Honorable Asamblea:
Los suscritos, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en el Senado de la República, con fundamento en los artículos 71, fracción II, 72 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 71, 72, 85, 90 y 94 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y los artículos 55 y 56 del Reglamento Interior del Congreso General, venimos a presentar bajo la misma motivación, dos iniciativas de reforma en materia de derechos y prerrogativas de los partidos políticos, a los artículos 41 constitucional y 49 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, conforme a la siguiente exposición de Motivos:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Una de las tareas en que la sociedad, los partidos y los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión se empeñaron desde hace varios lustros fue la de construir un sistema electoral y de partidos acorde a la democracia que nuestra Constitución establece como sistema político.
Desde la reforma de 1963, que creó los "diputados de partido", pasando por la reforma política de 1978 y las que tuvieron lugar en los años 1986, 1989, 1993, 1994 y 1996, el objetivo ha sido alcanzar un sistema electoral basado en la legalidad, la equidad en la competencia, la limpieza en los procedimientos, la existencia de autoridades electorales objetivas e imparciales y organismos jurisdiccionales para resolver los conflictos contenciosos que derivan de la organización y realización de los comicios.
Parte fundamental de ese largo esfuerzo ha sido la ampliación de los derechos de los partidos, a partir de su reconocimiento constitucional como entidades de interés público, sujetas a obligaciones y derechos. De éstos últimos destaca, por su importancia para la vida partidista y el desarrollo de los procesos electorales, el derecho al financiamiento público.
Mucho hemos avanzado en esa materia, a partir de su introducción en la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, promulgada en 1978 y que estuvo vigente hasta 1986, cuando fue sustituida por el primer Código Federal Electoral, que en 1990 dio paso al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), cimiento a partir del cual se construyó el sistema electoral y de partidos que hoy tiene México.
De un derecho difuso, sujeto a la discrecionalidad de parte de la autoridad electoral, los partidos políticos nacionales han pasado a ser beneficiarios de un derecho concreto, establecido en la propia Constitución General de la República, que define también sus bases, y cuya reglamentación precisa se encuentra en la ley secundaria.
La reforma constitucional de 1996, lograda con el consenso de los partidos políticos nacionales y aprobada por unanimidad en el H. Congreso de la Unión, no sólo perfeccionó el marco constitucional y legal del financiamiento público a los partidos políticos, sino que amplió a niveles inéditos su monto, al disponer una suma anual para cada partido por concepto de sus actividades ordinarias, y una suma adicional, similar a la otorgada por el primer concepto, en el año de la elección federal ordinaria.
Además, la reforma de 1996 amplió sustancialmente el acceso gratuito de los partidos políticos a los medios electrónicos de comunicación, radio y televisión, en particular durante los procesos electorales federales, y dispuso la creación de un fondo anual destinado al financiamiento de las actividades de los partidos políticos como entidades de interés público, en específico, para apoyar sus actividades de educación y capacitación, de investigación socioeconómica y política y sus tareas editoriales.
La intención de la reforma de 1996 era muy clara: hacer del financiamiento público la fuente principal de ingresos de los partidos políticos, buscando con esta medida evitar las tendencias a la mercantilización de la política y de los procesos electorales o, peor aún, la influencia del dinero proveniente de actividades legales.
En los comicios intermedios de 1997 el nuevo esquema de financiamiento público operó por vez primera de manera plena. Con base en los resultados de esas elecciones, el Consejo General del IFE determinó los costos mínimos de campaña a que hace referencia el propio artículo 49 del Cofipe y ha venido fijando, en el momento correspondiente, el monto del financiamiento ordinario para los años 1998, 1999 y 2000.
A cuatro años de distancia, es necesario hacer una evaluación objetiva de las reglas constitucionales y legales que regulan la determinación y distribución del financiamiento ordinario a los partidos políticos.
Empezaremos por recordar, de forma resumida, los antecedentes y el procedimiento hoy vigente.
