Iniciativas

• Que reforma los artículos 105, 106 y 110 del Reglamento de la Cámara de Diputados, a cargo de la diputada Adriana María Guadalupe Espinosa de los Monteros García, del Grupo Parlamentario de Morena
• Que reforma el artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Justino Eugenio Arriaga Rojas, del Grupo Parlamentario del PAN
• Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, y General de Responsabilidades Administrativas, a cargo de la diputada Marcela Guillermina Velasco González, del Grupo Parlamentario del PRI
• Que reforma los artículos 5o. y 29 de la Ley de Transición Energética, a cargo del diputado Jacobo David Cheja Alfaro, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
• Que reforma los artículos 1o. y 9o. de la Ley Federal para prevenir y eliminar la Discriminación, y 3o. de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, a cargo de la diputada María Wendy Briceño Zuloaga, del Grupo Parlamentario de Morena
• Que reforma diversas disposiciones de la Ley General para el Control del Tabaco, a cargo de la diputada Margarita Flores Sánchez, del Grupo Parlamentario del PRI
• Que reforma diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y de los Reglamentos para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y de la Cámara de Diputados, a cargo del diputado Fernando Donato de las Fuentes Hernández, del Grupo Parlamentario del PRI
• Que adiciona el artículo 170 Ter a la Ley Federal de Trabajo, a cargo de la diputada Ana Lilia Herrera Anzaldo a nombre propio y del diputado Isaías González Cuevas, integrantes del Grupo Parlamentario del PRI

---

---

Que reforma los artículos 105, 106 y 110 del Reglamento de la Cámara de Diputados, a cargo de la diputada Adriana María Guadalupe Espinosa de los Monteros García, del Grupo Parlamentario de Morena

La que suscribe, Adriana María Guadalupe Espinosa de los Monteros García, diputada federal integrante del Grupo Parlamentario de Morena en la LXIV Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 6o., numeral 1, fracción I, 77 y 78 de del Reglamento de la Cámara de Diputados, presento a consideración de esta soberanía la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman la fracción VII del artículo 105, la fracción VI del artículo 106 y la fracción IV del artículo 110 del Reglamento de la Cámara de Diputados, en materia de discusión en el pleno.

Exposición de Motivos

La Cámara de Diputados es una de las máximas expresiones del parlamento, en él se registran las siguientes funciones:

• Legislar para emitir normas de carácter general, abstracto que regulan la relación entre el gobierno y la ciudadanía.

• Representar políticamente a la población a través de la pluralidad de intereses y la representación territorial de los legisladores.

• Controlar la gestión del Poder Ejecutivo a través de instrumentos como solicitudes de comparecencia de servidores públicos, ratificación de altos nombramientos de funcionarios, análisis de la Cuenta Pública.

• Deliberar en torno a los temas de importancia social, política y económica, a través de las asambleas plenarias, a fin de contribuir a la toma de decisión política.

• Crear el marco legal presupuestal para que puedan desarrollarse las actividades inherentes a la administración pública.

• Juzgar casos donde servidores públicos hayan incurrido en responsabilidades administrativas.

• Fungir como Colegio electoral en caso de ausencia del Presidente de la República.

• Divulgar información de carácter político entre la ciudadanía sobre los temas de interés y la gestión legislativa.

• Administrar los asuntos que son propios a la esfera del Poder Legislativo.1

En este sentido, la presente iniciativa pretende contribuir al proceso de deliberación que se da en torno a temas de importancia social, política y económica, a través de las discusiones en el Pleno.

Por normatividad, los periodos ordinarios de sesiones se realizan los martes y jueves de cada semana, a partir de las 10 horas, con una duración de cinco horas, con forme a una Orden del Día, preparada con antelación por la Mesa directiva.

Del mismo modo, por normatividad, se reglamenta el mecanismo por el cual se deberá desahogar la atención de los asuntos programados.

En este sentido y sobre las discusiones, el Reglamento de la Cámara de Diputados, en el Capítulo III, se establece el procedimiento sobre las discusiones en el Pleno, por lo que la presente iniciativa propone reformar algunas de las fracciones de los artículos 105, 106 y 110, con el objetivo de reestablecer un procedimiento que es acorde a las reglas del debate.

El debate, en el contexto parlamentario, se refiere a la palabra débat que significa argumentación. En cuanto a su significado debate quiere decir: controversia sobre una cosa entre dos o más personas.2

En este sentido, se han registrado a lo largo de este segundo periodo ordinario, intervenciones en tribuna con el objetivo de hablar en pro del dictamen sin que haya registro de oradores en contra, lo que ha provocado alargar el tiempo de intervención, más no de discusión, ya que como se mencionó anteriormente, la discusión es entren dos o más personas con un punto de vista diferente.

Actualmente, tres artículos en el Reglamento de la Cámara de Diputados abordan el tema de las intervenciones a favor y en contra en las discusiones del pleno, y estos son los siguientes:

Artículo 105.

1. Las discusiones en lo general de las iniciativas y minutas que por vencimiento de plazos deban pasar al Pleno en sus términos, se sujetarán a lo siguiente:

I. Se discutirán y votarán en lo general y después en lo particular;

II. Serán leídos por un Secretario de la Mesa Directiva;

III. Un integrante de cada grupo, en orden creciente, de acuerdo a su representatividad en la Cámara, y un diputado o diputada independiente propuesto entre ellos podrán disponer de hasta tres minutos para exponer su postura; la Mesa Directiva, previo acuerdo con la Junta de Coordinación Política, podrá instruir que se elija un solo orador para exponer una postura integral de la iniciativa o minuta que por vencimiento de plazo hayan pasado al Pleno en sus términos, cuando estas se sujeten a su discusión en lo general. Lo anterior, sin detrimento de que algún diputado o diputada quiera hacer uso de la palabra respecto a la iniciativa o minuta a discusión;

IV. A continuación, el Presidente formulará una lista de oradores en contra y otra a favor;

V. Los oradores hablarán alternadamente en contra y a favor, hasta por tres minutos,

comenzando por el primero de la lista de intervenciones en contra;

VI. Después de que hubiesen intervenido hasta tres oradores de cada la lista, el Presidente preguntará al Pleno si el asunto se encuentra suficientemente discutido; en caso negativo continuará la discusión sólo si hubiera oradores inscritos, pero el Presidente repetirá la pregunta cuando hubiera intervenido un orador más de cada lista y así en lo sucesivo. Si el Pleno decide que se encuentra suficientemente discutido, el Presidente anunciará el inicio de la votación nominal, y

VII. Cuando en las listas a las que hace referencia la fracción IV de éste artículo, se inscriban oradores únicamente para argumentar en un solo sentido, ya sea a favor o en contra, se admitirán hasta tres oradores que podrán hablar hasta por tres minutos y agotada esa ronda, el Presidente declarará el término de la discusión y el inicio de la votación nominal.

Artículo 106 .

1. Las discusiones de los dictámenes acerca de proposiciones con punto de acuerdo se sujetarán a lo siguiente:

I. Se discutirán y votarán en un solo acto;

II. Sólo en caso de que así sea solicitado, el Presidente de la Junta Directiva podrá exponer los fundamentos del dictamen hasta por tres minutos; si el Presidente de la Junta Directiva declina hacerlo, podrá fundamentarlo un integrante nombrado por la mayoría de la comisión;

III. No se admitirán votos particulares ni reservas;

IV. El Presidente formulará una lista de oradores en contra y otra a favor;

V. Los oradores hablarán alternadamente en contra y a favor, hasta por tres minutos, comenzando por el primero de la lista de intervenciones en contra, y

VI. Cuando hayan intervenido un orador en contra y uno a favor, el Presidente preguntará al Pleno si el asunto se encuentra suficientemente discutido; de no ser así, continuará la discusión con un orador más en cada sentido por el mismo tiempo señalado. De considerarse suficientemente discutido, el Presidente solicitará a la Secretaría que proceda a la votación económica.

Artículo 110.

1. Las reservas se discutirán de la siguiente forma:

I. El proponente hará uso de la palabra hasta por cinco minutos, para exponer las razones que la sustenten;

II. El Presidente formulará una lista de oradores a favor y en contra, quienes podrán intervenir hasta por cinco minutos cada uno;

III. Después de que hubiesen intervenido hasta tres oradores de cada la lista, el Presidente preguntará al Pleno si el asunto se encuentra suficientemente discutido; en caso negativo continuará la discusión, sólo si hubiera oradores inscritos, pero el Presidente repetirá la pregunta cuando hubiera intervenido un orador más de cada lista y así en lo sucesivo;

IV. Cuando no hubiera oradores en contra, podrán hablar hasta dos oradores a favor;

V. Cuando no hubiera oradores a favor del artículo incluido en el proyecto, podrán hablar hasta dos oradores en contra, y

VI. Cuando no hubiere oradores inscritos, el Presidente ordenará que se pase a la discusión del siguiente artículo reservado.3

Actualmente, estos artículos establecen el procedimiento de participación en el debate de acuerdo con el sentido de la moción: a favor o en contra, permitiendo siempre que la discusión verse en argumentos tanto a favor como en contra del tema planteado, sin embargo, cuando no hay oradores en contra, se permite hasta 3 oradores a favor, lo cual no responde a la lógica del debate, ya que, si no hay oradores en contra, por lo tanto, el asunto tiene consenso y no hay ninguna oposición al mismo.

Debido a ello y con la finalidad de regular adecuadamente el debate, la presente iniciativa tiene por objeto proponer que el debate se dé solo si hay posiciones en contra, ya que, si las participaciones solo se dan a favor, no es una discusión y solo se alarga el tiempo de participación.

Para un mayor entendimiento se anexa el cuadro comparativo de la propuesta planteada

Reforma de la fracción VII del Artículo 105, la fracción VI del Artículo 106 y la fracción IV del Artículo 110, todos del Reglamento de la Cámara de Diputados

Por lo anteriormente expuesto, se somete a la consideración de esta honorable Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se reforma la fracción VII del artículo 105, la fracción VI del artículo 106 y la fracción IV del artículo 110, todos del Reglamento de la Cámara de Diputados, en materia de discusión en el pleno

Único. Se reforma la fracción VII del artículo 105, la fracción VI del artículo 106 y la fracción IV del artículo 110, todos del Reglamento de la Cámara de Diputados , para quedar como sigue:

Artículo 105.

1. Las discusiones en lo general de las iniciativas y minutas que por vencimiento de plazos deban pasar al Pleno en sus términos, se sujetarán a lo siguiente:

I a la VI...

VII. Cuando en las listas a las que hace referencia la fracción IV de éste artículo, se inscriban oradores únicamente para argumentar a favor, no se admitirán oradores, cuando solo hubiere inscritos oradores en contra solo podrá hablar dos hasta por tres minutos y agotada esa ronda, el Presidente declarará el término de la discusión y el inicio de la votación nominal.

Artículo 106.

1. Las discusiones de los dictámenes acerca de proposiciones con punto de acuerdo se sujetarán a lo siguiente:

I a la V...

VI. Cuando hayan intervenido un orador en contra y uno a favor, el Presidente preguntará al Pleno si el asunto se encuentra suficientemente discutido; de no ser así?, continuará la discusión con un orador más en cada sentido por el mismo tiempo señalado. De considerarse suficientemente discutido, el Presidente solicitará a la Secretaría que proceda a la votación económica. En caso de que la lista a las que hace referencia la fracción IV de éste artículo, se inscriban oradores únicamente para argumentar a favor, no se admitirán .

Artículo 110.

1. Las reservas se discutirán de la siguiente forma:

I a la III...

IV. Cuando no hubiera oradores en contra, no podrán hablar oradores a favor;

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 http://sil.gobernacion.gob.mx/Glosario/definicionpop.php?ID=107

2 https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&ved=
2ahUKEwi8mOuCtbLtAhUGO60KHYKBDh8QFjACegQIBBAC&url=http%3A%2F%2Fwww.diputados.gob.mx
%2Fsedia%2Fbiblio%2Fvirtual%2Fdip%2Fdicc_tparla%2Fd.pdf&usg=AOvVaw1aytI6Bma7_E-Vp3KrMM5w

3 Reglamento de la Cámara de Diputados

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/Reg_Diputado s_181219.pdf

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 15 días de diciembre de 2020.

Diputada Adriana María Guadalupe Espinosa de los Monteros García (rúbrica)

Que reforma el artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Justino Eugenio Arriaga Rojas, del Grupo Parlamentario del PAN

El suscrito, diputado Justino Eugenio Arriaga Rojas, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LXIV Legislatura, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I, 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 28, párrafo octavo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de órganos reguladores coordinados en materia energética; al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Los órganos reguladores coordinados en materia energética

En México, desde el año 2013, existen dos órganos reguladores coordinados en materia energética, que son los siguientes:

1. La Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH), y

2. La Comisión Reguladora de Energía (CRE)

La creación de estos órganos deviene directamente de la Constitución, la cual fue reformada mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2013, para crearlos. Así, el artículo 28, párrafo octavo, constitucional, establece, textualmente, lo siguiente:

“Artículo 28 . [...]

El Poder Ejecutivo contará con los órganos reguladores coordinados en materia energética, denominados Comisión Nacional de Hidrocarburos y Comisión Reguladora de Energía, en los términos que determine la ley.

[...]”

Estos órganos reguladores deben coordinarse con la Secretaría de Energía (Sener) y con otras dependencias relacionadas con el sector, para asegurar que sus actos y resoluciones se emitan de conformidad con las políticas públicas del Ejecutivo federal.

Si bien el texto constitucional no fue prolífico sobre estos órganos, los artículos transitorios del decreto publicado el 20 de diciembre de 2013, sí amplió la información respecto de estos.

El artículo décimo transitorio, en sus incisos b) y c), de dicho decreto, estableció cuáles serían las atribuciones de estos órganos, y que deberían ser desarrolladas por la ley:

“Décimo. [...]

b) A la Comisión Nacional de Hidrocarburos: la prestación de asesoría técnica a la Secretaría del ramo en materia de Energía; la recopilación de información geológica y operativa; la autorización de servicios de reconocimiento y exploración superficial; la realización de las licitaciones, asignación de ganadores y suscripción de los contratos para las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos; la administración en materia técnica de asignaciones y contratos; la supervisión de los planes de extracción que maximicen la productividad del campo en el tiempo, y la regulación en materia de exploración y extracción de hidrocarburos.

c) A la Comisión Reguladora de Energía: en materia de hidrocarburos, la regulación y el otorgamiento de permisos para el almacenamiento, el transporte y la distribución por ductos de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicos; la regulación de acceso de terceros a los ductos de transporte y al almacenamiento de hidrocarburos y sus derivados, y la regulación de las ventas de primera mano de dichos productos. En materia de electricidad, la regulación y el otorgamiento de permisos para la generación, así como las tarifas de porteo para transmisión y distribución.

[...]”

Los artículos décimo segundo y décimo tercero del decreto de referencia establecieron también las líneas que deberían desarrollarse en la ley, para convertir a la CNH y a la CRE, en órganos reguladores coordinados en la materia, con personalidad jurídica propia, autonomía técnica y de gestión; para regular sus ingresos y el ejercicio de estos, así como para establecer la forma en que se elegiría a sus consejeros.

La Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos (ASEA)

Dentro del mismo proceso de reforma constitucional en materia energética, también se previó fortalecer la protección del medio ambiente, pues el desarrollo energético no puede estar desligado de la conservación de nuestro entorno.

Así, en el artículo décimo noveno transitorio del mismo decreto publicado el 20 de diciembre de 2013, se contempló la creación de una institución dedicada ex profeso a velar por la protección del medio ambiente, en un entorno de producción y desarrollo energético.

El artículo transitorio antes citado estableció, textualmente, lo siguiente:

“Decimonoveno. Dentro del plazo previsto en el transitorio cuarto del presente decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones al marco jurídico para crear la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría del ramo en materia de Medio Ambiente, con autonomía técnica y de gestión, que disponga de los ingresos derivados de las contribuciones y aprovechamientos que la ley establezca por sus servicios para financiar un presupuesto total que le permita cumplir con sus atribuciones.

La Agencia tendrá dentro de sus atribuciones regular y supervisar, en materia de seguridad industrial, operativa y protección al medio ambiente, las instalaciones y actividades del sector hidrocarburos, incluyendo las actividades de desmantelamiento y abandono de instalaciones, así como el control integral de residuos. En la organización, funcionamiento y facultades de la Agencia, se deberá prever al menos:

a) Que si al finalizar el ejercicio presupuestario, existiera saldo remanente de ingresos propios excedentes, la Agencia instruirá su transferencia a un fideicomiso constituido por la Secretaría del ramo en materia de Medio Ambiente, donde una institución de la banca de desarrollo operará como fiduciario.

b) Que la Agencia instruirá al fiduciario la aplicación de los recursos de este fideicomiso a la cobertura de gastos necesarios para cumplir con sus funciones en posteriores ejercicios respetando los principios a los que hace referencia el artículo 134 de esta Constitución y estando sujeta a la evaluación y el control de los entes fiscalizadores del Estado.

El fideicomiso no podrá acumular recursos superiores al equivalente de tres veces el presupuesto anual de la Agencia, tomando como referencia el presupuesto aprobado para el último ejercicio fiscal. En caso de que existan recursos adicionales, éstos serán transferidos a la Tesorería de la Federación.

El fideicomiso a que hace referencia este transitorio estará sujeto a las obligaciones en materia de transparencia derivadas de la ley. Asimismo, la Agencia deberá publicar en su sitio electrónico, por lo menos de manera trimestral, los recursos depositados en el fideicomiso, así como el uso y destino de dichos recursos.

La Cámara de Diputados realizará las acciones necesarias para proveer de recursos presupuestales a la Agencia, con el fin de que ésta pueda llevar a cabo su cometido. El presupuesto aprobado deberá cubrir los capítulos de servicios personales, materiales y suministros, así como de servicios generales, necesarios para cumplir con sus funciones.”

En cumplimiento de lo dispuesto en dicho artículo transitorio, el 11 de agosto de 2014 se publicó la Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, mejor conocida como la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente (ASEA).

El artículo 1o. de la ley en cita establece que la ASEA será un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), con autonomía técnica y de gestión y que tendrá por objeto la protección de las personas, el medio ambiente y las instalaciones del sector hidrocarburos a través de la regulación y supervisión de:

1. La seguridad industrial y seguridad operativa;

2. Las actividades de desmantelamiento y abandono de instalaciones, y

3. El control integral de los residuos y emisiones contaminantes.

Al igual que los órganos reguladores coordinados –la CRE y la CNH–, la ASEA tiene una función, dentro del sector hidrocarburos, que no puede realizarse de forma exitosa sin establecer una estrecha colaboración con otras dependencias y entidades públicas y privadas.

¿Por qué la ASEA debe considerarse como un órgano regulador coordinado en materia energética?

La reforma constitucional que dio origen a los órganos reguladores coordinados en materia energética excluyó a la ASEA de este esquema.

Si se revisa el dictamen formulado en el Senado de la República, que fue Cámara de origen, por el cual se propuso la reforma constitucional en materia energética, se encuentra que esta modificación trascendental derivó de tres iniciativas: una del Poder Ejecutivo federal, una de senadores del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional (PAN) y una de senadores del Partido de la Revolución Democrática (PRD).

Destaca que hubo intensas propuestas sobre la CRE y la CNH, tanto en la iniciativa del PAN, como en la del PRD. En el primer caso, el PAN proponía dar autonomía constitucional a ambos organismos, mientras que el PRD proponía que tanto la CRE, como la CNH, se convirtieran en organismos descentralizados. Al final, la reforma aprobó crearlos con la naturaleza jurídica que tienen actualmente (desconcentrados con personalidad jurídica y autonomía técnica y de gestión) e integrarlos como órganos reguladores coordinados en la materia.

Por su parte, las tres iniciativas destacaron la necesidad de que el desarrollo energético tenía que ir acompañado de medidas que protegieran el medio ambiente y, destaca que la iniciativa del PAN dedicó un apartado para motivar el porqué tenía que buscarse un crecimiento y desarrollo energético sustentable.

El dictamen, en la parte de las consideraciones de las comisiones dictaminadoras, da cuenta de la importancia que tienen los órganos reguladores (CRE y CNH), por lo que describe que el Congreso de la Unión deberá expedir las normas jurídicas correspondientes, que regulen la importante labor de estos órganos.

Respecto de la ASEA, el dictamen también destaca su importancia y subraya la obligación del Congreso de la Unión de emitir la legislación relativa a la Agencia, pero sin razón alguna, determina no incluirla dentro de estos órganos reguladores. Sí le reconoce similar naturaleza jurídica y similar funcionamiento, pero, inexplicablemente, la excluye del ámbito de los órganos reguladores.

En el dictamen, las comisiones dictaminadoras señalan como obligación del Ejecutivo federal, lo siguiente:

“c) El decreto también impone al Ejecutivo federal la obligación de crear, dentro de un plazo de ciento veinte días naturales siguientes a la entrada en vigor del decreto de reformas constitucionales, la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos.

Esta Agencia será un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría del ramo en materia de medio ambiente y tendrá como funciones sustantivas la regulación y supervisión, en materia de seguridad operativa y protección al medio ambiente, de las instalaciones y actividades del sector hidrocarburos, incluyendo, entre otras, el desmantelamiento y abandono de dichas instalaciones.

En línea con lo antes expuesto, en atención a las características, condiciones y complejidades técnicas que la industria del petróleo y de los demás carburos de hidrógeno sólidos, líquidos y gaseosos puede representar, se requiere contar con organismos especializados que vigilen y regulen los aspectos de seguridad operativa, así como la protección al medio ambiente.

En el caso del decreto de reformas, se instruye al Ejecutivo federal para que este organismo especializado, se constituya como un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría del ramo en materia de medio ambiente y al Congreso de la Unión, se ordena proveer de recursos presupuestales a la Agencia nacional, con el fin de que pueda llevar a cabo su importante cometido.”1

Del texto anterior es fácilmente comprensible que la importancia de la ASEA radica en que se constituye como un órgano regulador, pues sus funciones sustantivas son regular y supervisar, en materia de seguridad operativa y protección al medio ambiente, las instalaciones y actividades del sector hidrocarburos.

Pero no existe motivo o razón alguna en el dictamen que explique por qué este fundamental regulador del sector hidrocarburos no fue considerado como un regulador coordinado en materia energética.

