Gaceta Parlamentaria, año XIX, número 4612-IV, martes 6 de septiembre de 2016
- Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, a cargo de la diputada Ivonne Aracelly Ortega Pacheco, del Grupo Parlamentario del PRI
- Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, a cargo del diputado Santiago Torreblanca Engell, del Grupo Parlamentario del PAN
- Que reforma y adiciona los artículos 9o. de la Ley General de Salud y 7o. de la Ley General de Cultura Física y Deporte, a cargo de la diputada Isaura Ivanova Pool Pech, del Grupo Parlamentario del PRD
- Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Salud, a cargo del diputado Javier Guerrero García, del Grupo Parlamentario del PRI
- Que reforma el artículo 132 de la Ley Federal del Trabajo, a cargo de la diputada Karina Padilla Ávila, del Grupo Parlamentario del PAN
- Que reforma y adiciona los artículos 40 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y 15-C y 540 de la Ley Federal del Trabajo, a cargo de la diputada Isaura Ivanova Pool Pech, del Grupo Parlamentario del PRD
- Que reforma y adiciona diversas disposiciones del Código Penal Federal y de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, a cargo del diputado Gerardo Federico Salas Díaz, del Grupo Parlamentario del PAN
- Que reforma los artículos 56 a 59 de la Ley General de Educación, y 21 de la Ley Reglamentaria del Artículo 5o. Constitucional, a cargo de la diputada Isaura Ivanova Pool Pech, del Grupo Parlamentario del PRD
- Que reforma el artículo quinto de las disposiciones transitorias de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, a cargo del diputado Carlos Hernández Mirón, del Grupo Parlamentario del PRD
- Que reforma los artículos 201 y 205 de la Ley del Seguro Social, a cargo de la diputada Maricela Contreras Julián, del Grupo Parlamentario del PRD
- Que reforma los artículos 107 y 108 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, a cargo del diputado Juan Fernando Rubio Quiroz, del Grupo Parlamentario del PRD
- Que reforma y adiciona los artículos 46 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, y 61-Bis y 66-Bis de la Ley General de Salud, a cargo de la diputada Lucía Virginia Meza Guzmán, del Grupo Parlamentario del PRD
- Que reforma el artículo 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a cargo de la diputada Lucía Virginia Meza Guzmán, del Grupo Parlamentario del PRD
- Que reforma el artículo 270 de la Ley Federal de Derechos, a cargo de la diputada Lucía Virginia Meza Guzmán, del Grupo Parlamentario del PRD
- Que reforma el artículo 51 de la Ley General de Desarrollo Social, a cargo de la diputada Lucía Virginia Meza Guzmán, del Grupo Parlamentario del PRD
- Que adiciona el artículo 45 de la Ley de Coordinación Fiscal, a cargo del diputado Waldo Fernández González, del Grupo Parlamentario del PRD
- Que reforma y adiciona el artículo 56 de la Ley de Seguridad Nacional, a cargo del diputado Waldo Fernández González, del Grupo Parlamentario del PRD
- Que reforma el artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada María Concepción Valdés Ramírez, del Grupo Parlamentario del PRD
- Que expide la Ley General de Consulta de los Pueblos y Comunidades Indígenas de México, a cargo del diputado Victoriano Wences Real, del Grupo Parlamentario del PRD
- Que adiciona el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado David Jiménez Rumbo, del Grupo Parlamentario del PRD
- Que reforma y adiciona el artículo 107 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a cargo del diputado David Jiménez Rumbo, del Grupo Parlamentario del PRD
- Que adiciona los artículos 6, 20 y 29 de la Ley Federal de la Defensoría Pública, a cargo del diputado Waldo Fernández González, del Grupo Parlamentario del PRD
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, a cargo de la diputada Ivonne Aracelly Ortega Pacheco, del Grupo Parlamentario del PRI
La suscrita, Ivonne Aracelly Ortega Pacheco, diputada federal de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) define a la primera infancia como el periodo que va del nacimiento hasta los 8 años de edad,1 en tanto que, el Fondo Internacional de Emergencia de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), siguiendo la propuesta del Comité de los Derechos del Niño, señala que la primera infancia abarca desde la gestación hasta los 8 años de edad.2
Especialistas en el tema coinciden en que la primera infancia es la etapa del ciclo de vida en la que se establecen las bases para el desarrollo cognitivo, emocional y social del ser humano, el período se extiende desde el embarazo, puerperio, infancia y edad preescolar, es decir hasta los 5 años de edad.3
La primera infancia es la etapa en que las niñas y niños viven rápidos y profundos cambios, pasan de estar dotados de capacidades elementales y de potencialidades primarias, a desarrollar complejas habilidades físicas, emocionales, psíquicas, cognitivas y sociales. De ahí que es fundamental que desde el inicio de sus vidas se les aseguren las condiciones adecuadas para tener bienestar social, una nutrición adecuada, acceso a servicios de salud y a una educación temprana de calidad, siempre cuidando la buena relación con la familia y con la comunidad en que habitan y se desenvuelven.