2. En 1990 el concepto fue retomado en el Cofipe, pero no fue sino hasta 1992 que el Consejo General del IFE ordenó la realización de un nuevo estudio para determinar los "costos mínimos de campañas", mismo que sirvió de base para determinar el financiamiento público por actividad electoral a los partidos políticos para el periodo 1992-1994. Posteriormente, en 1993 y 1996, fueron aprobadas y publicadas nuevas reformas a la Constitución y al Cofipe, que entre otros aspectos modificaron lo relativo al financiamiento público. De lo que se desprende de los acuerdos del Consejo General del IFE adoptados entre 1993 al 2000, el estudio base sigue siendo el realizado en 1992.
3. A nadie con un mínimo conocimiento o experiencia en materia de campañas electorales escapa la dificultad que entraña establecer un "costo mínimo" para esa actividad intrínseca y fundamental a todo partido político. ¿Cuántas personas deben considerarse para el cálculo de servicios personales a pagar? ¿Cuánto es lo mínimo que debe destinarse a la propaganda, en sus diversas modalidades; a los actos masivos; a las visitas domiciliarias; a la capacitación de los promotores del voto o de los representantes de casilla? Son demasiados los factores que inciden en ese costo, empezando por la estrategia que decida utilizar cada partido y cada candidato. Se trata, en resumen, de un concepto de muy difícil cuantificación.
4. En la reforma de 1996 el Constituyente Permanente estableció, así mismo, que para la determinación del monto anual de financiamiento a los partidos políticos deberán considerarse: "el número de senadores y diputados a elegir, el número de partidos políticos con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión y la duración de las campañas electorales".
5. El artículo 49 del Cofipe establece tres fuentes para la integración del financiamiento ordinario: los costos mínimos de campaña para diputado, para senador y para Presidente de la República. Para los dos primeros, dispone que el costo mínimo establecido por el Consejo General del IFE se multiplique por el número de integrantes de cada cámara, y esos resultados se multipliquen a su vez por el número de partidos políticos con representación en el Congreso. En lo que hace a la campaña para Presidente de la República establece un procedimiento específico consistente en tomar como base el costo de una campaña para diputado, se multiplica esa cifra por 300, que es el número de diputados de mayoría relativa, ese resultado se divide entre el número de días que dura la campana para diputados y, por último, el anterior resultado se multiplica por el número de días que dura la campaña para Presidente. Entre 1996, año de la promulgación de las últimas reformas al Cofipe, y 1999, cinco partidos políticos tenían representación en las Cámaras. A partir de los resultados de la elección del 2 de julio pasado ese número aumentó a ocho.
8. De igual forma, el Cofipe dispone que en el año de la elección, cada partido político tiene derecho a recibir, como financiamiento público para gastos de campaña, una suma igual a la que en ese año le corresponda por financiamiento para actividades ordinarias.
9. La distribución del financiamiento, tanto ordinario como de campaña, a los partidos políticos se realiza, por mandato constitucional, mediante una fórmula según la cual el 30% debe otorgarse en forma igualitario y el restante 70% en proporción al porcentaje de votos obtenido en la elección de diputados inmediata anterior.
10. Aplicando las normas y reglas antes descritas, el Consejo General del IFE conoce y aprueba el proyecto de presupuesto anual, mismo que se remite al Ejecutivo Federal para su inclusión en el Presupuesto de Egresos de la Federación que es enviado a la Cámara de Diputados.
Sin embargo, desde su implantación el sistema vigente generó duras críticas motivadas por el incremento sustancial de los recursos que el erario debe destinar a los partidos. Sin entrar a un debate sobre la validez de dichas críticas, lo cierto es que una responsabilidad de los partidos y los legisladores es vigilar que ese financiamiento no resulte oneroso y mucho menos injustificado en sus incrementos; así nos lo reclama la sociedad.
Por otra parte, la forma de distribución de los recursos, cuyo objetivo era alcanzar condiciones de competencia menos inequitativas entre los partidos, en especial en beneficio de los partidos de menor votación o de nuevo registro, provoca una situación anómala: entre menos votos obtiene un partido, mayor es el financiamiento que recibe en proporción a los votos recibidos. No existe en el mundo sistema alguno de financiamiento partidista que contenga tal mecanismo de premio a la ausencia de respaldo ciudadano.