Si bien el objeto de regulación de la ASEA se focaliza exclusivamente en el sector hidrocarburos, esto no debería ser un obstáculo para excluirla de la interacción, cooperación y trabajo conjunto y coordinado que realizan los mencionados órganos reguladores.

Tampoco debería ser un obstáculo que la materia de la ASEA sea fundamentalmente ambiental, pues la reforma constitucional reconoció que no puede existir un desarrollo energético sin sustentabilidad, por lo que el cuidado del medio ambiente es indispensable en todas las acciones que realicen las empresas en el sector hidrocarburos.

Que la ASEA sea un desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) tampoco justifica la exclusión, pues también la CRE y la CNH fueron contempladas como desconcentrados –de la Secretaría de Energía–, con personalidad jurídica propia, autonomía técnica y de gestión. Es decir, la naturaleza jurídica es idéntica, pero su tratamiento es diferente.

Cabe resaltar en este punto que el párrafo octavo del artículo 28 constitucional no estaba contemplado para modificarse en el dictamen de mérito, pero antes de iniciar su discusión en el pleno del Senado, el presidente de la Mesa Directiva informó que las comisiones presentaron diversas propuestas de modificación al dictamen, las cuales fueron aceptadas y se integraron a la discusión.

Entre esas modificaciones aceptadas por el pleno estaba la adición de un nuevo párrafo octavo al artículo 28 constitucional, que establecería que el Estado contará con los órganos reguladores coordinados, encarnados en la CRE y la CNH.

Inexplicablemente, el acuerdo de las comisiones dictaminadoras no motivó ni justificó la causa por la que se excluyó de este párrafo a la ASEA.2

Una vez aprobada la reforma en el Senado, la Cámara de Diputados no hizo modificaciones relacionadas con la ASEA y, por lo tanto, tampoco se generó en esta Cámara una motivación o argumentación sólida acerca de las causas que generaron la exclusión de la ASEA del sistema de órganos reguladores coordinados.

En este punto se hace evidente que la exclusión de la ASEA del sistema de órganos reguladores coordinados en materia energética no tiene razón de ser y que, tomando en consideración su naturaleza jurídica, su funcionamiento, así como sus labores sustantivas y operativas, es evidente que ejerce funciones de regulación del sector hidrocarburos, por lo que debería estar incluida en ese esquema de coordinación.

Prácticamente toda la política energética del gobierno federal tiene un impacto considerable en cuestiones de seguridad industrial y, muy en especial, en afectaciones al medio ambiente. Estas pueden ir desde las muy leves hasta las cuestiones graves que podrían implicar, incluso, violaciones al derecho al medio ambiente sano de cientos de miles de personas.

No obstante, la Constitución no contempló a la ASEA como órgano regulador coordinado y, por ende, la ley que rige la coordinación de dichos órganos tampoco la consideró.

Las funciones que realiza la ASEA son fundamentales y complementarias en el sector energético, pues sin la labor de esta agencia, la política energética prescindiría del elemento de protección ambiental, que es indispensable para crear desarrollo sostenible y que respete los principios, derechos y estándares internacionales en materia de medio ambiente.

Asegurar la autosuficiencia energética, fomentar el desarrollo de fuentes de energía renovables y no renovables, consolidar mercados energéticos funcionales, regular el almacenamiento, transporte y distribución de hidrocarburos, entre otras muchas funciones vitales para el sector, no deben estar divorciadas de la protección al medio ambiente y de las medidas de seguridad industrial y operativa.

Por ello, la presente iniciativa propone reconocer a la ASEA el carácter de órgano regulador coordinado en materia energética, asegurando que la dimensión ambiental y la de seguridad industrial y operativa en el sector hidrocarburos, estén siempre, debidamente coordinadas.

Cuadro comparativo

Para mayor claridad, se sintetiza la propuesta en el siguiente cuadro comparativo:

Por lo antes expuesto, el suscrito, somete a su consideración la siguiente Iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se reforma el artículo 28, párrafo octavo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de órganos reguladores coordinados en materia energética

Artículo Único. Se reforma el artículo 28, párrafo octavo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

“Artículo 28 . ...

...

...

...

...

...

...

El Poder Ejecutivo contará con los órganos reguladores coordinados en materia energética, denominados Comisión Nacional de Hidrocarburos, Comisión Reguladora de Energía y Comisión Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, en los términos que determine la ley.

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

I. a XII. ...

...

...

...

I. a VIII. ...

...

...

...

...

...

...

...

...

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Dentro del plazo de 120 días a partir de la entrada en vigor del presente decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones a la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética que sean necesarias para cumplir con lo dispuesto en el presente decreto.

Notas

1 Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Energía, y Estudios Legislativos, Primera, con proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia energética. Senado de la República. 2013. P. 249.

2 Para mayor referencia es importante consultar la información pública del Senado sobre la discusión del dictamen, ubicable en https://www.senado.gob.mx/64/gaceta_del_senado/documento/45203

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 15 de diciembre de 2020.

Diputado Justino Eugenio Arriaga Rojas (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, y General de Responsabilidades Administrativas, a cargo de la diputada Marcela Guillermina Velasco González, del Grupo Parlamentario del PRI

Quien suscribe, diputada federal Marcela Guillermina Velasco González , integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración de esta honorable asamblea, iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, y de la Ley General de Responsabilidades Administrativas , al tenor de la siguiente:

Exposición de Motivos

La creación del Sistema Nacional Anticorrupción en 20161 trajo consigo la expedición de un amplio sistema legal. Entre este, se encuentra la Ley General de Responsabilidades Administrativas, cuyo objeto estriba en distribuir competencias entre los o?rdenes de gobierno para establecer las responsabilidades administrativas de los servidores pu?blicos, sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que estos incurran y las que correspondan a los particulares vinculados con faltas administrativas graves, asi? como los procedimientos para su aplicacio?n.

La fracción X del artículo 3 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas contempla la figura del “denunciante”, entendida como la persona fi?sica o moral, o el servidor pu?blico que acude ante las autoridades investigadoras con el propósito de denunciar actos u omisiones que pudieran constituir o vincularse con faltas administrativas.

De acuerdo con los artículos 91, 92 y 93 de la Ley en comento, la investigación por la presunta responsabilidad de faltas administrativas puede iniciarse de oficio, por denuncia o derivado de las auditori?as practicadas por autoridades competentes o bien, por auditores externos.

Actualmente, se prevé que las investigaciones que se inicien por denuncia, pueden ser anónimas. Así, también se prevé que las denuncias deben contener los datos o indicios que permitan advertir la presunta responsabilidad por la comisión de faltas administrativas.

Cabe señalar que la Secretaría de la Función Pública emitió el 6 de septiembre de 2019, el Acuerdo por el que se establecen los Lineamientos para la Promoción y Operación del Sistema de Ciudadanos Alertadores Internos y Externos de la Corrupción, de conformidad con la fracción X del artículo 3 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas.2

Sin embargo, ni la redacción de los artículos 91, 92 y 93 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas ni los Lineamientos de la Secretaría de la Función Pública prevén la presunción de inocencia en los señalamientos que realicen los alertadores internos y externos sobre actos consistentes en presuntas responsabilidades.

El Sistema de Ciudadanos Alertadores Internos y Externos de la Corrupción funciona como una plataforma, el cual es un medio de participación ciudadana para alertar actos graves de corrupción en los que se encuentren involucradas personas servidoras públicas federales.3

Dicha plataforma cuenta con diversos mecanismos para garantizar en todo momento el anonimato de la información de las alertas, la confidencialidad de las comunicaciones y la identidad de las personas alertadora.

En esta se pueden denunciar violaciones a derechos humanos, hostigamiento y acoso sexual, y actos graves de corrupción, como abuso de funciones o desvío de recursos, estableciendo medidas de protección para la integridad de los alertadores.

Sin embargo, ¿en dónde quedan los derechos humanos de quien puede ser acusado de manera anónima cuando no está prevista a la presunción de inocencia sobre persona física o servidor público en que recaiga el señalamiento de algún hecho constitutivo de presuntas faltas administrativas?

Es por ello, que la presente iniciativa tiene por objeto reformar diversas disposiciones de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, para señalar que en el curso de toda investigacio?n que emane de una denuncia anónima por parte de los alertadores internos o externos, debera? estar sustentada en pruebas y observarse la presunción de inocencia del servidor público denunciado.

Por otra parte, es importante que el Sistema de Ciudadanos Alertadores Internos y Externos de la Corrupción, de la Secretaría de la Función Pública, sea un mecanismo de participación de la sociedad, que funcione de acuerdo con su concepción como parte del esquema del Sistema Nacional Anticorrupción.

En este sentido, se propone modificar la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, para indicar que el Informe General previsto en el artículo 34, contendrá un informe de cumplimiento de desempeño anual del Sistema de Ciudadanos Alertadores Internos y Externos de la Corrupción, de la Secretaría de la Función Pública, pues lo que se busca es fortalecer y dar seguimiento a este esquema que impulse la lucha contra la corrupción.

En el régimen transitorio se propone que sea a partir del Informe General Ejecutivo del Resultado de la Fiscalizacio?n Superior de la Cuenta Pu?blica 2020, en el que se incluya la auditoría de cumplimiento de desempeño de dicho Sistema.

El combate a la corrupción es una tarea de toda la sociedad y en todos los ámbitos porque involucra los actos de orden público en beneficio de quienes buscan torcer la ley a través de atajos que, por el sólo hecho, es ya en sí constitutivo de delito.

Recuperar la confianza en las instituciones implica la participación de la ciudadanía, a efecto de coadyuvar en inhibir las conductas constitutivas de faltas graves por parte de servidores públicos.

Por lo anteriormente expuesto, someto a la consideración de esta asamblea, la siguiente iniciativa con proyecto de:

Decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación y de la Ley General de Responsabilidades Administrativas

Artículo Primero. Se adiciona una fracción VII, recorriéndose la subsecuente, al artículo 34 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, para quedar de la siguiente manera:

Artículo 34. El Informe General contendrá como mínimo:

I. al V. ...

VI. Un apartado que contenga un análisis sobre las proyecciones de las finanzas públicas contenidas en los Criterios Generales de Política Económica para el ejercicio fiscal correspondiente y los datos observados al final del mismo;

VII. Un informe de cumplimiento de desempeño anual del Sistema de Ciudadanos Alertadores Internos y Externos de la Corrupción, y

VIII. La demás información que se considere necesaria.

Artículo Segundo. Se reforman el primer párrafo del artículo 90, el segundo párrafo del artículo 91 y los artículos 92 y 93, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, para quedar de la siguiente manera:

Artículo 90. En el curso de toda investigación deberán observarse los principios de legalidad, imparcialidad, objetividad, congruencia, verdad material, presunción de inocencia y respeto a los derechos humanos. Las autoridades competentes serán responsables de la oportunidad, exhaustividad y eficiencia en la investigación, la integralidad de los datos y documentos, así como el resguardo del expediente en su conjunto.

...

...

Artículo 91. ...

Las denuncias podrán ser anónimas y deberán basarse en el principio de presunción de inocencia. Las autoridades investigadoras mantendrán con cara?cter de confidencial la identidad de las personas que denuncien las presuntas infracciones.

Artículo 92. Las autoridades investigadoras establecerán áreas de fácil acceso, para que cualquier interesado que sustente con pruebas una denuncia , pueda presentarla por presuntas Faltas administrativas, de conformidad con los criterios establecidos en la presente Ley.

Artículo 93. La denuncia deberá contener los datos y pruebas que permitan advertir la presunta responsabilidad administrativa por la comisión de faltas administrativas, y podrán ser presentadas de manera electrónica a través de los mecanismos que para tal efecto establezcan las autoridades investigadoras, lo anterior sin menoscabo de la plataforma digital que determine, para tal efecto, el Sistema Nacional Anticorrupción.

Transitorios

Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. A partir del Informe General Ejecutivo del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2020, la Auditoría Superior de la Federación presentará un informe de cumplimiento de desempeño del Sistema de Ciudadanos Alertadores Internos y Externos de la Corrupción, de la Secretaría de la Función Pública, en los términos del presente Decreto.

Notas

1 Decreto del 18 de julio de 2016 en el Diario Oficial de la Federación.

2 https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5571543&fecha=06/09/2019

3 Plataforma para la presentación anónima de denuncias de actos graves de corrupción llevados a cabo por servidores públicos, presentada el 26 de junio de 2020. https://alertadores.funcionpublica.gob.mx

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 15 de diciembre de 2020.

Diputada Marcela Guillermina Velasco González (rúbrica)

Que reforma los artículos 5o. y 29 de la Ley de Transición Energética, a cargo del diputado Jacobo David Cheja Alfaro, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano

El que suscribe, Jacobo David Cheja Alfaro, diputado integrante del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, con fundamento en lo señalado en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de este pleno iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Transición Energética, en materia de jubilación del carbón, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

La contaminación que genera la energía a base de carbón es responsable de 20 por ciento de los gases de efecto invernadero (GEI0)1 así como de 800 mil muertes prematuras al año en el mundo.2 Por esa razón, distintos países han emprendido políticas públicas con la finalidad de retirar, prohibir o clausurar las centrales carboeléctricas, para así dar cumplimiento a los distintos acuerdos internacionales como la Agenda 2030 y el Acuerdo de París (instrumentos suscritos con la finalidad de frenar el calentamiento global mediante el desarrollo de energías limpias y renovables).

En México, dichos compromisos internacionales se han traducido en leyes generales como la Ley de Transición Energética y la Ley General de Cambio Climático. En dichas leyes se contemplan diversas disposiciones y acciones como el incremento gradual de las energías limpias y renovables, con el objetivo de reducir las emisiones contaminantes para así cumplir con las metas y compromisos internacionales arriba mencionados.3

Además, desde nuestra Carta Magna se dispone el cuidado del medio ambiente y la protección a la salud; por ejemplo, el artículo 4o. de nuestra Constitución federal establece que “toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar”;4 y el 25 constitucional menciona que el desarrollo nacional deberá ser sustentable. De ahí radica la importancia de emprender acciones encaminadas a la protección del medio ambiente para dar cumplimiento a diversos ordenamientos de nuestro sistema jurídico.

La presente iniciativa tiene la finalidad de convertir las tres carboeléctricas existentes en el país, así como prohibir la apertura de nuevas centrales de dicho tipo, pues de acuerdo a las últimas proyecciones de la Agencia Internacional de la Energía (AIE), el carbón pronto llegará a su fin como principal fuente de generación de energía en el mundo, posición que había mantenido por casi cinco décadas.5 Además, cabe resaltar que 90 por ciento de la nueva infraestructura para la generación de energía en 2020 es de energías renovables, dejando de manifiesto la rápida transición mundial, y al mismo tiempo el rápido abandono del carbón.

Durante el primer semestre de 2020, el uso del carbón disminuyó 58 por ciento en España, además, dicho país cerró la mitad de sus carboeléctricas en junio de este año;6 en Portugal su uso disminuyó 95 por ciento; en Países Bajos y Francia disminuyeron más de 50 por ciento; Suecia y Austria cerraron sus últimas plantas a base de este mineral en marzo; mientras en Alemania su uso cayó 39 por ciento.7 En el Reino Unido en tan sólo 8 años la energía generada a base de carbón cayó de 43 por ciento a 1.67 por ciento.8

Actualmente de las tres carboeléctricas en funcionamiento con las que cuenta México, dos se ubican en el estado de Coahuila (Carbón II y José López Portillo), y una en Guerrero (Plutarco Elías Calles). De acuerdo con datos de la Estrategia de Transición para Promover el Uso de Tecnologías y Combustibles más limpios,9 la generación de las carboeléctricas fue de 9 por ciento de la generación total en 2018. La Agencia Internacional de la Energía (AIE) proporciona cifras similares al estimar una generación de 8.9 por ciento para 2019.

Sin embargo, durante el primer semestre de 2020 la generación a base de este mineral fue de 5.2 por ciento del mercado.10 Datos proporcionados por la Comisión Federal de Electricidad (CFE) en septiembre de 2020, muestran que la energía recibida por tecnología en la Red del Sistema Eléctrico Nacional, se compuso de la siguiente manera:

Fuente: Elaboración propia con datos de EPS CFE Transmisión y, EPS CFE Distribución.

La anterior gráfica muestra que la energía a base de carbón sólo contribuyó con 4 por ciento de la energía recibida por el SEN, sin embargo, debido a la aplicación de la política de confiabilidad para un mayor despacho de las carboeléctricas, el incremento de dicho tipo de generación de energía arrojará cifras mayores en los próximos meses.

En la presente iniciativa se propone que el gobierno federal, a través de una hoja de ruta, trace la conversión gradual de las tres carboeléctricas con las que el país cuenta, de modo que, a más tardar el 1 de enero de 2030, dichas centrales operen con fuentes menos contaminantes, y dejen de utilizar carbón en la generación de energía eléctrica. El plazo de 9 años fue establecido para ir dando cumplimiento a la Agenda 2030 de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), de la cual México es parte, en dicho documento se establecen 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).11 En el ODS 7, se busca garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna, de ahí la relevancia de esta iniciativa.

Cabe resaltar que de la Agenda 2030 se desprende la estrategia legislativa para la Agenda 2030 para el desarrollo sostenible, con la finalidad de transversalizar los Objetivos de Desarrollo Sostenible en las diferentes materias abordadas en el trabajo legislativo. La presente iniciativa se alinea a dicha estrategia para contribuir con la Agenda 2030.

Respecto al estado actual de las tres carboeléctricas, el director de la Comisión Federal de Electricidad, Manuel Bartlett, señaló que las plantas Río Escondido y Carbón II, se reactivaron con la finalidad de impulsar la economía en la región de Sabinas. Con dicha medida se pretende ayudar a los productores de la región mediante la compra de 2 millones de toneladas de carbón.12 Respecto a la central eléctrica de Petacalco, Guerrero, nombrada oficialmente Plutarco Elías Calles, y la cual inició operaciones en 1993 de manera dual (carbón y petróleo), desde 2002 es considerada la termoeléctrica más contaminante de México, y una de las más contaminantes del mundo.13 Las tres carboeléctricas han generado una serie de enfermedades respiratorias, daño a diversos sectores económicos como la pesca, contribución al calentamiento global, y una serie de consecuencias que requieren su conversión para dar paso a la generación de energías limpias y renovables, o menos contaminantes.

El aumento de la temperatura global es una consecuencia del aumento de las emisiones de efecto invernadero, que a su vez provoca intensos desastres naturales. Recientemente la Organización de las Naciones Unidas publicó un informe titulado El costo humano de los desastres ”14 en el cual detalla y da muestra de las consecuencias de los intensos fenómenos meteorológicos producto de la contaminación ambiental, a la cual contribuyen las carboeléctricas con 22 por ciento de gases de efecto invernadero.15

De acuerdo con la Ley General de Cambio Climático, México tiene el compromiso de reducir 22 por ciento de sus gases de efecto invernadero (GEI) para 2030, además de 35 por ciento de energía limpia para 2024, y 43 por ciento a 2030, en cumplimiento de ello la presente iniciativa busca contribuir para alcanzar dichas metas. Es decir, si México contribuye con 22 por ciento de GEI mediante sus tres carboeléctricas, y al mismo tiempo dicho porcentaje es el compromiso que el país tiene con el Acuerdo de París, con la conversión de dichas centrales se estaría dando paso al cumplimiento del Acuerdo y de la Ley.

Para efectos de ilustración de la propuesta de reforma a la Ley de Transición Energética, se muestra el siguiente cuadro comparativo:

Por todo lo anteriormente fundado y motivado, someto a consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Transición Energética

Único. Se reforma el artículo 5; y se adiciona el inciso g), a la fracción II, del segundo párrafo, del artículo 29 de la Ley de Transición Energética, para quedar como sigue:

Artículo 5. La estrategia establecerá políticas y medidas para impulsar el aprovechamiento energético de recursos renovables y para la sustitución gradual del carbón y demás combustibles fósiles en el consumo final.

Artículo 29. ...

El componente de mediano plazo de la Estrategia deberá contener lo siguiente:

I. ...

II. Establecer un diagnóstico exhaustivo de:

a) a f) ...

g) El estado de la Hoja de Ruta para la conversión a fuentes menos contaminantes de las centrales que operan a base de carbón.

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos transitorios siguientes.

Segundo. En un plazo no mayor a 180 días a partir de la entrada en vigor de este decreto, la Secretaría de Energía fijará una Hoja de Ruta con la finalidad de convertir las centrales eléctricas a base de carbón, a fuentes menos contaminantes.

Tercero. La Comisión Federal de Electricidad dejará de usar carbón en la generación de energía eléctrica en las centrales de todo el territorio nacional, a más tardar el 1 de enero del año 2030.

Cuarto. La Cámara de Diputados realizará las previsiones presupuestarias necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en el presente decreto.

Notas

1 IEA, UNEP.

2 End coal

3 Ley de Transición Energética. Cámara de Diputados. 2020. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LTE.pdf

4 Cámara de Diputados. (2020). Constitución Política de los estados Unidos Mexicanos. México: Servicios Parlamentarios.

5 Ignacio Fariza. (2020). Las renovables serán en 2025 la principal fuente global de energía eléctrica. 11 de noviembre de 2020, de El País Sitio web: https://elpais.com/economia/2020-11-10/las-renovables-se-convertiran-en -2025-en-la-principal-fuente-mundial-de-energia.html?utm_medium=Social&utm_source=Twitter&ssm=TW_MX_CM#Echobox=1605110612

6 España desconecta siete centrales térmicas y arranca el proceso para enterrar el carbón. El País. 2020. Consultado el 02 de noviembre de 2020 desde: https://elpais.com/sociedad/2020-06-28/espana-desconecta-siete-termicas -y-arranca-el-proceso-para-enterrar-el-carbon.html

7 Europe steams towards coal exit – research. 21 de julio de 2020. Reuters. Consultado el 02 de noviembre de 2020, desde:
https://www.reuters.com/article/us-europe-climatechange-coal/europe-steams-towards-coal-exit-research-idUSKCN24M32C

8 http://www.mygridgb.co.uk/historicaldata/

9 https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5585823&fecha=07/02/ 2020

10 Diana Nava. (2020). La generación de electricidad a partir de carbón cae pese a los planes de AMLO. viernes 18 de septiembre de 2020, de Expansión Sitio web: https://expansion.mx/empresas/2020/09/18/carboelectricas-cfe-emplean-me nos-uso-disminuyo-34

11 Organización de las Naciones Unidas. (2020). Agenda 2030. 10 de diciembre de 2020, de ONU Sitio web:
https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/2015/09/la-asamblea-general-adopta-la-agenda-2030-para-el-desarrollo-sostenible/

12 Karol García . (2020). CFE compra 2 millones de toneladas de carbón a 75 productores nacionales. 03 de diciembre de 2020, de El Economista Sitio web: https://www.eleconomista.com.mx/empresas/CFE-compra-2-millones-de-tonel adas-de-carbon-a-75-productores-nacionales-20200714-0046.html

13 La redacción. (2002). las termoeléctricas: contaminación impune. 29 de noviembre de 2020, de Proceso Sitio web: https://www.proceso.com.mx/nacional/2002/5/18/las-termoelectricas-conta minacion-impune-21712.html

14 https://www.undrr.org/publication/human-cost-disasters-overview-last-20 -years-2000-2019

15 Diego Badillo. (2020). Las carboeléctricas ya no tienen cabida en México: Jorge Villarreal. 13 de noviembre de 2020, de El Economista Sitio web: Las carboeléctricas ya no tienen cabida en México: Jorge Villarreal https://www.eleconomista.com.mx/politica/Las-carboelectricas-ya-no-tien en-cabida-en-Mexico-Jorge-Villarreal-20200613-0010.html

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 15 de diciembre de 2020.

