de la entidad, en caso de incumplimiento. Las instituciones de crédito están obligadas legalmente a implementar las acciones correctivas en respuesta a las observaciones de la CNBV.
El Fobaproa era responsable de asegurar el cumplimiento con los programas correctivos desarrollados por las instituciones financieras, los cuales eran requeridos para recibir apoyo del Fobaproa. Sin embargo, no se establecen procedimientos específicos en la ley o en las actas del Comité Técnico y no está claro en cuanto a la manera en que Fobaproa iba a cumplir con este mandato. El Fobaproa no tuvo los suficientes mecanismos y regulaciones para asegurar el cumplimiento a seguirse.
Bajo la nueva ley, el IPAB es responsable de asegurar el cumplimiento con las condiciones del apoyo financiero. Al IPAB se le otorga una autoridad legal y lineamientos detallados en cuanto a la manera en que esto se puede llevar a cabo, lo cual incluye el acceso a la información requerida por parte de los bancos y la ayuda por parte de la CNBV se un se necesite para asegurar que el cumplimiento sea suficiente. El IPAB todavía no ha tenido la oportunidad de ejecutar este mandato pero parece ser que tendrá la suficiente facultad legal para hacerlo.
Parece apropiado que tanto el IPAB como el asegurador y proveedor de fondos como la CNBV como supervisor, puedan evaluar el cumplimiento con los programas de apoyo. Sin embargo, para evitar la duplicación de funciones, el IPAB y la CNBV podrán tomar medidas para asegurarse que esta función se coordine de manera formal.
Intervención Gerencial
La CNBV y actualmente el IPAB, tienen el mandato de realizar, para efectos prácticos, intervenciones gerenciales en instituciones con problemas.
En el plan estratégico del Fobaproa establecido por el Comité Técnico, se le dio el mandato al Fobaproa de ayudar a determinar la mejor manera en que las compañías deudoras y aquellas capitalizadas por el Fobaproa pueden ser intervenidas. Sin embargo, por ley, se le otorgan facultades a la CNBV para la intervención gerencial y la resolución del Comité Técnico no puede pasar por alto un estatuto. Como resultado, el Fobaproa no tiene facultades gerenciales sobre la institución.
A diferencia del Fobaproa, la nueva ley que regula al IPAB, le proporciona la facultad de realizar una intervención gerencial en aquellas instituciones a las que les proporciona el apoyo monetario, mientras que la CNBV podrá intervenir gerencialmente a las instituciones en donde se hayan detectado operaciones irregulares. A pesar de esta distinción aparente, no existen regulaciones que estipulen qué organismo tiene el derecho o la prioridad para las intervenciones gerenciales, en caso de que tanto la CNBV como el IPAB sean elegibles (es decir, en caso de que las instituciones tengan tanto operaciones irregulares como la ayuda por parte del IPAB). Las autoridades regulatorias han indicado que en la práctica éste no es un problema debido a que quienes toman las decisiones en la junta de gobierno de la CNBV y aquéllos del IPAB son las mismas personas. Por lo tanto, nunca existirá la situación en la cual existan dos interventores gerenciales. Además, han declarado que, en la práctica, la CNBV siempre tendrá prioridad sobre el IPAB en esta situación. Sin embargo, esto no está claramente establecido en la legislación vigente.
Emisión de Regulación Prudencial
Actualmente, tanto la SHCP como la CNBV tienen la autoridad para emitir la regulación prudencial. Sin embargo, cada organismo es responsable de áreas específicas de regulación prudencial, de tal manera que sus responsabilidades no se superpongan. Por ley, la CNBV únicamente tiene derecho a emitir la regulación prudencial en las áreas de administración de riesgos y principios contables; la SHCP, por otra parte, es responsable de la emisión de todas las demás regulaciones prudenciales tales como los requerimientos de suficiencia de capital. La SHCP tiene muchas otras responsabilidades para el sistema financiero mexicano y, como tal, sería más eficaz el dejar la emisión de regulaciones prudenciales a la autoridad supervisora.
Parece ser que México está avanzando hacia esta dirección, ya que la legislación actualmente está pendiente sobre el hecho de darle a la CNBV la autoridad legal para emitir todas las regulaciones prudenciales.
Emisión de Política de Seguros para Depósitos Bancarios
Aunque México no cuenta con un organismo real de seguros para depósitos bancarios, el Fobaproa tenía el mandato de proteger a los acreedores y depositantes de los bancos. La SHCP determinó la política pública de que no se permitirá a ningún banco que entre en insolvencia. El Comité Técnico determina cada año el alcance de cobertura para acreedores y depositantes y el Banco de México publica anualmente en el Diario Oficial de la Federación los límites de la cobertura.
Las facultades del Comité Técnico y de la SHCP se superpusieron en cuanto a su autoridad respectiva para determinar los montos y términos de las aportaciones iniciales pagadas por las instituciones. Sin embargo, no se hace mención en ninguno de sus estatutos o reglas operativas que la determinación de la política arriba mencionada se vaya a conducir como un esfuerzo conjunto, tampoco existe una referencia cruzada hecha a la otra autoridad. Esta superposición de facultades es innecesaria y de hecho podría ocasionar discrepancias y confusión, haciendo que sea más difícil el rendimiento de cuentas de sus acciones.
Conclusiones y Recomendaciones
Los problemas ocasionados por la superposición de responsabilidades son:
A pesar de que únicamente se escogieron las áreas más importantes para su discusión, debido al impacto de los aspectos negativos mencionados, se sugiere que todas las áreas superpuestas identificadas se vuelvan a examinar para asegurar un marco regulatorio más eficiente y eficaz. Además se recomienda lo siguiente:
Los mandatos con respecto a los objetivos de las Políticas Públicas son claros y concisos. Dos de las autoridades regulatorias incluyen en su mandato u objetivo el "mantener la confianza pública en el sistema" y la "promoción de estabilidad, solidez y funcionamiento del sistema financiero" en la legislación. Sin embargo, también es importante decir la manera en que esperan alcanzar estas metas.
Rendimiento de Cuentas
La CNBV, el Banco de México y la SHCP dictan los términos, funcionamiento y operaciones de las instituciones financieras. Como resultado, tienen una influencia significativa tanto en las instituciones que regulan como en los usuarios y capitalistas de estas instituciones. Es debido a esta facultad por lo que los cuerpos regulatorios necesitan ser responsables de sus decisiones, acciones y omisiones.
De acuerdo con el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, existen dos características principales que se requieren en un sistema, para ayudar a asegurar que se logre el rendimiento de cuentas, y éstas son las siguientes:
Una legislación claramente definida ayuda a asegurar que las autoridades regulatorias estén conscientes de sus responsabilidades y establezcan los procedimientos necesarios para ayudar a su cumplimiento. En México, los mandatos de las autoridades regulatorias son, en ocasiones, imprecisos y no tienen el soporte legal en cuanto a la manera en que se van a llevar a cabo estos mandatos. Un ejemplo de esto es el proceso de aprobación de transferencia bancaria por medio del cual el sr. Cabal, estando aparentemente bajo investigación en los Estados Unidos de Norteamérica, pudo comprar a Grupo Financiero Cremi. Las leyes prevén que la SHCP debe obtener información sobre accionistas potenciales, pero no entra en detalles en cuanto a la manera en que se deben evaluar a los accionistas, así como los criterios mínimos que deben cumplir.
División de Responsabilidades e Incremento de Transparencia
La transparencia promueve el rendimiento de cuentas al notificar al público y a las instituciones financieras sobre las facultades de las autoridades regulatorias y las medidas regulatorias que pueden tomarse al infringir las leyes regulatorias. La transparencia también ayuda en la evaluación de seguimiento del desempeño de los reguladores.
A menudo no existe una división clara de las responsabilidades entre las autoridades regulatorias en México. Como ejemplos se mencionan los siguientes:
Conclusiones y Recomendaciones
La falta tanto de transparencia como de una legislación clara dificulta que se determine qué organismo regulatorio es el responsable de hechos específicos o inactividades y hasta qué grado son responsables. Como resultado, el público no puede cerciorarse de manera adecuada si los organismos regulatorios están cumpliendo con sus mandatos requeridos y si dichos mandatos se están cumpliendo correctamente.
Se recomienda que se preste la atención necesaria para definir claramente funciones de las autoridades regulatorias y los procesos para su evaluación, así como también, proporcionar los detalles en cuanto a la manera en que se van a cumplir estos mandatos regulatorios.
De igual forma en las áreas donde las responsabilidades regulatorias continúan superponiéndose, se deben desarrollar marcos que establezcan las funciones indispensables de cada uno para mejorar el rendimiento de cuentas inherente dentro del marco general.
Evaluación de la Regulación Prudencial
Además de los comentarios que se mencionan más adelante con respecto a la suficiencia de capital, existen comentarios adicionales contenidos en la evaluación de la CNBV.
Reglas de Suficiencia de Capital para los Bancos (Caps)
La SHCP emitió reglas para calcular el capital neto de las instituciones en el sistema bancario mexicano, con el propósito de que estuvieran de conformidad con el estándar internacional establecido por el Acuerdo de Capital de Basilea. Sin embargo, las reglas tienen excepciones significativas, que comentaremos en esta evaluación.
La principal excepción entre los dos enfoques para calcular el capital neto se encuentran en los componentes del Nivel I de capital. El Acuerdo de Basilea define el capital de Nivel I como acciones ordinarias totalmente pagadas y en circulación, acciones preferentes perpetuas no acumulativas y reservas conocidas. 81 México define el Nivel I de capital como aquel que no devenga intereses y que tiene un valor estable para absorber pérdidas.
Según el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, se espera que el Nivel I de capital sea la mayoría del capital ya que tiene como objetivo representar el capital de mayor calidad en una organización. El capital de alta calidad consiste de capital pagado, utilidades retenidas y reservas conocidas. El Nivel II de capital generalmente incluye partidas de menor calidad pero aún mantiene aspectos de capital en su naturaleza. Este incluiría partes de emisiones de acciones preferentes, deuda subordinada y reservas para revaluación.
Al evaluar la adecuación de capital, se debe hacer énfasis en el Nivel I de capital debido a lo siguiente. En primer lugar, es el elemento clave de capital común a los sistemas bancarios de todos los países. En segundo lugar, se puede ver directamente en estados financieros publicados y es la base sobre la cual se toman decisiones de mercado en cuanto a la adecuación de capital. Finalmente, tiene un efecto vital en cuanto a márgenes de utilidad y en cuanto a la capacidad del banco para competir. 82
Components Básicos del Capital
Impacto de un Capital Bajo
El concepto de capital ajustado a riesgo sirve para asegurar que exista una protección adecuada para los depositantes y que la gerencia del banco no tome riesgos indebidos. Bajo el Acuerdo de Basilea, los índices mínimos sugeridos del Nivel I de capital son del 8 por ciento y probablemente podrían ser del 10 por ciento en países en donde existe una baja tasa de ahorro del país, tal como lo es para el caso de México. Si el capital no es lo suficientemente alto o no es de buena calidad entonces efectivamente existe mayor riesgo asumido por los depositantes. Este riesgo se transfiere potencialmente a las instituciones de seguros de depósitos bancarios o al gobierno, en caso de existir un respaldo para los depósitos ilimitado.
Calidad y Cantidad
Después de haber revisado el cómputo del capital neto de una muestra de bancos, se determinó que ciertos componentes de capital de baja calidad se incluyeron en los saldos de capital de dichos bancos. Estas cuentas de capital de baja calidad incluyeron impuestos sobre la renta diferidos, revaluaciones como resultado de la contabilidad inflacionario e insuficiencias en reservas sobre créditos que no generen intereses. Además, en el Nivel I de Capital estaban incluidas las obligaciones subordinadas de conversión forzosa que, en el Acuerdo de Basilea, estarían incluidos en el Nivel II de Capital. Lo que se presenta a continuación detalla a los componentes que necesitan ajustarse para volver a calcular el capital neto y de esta forma hacer que los cálculos del índice de capitalización de los bancos mexicanos estén mayormente alineados con el Acuerdo de Basilea.
Impuesto Sobre la Renta Diferido
Un componente significativo del Nivel I de Capital, en algunos bancos, consiste de impuestos diferidos, registrados como activos, que se integran en las utilidades retenidas. Los impuestos diferidos se pueden registrar como activos como resultado de dos tipos de diferencias en cuanto a tiempo.
b) Pérdidas operativas diferentes a las reservas para pérdidas: Si un banco incurre en pérdidas operativas, puede arrastrarlas a años futuros. Se pueden arrastrar cinco años si existe utilidad contable y pérdida para efectos fiscales; y 10 años en caso de existir tanto pérdida contable como pérdida para efectos fiscales.
La realización de impuestos diferidos se basa en la rentabilidad futura del banco, lo cual no es siempre seguro. Si el banco no es rentable, los impuestos diferidos activos no se realizarán y esa porción de capital no estará disponible para proteger a los depositantes. La rentabilidad futura de los bancos en México es incierta y el componente de impuestos diferidos que forman parte de capital es significativo, con un promedio de 32 por ciento en los bancos no intervenidos.
Revelación para reconocer los efectos de la inflación en la información financiera
Antes de la adopción de la contabilidad inflacionaria por parte de los bancos, se permitía que estos revaluarán sus activos fijos con base en avalúos. Al 15 de julio de 1996, 80 por ciento de las cuentas debidas por revaluaciones se incluyen en el Nivel I y 20 por ciento se incluyen en el Nivel II. Según el Comité Basilea de Supervisión Bancaria, las cuentas debidas por revaluaciones sólo deben incluirse en el Nivel II.
México es considerado como un país hiperinflacionario, por lo tanto, resulta razonable bajo PCGA que las instituciones financieras reconozcan los efectos de la inflación para efectos de estados financieros. Sin embargo, debido a que esto es capital de baja calidad, la calidad del capital podría ser engañosa si se incluye la parte de capital relacionada a las revaluaciones como parte del capital social total.
Además, según se discutió con la CNBV, se determinó que la revaluación inicial de activos tangibles e intangibles podría haber estado sobrevaluado cuando las cuentas por inflación se volvieron obligatorias en enero de 1997. Sin embargo, la cantidad de sobrevaluación es difícil de determinar y, por lo tanto, también lo es el efecto cuantitativo sobre el capital neto.
Créditos que no Generan Intereses
Una cantidad importante de créditos que no generan intereses no ha sido conservadoramente registrada y como resultado, el capital neto ha sido sobrevaluado. Los "créditos que no generan intereses", ya sea que estén dentro o fuera del balance general son activos improductivos que se incluyen como créditos productivos en los estados financieros. Cuando se vuelve a calcular el capital neto, las reservas suficientes estos créditos que no generan intereses deberán deducirse del capital neto.
Dichos activos incluyen lo siguiente:
Activos adjudicados: Según las reglas de contabilidad para bancos, los activos embargados, dado que son improductivos, deben permanecer clasificados por separado hasta que éstos se recuperen.
Programa de rentas sobre hipoteca: Los Bancos podían transferir créditos hipotecarios improductivos a fideicomisos fuera del balance general, mientras los anteriores acreditados pagaban la renta de las casas en donde continuaban viviendo.
Fideicomisos crediticios del Fobaproa: Los bancos son responsables de un porcentaje de los créditos, generalmente hasta un máximo del 25-30 por ciento del saldo bruto de los pagarés Fobaproa intercambiados por los activos. Este porcentaje de los pagarés se representa por los créditos improductivos. Se están creando reservas continuamente por periodos de ocho a diez años a partir de julio de 1998.
Obligaciones Subordinadas Convertibles
Las obligaciones subordinadas de conversión forzosa deberían volverse a clasificar del Nivel I de Capital al Nivel II de Capital. De conformidad con el Acuerdo de Basilea, dichas obligaciones, que pueden cubrir pérdidas sin desencadenar la liquidación, se consideran como Nivel II de capital, mientras que México ha incluido esto como capital básico. A pesar de que la reclasificación no va a cambiar la cantidad de capital neto, ésta ayudará a ilustrar la deficiencia en el Nivel I de capital.
De conformidad tanto con las regulaciones mexicanas como al Acuerdo de Basilea, el Nivel II de capital no debe exceder el 50 por ciento del Nivel I. Aunque la mayor parte del Nivel II de los bancos excedieron este porcentaje (antes de los efectos de las reclasificaciones arriba mencionadas, la proporción del Nivel I con el Nivel II de capital estaba entre 52-60%), este último sirve para ilustrar qué tan bajo se encuentra el Nivel I de capital en los bancos. Además, el Comité de Basilea está promoviendo que por lo menos el 70 por ciento de la cantidad de capital neto debe pertenecer al Nivel I.
Conclusión
México permitió incluir como Nivel I de capital los impuestos sobre la renta diferidos, revaluaciones por inflación y deuda subordinada de conversión forzosa. Además, se determinó que las reservas relacionadas a créditos "que no generan intereses" no estaban adecuadamente reservadas. Esto no cumplió con los criterios sugeridos por el Acuerdo Basilea e incluir estas partidas en el capital neto podría sobrevaluar significativamente el acuerdo de calidad y cantidad del capital de los Bancos Mexicanos.
Ha habido varios informes de bancos de inversión que también han identificado la necesidad de capital adicional en el Sistema Bancario Mexicano (esto es, por ejemplo, recientemente una casa de bolsa estadounidense reportó que tres bancos en conjunto requerían hasta US$887 millones de capital adicional). Representantes de la CNBV han confirmado que tanto la cantidad como la calidad del capital se debe mejorar. Sin embargo, ellos crean que esto puede ocurrir únicamente a través de la implementación gradual de más requerimientos y definiciones de capital más rigurosos. Esperan que estas condiciones mejoren durante los próximos cinco años pero únicamente si existe un crecimiento económico razonable. Con la ausencia de crecimiento económico y, si continúan los niveles actuales de morosidades en créditos, existe una alta probabilidad de que se requiera mayor soporte al sistema bancario y protección a los depositantes por parte del IPAB.
Principios de Contabilidad Establecidos para la Banca Mexicana
Antes del 1 de enero de 1997, los principios contables para los bancos mexicanos eran menos estrictos que las prácticas internacionales. Si los estándares contables adecuados hubieran estado en vigor antes de la crisis, el alcance de la pobre condición financiera de los bancos se hubiera descubierto mucho antes. Esto también llevó a problemas con la transparencia contable en el sistema bancario. El Banco Mundial recomienda a los países que adopten los principios de contabilidad internacionalmente aceptados con el objeto de mejorar el marco regulatorio y tener una mejor respuesta en caso de una crisis bancaria.
El 29 de diciembre de 1995 la CNBV emitió nuevos principios contables que las instituciones financieras mexicanos debían seguir. Las nuevas reglas debían reportarse internamente a la CNBV durante la segunda mitad de 1996 y adaptarse totalmente por los bancos a partir del l de enero de 1997.
Las nuevas reglas contables son una mejora ampliamente necesitada para el marco regulatorio mexicano. Las mejoras significativas incluyen lo siguiente:
Conclusiones
La decisión de la CNBV de implementar nuevas reglas contables fue una respuesta apropiada a las lecciones aprendidas de la crisis bancaria. Sin embargo, algunos de los periodos de transición arriba mencionados duraron mucho, hasta 8 años, para establecer las reservas de pérdidas sobre créditos hipotecarios. Además, si los principios contables adecuados se hubieran puesto en práctica antes de la crisis, la pobre condición financiera de los bancos se hubiera podido detectar mucho antes.
Organos de Decisión Corporativos
Los órganos de decisión corporativos comprenden el sistema de principios y estructuras diseñadas para permitir al consejo de administración de una institución financiera llevar a cabo sus responsabilidades respecto al manejo del banco y el cumplimiento de los estándares regulatorios y legales.
Importancia de los Organos de Decisión Corporativos
Para que los países cosechen los beneficios de los mercados globales de capital y atraigan capital extranjero de largo plazo las políticas de los órganos de decisión corporativos deben estar en orden y ser creíbles y bien entendidas a través de las fronteras. Además, la adhesión a buenas prácticas de los órganos de decisión corporativos podrían mejorar la confianza de los inversionistas nacionales, reducir el costo del capital y atraer financiamiento sólido. 85 La confianza de los inversionistas está directamente relacionada con la trasparencia. Mientras que en la medida en que los estándares de revelación han continuado mejorando a nivel internacional así como en México, también lo han hecho las expectativas de los inversionistas. El mercado es cada vez más intolerante de revelaciones que son insuficientes para presentar un panorama completo y llano de la situación financiera de la empresa.
Las oportunidades para manipular la información financiera pueden surgir en ausencia de un consejo de administración o un comité de auditoría que supervise estrictamente el proceso de reporte de información financiera, los controles de contabilidad interna, y el personal de auditoría interna. Esto último ayuda a promover altos estándares éticos, y el establecimiento de una cultura que promueva el control interno, mitigando así los riesgos de fraude.
Comparaciones Internacionales
Los enfoques de los órganos de decisión corporativos por parte de los consejos bancarios difieren de país a país. En los Estados Unidos, los directores que tienen una responsabilidad subsidiaria ante los depositantes, son legalmente responsables de cualquier infracción a la ley o acto fraudulento. En Suiza, Alemania y Portugal, los consejos de los bancos juegan un papel directo en los asuntos corporativos; aprueban los créditos más importantes, y con frecuencia tienen responsabilidad sobre funciones bancarias específicas. En Canadá, los consejos bancarios asumen responsabilidad gerencial y de control con respecto a la planeación estratégica, control de riesgos, planeación de la sucesión, comunicación, e integridad de los sistemas de control. Las compañías constituidas en Canadá y que cotizan en la bolsa de valores de Toronto deben revelar sus políticas de gobierno corporativo particulares en su informe anual o en las circulares informativas relativas a los lineamientos prescritos. Si hay una discrepancia entre los sistemas de gobierno corporativo de la compañía y sus lineamientos, o se debe dar una explicación. 86
La Situación en México
Existe poca evidencia que indique que las compañías mexicanas han demostrado un sano sistema de órganos de decisión corporativos, que alienten al establecimiento de comités de órganos de decisión corporativos y auditoría. Los directores en México no son personalmente responsables por las acciones de la institución, por consiguiente los incentivos para actuar y tomar decisiones en forma prudente, y que estén en el mejor interés de la empresa y de los accionistas, está limitado. La responsabilidad sobre la quiebra de un banco no recae sobre los consejeros de la institución.
De acuerdo con la Ley de Instituciones de Crédito, los consejos de administración de las instituciones financieras en México se eligen entre personas de alto reconocimiento y prestigio que posean suficientes conocimientos y experiencia en asuntos administrativos y financieros. La administración del banco no constituye más de un tercio de los miembros del consejo de administración. Existen restricciones en relación con las partes relacionadas. El nombramiento de directores de una institución financiera está sujeto a la aprobación de la CNBV; sin embargo, los criterios específicos que deban alcanzarse o que deban satisfacerse no están claramente definidos.
La CNBV puede suspender a miembros del consejo de administración si lo considera necesario o si considera o juzga que tales personas no poseen la suficiente capacidad técnica y moral para desempeñar sus funciones, no satisfacen los requerimientos establecidos, o están involucrados en violaciones serias y repetitivas contra la ley o la regulación que surge de las leyes. Además, la CNBV puede prohibir a tales personas el desempeño de un trabajo o una posición dentro del sistema financiero mexicano por un periodo que va de 6 meses a 10 años si se implementan o si se presentan los dos escenarios arriba mencionados.
Conclusiones
Mientras en México existen facultades coercitivas para sancionar a directivos por conducta irregular e incompetencia, en materia de responsabilidad el marco regulatorio es insuficiente. Las obligaciones y responsabilidades de los miembros del consejo de administración no están bien definidas, ni los requerimientos de los subcomités específicos del consejo (i.e. comités de auditoría).
México posee un sistema de órganos de decisión corporativos deficiente. Se requiere un mecanismo que haga responsables explícitamente a directores y grupos financieros de la administración de la empresa. De acuerdo con la CNBV esto será difícil debido a la naturaleza del código penal. Los comités de auditoría se necesitan para proporcionar un enlace fundamental entre los auditores internos y externos y el consejo. Además, consejos fuertes e independientes proporcionarían una visión objetiva en la administración de las instituciones, en particular si los miembros poseen experiencia bancaria financiera internacional.
La emisión de la circular 1423 de la CNBV el 25 de enero de 1999 es un paso positivo hacia el conocimiento de los aspectos de administración de riesgos que constituyen una parte importante de órganos de decisión corporativos. Además, conforme a la CNBV, México ha creado un comité de órganos de decisión corporativos y publicó en junio de 1999 un código de mejores prácticas para las compañías mexicanas. Dicho comité ha obtenido asesoría para el desarrollo del gobierno corporativo de Inglaterra, España y los Estados Unidos de Norteamérica.
Diversificación del Crédito
La revisión de los límites de diversificación crediticia en México (emitida en 1988) indica que las reglas de diversificación de crédito para los bancos mexicanos son un tanto conservadoras comparada con las mejores prácticas sostenidas por el Comité de Basilea y los límites establecidos por otros países. No se hace mención para la incorporación de garantías en los cálculos de manera que se presupone que México está tomando una posición conservadora con respecto a las garantías. Sin embargo, los riesgos de crédito no se miden a nivel de grupo financiero como se estableció previamente en esta sección bajo el subtítulo "Supervisión de Grupos Financieros".
Los siguientes son los límites de diversificación crediticio tal como los presenta la SHCP en 1988:
El Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (1991) recomienda un límite del 25% del capital regulatorio para riesgos a un acreditado único o grupos relacionados de acreditados tal y como lo hace la Unión Europea. La Unión Europea define un riesgo superior al 10% del capital regulatorio como un riesgo alto.
Los Estados Unidos de América han establecido un límite del 15% del capital regulatorio bancario para créditos quirografarios y un 10% adicional para créditos asegurados mediante garantías líquidas y específicas. La Unión Europea ha definido un límite para los riesgos acumulados en un 800% del capital de control. Los Estados Unidos de América no cuentan con límites acumulados para los riesgos más importantes.
Para que las reglas de concentración de riesgos sean efectivas, debe evaluarse el cumplimiento de ellas sobre una base consolidada, tomando en cuenta los riesgos en los que incurrieron las sucursales, subsidiarias, y otras empresas relacionadas. 87
Garantías
Los riesgos brutos, sin considerar la garantía, son una base conservadora para aplicar los límites de riesgo. Cuando una garantía se deduce, solamente una garantía bien asegurada, bajo control directo del banco, y valuada en forma muy conservadora, debe deducirse.
Muchos supervisores definen estándares que pueden tomarse en cuenta para el porcentaje máximo del valor de la garantía. 88
Conclusiones y Recomendaciones
Existen reglas apropiadas para diversificación de crédito en México con la excepción de riesgos a nivel de grupos financieros. Puesto que el sistema financiero mexicano se conforma de muchos grupos financieros, se deben adoptar límites y regulaciones relativas a la exposición a nivel de grupos.
Préstamos a Partes Relacionadas
De acuerdo con el artículo 73 la Ley de Instituciones de Crédito, las instituciones de banca múltiple requieren el consentimiento de la mayoría de los directores con objeto de otorgar crédito a partes relacionadas. La ley mexicana vigente posee una definición muy amplia de partes relacionadas. Una vez que un crédito es aprobado, debe notificarse a la CNBV de todos los detalles así como las renovaciones subsecuentes o la cancelación de dicho crédito. Los créditos pequeños a partes relacionadas no requieren aprobación del consejo. Por lo general, estos créditos pequeños no constituyen más del 0.2% del capital neto de las instituciones para créditos a personas físicas y no más del 1% del capital neto de la institución para créditos a empresas. Antes de 1995, el total de tales créditos no debía exceder el 20% de la cartera total de la institución. En 1995 estos límites totales se enmendaron de manera que el total de créditos a partes relacionadas no podía exceder el monto del capital neto de la institución.
En diversos países, los controles de préstamos relacionados varían de límites establecidos con base en un porcentaje del capital social del banco hasta prohibición de préstamos relacionados en su totalidad. En México, al igual que en Canadá, las restricciones de riesgos máximo para crédito de partes relacionadas es del 100% del capital neto de la institución de crédito. La ley bancaria de Chile especifica revelaciones obligatorias de créditos a grupos industriales y comerciales relacionados y créditos a diferentes miembros de grupos deben considerarse.