Los dos problemas antes señalados pueden agudizarse, a extremos que provoquen una justificada reacción de la sociedad en contra de los partidos, de mantener las actuales normas para la determinación del financiamiento público en los años subsiguientes.
No se trata de una especulación, sino de una realidad que está en puerta.
El Consejo General del IFE, en uso de sus facultades, aprobó el 14 de noviembre de 2000 el Proyecto de Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal de 2001. En ese proyecto se contempla una partida para financiamiento ordinario a los partidos políticos por la suma de $2,207,379,818.00, a los que deben adicionarse 100 millones más para financiamiento por actividades específicas. El incremento respecto al año 2000 es desproporcionado bajo cualquier consideración.
En el año que está por terminar, la partida aprobada ascendió a $1,339,692,969.00, suma a la que se adicionó la partida para los ocho partidos de nuevo registro, por $160,763,156.00, para hacer un total de $1,500,456,125.00. Por ser año electoral, una cantidad similar fue destinada al financiamiento para gastos de campaña.
Para fines de comparación con la partida prevista para el próximo año, es necesario considerar solamente a los ocho partidos con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión, por lo que a la suma para el año 2000 es necesario restar los tres partidos que no confirmaron su registro legal, con lo cual la suma comparable asciende a $1,429 millones de pesos.
De esta manera, tendríamos que el incremento previsto para el año 2001 en el financiamiento para actividades ordinarias de los ocho partidos políticos nacionales con representación en las Cámaras del Congreso será del 54.4 por ciento, incremento que, según las previsiones presupuestarias del nuevo gobierno, no recibirá ninguna otra actividad de las financiadas por el erario.
El incremento real en beneficio de los partidos políticos sería, considerada una inflación para el 2001 del 7 por ciento anual, del 47.4 por ciento, que contrastaría de manera ofensiva con el 8 por ciento de aumento nominal, uno por ciento real, previsto para los salarios mínimos.
Es evidente que estamos ante una distorsión provocada en lo fundamental por las reglas vigentes y por el aumento en el número de partidos políticos.
Por otra parte, como producto de la forma de distribución vigente, se produce una grave inequidad en los recursos que cada partido recibiría en 2001, de aprobarse en sus términos el proyecto de presupuesto del IFE. En los extremos, el partido de menor votación, recibirá casi 288 pesos por voto, mientras que el partido de mayor votación tendrá 50 pesos por voto. Se trata de una distorsión contraria a la soberanía del voto, a la igualdad de los partidos ante la ley y ante el Estado y a los propósitos de equidad en la competencia. No puede haber una "equidad" por la cual quien menos apoyo recibe de los ciudadanos, más recursos percibe del Estado.
Pero además, hay un hecho cuyas consecuencias el legislador no previó, en sus efectos sobre el sistema de financiamiento público, en la reforma de 1996. La creación de dos coaliciones totales para la elección federal del 2000 provoca que, por un lado dos de los tres partidos políticos de mayor votación, transfieren, por convenio administrativo, votos a otros cinco partidos, que gracias a ese convenio obtuvieron registro, representación en las Cámaras del Congreso y derecho a participar en el financiamiento público.
El efecto concreto ha sido que dos partidos tengan, para fines de la distribución del financiamiento público, un porcentaje de votos de uno por ciento, es decir la mitad del porcentaje requerido por la ley para conservar el registro. Esos dos partidos, cuyos "votos" significan el 2.5 por ciento de la votación realmente obtenida por el partido de mayor votación, para efectos de financiamiento público, recibirían casi cinco veces más financiamiento por voto que el último mencionado. Esta situación es producto de otorgar el 30 por ciento del financiamiento total en forma igualitario a los partidos políticos.