Diputado Jacobo David Cheja Alfaro (rúbrica)

Que reforma los artículos 1o. y 9o. de la Ley Federal para prevenir y eliminar la Discriminación, y 3o. de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, a cargo de la diputada María Wendy Briceño Zuloaga, del Grupo Parlamentario de Morena

La que suscribe María Wendy Briceño Zuloaga, diputada integrante del Grupo Parlamentario de Morena, ante la LXIV Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I; 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción III del párrafo segundo del artículo 1, la fracción XXVIII del artículo 9 de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación; y el párrafo primero del artículo 3 de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, en materia de orientación sexual e identidad de género.

Exposición de Motivos

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano, en su artículo 1o., primer párrafo, manifiesta que “En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano; asimismo, en el párrafo quinto del Artículo en mención, declara que “Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas”.

De igual importancia, encontramos en el artículo 1o. de la Declaración Universal de Derechos Humanos, que “Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos”,1 así como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, expresa que “Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”.

De igual forma, en la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, expone textualmente que “Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. También conocemos que el Protocolo de San Salvador, en su Artículo 3°, nos dice que “Los Estados Partes en el presente Protocolo se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. Lo cual nos lleva a la siguiente interrogante: ¿Qué es la condición social? Según la UNESCO, la condición social se refiere a la situación de un individuo en una comunidad en relación a los otros miembros de esta comunidad,2 y es por ese motivo que buscamos visibilizar las diversas orientaciones sexuales, así como la identidad y expresión de género con la finalidad de que sean reconocidas y protegidas por los ordenamientos jurídicos mexicanos en materia de prevención y erradicación de toda forma de discriminación.

Las personas con una orientación sexual o identidad de género diversa al patrón de sexualidad “políticamente correcto”, forman parte de un grupo que ha sido vulnerado en la protección y ejercicio de sus Derechos, de manera constante, han sido objeto de innumerables actos discriminatorios y siguen siendo víctimas de un sistema social heteronormado, que ha ocasionado graves transgresiones a los Derechos Humanos de la Población de personas Lesbianas, Gays, Bisexuales, Travestis, Transexuales, Transgénero, Intersexuales y Queer.

La orientación sexual, según los Principios de Yogyakarta, se define como “la capacidad de cada persona de sentir una profunda atracción emocional, afectiva y sexual por personas de un género diferente al suyo, o de su mismo género, o de más de un género”.

Asimismo, el documento que contiene los Principios de Yogyakarta, define la identidad de género, como “La vivencia interna e individual del género tal como cada persona la siente profundamente, la cual podría corresponder o no con el sexo asignado al momento del nacimiento, incluyendo la vivencia personal del cuerpo (que podría involucrar la modificación de la apariencia o la función corporal a través de medios médicos, quirúrgicos o de otra índole, siempre que la misma sea libremente escogida) y otras expresiones de género, incluyendo la vestimenta, el modo de hablar y los gestos. (...).”3

La expresión de género es la manifestación externa de los rasgos culturales que permiten identificar a una persona como masculina o femenina conforme a los patrones considerados propios de cada género por una determinada sociedad en un momento histórico determinado. Por un lado, la expresión de género se refiere a la forma en la que las personas interpretan el género de una persona en particular, sin importar como ella misma se identifique. Por otro lado, la identidad de género alude a la manera en que una persona se asume a sí misma, independientemente de cómo la perciben los demás.

Comúnmente se considera que la expresión de género es un espectro en donde un lado está ocupado por lo femenino, tradicionalmente atribuido a las mujeres, y del otro lado se encuentra lo masculino, habitualmente relacionado con los hombres. Debemos recordar que la expresión de género es independiente del sexo biológico, la identidad de género y la orientación sexual.

El acrónimo LGBTTTIQ+ , tiene como significado, visibilizar las diversas orientaciones sexuales e identidades de género, el significado de cada letra es el siguiente:

a) Lesbiana: Orientación sexual de las mujeres que se sienten atraídas por aquellas del mismo sexo.

b) Gay: Orientación sexual de los hombres que se sienten atraídos por aquellos del mismo sexo.

c) Bisexual: Orientación sexual de las personas que se sienten atraídas tanto a personas de su propio sexo, así como a aquellas del sexo opuesto.

d) Travesti: Expresión de género de una persona, generalmente hombre, que se viste y se caracteriza como alguien del sexo contrario.

e) Transexual: Son las personas que usan tratamientos médicos, como medicamentos hormonales o cirugía, para hacer que su cuerpo coincida con su identidad de género.

f) Transgénero: Son las personas cuya identidad de género no coincide con el sexo que les fue asignado al nacer.

g) Intersexual: La intersexualidad es un término que se refiere a las variaciones corporales de las características sexuales (genitales, gónadas, niveles hormonales, cromosomas) que se originan durante el desarrollo de la diferenciación sexual en la etapa embrionaria.

h) Queer: Conjunto de ideas sobre el género y la sexualidad humana que sostiene que los géneros, las identidades sexuales y las orientaciones sexuales no están esencialmente inscritos en la naturaleza biológica humana, sino que son el resultado de una construcción social, que varía en cada sociedad.

La lucha por la igualdad en materia de Derechos Humanos para todas las personas que forman parte de la diversidad sexual, encuentra su fundamento en el derecho internacional, y se ha ido integrando en los diversos ordenamientos jurídicos nacionales, tal como lo es en el caso de México, que, a través de los años, y gracias a la pugna constate de la población LGBTTTIQ, se ha avanzado en materia de Derechos Humanos, no discriminación e igualdad ante la ley.

Sin embargo, es importante mencionar, que, pese al avance, los Derechos relacionados a la orientación sexual y la identidad y expresión de género no se limitan a estas cuestiones jurídicas, pues se busca que se respeten los Derechos Humanos de todas las personas, sin importar la orientación sexual, la identidad y expresión de género, puesto que son una manifestación esencialmente privada de la personalidad humana y del derecho al respeto de la vida privada.

El derecho a la vida privada reconoce la esfera del individuo, creada libremente con base en su personalidad, en la que nadie, particular o institución estatal, se debe entrometer sin autorización. En México, este derecho existe desde los primeros textos constitucionales; sin embargo, el derecho a la privacidad se ha limitado a ser un excelente principio constitucional sin que en la vida cotidiana éste se haya trasladado a leyes y prácticas que garanticen su respeto para toda la población mexicana, en contradicción con los estándares internacionales de derechos humanos, los cuales, en los últimos años, han presentado un fuerte desarrollo a este respecto.

De esa forma, se estableció que todas las personas en México tenían derecho a la privacidad, anticipando algunos criterios que han sido retomados recientemente por diferentes tribunales internacionales. Por un lado, se consideró que el derecho a no sufrir molestias abarca varios aspectos que forman el núcleo de la vida privada, tales como la persona, la familia, el domicilio, la correspondencia y las propiedades. Por otro lado, se determinó que este derecho no es absoluto y puede ser limitado por el Estado mediante una orden escrita fundada, motivada y emitida por la autoridad competente.

La redacción del artículo 16 de la Constitución de 1857 ha quedado plasmada en los sucesivos textos constitucionales mexicanos; sin embargo, el derecho a la vida privada está débilmente reglamentado en la legislación secundaria. Más aún, a lo largo de la historia, el derecho a la vida privada no ha sido garantizado para toda la población mexicana, puesto que sectores socialmente vulnerables han sido sistemáticamente excluidos del goce de este derecho. Ejemplo de ello es la falta de protección jurídica que sufren las personas transexuales, al no ser reconocidas por la normativa con base en su identidad sexual, siendo este uno de los aspectos más íntimos y privados de los seres humanos.4

De igual importancia, el Derecho a la igualdad es un derecho fundamental para las Mujeres y hombres, según la Corte Interamericana, desde la perspectiva de los derechos humanos, la igualdad no se refiere a la semejanza de capacidades y méritos o a cualidades físicas de los seres humanos, sino que es un derecho humano autónomo. Este derecho, tal como ha quedado plasmado en la casi totalidad de instrumentos legales de derechos humanos, no es descriptivo de la realidad, es decir, no se presenta en términos de ser, sino de deber ser. Es más, la gran innovación introducida por la doctrina de los derechos humanos es haber hecho del principio de igualdad una norma jurídica. Esto quiere decir que la igualdad no es un hecho, sino un valor establecido precisamente ante el reconocimiento de la diversidad humana.5

Si no hay igualdad, surge un fenómeno social que vulnera la dignidad, los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas, la discriminación . La Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, define el concepto como “Toda distinción, exclusión, restricción o preferencia que, por acción u omisión, con intención o sin ella, no sea objetiva, racional ni proporcional y tenga por objeto o resultado obstaculizar, restringir, impedir, menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos humanos y libertades, cuando se base en uno o más de los siguientes motivos: el origen étnico o nacional, el color de piel, la cultura, el sexo, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, económica, de salud o jurídica, la religión, la apariencia física, las características genéticas, la situación migratoria, el embarazo, la lengua, las opiniones, las preferencias sexuales, la identidad o filiación política, el estado civil, la situación familiar, las responsabilidades familiares, el idioma, los antecedentes penales o cualquier otro motivo; También se entenderá como discriminación la homofobia, misoginia, cualquier manifestación de xenofobia, segregación racial, antisemitismo, así como la discriminación racial y otras formas conexas de intolerancia;”

La discriminación hacia las personas lesbianas, gays, bisexuales, travestis, transexuales, transgénero, intersexuales y queer, tienen como grave consecuencia el resultado de violencias “homofóbicas”, “lesbofóbicas”, “Bifóbicas” y “Transfóbicas”, que tienen como secuela, la privación de la vida de las personas de la población LGBTTTIQ, bajo un contexto de odio o desprecio, por el simple hecho de poseer una orientación sexual diferente a la “comúnmente” aceptada, o una identidad y expresión de género diversa.

En México, una de cada 5 personas de 18 años y más declaró haber sido discriminada en el último año (Encuesta Nacional Sobre Discriminación (Enadis) 2017). 6

El 20.2% de la población de 18 años y más declaró haber sido discriminada en el último año por alguna característica o condición personal, tono de piel, manera de hablar, peso o estatura, forma de vestir o arreglo personal, clase social, lugar donde vive, creencias religiosas, sexo, edad y orientación sexual.

Las personas lesbianas, gay, bisexuales, trans e intersexuales (LGBTI), enfrentan obstáculos sustantivos en el ejercicio de todo tipo de derechos. En el acceso a la educación, al empleo o a la salud, e incluso en el mismo proceso de desarrollo de la identidad, las personas que tienen una orientación sexual, identidad o expresión de género, o características sexuales diversas encuentran barreras motivadas por prejuicios sociales u omisiones legales.

Generalmente, dichos prejuicios provienen de la valoración positiva que se da a la heterosexualidad, así como a la presunta congruencia que se cree debería existir entre la identidad de género de una persona y el sexo que le fue asignado al nacer, o bien a las características corporales que se consideran “normales”.

En ocasiones, esto contribuye a casos de violencia que pueden terminar con la vida de las personas. La discriminación por orientación sexual, identidad y expresión de género, y características sexuales diversas tiene una naturaleza estructural.7

Los efectos de la discriminación hacia la población de la diversidad sexual, están asociados con los discursos de odio que se reproducen dentro de la sociedad, pero ¿Qué entendemos por discurso de odio? Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos, no existe una única definición aceptada y es que expresiones y manifestaciones que incitan al odio y la intolerancia pueden ser difíciles de identificar. El discurso del odio se basa en argumentos dispares, adopta expresiones diversas y adquiere diferentes niveles de gravedad, desde manifestaciones difamatorias hasta discursos que llaman abiertamente a la violencia.8

El discurso del odio en algunas ocasiones suele justificarse con el Derecho de todas las personas a expresarse de manera libre, una libertad que no es absoluta y está limitada cuando se enfrenta con otros derechos como la igualdad, o la dignidad de la persona.

Por otro lado, y en base al análisis de lo anteriormente expuesto, entendemos que un crimen de odio, como su nombre lo dice, es cualquier delito que sea producido a raíz de un prejuicio en relación al sentido de pertenencia de la víctima a un grupo vulnerable, que sea sesgado por su raza, nacionalidad, orientación sexual, género o creencia religiosa. La finalidad de los crímenes de odio, es ocasionar miedo y originar daños psicológicos, y físicos, mismos que pueden ocasionar la muerte de la víctima y generalmente están asociados a los discursos de odio que son reproducidos en la sociedad.

El Centro por la Justicia y el Derecho Internacional en su diagnóstico de crímenes de odio motivados por la orientación sexual e identidad de género en Costa Rica, Honduras y Nicaragua ha definido el crimen de odio de la siguiente forma:

Todo acto doloso, generalmente realizado con saña, que incluye, pero no se limita a: violaciones del derecho a la vida, a la integridad personal; el cual tiene la intención de causar daños graves o muerte de la víctima, basando la agresión en el rechazo, intolerancia, desprecio, odio y/o discriminación hacia un grupo en situación de vulnerabilidad, en este caso siendo este grupo la población Lésbica, Gay, Bisexual, Transexual e Intersexual.

Hay una exteriorización de voluntad con el objeto de agredir a una persona vulnerable; y por último existe un motivo manifiesto: odio, desprecio, entre otros.

En determinados contextos, las personas con una orientación sexual diferente se enfrentan a múltiples obstáculos que menoscaban, en razón de su orientación sexual o identidad de género, el derecho al trabajo, a la protección social, a la educación y/o a una vivienda adecuada, y en muchas ocasiones hasta su derecho a la vida.

Por lo cual, los Estados deben de caminar en el respeto absoluto de las personas que detentan una orientación sexual y una identidad de género particular. Es necesario que, a la fecha, los Estados a través de su sociedad logren comprender que las personas que detentan una orientación sexual e identidad de género son personas. Y como tal deben ser respetados.

Sin embargo, México sigue siendo un país que discrimina a la población por su orientación sexual y por identidad de género. Según cifras de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y del Consejo para Prevenir y Eliminar la Discriminación de la Ciudad de México reportan que más del 50 por ciento de la comunidad LGBTI en el país apela a la discriminación que vive.9

México es el segundo lugar del mundo con la tasa más alta de transfeminicidios, solo por detrás de Brasil, señala Transgender Europe. Según reporta la organización Letra Ese, entre 2013 y 2018, hubo 473 homicidios de personas LGBT+ en México, 261 eran mujeres trans. Entre 2008 y 2019, el 78% de los asesinatos de personas trans en el mundo se cometieron en América Latina: 2.608, señala el Observatorio de asesinatos trans de Transrespect.org. La esperanza de vida media de esta parte de la población no supera los 35 años.10

En el último lustro, el periodo que va de 2015 al 2019, al menos 441 personas LGBT fueron víctimas de violencia homicida. El 2019 fue el año más violento del quinquenio, con un aumento de 27 por ciento con respecto a la cifra del año anterior y se colocó muy por encima del promedio de 88 homicidios de personas LGBT al año en ese periodo de tiempo, lo que confirma la tendencia ascendente de este tipo de violencia extrema motivada por el prejuicio hacia las diversidades sexuales y de identidades de género.11

En México no hay un registro oficial sobre estos delitos, por lo que en 2019 activistas crearon un Observatorio Nacional conformado por organizaciones locales de 10 entidades que, considerando tan solo esos territorios, ha registrado al menos 209 asesinatos desde 2014 hasta mayo de 2020. En este año, con todo y confinamiento por la pandemia de Covid-19, van 25 casos, más de uno a la semana. Aunque se calcula que por cada registro hay una cifra negra de otros tres casos que quedan invisibilizados .12

Todas las personas tenemos derechos a ser tratadas de manera igualitaria, sin ser discriminadas, debido a que son derechos fundamentales que adquirimos por el sólo hecho de ser personas, sin importar cuál es nuestro origen étnico, el género, la orientación sexual, la identidad de género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, el estado civil o cualquier otra, es obligación del Estado, brindar la seguridad jurídica para que todas las personas sean con dignidad y respeto, y con igualdad de oportunidades en los ámbitos familiares, laborales, escolares, comunitarios e institucionales.

La heteronormatividad

Los avances logrados en la visibilización de dichas identidades han expuesto, como la división binaria marca el pensamiento dicotómico de occidente, define también y de manera más contundente una percepción de la realidad basada en los roles de género, masculino-femenino, que ha determinado históricamente toda una perspectiva de la realidad, exponiendo como constructos culturales a los sistemas normativos, los cuales refuerzan dicha división binaria heterosexual que excluye cualquier otras diversidad o diferencia como posibilidad de vida o de organización. La normalización de la sexualidad humana incrustada en reglas de carácter social, médico, religioso, moral, político, jurídico —conocida como heteronormatividad—, ha permanecido prácticamente inmutable en regiones como América Latina, en donde una mirada monolítica y única regula la vida de sus habitantes, a partir de la dictada por la religión, que desde la conquista definió una regulación de los cuerpos de los seres humanos, y de los roles de género, favoreciendo la exclusión de lo considerado diferente, y erigiendo la construcción del enemigo en lo otro y todo aquello que significa distinto a si misma/o, es decir; las alteridades.

Desde la perspectiva jurídica también marcada por la influencia de las religiones, generó la prohibición de la que derivan las sanciones impuestas a aquellas identidades que salen de la “heteronorma”, y marcaron una mirada en la que sigue prevaleciendo una relación del pensamiento que de manera consiente e inconsciente amalgama los conceptos de “pecado” y “delito”, a partir de una doctrina moral religiosa y no desde una perspectiva positivista.13

En México y Latinoamérica, el mandato social de género de las personas se alinea con el sexo asignado al nacer y se considera que esa condición es la única aceptable, a esta expectativa se le conoce con el nombre de cisnormatividad.14

Los estudios sobre las diversidades sexo-genéricas conllevan a una estrecha vinculación con las teorías feministas y los estudios de género; partiendo del género como construcción social y cultural de la diferencia y una referencia fundamental, a través de la cual los seres humanos se identifican a sí mismos, piensan y organizan su actividad y su actuación en la sociedad y la vida diaria. En otras palabras, el género es visto como un elemento constitutivo de las relaciones sociales y culturales basadas en diferencias preconcebidas entre los sexos y, también una forma de significar relaciones de poder y de jerarquía. En este contexto, los estudios sobre diversidad sexual se han enfocado en:

a) El énfasis en el sexo y la sexualidad como categorías de análisis;

b) La importancia del análisis de los significados sexuales en la producción cultural y en los discursos y prácticas vinculados con el sexo;

c) La consideración de los problemas sociales relacionados con la liberación sexual, la libertad personal, la dignidad, la igualdad y los derechos humanos, [poniendo el acento en la diversidad de géneros y las comunidades LGBTQI]

d) La trascendencia del análisis sobre la homofobia y el heterosexismo como prácticas ideológicas e institucionales de privilegio heterosexual.15

Por otra parte, este asunto nos permite introducir la sexualidad como asunto directamente relacionado con el género, ya que desde la noción hegemónica de la masculinidad y la feminidad se presenta un único modelo de sexualidad permitido a través del cual se definen las prácticas, los deseos, las creencias y las actitudes legítimamente validadas. En otras palabras, la feminidad y la masculinidad hegemónica conllevan consigo un discurso heteronormativo.16

Es evidente que las normas derivadas del sistema sexo/género, comenzando por el esquema heteronormativo que se observa como normal en la sociedad, no pueden ser impuestos desde una perspectiva heteronormativa, cuando la misma ciencia no prueba que existen más posibilidades de diversidades sexo-genéricas de las que somos capaces de imaginar. La ciencia comprueba que la norma tendría que ser la posibilidad tanto social, cultural y legal de vivir libremente nuestra sexualidad, los únicos límites a este ejercicio de libertad deben ser los que la misma persona considera necesarios para alcanzar su desarrollo y realización personal. En ese sentido queda claro que la sexualidad de los seres humanos no puede ni debe ser puesta a consenso, se trata de un derecho intrínseco a la persona, en tanto ser humano.

Los derechos de las diversidades son derechos humanos, por lo que es importante continuar construyendo estrategias que permitan reconfigurar los sistemas normativos y propiciar la inclusión de las personas que históricamente han sido excluidas por las diferencias sexogenéricas. En el plano jurídico se requiere reconfigurar las normas que sólo otorgan derechos a quienes conforman el orden binario de género heterosexual y ampliar la protección jurídica teniendo como base el derecho a la igualdad, a la libertad y a la no discriminación.17

Por ello, la presente iniciativa propone reformar la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación y la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, con el objeto de prohibir toda discriminación motivada por la orientación sexual y la identidad de género.

Los cambios propuestos son los siguientes:

Todos los seres humanos son personas iguales ante la ley con independencia de su orientación sexual o identidad y expresión de género, y gozan de los derechos y libertades que se derivan de la dignidad inherente a la persona humana, así como de la igual protección de la ley sin discriminación.