Conclusiones
México se ha vuelto más riguroso en las reglas para el préstamo a partes relacionadas con los años. El riesgo acumulado de los créditos a partes relacionadas se ha reducido a una cantidad igual al capital neto de la institución financiera. Esta es una mejora en el marco regulatorio puesto que expone a la institución a menores riesgos que los que estaba expuesta con base en las reglas previas.
Debido a problemas con los créditos de partes relacionadas en el sistema bancario mexicano desde la privatización y el incremento en el riesgo que estos créditos plantean para los depositantes, las autoridades regulatorias deberían considerar y establecer criterios más estrictos para estas situaciones y llevar a cabo más revisiones respecto a los créditos a partes relacionadas. Debido a que los bancos están obligados a notificar a la CNBV cualquier crédito a parte relacionada de importancia, en ausencia de fraude o daño doloso por parte del banco, la autoridad supervisora estará al pendiente de tales situaciones.
Autorización de Instituciones Bancarias y Grupos Financieros
SHCP puede otorgar autorizaciones bancarias y revocarlas según lo dicta la Ley de Instituciones de Crédito y la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras.
Las leyes señalan la información que debe enviarse a la SHCP junto con una solicitud de autorización para un banco o un grupo financiero. Aunque la información en los antecedentes de los accionistas propuestos sea recabada, ni la ley, ni los reguladores tienen o especifican en forma explícita qué profundidad de due diligence debe llevarse a cabo.
Las nuevas organizaciones bancarias de banca múltiple deben cumplir con ciertos requerimientos mínimos de capital tal como lo determina la SHCP y se han puesto restricciones sobre dividendos y la aplicación de utilidades netas. No se especifica con precisión si estos requerimientos mínimos de capital deben o no ser más altos en los años de apertura cuando la institución enfrenta riesgos más altos de quiebra.
Para que la SHCP revoque la autorización a un banco, éste debe estar bajo violación de una de las siete cláusulas específicas del artículo 28 de la Ley de Instituciones de Crédito. Para otras entidades, la SHCP, debe revertir la escritura constitutiva de la entidad. La revocación de una autorización da por resultado la liquidación de la entidad. Debido al complejo proceso legal requerido para salir del sistema en esta forma, la SHCP no ha utilizado esta facultad.
Conclusiones y Recomendaciones
Los requerimientos de autorización para bancos y grupos financieros se definen explícitamente en la ley bancaria. Sin embargo, la profundidad de la revisión en estas solicitudes no está claramente definida previo a la autorización. Como resultado, las autoridades no están responsabilizadas de evaluar en forma adecuada los antecedentes de las personas que solicitan la autorización.
En la actualidad la autorización y supervisión no la lleva a cabo el mismo organismo gubernamental; sin embargo, la nueva legislación propuesta transferiría las facultades de autorización de la SHCP a la CNBV. Considerando la participación y experiencia de la CNBV en supervisión de instituciones financieras y grupos financieros, ésta debería poseer naturalmente una experiencia más adecuada y conocimiento para efectuar juicios para la autorización que la SHCP. Esta transferencia sugerida de poderes es un paso positivo hacia la mejora del marco regulatorio en México.
Durante el desarrollo de nuestro trabajo, se nos permitió el acceso a toda la información de aquellos bancos que habían sido formalmente intervenidos. En relación a los bancos no intervenidos, nuestro acceso fue restringido a la información directamente relacionada con los programas del Fobaproa celebrados con dichos bancos. En aquellos bancos donde la CNBV había invertido de facto, sólo tuvimos acceso limitado a la información financiera. Consecuentemente, nuestros comentarios sobre el papel de supervisión desempeñado por la CNBV, están necesariamente limitados a aquellas acciones tomadas por la CNBV en los bancos formalmente intervenidos.
Al realizar esta evaluación, consideramos la oportunidad y efectividad de las acciones de supervisión llevadas a cabo por la CNB/CNBV a partir de 1991. Además, hemos evaluado las prácticas de supervisión de la CNBV vigentes desde 1995 a la fecha y, en particular, hemos comentado sobre la evaluación de esas prácticas y como se comparan con los estándares y prácticas internacionales.
En la evaluación hemos expresado cierta preocupación respecto a la oportunidad y efectividad de las acciones de supervisión en algunos bancos; asimismo, las iniciativas de capitalización de los bancos también han sido discutidas.
También hemos analizado la evolución del proceso de supervisión de la CNBV y sus acciones a partir del periodo de la débil supervisión bancaria previo a la crisis del peso en 1994, hasta las prácticas de supervisión vigentes en al fecha de este informe. La CNBV ha logrado un avance significativo durante este periodo y han ocurrido mejoras de supervisión clave; sin embargo, se requieren mayores avances, en particular con relación al desarrollo de los criterios de intervención y medidas de desempeño interno.
La evaluación toma en consideración tres periodos diferentes:
La siguiente tabla describe el estado de estos dos asuntos
en cada periodo:
ANTECEDENTES
A continuación se proporciona el contexto de la evaluación de la CNB/CNBV que está dividido en los tres distintos periodos que arriba se mencionan.
1991-1994
En el periodo anterior a la crisis del peso, el Sistema Bancario Mexicano ya estaba muy débil. Una de las principales causas de esta debilidad fue el proceso de privatización de la banca en 1991, el cual contenía una serie de graves defectos.
Las autoridades mexicanas sostienen que los procedimientos seguidos en el proceso de la privatización bancaria fueron adecuados. Por ejemplo:
La privatización de los bancos se llevó a cabo con un considerable optimismo y con altas expectativas de prosperidad económica. Este optimismo dio lugar a un incremento en el otorgamiento de créditos entre 1991 y 1994. Esta expansión crediticia, llevada a cabo principalmente por personal inexperto, provocó una disminución en la calidad de los activos, un incremento en la exposición al riesgo y un incremento constante en créditos vencidos. Como resultado de la inexperiencia, las reservas para créditos registradas por los bancos demostraron ser inadecuadas. Aunque de 1991 a 1993 hubo un incremento en las reservas para riesgos crediticios, el índice de reservas contra créditos vencidos disminuyó.
Durante el periodo posterior a la privatización, el sistema bancario operaba a niveles de capitalización que estaban por debajo de los niveles sugeridos por los estándares internacionales y muy por debajo de los niveles que serían apropiados considerando la calidad de los activos. Existía un alto requerimiento de provisiones en las carteras crediticias que al parecer los bancos no detectaban.
Además del deterioro en la calidad de los activos y el resultante incremento en deficiencias del capital como resultado de la crisis bancaria, un número significativo de actividades fraudulentas y otras operaciones irregulares fueron llevadas a cabo en muchos de los bancos.
Una combinación de algunos o de todos los factores arriba señalados podrían claramente haber causado problemas importantes en el sector bancario mexicano. Sin embargo, cuando se agregan supervisión e imposición de disposiciones bancarias inadecuadas, y procedimientos y lineamientos de vigilancia débiles, las condiciones para que ocurriera una crisis bancaria en México estaban latentes.
La privatización a gran escala, que siguió al viejo régimen de bancos nacionalizados, no estaba sustentada por un apoyo complementario en las actividades de supervisión y regulación, que constituía una necesidad mucho mayor en un ambiente privatizado. Los supervisores de la CNB no tenían la experiencia ni el juicio para normar los bancos recién privatizados. La recopilación de información por parte de la CNB no estaba actualizada, ocasionando con frecuencia que la información en la que se apoyaba fuera repetitivo. La validez y confiabilidad de dicha información era un problema adicional.
1994-1996
La crisis del peso ocurrió en un momento en que el sistema bancario ya era débil. Los efectos de la devaluación, las extremadamente elevadas tasas de interés, una drástica caída en los salarios reales y una contracción temporal de la economía, afectó a los bancos en dos formas: incrementando los créditos vencidos y reduciendo drásticamente los nuevos créditos.
Antes de la devaluación que ocurrió como resultado de la crisis del peso, la CNB estaba bajo una nueva administración que en ese entonces comenzó a investigar la situación real del sistema bancario. Sin embargo, la crisis del peso provocó la atención de las autoridades financieras quienes se empezaron a preocupar sobre la prevención de una quiebra completa del sistema bancario.
Durante la crisis bancaria, la CNBV estaba operando bajo un marco legal que dificultaba la aplicación efectiva de acciones regulatorias. El sistema legal en México no prohibía a los accionistas obtener créditos para la adquisición de acciones de los bancos, y utilizando estas acciones como garantía del crédito. Los límites de préstamos a partes relacionadas con frecuencia excedían los límites legales establecidos, y los créditos a partes relacionadas fueron frecuentemente utilizados para la compra de acciones. La obtención de las garantías de crédito eran inefectivas. Históricamente las actividades bancarias irregulares muy pocas veces fueron penalizadas en México. Antes de que la CNBV tome control de un banco, se solicita la aprobación de los accionistas para evitar problemas legales futuros, tal como ocurrió en Cremi y Unión. Sin embargo, en el caso de actividades irregulares, no se solicitó dicha autorización y en algunos casos se iniciaron procesos legales en contra de la administración y accionistas claves al momento de la intervención.
La legislación existente en México para ejercer la cobranza y el proceso de adjudicación es muy prolongado e impide a los acreedores ejercer las garantías de los créditos. Debido a que los bancos no pueden perseguir en forma efectiva a los deudores, aquellos créditos potenciales que pudieran ser cobrados se deterioran inevitablemente.
1997-1999
Durante este periodo se avanzó en la mejora del sistema bancario; como por ejemplo, a través de la reducción del número de bancos, la solución en general de incremento en el deterioro de los activos, y el fortalecimiento de los principios contables.
Adicionalmente, la CNBV se está convirtiendo en un órgano de supervisión capaz. Se han implantado prácticas de supervisión aceptadas internacionalmente, y sus sistemas de vigilancia y monitoreo son más modernos.
El sistema bancario es aún débil. Los principales problemas que ocasionan esta debilidad son: la calidad de sus activos, que se originó en el periodo 1991-1994, en el caso de la cartera hipotecaria fue con anterioridad, el cual no fue completamente corregido, y la constante falta de capital, lo cual fue parcialmente corregido.
Parte de este problema se relaciona con los programas de apoyo a bancos y deudores que fueron introducidos durante la crisis del peso. Estos programas lograron detener el deterioro de activos en los bancos y parcialmente abordaron los asuntos de calidad de los activos a través de la eliminación de carteras de crédito malas de los registros financieros de los bancos. Sin embargo, algunos elementos de estas carteras de crédito requieren provisiones adicionales que los bancos aún no atienden en forma adecuada. Estos elementos incluyen:
La debilidad del marco legal mexicano tampoco se ha resuelto. El sistema bancario continuará siendo afectado por estas debilidades hasta que los cambios legislativos y estructurales necesarios se lleven a cabo.
Acciones de Supervisión llevadas a cabo por la CNBV como Resultado de la Crisis Bancaria
Con el objeto de presentar nuestros comentarios y reconocer las limitaciones de nuestra revisión, se ha efectuado el siguiente análisis sobre la importancia relativa de bancos intervenidos, bancos intervenidos de facto y bancos vendidos en el sistema bancario total, comparado con los costos fiscales totales del rescate bancario.
Con base en la información financiera al 31 de diciembre de 1994, los doce bancos legalmente intervenidos representan aproximadamente el 12 por ciento del total de los activos del sistema bancario. El costo fiscal estimado al 30 de junio de 1998, asociado con estos bancos intervenidos es de aproximadamente el 34 por ciento del total de los costos fiscales del Fobaproa.
Adicionalmente, hay cuatro bancos intervenidos de facto (Atlántico, Bancrecer, Promex y Serfin), que representan cerca del 23 por ciento del total de los activos del sistema bancario y un estimado del 38 por ciento de los costos fiscales. También existen cuatro bancos que, sin haber sido intervenidos (Bancen, Inverlat, Mexicano y Probursa), se vendieron y representan el 18 por ciento del total de los activos del sistema bancario. Estas ventas se realizaron a un estimado del 20 por ciento de los costos fiscales.
Medidas de Supervisión Preliminares
Además de su examen y actividades de supervisión normales, hubo una serie de otras medidas de supervisión disponibles a la CNB para tratar el impacto sobre los bancos mexicanos de la crisis del peso. La CNBV asumió una serie de acciones de supervisión sobre los bancos con problemas financieros antes de la intervención. Los pasos de supervisión tomados (excluyendo las acciones de intervención legal) incluyeron:
Tipos de Intervención
La Ley de Instituciones de Crédito estipula que la CNBV cuenta con la autoridad para realizar una intervención administrativa o una intervención a la administración.
Una intervención administrativa se realiza cuando la CNBV encuentra pruebas de que la institución financiera o la sociedad controladora ha cometido irregularidades graves en violación de la legislación financiera. La CNBV puede ordenar primero que las operaciones se normalicen dentro de un periodo de tiempo dado. Sin embargo, si las operaciones no se normalizan, se designa a un interventor, manteniendo los accionistas el control administrativo del banco. El interventor es responsable de suspender, normalizar o resolver las actividades irregulares que se hayan detectado.
Se declara una intervención de la administración cuando se descubren irregularidades que puedan poner en riesgo la estabilidad y la solvencia de una institución; cuando ya no es posible para los accionistas cumplir con los requerimientos de capitalización o cuando se pone en peligro los intereses del público o de los acreedores. Los propósitos de una intervención de la administración son proteger los intereses de los depositantes y los de los acreedores de la institución, así como restaurar las operaciones a la normalidad y lograr que se cumpla con el propósito del banco. Se requiere de la aprobación de la junta de gobierno de la CNBV para proceder a una intervención de la administración y el presidente de la CNBV designa a un interventor, quien es el responsable de administrar la institución intervenida.
Adicionalmente, la CNBV nos informó que, con el acuerdo de la SHCP y el Banco de México, pueden llevar a cabo una intervención informal (de facto), en donde los altos funcionarios del banco son sustituidos por administradores nombrados por la CNBV que reportan a la CNBV, o el banco es administrado por otro banco con aprobación de la CNBV.
Papel de los interventores
Los siguientes procesos han sido determinados por la CNBV, como importantes para lograr una intervención exitosa con base en su experiencia de los cinco años anteriores:
La selección de interventores es importante dado el nivel de responsabilidad, cuidado, habilidad, prudencia y diligencia requeridos para satisfacer los objetivos de esta posición. Los principales criterios para la selección lo constituyen su experiencia previa, desempeño, integridad y disponibilidad para llevar a cabo las funciones.
La CNBV se encamina a asegurar que el interventor nombrado no tenga en la actualidad o en el pasado relaciones con el banco intervenido y que sea independiente para realizar su papel de interventor en forma objetiva. Sin embargo, en los casos de Industrial (la CNBV había cambiado la administración previamente) y Obrero, los directores generales previos del banco fueron nombrados como interventores. De acuerdo con la CNBV, esto se llevó a cabo de esta manera, para mantener la continuidad en el banco. Sin embargo, esta práctica plantea un conflicto potencial. El reemplazo de la alta gerencia en todos los casos sería más apropiado.
Los interventores son pagados por los bancos a una cuota basada en el segundo nivel de administración bancaria, por ejemplo un nivel abajo del director general. Los costos del interventor son pagados por las instituciones intervenidas.
Criterios para la Intervención
La política de la SHCP en el momento de la crisis era que no se permitiría que los bancos con problema financieros cerraran debido a la posibilidad de un daño sistémico y pérdida de la confianza de los inversionistas. Antes de la intervención, la CNBV necesitaba considerar las observaciones de la SHCP, el Banco de México, el Fobaproa y el Ejecutivo federal. Además las autoridades financieras necesitaban tomar en consideración los mercados financieros y la economía en general.
La intervención en el momento de la crisis no se basaba en un criterio específico. De haberse utilizado los niveles de insolvencia mínimos (tales como la falta de capital) como disparadores de la intervención, todos los bancos hubieran sido intervenidos debido a los efectos de la crisis. De acuerdo con la CNBV, su experiencia sugiere que la intervención es la alternativa más costosa, de manera que una intervención amplia del sistema hubiera resultado en ineficiencias posteriores y deterioro del mercado, arrojando costos fiscales mucho más altos. Como resultado de esta visión, la CNBV utilizó la intervención como el último recurso en el proceso de resolución bancaria, en aras de la minimización de costos y la estabilidad del mercado. Sin embargo, no se ha presesentado evidencia alguna que establezca que la intervención es la alternativa más costosa en todos los casos. Podría muy bien argumentarse que mantener bancos en mal estado durante algunos años es más costoso que el cierre inmediato.
Creemos que, en general, los costos de apoyar bancos en mal estado son mucho más altos que un cierre oportuno. El impacto de mantener costos de operación y deterioro de la cartera continuará drenando a los bancos en operación. Mientras estos costos podrían justificarse si los deudores rehusaran a cumplir con sus obligaciones en circunstancias en las que el gobierno es propietario del banco. Tal experiencia no fue evidente en los casos de bancos intervenidos que hemos revisado. Además, en otros bancos intervenidos, los deudores dejaron de pagar previo a la intervención.
En el caso de un banco, contadores profesionales externos calcularon el costo de recapitalización del banco en alrededor de MN $l1,000 millones en 1995. Considerando la inflación, esto sería aproximadamente MN $25,000 millones en términos actuales. Este banco no se cerró y el costo estimado actual para el Fobaproa para recapitalizar el banco es de más de MN $50,000 millones. La razón principal de este incremento en los costos de recapitalización es la continuación en los costos netos de operación y un deterioro posterior de la cartera de crédito de 1995. Esto sugiere que el permitir que los bancos deteriorados continúen incremento los costos de apoyo a los mismos. Más aún, en el caso de otro banco, el Fobaproa dio su apoyo aun y cuando el estudio de vialidad de la CNBV indicaba claramente que el banco ya no era viable bajo ninguna circunstancia.
La CNBV no tiene criterios específicos documentados de cuándo un banco debe ser intervenido, más que aquellos criterios generales incluidos en la legislación. La CNBV (y la CNB antes de ella) debió haber desarrollado criterios de intervención específicos para promover la conciencia e incrementar la revelación de información en el sistema de intervención para los bancos que supervisa. Entre otros, los criterios deberían incluir los siguientes riesgos para la viabilidad financiera o solvencia de los bancos, los cuales podrían resultar en problemas graves de no atenderse con prontitud:
Al reconocer que los problemas de cada banco son únicos,
los pasos de intervención deberían ser flexibles con objeto
de permitir la divergencia, siempre y cuando estuviera justificada y adecuadamente
documentada. Más aún, un sistema que protegiera a todos los
acreedores, tal como es el caso actual en México, requiere criterios
de intervención flexibles. Las circunstancias podrían variar
significativamente de caso en caso, y el criterio desarrollado no debería
limitar el alcance de acción que podría tomar la CNBV en
el manejo de ciertos problemas específicos o instituciones. Es importante
hacer notar que los criterios de intervención no son un régimen
rígido bajo el cual cada institución o cada situación
necesariamente se aborda con un paquete predeterminado de acciones.
Oportunidad y Efectividad de las Acciones de Supervisión
Antes de 1994, surgieron problemas en muchos bancos que permanecieron sin detectarse por la CNB hasta que se fortaleció el régimen de supervisión. En ese entonces, la CNB tenía un sistema inadecuado de vigilancia que era incapaz de detectar problemas en forma oportuna. Como consecuencia, las fuentes principales de la identificación posterior de problemas por parte de la CNB eran los mercados financieros y rumores, aunque algunos asuntos fueron descubiertos durante las visitas de inspección "in situ ". Muchos problemas se derivaron de la falta de una supervisión del defectuoso proceso de privatización, supervisión débil y un ambiente regulatorio y legal relajado.
Este fracaso en la detección de problemas de una forma oportuna ha dado por resultado costos adicionales, pues en la mayoría de los casos las operaciones irregulares continuaron durante un periodo importante que dieron por resultado pérdidas finales mucho más altas de lo que hubieran sido si se hubieran detectado los problemas tempranamente (ejemplo: en el caso de diversos bancos tales como Capital, Inverlat y Unión, se dieron casos de préstamos irregulares inmediatamente después del cambio de propietario).
Como se describió anteriormente, la CNBV asumió muchas acciones de supervisión sobre bancos con problemas financieros. En algunos casos, las medidas de supervisión preliminares fueron efectivas. Los problemas se resolvieron y se previno que los bancos empeoraran o se vendieran (ejemplo, Bancen, Mexicano y Probursa). Sin embargo, en un número de casos, las medidas preventivas aplicadas, incluyendo compromisos de los accionistas, fallaron en materializarse por completo (ejemplo, Bancrecer, Capital, Confia y Promex). Las irregularidades detectadas por la CNB en Unión en julio de 1993 debieron haber impedido a sus accionistas la adquisición de Cremi a finales de 1993. En el caso de Obrero, los funcionarios bancarios señalaron que a pesar de la presencia permanente in situ de la CNBV entre 1992 y 1994, los dos supervisores no estaban participando en la administración del banco, y en general tuvieron un impacto mínimo.
La posición de la CNBV es que la intervención debería constituir el último de los recursos. En los casos de Bancen, Inverlat, Mexicano y Probursa, se hicieron las ventas sin requerirse la intervención. En otros casos, la intervención se retrasó mientras se intentaba la venta, debido a la necesidad de obtener evidencia adecuada para la intervención mientras se hacían intentos para que los accionistas aumentaran el capital. Más aún, la CNBV estaba preocupada respecto a posibles demandas legales.
Problemas clave en los bancos que pudieron conducir a que la CNBV comenzara acciones de intervención fueron los siguientes:
Los problemas comunes que se identificaron en los bancos no intervenidos fueron la falta de capital, reservas insuficientes para pérdidas por créditos, créditos a accionistas no recuperables y deficiencias administrativas. De los doce bancos no intervenidos, cuatro, fueron vendidos (Bancen, Inverlat, Probursa y Mexicano) dos están en espera de ser vendidos (Atlántico y Promex), cuatro están operando en la actualidad (Banamex, Bancomer, Banorte y Bital) y dos permanecen con problemas importantes (Bancrecer y Serfín). Atlántico, Bancrecer, Promex y Serfin son sujetos de intervención defecto.
En Bancrecer y Serfin, después de 1996, la CNBV mantuvo una supervisión contínua. A pesar de que se inyectó capital y de que las nuevas operaciones de préstamos cesaron básicamente en 1995 en estos dos bancos, debe hacerse notar que la condición financiera de ambos bancos se deterioró significativamente durante los últimos cuatro años.
Cuando se observa en su totalidad y considerando el sistema bancario completo, dos factores mitigaron la toma de acción general preventiva: los bancos habían sido privatizados recientemente y las autoridades financieras percibían que la intervención masiva se consideraría como una renacionalización, lo que aparentemente no era una opinión deseable. La CNBV ha señalado que el gobierno no tenía recursos financieros para respaldar a todos los bancos sin afectar la política fiscal de México. En nuestra opinión, la privatización no está necesariamente conectada con una renacionalización. Más aún, con respecto a los recursos financieros necesarios, parece ser que más de MN $600,000 millones de recursos han sido dedicados al sistema bancario. Por consiguiente, se implementaron otras estrategias para apoyar al sistema bancario, incluyendo:
Durante las crisis, las casas de bolsa también presentaron problemas financieros graves, que tendieron a ser respaldados por el grupo en detrimento del banco asociado. Este fue el caso de Anáhuac, que fue intervenido para evitar cualquier riesgo de contagio que resultara de las transacciones irregulares y demandas legales pendientes contra la casa de bolsa relacionada. Más aún, el grupo financiero al cual pertenecía Pronorte fue intervenido debido a irregularidades detectadas en su casa de bolsa. Entre otros factores, la intervención de este banco se llevó a cabo más tarde para establecer presencia legal en el banco, evitando así problemas con los accionistas minoritarios.
Hubo tres razones principales para la intervención de grupos financieros:
Como se muestra abajo, de los doce bancos formalmente
intervenidos, seis fueron intervenidos en menos de un año después
de que los problemas fueran identificados por la CNB/CNBV. La intervención
formal dentro de los doce meses posteriores a la identificación
del problema no es necesariamente un periodo poco razonable para que las
autoridades regulatorias reúna evidencia suficiente con objeto de
tomar las acciones legales necesarias. Los seis bancos restantes intervenidos
tuvieron un período de intervención más prolongado.
En muchas situaciones, no se identificaron soluciones para estos problemas oportunamente. Según la CNBV, la falta de intervención ha sido innecesariamente prolongada.
Esta indulgencia regulatoria por parte de la CNBV fue en parte una medida para mantener la confianza en el sistema financiero mexicano. Sin embargo, México debió haberse alejado mucho más pronto de la determinación de rescatar a todos los bancos con problemas financieros y cambiar a un enfoque más selectivo, que se hubiese concentrado en los bancos más viables para otorgar el futuro apoyo financiero. La CNBV debe continuar actuando en forma proactiva para alentar la liquidación, fusión, venta o participación extranjera en los bancos mexicanos.
Evaluación del Desempeño de los Interventores
Los interventores fueron nombrados por la CNBV, la cual es responsable de las acciones de éstos y por consiguiente, debe responder por su desempeño. Los interventores tenían poca autoridad para la toma de decisiones. En esta evaluación, por lo tanto, cualquier comentario que se relacione al desempeño de los interventores es un reflejo de la calidad de las actividades de vigilancia y supervisión de la CNBV.
La evaluación del desempeño de los interventores es difícil, principalmente debido a:
En algunos casos (Banpais y Unión), el interventor hizo sus esfuerzos para mejorar los sistemas de control interno, incurriendo en costos (mientras los esfuerzos se hacían para vender la institución con problemas), aún cuando era evidente que el banco al final tendría que liquidarse o venderse.
A pesar que los interventores lograron reducir el personal en forma importante en algunos de los bancos que están en proceso de liquidación (Oriente 84% y Obrero 92%), en otros casos, permanecen empleados un gran número de trabajadores en aquellos bancos que están esperando liquidación. Por ejemplo, Pronorte tiene una cartera de únicamente 19 créditos pero tiene 53 empleados que también están trabajando en la casa de bolsa. Cremi y Unión no tienen sucursales, y tienen 1900 empleados, pero comparten ciertas actividades con otros dos bancos intervenidos (Obrero y Oriente), y emplean aproximadamente a noventa auditores internos que se encargan de diversas funciones. Además, Bancrecer todavía tiene 7,000 empleados de los 9,000 originales y está esperando una resolución del IPAB.
Una de las razones señaladas por diversos interventores para prolongar la intervención fue la larga espera hasta que se estableció el IPAB.
En muchas situaciones, las resoluciones a los problemas identificados no fueron oportunas. Lo que dio por resultado resoluciones prolongadas a estos problemas. De acuerdo con la CNBV, ninguna intervención ha sido prolongada innecesariamente.
Si los bancos intervenidos tenían poco valor como negocio en marcha, las autoridades deberían ser mucho más proactivas en acciones de realización de créditos. Se ha mostrado que existen pocos planes de negocios formales para proceder a la realización de los créditos (ejemplo: Cremi, Obrero y Oriente). Es necesario un plan de negocios formal que defina claramente los objetivos para la realización de activos para apoyar este proceso. La administración de los bancos necesita objetivos, fechas límite e incentivos para promover esfuerzos de rápida recuperación, así como un marco legal apropiado.
Con base en las revisiones de los bancos, los bancos con problemas financieros no están siendo reducidos en forma efectiva (por ejemplo: los créditos se han liquidado con mucha lentitud). Parte de la razón de esta pobre recuperación en los bancos intervenidos se puede atribuir a la falta de dirección proporcionada para los interventores y al hecho que el Fobaproa no tiene acceso directo a los bancos intervenidos. Como resultado, el proceso de recuperación no está administrando. En el caso de Capital sólo setenta y cinco créditos se han recuperado de los 525 desde mayo de 1996. En algunos bancos, los interventores fueron cambiados en diversas ocasiones como resultado de los cambios en la estrategia de la CNBV. Por ejemplo, Cremi, Obrero, Oriente y Unión compartieron al mismo interventor. Los interventores fueron cambiados en cuatro ocasiones y al final cada uno quedó con su propio interventor. Los constantes cambios en los interventores afectaron los esfuerzos de recuperación y la dirección proporcionada a la administración del banco y al personal.