Finalmente, las normas legales vigentes no establecen un criterio para la distribución de los recursos destinados al financiamiento de las actividades que como entidades de interés público reciben los partidos políticos, dejando al Consejo General del IFE la aprobación de un Reglamento. Sin embargo, la experiencia ha demostrado que los partidos de menor votación son los que más se benefician de esos recursos, lo que agrava la distorsión que estamos analizando.
Por lo anterior, quienes suscribirnos esta Iniciativa, consideramos necesario y urgente que el Congreso de la Unión, en uso de sus facultades y con plena responsabilidad ante la sociedad, adoptemos medidas para corregir los dos problemas que hemos descrito, lo que debe hacerse mediante la reforma de las normas constitucionales y legales hoy vigentes.
Nuestra propuesta es atender las causas del problema desde su raíz, modificando tanto las bases para la determinación del financiamiento ordinario y de campaña para los partidos políticos, como la forma de distribuir esos recursos.
Respecto de lo primero, la presente Iniciativa propone reformar el inciso ?a? de la fracción II del artículo 41 de la Constitución para que las nuevas reglas de cálculo del financiamiento público pasen al Cofipe, subsanando así la rigidez que de manera indebida impone al legislador la existencia de normas de sentido estrictamente reglamentario en nuestra Carta Magna.
Para corregir la grave distorsión provocada por la actual forma de distribución, proponemos que la parte a ser distribuida en forma igualitaria entre los partidos políticos sea del 10 por ciento del total, lo que asegura el objetivo original de darles mejores condiciones de competencia a los partidos de menor votación, sin incurrir en absurdos como los que hemos señalado anteriormente. De aprobarse esta reforma, los tres partidos de nuevo registro recibirían un incremento considerable en su financiamiento, respecto del que percibieron en este año.
Finalmente, de aprobarse la reforma propuesta, el financiamiento por concepto de actividades como entidades de interés público que reciben los partidos políticos sería distribuido en relación a su porcentaje de votos en la elección de diputados inmediata anterior, lo que subsana el actual vacío jurídico y resulta congruente con el sistema general propuesto.
Aunque por razones de procedimiento legislativo las propuestas de reforma al método para establecer el monto anual del financiamiento a los partidos políticos por actividades ordinarias se presenta en iniciativa por separado de reforma al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, para fines de ilustrar a las comisiones de dictamen sobre el conjunto de las modificaciones propuestas, nos referiremos en seguida al tema, en el entendido de que esta exposición de motivos debe considerarse como parte integrante de ambas iniciativas.
La propuesta de reforma al artículo 49 del Cofipe tiene por objetivo eliminar el concepto "costo mínimo de campaña", por vago y arbitrario, así como introducir un nuevo método, transparente y de fácil entendimiento, para la determinación del monto total del financiamiento ordinario anual de los partidos políticos.
Para cumplir el objetivo antes enunciado, se propone adoptar como base para el cálculo del financiamiento el salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal, corregido a la baja por un factor de 0.75. Lo anterior con el propósito de reducir de manera importante la cantidad que el Consejo General del IFE ya aprobó en su proyecto, y al mismo tiempo alcanzar un incremento para el año 2001 que resulte acorde a la situación general de las finanzas públicas.
El otro factor a considerar para la determinación del monto total sería el número de electores inscritos en la lista nominal utilizada en la elección inmediata anterior. Además de la objetividad de este factor, resulta prudente tomarlo como punto de referencia, pues la función primordial de todo partido político es ganar la confianza de los electores para sus propuestas y proyectos, a través del voto.
El método propuesto es sencillo y accesible para cualquier ciudadano con instrucción elemental:
El salario mínimo diario vigente en el Distrito Federal se multiplica por 0.75, y ese resultado se multiplica a su vez por el número de electores inscritos en la lista nominal utilizada en la elección federal ordinaria inmediata anterior. La cantidad resultante constituye el financiamiento ordinario total a distribuir anualmente entre los partidos políticos.
Una ventaja es que esta fórmula incorpora de manera automática el mecanismo anual de actualización para el financiamiento público, pues éste seguirá la tendencia que marque la elevación del salario mínimo y el incremento en el número de electores a nivel nacional, con lo cual se elimina la discrecionalidad o incertidumbre que provocan las normas hoy vigentes.