Por lo anteriormente expuesto, y con fundamento en las disposiciones invocadas en el proemio de este escrito, someto a consideración del Pleno la siguiente iniciativa con

Decreto por el que se reforman la fracción III del párrafo segundo del artículo 1, la fracción XXVIII del artículo 9 de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación; y el párrafo primero del artículo 3 de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres

Artículo Primero. Se reforman la fracción III del párrafo segundo del artículo 1 y la fracción XXVIII del artículo 9 de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, para quedar como sigue:

Artículo 1. ...

...

I. ...

II. ...

III. Discriminación: Para los efectos de esta ley se entenderá por discriminación toda distinción, exclusión, restricción o preferencia que, por acción u omisión, con intención o sin ella, no sea objetiva, racional ni proporcional y tenga por objeto o resultado obstaculizar, restringir, impedir, menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos humanos y libertades, cuando se base en uno o más de los siguientes motivos: el origen étnico o nacional, el color de piel, la cultura, el sexo, el género, la orientación sexual, la identidad y expresión de género, la edad, las discapacidades, la condición social, económica, de salud o jurídica, la religión, la apariencia física, las características genéticas, la situación migratoria, el embarazo, la lengua, las opiniones, la identidad o filiación política, el estado civil, la situación familiar, las responsabilidades familiares, el idioma, los antecedentes penales o cualquier otro motivo;

También se entenderá como discriminación la homofobia, misoginia, cualquier manifestación de xenofobia, segregación racial, antisemitismo, así como la discriminación racial y otras formas conexas de intolerancia;

IV. a X. ...

Artículo 9. ...

...

I. a XXVII. ...;

XXVIII. Realizar o promover violencia física, sexual, o psicológica, patrimonial o económica por la edad, género, orientación sexual, identidad y expresión de género, discapacidad, apariencia física, forma de vestir, hablar, gesticular, o por cualquier otro motivo de discriminación;

XXIX. a XXXIV. ...

Artículo Segundo. Se reforma el párrafo primero del artículo 3 de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, para quedar como sigue:

Artículo 3. Son sujetos de los derechos que establece esta Ley, las mujeres y los hombres que se encuentren en territorio nacional que, por razón de su sexo, independientemente de su edad, orientación sexual, identidad y expresión de género, estado civil, profesión, cultura, origen étnico o nacional, condición social, salud, religión, opinión o discapacidad, se encuentren con algún tipo de desventaja ante la violación del principio de igualdad que esta Ley tutela.

...

Transitorios

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 https://www.un.org/es/universal-declaration-human-rights/

2 http://vocabularies.unesco.org/browser/thesaurus/es/page/concept6181

3 https://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc =y&docid=48244e9f2

4 https://www.corteidh.or.cr/tablas/r25284.pdf

5 https://www.corteidh.or.cr/tablas/a22083.pdf

6 https://www.inegi.org.mx/contenidos/saladeprensa/boletines/2018/EstSoci odemo/ENADIS2017_08.pdf

7 http://www.conapred.org.mx/index.php?contenido=pagina&id=145&id _opcion=48&op=48

8 https://www.idhc.org/es/formacion/derechos-humanos-y-discurso-del-odio. php

9 https://www.dgcs.unam.mx/boletin/bdboletin/2019_341.html

10 https://verne.elpais.com/verne/2020/06/28/mexico/1593358995_407620.html

11 http://www.letraese.org.mx/

12 https://www.animalpolitico.com/2020/06/asesinatos-lgbt-crimenes-odio-ob servatorio/

13 González Barreda, María del Pilar. “Diversidades. Enseñanza transversal en Bioética y Bioderecho”, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2019.

14 Consejo Nacional para Prevenir y Erradicar la Discriminación, Conapred, 2018.

15 González Barreda, María del Pilar. “Diversidades. Enseñanza transversal en Bioética y Bioderecho”, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2019.

16 Ventura, Rafael. “La sexualidad mediada: Estudio de la heteronormatividad en los informativos de la comunicación”, Universitat Pompeu Fabra, Barcelona, 2013.

17 Ibídem, pp.45.

Palacio Legislativo de San Lázaro, 15 de diciembre de 2020.

Diputada María Wendy Briceño Zuloaga (rúbrica)

Que reforma diversas disposiciones de la Ley General para el Control del Tabaco, a cargo de la diputada Margarita Flores Sánchez, del Grupo Parlamentario del PRI

Quien suscribe, diputada federal Margarita Flores Sánchez , con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I, y 77, numeral 1, del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley General para el Control del Tabaco , con base en la siguiente:

Exposición de Motivos

La economía del tabaco desempeña una función significativa en diversos países a escala global, constituyendo una importante fuente de ingresos y empleos para millones de personas, y en algunos casos, es un sector estratégico con un impacto económico considerable.

Se calcula que en todo el mundo se producen 6 millones 665 mil 713 toneladas de tabaco por año.1 Asia lidera casi todas las estadísticas y magnitudes, desde la superficie cultivada, el número de fábricas, el volumen total de producción o las ventas de cigarrillos, hasta el apartado de nuevos dispositivos. De los 3.3 millones de hectáreas dedicadas a nivel mundial al cultivo de hoja de tabaco, el 63 por ciento se encuentra en suelo asiático, cifra muy superior al 17 por ciento de África, el 16 por ciento de América y el 4 por ciento de Europa. Además, de los 6 billones de cigarrillos que se producen anualmente en todo el mundo, el 38 por ciento sale de China, en contraste con el 22 por ciento que se reparten Estados Unidos y la Unión Europea.

Los países que lideran la producción de tabaco son, por orden de importancia, los siguientes: China, con 2 millones 241 mil; Brasil, 762 mil 266; India, 749 mil 907; Estados Unidos, 241 mil 870; e Indonesia, con 181 mil 95 toneladas.2

Pese a su relevancia económica, la epidemia del tabaquismo es una de las mayores amenazas para la salud pública que ha tenido que enfrentar el mundo. Mata a más de 8 millones de personas al año, de las cuales más de 7 millones son consumidores directos y alrededor de 1.2 millones son no fumadores expuestos al humo ajeno, según la Organización Mundial de la Salud (OMS).3

Ante esta grave problemática, a medida que la preferencia del tabaco tradicional comienza a reducirse, nuevas formas de consumo de bienes relacionados se han posicionado en el mercado. Según la OMS, durante las dos últimas décadas el número de usuarios que consumen tabaco ha disminuido globalmente de casi 1,397 millones en 2000 a 1,337 millones en 2018, lo que supone aproximadamente una reducción de 60 millones de personas.4

Para este año, la organización estima que habrá un reajuste a la baja de 10 millones de personas, tanto hombres como mujeres, y otros 27 millones para 2025. Esta cifra se calcula que será continua en el 60 por ciento de sus países miembros, que continúan disminuyendo desde el 2010.

Según Ruediger Krech, director de Promoción de la Salud en la OMS, a pesar de que la disminución de fumadores se acentúa año con año, los indicadores generales sugieren una tendencia descendiente más agresiva, pues de acuerdo a como la población mundial crece, el porcentaje de fumadores baja.5

Krech señala que, en el año 2000, una de cada tres personas fumaba en todo el mundo, y hoy lo hace una de cada cinco. Estos resultados, entre otras circunstancias, son gracias a las acciones integrales de gobierno que protegen a la ciudadanía y han tomado decisiones basadas en evidencia.

Uno de los factores de mayor incidencia, ha sido la desnormalización que abarca la actividad social y los lugares comunes en muchos países. El término empleado por gobiernos europeos para dirigirse a la estrategia de volver el acto de fumar algo menos común, se ha implementado en políticas públicas de carácter restrictivo que utilizan el incremento general o específico de impuestos en productos de tabaco, legislación de designación de áreas para fumar, regulaciones de empaquetado y campañas mediáticas para impactar en el cambio de hábitos sociales de sus poblaciones.

En países como Escocia, por ejemplo, la trayectoria legislativa de esta estrategia ha resultado en una disminución del 28 por ciento de su población al 21 por ciento de fumadores habituales de 2003 a 2016.6, 7

Sin embargo, la percepción y los efectos han situado el acto de fumar y a los fumadores como un grupo marginal y altamente estigmatizado en sus comunidades. Por ello, el desarrollo de sanciones por fumar en los espacios públicos y las disparidades económicas de los grupos que lo siguen realizando, ha impulsado a la industria a fijar su atención en nuevas formas de re-orientar el consumo del tabaco y atender de manera general el brote de los nuevos estigmas.

Conforme a Statista, plataforma global de medición de valor en los mercados, el ingreso de la industria de todos los productos de tabaco apunta a generar 828 millones de dólares en 2020, con un crecimiento esperado de más del 2 por ciento para 2023. Dentro del mercado, es el sector que más retornos recibe, seguido por la venta de tabaco suelto, puros y al final cigarros electrónicos. Este último, apenas ha tenido un crecimiento de 4 millones de dólares de 2018 a la fecha, pero ha generado la mayor tasa de crecimiento en los mercados europeos y de América del Norte.8, 9

Los cigarros electrónicos son aquellos dispositivos que vaporizan líquido y no contienen ningún producto de tabaco. De acuerdo a los fabricantes, la nicotina que asemeja el producto a un cigarro tradicional, proviene de un líquido agregado que no genera ceniza ni humo, creando una ventaja para los usuarios. Por otro lado, se encuentran los productos de tabaco calentado, que suelen ser aparatos electrónicos que utilizan tabaco real y agregan nicotina natural. Ambos, al igual que los cigarros tradicionales, contienen ingredientes potencialmente dañinos a la salud.10 Estos son fabricados por las empresas de tabaco para colocar un sustituto a los bienes que han venido en caída y generado la disminución de consumo a nivel global.

En México, la legislación actual no reconoce de manera estricta la presencia de estos productos en el mercado, ni su relación con los consumidores y las autoridades que regulan su producción y distribución. Para el 2017, se estimaba que habían 17.6 millones de fumadores en nuestro país, y 25.6 millones que lo habrían dejado en los últimos años.11 Estos datos, al momento de su publicación, supondrían un decremento significativo de hasta el 5 por ciento desde el 2011 en la población más joven.

Según la Comisión Nacional contra las Adicciones, en 2019 los cigarros electrónicos y los productos de tabaco calentado habrían sido utilizados por 5 millones de personas de entre 12 y 65 años de edad alguna vez, y 975 mil ciudadanos los usan de manera regular. Asimismo, son 160 mil adolescentes los cuales utilizan de manera activa los cigarros electrónicos, por creer que no generan daños a la salud.12

De igual manera, una encuesta de 2016 entre adolescentes de 11 y 16 años en la Ciudad de México, Monterrey y Guadalajara, muestra que la prevalencia de haber utilizado un cigarro electrónico es del 35 por ciento entre los encuestados, y alrededor del 5 y 7 por ciento de las y los jóvenes declaró haberse iniciado en el consumo regular de tabaco después de haber fumado un cigarro electrónico.13

Cabe recordar que la etapa adolescente es crítica para el desarrollo del cerebro, mismo proceso que los científicos señalan que culmina hasta la adultez. El consumo de estos productos en cualquier etapa, pero enfáticamente en esta, expone a las personas a sufrir de efectos duraderos. Sin embargo, gran parte de su consumo en este grupo poblacional, ha derivado de una estrategia que asume que utilizarlos genera menor vulnerabilidad a la salud comparado con el consumo de un cigarro tradicional. Al día de hoy no hay evidencia que lo compruebe.14

En este contexto, el jueves 20 de febrero de 2020, a través de un decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación, quedó prohibida la importación de cigarros electrónicos a fin de proteger a la población vulnerable por su utilización. El decreto aseguró que existían más de 200 casos documentados de pacientes con lesiones graves relacionados al uso de estos cigarros.15

México, a pesar de ser uno de los países más importantes para el sector en esta región, no es el único con dichas restricciones.16 En Estados Unidos, el gobierno anunció a principios de año la prohibición de una gran mayoría de los productos relacionados a los cigarros electrónicos, salvo aquellos que hubiesen sido probados y contaran con autorización específica.17 Para complementar esta medida, también se elevó la edad para poder comprar tales productos, de 18 a 21. Únicamente 19 de 50 estados de ese país lo han adoptado.

Expertos en la materia señalan que la prohibición a pesar de tener impacto a corto plazo, no genera resultados positivos. Entre los motivos señalados, se considera que excluirlos de la ley no garantiza de ninguna manera que los sectores más vulnerables puedan acceder a ellos, como son los adolescentes.18 Además, de acuerdo con estudios internacionales,19 se empuja a los consumidores de estos productos a elegir nuevamente a los cigarros tradicionales que permanecen disponibles en múltiples puntos de venta en todo el país.

Dentro de los efectos inmediatos de la prohibición también se encuentra la distribución de los productos en mercados negros y no regulados.20 Más allá de las consecuencias económicas, la principal preocupación de tales esquemas ilícitos está en la correlación que causan entre la distribución de estos mercados y el número de casos que reciben los sistemas públicos de salud por daños a los pulmones en los sectores más vulnerables de la población. La experiencia de países como Estados Unidos en estos casos específicos que han prohibido los cigarros electrónicos, ha exacerbado la crisis en lugar de mitigarla.

En dichos casos, la mejor solución es apostar a construir sistemas públicos de salud más robustos que puedan combatir multi-dimensionalmente la adicción a la nicotina en el largo plazo. Asimismo, los cambios de perspectiva, con base en la evidencia de políticas públicas y la aceleración de procesos culturales, contribuyen a integrar una estrategia más amplia de abstencionismo en la población.

En el Reino Unido, el trabajo del parlamento y especialistas en el impacto de la salud pública, ha resuelto que los cigarros electrónicos y productos de tabaco calentado estén disponibles para la población adulta que busque migrar de tipo de consumo por múltiples razones; sin embargo, el país no ha registrado un aumento epidémico de dependencia de nicotina en su población más joven.21 Esto, de acuerdo a los resultados, se debe en parte, a la manera en la que están regulados estos productos en su distribución, publicidad, empaque y disponibilidad para su consumo.

En México, la venta y distribución de productos de tabaco calentado no ha sido regulada adecuadamente. Hasta el momento no cuentan con ninguna restricción integral, más que la falta de esclarecimiento legal en la Ley General para el Control del Tabaco.22

La única alusión actual se encuentra en el artículo 16, fracción VI, que señala:

“Se prohíbe comerciar, vender, distribuir, exhibir, promocionar o producir cualquier objeto que no sea un producto del tabaco, que contenga alguno de los elementos de la marca o cualquier tipo de diseño o señal auditiva que lo identifique con productos del tabaco”.

El uso de estos productos, a pesar de que se advierte que no es dañino en el mismo sentido, mantiene un riesgo relevante a la salud de forma similar a los cigarros tradicionales. Por ello, es necesario incluirlos de manera categórica en la Ley a través de un término que abarque tanto los cigarros electrónicos, como aquellos de tabaco calentado, y generar un marco de seguridad para la salud de los consumidores que impacte en todo el proceso de la industria, implemente un instrumento de monitoreo y sea útil para combatir la percepción generalizada que es un bien sustituto para renunciar a otro tipo de productos que se identifican con el tabaco tradicional.

En febrero de 2020, Grand View Research (GVR) publicó un reporte donde se proyecta que la adopción dispositivos alternativos de consumo de tabaco crecerá en los próximos años, generando para 2027 un mercado con valor de poco más de 67 billones de dólares a nivel global.23

Como se señaló previamente, América del Norte, incluyendo México, se considera la región con mayor capacidad de crecimiento. En términos de puntos de venta, se espera que mantenga su dominancia en los próximos periodos, y que incluya a grandes compañías que también producen productos tradicionales de tabaco y generan empleos en nuestro país, como Philip Morris International Inc., entre otras.

Conforme a la Organización Internacional del Trabajo (OIT), únicamente el 12 por ciento de las personas que trabajan en la industria del tabaco son empleadas del sector de manufactura, lo que sugiere que el resto está involucrado en actividades que tienen que ver desde la distribución hasta los puntos de venta. A pesar de que en México no se cuenta con un número preciso de personas involucradas en los ramos de la industria, para 2017 se estimó que este mercado representó el 2.7 por ciento de los ingresos tributarios del país.24 Con base en ello, se puede afirmar que la expansión y flexibilización del mercado, así como la posibilidad de involucramiento por parte de otros sectores en la ampliación de los productos, los beneficios podrían verse de manera inmediata y ayudar a generar mayores ingresos con los impactos restringidos que sugiere una aplicación eficiente en términos de salud pública y restricciones de venta.

Las instancias reguladoras y los diseñadores de políticas públicas deben contar con herramientas que aseguren que el centro de las acciones en la materia, sean garantizar la salud de la ciudadanía y minimizar los daños que estos productos puedan generarles. Una de las ventajas más destacables de una inclusión como esta, es que las acciones futuras se pueden flexibilizar para asegurar que en el momento en el que emerjan nuevos datos y evidencias sobre el incremento al daño de la salud, se pueden modificar los productos y ampliar el catálogo de componentes que aumenten el riesgo.25

En nuestro país, la producción de tabaco ha sido fuente de importantes ingresos y empleos para miles de productores, así como la materia prima para la industria de cigarros y cigarrillos, constituyéndose en una de las principales actividades agrícolas.

Al 30 de septiembre del año agrícola 2019, la superficie sembrada de tabaco ascendió a 6 mil 817 hectáreas, la superficie cosechada a 6 mil 328 hectáreas y la producción obtenida a 16 mil 405 toneladas a nivel nacional; mientras que al 30 de septiembre de 2020, fueron de 6 mil 892 y 6mil 405 hectáreas y 13mil 834 toneladas, respectivamente.6

Las tres principales entidades federativas productoras de tabaco son: Nayarit con 14,939 toneladas; Veracruz con 1,296; y Chiapas con 373 toneladas, siendo el valor de la producción de 563, 94 y 7 millones de pesos, respectivamente.27 Por otro lado, los 10 municipios productores más importantes de tabaco son: Santiago Ixcuintla (10 mil 475 toneladas); Compostela (mil 440); Rosamorada (mil 64); San Andrés Tuxtla (967); San Blas y Ruíz (482 cada uno); Tuxpan (478); Acaponeta (376); Platón Sánchez (275); y Tapachula (217).28

El valor de de la industria del tabaco a nivel nacional creció de 18 mil 123 millones de pesos en 2012, a 25 mil 603 millones de pesos a finales de 2018, de acuerdo con datos emitidos por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi). La industria tabacalera utiliza cinco por ciento de la superficie cultivada en el país, participa con 0.1 por ciento del producto interno bruto y 0.2 por ciento de la producción manufacturera. En este mismo sector, da trabajo a 0.06 por ciento de los empleados en el sector manufacturero.29

De las 8 mil hectáreas destinadas al cultivo de tabaco en México, 7 mil están en Nayarit; pero el potencial para producir tabaco en la región es de 40 mil hectáreas. Los cultivos de tabaco en Nayarit representan el 84 por ciento de la producción nacional. En la entidad, un total de 3 mil 426 productores participan en este cultivo, que cada temporada genera empleo para 15 mil jornaleros agrícolas, la derrama económica es de 950 millones de pesos.30

Frente al actual contexto de crisis de emergencia sanitaria provocada por la pandemia del coronavirus Covid-19 y la crisis económica, resulta fundamental apoyar a las personas que se dedican a esta actividad, con el objeto de preservar sus empleos e ingresos, que son fundamentales para el sustento de sus familias.

En este sentido, se propone establecer en la legislación el término de producto regulado, el cual comprendería a los Sistemas Electrónicos de Administración de Nicotina (SEAN), Sistemas Electrónicos Sin Nicotina (SESN) y Sistemas Alternativos de Consumo de Nicotina, (SACN). De acuerdo con el Ejecutivo Federal, “los dos primeros popularmente conocidos como “cigarros electrónicos” o “vapers”, [...] tienen cartuchos o tanques rellenables (claromizador) que contienen una mezcla líquida (denominada e-líquido) compuesta principalmente de propilenglicol o glicerol y nicotina, así como diferentes saborizantes y otros químicos, y los SACN “heat-not-burn”, que son productos de tabaco que producen aerosoles que liberan nicotina”.

De allí el sentido de la presente iniciativa, la cual pone énfasis en la importancia de regular los sistemas alternativos de consumo de tabaco en el país, por lo que se considera necesario realizar los siguientes cambios en la Ley General para el Control del Tabaco:

En atención a lo anteriormente expuesto, someto a la consideración de esta honorable Cámara de Diputados, la siguiente iniciativa con proyecto de:

Decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley General para el Control del Tabaco

Artículo Único. Se reforman la fracción XX del artículo 6 y se recorren las subsecuentes; el artículo 9; el primer párrafo y la fracción VI del artículo 10; las fracciones I, II, III, IV, V y VI del artículo 12; artículo 13; artículo 14; el primer párrafo, y las fracciones II y IV del artículo 15; las fracciones III y IV del artículo 16; la fracción I y II del artículo 17; el primer y segundo párrafo, y la fracción VII del artículo 18; el artículo 19; el primero y segundo párrafo del artículo 20; artículo 21; el primer párrafo del artículo 22; el primero y segundo párrafo del artículo 23; artículo 24; el primer párrafo del artículo 26; el primer párrafo del artículo 30, artículo 31; artículo 32; el primer párrafo y la fracción V del artículo 35; artículo 38 y artículo 56; y se deroga la fracción VI del artículo 16 de la Ley General para el Control del Tabaco, para quedar como sigue:

Artículo 6. Para efectos de esta Ley, se entiende por:

I. a IXX. ...

XX. Producto regulado: Comprende a los Sistemas Electrónicos de Administración de Nicotina (SEAN), Sistemas Electrónicos Sin Nicotina (SESN) y Sistemas Alternativos de Consumo de Nicotina, (SACN).

XXI. Producir: Acción y efecto de elaborar productos del tabaco;

XXII. Promoción de la salud: Las acciones tendientes a desarrollar actitudes y conductas que favorezcan estilos de vida saludables en la familia, el trabajo y la comunidad;

XXIII. Promoción y publicidad de los productos del tabaco: Toda forma de comunicación, recomendación o acción comercial con el fin, o el efecto de promover productos del tabaco, marca o fabricante, para venderlo o alentar su consumo, mediante cualquier medio, incluidos el anuncio directo, los descuentos, los incentivos, los reembolsos, la distribución gratuita, la promoción de elementos de la marca mediante eventos y productos relacionados, a través de cualquier medio de comunicación o difusión;

XXIV. Secretaría: La Secretaría de Salud;

XXV. Suministrar: Acto de comercio que consiste en proveer al mercado de los bienes que los comerciantes necesitan, regido por las leyes mercantiles aplicables;

XXVI. Tabaco: La planta “Nicotina Tabacum” y sus sucedáneos, en su forma natural o modificada, en las diferentes presentaciones, que se utilicen para ser fumado, chupado, mascado o utilizado como rapé;

XXVII. Verificador: Persona facultada por la autoridad competente para realizar funciones de vigilancia y actos tendientes a lograr el cumplimiento de esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables.