En los casos de Obrero, Oriente y Promex, las recuperaciones de créditos se incrementaron sustancialmente una vez que las actividades de los créditos se transcribieron a una entidad diferente. Esto demuestra la inefectividad y los costos por retrasar la resolución de los procesos de venta de activos.
Algunas medidas tomadas por los interventores han sido efectivas, incluyendo acciones relativas a la venta o fusión de algunos bancos y sucursales. Sin embargo, cuando se evalúan contra los objetivos claves de un interventor, que incluyen el logro de resultados finales para el banco y la conclusión del proceso de intervención dentro del menor tiempo posible, mejorar la eficiencia operacional y reducir costos de operación, la ejecución de las obligaciones del interventor pudo haber sido mejor. La CNBV considera que los interventores llevaron a cabo sus funciones en una forma eficiente y efectiva.
En algunos casos, había poco que pudiera hacer el interventor. La complejidad de los problemas involucrados y el fracaso de los dueños de los bancos para implantar ampliamente medidas correctivas para cumplir sus compromisos, en particular la inyección de capital nuevo, se combinaron para evitar que los interventores pudieran lograr sus objetivos clave. Más aún, había realmente una ausencia de interventores experimentados en México de los cuales pudiera elegir la CNBV. Interventores experimentados pueden reducir sustancialmente los costos de intervención. Los interventores no eran liquidadores profesionales; algunos recibieron sueldos o salarios inapropiados para sus responsabilidades y obligaciones; y no se proporcionó ninguna protección legal para las acciones del interventor, lo que pone a los interventores en riesgo financiero personal.
A pesar de que las circunstancias enfrentadas eran complejas, las acciones tomadas por los interventores pudieron haber sido más proactivas en la liquidación de las carteras crediticias de los bancos con problemas financieros y la resolución del resultado final para cada banco. Los bancos intervenidos que se consideraron como candidatos para su venta no tenían planes de contingencia por si las propuestas de negociación o acuerdos de compra no llegaran a concretarse. Para los bancos que todavía están en espera de resolución por parte del IPAB, los costos de operación en exceso a los ingresos continúan acumulándose (v. gr.. Bancrecer tiene actualmente costos totales mensuales de operación y financieros que alcanzan MN $2,500 millones).
Venta de Bancos y Sucursales
La decisión para vender o liquidar bancos después de la intervención gerencial fue tomada por el comité técnico del Fobaproa. La CNBV, la SHCP y el Banco de México estuvieron involucrados proporcionando apoyo en la venta de los bancos intervenidos y otros bancos a instituciones bancarias extranjeras.
En algunos casos, los bancos extranjeros fueron rechazados porque los accionistas mayoritarios no querían renunciar al control del banco, o el banco extranjero no tenía suficiente solidez económica.
La decisión de las autoridades financieras de vender las redes de sucursales a algunos bancos bajo los programas del Fobaproa se basó en los siguientes objetivos:
Estado de los Bancos al 30 de junio de 1999
La siguiente tabla resume el estado actual de los 24 bancos
cubiertos por la revisión.
En resumen, el estado actual de los bancos mexicanos que originalmente cayeron dentro de los programas Fobaproa durante el periodo de crisis es (suponiendo que las fusiones propuestas se lleven a cabo bajo el IPAB), once bancos en operación, ocho bancos en proceso de ser liquidados y cinco que han sido efectivamente fusionados.
Capitalización
Alcance de Inyecciones de Capital
Desde 1991 y hasta el inicio de la crisis del peso, el índice de capitalización de los bancos mexicanos fue insuficiente y su calidad fue cuestionable debido en parte a la acumulación de interés en préstamos improductivos y a la reestructuración de préstamos que fueron tratados como préstamos nuevos. Durante el periodo 1994-1996, los niveles de capital requeridos por la CNBV fueron mucho menores que los niveles de capital necesarios por los bancos ya que sus carteras improductivas continuaron incrementándose y la necesidad para crear reservas para riesgos crediticios se intensificaron. Este fue un ejemplo claro de la condonación regulatoria bancaria otorgada por la CNBV. La CNBV declaró que las razones para no requerir inyecciones de capital durante el periodo de la crisis hasta por la totalidad de la reserva para pérdidas requerida fueron como se muestra a continuación:
En el caso de Confía el diagnóstico de revisión llevado a cabo por un despacho de contadores indicó que los requerimientos de capital eran de entre cuatro y cinco mil millones de pesos. Sin embargo, los accionistas se comprometieron a una inyección de únicamente mil millones de pesos. Este monto fue acordado con la CNBV. Los criterios utilizados por el despacho de contadores fue más conservador que el de la CNBV, y la CNBV no quiso que los accionistas abandonaran el banco. La CNBV consideró suficiente el monto comprometido para permitir al banco lograr un punto de equilibrio (base de capital cero) dentro de un periodo de cinco años.
En el caso de otro banco, las deficiencias de capital de cinco mil millones de pesos fueron identificadas en junio de 1997. Sin embargo, una inyección inmediata de únicamente mil millones de pesos era requerida por la CNBV, por las mismas razones mencionadas para Confía.
Fuente de los Fondos
Antes de 1994, cuando se inyectó el capital, la fuente de los fondos de los accionistas no siempre era investigado por la CNBV o por auditores externos. Este fue el caso con Cremi y Unión, en donde los accionistas usaban recursos obtenidos por el banco a través de compañías canalizadoras. En caso del banco Capital, existían deficiencias de capital desde la constitución del banco en 1993, que no fueron detectadas por la CNBV hasta que el banco pasó por una revisión regulatoria en 1994.
Prórrogas
En algunos casos, se otorgaron prórrogas a los dueños de los bancos para obtener financiamiento y/o cumplir con los requerimientos de capitalización, llevando a un eventual costo mayor en los bancos. Las prórrogas para obtener los niveles de capital requeridos no se otorgaron en una base consistente a través de todos los bancos. Además los accionistas de los bancos prolongaron el cumplimiento de las acciones correctivas de la CNBV al solicitar y recibir varias prórrogas de tiempo. En el caso de Banorte, por una porción de capital, los tiempos límite se extendieron hasta septiembre de 1997. En diciembre de 1996, los términos de capitalización de Promex se extendieron a marzo de 1997. En mayo, los términos se ampliaron por segunda vez hasta junio de 1997. El capital requerido nunca fue aportado por los accionistas y como resultado los accionistas están perdiendo el banco. En el caso de Confía, la CNBV solicitó una inyección de capital en 1995. Los compromisos de los accionistas nunca se cumplieron completamente y finalmente el banco fue intervenido en agosto de 1997, y después vendido y fusionado con Citibank en 1998. Se debe reconocer que en aquellos casos en donde se llevaron a cabo inyecciones de capital éstas redujeron los costos para Fobaproa.
Calidad del Capital
Antes de 1995, hubo requerimientos significativos de capital adicional menos que el aumento conocido requerido, la mayoría del capital eventualmente pagado a los bancos no fue necesariamente por nuevas contribuciones. En muchas situaciones fue capital proveniente de préstamos del mismo banco, o de otros bancos y créditos cruzados (por ejemplo: Banpaís, Cremi, Oriente y Unión antes de 1994). En efecto, muy poco capital estaba siendo inyectado al Sistema Financiero Mexicano con relación a estos requerimientos. Además, el banco Capital y banco Interestatal fueron creados usando recursos obtenidos de otras instituciones financieras mexicanos antes de 1994.
A pesar de que las inyecciones de capital bajo los acuerdos a los que se refiere al programa de compra de carteras se cumplieron en términos de cantidad, el aspecto de calidad, en diferentes grados, no siempre fue cumplido. Sin embargo los acuerdos no requirieron inyecciones de capital fresco en todos los casos. De acuerdo con la CNBV, únicamente 52 por ciento de las inyecciones de capital fueron de capital nuevo, 32 por ciento fueron de obligaciones convertibles o de pasivos convertibles y el 11 por ciento fueron de pasivos no convertibles, 4 por ciento vino de fusiones con subsidiarias y 1 por ciento de los fondos vinieron de los fondos de otras subsidiarias dentro de los grupos financieros.
Cálculos para la Suficiencia del Capital
Como se describió en la evaluación del marco regulatorio general, los cálculos para determinar la suficiencia del capital para los bancos muestran deficiencias. En muchos casos el capital se fortaleció por propósitos de capital adecuado, aun cuando posiblemente no hubo suficiente capital básico para cumplir con los requerimientos regulatorios.
Debe notarse que la CNBV está considerando las siguientes medidas para mejorar la calidad del capital en los bancos Mexicanos:
Muchos de los bancos (por ejemplo Atlántico, Banamex, Bancomer, BBV, Bital y Serfin) transfirieron activos recuperados al fideicomiso del Fobaproa. A cambio, el banco recibió pagarés. Este fideicomiso de activos tendrá una duración de cinco años y en ese momento los activos no vendidos serán revertidos al banco y entonces el banco tomará todas las pérdidas. Por tal motivo, el programa no tiene ningún costo fiscal. Sin embargo, el interés en los pagarés se incluyó en el ingreso, y la revaluación de aquellos activos recuperados se incluyó directamente en el capital. Esta transferencia de activos por pagarés, en efecto creó ingreso virtual y como consecuencia capital, puesto que los activos seguían siendo efectivamente propiedad del banco, estaban siendo administrados, y a la larga iban a ser vendidos por el banco. Aún más, en la mayor parte de los casos, el valor real de los activos recuperados era menor que el valor en libros. Estas pérdidas futuras potenciales son, en efecto, pasivos contingentes de los bancos. Este fue un ejemplo del disparo de niveles de capital nominal base de los bancos mexicanos que no fue apoyado por inyecciones de capital base. Los mercados internacionales han reconocido esto y generalmente descuentan capital de estos activos.
Autorización para Emitir Dividendos
Para el periodo inmediato siguiente a la crisis, no existían requerimientos para que los bancos buscaran la utilización de la CNBV para pagar dividendos, ni de informar a la CNBV de dichas transacciones. Algunos bancos (Confía, Inverlat y Santander) pagaron dividendos cuando estaban bajo presión de resolver sus deficiencias de capital.
A partir de finales de 1996, se ha requerido que los bancos obtengan autorización de la CNBV antes de pagar dividendos. No se han otorgado estas aprobaciones. En el caso de Bancomer, donde dividendos no autorizados fueron pagados, una multa fue impuesta por parte de la CNBV.
Conclusión
Los bancos entraron a la crisis del peso con una base de capitalización débil que se deterioró aún más como resultado de la crisis. Durante el periodo de 1995 a 1998, aunque se inyectó más capital al sistema, se ha utilizado para absorber las pérdidas operativas y por préstamos. Al 30 de junio de 1999, el sistema bancario sigue estando significativamente subcapitalizado, y parte de este capital tiene una calidad cuestionable, como se comentó en la evaluación del marco regulatorio. La CNBV no ha podido asegurar que el sistema bancario esté adecuadamente capitalizado. Principalmente debido a razones fuera de su control. Las razones para esto, incluyen la renuencia de los inversionistas para inyectar capital adicional al sistema bancario con un marco legal que protege los derechos de los acreditados, sobretodo en un entorno en donde el no pago de deudas es aceptable.
Evolución y Evaluación de las Prácticas Actuales de Supervisión en la CNBV
Historia de la Supervisión
En 1995, la fusión de la CNB y la Comisión Nacional de Valores para crear la CNBV fue un paso positivo hacia la supervisión del Sistema Bancario Mexicano.
Durante el periodo de nacionalización, los directivos de los grandes bancos eran más poderosos que el presidente de la CNB, y los supervisores de la CNB estaban desactualizados en lo que se refiere a prácticas de supervisión. Como consecuencia, varios pasos fueron implementados para incrementar la supervisión bancaria y fortalecer el marco regulatorio. En abril de 1994, después del nombramiento del nuevo presidente de la CNB, una reorganización sustancial ocurrió y se inició un programa de desarrollo institucional para asignar la responsabilidad para una supervisión en sitio y fuera de sitio, y modernizar la capacitación de los examinadores y de otro personal. La implementación del programa de desarrollo institucional también involucró el contratar un número sustancial de personal nuevo a nivel gerencial. Casi todo el equipo actual de la alta dirección en la CNBV fue contratado desde 1994.
Se adoptaron los Principios base para una supervisión bancaria efectiva, preparados por el comité de Basilea en la supervisión bancaria en septiembre de 1997, que se considera la mejor práctica adoptada por los reguladores de instituciones financieras en todo el mundo, así como las metodologías utilizadas por el consejo de la reserva federal de los Estados Unidos, por la oficina del contralor de la moneda de los Estados Unidos y por la corporación de depósitos de seguros federales de los Estados Unidos.
Antes de 1994 existe poca evidencia de que la supervisión bancaria en México tenía para la aplicación de metodologías formales establecidas o que existían provisiones efectivas que se iban a hacer valer. La CNBV indicó que la supervisión estaba principalmente enfocada en:
Después de] segundo trimestre de 1994, la supervisión se volvió más proactiva. Además de los procedimientos arriba mencionados, los siguientes procesos de supervisión, entre otros, fueron implementados:
Recientemente el Banco Mundial proporcionó comentarios y recomendaciones sobre las metodologías de la supervisión y la administración de crisis de la CNBV. Un consultor internacional proporcionó asesoría sobre procedimientos de investigación in situ y ayudó a la CNBV en el desarrollo (de) una metodología de diagnóstico de riesgos. Un despacho de consultoría profesional proporcionó a la CNBV comentarios y procesos de supervisión de acuerdo con las normas internacionales, además de un diagnóstico de desempeño y de riesgo de las instituciones financieras.
Como resultado de la crisis bancaria, la CNBV reconoció la necesidad de desarrollar iniciativas de supervisión que de manera eficaz enfrentarán los retos de una crisis financiera, al mismo tiempo que proporcionaran una estructura de supervisión y prácticas futuras que cumplieran con los rigurosos estándares internacionales, y a su vez ofrecieran mecanismos efectivos de protección y confianza para el sistema financiero mexicano y sus acreedores.
A pesar de que el periodo de 1994 a 1997 en México fue naturalmente una época de administración de crisis, los reguladores mexicanos pudieron modificar y mejorar las medidas para fortalecer los procedimientos regulatorios y la autorregulación. Se mejoró la revelación financiera para los bancos, la función y el alcance de los auditores externos se extendió, la actividad se veía favorecida, y la formación y uso de burós de crédito se estaba alentando. El impacto de estos cambios se incrementó con el tiempo conforme las medidas se fueron implementando.
Recopilación de Información y Técnicas de Vigilancia
Antes de 1994, la mayoría de la información financiera obtenida de los bancos estaba disponible únicamente en papel. Las bases de datos de las diferentes agencias no estaban centralizadas, y se producían reportes duplicados, a menudo conteniendo información inconsistente. Parecería ser que se gastaba más tiempo en recopilar la información requerida que en su análisis. Sistemas de vigilancia y monitoreo para detectar problemas de manera oportuna fueron inadecuados durante este periodo.
A partir de la crisis, la CNBV hizo esfuerzos para que la recepción y procesamiento de la información fuera más eficiente. Actualmente el monitoreo y supervisión fuera de sitio se lleva a cabo utilizando un sistema de detección de alertas o de banderas rojas para realizar un análisis de la información financiera electrónica obtenida de los bancos al igual que de las operaciones foráneas o internacionales.
Las herramientas de recopilación de información desarrolladas por la CNBV incluyen la lista que se presenta a continuación:
El SAF (Sistema de Análisis Financiero)
Esta es una herramienta de supervisión y análisis institucional, cuyo desarrollo se inició a mediados de 1994. Este permite un uso eficiente de la base de datos de la CNBV para una mejor y más enfocada supervisión, análisis y seguimiento. Ese sistema lo comparte la SHCP, Fobaproa y el Banco de México, y sus usuarios tienen acceso a nivel global.
SITI (Sistema de Transferencia de Información Interinstitucional)
El sistema SITI permite la integración, extracción, elaboración y entrega de información a la CNBV. Esta información se recibe en tiempo real, aumentando su confiabilidad. Se espera que para el año 2000, la cobertura de SITI será totalmente operacional.
Enfoque de Supervisión in situ
Durante el segundo trimestre de 1995, se implementó completamente el enfoque de supervisión "MACROS". Este enfoque se basa en los "CAMELS" del Consejo de Reserva Federal de los Estados Unidos. Los enfoques usados para aplicar la metodología y MACROS incluyen procesos de negocio, análisis cuantitativo, procesos contables y cumplimiento regulatorio.
La metodología de supervisión de MACROS comprende los siguientes seis componentes:
1. Análisis de Liquidez y Sensibilidad
2. Suficiencia del Capital
3. Calidad de los Activos
4. Calidad de las Ganancias
5. Estructura Organizacional y Administrativa
6. PED
Adicionalmente, se llevan a cabo las supervisiones e inspecciones
especializadas necesarias con base en problemas o temas específicos
(por ejemplo: crédito, mercados de capital, sistemas, etcétera).
Se lanzó una serie de inspecciones de MACROS/CAMELS en cada una
de las instituciones de banca múltiple a mediados de 1995. Se detectaron
deficiencias globales en lo que se refiere a controles internos, la suficiencia
del análisis de crédito y la administración de la
liquidez y el riesgo. Actualmente se llevan a cabo inspecciones in situ
MACROS
por lo menos una vez al año.
La CNBV Hoy en Día
Actualmente la CNBV es responsable de supervisar prácticamente todas las compañías financieras controladoras en México, así como los bancos, casas de bolsa y a otros intermediarios relacionados.
Los sistemas regulatorios no siempre pueden prevenir las fallas, pero la existencia de procesos bien estructurados y constantes puede detectar prácticas de negocios poco sanas que pudieran llevar a fallas y aumentos en los costos fiscales. Una supervisión efectiva requiere que los procedimientos de inspección integrales cubran todos los aspectos de la operación de los grupos financieros (supervisión consolidada) por personal altamente experimentado y capacitado. Mientras que los desarrollos de las metodologías de supervisión de la CNBV se están continuamente mejorando, se ha hecho un avance muy importante a la fecha.
En comparación con el periodo previo a 1994 de una supervisión ineficaz y herramientas de recuperación de datos insuficientes y no confiables, la CNBV actualmente se está transformando en una organización de supervisión capaz y efectiva que tiene establecidas herramientas de recopilación de información muy avanzadas.
Personal y Capacitación
Como se mencionó anteriormente, la mayor parte del equipo de alta dirección de la CNBV fue contratada después de 1994.
La CNBV ha realizado grandes inversiones para mejorar sus procesos de supervisión e instrumentar las mejores prácticas de supervisión internacionales. La CNBV ha llevado a cabo medidas importantes para reclutar personal de calidad, y desarrollar metodologías de supervisión, herramientas de monitoreo y sistemas y para capacitar a su personal.
El contar con el personal adecuado es crítico para el éxito de la CNBV. La habilidad de atraer y retener personal altamente calificado que comprenda a las instituciones que regulan y que estén actualizados con los desarrollos de la industria es muy importante conforme la industria continúa cambiando. El personal de la CNBV recibe capacitación de tres fuentes principales que cubren todas las áreas técnicas y académicas principales aplicables a las instituciones financieras. La CNBV tiene establecido un programa de desarrollo de personal efectivo que refleja los riesgos actuales que confronta el sector de servicios financieros.
Calidad de los procesos actuales de revisión
Bancos Nacionales
Las herramientas utilizadas en la supervisión de los bancos nacionales incluyen exámenes in situ, sistemas de supervisión y monitoreo remotos, auditorías externas y opiniones y autorizaciones específicas de los bancos. El resultado de la supervisión analítica desarrollado por la CNBV incluye reportes e información oportunos, diagnósticos de desempeño y riesgo, informes de examen final, de los cuales una copia se proporciona al presidente y al consejo de administración de la institución, así como programas correctivos. El reporte de examen final identifica a todos los hallazgos detectados durante un examen bajo cada una de las áreas MACROS y asigna una calificación (1 a 5) para cada área. También se incluyen comentarios de la gerencia del Banco. Se proporciona un análisis de sensibilidad y escenario, así como la posición financiera de la institución en comparación con otros bancos de su grupo de competidores y en el sistema de banca múltiple mexicano. Estos procedimientos se aplican a todos los bancos sin importar su tamaño. Se proporcionan recomendaciones, así como se proponen programas correctivos. Se establecen fechas límite para implementar las recomendaciones y programas correctivos junto con la alta gerencia. La supervisión periódica de la CNBV asegura el cumplimiento con las medidas correctivas. Anteriormente, la CNBV era más tolerante de los retrasos en implementación, pero esto ha cambiado en la actualidad y las fechas límite se supervisan de manera más estricta.
Un área para revelación adicional posible se refiere al enfoque supervisor de la CNBV. Esto podría ser comunicado a las instituciones financieras, lo cual ayudaría a los bancos a cumplir con los requisitos regulatorios y a tomar las acciones correctivas antes de ser notificados o sancionados por las autoridades regulatorias. Un segundo objetivo sería el informar al público acerca de las metodologías supervisoras de la CNBV, lo que inspiraría confianza en sus capacidades supervisoras. Con base en la revisión de ciertas secciones de los archivos de examen en sitio de 1997/98 de Banamex, así como la fase de planeación del examen de 1999 de Banorte, se siguió un enfoque basado en riesgos y se lleva a cabo de manera efectiva el proceso de planeación. Además, se proporcionan documentaciones de soporte para apoyar la evidencia de los hallazgos de examen.
Supervisión consolidada
Las compañías controladoras de los grupos financieros que incluyen a un banco están sujetas a la inspección y supervisión de la CNBV. Además, la CNBV está facultada para revisar al banco, así como a sus intermediarios relacionados, como la compañía arrendadora, de factoraje y la casa de cambio que formen parte del grupo financiero. Un departamento independiente dentro de la CNBV se encarga de la supervisión de las casas de bolsa. Ambos departamentos trabajan en conjunto para proporcionar una supervisión consolidada del grupo financiero. La supervisión de las casas de bolsa se lleva a cabo a través de un programa de inspección anual. Conforme se mencionó en la evaluación del marco regulatorio, se requieren mejoras en las siguientes áreas de la supervisión consolidada:
Como se menciona en las bases para evaluar la Ley para Regular Agrupaciones Financieras, la compañía controladora es responsable de las deudas de sus subsidiarias financieras. Si bien es cierto que hemos visto ejemplos en donde los fondos bancarios han sido utilizados ya sea directa o indirectamente para apoyar a compañías relacionadas, con la excepción de algunas consolidaciones de compañías de factoraje y arrendadoras en los bancos, no se notaron casos en donde los fondos de las compañías relacionadas se utilizaran para apoyar a los bancos. No es claro si la CNBV ha agotado todas las posibilidades buscando que las compañías controladoras se sujetan a esta ley de responsabilidades.
Cuando un banco ha prestado fondos a una compañía relacionada, ya sea de factoraje o de arrendamiento y que éstas compañías a su vez ha prestado fondos a terceros, los préstamos a las compañías relacionadas no son considerados como tal por la CNBV. Estos créditos que están fuera de sistema bancario fueron otorgados con el seguro de depósitos de Fobaproa. Nosotros no estamos de acuerdo con la postura de la CNBV debido a que la decisión de otorgar créditos para terceros está fuera del control del banco y el banco quizá acuda a las compañías relacionadas para su pago y no al deudor final o a la garantía entregada.
Supervisión de las subsidiarias de bancos extranjeros
Con la entrada en vigor del TLC en 1994, los bancos extranjeros con operaciones en México fueron transformados en subsidiarias de bancos controlados desde el extranjero. La CNBV supervisa dichas subsidiarias de la misma forma que supervisa a los bancos nacionales. Se requiere que las subsidiarias cumplan con las regulaciones bancarias mexicanas. La CNBV realiza supervisiones in situ y remotas de estos bancos utilizando el mismo enfoque (MACROS) que se utiliza en la revisión de los bancos nacionales. En algunos casos, los reportes derivados de la supervisión se comunican a la agencia regulatoria del país de origen de la institución. En algunos bancos, la CNBV realiza la inspección junto con los supervisores extranjeros. A la fecha, la CNBV ha participado en nueve inspecciones conjuntas de subsidiarias extranjeras. Esto proporciona a la CNBV la oportunidad de conocer las metodologías utilizadas por las agencias extranjeras.
Las subsidiarias bancarias extranjeras han encontrado muy difícil el mercado financiero mexicano y que es problemático lograr altos rendimientos. De esta forma, algunos bancos han expresado su deseo de salir del mercado mexicano. Sin embargo, no se han desarrollado requisitos de salida para los bancos extranjeros. La CNBV en la actualidad se encuentra desarrollando un proceso de salida para subsidiarios de bancos extranjeros.
Grupos de Supervisión Especializadas
Hay tres grupos de supervisión especializada dentro de la CNBV que proporcionan apoyo a los equipos de inspección. Durante los últimos 5 años, la CNBV ha desarrollado grupos fuertes y efectivos de administración de riesgos de mercado y crédito, así como especialistas de PED.
Riesgo de mercado
El grupo de riesgo de mercado de la CNBV se estableció a finales de 1994 con la responsabilidad adicional de supervisar las operaciones internacionales de los bancos mexicanos que operan fuera del país.
El grupo de riesgo de mercado desarrolla una evaluación continua de los estándares cualitativos y cuantitativos de las unidades de administración de riesgos en los bancos, con base en las mejores prácticas internacionales (por ejemplo; Principios de Basilea, G-30 y el sistema del consejo de la Reserva Federal Estadounidense). Debido a que los niveles de riesgo que asumen los bancos cambian frecuentemente, la CNBV mantiene un monitoreo de los niveles de riesgo de mercado de manera semanal.
Riesgo de Crédito
El grupo de riesgo de crédito de la CNBV mantiene un monitoreo de las carteras de créditos de los Bancos Mexicanos. El grupo también tiene la responsabilidad de supervisar los burós de crédito en México. La CNBV está alentando a que todos los bancos desarrollen sus propios modelos de riesgo crediticio. La CNBV ha desarrollado sus propios modelos para probabilidad de incumplimiento, pérdida inesperada y predicción de insolvencia.
Sistemas "PED"
El grupo de especialistas de PED se estableció en 1995 con un staff de dos personas (en la actualidad son siete). Los examinadores de PED certifican en cada examen bancario que la parte del equipo que generalmente incluye a cinco personas en proyectos de aproximadamente un mes. El grupo de PED tiene sus propias calificaciones para su revisión de sistemas que ayudan a alimentar a los sistemas generales de calificación generales.
La participación del grupo PED en los exámenes bancarios terminó a finales de 1998 cuando se tomó la decisión de que el grupo se enfocara al problema del año 2000 durante todo 1999 y principios del año 2000. El Banco de México es responsable de la conversión del sistema financiero y la CNBV está representada en el comité. La CNBV también tiene su propio comité interno. El grupo PED ha estado siguiendo el progreso realizado por los Bancos Mexicanos en su preparación para el año 2000.
Control de Calidad del Proceso de Evaluación y Análisis Post-Mortem
El control de calidad es un aspecto esencial de un cuerpo supervisor efectivo. Esto permite que el proceso de evaluación mejore continuamente y provee la seguridad de que los estándares internos son cumplidos.
La CNBV debería considerar el desarrollo de revisiones de control de calidad posteriores a los exámenes bancarios para asegurarse de que la metodología de supervisión se haya aplicado consistentemente para identificar las oportunidades de mejoría del proceso de evaluación.
Los supervisores tienen muchas lecciones que aprender de los errores en los bancos que pueden ser utilizadas en el futuro para mitigar situaciones similares.
La CNBV debería llevar a cabo análisis post mortem de las instituciones financieras que han fallado o que estuvieron sujetas a ventas de emergencia y utilizar dicha experiencia para mejorar las prácticas regulatorias.
Desarrollos Recientes Para la Mejora de la Actividad Supervisora de la CNBV
Las autoridades financieras en México han emprendido pasos importantes para mejorar la revelación de información, la seguridad y la eficiencia del sistema financiero. La lógica que respalda estas medidas es alcanzar un sistema autoregulado, completo y competitivo que promueva la inversión y el ahorro. Algunas de éstas iniciativas se discuten más adelante.