En correspondencia con la propuesta de reformas al artículo 41 de la Constitución, el artículo 49 del Cofipe establecería que la distribución de los recursos entre los partidos se hará en dos partes, una igualitario, por el 10 por ciento del monto total a distribuir, y un 90 por ciento en proporción al porcentaje de votos obtenido por cada partido en la elección de diputados de mayoría relativa inmediata anterior, mientras que la distribución del fondo para actividades específicas se realizará conforme al último criterio antes expuesto.
Es necesario enfatizar que estas iniciativas no pretenden, de ninguna manera, beneficiar o perjudicar a partido alguno, de hecho todos los partidos se verían afectados por la reforma en comparación a los beneficios que les daría conservar la situación actual.
Lo que buscamos es corregir unas normas contrarias a los intereses y demandas de la sociedad y de los electores y acceder a un sistema de financiamiento público transparente, equitativo, racional y congruente con la situación general de nuestro país.
Para efectos del trámite legislativo, solicitamos a la Presidencia de la Mesa Directiva, turnar las dos iniciativas presentadas a las comisiones correspondientes, en el entendido de que el dictamen sobre la relativa al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales se realizará, en su caso, una vez que haya concluido el trámite ante el Constituyente Permanente para la iniciativa de reformas a la Constitución.
Por lo antes expuesto, con fundamento en lo establecido por el artículo 71 Constitucional, los suscritos, Senadores de la LVIII Legislatura del Congreso de la Unión, sometemos a la consideración de esta Soberanía la siguiente:
Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Decreto
ARTICULO UNICO.- Se reforman los incisos a y c de la fracción II del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
"Artículo 41.-
...
II. ...
...
a) El financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes se fijará anualmente conforme a las reglas establecidas en la ley. Un 10 por ciento del total se distribuirá entre los partidos políticos en forma igualitario y el 90 por ciento restante se distribuirá entre los mismos de acuerdo con el porcentaje de la votación nacional emitida que hubieren obtenido en la elección de diputados de mayoría relativa inmediata anterior.
b) ...
c) Se reintegrará un porcentaje de los gastos anuales que eroguen
los partidos políticos por concepto de las actividades relativas
a la educación y capacitación política de sus afiliados,
investigación socioeconómica, política y legislativa,
así como a las tareas editoriales. Los recursos para esta finalidad
serán distribuidos entre los partidos políticos de acuerdo
con el porcentaje de la votación nacional emitida que hubieren obtenido
en la elección de diputados de mayoría relativa inmediata
anterior.
UNICO.- El presente Decreto entrará en vigor, al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación
Senadores: Marco Antonio Adame Castillo, Héctor Larios Córdova Jeffrey Max Jones Jones, Ricardo Alaniz Posada, Carlos Madrazo Limón, Benjamín Gallegos Soto, Adalberto Arturo Madero Quiroga, Gustavo Adolfo Cárdenas Gutiérrez, Lydia Madero García, Salvador Becerra Rodríguez, Rómulo de Jesús Campuzano González, Juan José Rodríguez Prats, Sergio César A. Jáuregui Robles, Fauzi Hamdan Amad, Patricio José Patrón Laviada, Fco. José Fernández de Cevallos y Urueta, Héctor Federico Ling Altamirano, Carlos Medina Plascencia, Fernando Margain Berlanga, Javier Corral Jurado, Gerardo Buganza Salmerón, Wadi Amar Shabshab, Rafael Gilberto Morgan Alvarez, Fco. Antonio Fraile García, Joaquín Montaño Yamuni, Jorge Rubén Nordhausen González, Susana Stephenson Pérez, Antonio Haghenbeck Cámara, Marco Antonio Xicoténcatl Reynoso, Alfredo Martín Reyes Velázquez, Luis Alberto Rico Samaniego, Jesús Galván Muñoz, Víctor Manuel Torres Herrera, Jorge Lozano Armengol (rúbricas).