Artículo 9. La Secretaría coordinará las acciones que se desarrollen contra el tabaquismo, promoverá y organizará los servicios de detección temprana, orientación y atención a fumadores que deseen abandonar el consumo, investigará sus causas y consecuencias, fomentará la salud considerando la promoción de actitudes y conductas que favorezcan estilos de vida saludables en la familia, el trabajo y la comunidad; y desarrollará acciones permanentes para disuadir y evitar el consumo de productos del tabaco y productos regulados, principalmente por parte de niños, adolescentes y grupos vulnerables.

Artículo 10. Para efectos de lo anterior, la Secretaría establecerá los lineamientos para la ejecución y evaluación del Programa contra el Tabaquismo, que comprenderá, entre otras, las siguientes acciones:

I. a V. ...

VI. El diseño de campañas de publicidad que promuevan la cesación y disminuyan las probabilidades de iniciarse en el consumo de los productos del tabaco y productos regulados.

Artículo 12. Son facultades de la Secretaría, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables:

I. Coordinar todas las acciones relativas al control de los productos del tabaco, productos regulados y los productos accesorios al tabaco;

II. Establecer métodos de análisis para evaluar que la fabricación de productos del tabaco, productos regulados y sus accesorios se realice de conformidad con las disposiciones aplicables;

III. Determinar a través de disposiciones de carácter general sobre la información que los fabricantes deben proporcionar a las autoridades correspondientes y al público acerca de los productos del tabaco, productos regulados y sus emisiones;

IV. Determinar a través de disposiciones de carácter general lo relativo a las características, especificaciones y procedimientos relacionados con el envasado y etiquetado de los productos del tabaco y productos regulados incluyendo lo relativo a paquetes individuales, cajetillas y al mayoreo;

V. Emitir las autorizaciones correspondientes para la producción, fabricación e importación de los productos del tabaco y productos regulados ;

VI. Emitir las disposiciones para la colocación y contenido de los letreros que se ubicarán en lugares donde haya venta de productos del tabaco y productos regulados ;

VII. a VIII. ...

IX. Determinar a través de disposiciones de carácter general los requisitos o lineamientos para la importación de productos del tabaco y productos regulados ;

Artículo 13. Las compañías productoras, importadoras o comercializadoras de productos del tabaco y productos regulados , tendrán la obligación de entregar a la Secretaría la información relativa al contenido de los productos del tabaco, los ingredientes usados y las emisiones y sus efectos en la salud conforme a las disposiciones aplicables y hacerlas públicas a la población en general.

Artículo 14. Todo establecimiento que produzca, fabrique o importe productos del tabaco y productos regulados requerirá licencia sanitaria de acuerdo con los requisitos que establezca esta Ley y demás disposiciones aplicables.

Artículo 15. Quien comercie, venda, distribuya o suministre productos del tabaco y productos regulados tendrá las siguientes obligaciones:

I. ...

II. Exigir a la persona que se presente a adquirir productos del tabaco o productos regulados que acredite su mayoría de edad con identificación oficial con fotografía, sin la cual no podrá realizarse lo anterior;

III. ...

IV. Las demás referentes al comercio, suministro, distribución y venta de productos del tabaco y productos regulados establecidos en esta Ley, en la Ley General de Salud, y en todas las disposiciones aplicables.

...

Artículo 16. Se prohíbe:

I. a II. ...

III. Comerciar, vender, distribuir o exhibir cualquier producto del tabaco o producto regulado a través de distribuidores automáticos o máquinas expendedoras;

IV. Comerciar, vender o distribuir al consumidor final cualquier producto del tabaco o producto regulado por teléfono, correo, internet o cualquier otro medio de comunicación;

V. ...

VI. Se deroga

Artículo 17. Se prohíben las siguientes actividades:

I. El comercio, distribución, donación, regalo, venta y suministro de productos del tabaco y productos regulados a menores de edad;

II. El comercio, distribución, donación, regalo, venta y suministro de productos del tabaco y productos regulados en instituciones educativas públicas y privadas de educación básica y media superior, y

III. ...

Artículo 18. En los paquetes de productos del tabaco y productos regulados y en todo empaquetado y etiquetado externo de los mismos, de conformidad con lo establecido en esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables, deberán figurar leyendas y pictogramas o imágenes de advertencia que muestren los efectos nocivos del consumo de los productos del tabaco y productos regulados , además se sujetarán a las siguientes disposiciones:

I. a VI. ...

VII. Las leyendas deberán ser escritas e impresas, sin que se invoque o haga referencia a alguna disposición legal directamente en el empaquetado o etiquetado.

La Secretaría publicará en el Diario Oficial de la Federación las disposiciones para la formulación, aprobación, aplicación, utilización e incorporación de las leyendas, imágenes, pictogramas y mensajes sanitarios que se incorporarán en los paquetes de productos del tabaco y productos regulados y en todo empaquetado y etiquetado externo de los mismos, de acuerdo a lo establecido en esta Ley.

Artículo 19. Además de lo establecido en el artículo anterior, todos los paquetes de productos del tabaco y productos regulados y todo empaquetado y etiquetado externo de los mismos, deberán contener información sobre sus contenidos, emisiones y riesgos de conformidad con las disposiciones aplicables. Las autoridades competentes deberán coordinarse para tales efectos.

Artículo 20. En los paquetes de productos del tabaco y productos regulados , y en todo empaquetado y etiquetado externo de los mismos, no se promocionarán mensajes relacionados con estos productos de manera falsa, equívoca o engañosa que pudiera inducir a error con respecto a sus características, efectos para la salud, riesgos o emisiones.

No se emplearán términos, elementos descriptivos, marcas de fábrica o de comercios, signos figurativos o de otra clase que tengan el efecto de crear la falsa impresión de que un determinado producto del tabaco o producto regulado es menos nocivo que otro.

...

Artículo 21. En todos los paquetes de productos del tabaco y productos regulados y en todo empaquetado y etiquetado externo de los mismos, para su comercialización dentro del territorio nacional, deberá figurar la declaración: “Para venta exclusiva en México”.

Artículo 22. Las leyendas de advertencia y la información textual establecidas en este capítulo, deberán figurar en español en todos los paquetes y productos del tabaco y productos regulados y en todo empaquetado y etiquetado externos de los mismos.

...

Artículo 23. Queda prohibido realizar toda forma de patrocinio, como medio para posicionar los elementos de la marca de cualquier producto del tabaco o producto regulado o que fomente la compra y el consumo de productos del tabaco por parte de la población.

La publicidad y promoción de productos del tabaco y productos regulados únicamente será dirigida a mayores de edad a través de revistas para adultos, comunicación personal por correo o dentro de establecimientos de acceso exclusivo para aquéllos.

...

Artículo 24. Se prohíbe emplear incentivos que fomenten la compra de productos del tabaco y productos regulados y no podrá distribuirse, venderse u obsequiarse, directa o indirectamente, ningún artículo promocional que muestre el nombre o logotipo de productos del tabaco.

Artículo 26. Queda prohibido a cualquier persona consumir o tener encendido cualquier producto del tabaco o producto regulado en los espacios 100 por ciento libres de humo de tabaco, así como en las escuelas públicas y privadas de educación básica y media superior.

...

Artículo 30. La Secretaría vigilará que los productos del tabaco, productos regulados y productos accesorios al tabaco materia de importación cumplan con esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones aplicables.

...

Artículo 31. Se requiere permiso sanitario previo de importación de la Secretaría para la importación de productos del tabaco y productos regulados .

Artículo 32. La importación de productos del tabaco, productos regulados y de productos accesorios al tabaco, se sujetará a las siguientes bases:

I. a III. ...

Artículo 35. La Secretaría promoverá la participación de la sociedad civil en la prevención del tabaquismo y el control de los productos del tabaco y productos regulados en las siguientes acciones:

I. a IV. ...

V. Difusión de las disposiciones legales en materia del control de los productos del tabaco y productos regulados ;

VI. a VII. ...

Artículo 38. Los verificadores realizarán actos de orientación, educación, verificación de las disposiciones de esta Ley, de la Ley General de Salud y otras disposiciones en materia de control sanitario de los productos del tabaco y productos regulados .

Artículo 56. A quien por sí o a través de otra persona a sabiendas de ello, adultere, falsifique, contamine, altere o permita la adulteración, falsificación, contaminación o alteración de cualquier producto del tabaco o producto regulado en los términos que se define en la presente Ley y en la Ley General de Salud, se le aplicará una pena de uno a nueve años de prisión y multa equivalente de cien a mil veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización.

La misma pena se aplicará a quien por sí o a través de otra persona mezcle productos de tabaco o productos regulados adulterados, falsificados, contaminados o alterados con otros que no lo sean, a través de la cadena de suministro.

Artículo 57. A quien, por sí o a través de otra persona, introduzca al país, exporte, almacene, transporte, expenda, venda o de cualquier forma distribuya productos de tabaco o productos regulados de los que hace mención esta Ley, adulterados, falsificados, contaminados, alterados o mezclados en términos del último párrafo del artículo anterior, se le aplicará una pena de uno a nueve años de prisión y multa equivalente de cien a mil veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 https://www.atlasbig.com/es-es/paises-por-produccion-de-tabaco

2 https://blogagricultura.com/paises-productores-tabaco-2018/

3 https://www.who.int/es/news-room/fact-sheets/detail/tobacco

4 https://www.who.int/es/news-room/detail/19-12-2019-who-launches-new-rep ort-on-global-tobacco-use-trends

5 https://elpais.com/sociedad/2019/12/18/actualidad/1576681435_732078.htm l

6 https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC6055866/

7 https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC6055866/#shil12741-bib-003 6

8 https://www.statista.com/outlook/50000000/100/tobacco-products/worldwid e#market-revenue

9 https://www.statista.com/study/69264/tobacco-products-report-e-cigarett es/

10 https://www.pmi.com/our-science/difference-between-heated-tobacco-produ cts-and-ecigarettes

11 https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/246060/fact_comparativo_ final_010417_V7.pdf

12 https://www.gob.mx/salud%7Cconadic/documentos/cigarrillos-electronicos

13 https://www.medigraphic.com/pdfs/revinvcli/nn-2019/nn191c.pdf

14 http://www.salud.gob.mx/unidades/cofepris/notas_principal/cigar_electr. html

15 https://www.eluniversal.com.mx/cartera/mexico-prohibe-la-importacion-de -cigarros-electronicos-partir-de-este-jueves

16 https://www.statista.com/study/69264/tobacco-products-report-e-cigarett es/

17 https://www.eluniversal.com.mx/mundo/estados-unidos-restringe-el-vapeo

18 https://www.nytimes.com/2019/11/12/opinion/juul-vaping-bans.html

19 https://www.nytimes.com/2018/08/31/health/vaping-cigarettes-nicotine.ht ml

20 https://www.nytimes.com/2019/11/08/health/vaping-illness-cdc.html

21 https://www.nytimes.com/2019/07/10/world/europe/uk-hospitals-vaping-sho ps.html

22 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGCT_150618.pdf

23 https://www.grandviewresearch.com/press-release/global-e-cigarette-vapi ng-market

24 https://www.cefp.gob.mx/publicaciones/nota/2018/notacefp0042018.pdf

25 https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/
file/684963/Evidence_review_of_e-cigarettes_and_heated_tobacco_products_2018.pdf

26 http://infosiap.siap.gob.mx:8080/agricola_siap_gobmx/AvanceNacionalSinP rograma.do

27 https://blogagricultura.com/estados-productores-tabaco-2019/

28 https://blogagricultura.com/municipios-productores-tabaco-2019/

29 https://www.elsoldemexico.com.mx/finanzas/cultivos-de-tabaco-el-ocaso-e n-nayarit-3284421.html

30 https://www.milenio.com/estados/nayarit-principal-productor-tabaco-busc a-incrementar-produccion

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 15 de diciembre de 2020.

Diputada Margarita Flores Sánchez (rúbrica)

Que reforma diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y de los Reglamentos para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y de la Cámara de Diputados, a cargo del diputado Fernando Donato de las Fuentes Hernández, del Grupo Parlamentario del PRI

De conformidad con los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, el suscrito, diputado Fernando Donato de las Fuentes Hernández , integrante del Grupo Parlamentario del PRI, presenta a esta soberanía, iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 130 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 3, numeral 1, fracción IX, además de 89, numeral 2, fracción III, del Reglamento de la Cámara de Diputados , al tenor de los siguientes:

Antecedentes

Contexto

Existe una añeja práctica en el Congreso de la Unión contraria a reglamento, pero admitida por costumbre y conveniencia política, que consiste en dejar que las iniciativas de ley “precluyan” (concepto mal aplicado) o vayan a “la congeladora” (término coloquial); es decir, se queden sin ser discutidas y votadas en el pleno, que es la asamblea de diputados reunida en sesión.

Quizá el equívoco más sobresaliente –de carácter procedimental en este caso–, ligado a la expresión “preclusión de la iniciativa”, es dar por sentado que para el desarrollo completo del proceso legislativo se requiere un dictamen sobre la misma, emitido por una comisión previo a la discusión y votación en el pleno.

La permanencia de ese equívoco se deriva, a su vez, de la errónea idea –ésta en el terreno de lo sustantivo—, de que el derecho de iniciar leyes que otorga el artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) al presidente de la república, diputados y senadores del Congreso de la Unión, ciudadanos y legislaturas estatales, se agota con la realización del acto que da inicio al proceso legislativo, y que consiste en la presentación de un proyecto para crear o reformar una o varias leyes.

La constitución, en su artículo 72, dedicado al proceso legislativo, no regula los procedimientos a que deber ser sometida una iniciativa de ley en cada Cámara del Congreso de la Unión, pero remite algunos de ellos a los reglamentos internos, particularmente la discusión y votación de iniciativas en el pleno. No solo estos procedimientos, sino también los que les anteceden reglamentariamente, constituyen el primer nivel del proceso legislativo bicameral descrito en dicho artículo constitucional, de manera que debieran desarrollarse eficientemente y con toda transparencia, para lograr desde el principio el equilibrio y la eficacia implícitos en el mencionado precepto.

Esto, sin embargo, no sucede. El proceso interno se “atora” en cada cámara.

A la luz de análisis diversos: lógico, dogmático, jurídico e incluso judicial, es claro que la “preclusión” de las iniciativas, aunque constituye una práctica contraria a reglamento, conviene a los partidos políticos, a los órganos de deliberación de la Cámara y a los propios diputados de maneras diversas. De ahí el desinterés en cambiarla. Tampoco es posible modificar el Reglamento para legalizarla, pues no se supone, desde la ética legislativa, e incluso democrática, que debiera estar sucediendo.

Como motivos reales de esta práctica hay intenciones y estrategias políticas. La prueba está en que las iniciativas que “precluyen” en mayor número son las de los diputados que no pertenecen al partido que constituye la fracción mayoritaria en la Cámara o al que encabeza la Comisión encargada de analizar y dictaminar la iniciativa.

Ciertamente, no toda iniciativa debe prosperar, la presente quien la presente, pero es el pleno quien decide. La mayoría impone, sí. Es el juego de la democracia. Pero en procedimientos previos a éste, cualquier trato diferenciado donde la ley estipula que no debe haberlo, es definitivamente discriminatorio y, obvio, ilegal.

Esta discriminatoria “preclusión” es, pues, una forma de freno político a los partidos minoritarios y diputados independientes, ya sea con el fin de debilitarlos, condicionarlos o simplemente marginarlos. Esto necesariamente merma la calidad de la democracia desde el núcleo de la misma: el poder con más amplias facultades y posibilidades para procurarla, protegerla y fortalecerla.

No existen medios de coacción para que se cumpla el Reglamento interior, de manera que hace años que no pocas prácticas legislativas se llevan a cabo al margen de éste, como el hecho de que las iniciativas “precluyan”.

Esto hace que, por absurdo que suene, las obligaciones de los diputados sean prerrogativas, es decir, de cumplimiento voluntario, pues están estipuladas en “normas imperfectas”, aquellas cuyo incumplimiento carece de sanción.

El Proceso Legislativo

En primera instancia será preciso distinguir entre procedimiento y proceso, porque en derecho el término procedimiento se usa no pocas veces de manera equivocada, con el significado de proceso. Se partirá de las definiciones genéricas, porque de éstas derivan las especializadas, y a continuación se darán las relativas al derecho.

El Diccionario de la Lengua Española define proceso como el “conjunto de fases sucesivas de un fenómeno natural o de una operación artificial”; en derecho: “conjuntos de actos y trámites seguidos ante un juez o tribunal...”. En tanto un procedimiento es la “acción de proceder”, en derecho: “la actuación por trámites judiciales o administrativos”.

El Diccionario Universal de Términos Parlamentarios proporciona la siguiente definición de procedimiento legislativo: “Del latín procedo , processi , proceder , adelantarse, avanzar. En general, procedimiento es la manera de hacer una cosa o de realizar un acto, y del latín legis , lex , ley , +ivo, que hace, que tiende a hacer leyes”.

No obstante, precisa el mismo diccionario, “procedimiento legislativo, en la teoría jurídica positivista normativista, son los pasos-fases determinados en la Constitución-Ley Fundamental que deben seguir los órganos de gobierno para producir una ley, en la democracia son: a) Derecho de iniciativa, que tienen el titular del Poder Ejecutivo, los integrantes del Poder Legislativo y en los estados federales las legislaturas de los estados; b) discusión, aprobación y expedición por el órgano legislativo (unicameral o bicameral); c) promulgación o veto por el Poder Ejecutivo, en su caso remisión al Poder Legislativo; y d) publicación por el Ejecutivo”.

Posteriormente, al definir proceso legislativo, el diccionario remite al significado de procedimiento legislativo. Los considera, pues, sinónimos.

En esta iniciativa se entenderá procedimiento como una fase, trámite o actuación, y proceso, como el conjunto de éstas.

En un sentido más amplio todavía, el proceso legislativo “puede describirse como la ordenación jurídicamente necesaria y preestablecida de una pluralidad de actos separados y sucesivos, ejecutados por sujetos y órganos diversos, que se caracterizan porque deben ser realizados en un espacio y secuencia temporal determinados, y los cuales, no obstante su relativa autonomía, se articulan en la coordinación a un fin, que es un acto jurídico decisorio final y concreto: la expedición de leyes o decreto.”1

En México el proceso legislativo está descrito en la Constitución:

“Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose la Ley del Congreso y sus reglamentos respectivos, sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones:

A. Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará para su discusión a la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo publicará inmediatamente.

B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen dentro de los treinta días naturales siguientes a su recepción; vencido este plazo el Ejecutivo dispondrá de diez días naturales para promulgar y publicar la ley o decreto. Transcurrido este segundo plazo, la ley o decreto será considerado promulgado y el Presidente de la Cámara de origen ordenará dentro de los diez días naturales siguientes su publicación en el Diario Oficial de la Federación, sin que se requiera refrendo. Los plazos a que se refiere esta fracción no se interrumpirán si el Congreso cierra o suspende sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse a la Comisión Permanente.

C. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora. Si por esta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.

Las votaciones de ley o decreto, serán nominales.

D. Si algún proyecto de ley o decreto, fuese desechado en su totalidad por la Cámara de revisión, volverá a la de su origen con las observaciones que aquella le hubiese hecho. Si examinado de nuevo fuese aprobado por la mayoría absoluta de los miembros presentes, volverá a la Cámara que lo desechó, la cual lo tomará otra vez en consideración, y si lo aprobare por la misma mayoría, pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A; pero si lo reprobase, no podrá volver a presentarse en el mismo período de sesiones.

E. Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado en parte, o modificado, o adicionado por la Cámara revisora, la nueva discusión de la Cámara de su origen versará únicamente sobre lo desechado o sobre las reformas o adiciones, sin poder alterarse en manera alguna los artículos aprobados. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara revisora fuesen aprobadas por la mayoría absoluta de los votos presentes en la Cámara de su origen, se pasará todo el proyecto al Ejecutivo, para los efectos de la fracción A. Si las adiciones o reformas hechas por la Cámara revisora fueren reprobadas por la mayoría de votos en la Cámara de su origen, volverán a aquella para que tome en consideración las razones de ésta, y si por mayoría absoluta de votos presentes se desecharen en esta segunda revisión dichas adiciones o reformas, el proyecto, en lo que haya sido aprobado por ambas Cámaras, se pasará al Ejecutivo para los efectos de la fracción A. Si la Cámara revisora insistiere, por la mayoría absoluta de votos presentes, en dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volverá a presentarse sino hasta el siguiente período de sesiones, a no ser que ambas Cámaras acuerden, por la mayoría absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto sólo con los artículos aprobados, y que se reserven los adicionados o reformados para su examen y votación en las sesiones siguientes.

F. En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación.

G. Todo proyecto de ley o decreto que fuere desechado en la Cámara de su origen, no podrá volver a presentarse en las sesiones del año.

H. La formación de las leyes o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados.

I. Las iniciativas de leyes o decretos se discutirán preferentemente en la Cámara en que se presenten, a menos que transcurra un mes desde que se pasen a la Comisión dictaminadora sin que ésta rinda dictamen, pues en tal caso el mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse y discutirse en la otra Cámara.

I (sic DOF 24-11-1923). El Ejecutivo de la Unión no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cámaras, cuando ejerzan funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cámara de Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales.

Tampoco podrá hacerlas al Decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente.”

En este artículo de la CPEUM se aprecian dos niveles del proceso legislativo: el, bicameral, explícito y descrito en los apartados del A. al I., y el precedente, que se realiza en cada cámara, implícito en el primer párrafo, en la referencia a los reglamentos respectivos como fundamento de la forma, intervalos y modos de proceder en las discusiones y votaciones.

Aunque no alude directamente a los procedimientos anteriores a la discusión y votación en el pleno, es decir, a la presentación de los proyectos de iniciativa de ley, su análisis y dictaminación en comisiones, éstos son, evidentemente, parte del primer nivel del proceso legislativo, como puede inferirse claramente de su significado en sentido amplio.