Legislación
El 26 de marzo 1998, se presentó una nueva legislación ante el Congreso, la cual fortalecería la autonomía del Banco de México y otorgaría a la CNBV una mayor autonomía y poderes para la supervisión bancaria. La nueva legislación propuesta cambia la estructura de reporte de la CNBV, la cual en la actualidad es una rama semi-autónoma de la SHCP.
La intención de la nueva ley es proporcionar más independencia a la CNBV, asegurándose de que sus acciones se basen en decisiones técnicas y no en decisiones políticas.
Principios de contabilidad para Bancos Mexicanos
Algunos de los problemas más significativos con los principios contables bancarios mexicanos prescritos antes de 1997 fueron:
El resultado más significativo de los cambios de los principios contables relacionado con el reconocimiento de los ingresos de créditos vencidos y su registro contable. El cumplimiento con los nuevos estándares tuvo un impacto significativo en las reservas de crédito. De acuerdo con los principios contables vigentes en 1995, las reservas constituían un promedio de 43 por ciento de la cartera de crédito vencida. Con la implementación de los nuevos principios contables en 1997, las carteras crediticias vencidas aumentaron y las reservas remanentes declinaron a aproximadamente 17 por ciento. Como resultado, el sistema bancario requirió MN $16,600 millones en reservas adicionales para cumplir con los estándares mínimos requeridos impuestos en 1995. Esto representó 27 por ciento del capital contable neto en el sistema y un aumento de 50 por ciento de las reservas existentes.
Las mejoras efectuadas a los principios de contabilidad bancarios mexicanos han mejorado la confiabilidad y la consistencia de los reportes de los bancos, pero se debe continuar con las acciones para desarrollar aún más principios contables adecuados que sean reconocidos internacionalmente (por ejemplo; información por segmentos).
Auditorías externas
Hay muy poca evidencia de que los auditores externos de los bancos reportaran cualquier irregularidad o problemas de insolvencia antes de la crisis de 1994, a pesar de que se le requería al auditor externo reportar al presidente de la CNB de cualquier irregularidad que pudiera poner en peligro la estabilidad, liquidez o solvencia de un banco comercial. Usualmente, los auditores externos de los bancos fueron reemplazados al momento de la intervención. Los cambios a los requisitos de auditoría externa de los bancos en 1995, no fueron hechos para mejorar la calidad del trabajo realizado.
La circular 1222 establece que, además de los reportes de los auditores sobre los estados financieros, los auditores deben comentar sobre cualquier irregularidad observada en las revisiones de Banca Múltiple que no haya sido corregida. Además se requiere una descripción detallada de las variaciones entre los estados financieros de diciembre 31 proporcionadas por la CNBV y aquellos publicados por las instituciones de Banca Múltiple, conforme a lo reportado por el auditor externo. El propósito de ésta información adicional es obtener una opinión sobre temas específicos, como la valuación a mercado de los instrumentos financieros, los sistemas de control interno de créditos, derivados, valores, riesgos cambiados y de mercado, préstamos otorgados para la compra de capital contable, la función de la auditoría interna y las recomendaciones de gerencia proporcionados a la institución. Una vez que la CNBV recibe los reportes de los auditores externos, estos son revisados y comparados con otras fuentes de la CNBV. Si existieran discrepancias, el auditor debe aclarar dichas diferencias. La CNBV revisa la calidad de los reportes y el desempeño de los auditores externos es evaluado utilizando una escala de calificación de uno a cinco (satisfactoria a no satisfactoria). Si la CNBV tuviera cualquier pregunta relacionada con el trabajo realizado, tiene la autoridad de revisar los papeles de trabajo del auditor. La CNBV no tiene el poder de quitar el despacho de auditoría externo, sin embargo, puede sugerir cambios y puede requerir un cambio del socio líder.
La emisión de la circular 1222 fue un paso muy importante para mejorar la calidad del trabajo de los auditores externos de los bancos. Una revisión contínua por parte de la CNBV del cumplimiento de los despachos de auditores con la circular ayudará a asegurar el mantenimiento de estándares de información y auditoría adecuados.
Circulares
La CNBV tiene la intención de emitir una circular a finales de este año que contenga las características mínimas y atributos que deben seguir los directores del consejo de las instituciones financieras para poder fortalecer el desarrollo de los bancos. Se espera que dicha circular requiera que las instituciones financieras reporten los resultados del desempeño del consejo en el mercado. Recientemente, se público un Código de las mejores prácticas para compañías mexicanas. El código se aplicará solo a las compañías publicas. Además, no es obligatorio debido a que esto implicaría cambios legislativos. Una regulación comparativa sólida es importante para todo los bancos, y la CNBV debe alentar la adopción temprana del código para todo el sistema.
Como se mencionó anteriormente en la evaluación del marco regulatorio general, se requieren mejoras en los proceso de regulación comparativa dentro de los bancos, que le permita a la CNBV enfocarse mejor en sus actividades de supervisión sobre los papeles y responsabilidades de la alta gerencia y del consejo de administración. Una regulación corporativa sólida es de vital importancia cuando hay concentración de accionistas.
Un despacho contable profesional está haciendo consultoría sobre la circular relacionada a la calificación de créditos comerciales y reservas, la cual cambia la clasificación a siete niveles en comparación con los cinco actuales. Esta circular reemplazará la 1128, que estableció la metodología para calificar la cartera crediticio en 199l.
De acuerdo con el grupo de riesgo crediticio de la CNBV, el límite del riesgo de los créditos grandes actualmente es considerado en una circular como un 30 por ciento del capital contable de la institución para créditos individuales. El límite propuesto parece ser razonable.
La circular sobre bases de datos institucionales compartidos incluirá a los burós de crédito, proporcionando mejor información crediticio y de préstamos acerca de partes relacionadas y mejor información para monitorear los limites de crédito.
Cabe destacar que la CNBV ha tenido una actuación proactiva en el desarrollo de circulares de supervisión.
Automatización de los procesos de supervisión
La CNBV ha desarrollado, con la asistencia técnica de GE Capital, el sistema de examinación electrónica (EES). Ese sistema fue utilizado en los exámenes de la CNBV en octubre/noviembre de 1998 y estará operando totalmente en agosto de 1999. El EES facilita la utilización de información entre diferentes departamentos supervisores al centralizar la información en un depositario común.
Con base en las revisiones del EES, su desarrollo es un paso positivo para tener un proceso totalmente automatizado de supervisión de la CNBV.
Análisis de la Actividad de la CNBV
Como muchas otras agencias regulatorias, la CNBV no tiene parámetros de análisis de desempeño formalizados y generalmente reporta el cumplimiento de sus objetivos a través de una comparación de sus gastos contra el presupuesto. Esto dificulta a la CNBV y a otros, juzgar qué tan bien se están cumpliendo sus objetivos. El análisis de desempeño a través de la comparación del desempeño contra los objetivos hubiera resultado en un proceso más transparente. De acuerdo a lo anterior, la CNBV debe considerar el desarrollo de medidas de desempeño y responsabilidad, para que los organismos gubernamentales y el público, puedan utilizarlas para evaluar sus actividades en comparación con sus objetivos. Las medidas de desempeño claves se pueden utilizar para administrar el desempeño al comparar los resultados alcanzados con los esperados para cada objetivo estratégico de la CNBV.
Algunos ejemplos de medidas de desempeño efectivos que la CNBV debería considerar, incluyen los siguientes:
Comparación de las Prácticas Actuales de la CNBV con los Estándares Internacionales
Una fuerte y efectiva supervisión bancaria, así como regulaciones prudentes son la clave de un sistema financiero sano.
Como se describió anteriormente, la CNBV ha hecho mejoras significativas en sus prácticas de supervisión durante los últimos cinco años. Ha desarrollado metodologías y estándares con base en los Principios Centrales de Basilea 25, y de acuerdo con la CNBV, un estudio interno indicó que han cumplido sustancialmente con la implementación de dichos principios.
Con base en el análisis, la CNBV ha cumplido, en gran medida, con los requisitos de los principios de Basilea 25, excepto por los que a continuación se mencionan. Mientras que la CNBV cumple con algunos de los aspectos de los siguientes principios, únicamente se han descrito las excepciones. Asimismo, una revisión de las prácticas de la CNBV en comparación con el documento del Fondo Monetario Internacional "Hacia un Marco de Estabilidad Financiera" se ha observado que excepto por lo siguiente, la CNBV tuvo un cumplimiento importante.
Además, se observaron algunos casos en el Marco Legal Mexicano relacionados con traslado de responsabilidades de las agencias regulatorias.
Los supervisores e interventores en México no tienen protección legal en relación con sus acciones y desempeño de sus deberes de supervisión o intervención. Esto podría resultar en el hecho de que los examinadores operaran con una indebida precaución, lo que pondría en riesgo la objetividad de sus funciones de inspección. Asimismo, pone en peligro la habilidad de los interventores para cumplir con sus objetivos.
20. Un elemento esencial de la supervisión bancaria es la capacidad de los supervisores para vigilar al grupo bancario sobre una base consolidada.
22. Los supervisores bancarios deben tener a su disposición las medidas supervisoras decuadas para obtener acciones correctivas oportunas cuando los bancos fallen en el cumplimiento de los requisitos prudenciales (como las razones de suficiencia de capital mínimas), cuando existan violaciones regulatorias o cuando los depositantes se vean amenazados de cualquier otra manera. En casos extremos, esto debe incluir la capacidad de revocar la autorización bancaria o de recomendar su revocación.
Adicionalmente, la CNBV no tiene criterios de intervención específicos y documentados, a parte de lo establecido por la ley. Por lo tanto, no es posible concluir si se sigue o no un enfoque de intervención consistente. La falta de criterios hace que el proceso de intervención sea más difícil de entender para otras partes.
La CNBV no tiene la habilidad de revocar las autorizaciones bancarias. Este poder es realizado por la SHCP.
Retos Futuros que Enfrentará la CNBV
El sector bancario mexicano aún es débil y dentro de su mismo ambiente, la CNBV enfrentará una serie de retos.
El paso del cambio se ha acelerado, estimulado por la globalización de la industria de servicios financieros y por el avance de la tecnología de comunicaciones e información.
La CNBV ha realizado esfuerzos importantes hasta la fecha para enfrentarse a los problemas del sector financiero y del sistema bancario. Los impactos de la tecnología presentan un riesgo significativo para todos los reguladores. Los nuevos productos como el Internet bancario y el aumento de la competencia de los participantes extranjeros, representan complejidades y retos adicionales. La CNBV debe de ser capaz de anticipar los retos futuros y de ajustar sus actividades para lograrlos.
A pesar de que el marco regulatorio mexicano ha progresado significativamente desde la crisis, aún existen ciertos riesgos en la industria bancaria que necesitan resolverse a corto plazo. Los niveles de capital y de reservas para pérdidas de los créditos vencidos deben incrementarse y, de hecho, no se han mejorado significativamente desde 1994. De acuerdo con un informe de análisis reciente, los Bancos Mexicanos deben tener un nivel de adecuación de capital I de 10 por ciento como un nivel prudente. Para finales de 1998, Banamex y Banorte eran los únicos bancos mexicanos que estaban arriba del 10 por ciento con un indicio de una razón de adecuación del capital nivel I del 1l.1 por ciento y 12.5 por ciento, respectivamente.
Hacia el futuro, existe un requerimiento para una reestructuración enfocada de cada uno de los bancos en problemas. Probablemente ocurra una consolidación futura en la industria bancaria y los bancos con menos éxito no podrán sobrevivir. En el futuro, debe haber un esfuerzo sostenido para reducir el número de bancos a través de una consolidación que resultará en menos bancos, pero más fuertes. También existe la necesidad de introducir medidas para maximizar las recuperaciones de deudas y luchar contra la cultura de "no pago" existente en la actualidad. Esto se puede hacer mejorando el desempeño de los burós de crédito, estudiando las posibles enmiendas a la ley de Quiebras de México. Algunos bancos (Banamex y Bancomer) están compartiendo su sin energía para poder reducir costos operacionales.
A pesar del progreso significativo que ha realizado la CNBV, hay una necesidad continua de mejorar la calidad de la supervisión bancaria, con mayor énfasis en el uso sistemático de las auditorías de diagnóstico y un uso analítico más efectivo de la información en la base de datos disponible en la CNBV.
El aumento de bancos extranjeros que llegan a México requiere el correspondiente aumento en la operación con los reguladores extranjeros y la necesidad de una creciente habilidad para responder rápidamente a los cambios. La CNBV necesitará continuar evolucionando en respuesta a los cambios rápidamente crecientes en las industrias que regula, conforme los mercados se vuelven globales.
Conclusiones y Recomendaciones
Hay muchos factores que contribuyeron a la crisis Bancaria Mexicana en 1994, y que finalmente llevaron al saneamiento de algunos bancos y a la intervención de otros. Una causa importante fue el resultado de la privatización de los bancos en 1991 y 1992, las semillas de lo cual se sembraron desde 1982 cuando la Banca Mexicana fue nacionalizada. Con una pobre supervisión bancaria al momento de privatización y una economía débil, el Sistema Bancario Mexicano experimentó un deterioro.
Las razones para las débiles prácticas de supervisión se pueden rastrear hasta la época de la nacionalización de los Bancos Mexicanos en 1982. La CNB no tuvo un desempeño adecuado en cuanto a sus funciones de vigilancia de los bancos nacionalizados. De cualquier forma, la supervisión regulatoria no era considerada como esencial pues era un órgano gubernamental vigilando a otro. Era esencial que se estableciera una supervisión efectiva, a pesar de que los bancos habían sido nacionalizados. La supervisión y regulación bancaria no cambió con la privatización, a pesar del incremento en la necesidad de vigilancia en el ambiente privatizado. La privatización de los bancos fue subcapitalizada, con la tecnología y sistemas de administración inadecuados, con personal inadecuadamente capacitado y con una gran falta de cultura crediticio. Las indicaciones que mayores problemas estuvieron a punto de surgir en los Bancos Mexicanos estaban muy presentes en ese momento.
A pesar de que la crisis del peso se dio en 1994, fue evidente que una serie de bancos ya tenían problemas significativos, especialmente si los cambios prescritos en los estándares de contabilidad bancaria mexicana se hubieran aplicado durante el periodo que llevó a la crisis.
Debido a la falta de un sistema de vigilancia y supervisión regulatoria fuerte, en combinación con la protección implícita gubernamental de garantía hacia los depositantes, surgieron problemas en muchos de los bancos que permanecieron sin ser detectados por la CNB por un largo periodo de tiempo. Las fuentes de la CNB para la identificación de muchos problemas eran frecuentemente el mercado mismo o rumores, a pesar de que algunos problemas estaban al descubierto durante las visitas de inspección. La CNB no tenía sistemas de vigilancia establecidos que pudieran detectar los problemas en un tiempo oportuno.
La decisión de intervenir al primer banco la tomó la CNB poco tiempo después de la llegada del presidente de la CNB en abril de 1994. En esa época, la política gubernamental era que no se le permitiría a los bancos con problemas financieros caer en incumplimiento y que todos los depositantes y acreditados serían protegidos. El objetivo era evitar retiros masivos de los bancos en un tiempo futuro.
La intervención se llevó a cabo caso por caso. La CNBV no tenía criterios documentados específicos, acerca de cuando debía intervenirse un banco, aparte de lo previsto por la ley. Si el criterio de intervención hubieran sido los niveles de solvencia mínimos, entonces esencialmente todos los bancos hubieran sido intervenidos. La mayor parte de las intervenciones se dio debido a operaciones irregulares, fraudes potenciales o insolvencia. Debido a que la CNBV no tenía criterios de intervención específicos, ésta falta de criterio hizo al proceso de intervención menos claro e informativo para otras partes. Sería altamente deseable para la CNBV que desarrollara criterios específicos de intervención para promover conocimiento y mejorar la transparencia del sistema de intervención para los bancos que supervisa.
Como ya se mencionó anteriormente, las intervenciones ocurrieron tiempo después de que surgieran los primeros problemas en los bancos, pero por lo general debido al mismo problema que se detectó inicialmente. La CNBV llevó a cabo una serie de medidas supervisoras antes del proceso de intervención legal. Sin embargo, no hay evidencia que indique estas medidas de supervisión tomadas por la CNBV en todos los casos fueron efectivas (i.e. problemas identificados regularizados y que no hayan empeorado).
En nuestro punto de vista, el mantener a bancos con problemas e insolventes durante largos periodos de tiempo es más costoso que un cierre oportuno. En algunos casos, las resoluciones de los bancos con problemas financieros fueron muy lentas en materializarse y no se redujeron efectivamente. Se debieron utilizar recursos humanos con experiencia en recuperación, de ser necesario, a nivel internacional.
Al evaluar los interventores con los objetivos claves del interventor, pues incluían alcanzar los estados finales del banco y completar su intervención en el menor tiempo posible, mejorando la eficacia operacional y reduciendo los, costos operativos, parece claro que los interventores no cumplieron con la ejecución de sus tareas en muchos casos.
Se descubrieron una serie de asuntos relacionados con la capitalización de los bancos en cuanto a cantidad, fuente, oportunidad y calidad de capital. La venta de las sucursales a bancos problemáticos dio lugar a muchas preocupaciones. También al 30 de junio de 1999, el sistema bancario sigue por debajo de los niveles mínimos de capitalización. La CNBV, por razones fuera de su control, no ha tenido éxito en asegurarse que el sistema bancario esté adecuadamente capitalizado.
Se requirieron cambios en el marco regulatorio para mitigar el potencial de una nueva gerencia de la crisis bancaria en México. Una serie de recientes desarrollos ha mejorado la efectividad de supervisión de la CNBV, incluyeron la reforma legislativa, las mejoras a los estándares contables bancarios, la mejoras a las auditorías externas y el desarrollo de las circulares. Sin embargo, aún se requieren mayores cambios en las prácticas contables para cumplir con los estándares internacionales. La CNBV necesita desarrollar en forma más profunda los estándares de supervisión consolidados.
La CNBV debería considerar el desarrollo de procedimientos para la revisión de control de calidad (post-examinación) para asegurarse que se haya aplicado constantemente las metodologías de supervisión y para identificar las oportunidades de mejora para el proceso de revisión.
Para mejorar las prácticas regulatorias se deben llevar a cabo análisis post mortem de los bancos en quiebra o que estuvieron sujetos a ventas de liquidación.
La CNBV cuenta con un personal competente y calificado y está poniendo gran énfasis en la función de supervisión. La CNBV ha desarrollado programas de capacitación para las áreas de supervisión clave. La CNBV debe desarrollar medidas contables y de desempeño que las agencias gubernamentales y el público en general puedan utilizar para evaluar su efectividad.
En México, los supervisores y los interventores no cuentan con la protección legal necesaria para llevar a cabo las acciones y del desempeño de sus tareas de supervisión o intervención. Esto tiene un impacto significativo en la habilidad de los supervisores e interventores para desempeñar sus funciones de responsabilidad en una forma más efectiva.
La CNBV ha tenido avances significativos al resolver los problemas del sector financiero. Sin embargo, aún hay un gran número de retos a futuro para la CNBV que debe enfrentar para que pueda mantener una vigilancia regulatoria y supervisión fuerte y efectiva del Sistema Bancario Mexicano.
Al conducir esta evaluación, primero nos enfocamos en evaluación de las acciones de supervisión tomadas por la SHCP al otorgar las autorizaciones bancarias y, en segundo lugar, la evaluación de las prácticas regulatorias y de supervisión de la SHCP del periodo 1994 a 1998.
Al examinar el papel de la SHCP con respecto al trámite de autorización, analizamos el proceso de privatización de la banca en 1991 y 1992 en el cual, aparentemente por motivos de transferencia el mejor postor obtuvo la autorización. Esto maximizó el precio de venta de los bancos, sin prestar la atención debida a otros problemas y objetivos importantes. Es evidente que como consecuencia de este enfoque surgieron ciertos problemas.
Se revisó la participación de la SHCP en la regulación y supervisión de los bancos para evaluar el papel regulatorio y de supervisión que jugó la SHCP. La supervisión del sistema financiero durante el periodo de 1994-1998 puede ser sujeta de críticas, aunque muchas de las dificultades que encontró el Sistema Bancario se pueden rastrear con el tiempo una ausencia de regulación y supervisión al momento de la privatización y durante la crisis del peso.
Autorizaciones Bancarias
La SHCP, una división del ramo ejecutivo federal del gobierno, es la autoridad principal del Sistema Financiero Mexicano. Por lo tanto, es responsable, entre otras cosas, de aprobar las operaciones de las Instituciones de Banca Múltiple y otorgar las autorizaciones para dichas entidades. Las facultades para autorizar a las Instituciones de Banca Múltiple se establecen en la Ley de Instituciones de Crédito.
Desde la nacionalización en 1982, hasta la consolidación inmediatamente después y seguido de la privatización en 1991-1992, las políticas que gobernaban el Sistema Bancario Mexicano han sufrido cambios importantes.
Nacionalización
El 1 de septiembre de 1982, el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos decretó la nacionalización de los bancos privados, excepto Citibank y Banco Obrero. Las instituciones de crédito nacionalizadas continuaron operando como instituciones de Banca Múltiple, pero con las características de una entidad controlada por el Gobierno. El periodo de nacionalización eliminó de manera efectiva, a través de la reducción natural del personal, la pericia bancaria, ya que se requería que los bancos se burocratizaran.
Durante el periodo de nacionalización, el Sistema bancario Mexicano tenía relativamente pocos depositantes en comparación con el total de su población. Los depósitos del sector privado se designaron principalmente a financiar déficits del gobierno y la cultura de préstamos en los bancos estaba considerablemente deprimida. En 1982, el sistema bancario consistía de algunas instituciones financieras grandes y relativamente modernas con acceso a economías de escala y la capacidad de otorgar nuevos servicios, así como muchos bancos pequeños y relativamente obsoletos con altos costos de operación y bajo niveles de rentabilidad.
En la primera etapa del periodo de nacionalización que ocurrió en 1982 y 1983, 11 bancos fueron liquidados, 20 se fusionaron y 29 permanecieron. Para 1986, el número total de instituciones había sido reducido a 18, de los 60 bancos nacionalizados originalmente. Estas 18 instituciones se clasificaron de acuerdo con la cobertura geográfica y la cantidad de sus activos en las siguientes tres categorías: 6 bancos nacionales, 7 bancos multiregionales y 5 bancos regionales. Durante el periodo de nacionalización bancaria, los programas financieros, operacionales e institucionales de las autoridades de supervisión se autorizaron por la SHCP.
Antes de 1988 los bancos enfrentaron límites en las tasas de intereses en sus actividades de otorgamiento de préstamos, limitando de manera efectiva sus márgenes financieros. Estos límites se eliminaron durante 1988. Esta liberación financiera fue el principio de un crecimiento explosivo de créditos en los sectores de créditos comerciales y de consumo, lo cual no fue acompañado de suficiente regulación y supervisión, así como banqueros con experiencia y finalmente esto contribuyó al débil estado de los bancos al momento de la privatización.
Privatización
Casi 10 años después de la nacionalización del sistema bancario y para promover una economía abierta, el gobierno mexicano comenzó el proceso de privatización de los 18 bancos restantes en 1991. Como parte del proceso, se contrataron consejeros financieros externos para apoyar en el proceso y diseño de procesamientos de auditoría de compra en los bancos. Por cuestiones de transparencia las autorizaciones existentes esencialmente se subastaron al mejor postor, resultando en un ingreso para el gobierno federal de más de MN$ 38 mil millones (US$ 12 mil 500 millones). Esta cantidad se colocó en la Tesorería Pública y no se utilizó para recapitalizar el sistema bancario. Entendemos que la SHCP estaba completamente consciente de la falta de capital en el sistema en ese entonces.
Aunque había procesos establecidos, la SHCP, para asegurar que los antecedentes de los propietarios prospectos y la alta administración de los bancos cumplían con los nuevos requerimientos bancarios, éstos han mostrado subsecuentemente haber sido inadecuados. En la mayoría de los casos, los accionistas principales carecían de experiencia en crédito y la pericia operacional necesaria para las prácticas bancarias prudentes. Más aún, ya que la tendencia accionaria de los bancos estaba ampliamente concentrada, había una amplia oportunidad para los nuevos propietarios de llevar a cabo actividades bancarias que involucraran operaciones irregulares y fraudulentas.
Un principio original establecido por la SHCP era evitar la concentración de propiedad del banco y crear un ambiente en el que la tendencia accionaria del banco estuviera ampliamente dividida. Para completar el proceso de privatización parece que se hicieron excepciones que permitían que los derechos de propiedad se concentraran, por un periodo de cinco años para instituciones financieras que se convirtieron en compañías controladoras.
Bancos Nuevos
La SHCP es responsable de emitir autorizaciones bancarias como lo dicta la Ley de Instituciones de Crédito y la Ley para regular las agrupaciones financieras, tomando en cuenta las opiniones del Banco de México y la CNBV. En la práctica, los procedimientos de due diligence llevados a cabo al otorgar nuevas autorizaciones para bancos fueron limitados (por ejemplo, el capital para crear Banco Capital no fue capital nuevo ya que lo proporcionaba el mismo banco a través de créditos a partes relacionadas). En México, las autorizaciones bancarias se otorgan a nivel nacional. Una vez otorgada, el banco tiene la opción de operar regional o nacionalmente.
Posteriormente a las licitaciones de privatización, se emitieron nuevas autorizaciones bancarias para algunos particulares sin experiencia en bancos (por ejemplo Anáhuac) y uniones de crédito (por ejemplo Interestatal). En el caso de Interestatal, existía un conflicto de intereses desde el inicio de este nuevo banco, ya que todos los deudores se volvieron principales accionistas. Dos años después, este banco fue intervenido debido a la falta de capital e irregularidades en los procedimientos de otorgamiento de crédito.
Desde 1992 y 1995, se emitieron 16 nuevas autorizaciones
bancarias. El estatus de estos bancos se detalla a continuación
(tabla l). Como se puede observar, 6 de los 16 nuevos bancos han sido intervenidos.
La autorización para Anáhuac y Bansi fue de hecho, procesada
y aprobada en 1994, sujeta a que los accionistas cumplieran con ciertas
condiciones, que se cumplieron a principios de 1995. No se ha aprobado
ninguna autorización para operar como una institución de
Banca Múltiple en México desde 1995.
En 1998 había 34 bancos en México, doce de los cuales estaban intervenidos.
Burós de crédito
En 1993, los ajustes a la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras estableció la base para los burós de crédito. Sin embargo, "las reglas generales que deben seguir las compañías de crédito" no se publicaron por la SHCP hasta 1995. Los bancos previamente llevaron a cabo servicios proporcionados por los burós de créditos. Por lo tanto, eran las partes más interesadas en la creación de estos. En algunos casos, los bancos son accionistas de los burós DE créditos. Por ley, a los bancos se les permite tener hasta el 100 por ciento de las acciones de dichos burós. Esto podría provocar un conflicto de intereses ya que los principales accionistas podrían ejercer una influencia importante con respecto a la información proporcionada a su propio banco.
El Impacto de la Política del Gobierno Para Evitar Quiebras Bancarias
Las políticas del gobierno para evitar cerrar los bancos en quiebra tuvo un impacto importante en el sistema financiero y el proceso de recuperación.
Previo a la crisis, en 1994, se intervinieron dos bancos debido a la detección de operaciones irregulares (actividades fraudulentas). Se debió haber forzado a estos bancos a salir del sistema en este momento por las siguientes razones:
La política para evitar que cualquier banco quebrara promovió un sistema en el que había muchos acreedores en comparación con el número de acreditados legítimos. Esto perpetuó la deficiencia ya severa de préstamos prevaleciente en los bancos y al final incremento los costos para Fobaproa.
Al no forzar el cierre de los bancos, la SHCP ha creado un entorno en el que los bancos a los que se asistió durante la crisis continúan funcionando en malas condiciones y en el que futuras intervenciones se ven posibles. Como resultado, los bancos no viables se quedaron en el sistema y los programas bancarios, como el programa de compra de cartera, se aprobaron. El permitir que los bancos insolventes cerraran hubiera permitido que el mercado se estableciera, proporcionando una recuperación más oportuna a la vez que disminuía el costo total asumido por Fobaproa.