En la Cámara de Diputados, el proceso legislativo no está organizado en un apartado específico de su reglamento, sino disperso en los relativos a las funciones de los órganos directivos y de apoyo del pleno, así como otros títulos y capítulos del ordenamiento, de manera que se elaboró específicamente un diagrama de flujo para ilustrarlo, citando los artículos, numerales y fracciones relativos a los procedimientos, pero sin reflejar las incidencias que pueden presentarse en el proceso, pues nos desviarían del objetivo.

La Técnica Legislativa

El proceso legislativo está revestido también de un carácter técnico, centrado en los documentos que habrán de convertirse en mandato legal, básicamente la iniciativa y el decreto.

“Los problemas que plantea la legislación pueden dividirse en dos grandes grupos: problemas que en un sentido amplio podríamos llamar políticos y problemas técnico- jurídicos”.2 Estando de acuerdo con Pedroza de la Llave3 en que en México los órganos que producen normas jurídicas no conocen la técnica legislativa y no hacen uso de ella (con sus honrosas excepciones), se intentará una definición de la misma, porque en ella debiera basarse el ejercicio efectivo del derecho a iniciar leyes. Y puesto que la iniciativa es la concreción de tal derecho, es necesario señalar puntualmente en qué debe consistir la misma y su diferencia con el decreto.

El concepto de técnica legislativa ha evolucionado porque el derecho evoluciona, partiendo del significado primario de “arte de redactar los preceptos jurídicos”,4 a definiciones como “conjunto de reglas a que se debe ajustar la conducta funcional del legislador para una idónea elaboración, formulación e interpretación general de las leyes”5 y “conjunto de recursos y procedimientos para la elaboración de un proyecto de norma jurídica...”.6

Se trata, efectivamente, de un conjunto de métodos o procedimientos y recursos que sirve a una ciencia o un arte, en este caso ambas, porque legislar involucra, por una parte, a la ciencia del derecho, y por otra, al arte de la política, entendido el “arte” tanto como habilidad para hacer algo, como conjunto de preceptos necesarios para hacer algo.

En lo que a la parte de la ciencia de refiere, la técnica legislativa no solo se centra en la elaboración de leyes, sino en el mejoramiento de las mismas, su armonización, concisión, claridad. Mientras en lo que a la política concierne, hablamos de la necesidad, la pertinencia, la expectativa ciudadana, el propósito y la conciliación entre todos estos factores, reflejados en el proyecto final, y luego en el diálogo, el acuerdo y la negociación desde su análisis para dictamen, hasta su discusión y votación en el pleno.

La técnica legislativa sería entonces el conjunto sistematizado de recursos y métodos, tanto jurídicos, como políticos, en interacción dinámica, para crear, modificar, derogar y abogar leyes, con el propósito de procurar su mayor eficacia, es decir, aplicabilidad.

La política está involucrada en la definición porque responde a la necesidad humana de orden social, origen de la creación y predominio de la Ley. La forma en que interactúan la política y la ciencia en la labor de legislar es tan estrecha, que pueden con facilidad borrarse las fronteras entre ellas.

Dice Pedroza:7 “Es evidente que la iniciativa, la discusión, la aprobación y la publicación de una norma jurídica, tienen un carácter político y uno técnico. Habrá que reconocer que, en ocasiones, no es sencillo distinguir entre lo político y lo técnico. Por ejemplo, la claridad con la que se redacta una norma es de carácter técnico, sin embargo, aprobar una norma con redacción oscura con el propósito de no hacerla aplicable, implica que lo técnico sea a la vez político”. Efectivamente, la intención política puede ser contraria al espíritu mismo de la tarea de legislar y a la responsabilidad del legislador, y justo esta realidad da marco al análisis que sustenta esta Iniciativa.

Antes de pasar a dicho análisis —que discurre sobre las omisiones de origen político en el proceso legislativo, lo que hace que la técnica legislativa quede a expensas de la intención partidista, que no siempre responde a la necesidad ciudadana—, se harán algunas otras precisiones sobre la parte científica, incluida por supuesto la iniciativa y su distinción del dictamen.

Para Bulygin,8 los problemas técnico-jurídicos que se presentan en la elaboración de las normas jurídicas, y por tanto los recursos que hay que dominar, son:

1. Lingüísticos. Lo que hay que evitar es la ambigüedad y la vaguedad.

2. Lógicos. Carácter sistemático. Lo que hay que evitar son las contradicciones, lagunas y redundancias.

3. Dinámicos. Relacionados con la promulgación y la derogación. Lo que hay que evitar principalmente es la indeterminación del sistema de normas por asimetría y/o antinomia entre las mismas.

Estos son, por tanto, los tres vectores que componen la técnica jurídica específica para elaborar una norma, porque en su más amplio sentido la técnica jurídica tiene aplicación desde la fase prelegislativa (la toma de decisiones sobre la pertinencia, utilidad y finalidad de un proyecto legislativo), hasta la aprobación y publicación de la ley.

La Iniciativa

El derecho a iniciar leyes está consignado y regulado en los artículos 71 y 72 de la CPEUM, 130 a 138 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, 55 a 64 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, 6 y 215 a 218 del Reglamento de la Cámara de Diputados.

Ni en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ni en la Ley Orgánica del Congreso ni en el Reglamento para el Gobierno Interior del mismo se especifica qué debe entenderse por iniciativa de ley. Es en el Reglamento de la Cámara de Diputados, artículo 3, fracción IX, que queda definida como “el acto jurídico por el cual da inicio el proceso legislativo”.

Esta es la definición originaria de iniciativa: “Vamos a pasar revista, en primer lugar, al significado de la iniciativa legislativa. Desde el viejo y clásico libro de Larcher, L’iniciative parlamentaire en France, de 1896, pasando por las páginas siempre brillantes que a la cuestión dedica Carré de Malberg en su Contribución a la teoría general del Estado, hasta las más recientes e importantes monografías sobre la materia de Galeotti, Spagna Musso, Lucifredi o Cuocolo, creo que es común en esa doctrina, y a mí me parece la doctrina más sólida, entender la iniciativa legislativa como el acto mediante el cual se pone en marcha obligatoriamente el procedimiento legislativo, es decir, y más concretamente, como el acto mediante el cual se abre ya paso a la fase constitutiva de ese procedimiento...”.9

Dicho proceso no lleva como objetivo único crear cuerpos normativos. Es claro que está dirigido igualmente a reformarlos, modificando la forma o el fondo de la norma o la estructura, derogando partes o abrogando leyes, pues legislar implica igualmente procurar y mantener una relación complementaria y armónica entre las leyes, que por otra parte tienen que cumplir una función social clara, es decir, ser aplicables. Por eso, en México se llama Iniciativa de Ley a todo proyecto que proponga cualquiera de las reformas citadas.

El acto de iniciar el proceso legislativo se concreta en la presentación de un documento, un proyecto de ley o decreto, al cual se le conoce igualmente como iniciativa. “Desde el punto de vista de la técnica legislativa, la iniciativa es el documento formal con una propuesta de ley o decreto que los órganos facultados presentan ante el Congreso para su estudio, discusión y en su caso aprobación”.10 Es, pues, tanto el acto, como el recurso material (un documento) para realizarlo.

Por otra parte, “decretar”, además de aludir a una atribución del titular del Ejecutivo, hace referencia igualmente a la facultad del Congreso para expedir, además de leyes y sus reformas, otras disposiciones de carácter particular en forma de decretos, como el otorgamiento de licencias al titular del Poder Ejecutivo federal.

Es necesario hacer notar que mientras el artículo 35 constitucional (F. VII) estipula el derecho de los ciudadanos a iniciar únicamente leyes, el artículo 71, al regular el derecho de iniciativa, no sustrae a los ciudadanos del derecho de iniciar también decretos. La Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en su Artículo 130, en armonía con el 71 de la CPEUM, establece igualmente el derecho de los ciudadanos a iniciar tanto leyes, como decretos: “1. El derecho de iniciar leyes o decretos compete a los ciudadanos en un número equivalente a cuando menos al cero punto trece por ciento de la lista nominal de electores”.

Las iniciativas de decreto son, pues, tanto doctrinaria, como jurídicamente, diferentes a las de ley, pero es necesario aclarar que en uso de la acepción genérica del verbo decretar, como acto de autoridad, en México las iniciativas de ley contienen un “proyecto de decreto” cuyo contenido es la propuesta concretada en cuerpo de ley, por cuanto decretar es una resolución de quien está facultado para hacerlo, tanto quien aprueba y emite (Congreso), como quien publica (Ejecutivo). Es decir, decreto se usa en ambos sentidos: uno genérico, para designar el acto de autoridad de emitir leyes, otro específico, como se explicó en el párrafo anterior.

En lo que al proceso interno se refiere, es decir, al que una iniciativa sigue en los órganos de la Cámara de Diputados hasta ser votada en el pleno, son relevantes para esta Iniciativa los procedimientos que deben cumplirse a partir de que la propuesta es turnada a la Comisión que la analizará y dictaminará.

Una comisión es, de acuerdo a la fracción II del artículo 3 del Reglamento, “el órgano constituido por el pleno, que a través de la elaboración de dictámenes, informes, opiniones o resoluciones contribuye a que la Cámara cumpla sus atribuciones constitucionales y legales”.

El dictamen es, conforme al artículo 80 del Reglamento, un “acto legislativo colegiado a través del cual, una o más comisiones facultadas presentan una opinión técnica calificada, por escrito para aprobar o desechar los siguientes asuntos:

I. Minutas;

II. Iniciativas de ley o de decreto;

III. Observaciones hechas por el Titular del Poder Ejecutivo Federal a proyectos de ley o decreto;

IV. Observaciones de la Cámara de Senadores en términos de la fracción E del artículo 72 Constitucional;

V. Cuenta Pública;

VI. Proposiciones, y

VII. Solicitudes de permiso constitucional en términos del artículo 37, inciso c), fracciones II a IV, de la Constitución”.

Una vez recibida una iniciativa de Ley en Comisión, ésta tendrá 45 días hábiles para dictaminarla (Reglamento: 182.1) y 90 si se trata de un proyecto de reforma constitucional (Reglamento: 89.2, F I).

La Comisión podrá solicitar al Presidente de la Mesa Directiva una prórroga para dictaminar, que de ser aprobada durará también 45 o 90 días, según el caso. No podrá haber más de una prórroga (Reglamento: 183.1 y 183.2).

A continuación, se transcriben los artículos del Reglamento que serán sometidos a una comparación con lo que sucede en la realidad cotidiana de la práctica legislativa y, por tanto, serán interpretados de manera textual.

Artículo 89.

1. Si el dictamen correspondiente a las iniciativas no se ha presentado, cuando haya transcurrido el plazo para dictaminar, se tendrá por precluida la facultad de la comisión o comisiones para hacerlo, observando lo siguiente:

I. El Presidente deberá emitir la declaratoria de publicidad, a más tardar, dos sesiones ordinarias después de que el plazo para emitir dictamen haya precluido,

II. La Mesa Directiva deberá incluirlas en el Orden del día para su discusión y votación, cuando hayan transcurrido dos sesiones, a partir de la declaratoria de publicidad, y

III. Deberán ser aprobadas por mayoría calificada, de lo contrario, se tendrán por desechadas, procediendo a su archivo como asuntos total y definitivamente concluidos.

2. En el caso de las iniciativas de reforma constitucional, se observará lo siguiente:

I. La comisión o comisiones deberán resolverlas dentro de un término máximo de noventa días,

II. La comisión o comisiones que consideren conveniente prorrogar la decisión de la iniciativa turnada, deberán hacer la solicitud al Presidente, por conducto de su Junta Directiva, dentro del término para dictaminar, establecido en el numeral anterior. La Mesa Directiva resolverá las solicitudes de prórroga, considerando las circunstancias y argumentos de la petición. En caso de otorgarse, las comisiones tendrán hasta noventa días más, contados a partir del día siguiente en que se hubiese cumplido el término. No podrá haber más de una prórroga, y

III. Aquellas que no se resuelvan en el plazo indicado, se tendrán por desechadas. El Presidente instruirá su archivo como asuntos total y definitivamente concluidos.

Artículo 184.

1. La Mesa Directiva establecerá un acuerdo para que las iniciativas y minutas que no fueron dictaminadas por la comisión respectiva, en los plazos establecidos y una vez realizadas las prevenciones a que hace referencia este Reglamento, se presenten en sus términos ante el pleno, para su discusión y votación.

2. Las proposiciones no dictaminadas dentro del periodo ordinario de sesiones en que fueron presentadas, se tendrán por desechadas, procediendo a su archivo como asuntos total y definitivamente concluidos.

Artículo 187.

1. Las comisiones, durante los recesos, deberán continuar el estudio de los asuntos pendientes, hasta resolverlos. Asimismo, deberán estudiar y dictaminar los asuntos que les sean turnados por la Comisión Permanente.

2. Los dictámenes que las comisiones envíen a la Mesa Directiva durante el periodo de receso para su discusión y votación en el pleno, serán registrados para su desahogo al inicio del siguiente periodo ordinario de sesiones, conforme a la programación que acuerde la Mesa Directiva.

De lo anterior, puede y debe inferirse que:

1) El procedimiento de dictaminar es una facultad reglamentaria (es decir, el poder hacer o no hacer por elección), no una obligación (el deber de hacer por prescripción), de las comisiones (89.1); 2) dicha facultad precluye, (89.1, F.I) y cuando esto sucede, la iniciativa debe ser discutida y votada en el pleno (89.1, F. II y III); 3) excepto las que involucran una reforma constitucional, que serán desechadas si no son dictaminadas en el plazo y, en su caso, la prórroga fijados (89.2, FIII); 4) en el mismo caso se encuentran las proposiciones (184.2); 5) las comisiones continúan trabajando durante los periodos de receso (187.1).

El dictamen, pues, no es un requisito.

El Diputado como titular de derechos

La palabra diputado se formó “a partir de député, participio pasivo del antiguo verbo francés députer, que significaba ‘representar a la autoridad’, proveniente del bajo latín deputare, con el mismo significado. En una primera época, como es obvio, este representante era alguien designado por alguna alta autoridad o por el propio monarca, pero con el auge de las ideas democráticas que se respiraban en Francia desde algunas décadas antes de la Toma de la Bastilla, los diputados devinieron representantes del nuevo soberano: el pueblo. Hacia 1748 –por tanto, ya antes de la caída del Antiguo Régimen– Montesquieu llamaba députés (diputados) a aquellos que eran designados para un cargo mediante una elección. Tras la Caída de la Bastilla en 1789, se dio el nombre de diputados a los miembros del Parlamento, elegidos por votación popular”.11

Un diputado tiene derechos y obligaciones como representante político de la nación, servidor público, ciudadano y ser humano, conferidos tanto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), como por las leyes secundarias.

La representación política misma es un derecho constitucional de todo ciudadano mexicano:

Artículo 35. Son derechos del ciudadano:

(...)

II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley”. (Citation Cám19/12058)

Como representante de la nación, un diputado es un mandatario legislador que se encarga principalmente de iniciar, reformar (modificar, adicionar, derogar) y abrogar leyes en lo que a la legislatura que integra compete, es decir, en lo estatal o en lo federal, así como solicitar información a diversas autoridades y exhortarlas a actuar o dejar de actuar en determinado sentido, pues tiene facultad de vigilar el desempeño de servidores y funcionarios públicos.

Es importante hacer hincapié en que un diputado federal legisla para todos los mexicanos, no solo para la porción de electores que voto por él. Estos son solo el vehículo para que un candidato de un partido o independiente llegue al Congreso de la Unión, porque el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos de gobierno se concreta en México, primordialmente, en la democracia representativa, lo cual conlleva la obligación de participar con su voto en la conformación de las asambleas de congresistas, representantes cada uno de todo el pueblo mexicano, en el caso de los diputados, y de los estados de la República, en el caso de los senadores.

Los diputados federales no son representantes directos de quienes los eligieron. La propia CPEUM establece el tipo de representación que tiene este servidor público:

Artículo 51. La Cámara de Diputados se compondrá de representantes de la Nación, electos en su totalidad cada tres años.

Cada diputado desempeña su representación en el ejercicio de las facultades del Congreso, descritas en el artículo 73 de la CPEUM, y exclusivas de la Cámara de Diputados, establecidas en el artículo 74. En ninguna de estas normas constitucionales están facultados ni el Congreso ni su Cámara de Diputados para dar atención particularizada a los electores a través de sus miembros, por tanto, éstos tampoco la tienen.

Ciertamente, el diputado federal es un vínculo entre los electores del distrito al que pertenece y el Congreso, de acuerdo al artículo 8, fracción XV, del Reglamento de la Cámara de Diputados, pero no se define en qué consiste tal vínculo, ni el establecerlo hace al diputado federal un servidor directo de tales electores, mucho menos un gestor. Como político y ser humano, un diputado federal puede apoyar no solo a sus electores, sino a cualquier mexicano, pero no es su obligación. Responde en su desempeño solo ante el Congreso mismo, que informa a todos los representados, es decir, todos los mexicanos, de la labor de sus miembros, a través de la página de internet www.diputados.gob.mx.

Del ejercicio cabal de sus derechos en el desempeño de su labor, depende el cumplimiento de las responsabilidades y obligaciones de un diputado respecto de sus representados, el pueblo de México en su conjunto, porque, como dice Pitkin:12 “El meollo de la representación reside en el resultado verificable del quehacer del representante, es decir, lo fundamental aquí es el contenido de la acción; en ese sentido, la importancia de la representación sustantiva no debiera residir en el hecho de que una persona sea electa periódicamente, sino en la evaluación de cómo actúa ésta para promover y gestionar los intereses de quienes representa”.

Derivado de su carácter de representante de la nación, el diputado es un servidor público en los términos del artículo 108 de la CPEUM:

Artículo 108. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este Título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial de la Federación, los funcionarios y empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión o en la Administración Pública Federal, así como a los servidores públicos de los organismos a los que esta Constitución otorgue autonomía, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones” (Cámara de Diputados, 2019).

Entre los derechos con que cuenta un diputado está, de acuerdo al artículo 71 de la CPEUM, el de iniciar leyes:

Artículo 71. El derecho de iniciar leyes o decretos compete:

(...)

II. A los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión” (Cámara de Diputados, 2019).

(...)

Este derecho, junto con el de iniciar decretos y presentar proposiciones, consta igualmente en la fracción I del artículo 6 del Reglamento de la Cámara de Diputados, pero no constituye una obligación (Artículo 8). Esto implica que si un diputado no legisla propiamente, habrá sido por la omisión de un derecho y no por el incumplimiento de una obligación.

Habrá que remarcarlo: en México los diputados no están obligados a iniciar leyes, decretos o presentar proposiciones. Pero si a votar todos los asuntos que se presenten en el pleno durante los periodos ordinarios y extraordinarios de sesiones.

El Conveniente Rezago Legislativo

Recapitulando: las iniciativas que no dictamina una comisión rara vez llegan al pleno para ser discutidas y votadas, cuando, por reglamento, debieran hacerlo todas, excepto las de reforma constitucional.

Hay tres omisiones involucradas en esta práctica:

1. La primera es la de dictaminar, que no tiene consecuencias jurídicas, puesto que no detiene el proceso legislativo.

2. La segunda es la de dar publicidad a la iniciativa que no fue dictaminada en tiempo y forma, lo cual es responsabilidad del Presidente de la Mesa Directiva.

3. La tercera es la de integrar a la orden del día, para su discusión y votación en el pleno, la iniciativa publicitada, lo cual corresponde a la Mesa Directiva por acuerdo.

Sin embargo, ya sea que se entienda erróneamente el dictamen como un requisito, ya que se prefiera esperar a que la comisión facilite el trabajo, o que se haga con una intención y/o estrategia política determinada, las iniciativas de ley sin dictamen duermen el sueño de los justos, pues si no versan sobre reformas constitucionales, no pueden ser consideradas asuntos total y definitivamente concluidos, así que pasan a lo que se conoce como la “congeladora”, es decir, se reservan como pendientes de trámite.

Este es el principal motivo, en ambas Cámaras del Congreso de la Unión, de lo que se conoce como el rezago legislativo, un problema histórico, sobre el cual Camacho13 señala: “Dentro de las complejidades jurídicas y políticas más sensibles del quehacer legislativo, figura la relativa al fenómeno del rezago que se forma a lo largo de una o varias legislaturas con motivo de la ausencia de culminación en tiempo y forma de diferentes procesos legislativos instaurados en las Cámaras del Congreso por los titulares del derecho de iniciativa previstos en el artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Este fenómeno, adverso, que no corresponde al espíritu y sentido de los mecanismos previstos en la Constitución y en la legislación del Congreso para el buen proveer legislativo, redunda en perjuicio de la buena valoración respecto de la eficacia en el cumplimiento de las funciones constitucionales encomendadas al legislador federal e incomoda indudablemente a cada uno de los propios diputados y senadores. Propicia, además, un grave deterioro en el aprecio de la ciudadanía por la labor de sus legisladores...”.

Las causas de este problema son múltiples. Para Camacho,14 tan solo en lo que al trabajo de las Comisiones respecta, son:

1. Cortedad del plazo legal para producir dictamen.

2. Interposición de foros de consulta dentro del plazo legal.

3. Tramitación de solicitudes de información indispensable para dictaminar, a las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo.

4. Cambios en la integración de las comisiones o en la Mesa Directiva de las mismas en el curso de la Legislatura.

5. Ausencia de mayor intensidad de reuniones ordinarias y extraordinarias de las comisiones.

6. Cancelación de reuniones de comisión y ausencia de su reposición.

7. Carencia de un ejercicio completo de la facultad de expedir dictámenes desestimativos o en sentido negativo, dando oportuna cuenta de ello al pleno por conducto de la Mesa Directiva.

8. Ejercicio no suficiente de la posibilidad legal de producir dictámenes que abarquen la totalidad de las iniciativas relacionadas preexistentes.

9. Insuficiencia de impulso procesal por parte de los autores de las iniciativas.

10. Proliferación de iniciativas notoriamente inviables o concurrentes con otras ya registradas.

11. Acumulación de proyectos de dictamen, pospuestos en cuanto a su discusión final y votación, con motivo de no poderse llevar a cabo la reunión de comisión o comisiones unidas correspondiente, por falta de quórum.

12. Incapacidad material de algunos secretarios técnicos y asesores de las comisiones para absorber las elevadas cargas de trabajo.