Regulación y Supervisión
Como se describe en la evaluación del marco regulatorio en general, la SHCP es la autoridad principal en el Sistema Financiero Mexicano y su mandato es planear, coordinar, evaluar y supervisar al sistema bancario.
La facultad de supervisión ha sido delegada a la CNBV, por lo tanto, la SHCP no es directamente responsable de la supervisión de los Bancos Mexicanos. La SHCP tiene la responsabilidad de emitir ciertas reglas generales y regulaciones bajo los cuales los bancos y los grupos financieros tienen que operar (por ejemplo criterio de autorización, reglas generales para evaluar la cartera de créditos, requerimientos de reservas de capital mínimo, límites de inversión, etc).
La participación de la SHCP en la supervisión de instituciones de banca múltiple se hace a través de su participación en la junta de gobernadores de la CNBV. Cinco miembros de la SHCP participan a la junta de gobernadores de la CNBV. La única participación de la SHCP en el proceso de intervención y la evaluación del desempeño de la CNBV es a través de su participación en la junta de gobernadores de la CNBV. Por lo tanto, también debe hacerse referencia a la evaluación de la CNBV en éste reporte.
Conclusiones
Una causa subyacente en la crisis bancaria en México fue la privatización de los bancos en 199l y 1992, la cual se enfocó en la maximización del precio más que en asegurar las operaciones bancarias viables fueran establecidas a largo plazo. Los fondos recibidos de la venta de los bancos no se inyectaron a su vez en el sistema bancario. De haber sido el valor neto en libros el precio pagado por los bancos (en lugar de aproximadamente más de tres veces dicha cantidad) y el superávit del precio de compra acordado hubiera sido aportado al capital del bancario, el sistema bancario hubiera sido más fuerte.
Adicionalmente, varios bancos débiles con problemas de cartera de créditos se privatizaron por la SHCP y después se intervinieron por la CNBV.
No existían procesos adecuados para llevar a cabo un examen exhaustivo de los antecedentes y experiencia de los propietarios potenciales y los miembros de la alta dirección. Esto llevó a algunos bancos a que se vendieran a particulares con poca experiencia bancaria. Ya que la banca es un negocio con responsabilidad fiduciaria, en la que hay una responsabilidad frente a los depositantes, es de incumbencia de la autoridad principal del sistema financiero el asegurar altos estándares en el momento de seleccionar en quien recaerá la responsabilidad. La SHCP no se aseguró que se cumplieran dichos estándares.
La viabilidad de varios de los bancos en el sistema no fue dirigida por la SHCP de manera oportuna. La SHCP se apegó al principio de que los bancos no podían quebrar y que las operaciones del banco se "regularizarían" más que liquidarían. Por lo tanto, cualquier evaluación de los órganos reguladores del Sistema Mexicano debe considerar este principio y sus efectos en la posibilidad de tomar acciones adecuadas con las operaciones bancarias no viables. Esto provocó que los órganos reguladores no fueran capaces de lograr completamente sus mandatos. Aunque la consolidación en la industria ocurrió tardíamente, la oportunidad de ésta a faltado.
Parece que la SHCP no reconoció las necesidades supervisoras y regulatorias de un sistema bancario privatizado, con el resultado de que, muy pocas e insuficientes acciones fueron tomados para prepararse para esto. Más aún, se tomaron muy pocos pasos hasta 1994 tiempo en el cual ya había ocurrido un crecimiento explosivo de los créditos y el sistema era vulnerable a las presiones externas.
Además, la SHCP en un punto de retrospectiva, estaba consciente de que el sistema carecía de capital al momento de la privatización. Para solucionar los asuntos de capitalización se adoptó con una visión optimista de la perspectiva de crecimiento económico. El conocimiento de una continua falta de capital se acentúo a la vez que la crisis del peso, pero no se solucionó fundamentalmente en ese tiempo. De manera alternativa, la SHCP permitió que los reguladores implementaran programas que tenían objetivos que no se podían lograr completamente, debido a la vulnerabilidad de muchos de los bancos y el marco regulatorio en vigor de ese tiempo.
El Banco de México ha limitado su papel en la supervisión y control del fideicomiso del Fobaproa, fuera de la Dirección del Fobaproa a su participación en el Comité Técnico. Como se menciona anteriormente, todos los asuntos operacionales y estratégicos relacionados al fideicomiso y sus operaciones fueron la responsabilidad del Comité Técnico y se han evaluado en otra sección de este reporte. Por lo tanto, la evaluación del Banco de México se enfocó en su relación con el Comité Técnico.
El gobernador del Banco de México y dos gobernadores diputados son miembros del Comité Técnico. Además, existen lazos de información muy estrechos entre la CNBV y la Dirección del Fobaproa. En consecuencia, el Banco de México tuvo a sus más altos funcionarios suficientemente informados para llevar a cabo sus funciones en el Comité Técnico. Para fomentar su responsabilidad los representantes del Banco de México en el Comité Técnico reportaban a la Junta de Gobernadores del Banco de México con respecto a los asuntos tratados por Comité Técnico. Más aún, el Banco de México en su responsabilidad para informar al Congreso y a Ejecutivo Federal, periódicamente entre 1995 y 1998, les entregó reportes con relación al Fobaproa. De esta forma, el Banco de México ha cumplido con sus obligaciones de supervisión sobre Fobaproa.
Además de su papel en Comité Técnico, el Banco de México es el fiduciario del fideicomiso al Fobaproa y supervisar la Dirección del Fobaproa dentro del Banco de México. Considerando las responsabilidades antes mencionadas el Banco de México debió haber estado entregado y responder antes a la aparente falta de recursos en la Dirección del Fobaproa. El Banco de México tomó ciertas acciones durante 1995-1996 para pedir recursos de la CNBV y los bancos intervenidos; sin embargo, estas acciones no fueron suficientes dada la magnitud del problema. Las acciones que el Comité Técnico tomó a este respecto durante y después de 1996, se discuten en nuestro análisis del Comité Técnico más adelante en este informe.
La participación del Banco de México en acciones específicas y decisiones del Fobaproa se ha evaluado dentro del contexto de la Dirección del Fobaproa y las secciones del Comité Técnico de este informe.
En una publicación oficial de gobierno, las autoridades financieras reconfirman anualmente que los ahorradores estarán protegidos, y que ningún banco dejará de cumplir con sus pasivos. La institución de seguro para los depositantes Fobaproa fue escogida como el vehículo para respaldar a los bancos.
Una evaluación del Fobaproa incluye las evaluaciones del Banco de México, que actúa como fiduciario a través de su propia Dirección del Fobaproa del Comité Técnico, que toma las decisiones del fideicomiso. Nuestro análisis cubrió diferentes periodos; el periodo anterior a la crisis del peso, el periodo desde la crisis del peso hasta abril de 1997 y el periodo desde abril de 1997 hasta la fecha de este informe. La estructura organizacional y los recursos disponibles para la Dirección del Fobaproa del Banco de México sufrieron cambios importantes que culminaron en 1997 con la llegada de un nuevo equipo de administración. Estos sucesos deben considerarse en la evaluación general del cumplimiento con los objetivos del fideicomiso del Fobaproa.
El mandato general del fideicomiso del Fobaproa siempre fue el proteger a los ahorradores y mejorar las operaciones del sistema financiero89. En mayo de 1996 las modificaciones al contrato del fideicomiso del Fobaproa especificaron con más detalle las operaciones que el Fobaproa estaba autorizado a realizar, formalizando lo que el fideicomiso del Fobaproa estaba ya realizando en la práctica90. En octubre de 1996, como parte de su plan estratégico, este mandato fue ampliado para incluir objetivos adicionales que involucraban la administración y recuperación de los activos del Fideicomiso Fobaproa, para coincidir con la expansión planeada de Fobaproa, los recursos de la dirección, para solucionar las preocupaciones de la habilidad de los Fideicomisos Fobaproa para cumplir sus objetivos.91
HISTORIA
Antes de la crisis del peso (y de las intervenciones de Banca Cremi y Banco Unión), la Dirección del Banco de México responsable de Fobaproa no condujo ninguna operación, excepto el registro contable de las contribuciones de seguros de los bancos por concepto de seguros. En el otoño de 1994, justo antes de la crisis, dos bancos fueron intervenidos, Banca Cremi y Banca Unión, y el apoyo requerido para aumentar la confianza de los depositantes en el sistema bancario fue utilizado por primera vez. Desde el inicio de la crisis del peso, quedó muy en claro que Fobaproa no podía enfrentar la crisis ni financiera ni operativamente. Esa tarea fue emprendida por las autoridades financieras, la CNBV, la SHCP y el Banco de México, cada uno de los cuales estaba representado en el Comité Técnico de Fobaproa.
Operaciones del Comité Técnico
Durante el periodo de finales de 1994 a abril de 1997, varios asuntos urgentes que involucraban diferentes aspectos de la supervivencia bancaria y de la implementación de programas bancarios eran manejados y discutidos por el Comité Técnico. Se consideraba que el Comité Técnico tenía la participación y recibía la opinión de las autoridades financieras relevantes (cuatro representantes de la SHCP, tres del Banco de México y dos de la CNBV), de tal forma que cualquier problema importante o cuestión era discutido con la debida profundidad y la información adecuada. A su vez, instrucciones de apoyo financiero al Fideicomiso del Fobaproa eran proporcionadas por el Comité Técnico El Comité Técnico tenía la autoridad y el poder para la toma de decisiones, que ejerció, apoyándose en información que le proporcionaban las autoridades financieras. Las decisiones tomadas por el Comité Técnico incluyeron la aprobación de:
La CNBV era el miembro más influyente del Comité Técnico. La influencia de la CNBV se origina de su mandato, ya que es la única agencia con acceso completo a toda información bancaria y es la más preparada, debido a sus mejoras técnicas recientes.
Pareciera que los recursos disponibles para el mantenimiento y administración de los programas bancarios mostrados en las minutas del Comité Técnico fueron extendidos durante 1996. El reconocimiento de los recursos requeridos fue finalmente presentado al Comité Técnico en octubre de 1996, y se implementó durante abril de 1997. Esta limitación de recursos ocasionó retrasos y dificultades en el cierre y ejecución de varios convenios de compra de cartera crediticia, entre otras razones. El Banco de México debió reconocer con mayor anticipación dichas limitaciones.
En general, el Comité Técnico del Fideicomiso de Fobaproa parece haber operado siguiendo el proceso debido.
Mientras que la expansión y la reestructura la Dirección del Fobaproa y la instalación de la nueva administración apresuró el cambio en las operaciones de esta Dirección, muchas decisiones y cursos de acciones ya habían sido tomadas. Esto limitó las opciones de Fobaproa, y éste tuvo que tratar de implementar efectivamente las decisiones e instrucciones tomadas previamente por el Comité Técnico. Un ejemplo de esto fueron los convenios de Compra de Cartera Crediticia, los cuales se habían establecido durante el periodo de 1995 a 1997, pero que finalmente no se concretaron. La administración se enfocó en primera instancia a cerrar y concretar dichos acuerdos, que llevaron años de negociación, de ejecución, de análisis y auditorías. El monitoreo de la cartera de crédito se inició en 1998, después de que los sistemas de información fueron actualizados hasta un nivel confiable. El subcomité de recuperación se formó oficialmente para diseñar la metodología y uniformar los criterios de reestructuración. Los funcionarios del Fobaproa jugaron un papel importante en el análisis y presentación de opciones ante este comité. Adicionalmente, se inició un programa de administración de la cartera crediticia dirigido por una compañía independiente, el cual al completarse produjo una recuperación mayor en comparación con la obtenida anteriormente. En 1997 se realizó una auditoría efectuada por una firma externa, se formalizaron las políticas contables, y se corrigieron los procedimientos de administración y de registro.
Recuperación de Activos
Se ha observado que el Fobaproa no cuenta con una estrategia formal para la venta de los activos de los bancos intervenidos. Todas las partes coinciden en que el establecimiento de una estrategia reduciría los costos.
En abril de 1996, Fobaproa realizó un esfuerzo importante para definir una estrategia de venta de activos, cuando constituyó la sociedad denominada Valuación y Venta de Activos ("VVA"). La VVA se creó para diseñar, negociar e implementar los mecanismos de venta y de transferencia de los derechos de propiedad de los bienes. Desafortunadamente, estas intenciones nunca se concretaron.
La VVA enfrentó dos problemas fundamentales, el primero relativo al pago de impuestos por enajenación de los bienes que debería absorber, con el consecuente incremento de los costos, sin generar ningún beneficio, el segundo generado por la propiedad de los derechos sobre los créditos que fue conservada por los bancos, ya que el Fobaproa adquirió únicamente los flujos de efectivo. En consecuencia VVA no pudo negociar en forma directa las carteras de crédito en las que el Fobaproa tuvo un particular interés. Debido a estos obstáculos VVA no tuvo éxito. Es importante señalar que se debieron identificar los obstáculos antes de la constitución de VVA.
Posteriormente, se formó con el mismo propósito el Subcomité de Recuperación del Fobaproa, para maximizar la recuperación de los créditos mayores a MN $50 millones. Esto se realizó a través de la presentación de políticas y recomendaciones para mejorar la cobranza. En apariencia las recomendaciones relativas a la reestructuración de créditos, propuestas por el subcomité, fueron adecuadamente reflexionadas por el Comité Central de Crédito para su aceptación. Las sugerencias relativas a las auditorías de la capacidad y estructura administrativa de los bancos, problemas de recursos y de las deficiencias en sus sistemas de información no se acataron, ya que no hubo un seguimiento de forma oportuna.
Hasta la actualidad no existe una estrategia de venta de activos definida. Los activos de los bancos intervenidos están bajo la administración de los interventores, quienes reportan a la CNBV. Los recursos generados por la venta de dichos activos serán entregados al Fobaproa. Con el propósito de maximizar las ventas, la CNBV debe establecer un mecanismo para la consolidación de los activos de los bancos intervenidos con los activos que actualmente son propiedad de Fobaproa, para diseñar una estrategia de venta conjunta. Dicha estrategia debe ser implementada por un asesor que esté orientado a la maximización de las recuperaciones y que deben ser medidas sobre bases de valor presente.
Si se utilizara una compañía de administración de activos como un recurso mejorarían los resultados. Esto resultaría en que los activos estuvieran bajo el control de individuos con conocimientos sobre realización en lugar de bajo el control de administradores. A pesar de que estos espacios no se tomaron en el pasado, se deben realizar ahora para mejorar las recuperaciones futuras.
Responsabilidad del Fobaproa
Durante gran parte del periodo de 1994 a 1997, la única responsabilidad de reportar información sobre los presupuestos del Fobaproa, su posición financiera y sus resultados fue para con el Comité Técnico.
Durante 1997, poco tiempo después de la designación de la nueva administración, se tomó la decisión de realizar una auditoría al Fobaproa por primera vez. Este primer paso en el proceso incluyó una revisión de las operaciones del Fideicomiso y de los criterios contables aplicados. Los auditores identificaron algunos temas, que fueron presentados a la dirección del Fobaproa en el segundo semestre de 1997, que se indican a continuación.
En algunos casos, la información financiera utilizada para preparar los estados financieros del Fobaproa estaba incompleta. Los bancos no habían revisado el valor de los créditos dentro de sus fideicomisos, a pesar de que se requería que lo hicieran trimestralmente. En algunos casos, los bancos no pusieron suficiente atención a los fideicomisos. En el segundo semestre de 1997 los bancos fueron instruidos por la CNBV para que eliminaran los créditos vendidos a los fideicomisos y los registraran nuevamente en sus estados financieros, para reflejar correctamente la naturaleza de la operación de venta de los flujos de efectivo. Sin embargo, no fue hasta febrero de 1998 cuando los bancos recibieron más instrucciones acerca de la forma de crear las reservas de los créditos y de cómo realizar el cálculo de la comparación de pérdidas. En consecuencia, los bancos no crearon reservas para dichos créditos y tampoco consideraron la comparación de pérdidas al 31 de diciembre de 1997, sin embargo se establecieron políticas en febrero y marzo de 1998. La razón que se proporcionó para solicitar la devolución de la cartera crediticia a los estados financieros de los bancos, y para la creación de provisiones para la participación en pérdidas fue la intención de incrementar los incentivos para optimizar la administración de la cartera.
Algunos bancos no han proporcionado al Fobaproa la información financiera básica de forma consistente. No pudimos obtener en todos los casos los estados financieros auditados de las instituciones en las que Fobaproa fue accionista.
Políticas Contables Inapropiadas
Contablemente los créditos eran valuados al costo, añadiendo a la cantidad de capital los intereses capitalizados. Dichos créditos no fueron clasificados de acuerdo a la institución de crédito de las cuales provinieron, controladas y no controladas, esto no debió haber sucedido. Se debieron crear provisiones para cuentas incobrables en la correspondiente cuenta contable complementaria. Esto no es consistente con las políticas de valuación actuales en México, a pesar de que puede ser consistente con las políticas de valuación estándares de otros países.
Comunicación Insuficiente
El nivel de comunicación entre el departamento contable y legal de Fobaproa fue insuficiente. Esto fue muy evidente debido a que el departamento contable desconocía cierta información y a los retrasos para la ejecución de los acuerdos por parte del departamento legal, y el registro contable de dichos acuerdos.
Mientras que Fobaproa y la CNBV trabajaban juntos y compartían información diariamente de forma informal, hubo un nivel de comunicación insuficiente algunas veces entre la CNBV y la dirección del Fobaproa. Esto lo evidencia la información que llegara a tener la CNBV, importante para el Fideicomiso de Fobaproa y que no fue compartida. (i. e. La venta de activos embargados aprobada por la CNBV, que no era comunicada oportunamente a Fobaproa). Eso también resultó en que las transacciones no eran registradas o faltaban.
Información Insuficiente
Hubo un nivel de información insuficiente relacionado con los activos adjudicados. En algunos casos, la venta de activos adjudicados se registraba por los bancos como una transferencia en 1996, cuando, de acuerdo con una circular emitida por la CNBV, Fobaproa registró estas operaciones en diciembre de 1997 cuando la transacción era formalizada. El impacto de esta anomalía no se ha determinado, y parece sólo afectar el registro de activos y pasivos. Después de cinco años, cualquier activo adjudicado remanente debe revertirse de nuevo a los bancos sin ningún costo para Fobaproa.
Hasta abril de 1997 la dirección de Fobaproa no parecía tener suficiente información para establecer las reservas adecuadas para sus créditos y la información financiera utilizada por la dirección de Fobaproa para preparar sus estados financieros en algunos casos no estaba auditada. Esto fue corregido para poder finalizar los estados financieros auditados de Fobaproa a 1997.
Como resultado de la auditoría, se realizaron ajustes significativos a los activos, así como a otras partidas. Debido a su complejidad, y a los problemas que involucraron la auditoría del fideicomiso en la primera vez, la auditoría no fue terminada sino hasta julio de 1998. Durante julio de 1998, los estados financieros auditados fueron presentados ante el Comité Técnico, junto con un reporte formal de la gerencia sobre las operaciones (preparado por primera vez).
Una cuestión que no fue tratada por los auditores externos fue la inclusión de pasivos contingentes en el balance y los costos para el Fideicomiso de Fobaproa. Esta cuestión surgió por que ciertos bancos (i.e. Bancrecer, Promex, Atlántico) no pertenecen ni eran apoyados financieramente por el Fideicomiso, sin embargo, Fobaproa tarde o temprano les otorgó apoyo financiero. Sin embargo, debido a que no hay un acuerdo real, o un compromiso establecido con el Fideicomiso, no se ha hecho ningún registro contable para estos pasivos por parte de la dirección de Fobaproa en los estados financieros del Fideicomiso, a pesar de que una estimación de estos pasivos ha sido incluido en el reporte de Fobaproa presentado ante el Congreso. Esta parece ser una omisión de información financiera relevante al estado financiero del fideicomiso que debe ser rectificada.
Conclusiones de los Reportes y Responsabilidad de Fobaproa
Antes y durante 1997, no existía un estado financiero que presentara exacta y apropiada la posición financiera del fideicomiso. Los problemas que encontraron los auditores externos subrayan este hecho. Además, los problemas de comunicación internos crearon situaciones en las que la información era emitida en los registros financieros. Mientras que ninguno de dichos casos es considerado como intencional, y la mayor parte de las correcciones y la implementación de las nuevas políticas contables ocurrieron antes de diciembre 31 de 1997, hasta este momento el Comité Técnico y, por lo tanto las autoridades financieras no requirieron la producción de información financiera relevante relativa a la situación financiera del Fideicomiso. Además, los resultados financieros no se presentaron ante el Comité Técnico sino hasta julio de 1998. El retraso se debe a que no tenía disponible la información financiera de los bancos intervenidos ni de los fideicomisos para preparar los resultados de Fobaproa. La falta de una presentación oportuna de los resultados auditados se ha repetido en el ejercicio de 1998, ya que al 1 de junio de 1999 los resultados auditados no han sido presentados al Comité Técnico. La coordinación con el nuevo esquema del IPAB y la pendiente liquidación de Fobaproa han contribuido a este retraso.
Aparte de la falta de puntualidad en la presentación del informe, también existe el problema de incluir los pasivos contingentes en las cuentas del Fideicomiso de Fobaproa. Los estados financieros de Fobaproa por 1997 se prepararon excluyendo los pasivos contingentes. Para asegurar que los informes sean completos y exactos, dichos informes futuros deberán presentar la información de los pasivos contingentes. El informe que fue enviado al Congreso en febrero de 1998 y posteriores, sí incluyen los pasivos contingentes.
La reestructura de la dirección del Fobaproa en 1997 en el Banco de México parece haber resultado en varios desarrollos importantes. Además de iniciar la auditoría, y de aceptar los problemas y las recomendaciones hechos por los auditores externos, la cartera crediticia comenzó a ser monitoreada, se empezaron a resolver los problemas de comunicación, las deficiencias de información fueron corregidas y en general la calidad y la exactitud de la información financiera mejoró.
Evaluación del Fideicomiso Fobaproa y de la Dirección del Fobaproa
Cuando las operaciones y actividades tanto del Fideicomiso Fobaproa como las de su dirección sean evaluadas en el marco regulatorio dentro del cual operaron, hay pocas críticas que se pueden hacer de ya sea las actividades de la dirección o del fideicomiso en cuanto a los recursos disponibles. Gran parte de las críticas se originan de la debilidad del sistema regulatorio en sí mismo. Por ejemplo, los mandatos que establecían el seguro depositante y proteger el bienestar del sistema financiero fueron rebasados y no fueron suficientes los recursos para alcanzar este mandato. El Fideicomiso Fobaproa se estableció para proteger a los depositantes en situaciones en las que las instituciones fueran afectadas. La decisión de utilizar al Fideicomiso de Fobaproa como un vehículo para apoyar las instituciones financieras y prevenir desastres bancarios y financieros no siguió una decisión conveniente de redefinir el mandato del Fideicomiso Fobaproa, y otorgarle los recursos necesarios para semejante labor.
Conclusión
En general, la evaluación del Fideicomiso de Fobaproa y las actividades de la Dirección de Fobaproa aparentan ser apropiadas en general en lo concerniente al marco regulatorio existente. Sin embargo, las actividades emprendidas fueron insuficientes para la magnitud de la crisis debido a los recursos disponibles y asignados a la dirección por parte del Comité Técnico. Esta situación no fue remediada sino hasta abril de 1997. La dirección de Fobaproa operó como un vehículo para llevar a cabo las decisiones del Comité Técnico y no tuvo suficiente autoridad legal para poder cumplir con su propio mandato.
7. Programas de Apoyo del Gobierno
Programas Bancarios
Esta sección del informe presenta nuestro análisis y evaluación de los programas bancarios descritos en la sección IV. 5.2 de este informe.
Existieron cuatro programas bancarios que fueron introducidos en respuesta a la crisis del peso para poder proporcionar apoyo a los bancos. Estos programas se disecaron para alcanzar los objetivos específicos (y en cierta medida tuvieron éxito), pero los problemas fundamentales que enfrentaban los bancos no se resolvieron eficientemente.
El problema fue una falta de capitalización sistemática. Este problema ya era evidente al momento de la privatización y no fue tratado para finales de 1994. De los problemas bancarios que se discuten a continuación, sólo uno de los cuatro se dirigió específicamente a aumentar el capital bancario y tuvo un éxito limitado. El efecto neto es que a pesar de que los programas bancarios fueron implementados, la falta de capital en el sistema bancario sigue siendo un problema fundamental.
Los siguientes programas bancarios fueron evaluados:
Evaluación del diseño de los programas bancarios
Programa de liquidez en dólares
Este programa tuvo un objetivo específico bien definido, el suministro de créditos denominados en moneda extranjera para pagar las obligaciones denominadas en moneda extranjera a corto plazo, a los bancos que no podían asegurar estos fondos de acreedores internacionales. El plan fue estructurado para cumplir con las necesidades de liquidez a corto plazo (siete días), y luego se expandió para enfrentar las necesidades mensuales (veintiocho días). La tasa de interés (v.gr. el costo de los fondos) se estableció para que los pagos rápidos disminuyeran el costo para los bancos. Tanto las autoridades financieras como los bancos veían a este programa bien diseñado para cubrir sus objetivos.
La única regla de cumplimiento era que los bancos debían pagar los créditos. Esto lo hicieron todos los bancos.
La CNBV ha indicado que no realizó supervisión de este programa, pero que todas las cantidades fueron pagadas. Debido a los altos costos de estos créditos, la CNBV no vio la necesidad de revisar el uso de dichos fondos porque parecía que no había un incentivo para la administración de los bancos para pedir estos préstamos para otros propósitos. A pesar de esto, en una ocasión, a Banco Industrial se le negaron créditos bajo este programa ya que el banco no debería tener ningún crédito denominado en dólares. La conclusión de la CNBV de que no se requería supervisión es inconsistente con el hecho que dos bancos hayan sido intervenidos recientemente y que existiera el conocimiento de que algunos bancos eran administrados por banqueros sin experiencia y algunos de los cuales habían emprendido prácticas bancarias imprudentes.
El objetivo del Programa de Ventanilla de Liquidez en Dólares era asegurar que los bancos mexicanos cumplieran con sus obligaciones en moneda extranjera, a través de un financiamiento a corto plazo, para evitar una crisis sistemática. El programa parece haber tenido éxito debido a lo siguiente:
El marco del programa de ventanilla de liquidez era claro, con objetivos bien definidos y específicos dirigidos hacia la falta de fondos en moneda extranjera disponibles para cumplir con las obligaciones inmediatas y a corto plazo. En esencia, los bancos cumplieron con el programa. El proceso de supervisión fue ignorado para el programa de ventanilla de liquidez en dólares; éste fue efectivo dentro del contexto de sus definidos y limitados objetivos.
Procapte
Este programa temporal se estableció en febrero de 1995 para permitir a las instituciones participantes ganar tiempo en alcanzar los niveles suficientes de capitalización. En ese tiempo, el Procapte fue el único programa disponible para ayudar a la mejora de la capitalización, la mayor parte de los bancos lo necesitaron debido a que no podían cumplir con los requisitos de capitalización establecidos. Sin embargo, el programa fue diseñado con el estrecho objetivo de ser un vehículo de capitalización temporal el cual mandaría un claro mensaje a los mercados financieros que el gobierno apoyaría al sistema bancario. No fue diseñado para proporcionar capital nuevo y permanente por sí mismo como fue en el caso del Programa de Capitalización de Compra de Cartera, y el Programa de Intervención y Saneamiento. En general, el diseño del programa cumple sus objetivos. Sin embargo en el caso de Serfin la cantidad de Procapte fue convertida a capital permanente y posteriormente fue castigada.
Los bancos involucrados en Procapte cumplieron con los requisitos de que los bancos tienen prohibido tomar deudas adicionales a plazo, emitir dividendos, o emitir obligaciones subordinadas convertibles obligatoriamente. Para salir del programa, los bancos tenían que inyectar nuevo capital. Algunos bancos lograron cumplir lo establecido bajo el Programa de Capitalización y de Compra de Cartera Bancaria, mientras que los bancos que no tuvieron éxito fueron tomados por la Dirección del Fobaproa y en algunos casos intervenidos por la CNBV.
No se identificaron problemas de supervisión. El principal aspecto de la supervisión en este programa fue el monitoreo y la facilitación de inyecciones de capital adicional. En por lo menos un caso (Obrero), la participación en este programa fue negada puesto que era claro que los accionistas no podían inyectar capital adicional.
Mientras que estos programas mandaron un mensaje claro que el gobierno estaba listo para apoyar al sistema bancario como un todo, el mercado no pareció percibir que la participación de bancos individuales en Procapte fuera una medida positiva. El mercado consideró que esta participación era una señal de debilidad o era un preludio de intervención. Esta percepción causó que algunos bancos evitaran la participación en el programa por completo y que otros bancos terminaran su participación en el programa en un periodo más corto de lo esperado.
Debido a esta percepción negativa del público en cuanto a la participación en Procapte, los bancos intentaron evitar la participación incrementando el capital por sí mismos. Sin embargo, muchos bancos no pudieron elevar el capital en este periodo. Como resultado se requirieron medidas adicionales a Procapte.
Conclusión
El Procapte fue diseñado para proporcionar un alivio temporal al sistema bancario, no ofreció en sí mismo una solución en términos de proporcionar nuevo capital adicional. Mientras que el capital temporal no podía ser utilizado por los bancos puesto que los recursos procedentes de las obligaciones subordinadas debían ser depositadas en el Banco de México, dicho capital podía ser utilizado para absorber pérdidas (si así se requería), lo cual se consideraba importante en demostrar, especialmente a los extranjeros, que el gobierno no retiraría su apoyo a los bancos. Los bancos cumplieron en esencia con el programa y la supervisión del programa fue adecuada. En general parece ser que Procapte fue relativamente efectivo, si se compara con sus objetivos claramente definidos de mandar un mensaje claro al mercado de que el gobierno respaldaría a los bancos.
Programa de Capitalización y Compra de Cartera de los Bancos
Este fue el primer programa que se diseñó para proporcionar a los bancos beneficios de capitalización prudentes. Sin embargo, las autoridades financieras no anticiparon completamente la severidad de los problemas ni la duración de la crisis y la complejidad concerniente a la implementación de este programa. Como resultado, las autoridades se vieron forzadas a cambiar ciertos parámetros durante su implementación.
Los problemas observados fueron los siguientes:
La inclusión de créditos con partes relacionadas (Banamex, Atlántico, Promex, Bancomer) pudo haber creado una percepción de que aquellos deudores recibieron trato preferencial. La CNBV y la Dirección del Fobaproa nos han dicho que ningún crédito de accionistas mayoritarios ha sido aceptado en la compra de cartera.
El Programa de Capitalización y Compra de Cartera de los Bancos ("PCCC") originalmente fue diseñado con criterios estandarizados de compra de cartera, con el objetivo de comprar créditos a precios basados en criterios establecidos por la CNBV para la valuación de créditos con una evaluación del nivel de reservas apropiado (o valor de realización). Después de realizar las auditorías de las reservas requeridas, el Comité Técnico de Fobaproa decide modificar los criterios de aceptación de créditos. Esto redujo los aumentos requeridos en las reservas faltantes.92 Sin embargo estas reservas no fueron inferiores a aquellas establecidas por los auditores externos. A cambio de convenir en reservas menores, acuerdos de participación en pérdidas, acuerdos de incentivos y valores bursátiles adicionales fueron negociados con los bancos. En vez de renegociar las compras de cartera con estos últimos acuerdos, el Comité Técnico aprobó los convenios con los créditos que los bancos habían armado inicialmente, pero se requirió que los bancos revelaran aquellos préstamos excluidos bajo las reglas originales.93
Los requerimientos para auditorías, revisiones por varios terceros y agencias y los términos negociados resultantes de los acuerdos hicieron que el cumplimiento con el límite de 30 días fuera inpráctico (de la formalización de las operaciones) para la revisión por una auditor externo independiente y 60 días después para la revisión y aprobación de la CNBV. La ampliación de este plazo (hasta dos años) que se tardaron en finalizar los convenios, pudieron haber contribuido al deterioro en la calidad de los créditos de los bancos contenidos en los fideicomisos de la cartera de crédito.
Además, los requerimientos de inyección de capital no siempre se cumplieron en su totalidad, puesto que los accionistas no podían obtener los fondos para su inyección (o no de acuerdo con la fecha límite establecida), o las fuentes no eran aceptables de acuerdo con las reglas del programa.
Doce bancos participaron en el programa PCCC. La segunda vuelta de convenios de compra de cartera fue más consistente en lo que se refiere al porcentaje de participación en pérdidas, puesto que no existieron acuerdos de incentivos y las reservas se establecieron de acuerdo a lo determinado por los auditores externos, y los bancos no tenían la habilidad para negociar estos acuerdos.
En general, se encontró que los bancos cumplieron con los compromisos de capitalización de acuerdo con el capital requerido legalmente tal y como se estableció en sus convenios. En aquellos casos en los que los compromisos no se cumplieron se otorgaron extensiones o en los casos de omisiones pequeñas, éstas se pasaron por alto tomando como base las condiciones del mercado de casos individuales. En (los) casos en el que el programa de capitalización no se cumplió sustancialmente, los bancos fueron sujetos de intervención y del programa de saneamiento. Los créditos a ser excluidos o revelados (bajo la primera vuelta de acuerdos) fueron excluidos o revelados correctamente, y en general, únicamente pequeñas diferencias en la determinación de las reservas fueron encontradas.
Los requerimientos de información para dar seguimiento y registrar los créditos incluidos en los convenios resultantes no estaban alineados con las capacidades de los sistemas de información existentes en los bancos. Esto hizo muy difícil inicialmente para algunos de los bancos poder cumplir con este aspecto de los convenios. En muchos casos, las auditorías de los fideicomisos de los bancos que contenían estos préstamos identificaron deficiencias en la administración de estos préstamos por parte de los bancos, incluyendo falta de precisión en los flujos de efectivo, una asignación de reservas inadecuada, información incompleta en lo que se refiere a bienes adjudicados y embargados. Parece ser que los bancos que permanecieron en los convenios de compra de cartera de préstamo han solucionado sus problemas de sus sistemas de información, ya que a estas fechas todos ellos están entregando reportes, proyecciones y resultados contra el plan de una manera oportuna a la Dirección del Fobaproa.
Los extensos retrasos experimentados en concretar los convenios (medido en años) también violaban a los términos originales. Sin embargo, la principal razón era que el marco tiempo era demasiado corto y alejado de la realidad, en vez de las acciones por las partes relevantes.
Por lo general, los bancos cumplieron con los términos de los convenios en los que suscribieron. Sin embargo, esto sucedió hasta después de que los términos de los convenios habían sido cambiados y que los cambios habían sido aprobados por el Comité Técnico. Por lo general, sólo en algunas excepciones donde los compromisos de inyectar nuevo capital no se cumplieron en la fecha límite establecida, los convenios fueron cancelados y reservados. Los bancos tuvieron problemas para cumplir con los requerimientos de información de los acuerdos inicialmente, pero aparentemente se ocuparon de resolver este problema.
Durante el periodo de 1995 a 1996, cuando los convenios entraron en efecto por primera vez, la Dirección del Fobaproa se enfocó en su mayoría a la auditoría de las carteras de crédito, que directamente involucraba una revisión de ciertos créditos.
Subsecuentemente, en donde se terminaron insuficiencias de la reserva, el personal de Fobaproa supervisó la sustitución de ciertos préstamos y negoció la participación en pérdidas o planes de incentivos. Durante esta época, la supervisión de recuperaciones de créditos bajo el programa Fobaproa no pudo ponerse en efecto, ya que estas compras no se finalizaron sino hasta mucho tiempo después, a mediados de 1997.
Los bancos tenían que rediseñar sus sistemas y crear un área de control y monitoreo específicamente para los préstamos de Fobaproa. Esto impidió al Fobaproa monitorear los créditos hasta principios de 1998, e incluso tiempo después para ciertos bancos. Este problema se volvió crítico cuando información detallada era requerida para vender los activos.
Los acuerdos de PCCC contemplan requerimientos de información que incluyen un reporte escrito para el Comité Técnico en la administración del capital del fideicomiso sobre una base mensual, bimensual y trimestral. Sin embargo, muchos de estos reportes no estuvieron disponibles sino hasta que los convenios se cerraron en 1997. La Normalización del monitoreo del Fobaproa de préstamos incluidos en el fideicomiso no comenzó sino hasta principios de 1998, aunque mucha de la información fue solicitada a los bancos a finales de la segunda mitad de 1997. Desde ese momento, la frecuencia, oportunidad, y calidad de la información recibida por Fobaproa, y su uso han mejorado de manera considerable.
Por ejemplo, varias auditorías se llevaron a cabo en el periodo de 1997 a 98:
Conclusión
Mientras que el PCCC fue diseñado para proporcionar incentivos para incrementar el capital en los bancos al mismo tiempo que les proporcionaba apoyo, no fue diseñado inicialmente para una aplicación de esta magnitud, lo cual resultó en atrasos en su implementación. Los bancos no fueron capaces de cumplir con el programa sino hasta que los términos fueron modificados para apoyarlos adecuadamente. Ciertos bancos no pudieron cumplir con los requerimientos administrativos de los convenios a pesar de que estos problemas parecían haber sido resueltos. El proceso de supervisión fue adecuado para el programa PCCC. El PCCC parece haber tenido resultados distintos en varios bancos. Para cinco de los doce bancos que participaron en este programa, el nivel adicional de capitalización fue suficiente, sin embargo, los siete bancos restantes continuaron necesitando o requiriendo reservas y capital adicionales, lo cual nos da como resultado que la efectividad de este programa fue limitada.
Intervención y Programa de Saneamiento
Los lineamientos de este programa se enfocaron en la capitalización y el saneamiento de los bancos. Por consecuencia, fue diseñado a la medida de cada banco de manera individual. Tomando en consideración la solución final del banco después de la capitalización hecha por la Dirección del Fobaproa, existían tres alternativas para resolver el problema de insuficiencia de capital: los bancos se vendieron a accionistas extranjeros, los bancos se vendieron o se fusionaron con otro banco mexicano, y en algunos bancos la red de sucursales fue vendida y actualmente el banco se está liquidando.
El cumplimiento no fue un problema en este programa debido a que tenía que hacerse en forma individual para cada banco.
La supervisión de la Intervención y el programa de saneamiento variaba de banco en banco. El análisis en este caso ha sido separado entre los Bancos Intervenidos y los Bancos no Intervenidos.
Bancos intervenidos
Para la evaluación de la supervisión de los bancos intervenidos ver la sección del reporte llamada "Evaluación de la CNBV".
La Dirección del Fobaproa tuvo una participación limitada únicamente al financiamiento de los bancos intervenidos y a participar en el Subcomité de Recuperación. Los monitoreos mensuales continuos de las recuperaciones parecen residir con la CNBV.
Bancos no intervenidos
El enfoque de la CNBV para la supervisión de los bancos no intervenidos fue reconocer sus problemas y alentar a la administración del banco a considerar varias soluciones, incluyendo inyecciones de capital en vez de intervenirles. En algunos casos, la CNBV y Fobaproa fueron activos en impulsar soluciones a los problemas (v.g. Banorte compró Bancen y Banpaís, Bancomer compró Promex, BBV compró Probursa, Santander compró Mexicano). En algunos de los casos a los bancos con problemas que no habían sido intervenidos se les permitió continuar operando. Algunos ejemplos son Atlántico y Promex donde la expansión de estos bancos a través de la compra de redes de sucursales de bancos en quiebra fue considerada como último recurso con el fin de fortalecer la situación financiera.
El impacto de intervención y el programa de saneamiento puede evaluarse únicamente en una base de banco por banco. En varios casos un banco con problemas fue vendido a un accionista extranjero o fue fusionado con otro banco mexicano. En aquellos casos en que los bancos no podían salvarse, la red de sucursales fue vendida a otro banco.
Algunas preocupaciones en lo que se refiere a la oportunidad
de la resolución de los bancos con problemas se mencionan en la
sección del reporte llamada "Evaluación de la CNBV".
Conclusión
La Intervención y el Programa de Saneamiento fueron ampliamente establecidos por lineamientos enfocados a la capitalización y saneamiento de los bancos. Por esa razón, cada caso estaba adaptado a las necesidades individuales de cada banco. Los programas por ende, tenían tal flexibilidad que no se puede afirmar la existencia de ningún marco real, a excepción de los lineamientos generales que siguieron las autoridades financieras (entre otras cosas minimizar el costo fiscal, evitar un riesgo sistémico, proteger a los ahorradores o a los depositantes y asegurar la continuidad del sistema de pagos).
Debido a la falta de estructura y los problemas significativos encontrados en algunos de los bancos con irregularidades, fraudes, préstamos con problemas, etcétera, la efectividad del la intervención y el programa de saneamiento es difícil de evaluar (contra criterios consistentes) ya que la situación de cada banco fue diferente. Dado que muchas de las negociaciones han sido suspendidas debido al IPAB, el programa no se ha implementado de manera oportuna.
Evaluación General
El sistema bancario en general se ha mantenido en operación durante los últimos años después de la crisis del peso, a través de una serie de programas bancarios los cuales han diferido la solución del problema principal que es la falta de capital en el sistema.
Programa de apoyo a deudores
Durante el periodo de 1995 a 1998, se crearon varios programas para ayudar y alentar a los deudores a repagar sus créditos pendientes, lo cual a su vez ayudaría a los bancos a mejorar la calidad de su cartera y a mantener sus flujos de efectivo.
Marco de Trabajo
Los mecanismos para los programas de apoyo a deudores se diseñaron con anterioridad a su implantación, en estos mecanismos, las autoridades financieras adoptaron un protocolo específico y la oportunidad aplicable a cada programa. Después de firmar el acuerdo, se emitieron las circulares que describían las reglas operativas que marcaban la instrumentación del programa. Sin embargo, debido a la compleja naturaleza de estos programas, los bancos requirieron de aclaraciones en ciertos puntos.
Un objetivo importante de los programas de apoyo a deudores era crear una cultura de repago entre los acreditados, la cual se había en su totalidad como lo indicaban las altas tasas de morosidad a lo largo del periodo de los programas. Una de las razones fue que algunos deudores estaban conscientes de que los programas con mayores beneficios se ofrecerían en un periodo futuro de tiempo, lo cual los alentó a esperar para una mejor oferta, en vez de tomar ventaja de los beneficios primeramente ofrecidos. Este fenómeno fue más visible durante el periodo que comenzó con el anuncio de los nuevos programas y su instrumentación, cuando los deudores dejaron de pagar y por lo tanto provocaron que la morosidad incrementara.
El costo del apoyo ofrecido a los deudores lo compartían los bancos y el gobierno federal, el gobierno pagó a los bancos su parte de apoyo vía el Banco de México (costo en UDIs) y Fobaproa (descuentos en intereses y pagos). El apoyo vía Banco de México se cubrió en forma de instrumentos del gobierno, el plazo de estos dependía del plazo del crédito reestructurado. Fobaproa liquidó su participación en el apoyo al obtener una forma de crédito a 5 años, de los bancos. Algunos de los bancos expresaron preocupación acerca de la oportunidad con la que los pagos se efectuarían, en particular para los créditos a 5 años que estaban próximos a vencerse.
Supervisión
Inicialmente la supervisión de los programas de apoyo a deudores estaba comprometida por la manera en la que se recopilaron los datos. Los cálculos de apoyo del banco se enviaron por fax a la CNBV e ingresados en una aplicación de computadora para su análisis. Este proceso manual consumía mucho tiempo y tuvo como resultado que los bancos recibieran su soporte del Banco de México antes de que hubiera sido verificado. Hubo muy poco análisis de la efectividad del primer programa de apoyo a deudores debido a la falta o inconsistencia de los datos.
Los métodos para la transmisión de datos de los bancos a la CNBV mejoró considerablemente con la instrumentación del sistema SAC, que fue desarrollado por la CNBV para este propósito. La información que soportaba los cálculos, se envió de manera electrónica de los bancos a la CNBV, haciendo este proceso más eficiente y permitiendo la corrección de errores de ingreso previo al análisis de la CNBV.
El análisis llevado a cabo en los cálculos de apoyo consistía de un análisis de variaciones que incluía la comparación de periodos previos de información al periodo actual, comparando la información entre los bancos y de manera individual evaluando cada banco contra el sistema bancario en su conjunto. No se llevó a cabo un examen preliminar para verificar la confiabilidad de dichos cálculos, aunque se utilizaron medios no estandarizados por parte de la CNBV para derivar cierta comodidad en la precisión de los datos. Parece que se debió a recursos inadecuados de la CNBV para completar dichas pruebas y sus recursos preocuparon con tareas que tomaban mucho tiempo para ingresar y sortear los datos, así como ayudar en el desarrollo de un nuevo sistema. Esto cambió en 1998 cuando los auditores externos de los bancos comenzaron a hacer pruebas de los créditos para verificar los cálculos; sin embargo, las auditorías especiales para asegurar el cumplimiento de los bancos de los programas de apoyo a deudores se iniciaron hasta finales de 1998, tres años después de la introducción de los programas de apoyo a deudores.
Cumplimiento
Los resultados de la revisión del despacho contratado y la supervisión de la CNBV, incluyendo la auditoría especial por parte de auditores externos, indicaron que, en general, el cumplimiento de los bancos con las reglas del programa de apoyo a deudores había sido aceptable. Se observaron diversas instancias importantes que incluían una gran infracción descubierta por la CNBV y una reportada por los despachos. Estas infracciones se remediaron posteriormente. La CNBV detectó infracciones menores y se le dio seguimiento con los bancos.
Impacto
Los programas de apoyo a deudores alentaron a casi un tercio de los deudores a liquidar su cartera y a muchos otros para pagar una parte de sus saldos pendientes, con esto, los programas ayudaron principalmente a los deudores pequeños, lo cual, era el objetivo principal. El índice de morosidad total se mantuvo estable como resultado de los incentivos ofrecidos por los programas, aunque dichos incentivos no eran suficientes para provocar una reducción importante en dicho índice.
Los programas pudieron haber beneficiado potencialmente a un porcentaje mayor de deudores con lo que hubieran tenido más éxito, pero las limitaciones externas a los programas y también aquellas inherentes al sistema financiero mexicano tuvieron un impacto en la capacidad de los programas para lograr un mayor éxito. El riesgo moral se incrementó debido al periodo de vigencia de los programas. Debido a que muchos de los créditos estaban ya vencidos con anterioridad a la crisis, existía poca oportunidad de que los deudores pagaran. Los factores económicos, tales como un mayor valor del crédito al de la garantía, desalentaron a los deudores para hacer pagos, mientras que la disminución de los salarios reales afectó el poder adquisitivo de los deudores y por lo tanto su habilidad de dar servicio a la deuda. La publicidad adversa contra los programas por parte de grupos de deudores desalentó a estos para hacer sus pagos. Finalmente, el sistema legal dificultó que los bancos adjudicaran las garantías de los créditos, por lo que representaba un riesgo mínimo para los deudores el no cumplir con los pagos de sus créditos. Considerando los efectos perjudiciales de los factores antes mencionados, los programas de apoyo a deudores funcionaron bien para contener la proporción de créditos vencidos y evitar que la situación se empeorara. Sin embargo, si los salarios reales no se hubieran mantenido al ritmo de la inflación, hubieran ocurrido más quiebras, ya que la percepción del público era que los programas del gobierno estaban provocando que los pagos se incrementaran. Finalmente, el programa de UDIs no se debe considerar como un éxito.
Programas Individuales de Apoyo a Deudores
Algunos programas fueron más exitosos que otros. El programa Finape alentó a un gran número de deudores a pagar totalmente sus créditos y a estabilizar la tasa de morosidad de la cartera. A los deudores en este sector económico se les ofrecieron mayores descuentos comparados con los de otros sectores. Esto fue un beneficio para que aquellos quienes sufrieron por factores tales como las sequías en 1997 y 1998. El programa de Fopyme experimentó una cantidad importante de repagos totales y la contención de la tasa de morosidad. Este programa fue exitoso en ayudar a cierta parte de los deudores a pagar sus créditos; sin embargo, la tasa de morosidad para este programa era más elevada comparada con la de otros programas.
Estos dos programas alentaron a las instituciones financieras a otorgar nuevos créditos para el sector agrícola y comercial.
Con respecto a los programas de vivienda mediana, su naturaleza a largo plazo hace que evaluar los el impacto en los créditos sea muy prematuro. A diferencia de los sectores agrícola y comercial, no un gran número de deudores liquidaron su cartera, principalmente debido al largo periodo y relativamente más grande cantidad del crédito (para un deudor individual), comparado con los sectores mencionados anteriormente. Se hicieron esfuerzos para resolver los problemas como la proporción del valor al crédito al ofrecer mayores descuentos, pero hubiera sido muy prematuro dar una opinión acerca del éxito o fracaso de estos programas. La tendencia de inflación y los salarios reales en el futuro también tendrán un impacto en la capacidad de los deudores para pagar y por lo tanto en el éxito de los programas.
Los pagos mínimos equivalentes al programa de rentas no fueron totalmente exitosos. Aunque el programa estaba bien diseñado para ayudar a los deudores en una falta de liquidez, para mantener sus casas e hipotecas, menos del 3 por ciento de todos los deudores hipotecarios participaron en este programa. Esto puede deberse a la compleja naturaleza de los programas que dificultaron que los bancos los vendieran a sus deudores. Los bancos tampoco supieron abordar este programa, ya que involucraba pagos de renta bajos y su participación en actividades como la cobranza de rentas.
Los créditos a casas tipo FOVI experimentaron un incremento en la tasa de morosidad. Considerando que los pagos para este programa tenían su base en el salario mínimo, dependiendo del área geográfica, en vez del costo real de la casa, debieron haber tenido una tasa de morosidad baja para FOVI. Sin embargo, en este programa también se alertó a los deudores de que los bancos estaban limitados en su capacidad de adjudicar las viviendas.
No hay suficiente información disponible para determinar el éxito de los primeros programas de apoyo a deudores, como el de Planta Productiva y ADE.
Conclusión
Los programas, al involucrar un costo para los bancos, ayudaron a algunos, aunque no a todos los deudores, a liquidar su cartera y permanecer vigentes. Como resultado, se contuvo la morosidad y se evitó su diseminación, lo cual evitó que la situación financiera de los bancos se empeorara. Además, el pago por parte del deudor a mantener o mejorar el tan necesitado flujo de efectivo de los bancos.
A los bancos se les proporcionaron incentivos para otorgar nuevos créditos dentro de ciertos sectores débiles de la economía, teniendo como consecuencia que pocos deudores pagaron dichos créditos. Esta política parece ser contraproducente ya que debería ser aparente que desde el principio estos créditos no se pudieran pagar. De la misma manera, incrementaron los costos de Fobaproa.
Muchos bancos ofrecieron beneficios adicionales a los
deudores como incentivo para repagar en vez de proceder al litigio, un
proceso costoso para los bancos. Esto facilitó las cobranzas adicionales
para los bancos, que los beneficiaban sustancialmente a un costo importante
para Fobaproa. Si era la intención del gobierno beneficiar a los
deudores como política social, lo hubiera hecho sin utilizar Fobaproa
como el vehículo a un costo importante y hubiera proporcionado beneficios
directos en efectivo a los deudores.
Se nos ha solicitado evaluar el costo fiscal de los programas bancarios y de apoyo a deudores que fueron implementados después de la crisis del peso en diciembre de 1994. Además, se nos pidió incluir en nuestro resumen aquellos costos incurridos en relación al programa de carreteras de cuota, a pesar de que este programa fue fondeado directamente por el gobierno y Fobaproa no tuvo nada que ver en su implementación.
Para efectos de esta evaluación, primero revisamos la posición financiera de Fobaproa al 28 de febrero de 1998. Estos estados financieros fueron incluidos por el Fobaproa en su informe que como respuesta a la petición del Congreso de que se le proporcionaran los costos reales y estimados en los que Fobaproa había incurrido, y esperaba incurrir para completar su fondeo de los programas bancarios de apoyo a deudores.
De acuerdo con nuestro mandato y para poder evaluar los costos de los diferentes programas al 30 de junio de 1998, hemos revisado los registros de Fobaproa y hemos obtenido sus comentarios en relación a los cambios en su posición financiera por el periodo cubierto en el informe al Congreso. Fobaproa no preparó un balance general consolidado al 30 de junio de 1998; sin embargo, sí ha elaborado un estado de los pasivos consolidados a esa fecha, y ha declarado que los activos consolidados no cambiaron entre el 28 de febrero de 1998 y el 30 de junio del mismo año.
Fobaproa prepara su balance general mensual de acuerdo con sus políticas contables normales, como se acordó con sus Auditores Externos. La preparación del balance general consolidado, el cual incluye los activos y pasivos en los libros de los bancos intervenidos, es un ejercicio especial requerido primordialmente para propósitos de calcular el costo fiscal total.
Para completar este aspecto de la evaluación, apoyamos nuestro trabajo en el realizado por los Despachos Contratados, y en especial, en los resultados de los procedimientos que fueron realizados en cada uno de los bancos que participó en los programas del Fobaproa. También llevamos a cabo pláticas e investigaciones independientes con las autoridades regulatorias como parte de esta revisión. Sin embargo, debido a las dificultades encontradas para obtener las cifras consolidadas, nos basamos en la información recibida y en los estados financieros auditados del Fobaproa con cifras al 31 de diciembre de 1997.
Para poder evaluar el costo fiscal, era necesario tener acceso a ciertos registros financieros de los bancos en los que las autoridades regulatorias han intervenido. Con respecto a los bancos intervenidos de facto, se restringió o se negó por completo el acceso a los registros financieros requeridos. Adicionalmente, en muchos casos, se nos negó acceso a los análisis financieros preparados por los bancos en relación a los costos que estiman incurrir en relación con los Programas Bancarios y de Apoyo a Deudores. A pesar de que se dieron diferentes razones respecto a las restricciones a nuestra capacidad para obtener dicha información, esta limitación en el acceso impidió que pudiésemos verificar y confirmar parte de la información que normalmente sería revisada para poder cumplir con nuestro mandato. Asimismo, dicha restricción a la información pudo haber ocasionado que las estimaciones generales del costo fiscal de los Programas de Fobaproa sean conservadoras.
Además del comentario siguiente existe un análisis adicional de los activos y pasivos de Fobaproa que se incluye al final de este informe.
Estimación del Costo Fiscal de Fobaproa al 28 de febrero de 1998 y al 30 de junio de 1998
Para los propósitos de este informe, todos los
comentarios han sido basados en las cifras que se resumen a continuación.
Esto incluye la adopción de la agrupación de varios activos
y pasivos a rubros específicos, como se menciona en varias secciones.
Los cálculos de valor presente para los programas sin participación del Fobaproa son preparados por las autoridades financieras relevantes y no por Fobaproa.. Fobaproa ha estimado el costo fiscal al 28 de febrero de 1998 en MN $545,800 millones. Esta cifra representa una sobrestimación de costos por MN $15,700 millones debido a que no se registró una cuenta por cobrar relacionada con los programas a deudores. La cifra del Fobaproa se incrementó a MN $576,600 millones el 30 de junio de 1998, debido principalmente a los intereses devengados de los pagarés emitidos con respecto de los programas de saneamiento y compra de cartera en varios bancos.
Basándonos en nuestra revisión de los costos y en una comparación con cifras comparables producidas por Fobaproa sobre una base de banco por banco, nosotros estimamos MN $56,700 millones adicionales de costo fiscal. Nuestra estimación total de MN $633,300 millones por costos fiscales al 30 de junio de 1998, se integra por MN $493,600 millones para programas de apoyo bancario y MN$139,700 millones para carreteras de cuota y programas de apoyo a deudores.
Las estimaciones anteriores reflejan nuestros hallazgos de que los pasivos del Fobaproa son MN $70,200 millones mayores a las propias estimaciones del Fobaproa, principalmente en relación a Serfin, Bancrecer, Atlántico y Promex. Sin embargo, esta subvaluación de pasivos se compensa parcialmente con una subvaluación de activos, en primer lugar por reservas en exceso del valor de la cartera de créditos. La subvaluación total de activos es de MN $13,500 millones.