13. Ausencia del ejercicio oportuno de reclamación ante la Mesa Directiva del pleno, con motivo del vencimiento del plazo legal de dictaminación y sus prórrogas.

14. Negativas ocasionales de algunos miembros de las comisiones para firmar oportunamente los dictámenes consensados, haciendo legalmente imposible su presentación ante el pleno.

15. Presentación de iniciativas en las postrimerías de la Legislatura.

16. Ocasional falta de mayor rigidez para inducir al saneamiento de todas las causas anteriores y esporádica flexibilización generalizada respecto de la exacta aplicación de las disposiciones constitucionales y legales aplicables, entre otras.

Ahora bien, precisa Camacho,15 que “suponer, en cualquier ámbito y concretamente en el Congreso, que toda propuesta necesariamente ha de prosperar, es tanto como afirmar que sin ponderación alguna a cada una de las mismas debe recaer una aceptación incondicional como si hubiesen sido hechas por un promovente dotado de un imperio cuya voluntad no admite contradicción o enmienda y eso no está previsto en nuestro sistema constitucional”. Sin embargo, no existe un procedimiento reglamentario para desechar iniciativas en comisiones, (excepto, como se ha mencionado, en el caso de las de reforma constitucional), pues éstas no son el órgano al que compete hacerlo, sino al pleno, hayan sido dictaminadas en sentido positivo o negativo. De faltar el dictamen en tiempo y forma, la Mesa Directiva tiene que asumir la responsabilidad: le dará publicidad y la integrará a la orden del día para ser discutida y votada en el pleno, ya que “argumentar... que a quien compete resolver acerca de la procedencia o no de un asunto legítimamente planteado puede no ocuparse de atenderlo o le basta con no proveer parcialmente o en definitiva nada al respecto, sin ofrecer mayores explicaciones, sería tanto como considerar que en el respectivo nexo quien tiene la obligación de decidir goza del figurativo mismo imperio aludido en el párrafo anterior, que desde luego tampoco está autorizado constitucionalmente” (Camacho 2006:184).

Exposición de Motivos

Detrás de todas las causas del rezago legislativo hay intenciones y estrategias políticas que las perpetúan, como la de frenar, condicionar y/o debilitar a la oposición, dejando sus iniciativas sin dictaminar y, por tanto, sin llegar al pleno, en contravención del Reglamento.

En la realidad, es muy común que las razones jurídico-legislativas se supediten a las políticas en casi cualquier Congreso o Parlamento.

Dice Carbonell:16 “Los estudios sobre el órgano legislativo del Estado, aunque sean eminentemente técnico-jurídicos, no deben dejar de tener presente que muchas de las funciones parlamentarias son influidas y en ocasiones incluso determinadas por cuestiones políticas que escapan al mero tratamiento teórico. Los que se refieren a la técnica legislativa no son la excepción”.

“En las sociedades plurales del presente (en las cuales conviven intereses contrapuestos y a veces irreconciliables) el trabajo legislativo se ve sometido a grandes presiones. Los grupos sociales de interés pugnan por obtener normas favorables para sus miembros; a su vez, los legisladores establecen redes clientelares con los grupos de poder real (desde los partidos políticos hasta los medios de información de masas, pasando obviamente por los poderes económicos) e intercambian ventajas y recursos, a veces de forma poco diáfana y jurídicamente discutible”.

No obstante, el más poderoso de los motivos políticos en la labor legislativa es el quehacer gubernamental. En los regímenes parlamentarios hay fricciones, pero no dilema: el gobernante emana del partido mayoritario en el parlamento. En los sistemas congresionales, la mayoría de ellos de corte presidencial, la tensión política y la forma en que se resuelve en las cámaras son definitorias respecto de las decisiones y acciones del Poder Ejecutivo, especialmente cuando se trata de sistemas pluripartidistas, como el mexicano, en el que las alianzas son estratégicas, incluso cuando el partido en el poder tiene mayoría en el Congreso.

En cualquier caso, los intentos del partido en el poder por restar fuerza a la oposición no son ni excepcionales ni nuevos en México. Ya en el año de 1826 se iniciaba en la Cámara de Diputados una lucha inspirada por las logias masónicas. El coahuilense Miguel Ramos Arizpe fue su promotor, aprovechando que la mayoría de los congresistas pertenecían al rito de York. De esta manera fueron anulados los representantes populares que pertenecían al rito escocés.17

Como ya se dijo, una de las formas que tiene el partido mayoritario en la Cámara de Diputados para frenar, debilitar y/o condicionar a la oposición, o simplemente resaltar la propia labor legislativa, es “congelar” sus iniciativas de ley, una vez precluida la facultad de la comisión competente para dictaminar, no obstante que de acuerdo al artículo 89 del Reglamento debieran, primero, ser objeto de una declaratoria de publicidad por parte del Presidente de la Mesa Directiva, a más tardar dos sesiones ordinarias después de transcurrido el plazo que se tenía para emitir dictamen, y posteriormente incluidas en el orden del día para su discusión y votación en el pleno, cuando hayan transcurrido otras dos sesiones a partir de la declaratoria de publicidad.

A esto se le conoce como “preclusión de la iniciativa”, término coloquial, aunque erróneo, en el ejercicio legislativo, pues lo que en realidad precluye es la facultad de dictaminar de la comisión a la que fue turnada.

La acepción misma de la palabra evidencia el error: precluir, dicho de una acción o de un derecho: quedarse sin la posibilidad de su ejercicio por el transcurso del plazo legal (Diccionario de la Lengua Española).

Por tanto, no pueden precluir ni la iniciativa ni el tiempo establecido para dictaminarla, como equivocadamente se señala en la fracción I del numeral 1 del artículo 89: “...después de que el plazo para emitir dictamen haya precluido”, referido a la declaratoria de publicidad que debe emitir el Presidente de la Mesa Directiva cuando la comisión haya perdido su facultad de dictaminar por el transcurso del tiempo.

Tres Equívocos

El hecho es que las iniciativas de ley sin dictaminar nunca, o rara vez, llegan al pleno. Es costumbre aceptada. Y esto provoca graves equívocos:

Primero: que el derecho de iniciar leyes llega hasta la presentación del documento primario, su recepción y turno formal.

Segundo: que el dictamen es un requisito para que las iniciativas puedan ser discutidas y votadas en el pleno, con las excepciones reglamentarias.

Tercero: que el diputado no puede hacer nada más que volverlas a presentar al siguiente año de ejercicio legislativo.

1. Primer equívoco

Por lo que toca al primer equívoco: que el derecho de iniciar leyes llega hasta la presentación del documento primario, su recepción y turno formal, es el más extendido, pues tiene un origen histórico.

Efectivamente, la primera definición de iniciativa tiene sus raíces en Francia, en 1896, cuando se consideró el “acto mediante el cual se pone en marcha obligatoriamente el procedimiento legislativo”. Y así es como el Reglamento de la Cámara de Diputados nos dice que debe ser entendida la iniciativa de Ley.

Sin embargo, en 2011, 2012, 2015 y 2017, dos reformas constitucionales y tres sentencias del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) cambiaron el panorama jurídico, aunque no los usos, del derecho a iniciar leyes, establecido en el Artículo 71 constitucional. Tras estos cambios, es evidente que la definición de iniciativa contenida en el Reglamento de la Cámara de Diputados ha quedado obsoleta.

En 2011, la CPEUM reconoció en su artículo 1o. todos los derechos humanos contenidos en los tratados internacionales firmados por México; es decir, los “positivizó”; en 2012 se incorporó a su artículo 35, fracción VII, el derecho de los ciudadanos a iniciar leyes; en 2015 el TEPJF determinó que tal derecho se agota hasta que la iniciativa de ley es discutida y votada en el pleno, y en 2017, con dos sentencias más, dictó jurisprudencia y lo declaró como humano.

Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.

(...)

Artículo 35. Son derechos del ciudadano:

(...)

VII. Iniciar leyes, en los términos y con los requisitos que señalen esta Constitución y la Ley del Congreso. El Instituto Nacional Electoral tendrá las facultades que en esta materia le otorgue la ley, y

La persistente práctica legislativa de “congelar” iniciativas, refuerza la idea, incompatible ya con el espíritu de la CPEUM –igual que la norma reglamentaria respectiva–, de que el derecho de iniciar leyes se agota en el trámite primario: la presentación del documento, su recepción y turno formal.

Es importante insistir en que cumplir únicamente con este trámite primario, sin ir más allá en el proceso legislativo, no es solo una práctica fuera del Reglamento en la Cámara de Diputados (y la de Senadores), que podríamos calificar de omisiva, es decir, consistente en un “no hacer”, sino que contraría al propio ordenamiento, pues, como se ha venido describiendo, lo procedente por norma, a falta de dictamen, es la discusión y votación del proyecto en el pleno.

Para ahondar en este equívoco, es necesario describir el contenido del derecho a iniciar leyes. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) en México ha abordado con suficiencia el tema.

El primer antecedente en la determinación del contenido del derecho a iniciar leyes se encuentra en la Tesis XXIII/2015 del Tribunal (TEPJF, 2015), que a la letra señala:

Partido Revolucionario Institucional vs. Tribunal Estatal Electoral de Sinaloa

Interés jurídico. Lo tienen los ciudadanos para controvertir la omisión de los órganos legislativos de dictaminar proyectos de iniciativa ciudadana (legislación de Sinaloa)

De la interpretación sistemática y funcional de los artículos 35, fracción VII y 116, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2, 3, 4 y 6 de la Carta Democrática Interamericana; 10, fracción IV, 15 y 45, fracción V, de la Constitución Política del Estado de Sinaloa; 60, 61, y 64 de la Ley de Participación Ciudadana de esa entidad federativa; y 147, párrafo tercero, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Sinaloa; se advierte que la iniciativa ciudadana es un instrumento de democracia directa, por el que se establece el derecho constitucional de los ciudadanos a iniciar leyes, a fin de que puedan participar de manera inmediata en la toma de decisiones públicas gubernamentales, el cual debe ser tutelado por la autoridad electoral. En ese sentido, los ciudadanos tienen interés jurídico para controvertir la omisión de los órganos legislativos de dictaminar los proyectos de creación, modificación, reforma, derogación o abrogación de leyes y decretos que hayan presentado, porque su derecho a iniciar leyes no se agota con la simple presentación de la propuesta, sino que, para su vigencia plena y ejercicio eficaz, es necesario que la autoridad legislativa se pronuncie al respecto; pues asumir una postura contraria, tornaría ineficaz e inútil el ejercicio del aludido derecho político del ciudadano.

Quinta Época:

Asunto general. SUP-AG-119/2014.—Actor: Partido Revolucionario Institucional.—Autoridad responsable: Tribunal Estatal Electoral de Sinaloa.—12 de noviembre de 2014.—Unanimidad de cuatro votos.—Ponente: Flavio Galván Rivera.—Secretarios: José Wilfrido Barroso López, Isaías Trejo Sánchez y Rodrigo Quezada Goncen.

La Sala Superior en sesión pública celebrada el treinta de mayo de dos mil quince, aprobó por unanimidad de votos la tesis que antecede.

Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 8, Número 16, 2015, páginas 50 y 51.

En las últimas cinco líneas de la tesis, destacadas en negritas, puede verse que la autoridad electoral considera que el derecho de iniciativa no se agota en su recepción y puesta a disposición en comisiones, sino que la autoridad legislativa debe pronunciarse al respecto, lo cual no concluye con el dictamen, según puntualizó el Tribunal en su argumentación de respaldo a la sentencia recaída al Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano, con número de expediente SUP-JCD-470/2017: “En ese sentido, ha sido criterio de este órgano jurisdiccional que los ciudadanos cuentan con interés jurídico para controvertir la omisión de los órganos legislativos de dictaminar los proyectos de creación, modificación, reforma, derogación o abrogación de leyes y decretos que hayan presentado, porque su derecho a iniciar leyes no se agota con la simple presentación de la propuesta, sino que, para su vigencia plena y ejercicio eficaz, es necesario que la autoridad legislativa se pronuncie al respecto, lo cual incluye, en su caso, la emisión del dictamen por parte de la Comisión correspondiente, así como la discusión y votación en el pleno de la Cámara respectiva”.

Puede verse que en 2017, dos años después del primer antecedente, el Tribunal explica claramente el alcance del derecho a iniciar leyes, lo cual es corroborado posteriormente, en el mismo año, en la sentencia SUP-JDC-1032/2017, en la cual, además, el Tribunal califica la mal llamada “preclusión” de iniciativa como una omisión legislativa: “Sin embargo, debe destacarse que, en efecto, la omisión legislativa se actualiza porque no basta con que la autoridad haya hecho un pronunciamiento respecto al turno de la iniciativa a las comisiones respectivas, sino que, en todo caso debe justificar fundada y motivadamente la falta de celeridad para continuar con las etapas del proceso legislativo”.

En los tres juicios citados los actores fueron ciudadanos que presentaron, una vez cumplidos todos los requisitos legales, sendas iniciativas de ley, en el Congreso de Sinaloa, la primera; en la Cámara de Diputados, la segunda y en la Cámara de Senadores, la Tercera, donde fueron “congeladas”, de manera que procedieron a interponer un demanda para iniciar el proceso jurisdiccional conocido como Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano (JDC), ante el TEPJF, el cual, en todos los casos, dio razón a los promoventes y ordenó a la autoridad responsable cumplir hasta el final con el proceso legislativo, para respetar cabalmente el derecho político-electoral que tienen los ciudadanos para iniciar leyes, de acuerdo a los artículos 35, fracción VII y 71, Fracción IV de la CPEUM, así como el artículo 79, numeral 1 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral que, entre otras reglas de procedencia para interponer un JDC, considera el derecho humano a asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país.

Una vez determinados con claridad los alcances del derecho a iniciar leyes, ausentes por supuesto en los ordenamientos que rigen al Congreso de la Unión y sus cámaras (o no hubiera hecho falta la intervención del TEPJF), es necesario destacar que la jurisprudencia debe regir, pues si bien es cierto que en México ningún otro poder tiene injerencia en la forma de organización y funcionamiento del Poder Legislativo, también lo es que eso no puede incluir lo relativo al proceso legislativo mismo, puesto que éste no debe ser (aunque desafortunadamente lo es de facto ) determinado en su naturaleza y extensión por la praxis en las cámaras, sino solo cumplido con respeto a la Constitución, los ordenamientos específicos, los principios generales del derecho y, a falta de normatividad, la jurisprudencia.

En la citada sentencia SUP-JDC-1032/2017, el Tribunal determina que “cuando existe un mandato constitucional, el Poder Legislativo no es libre para decidir no legislar, y en tanto dicha omisión sea analizada por los órganos competentes para ello, es posible restituir el goce de los derechos humanos violados.

(...)

“La obligación de garantizar el derecho político electoral en juego, debe leerse como la materialización de cumplir con las etapas del proceso legislativo en los plazos y términos que para ello marca la normativa aplicable. Al no hacerlo de esta forma, la estructura del poder legislativo incumple con el mandato constitucional y con ello con las obligaciones internacionales de igual forma”.

El proceso legislativo que se lleva a cabo en cada cámara es la base del proceso legislativo bicameral descrito en artículo 72 de la CPEUM, que no hace por cierto excepción alguna respecto de las iniciativas de ley. Es por ello que en ningún caso los reglamentos de las cámaras permiten “la preclusión” de iniciativas ni el llamado “congelamiento”. De hecho, de acuerdo al proceso reglamentario, si no son dictaminadas deben pasar al pleno, excepto, en la Cámara de Diputados, las que versan sobre reformas constitucionales, lo cual es un desatino, pues si iniciativas de menor importancia en cuanto a la jerarquía de la ley deben ser aprobadas por el pleno, con mayor razón debiera decidir éste sobre las de rango constitucional, en lugar de que sean desechadas “por procedimiento”, y además “como asunto total y definitivamente concluido” (artículo 89.2, F. III del Reglamento de la Cámara de Diputados).

Visto todo lo anterior, no se sostiene la regla de eximir las iniciativas de reforma constitucional del resto de las iniciativas de ley en el proceso legislativo interno de la Cámara de Diputados.

No existe ningún argumento válido para sustraerlas del ejercicio cabal del derecho a iniciar leyes. Ni siquiera el obsoleto criterio de que la CPEUM es rígida en su método de reforma, porque la numeralia lo desmiente, y especialmente tomando en cuenta que tal derecho es considerado jurisprudencialmente como humano, y por tanto deberá ser interpretado “favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia” (CPEUM, artículo 1o.).

2. Segundo Equívoco

Respecto del segundo equívoco, se reitera lo antes dicho: la dictaminación es una facultad (prerrogativa), y no una obligación (imposición), que la comisión puede perder, sin que sea un obstáculo para que la iniciativa continúe su proceso legislativo.

Es importante señalar, además, que el equívoco se debe también a que el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos prescribe, respecto del dictamen, algo totalmente distinto al Reglamento de la Cámara de Diputados. En su artículo 87 establece la obligación de las comisiones de dictaminar y fija un plazo de 5 días.

Artículo 87. Toda Comisión deberá presentar dictamen en los negocios de su competencia, dentro de los cinco días siguientes al de la fecha en que los haya recibido...

Sin embargo, la Cámara de Diputados privilegia, y debe privilegiar, por el principio de jerarquía de la ley, su reglamento específico, aunque no lo siga al pie de la letra.

Por otra parte, lo único que pudiera explicar que las iniciativas de reforma constitucional pasen a ser desechadas transcurrido el lapso para su dictaminación sin que la comisión se haya pronunciado al respecto, es que, de acuerdo a su Artículo 135, la CPEUM es rígida.

“...rígida en cuanto tiene un procedimiento más complicado para reformar la norma constitucional que aquel que se sigue para alterar la norma ordinaria, y así preservar la supremacía constitucional y la estabilidad que cualquier ley fundamental debe poseer dentro de la continua adecuación a la cambiante realidad”.18

Artículo 135. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerden las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados y de la Ciudad de México.

“El artículo no señala quién tiene la facultad de iniciativa para la reforma constitucional, y este aspecto es importante, en razón de que entonces se tiene la oportunidad de fijar la agenda de las reformas constitucionales”.19

Tampoco particulariza tal facultad el artículo 71 de la CPEUM, que regula de manera general el derecho a iniciar leyes, reconocido como competencia del presidente de la república, los legisladores, las legislaciones estatales y los ciudadanos. Y en el artículo 72, que describe el proceso legislativo bicameral, la CPEUM no distingue entre iniciativas de reforma constitucional e iniciativas de ley en general. Es hasta el artículo 135 que condiciona la reforma constitucional a determinados requisitos.

Sin embargo, en el proceso legislativo interno, el Reglamento de la Cámara da un tratamiento diferenciado a la iniciativa de reforma constitucional, en un trámite en el que de ninguna manera radica la “rigidez” de la Constitución, puesto que es al pleno (al que puede no llegar nunca si precluye la facultad de la comisión para dictaminar) al que corresponde dar la última palabra sobre la pertinencia de cualquier tipo de iniciativa, con mucho mayor razón de las que involucran modificaciones a la Constitución.

El Reglamento contiene, como ya se observó (Vid. Supra. 21), un aspecto técnico que permite su desechamiento “discrecional”, por la simple alternativa de no dictaminar que tiene cualquier comisión, y cuya elección no puede responder a ninguna otra motivación que no sea política.

La clasificación de las constituciones del mundo en rígidas y flexibles (por el método requerido para su modificación) se debe a James Brayce, quien la elaboró para sustituir las categorías de escritas o estatutarias y no escritas o consuetudinarias, las que consideraba anticuadas y confusas. Sin embargo, la categorización de Brayce ha quedado igualmente obsoleta, ante la evidencia de que las constituciones rígidas no lo son tanto y las flexibles tampoco.

Baste señalar que la CPEUM cuenta con 930 reformas del 8 de julio de 1921 al 6 de junio de 2019 (Cámara de Diputados, 2019), mientras la Constitución de Estados Unidos tiene solo 27 enmiendas desde 1787 (National Achives, 2019). Ambas, por cierto, son consideradas rígidas.

3. Tercer Equívoco

Sobre el tercer equívoco, relativo a que el diputado no puede hacer nada cuando “precluye” su iniciativa, excepto volverla a presentar, hay que precisar que no se trata más que de una creencia autolimitante.

Hay dos vías de acción: la interna y la externa.

Si bien es cierto que, a diferencia de los senadores, los diputados no tienen derecho a solicitar una excitativa, o sea, la petición a la Mesa Directiva para que exhorte a una comisión a emitir el dictamen de una iniciativa (fracción III, artículo 8 del Reglamento del Senado de la República), pueden hacer, si así lo desean, una atenta solicitud escrita en ese sentido, porque nada en su propio Reglamento lo impide.

Cabe hacer notar que en el Senado de la República también se lleva a cabo la práctica legislativa contra reglamento de “preclusión” de las iniciativas, sin que sea de efectiva solución el ejercicio del derecho de excitativa. Esto se debe, principalmente, a que en ninguno de los reglamentos de las dos cámaras existen sanciones para el incumplimiento de los procedimientos del proceso legislativo, excepto para la inasistencia a las sesiones (CPEUM, artículo 64).

No hay, pues, manera de coaccionar ni a la comisión (porque en su caso el dictamen es una facultad), ni a los miembros de la mesa directiva, cuando éstos últimos no cumplen con su obligación reglamentaria de dar publicidad e incluir en la orden del día una iniciativa no dictaminada.

Con esto resulta que, de facto , todo el proceso legislativo es facultativo, pues sus procedimientos han sido establecidos en una norma imperfecta, es decir, la que carece de sanción, por tanto, de medios de coacción para el cumplimento de las reglas.

Volviendo a la Cámara de Diputados, nada impide, pues, solicitar la dictaminación o la publicidad e inclusión en la orden del día de una iniciativa. Puede, ciertamente, no haber respuesta alguna, como no la hay en el Senado, a pesar del derecho expreso a solicitar una excitativa, porque no hay posibilidad de coacción.

La vía externa es, por supuesto, la jurisdiccional, pero abordarla rebasa los propósitos de esta Iniciativa.