Los procedimientos realizados por los Despachos Contratados y el trabajo adicional que hemos efectuado mediante discusiones con el Fobaproa y la CNBV no son suficientes para considerarlos como una auditoría financiera del Fobaproa. Por lo tanto, no podemos expresar opinión alguna sobre los estados financieros del Fobaproa o sobre su situación financiera. Asimismo, como se comentó anteriormente, el Fobaproa no ha elaborado estados financieros consolidados al 30 de junio de 1998.
Debido a las limitaciones explicadas en varias partes de este informe, y las incertidumbres relativas a algunas partidas como costos futuros, sólo proporcionamos una estimación de los pasivos netos del Fobaproa al 30 de junio de 1998.
Adicionalmente, a pesar de que el trabajo se enfocó a los costos fiscales al 30 de junio de 1998, debe observarse que algunos de los pasivos del Fobaproa son pagarés que generan intereses, de tal forma que los pasivos nominales del Fobaproa se incrementarán con el paso del tiempo al acumularse dichos intereses. Si estos pasivos representan un aumento o disminución en la participación del PIB, dependerá de la razón de los costos de financiamiento del Fobaproa (IPAB) y el crecimiento nominal del PIB.
Erogaciones hechas por Fobaproa
Los costos fiscales estimados al 28 de febrero de 1998 incluían no sólo las partidas del balance general, sino también los costos erogados o financiamientos recibidos sin recurso y por lo tanto no registrados en el balance general. El Fobaproa nos ha proporcionado el valor presente de estas partidas, al 28 de febrero de 1998, por MN $80,600 millones. El Fobaproa ha confirmado que no hubo costos erogados posteriores a junio 30 de 1998. Parte del financiamiento recibido fue a través de la cancelación de deudas, en lugar de efectivo. El Fobaproa, al traer los costos históricos a valor presente, está reconociendo costos de oportunidad respecto a su financiamiento. Esto debe distinguirse de los flujos de efectivo reales. Hemos usado este convencionalismo contable y actualizado los fondos desembolsados usando la tasa de Cetes. La estimación corregida del costo fiscal de los fondos desembolsados es de MN $85,400 millones al 30 de junio de 1998.
Hemos evaluado el monto de los desembolsos examinando las cédulas obtenidas de parte del Fobaproa que muestran costos ya sea sobre la base de efectivo o de créditos. El egreso de efectivo neto coincide substancialmente con el efectivo erogado tal como lo señala el Fobaproa.
Con el objeto de determinar los costos fiscales totales del Fobaproa, es apropiado sumar el monto de dichas erogaciones a los pasivos netos del Fobaproa.
Costo Estimado de los Programas de Apoyo a Deudores
Hemos revisado la más reciente evaluación integral del costo del programa de apoyo a deudores hecho por la CNBV. Como se explica más adelante, sólo una porción de los programas de apoyo a deudores se ha reflejado en los libros del Fobaproa. La evaluación de la CNBV implica el cálculo del valor presente de pagos futuros a los bancos en relación con cada uno de los programas de apoyo a deudores. Entre otras cosas, el cálculo requiere de supuestos respecto a tasas de interés futuras, inflación, y al índice de participación continua de los deudores sobre la vida de los programas (algunos de los cuales se establecieron por periodos de 30 años). La evaluación de la CNBV está fechada al 31 de diciembre de 1997, e indica un valor presente de MN $96,300 millones. La CNBV ha actualizado la situación del 31 de diciembre de 1997 al 28 de febrero de 1998, sobre la base de incrementar el valor presente de las obligaciones con el valor de los Cetes, así como ajustes diversos por tasas de participación.
La CNBV no ha podido proporcionar detalles de este cálculo. Este estimado es lo más cercano al costo de los programas de apoyo a deudores al 28 de febrero de 1998. Esto tuvo un valor de MN $112,800 millones.
La siguiente gráfica ilustra la proporción
de costos fiscales a diciembre de 1997 de acuerdo con el tipo de costos.
Hemos revisado la metodología de la CNBV para la estimación de costos del programa de apoyo a deudores y encontramos que la metodología es lógica. Suponiendo que la CNBV ha recibido información precisa y completa por parte de los bancos, concluimos que al 31 de diciembre de 1997 la estimación es razonable.
Enfatizamos la volatibilidad de estas cifras con dos variables clave: tasas de inflación y participación.
La decisión para calcular las estimaciones del
costo fiscal al 30 de junio mediante la aplicación de estos factores
a las cifras de febrero asume que no ha habido cambios en las variables
subyacentes. La siguiente tabla presenta los resultados del incremento
de las cifras en febrero de 1998 para proporcionar un mejor estimado de
los costos fiscales a junio 30 de 1998.
Con relación a las tendencias en los costos de los programas de apoyo a deudores, es particularmente complicado estimar el costo futuro de los créditos reestructurados en UDIs. Tal estimación depende de las tasas de interés reales y de la participación continua de los deudores.
De igual forma, los deudores con créditos reestructurados en UDIs gozan de un diferimiento temporal de pagos de la parte inflacionario en la tasa de interés. Sin embargo, si la economía y en particular los salarios reales no mejoran para el momento en que incrementen los cargos por servicios de la deuda, algunos deudores no podrán continuar su participación en estos programas.
Desde principios de 1999, la mayor parte de los programas
de apoyo a deudores que existían al 28 de febrero de 1998 (y junio
30 de 1998), han sido sustituidos por un nuevo programa, "Punto Final."
Las estimaciones de la CNBV sobre los costos de todos los programas de
apoyo a deudores al l de junio de 1999 se espera estén disponibles
en julio de 1999. Es probable que Punto Final incremento los costos de
los programas de deudores, puesto que ofrece incentivos más altos
para que deudores elegibles participen.
Estimación del Costo Fiscal del Programa de Carreteras de Cuota
Tal como se acordó con el Comité Contratante, este programa no se revisó como parte de nuestro trabajo. Sin embargo, con objeto de proporcionar una estimación de los costos fiscales consistentes con la recibida por el Congreso al 28 de febrero de 1998, hemos utilizado la cantidad de MN $18,800 millones proporcionada por la SHCP y se actualizó con la tasa de Cetes al 30 de junio de 1998 para llegar a un monto de MN $20,000 millones.
Evaluación de la Fuentes y Usos de los Fondos del Fobaproa y Pasivos Respecto de los Programas Bancarios
La siguiente tabla presenta un resumen de las fuentes
y usos de los fondos del Fobaproa de 1994 a 1998 (en millones de pesos).
Fuentes de financiamiento
Durante este periodo, el 90 por ciento del financiamiento para la operación de Fobaproa fue proporcionado por tres fuentes primarias:
El Banco de México proporcionó aproximadamente 72 por ciento del financiamiento de Fobaproa de 1994 a diciembre de 1998 y el gobierno federal aportó aproximadamente un 7 por ciento. Además, cerca del 11 por ciento del financiamiento del Fobaproa provino de la recuperación de cantidades pagadas conforme a los programas bancarios del Fobaproa.
Usos de los Fondos
Esta tabla confirma que los Programas de Apoyo Fobaproa consumieron alrededor del 82 por ciento de las fuentes de financiamiento totales recibidas del l de enero de 1994 al 31 de diciembre de 1998. Los costos por servicio de deuda y amortización de obligaciones representan aproximadamente 16 por ciento de los usos de fondos de 1994 a 1998. Los costos de la operación y administración representan menos del 1 por ciento de los usos totales.
Pasivos del Fobaproa que Podrían Convertirse en Deuda Pública
Además de abordar los costos fiscales, se nos solicitó considerar el alcance de que los pasivos del Fobaproa fuesen apropiados para convertirse en deuda pública. No se nos solicitó determinar si los pasivos del Fobaproa deben convertirse en deuda pública.
En esta sección, analizamos en términos generales qué partidas dentro de los pasivos del Fobaproa podrían convertirse razonablemente en deuda pública si el Congreso lo determina apropiado. Asume que la conversión de los pagarés Fobaproa en pagarés del IPAB representa un paso intermedio para cubrir esta cuestión.
En general, sólo los montos que han sido o pudieran emitirse como pagarés, serán sujetos de conversión en deuda pública. Los montos que no se hayan realizado aún o que dependan de hechos futuros (por ejemplo, el valor presente de pasivos de los programas de apoyo a deudores) no son fácilmente convertibles en instrumentos de deuda. Además, algunos pasivos pequeños de programas que se espera se reviertan en el corto plazo (tales como los programas de Dación en Pago) es probable que pudieran retirarse antes de que pudiera ponerse en práctica un esquema de conversión general.
A continuación se presentan los principales pasivos del Fobaproa que podrían ser convertibles en deuda pública.
2. Los pagarés de compra de cartera por MN $171,600 al 30 de junio de 1998 ya existen en forma de documentos por pagar y podrían ser convertidos en deuda pública. En ese momento, podía ser apropiada la conversión de montos de importes en moneda extranjera a pesos y la determinación de una nueva fecha de pago. Los asuntos relativos a la estructura de cualquier nueva deuda pública se analizan más adelante en esta sección.
3. Con respecto a Saneamiento, en este momento, sólo los documentos emitidos por MN $99,100 millones al 30 de junio de 1998 son apropiados de convertirse en deuda pública. Cualquier conversión puede utilizarse como una oportunidad para rmonizar la moneda, plazo y tasa de interés de la deuda.
4. Con relación a la venta de sucursales, después de cubrir las formalidades legales necesarias para transferir los pasivos al Fobaproa, esta deuda está potencialmente disponible para convertirse en deuda pública.
5. Con relación a los pasivos existentes de las instituciones intervenidas, en la actualidad existen pasivos en una variedad de formas y divisas y por consiguiente no son de conversión inmediata a deuda pública. Varios de los acreedores bancarios consideran esto como recursos líquidos, sin embargo, la conversión a deuda pública podría ser acordada con dichos acreedores si tal deuda pudiese omercializarse a valor de emisión en un mercado líquido. Para lograr esto, podría ser necesario combinar diversos aspectos de lo antes mencionado en una forma común de deuda pública.
La mezcla de pasivos que generan intereses y el diferencial entre las tasas de interés en dólares y en pesos producen un costo de fondeo promedio para Fobaproa justo por debajo de los Cetes.
Existe un número de factores que deberían considerarse cuando se sustituyan los instrumentos Fobaproa con instrumentos de deuda pública formales.
Una de las consideraciones es la necesidad de los tenedores actuales de los pagarés y pasivos Fobaproa. En la actualidad, los tenedores de los pagarés Fobaproa tienen activos no negociables que por lo general acumulan intereses y se pagan al vencimiento del pagaré. Esto está afectando en forma adversa la liquidez del sector bancario, incrementando costos e inhibiendo el crecimiento crediticio. Los tenedores necesitan una sustitución de pagarés para apoyarles a cubrir los requerimientos de liquidez.
La capacidad del gobierno federal para financiar la nueva deuda pública también es un tema de discusión y los efectos de la adopción de obligaciones del Fobaproa como deuda pública también necesitan considerarse. Se espera que inicialmente los nuevos pagarés sólo serán sustituciones no negociables de los pagarés actuales, de manera que no surja un problema de financiamiento en el corto plazo. Además, la naturaleza pública del debate sobre el Fobaproa y los costos del rescate bancario ha preparado a los mercados de capital, tanto nacionales como extranjeros, para la probabilidad de que cierta porción de las obligaciones sean formalmente adoptadas por el gobierno. Porciones significativas están ya garantizadas por el gobierno.
Este informe señala que los costos finales podrían ser mayores que la estimación hecha al 30 de junio de 1998 debido a los intereses acumulados y al efecto de la inflación. En el ambiente actual de altas tasas de interés este incremento en los costos podría exceder el crecimiento en el PIB real. Además, la actual falta de capital mínimo requerido en el sector bancario todavía requiere ser solucionada. La colocación de todas estas obligaciones en el mercado podría tener un impacto adverso sobre los costos de financiamiento del gobierno si la percepción de riesgos se incremento. Aun cuando el gobierno no tiene pensado ser un gran emisor neto de deuda en los próximos años mientras los déficits estén controlados, enfrenta un considerable refinanciamiento de la deuda, pues la mayor parte de la deuda está en instrumentos de crédito de relativo corto plazo. La liberación de la deuda relacionada con el Fobaproa en este mercado necesitará por consiguiente ser gradual para evitar la desestabilización del mercado de deuda del gobierno federal. En particular, las fechas de vencimiento de cualquier documento, ya sea negociado públicamente o no, necesitará considerarse para asegurar que el gobierno no se comprometa a obligaciones de pago poco realistas. Puesto que las amortizaciones de deuda pública se deben mantener relativamente constantes en un periodo, por lo menos hasta el año 2007, esto implica que se debe adoptar una amortización gradual de la deuda de Fobaproa. Esto significará, ya sea la emisión de pagarés con diferentes fechas de vencimiento o la emisión de pagarés redimibles a opción gubernamental sobre un periodo de tiempo determinado.
Los pagarés deben tener valor predecible siempre y cuando estén autorizados para negociarse en los mercados públicos, o de lo contrario la estabilidad del sector bancario, así como del mercado de financiamiento gubernamental podría estar amenazada. Esto sugiere que deben emitirse pagarés a los bancos que reflejen los instrumentos de deuda gubernamentales existentes ya en el mercado. También deberán emitirse en los términos que reflejen los pagarés existentes del Fobaproa para evitar poner presión sobre la rentabilidad bancaria, u ofrecer rendimientos volátiles a los bancos.
Dado lo anterior, inicialmente el costo del financiamiento va a ser cercano a los términos de los pagarés Fobaproa existentes. Sin embargo, al ajustar a valor mercado, en la medida en que los nuevos pagarés puedan llevar menos riesgo que los pagarés Fobaproa, habrá cierta posibilidad para los bancos de obtener ganancias que resulten de riesgos menores.
Introducción
El propósito de esta sección es describir, resumir e identificar los costos potenciales relacionados con ciertas transacciones que celebraron los bancos que participaron en los programas del Fobaproa. La información relativa a estas transacciones se obtuvo primordialmente por los despachos contratados durante el curso de su revisión de los bancos.
Estas transacciones son de tres tipos:
(b) Aquellas transacciones en las que los bancos otorgaron financiamiento a partes con las que estaban relacionados o afiliados (y que, por consiguiente, plantean cuestionamientos sobre la cobrabilidad de tales créditos); y
(c) Aquellas transacciones que hayan sido revisadas o que estén siendo revisadas por la CNBV y/o ciertos bancos ya sea porque determinó que eran ilegales o porque pueden clasificarse como una violación a las leyes y reglamentos que afectan a las instituciones financieras mexicanos.
Alacances y Restricciones
Esta sección debe leerse junto con la parte de metodología de este informe titulada Comunicación". Además, enseguida se presentan otras limitaciones a nuestro alcance. Los hallazgos en esta sección de nuestro informe se limitan a la información que obtuvimos de las siguientes fuentes:
De igual forma, no podemos emitir opinión alguna en cuanto a si las transacciones reportables descritas en esta sección son ilegales, infringen las leyes mexicanas o los reglamentos bancarios, o si necesariamente generarán costo para el Fobaproa. En este sentido, sin embargo, cabe hacer notar que se descubrió una proporción importante de las transacciones reportables después de la intervención por parte de los organismos regulatorios y que se determinó que muchas de estas transacciones eran incobrables. Por consiguiente, lo más probable es que el Fobaproa incurra en pérdidas derivadas de muchas de las transacciones reportables descritas.
A. Transacciones de créditos que no cumplieron con los criterios originales establecidos para créditos que debían ser adquiridos por el Fobaproa a través del PCCC
Los criterios establecidos para los créditos que debieran considerarse como elegibles para su adquisición a través del programa, excluían inicialmente a una serie de categorías diferentes de créditos. Se excluyeron estos créditos, en su mayor parte, debido a que existía preocupación sobre su valor y cobrabilidad. A continuación se enlistan las categorías que fueron excluidas:
-Créditos "E";
-Créditos a partes relacionadas;
-Créditos descontados;
-Créditos por abajo de MN$200,000;
-Créditos personales;
-Créditos para acreditados en quiebra;
-Créditos en suspensión de pagos;
-Créditos que requieren fondeo adicional; y
-UDIs
Se efectuaron modificaciones posteriores al contrato, conforme a los términos bajo los cuales los bancos que participaron en el programa vendieron los flujos de efectivo de sus créditos al Fobaproa. Dichas reformas tuvieron el efecto de permitir que calificaran la mayoría de los créditos, incluyendo aquéllos que inicialmente no calificaron de acuerdo con la lista de créditos excluidos, salvo que el Fobaproa específicamente los rechazara. El efecto de estos cambios fue permitir la venta de créditos de menor calidad y de dudoso valor al Fobaproa depositando así una mayor carga financiera sobre el Fobaproa de la que hubiera sido depositada en caso contrario.
Hemos cuantificado las categorías de créditos
(descritas en la página anterior) que no cumplieron con las calificaciones
originales establecidas por el Fobaproa pero que fueron posteriormente
aceptadas, de la siguiente manera:
Los montos mencionados arriba se basan en el precio que Fobaproa pagó cuando cambió sus criterios y adquirió un interés sobre los créditos. En algunos casos, los créditos se han repagado, no resultando en costo alguno para Fobaproa. También notamos que algunas operaciones de compra de cartera se reversaron al 30 de junio de 1998 y los créditos se regresaron a los bancos. Estas reversiones se hicieron en los bancos intervenidos y representan sólo una reclasificación del costo de Fobaproa.
Asimismo, los Despachos Contratados identificaron otros créditos que fueron adquiridos por el Fobaproa y que no cumplían con ninguno de los criterios, pero que, al parecer, no fueron identificados como tales por la CNBV, el Fobaproa u otros auditores designados. Estos créditos ascienden a MN$700 millones.
B. Transacciones con Partes Relacionadas
Se identificaron muchas transacciones de crédito que, aun y cuando no participaron en el Programa PCCC, constituyeron o eventualmente constituirían un costo para el Fobaproa a través del Programa de Rehabilitación. La CNBV ha identificado muchas de estas transacciones como tales. Bajo este programa, el Fobaproa ha absorbido todos los activos y pasivos de ciertos bancos. En la medida en que no existe la posibilidad de recuperar el monto total de las carteras de crédito en cuestión, se utilizarían recursos propios del Fobaproa para compensar la diferencia. Muchas de estas transacciones crediticias son transacciones con partes que tenían alguna relación con los bancos que les estaban prestando los fondos, ya fuera en virtud de ser accionistas o funcionarios, directores o asesores, o compañías que fueran parte del grupo propiedad del banco. Muchos de estos créditos eran otorgados sin hacer ninguna investigación apropiada a la capacidad que tenía del deudor para repagarlos.
Créditos a Accionistas
De nuestra revisión de los diversos bancos resultaron evidentes un gran número de créditos a accionistas efectuados con el fin de adquirir acciones. En la medida en que tales créditos se efectuaban sin recurso o en donde la única garantía eran las mismas acciones, surgen serias dudas respecto a su cobrabilidad.
Por ejemplo, en el caso de un banco en particular, conforme a la información recibida de la CNBV, en 1991 un grupo de compradores adquirió el 100 por ciento de las acciones del banco de manos del gobierno federal a un precio aproximadamente de MN $800 millones. Más tarde la CNBV determinó que los créditos que ascendían a aproximadamente MN $600 millones habían sido emitidos por el banco a 714 accionistas para la adquisición de las acciones del banco y que tales acciones eran dadas en prenda como garantía colateral para los créditos en cuestión. De acuerdo con la CNBV, ésta fue una práctica bancaria inadecuada que ahora está prohibida por la ley.
En 1993, un grupo de accionistas de este primer banco adquirió un bloque de acciones de manos de un grupo que era propietario de otro banco a un precio que se aproximaba a los MN $1,600 millones. Los productos de la venta se aplicaron en su mayor parte contra los saldos de créditos pendientes por MN $1,300 millones que los vendedores debían a ese banco en particular. Más adelante la CNBV determinó que los créditos otorgados por diversos bancos los utilizaba el grupo adquiriente para financiar la adquisición de las acciones del Grupo.
Créditos a Directores, Funcionarios, Asesores y Compañías del Grupo
Se identificaron en diversos bancos transacciones reportables que involucraban a directores, funcionarios, y asesores.
Parecía que los créditos en esta categoría habían sido otorgados sobre la base de la relación de estos individuos con los bancos en cuestión y por lo general se otorgaban sin garantía alguna. No se encontraron en los expedientes estudios y análisis de crédito, o de haberse elaborado dichos estudios, no contenían la información con que debían contar para apoyar el otorgamiento de los créditos.
Con frecuencia se capitalizaron en vez de pagarse los intereses acumulados en estos créditos. En algunos casos, se emitieron créditos adicionales a los acreditados con el objeto de pagar intereses sobre los créditos iniciales.
En varios casos, nunca se efectuaron pagos del capital o intereses. En algunos de estos casos, la recuperación esperada por el Fobaproa es nula. En otros casos, los créditos fueron reestructurados. Si bien se obtuvieron garantías para una serie de créditos reestructurados, tales garantías con frecuencia eran inadecuadas para asegurarlos.
A continuación se da un ejemplo del grado y tipo de préstamos a partes relacionadas que tuvo lugar en un banco en particular. Después de que la CNBV intervino el banco en 1994, una investigación reveló que el banco había emitido créditos por un total de MN $14,000 millones a cincuenta y nueve acreditados que eran intermediarios o compañías "Canalizadoras", bajo la influencia y dirección del Director General o Presidente del Banco. Los créditos habían sido emitidos sin haberse realizado un estudio de crédito adecuado y los fondos se habían desviado en beneficio del Presidente y de ciertas compañías que él controlaba. De acuerdo con la CNBV, la pérdida total en estas transacciones ascendió a MN $3,700 millones.
Otro ejemplo de préstamos a partes relacionadas que generó una pérdida al banco y, por ende, al Fobaproa fue una transacción en la cual el Presidente y un grupo de inversionistas, financiados principalmente por funcionarios del banco, adquirieron una empresa extranjera por aproximadamente US $500 millones. Se crearon diversas compañías controladoras para controlar las acciones de la compañía adquirida, siendo el Presidente en cuestión tenedor indirecto del 23 por ciento de estas compañías controladoras. La mayor parte de los créditos emitidos por el banco que se relacionaban con esta transacción son de dudosa cobrabilidad.
Otro ejemplo de importantes créditos a partes relacionadas con los bancos que ocasionaron pérdidas substanciales al Fobaproa, tuvo lugar en un banco autorizado para iniciar operaciones en junio de 1993. Para mediados de 1995, la CNBV había identificado graves problemas que involucraban créditos excesivos a partes relacionadas, algunos de los cuales se utilizaron para financiar la compra de acciones del banco por parte de accionistas. La CNBV solicitó que los accionistas aportaran fondos para repagar estos créditos a partes relacionadas y cuando no se cumplió con este requisito, la CNBV intervino al banco en mayo de 1996. La mayor parte del costo final al Fobaproa de esta intervención se debe a una aparente imposibilidad para cobrar los créditos a partes relacionadas.
En otro ejemplo, el banco prestó fondos a una compañía de factoraje que fue controlada por el mismo grupo que controlaba al banco en el periodo de 1993 a 1996. Todos los créditos se otorgaron sin garantía. No se espera la total recuperación, lo que resultaría en un costo potencial al Fobaproa sobre esta transacción de MN $1,182 millones.
Entendemos que en México, un número relativamente pequeño de grupos económicos (aproximadamente 10 a 12) son responsables de una parte muy importante de la actividad económica. Estos grupos operan típicamente a través de varias compañías en diversos sectores, incluyendo el sector financiero. Estos grupos adeudan cantidades importantes a los bancos que participan en los programas de Fobaproa. Muchos de estos grupos tienen o tuvieron participación accionarla en ciertos bancos revisados. En muchos casos, los Despachos Contratados han clasificado créditos otorgados a estos grupos como de dudosa credibilidad, y por lo tanto, es posible que ocasionen costos para Fobaproa.
Por ejemplo, en un banco intervenido, se otorgaron créditos a grupos que a su vez eran accionistas del banco, incluyendo clientes de los grupos económicos mencionados arriba. Al 30 de junio de 1998, estos grupos le debían al banco varios miles de millones de pesos. Algunos de estos créditos con el objeto de comprar acciones del mismo banco. La mayoría de estos créditos se otorgaron entre 1992 y 1995 y no cuentan con garantía o estas son insuficientes. Estos créditos incluyen créditos personales otorgados a miembros del grupo, así como créditos otorgados para financiar las operaciones de empresas del grupo.
Los créditos otorgados a ciertos grupos económicos se transfieren a Fobaproa por bancos participantes en sus programas. Asimismo, un número de bancos intervenidos también cuentan con créditos de dudosa credibilidad por parte de algunos grupos económicos.
Estamos conscientes de los argumentos planteados en la prensa popular y en entrevistas atribuidas a Carlos Cabal Peniche en el sentido de que US $25 millones se pusieron a disposición de un partido político durante el periodo 1992-1994 por medio de ciertas cuentas fiduciarias en Banco Unión. Más aún, sabemos que se asevera que Banco Unión financió indirectamente estas cantidades mediante créditos que luego fueron cancelados.
En este sentido, recibimos de manos de terceros copias de reportes supuestamente preparados por Banco Unión a petición de la CNBV que describen dichas transacciones. No podemos confirmar ni negar en forma independiente la precisión de estos argumentos.
Hemos solicitado, pero se nos ha negado, acceso a todos los registros y en especial a los registros del fideicomiso relacionado con estos pagos, sobre la base de que las transacciones se encuentran actualmente bajo investigación penal.
Créditos Ilegales
La CNBV y/o ciertos bancos han identificado algunas transacciones reportables como potencialmente ilegales. Los actos ilegales se describen en la Ley de Instituciones de Crédito y se relacionan con las actividades de empleados, funcionarios y deudores. La CNBV ha emitido opiniones penales en relación con estos actos. De acuerdo con la CNBV, los elementos requeridos para demostrar un delito son los siguientes:
(b) empleados y funcionarios que aceptan, de manera intencional, información falsa de deudores cuando les otorgan créditos o durante el proceso de reestructuración de créditos.
(e) empleados o funcionarios que autorizan transacciones sabiendo que éstas ocasionarán pérdidas a los bancos.
(d) deudores que no utilizaron los créditos para los fines acordados.
(c) alteración o falsificación de registros, incluyendo estados financieros, por parte de empleados y funcionarios.
(f) obtención de beneficios por parte de los empleados y directores por actuar en cierta forma o abstenerse de actuar de cierta manera.
Un ex ejecutivo de un banco obtuvo un crédito quirografario por parte de dicho banco proporcionando datos falsos respecto a los montos de sus activos y pasivos, e incluyó datos falsos en cuanto a que poseía bienes inmuebles. La pérdida para el banco excedió los MN $300 millones.
Dos funcionarios de un banco recomendaron al Comité de Crédito de dicho banco que autorizara créditos a una empresa prestadora de servicios. En su recomendación aceptaron una garantía del deudor sabiendo que era falso y de ningún valor para el banco. El deudor no cumplió con el pago del préstamo, generando con ello una pérdida al banco de más de MN $20 millones.
El Director General de un banco autorizó una dación en pago de una parte relacionada con respecto a bienes valuados a un valor que excedía el valor real de los bienes. El deudor fue liberado de la obligación de crédito relacionada. El banco posteriormente obtuvo una pérdida sobre los activos de más de MN $150 millones.
Diversos ex funcionarios de un banco autorizaron créditos a una compañía que no tenía capacidad de repago. Se le permitió a la compañía desviar los fondos en beneficio de un ejecutivo bancario. La pérdida para el banco excedió los MN $300 millones. El Procurador General ha embargado propiedades de terceros y ha emitido una orden judicial de arresto. Si el Procurador General tiene éxito en el seguimiento de este asunto, el banco podría recibir algunos de los bienes embargados como compensación.
Un ex funcionario de un banco falsificó los estados financieros de dicho banco para ocultar pérdidas y una disminución significativa en el capital neto del banco. El banco fue intervenido seis meses después.
En total, hemos identificado aproximadamente MN $6,000 millones por dichas transacciones.