La violación al derecho a iniciar leyes y otros relacionados

Derecho, facultad, atribución

De acuerdo al artículo 35, fracción VII, de la CPEUM, iniciar leyes es derecho de todo ciudadano; pero es facultad (derecho que compete), de acuerdo al artículo 71 de la CPEUM, del presidente de la república, los senadores y los diputados federales y locales, así como de los ciudadanos cuando cumplan determinados requisitos; en tanto, se convierte en atribución (facultad atribuida específicamente) de los senadores y diputados que componen las Cámaras del Congreso de la Unión, por virtud de los artículos 49, 50 y 72 constitucionales, entre otros.

Ahora bien, para los diputados, que tienen el derecho, la facultad y la atribución de iniciar leyes, el proceso es el mismo que se aplica para el ciudadano una vez aceptada la iniciativa. El Reglamento de la Cámara no hace distinción alguna y sí, en cambio, puntualiza en el artículo 77, numeral 1, que el derecho de iniciativa de los diputados es irrestricto. Se infiere entonces que, si para el ciudadano, de acuerdo a la jurisprudencia, el derecho de iniciar leyes se agota hasta que su iniciativa ha sido votada por el pleno, lo mismo debe regir para un legislador, de lo contrario estaría restringiéndose su derecho –humano, fundamental y reglamentario–, cosa que, por interpretación en sentido opuesto al término “irrestricto”, prohíbe el propio reglamento de la Cámara y, aún más, la propia Constitución, al referirse a la interpretación de los derechos humanos favoreciendo la más amplia protección a la persona, pues el legislador no deja de serlo en el ejercicio de sus atribuciones.

El TEPJF considera el derecho a iniciar leyes como humano, de carácter político-electoral. De este derecho humano derivan la facultad y la atribución de iniciativa de un legislador, ambas constitucionales. Así pues, por competencia y por asignación directa, un legislador puede –aunque, paradójicamente, no está obligado, como ya lo vimos antes— iniciar leyes en el desempeño de su servicio público, que consiste en representar a la nación como miembro del Congreso de la Unión, y no solo a la porción del electorado que voto por él, para lo cual tiene funciones derivadas de sus derechos y obligaciones reglamentarias.

En razón del imperativo legal que en México tienen los principios de universalidad, indivisibilidad, interdependencia y progresividad de los derechos humanos (Artículo 1o. de la CPEUM), particularmente los de indivisibilidad e interdependencia, en este caso, puede afirmarse que si se impide a un legislador cumplir con las funciones y los objetivos de su servicio público, que es la representación de todos los mexicanos, en este caso ver completado el ciclo que involucra su derecho a iniciar leyes, se violenta igualmente su derecho a “ser votado para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley” (CPEUM, artículo 35, F II), del cual deriva la representación que ostenta.

Aún más, con ello se afecta el derecho de todos los ciudadanos a ser representados adecuadamente en el Congreso de la Unión, en virtud de los mismos principios invocados; por tanto, su derecho a votar, que lleva justamente ese fin, el de participar políticamente en los asuntos del país a través de sus representantes.

En torno a esta situación, el Tribunal Constitucional Español, en sentencia de 21 de febrero de 1983, determinó que la figura jurídica de la representación en las democracias presupone que la voluntad del representante es la voluntad de los representados, de manera que la ruptura u obstrucción de esta relación destruye la naturaleza misma de la institución representativa y vulnera el derecho fundamental de todos los sujetos que son parte de ella.

Esto deriva en una clara vulneración a la democracia, pues sus principios básicos se ven violentados. Este es el impacto jurídico de la “preclusión” de iniciativas.

“Los derechos humanos son interdependientes, es decir están vinculados entre ellos y son indivisibles, que no pueden separarse o fragmentarse unos de otros. Todos los derechos humanos, civiles, políticos, económicos, sociales y culturales deben comprenderse como un conjunto. Lo anterior, también implica que el goce y ejercicio de un derecho está vinculado a que se garantice el resto de derechos; así como la violación de un derecho pone también en riesgo los demás derechos”.20

Podemos, pues, hablar de la existencia de un derecho a la representación política como derivado del derecho político electoral a votar y ser votado, y es factible asegurar que la lesión a tal derecho en el caso de cualquier diputado federal, afecta a todos los mexicanos. Dice Nava Gomar21 que el derecho fundamental a la participación política no se agota en el momento de que un ciudadano elige o es electo democráticamente, sino que la esfera representativa del cargo público queda protegida igualmente.

Por otra parte, la forma sesgada en que se lleva a cabo la práctica legislativa violenta igualmente el principio de equidad entre diputados en lo que a sus derechos respecta, lo cual repercute en la violación al derecho humano a la no discriminación: “Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas” (CPEUM, artículo 1o.).

En resumen, se viola la constitución al violarse el derecho, la facultad y la atribución constitucionales del legislador a legislar, cuando sus iniciativas no llegan a discusión y votación en el pleno, porque la jurisprudencia del TEPJF establece que iniciar leyes es un proceso legislativo que comienza con la recepción de la iniciativa y finaliza con su votación por el quórum necesario en el pleno de la Asamblea de diputados o la de senadores.

Pero se incumple igualmente con los artículos 2, 3 y 4 de la Carta Democrática Interamericana (OEA, 2001) –aprobada por los miembros de la Organización de Estados Americanos durante una Sesión Extraordinaria de la Asamblea General que se llevó a cabo el 11 de septiembre de 2001 en Lima, Perú:

Artículo 2

El ejercicio efectivo de la democracia representativa es la base del estado de derecho y los regímenes constitucionales de los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos. La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional.

Artículo 3

Son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de los poderes públicos.

Artículo 4

Son componentes fundamentales del ejercicio de la democracia la transparencia de las actividades gubernamentales, la probidad, la responsabilidad de los gobiernos en la gestión pública, el respeto por los derechos sociales y la libertad de expresión y de prensa.

La subordinación constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad civil legalmente constituida y el respeto al estado de derecho de todas las entidades y sectores de la sociedad son igualmente fundamentales para la democracia.

Considerandos

La práctica legislativa de permitir, por costumbre contraria a reglamento, que las iniciativas “precluyan”, o vayan a “la congeladora”, es decir, que no lleguen a ser discutidas y votadas en el pleno por no haber sido dictaminadas en comisiones, viola los derechos humanos de los diputados que las han presentado. Comenzando por el de iniciar leyes, se ven vulnerados también los derechos a ser votado, a ejercer la representación resultado del mismo y a la no discriminación.

La vulneración de los derechos humanos de los legisladores afecta los intereses de sus representados y, en consecuencia, la calidad de la democracia.

Esto es porque:

1. Tal derecho, para su cabal cumplimiento, implica que el proyecto presentado siga el curso del proceso legislativo hasta el final, o sea, hasta que sea discutido y votado en el pleno, sea cual sea el sentido del voto.

2. Los diputados son representantes de la nación. Cada uno de ellos tiene derecho a proponer leyes de interés público general, es decir a legislar en beneficio de todos los mexicanos, no solo de la porción de electorado que votó por ellos, de manera que las restricciones a sus derechos y obligaciones afectan necesariamente a todos los ciudadanos, cuya participación en los asuntos de la nación no puede quedarse tan solo en buenas intenciones (recepción y turno de la iniciativa).

3. Si de acuerdo al TEPJF el derecho de los ciudadanos a presentar directamente iniciativas de ley se agota hasta que éstas son votadas en el pleno, cualquiera que sea el sentido, no puede discriminarse de esta regla a los ciudadanos que están siendo representado por los diputados, que son todos los del país. Esta diferencia debilita los cimientos de la democracia mexicana, que es predominantemente representativa. Directa lo es solo de manera parcial, reciente y aún no consolidada.

4. Aun cuando se vieran afectados solo los derechos humanos de una minoría, la democracia se vería comprometida por incumplimiento del artículo 1o. constitucional: “En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece”.

Por todo lo anteriormente expuesto y fundado, acudo ante esta Soberanía para presentar la siguiente iniciativa con proyecto de:

Decreto que reforma los artículos 130 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 3, numeral 1, Fracción IX, además de 89, numeral 2, Fracción III del Reglamento de la Cámara de Diputados

Artículo Primero. Se adiciona un primer párrafo al artículo 130 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 130.

Iniciativa, presentada por cualquiera de las personas, servidores públicos u órganos a los cuales dota con tal derecho el artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es la serie de actos jurídicos o procedimientos a que es sometido un proyecto de ley o decreto, desde que es presentado al órgano facultado para recibirlo, en los términos de los reglamentos de ambas cámaras, hasta que es votado por el pleno.

(...)

Artículo Segundo. Se adiciona un último párrafo al artículo 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar en los siguientes términos:

Artículo 55. El derecho de iniciar leyes compete:

(...)

Iniciativa es la serie de actos jurídicos o procedimientos a que es sometida un proyecto de ley o decreto, desde que es presentado al órgano facultado para recibirlo, en los términos de los reglamentos de ambas cámaras, hasta que es votado por el pleno.

Artículo Tercero. Se modifica la fracción IX del numeral 1 del artículo 3 y se deroga la fracción 3 del numeral 2 del artículo 89 del Reglamento de la Cámara de Diputados, para quedar como sigue:

Artículo 3.

1. Para efectos del Reglamento se utilizan las voces y significados siguientes:

(...)

IX. Iniciativa es la serie de actos jurídicos o procedimientos a que es sometida un proyecto de ley o decreto, desde que es presentado en los términos del artículo 65 de este ordenamiento, hasta que es votado por el pleno.

Artículo 89.

(...)

2. En el caso de las iniciativas de reforma constitucional, se observará lo siguiente:

(...)

III. Derogada.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 García Martínez, María Asunción. (1976). El procedimiento legislativo. Madrid. Citada en Castellanos Hernández, Eduardo de Jesús. (2018:39). Técnica Legislativa, Control Parlamentario y Gobiernos de Coalición. Editorial Flores. México.

2 Bulygin, Eugenio. (2010). Teoría y Técnica de Legislación. En Elementos de Técnica Legislativa. Porrúa y UNAM. México.

3 Pedroza de la Llave, Susana Thalía. (2010). Introducción a la técnica legislativa en México. En Elementos de Técnica Legislativa. Porrúa y UNAM. México.

4 Sáinz Moreno, Fernando. (1995). Técnica normativa, en Enciclopedia Jurídica Básica. Civitas. España.

5 Bascuñán Valdez, Aníbal. (1960). Introducción al estudio de las ciencias jurídicas y sociales. 2ª. Ed. Chile.

6 Bulygin Op. Cit.

7 Op. cit.

8 Op. cit.

9 Aragón, Manuel. (1986). La Iniciativa Legislativa. En Revista Española de Derecho Constitucional. Año 6, no. 16. Enero-abril 1986. España.

10 López Olvera, Miguel Alejandro (2010). Técnica Legislativa y Proyectos de Ley. En Elementos de Técnica Legislativa. Porrúa y UNAM. México.

11 elcastallano.org

12 Citada en: Casas, Ernesto. (2009). Representación política y participación ciudadana en las democracias, en Revista mexicana de ciencias políticas y sociales, 51(205), 59-76. México, Universidad Nacional Autónoma de México.

13 Camacho González Luis Alfonso. (2006). El rezago legislativo, en Revista Quórum Legislativo. No. 87, octubre-diciembre de 2006. Cámara de Diputados.

14 Op. cit.

15 Op. cit.

16 Carbonell, Miguel. (2010). Objetos de las leyes, reenvíos y derogaciones, en Elementos de Técnica Legislativa. Porrúa y UNAM, México.

17 Garduño Lomelí, Antonio. (1977). Breve historia de la Cámara de Diputados. México, Cámara de Diputados.

18 Carpizo, Jorge. (2011). La reforma constitucional en México: Procedimiento y realidad. Boletín mexicano de derecho comparado, 44(131).

19 Op. cit.

20 Comisión Nacional de Derechos Humanos (2016). Los Principios de Universalidad, Interdependencia, Indivisibilidad y Progresividad de los Derechos Humanos.

21 Nava Gomar, Luis Felipe. (2014). El núcleo de la función representativa parlamentaria: una propuesta para la justicia constitucional mexicana. Tesis Doctoral. Universidad Complutense de Madrid. España

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 15 de diciembre de 2020.

Diputado Fernando Donato de las Fuentes Hernández (rúbrica)

Que adiciona el artículo 170 Ter a la Ley Federal de Trabajo, a cargo de la diputada Ana Lilia Herrera Anzaldo a nombre propio y del diputado Isaías González Cuevas, integrantes del Grupo Parlamentario del PRI

La que suscribe, Diputada Ana Lilia Herrera Anzaldo a nombre propio y del Diputado Isaías González Cuevas, ambos integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71 Fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; los artículos 6, numeral 1, fracción I, 66, 68, 77 numeral 1 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta Soberanía la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se adiciona el artículo 170 Ter a la Ley Federal del Trabajo; con el siguiente:

Planteamiento y Argumentación

Establecer derechos y obligaciones en la Constitución Política de los Estados Unidos, obliga al Poder Legislativo a la adecuación de las normas secundarias y de los presupuestos correspondientes, para garantizar el acceso de la población a los mismos.

A partir de 2019, muchas de las reformas constitucionales impulsadas por la mayoría legislativa en San Lázaro, hacen corresponsable a la ciudadanía del cumplimiento de obligaciones que son responsabilidad del Estado mexicano.

En este sentido el Artículo 4º constitucional párrafos tercero, noveno, décimo y onceavo:

“Toda persona tiene derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad. El Estado lo garantizará”.

“En todas las decisiones y actuaciones del Estado se velará y cumplirá con el principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus derechos. Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Este principio deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas dirigidas a la niñez”

“Los ascendientes, tutores y custodios tienen la obligación de preservar y exigir el cumplimiento de estos derechos y principios”

“El Estado otorgará facilidades a los particulares para que coadyuven al cumplimiento de los derechos de la niñez”.

A partir de este mandato Constitucional, presento esta propuesta legislativa con el interés de responder a la exigencia de millones de madres trabajadoras para “preservar y exigir” los derechos de sus hijas e hijos, así como de contar un trabajo remunerado que les permita brindar alimento, manutención y desarrollo a quienes dependen de ellas. Las madres trabajadoras no piden dádivas; exigen y merecen oportunidades para ejercer sus derechos y cumplir sus obligaciones.

Como es de su conocimiento el pasado 18 de noviembre este pleno de la Cámara de Diputados aprobó una reforma al artículo 4o y 73 de la Constitución Política de las Estados Unidos Mexicanos, en materia del Sistema Nacional de Cuidados.

Dichas reformas pretenden establecer “el derecho a un cuidado digno” cuya garantía “se compromete en sus dimensiones: económica, social política, cultural y psicológica”. En el texto del dictamen aprobado en la Cámara de Diputados, se hace referencia a la importancia de visibilizar la dependencia de las personas cuando estas presentan alguna discapacidad permanente o temporal. Asimismo visibiliza la importancia de que el Estado asuma una participación activa e incida en las tareas de cuidado, sobre todo en aquellas personas que los requieren a lo largo de su vida, pues como para todas y todos los mexicanos su sano cuidado, desarrollo y atención se encuentran intrínsecamente ligados con su bienestar.

Asimismo la Cámara de Diputados coincidió en que la “provisión de cuidados en México es insuficiente, de baja calidad y no tienen una accesibilidad amplia, problema que se debe a la ausencia de una normatividad integral en materia de cuidados, políticas públicas y de infraestructura así como de un balance de distribución del trabajo no remunerado” y es en este apartado en el que se refuerza la presentación de esta iniciativa. Debemos generar un contenido normativo que les permita a las madres, padres y/o tutores cuidar a sus hijas e hijos, sin que esto represente la disminución de sus ingresos o la perdida de su empleo, tanto en el sector público como en el privado.

La lucha por la igualdad, el acceso y ejercicio pleno de los derechos es una tarea constante, en el caso de las personas con discapacidad, la lucha es también para la su familia. Así lo refería “Paty” quien me pidió proponer una reforma para contar con una jornada laboral reducida de seis horas, a fin de contar con la seguridad de mantener un trabajo que les brinde recursos para solventar sus necesidades, pero también el tiempo mínimo necesario para cuidar a su hijo de 31 años que debido a la parálisis cerebral que padece, depende completamente de ella para subsistir.

Contar con el apoyo para adicionar el artículo 170 Ter, no solo beneficia a las madres y padres en el trabajo formal, brinda una oportunidad a quienes se encuentran o han optado por el trabajo informal, para hacer frente al cuidado de sus hijos.

El pasado 20 de junio en el portal periodístico “Animal Político”1, se dio a conocer el caso de María, que tiene dos hijos, uno de 24 años y otro de 12 años, quienes asistían a APAC I.A.P. Asociación Pro Personas con Parálisis Cerebral. A raíz de la pandemia por Covid-19, María tomó la decisión de dedicarse al comercio informal, para obtener ingresos y para poder cuidar de sus dos hijos, aún cuando solo uno de sus hijos fue inscrito y aceptado en el programa de Pensión para el Bienestar de Personas con Discapacidad, que otorga el Gobierno para destinar directamente la cantidad de 2 mil quinientos bimestrales; sin embargo, a la fecha de la nota no habían recibido dicho recurso, que además sería insuficiente para la manutención de tres personas y la atención médica que requieren.

En México de acuerdo con cifras del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) en la Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica de 2018, de los 124 millones de personas que habitaban el país, 6.3 por ciento es decir 7.8 millones de personas tienen algún tipo de discapacidad2 , de las cuales el 17.8 por ciento no pueden mover o usar brazos o manos; el 13.8 por ciento tienen dificultad para bañarse, vestirse o comer y el 11.9 por ciento tiene problemas emocionales o mentales.

En la población infantil (de 3 a 14 años de edad) las actividades más reportadas son: 43 por ciento dificultad para aprender, concentrarse o recordar; el 31 por ciento para hablar o comunicarse y el 15 por ciento para bañarse, vestirse o comer.

La adición legislativa tiene como propósito adicionar un artículo a la Ley Federal del Trabajo para permitir que las madres o padres de hijos o hijas diagnosticadas con algún tipo de discapacidad puedan contar con una hora al día para alimentar y atender a sus hijos dependientes. Así mismo se propone que el tiempo que el patrón disponga en acuerdo con la o el trabajador, pueda descontarse de su horario de trabajo y permitir la posibilidad de salir con antelación.

Se establece la obligación de presentar al patrón el dictamen y diagnóstico del hijo o hija con discapacidad, avalado por una institución pública o privada. De acuerdo con el INEGI la población del total de personas de 5 años o más con discapacidad (7.8 millones de personas), el 86.7 por cierto estaría afiliada a una institución de seguridad social o programa social. En términos prácticos del total de personas de 5 años o más edad que tiene discapacidad, 64.2% acude al IMSS o algún centro de salud u hospital de la Secretaría de Salud; 25.6% paga para recibir atención médica al acudir a un consultorio de farmacia, consultorio, clínica u hospital privado, y 1.7% no se atiende o se automedica.

Esta reforma va de la mano con los derechos laborales de las mujeres, las licencias por paternidad, en el caso del embarazo y lactancia, de los padres y madres con hijos e hijas con cáncer y que ahora exhorta a este Congreso a legislar por las personas con discapacidad.

Avanzar en una política social efectiva debe significar hacer los derechos realidad, el cuidado de las personas en situación de dependencia es una tarea diaria pues necesitan contar, en algunos casos, con un soporte especial para cubrir sus necesidades esenciales, como la alimentación e higiene, la situación médica y social puede acentuar la situación de vulnerabilidad, por ello es necesario crear las condiciones propicias para la conciliación laboral y familiar,

En este sentido, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) a través del Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares de 19813 , en su artículo 1 señala que la aplicación del convenio es para los y las trabajadoras con responsabilidades hacia los hijos a su cargo así como respecto de otros miembros de su familia directa que de manera evidente necesiten su cuidado o sostén.

En el artículo 7 se menciona que “Deberán tomarse todas las medidas compatibles con las condiciones y posibilidades nacionales, incluyendo medidas en el campo de la orientación y de la formación de profesionales, para que los trabajadores con responsabilidades familiares puedan integrarse y permanecer en la fuerza de trabajo, asó como a reintegrarse a ella tras una ausencia debida a dichas responsabilidades” En el artículo 8 “La responsabilidad familiar no debe constituir de por sí una causa justificada para poner fin a la relación de trabajo” y en el artículo 9 “Las disposiciones del presente Convenio podrán aplicarse por vía legislativa, convenios colectivos, reglamentos de empresa, laudos arbitrales, decisiones judiciales o mediante una combinación de tales medidas, o de cualquier otra forma apropiada que sea conforme a la práctica nacional y que tenga en cuenta las condiciones nacionales”. Si bien este convenio no ha sido ratificado por México4 , puede dar pauta para el cumplimiento de derechos constitucionalmente ya reconocidos y sobre todo para avanzar en el bienestar de quienes más lo necesitan.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, sometemos a su consideración la siguiente:

Iniciativa con proyecto de decreto por el que se adicional el artÍculo 170 Ter a la Ley Federal de Trabajo

Único.- Se adiciona un artículo 170 Ter de la Ley Federal del Trabajo.

Artículo 170 Ter. Los padres o madres de hijos o hijas diagnosticados con algún tipo de discapacidad por deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales que dependan directamente de su madre, padre o tutor y que sean responsables directos de la alimentación y atención de su hija o hijo dependiente, podrán contar con una jornada reducida de seis horas, previo acuerdo a con el patrón, sin que esto represente una disminución en el ingreso o vaya en detrimento de las disposiciones referente al derecho al salario establecidas de conformidad por lo dispuesto en el Capítulo V del Título Tercero de esta Ley.

Para efectos del párrafo anterior la o el trabajador deberá presentar dictamen y diagnóstico del médico de la Institución de seguridad social que le corresponda. En caso de que se presente dictamen y diagnóstico de médicos particulares, ésta deberá contener el nombre y número de cédula profesional de quien los expida, la fecha y el estado médico de la persona dependiente de la o el trabajador al que se refiere este artículo.

Transitorios.

Único. El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Animal Político “Sin empleo o dinero y con hijos con discapacidad: la lucha de dos madres”. Disponible en: https://www.animalpolitico.com/2020/06/empleo-dinero-hijos-discapaciad-madres/

2 INEGI. Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica 2018. Base de datos. SNIEG, Información de Interés Nacional.

3 C156-Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares. Disponible en:
https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C156

4 Ratificación del C156-Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares.
https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312301

Ciudad de México a 15 de diciembre de 2020

Diputados Ana Lilia Herrera Anzaldo, Isaías González Cuevas