Análisis complementario de los activos y pasivos del Fobaproa
A continuación se muestra un análisis más detallado de los componentes del Balance General del Fobaproa, el cual es la base para la determinación de sus pasivos netos incluidos en el costo fiscal. Por cada uno de los activos y pasivos, se proporciona una estimación del saldo y donde corresponda, un comentario para soportar nuestra estimación cuando ésta difiere de la de Fobaproa.
Pasivos estimados de Fobaproa
El pasivo total consolidado de Fobaproa de acuerdo con
su estimación, al 28 de febrero de 1998, es de MN $552,300 millones.
De acuerdo a la siguiente tabla, esta suma está constituida tanto
de los pasivos directos de Fobaproa como de los pasivos indirectos por
los cuales puede ser responsable debido a sus obligaciones con las intervenciones
bancarias. Se debe destacar con respecto a los pasivos directos e indirectos,
los pasivos de Fameval, (una agencia paralela de Fobaproa que trata con
Casas de Bolsa), han sido incluidos en el balance general consolidado de
Fobaproa.
A. Pasivos Directos
1. Banco de México
Los pasivos de Fobaproa al Banco de México anteriormente
se pueden desglosar conforme se muestra en la siguiente tabla:
Al 28 de febrero de 1998 Fobaproa tiene una deuda con Banco de México por la cantidad de MN $46,500 millones por los fondos obtenidos por las tres líneas crediticias.
La línea crediticio en UDIs de Fobaproa se abrió en 1996 y se pagó en abril de 1998. Esta línea de crédito fue convertida a pesos posteriormente y fue utilizada como una cuenta general de fondeo.
La línea de crédito para la recapitalización de Inverlat es un crédito con intereses para Grupo Financiero Inverlat SA de CV, mediante la adquisición de instrumentos de deuda subordinada conforme al acuerdo con Bank of Nova Scotia. El incremento representa un nuevo pagaré por MN$1,200 millones más intereses devengados.
La línea de crédito de Fameval se relaciona con el rescate de Casa de Bolsa Bursamex, que es una compañía del mismo Grupo Financiero del Sureste. Al ser una institución no bancaria, queda fuera del enfoque de nuestra revisión.
2. Nafin
Los Pasivos de Fobaproa con relación a Nacional
Financiera ("Nafin") se presentan a continuación:
Esta línea de crédito en UDIs por una cantidad equivalente a US $1,750 millones representa captación blanda para el gobierno federal de las instituciones bancarias internacionales para ayudar a México a aliviar los efectos de la Crisis del Peso. Esta línea de crédito tiene una tasa de interés del 4 por ciento, y las UDIs se revalúan de acuerdo con los cambios en el índice de precios al consumidor. La línea de crédito ha sido utilizada para fondeo general.
3. Cuentas por pagar: Programa de Capitalización
A continuación se presentan las cuentas por pagar
que Fobaproa emitió con respecto a este programa:
Fe de Errata
1* El importe mostrado en el informe en inglés es 3,500 y debe decir 13, 500.
Estas cantidades son pagaderas por Fobaproa a los bancos relacionados con los flujos de efectivo derivados de la compra de créditos que han sido transferidos a los Fideicomisos de Fobaproa en los que éste es beneficiario, junto con los intereses acumulados desde la fecha de emisión. Por lo general, los pasivos de Fobaproa bajo el programa de capitalización se encuentran en la forma de pagarés a diez años, denominados en pesos y dólares, emitidos principalmente en 1995 y 1996, y ofrecen tasas de interés ligadas con Cetes, TIIE o Libor.
El incremento al 30 de junio de 1998 representa principalmente intereses devengados adicionales.
El trabajo realizado por los Despachos Contratados con relación a estos pasivos ha incluido la confirmación de la existencia de pagarés y la conciliación de las cantidades de principal con los valores de las carteras crediticias correspondientes. Con base en el trabajo realizado, el valor de estos pagarés parece estar presentado materialmente correcto por parte de Fobaproa.
4. Cuentas por Pagar: Saneamiento
Los Pasivos de Fobaproa con relación a este programa se presentan en la siguiente tabla:
El Programa de Saneamiento cubre un rango de actividades relacionadas con la recuperación financiera de los bancos. Gran parte de las actividades de Saneamiento por parte de Fobaproa se fondean con pagarés, incluyendo:
Los incrementos se deben principalmente al incremento en pasivos estimados para Serfin, Bancrecer, Inverlat, Atlántico y Promex y se refieren a los costos adicionales del Programa de Saneamiento.
5. Programa de Daciones en Pago
A continuación resumimos los pasivos del Fobaproa
relacionados con este programa:
Este programa fue muy poco usado. Le permitía a los banqueros vender Activos Adjudicados a Fobaproa en fideicomiso, bajo acuerdos de recompra. El pasivo antes mencionado es un pagaré a cinco años emitido en 1995. Al final del periodo de cinco años se anticipa que los bancos rediman los pagarés y retomen posesión de las propiedades.
El programa se refleja inversamente en los balances de los bancos y de Fobaproa. No se espera que este programa resulte en un costo fiscal.
6. Programas de Apoyo a Deudores
A continuación se encuentran los pasivos registrados
en el Balance de Fobaproa respecto a estos programas
El papel de Fobaproa en los Programas de Apoyo a Deudores consistía inicialmente EN un conducto para pasar fondos del gobierno a los bancos cuando se introdujeron por primera vez los Programas de Apoyo a Deudores. Como resultado, a cualquier fecha del balance general, Fobaproa se encuentra con una cuenta por pagar a los bancos sobre una base de programa por programa por el importe devengado de los fondos de los bancos bajo los diferentes esquemas y una cuenta por cobrar del gobierno que compensa dicha cuenta por pagar. El resultado neto es que no debe haber costo fiscal para Fobaproa con relación a los programas de apoyo a deudores. Esta situación se reflejaría mejor si las partidas fueran borradas del balance del Fobaproa.
Al 28 de febrero de 1998, Fobaproa no registró en sus activos las cuentas por cobrar del gobierno, consecuentemente, el costo fiscal ha sido sobrevaluado por este pasivo registrado en conexión con los programas de apoyo a deudores. Posteriormente, Fobaproa confirmó esta falla.
El Costo Fiscal de los Programas de Apoyo a Deudores fue discutido en una sección posterior.
7. Otros Pasivos
Los Pasivos varios directos de Fobaproa se resumen a continuación:
Este importe incluye principalmente el fondeo directo e indirecto de BBV y Serfin a las fechas señaladas.
B. Pasivos Indirectos
Fobaproa responde por los pasivos de los seis bancos intervenidos de una forma similar a la que una compañía controladora produce informes consolidados con sus subsidiarias. Estos bancos en particular normalmente han recibido muy poco o ningún fondeo de Fobaproa y han obtenido su captación de otros mercados. Fobaproa no aplica un criterio consistente en este registro contable, ya que algunos bancos similares como Anáhuac, son registrados bajo el esquema de saneamiento con únicamente el registro de sus pasivos netos en los libros de Fobaproa. Los estados financieros de estos bancos se consolidan con las cuentas de Fobaproa, eliminando las partidas que se compensan, como por ejemplo, los créditos entre Fobaproa los bancos y intervenidos. No se nos entregó el detalle de los análisis para verificar los pasivos consolidados al 30 de junio de 1998. No se ha producido un estado consolidado de activos a dicha fecha. Como se mencionó en la introducción de esta sección, normalmente no se prepara información consolidada.
1. Pagarés relacionados con la venta de sucursales
A continuación presentamos los pasivos de Fobaproa relacionados con la venta de la red de sucursales de los bancos intervenidos.
En el caso de algunos bancos intervenidos, se determinó que las sucursales serían vendidas a otro banco. El banco vendedor emitió un pagaré por los pasivos asumidos, neto de los activos vendidos. Este pagaré estuvo garantizado por Fobaproa.
Estas garantías representan un pasivo contingente para Fobaproa; sin embargo, debido a que el banco vendedor no tenía solvencia al momento en que se dio la garantía, no existe duda alguna que los pagarés del banco vendedor son un pasivo real para Fobaproa.
El trabajo realizado por los despachos incluyó una revisión de la existencia y el valor de los pagarés y del procedimiento de due diligence relacionado con la emisión del pagaré. No se identificó ningún error material en el valor de los pagarés.
2. Otros Pasivos
La siguiente tabla establece, de forma consolidada, los
pasivos de seis de los bancos intervenidos, de los cuales Fobaproa es responsable.
Los seis bancos intervenidos son Unión, Cremi, Capital, Interstatal,
Obrero y Anáhuac.
Los Despachos Contratados revisaron estas cantidades que se relacionan en gran medida con captación interbancaria debido a que generalmente son intereses o costos operativos.
3. Pasivos Contingentes
Los Despachos de Contadores revisaron estas pequeñas cantidades como parte de su estudio de los Activos y Pasivos de los bancos intervenidos. Esto representa reservas para litigios presentes y potenciales y, por lo tanto, no pueden ser verificados con exactitud.
Hemos acumulado MN $2,100 millones adicionales por una estimación adicional de costos de operación relativos a la inestabilidad de los bancos intervenidos.
Existen pasivos contingentes adicionales aún desconocidos, inherentes a Fobaproa como asegurador de depositantes. Fobaproa es responsable potencialmente de apoyar a otros bancos en el sistema.
Valor estimado para los activos de Fobaproa
Los activos consolidados totales de Fobaproa, de acuerdo con la estimación del 28 de febrero de 1998, fueron de MN $218,700 millones. Como se discutió previamente, hay una cuenta por cobrar de MN $15,700 millones del gobierno federal relacionada con los Programas de Apoyo a Deudores que también debe añadirse a dichos activos. Esta parte del costo fiscal trata de los saldos al 28 de febrero de 1998 y de las variaciones al 30 de junio de 1998, con base a la comparación del costo fiscal por banco de acuerdo a información proporcionada por Fobaproa.
La siguiente tabla muestra un resumen de dichos activos, distinguiendo los Activos directos de Fobaproa y los activos indirectos, los cuales son los activos de las seis instituciones intervenidas los cuales se presentan de forma consolidada.
Como se mencionó anteriormente, Fobaproa no produjo un estado consolidado de activos al 30 de junio de 1998. También hemos confiado en la confirmación de Fobaproa que, a parte de los flujos crediticios, solamente las excepciones significativas se han destacado relacionadas con las transacciones incompletas de Saneamiento en Bancrecer, Atlántico y Promex, de las cuales Fobaproa ha actualizado su estimación de pasivos y activos. Dicha actualización fue hecha usando la tasa TIIE de acuerdo con la ley.
También nos hemos apoyado en la reciente auditoría independiente a Fobaproa para aseguramos de la información que nos fue proporcionada. Por eso, enfatizamos que éstas son estimaciones, que no se ha llevado a cabo una conciliación entre las diferentes categorías de activos.
A continuación se presentan los activos del Fobaproa:
A. Activos Directos
A continuación se presentan los saldos de efectivo de Fobaproa
La mayor parte del efectivo a la fecha del balance general, ha sido asignado a los diferentes programas. Fobaproa mantiene cuentas muy activas con débitos y créditos durante el periodo de diciembre desde 1994 en exceso a los MN$ 660,000 millones. Hemos revisado el estado de flujo de efectivo de Fobaproa y concordamos con la cantidad señalada.
2. Inversiones en Acciones y Valores
La tabla que se presenta a continuación resume diversas inversiones de Fobaproa. Estas surgieron como parte de las actividades del Programa de Saneamiento.
Estas inversiones en acciones y valores principalmente se relacionan con la obligaciones y acciones adquiridas como parte del proceso de saneamiento. Las crónicas dificultades financieras de Serfin hacen poco probable que haya algún valor recuperable de estas acciones o su deuda subordinada.
Fobaproa retendrá una inversión en Inverlat, después de la terminación de la venta diferida a Bank of Nova Scotia y parece que habrá un valor recuperable para Fobaproa.
El valor de las acciones de Banpaís ha sido confirmado por los Despachos Contratados.
Los "par bonds" del gobierno federal (Bonos Brady) han sido valuados a mercado. Estos bonos fueron adquiridos por Hong Kong & Shanghai Banking Corporation como una medida de apoyo a la liquidez. Posteriomente han sido utilizados para pagar los créditos de Nafin registrados como pasivos directos de Fobaproa.
El registro de cualquier costo adicional de Serfin e Inverlat es un asunto de Fobaproa. Hemos discutido estos costos como cuentas por pagar adicionales bajo el Programa de Saneamiento. En la propia contabilidad de Fobaproa se pueden reflejar dichos costos castigando los activos en lugar de, o como un incremento en las cuentas por pagar. El efecto en los pasivos netos de Fobaproa será el mismo.
3. Préstamos a los bancos
El registro sobre costos adicionales por Serfin e Inverlat es asunto de Fobaproa. Hemos discutido estos costos considerándolos como cuentas por pasar adicionales de saneamiento. Dentro de su contabilidad, Fobaproa puede reflejar dichos costos castigando los activos en vez de, o también incrementar sus pasivos. El efecto de los pasivos netos de Fobaproa es el mismo.
Estas cantidades se relacionan con un crédito adelantado para apoyar la venta de Banpaís a Banorte y con el financiamiento por parte del banco ING para Serfin. Esta categoría también contiene alrededor de MN $32,334 millones de créditos de los bancos intervenidos, la cual ha sido provisionada y luego eliminada en la consolidación.
4. Créditos adquiridos a través del Programa de Capitalización y Compra de Créditos Bancarios
La siguiente tabla resume los flujos de créditos netos de este Programa
Como se ha descrito en otra parte de este informe, Fobaproa ha adquirido participación en los flujos de efectivo de las carteras vendidas en fideicomisos por los bancos participantes en el programa PCCC. Fobaproa ha estimado el valor de recuperación de su participación utilizando una fórmula, con base en el valor contable de los créditos de las carteras. En algunos casos, las carteras incluyen propiedades, acciones y otros activos adquiridos como resultado de las liquidaciones o litigios.
Fobaproa produce sus propias estimaciones "conservadoras" de valor independientemente de las reservas que se establecieron en los fideicomisos.
Los despachos contratados han estimado los valores utilizando la siguiente metodología y los resultados de esto es un incremento en la valuación de MN $10,200 millones.
Realizamos extensas revisiones de estas carteras con la ayuda de los Despachos Contratados quienes realizaron los procedimientos en los bancos. La metodología para la revisión de créditos, la cual comprende la mayor parte de las carteras, es común para la revisión de todas las carteras, ya sea que fueran adquiridas por la capitalización, saneamiento o como resultado de la intervención. La metodología tenía la siguientes características:
-Otros aspectos de los expedientes credíticios fueron examinados para verificar si los créditos fueron otorgados correctamente y si se mantenían los registros adecuadamente, para poder llevar a cabo una evaluación de la calidad del proceso de otorgamiento de créditos y cobranza en cada banco. También se revisó la suficiencia de dichos procedimientos mediante un examen a las actividades legales y de las negociaciones alcanzadas con los deudores.
5. Participación de Pérdidas en los Programas de Capitalización y Compra de Cartera
Como ya se discutió en la evaluación del
Programa de Capitalización y Compra de Cartera, los bancos que transfirieron
las carteras a fideicomisos, normalmente acordaron compartir cualquier
diferencia entre el valor de los pagarés emitidos por Fobaproa y
el valor de las recuperaciones, más los intereses acumulados. La
participación de pérdidas se registra como un activo en las
cuentas de Fobaproa, como se muestra a continuación:
El balance general al 28 febrero también incluyó la Cantidad de Participación de Pérdidas relacionada con los créditos que ahora han sido tratados como créditos del programa de saneamiento.
Las obligaciones por Participación de Pérdidas compensarán los pasivos de Fobaproa respecto a los pagarés emitidos para proporcionar fondos para la compra de cada cartera, sin importar la condición financiera del banco en cuestión.
Cuando nuestro trabajo nos indicó que el banco requerirá una ayuda significativa en futuro, y que por lo tanto no podrá cubrir el costo de la Participación de Pérdidas, hemos incluido dicho monto como un posible pasivo futuro para Fobaproa, en lugar de reducir la cuenta por cobrar de ese banco bajo el programa. Este es el caso de Serfin, Bancrecer, Promex y Atlántico.
6. Los Activos en las Instituciones Participantes en el Programa de Saneamiento
Las actividades de saneamiento del Fobaproa han resultado
de la adquisición de varios activos y derechos de cobro sobre flujos
de efectivo de algunas carteras de crédito. En la siguiente tabla
se presenta el valor estimado de los Activos disponibles para Fobaproa
como resultado de la actividad del saneamiento:
Estos Activos, "principalmente créditos", fueron adquiridos por lo general como parte de la creación del banco bueno y el banco malo en las instituciones intervenidas, o como parte de la estrategia de venta o liquidación de aquellos bancos que han estado sujetos a una reestructura significativa. El valor de estos créditos ha sido estimado por Fobaproa utilizando una fórmula similar a la utilizada para el Programa de Compra de Créditos. La metodología utilizada para evaluar estos activos se presenta en la sección de capitalización y compra de créditos anteriormente descrita.
Con base en las condiciones actuales del mercado, el valor estimado de los créditos al 30 de junio de 1998 era de MN $3,200 millones más alto que lo registrado por Fobaproa.
7. Deudores por la venta de instituciones
En el caso de Atlántico, Confía y Promex, hay cantidades pendientes, o que se espera serán cobradas. Los saldos pendientes de Atlántico y Promex están relacionados con transacciones incompletas y dichas cantidades seguían debiéndose al 30 de junio de 1999.
8. Programa de Daciones en Pago
Estos activos, especialmente los fijos, fueron adquiridos de los bancos en los acuerdos de compra de fideicomisos de cinco años. Se ha registrado el pasivo correspondiente, y se espera que los fideicomisos sean liquidados al final del periodo de cinco años sin que se incurra ningún costo fiscal.
9. Otros Activos
A continuación se presentan activos diversos propiedad
directa de Fobaproa.
Estos activos y saldos diversos surgieron como resultado del Programa de Saneamiento. La cuenta por cobrar de Estrella Blanca fue recibida como pago por un crédito de Banco Obrero. La cuenta por cobrar de Serfin tiene un valor cuestionable, debido a los problemas financieros actuales del banco.
B. Activos Indirectos
La contabilidad de Fobaproa para los bancos intervenidos se explica en detalle en la sección correspondiente de pasivos. Los bancos incluidos en esta sección de Activos son Unión, Cremi, Capital, Interestatal, Obrero y Anáhuac.
1. Créditos
A continuación se resumen los créditos a
instituciones no relacionadas con Fobaproa de los bancos intervenidos.
La cartera bruta asciende a MN $70,306 millones, pero ha sido reducida por las reservas de cuentas dudosas.
Los Despachos Contratados han adoptado la metodología de revisión estándar conforme a lo establecido en la sección de capitalización y compra de créditos anterior. Con base en su trabajo, se estima que el valor de estos activos es de MN $2,300 millones más de lo establecido por Fobaproa al 30 de junio de 1998.
2. Valores
A continuación se resumen las inversiones en valores de los bancos intervenidos:
Estos activos representan el valor contable ajustado de los cambios de deuda por acciones llevados a cabo por los bancos para recuperar sus créditos. El valor bruto es de MN $21,678 millones, pero esto ha sido reducido por la consolidación de las partidas y por una provisión mayor de MN $2,000 millones.
Estos activos han sido revisados por los Despachos Contratados en los bancos intervenidos y se ha evaluado su valor recuperable.
3. Otros Activos
Esta suma representa los bienes adjudicados y los activos fijos en los balances de los bancos intervenidos. Fobaproa registró una provisión de MN $2,000 millones contra el valor contable de los activos conforme a lo reportado por los bancos.
Estos activos han sido revisados por los Despachos Contratados en los bancos intervenidos y evaluados en cuanto a su valor de recuperación. Los efectos de cualquier diferencia en la valuación en dólares estadounidenses al 30 de junio de 1998 han sido incorporados en los activos crediticios.
C. Programa de Apoyo a Deudores
Como ya se mencionó anteriormente en la revisión
de los pasivos de Fobaproa, estas cuentas por cobrar deben mostrarse en
el balance como un activo compensable igual al pasivo registrado relacionado
con los Programas de Apoyo a Deudores.
NOTAS
1 Ley de Instituciones de Crédito, Artículo
2 Ley de Instituciones de Crédito, Artículo
3 Ley para Regular la Agrupaciones Financieras, Artículo
5.
4 Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal, Art. 31.
5 Regulación Interna de la SHCP, Artículo
27.
6 Regulación Interna de la SHCP, Artículo
28.
7 Regulación Interna de la SHCP, Artículo
29.
8 Ley de Instituciones de Crédito, Artículo
76.
9 Ley de Instituciones de Crédito, Artículo
19.
10 Ley de Instituciones de Crédito, Artículo
49.
11 Ley de Instituciones de Crédito, Artículo
50.
12 Ley de Instituciones de Crédito, Artículo
55.
13 Ley de Instituciones de Crédito, Artículo
51.
14 SHCP Circular Número 101-467.
15 Ley para Regular las Agrupaciones Financieras, Artículo
30.
16 Ley de Instituciones de Crédito, Artículo
45-B y Ley para la Regulación las Agrupaciones Financieras, Artículo
27-B.
17 Ley de Instituciones de Crédito, Artículo
17 Sección VII y Ley para la Regulación las Agrupaciones
Financieras, Artículo 20, Sección V.
18 Diario Oficial de la Federación, febrero
15, 1995, Artículo 1 1 de la Ley de Instituciones de Crédito.
19 Anatomía del Sistema Bancario Mexicano después
de la Crisis del Peso, Banco Mundial, Diciembre de 1996.
20 Ley de la CNBV, 28 de abril de 1995, Artículo
4.
21 Regulación de la Comisión Nacional Bancaria
sobre Asuntos de Inspección, Vigilancia y Contabilidad, 24 de noviembre
de 1988, Artículo l.
22 Ley de Instituciones de Crédito, Artículo
134.
23 Regulación de la Comisión Nacional Bancaria
sobre Asuntos de Inspección, Vigilancia y Contabilidad, 24 de noviembre
de 1998, Artículo 40-42.
24 Ley para la Regulación las Agrupaciones Financieras,
Artículo 30-A y Ley de Instituciones de Crédito, Artículo
138.
25 Ley de Instituciones de Crédito, Artículo
137
26 Ley para la Regulación las Agrupaciones Financieras,
Artículo 30-B y Ley de Instituciones de Crédito, Artículo
138.
27 Circular 1222 de la CNBV, 14 de noviembre de 1994,
artículo 14.
28 Circular 1222 de la CNBV, 14 de noviembre de 1994,
artículo 14.
29 Ley de Instituciones de Crédito, Artículo
76.
30 Reglas de calificación de la cartera crediticio,
Artículo l0 y 1l.
31 Circular 1128 de la CNBV, 15 de agosto de 199 1, Artículo
12.
32 Ley de Instituciones de Crédito, artículo
107.
33 Ley del Banco de México, Artículo 5
transitorio.
34 Ley del Banco de México, Artículo 13
transitorio.
35 Ley del Banco de México, Artículo 2.
36 Ley del Banco de México, Artículo 24.
37 Diario Oficial de la federación del
26 de diciembre de 1997.
38 Ley del Banco de México, Artículo 3.
39 Ley del Banco de México, Artículo 26.
40 Ley del Banco de México, Artículo 32.
41 Ley del Banco de México, Artículo 36.
42 Ley del Banco de México, Artículo 37.
43 Ley de Instituciones de Crédito, Artículo
117.
44 Ley de Instituciones de Crédito, Artículo
122.
45 Reglamento interno del Banco de México, Artículo
14.
46 Reglamento interno del Banco de México, Artículo
27 X.
47 Ley de Instituciones de Crédito, artículo
122, sección I.
48 Modificaciones al Acuerdo del Fideicomiso Fonapre,
18 de octubre de 1990.
49 Modificaciones al Acuerdo del Fideicomiso Fonapre,
18 de octubre de 1990.
50 Barrett, John A. "The Insolvency Process in Mexico".
Latin American Law and Business Report. World Trade Executives Inc. 1995.
51 Modificaciones al Acuerdo del Fideicomiso Fonapre,
18 de octubre de 1990.
52 Modificaciones al Acuerdo del Fideicomiso Fonapre,
18 de octubre de 1990.
53 Ley de Banco de México, artículo 47,
secciones IV y X.
54 Reglamento Interno de Banco de México, artículo
l4 bis.
55 Minutas de la Junta del Comité Técnico
del 29 de abril de 1997.
56 La Valuación y Venta de Activos (VVA) es una
subsidiaria de Fobaproa creada el 26 de abril de1996 para administrar,
valuar y vender los activos que Fobaproa pudiera adquirir en sus negociaciones
con los bancos.
57 Reglas cooperativas del Fonapre del 24 de diciembre
de 1986.
58 Modificaciones al Acuerdo del Fideicomiso Fobaproa,
3 de mayo de 1996, cláusula 3.
59 Ley de Instituciones de Crédito, artículo
122, IV.
60 Modificaciones al Acuerdo de Fideicomiso Fonapre, 18
de octubre de 1990.
61 Modificaciones al Acuerdo del Fideicomiso Fonapre,
18 de octubre de 1990.
62 Minutas de la Asamblea del Comité Técnico,
29 de abril de 1997.
63 Minutas de la Asamblea del Comité Técnico,
26 de abril de 1996 y 29 de abril de 1997.
64 Ley de Instituciones de Crédito, artículo
122, 11.
65 Ley de Instituciones de Crédito, artículo
122, VI.
66 Modificaciones al Acuerdo del Fideicomiso de Fonapre,
18 de octubre de 1990, cláusula 5 (c).
67 Publicaciones del Diario Oficial de la Federación
del 29 de diciembre de 1993 y 28 de diciembre de 1994.
68 Publicación del Diario Oficial de la
Federación del 26 de diciembre de 1997.
69 Morgan Stanley, Latin America Banjíng, Mexican
Banks: Fourth Quarter Results Point to a Bleak Future, March 24, 1995,
page 3.
70 The Hidden Costs of Mexican Banking Reform, Jan 1,
1997, William P. Osterberg, Economie Commentary (Cleveland), Página
1, Copyright 1997 Federal Reserve Board of Cleveland, página 4
71 Minutas de la Asamblea del Comité Técnico,
7 de abril de 1995.
72 Reporte anual del Banco de México de 1995.
73 Minutas de la Asamblea del Comité Técnico,
6 de enero de 1995.
74 Minutas de la Asamblea del Comité Técnico,
Junta 27.
75 Según el dr. Roberto del Cucto, director del
Centro de Estudios Legales Privados en el Instituto Tecnológico
Autónomo de México (ITAM).
76 Hacia un Marco de Estabilidad Financiera, Fondo Monetario
Internacional, Enero de 1998.
77 Hacia un Marco de Estabilidad Financiera, Fondo Monetario
Internacional, Enero de 1998.
78 La Protección de Ahorros Bancarios, Capítulo
I, Artículo 6, Capítulo II, Artículo 11, Artículo
Transitorio.
79 Hacia un Marco de Estabilidad Financiera, Fondo Monetario
Internacional, Enero de 1998.
80 Regulación Financiera y la Economía Global,
Richard J. Herring y Robert E. Litan, 1995, Washington DC.
81 Acuerdo de Basilea, abril 1997.
82 Acuerdo de Basilea, abril 1997.
83 Acuerdo de Basilea, abril 1997.
84 Bancos Mexicanos, Nuevas Reglas Contables: Un poco
más "Mcx" que "Tex", 13 de enero, 1997, Goldman Sachs.
85 OECD Principios de Gobierno Corporativo, Ad Hoc Equipo
de trabajo en Gobierno Corporativo.
86 CoCo Conferencia, El Camino menos transitado (The
Road Less Travelled).
87 Hacia un fondo de estabilidad financiera, Fondo Monetario
Internacional, enero 1998.
88 Hacia un fondo de estabilidad financiera, Fondo Monetario
Internacional, enero 1998.
89 Ley de Instituciones de Crédito, artículo
12.
90 Modificaciones al contrato de Fobaproa, 3 de mayo de
1996 cláusula 3.
91 Actas del del Comité Técnico, 9 de octubre
de 1996.
92 Minutas de las reuniones del Comité Técnico,
9 de octubre de 1996.
93 Minutas de las reuniones del Comité Técnico,
16 de julio de 1997.