De acuerdo con la UNICEF en los primeros tres años de vida, el cerebro se desarrolla a un ritmo que no vuelve a repetirse en ninguna otra etapa de la vida, generando de 700 a 1,000 nuevas conexiones por segundo. Desarrollo que es el resultado de las experiencias físicas, cognitivas y emocionales, positivas o negativas; estas conexiones se generan en respuesta a los patrones, intensidad y naturaleza de dichas experiencias. Por lo anterior, el periodo que va de los 0 a los 3 años de edad equivale cualitativamente más que al simple comienzo de la vida, constituyendo el cimiento de la misma. El cuidado cálido y estimulantemente positivo tiene un profundo impacto en el desarrollo del infante.4
Si la estimulación, la nutrición y la salud desde un inicio son deficientes, repercute en un bajo desarrollo, lo que ocasiona que se necesite en un futuro mayor apoyo para obtener los mismos resultados que un niño que tuvo una primera infancia con las intervenciones necesarias para maximizar su potencial.
Es por lo anterior que, medir, analizar y dar seguimiento a la realidad de las y los niños menores de cinco años, es indispensable para que sus derechos se garanticen a través de la adecuada aplicación de políticas públicas, las cuales se vean reflejadas en su bienestar y correcto desarrollo.
Como es de sobra conocido, la inequidad sigue siendo el gran reto; los niños y niñas que nacen en condiciones de pobreza no cuentan con las mismas posibilidades de sobrevivir y desarrollarse que quienes nacen en condiciones más favorables. A pesar de que las oportunidades de supervivencia de una niña o un niño no deberían depender de su lugar de nacimiento, la situación económica de su padre o madre o su identidad étnica,5 esto es una realidad en muchos lugares del mundo y en México.
Para garantizar la equidad e igualdad de oportunidades en la primera infancia, es fundamental cuidar la interacción con el entorno y el medio cotidiano, ya que son condicionantes en el desarrollo de la identidad cultural y social, lo que permitirá el desenvolvimiento pleno de las potencialidades o bien obstaculizarlas,6 lo cual requiere de presupuestos, políticas y programas públicos que atiendan los requerimientos de la infancia en esta etapa de la vida.
Desarrollo infantil temprano
El desarrollo infantil temprano (DIT) se refiere al desarrollo físico, cognitivo, lingüístico y socio-emocional de las niñas y niños, comprende cuestiones relacionadas con la salud, el aprendizaje, la educación, el apoyo familiar, así como la atención a la protección y bienestar social desde que nacen hasta los primeros 5 años.7
El enfoque del DIT se basa en el hecho comprobado de que los niños pequeños responden mejor cuando las personas que los cuidan usan técnicas diseñadas específicamente para fomentar y estimular el paso al siguiente nivel de desarrollo.
Un entorno propicio para el DIT -sea el hogar o un centro de cuidado- debe garantizar que se satisfaga la necesidad de alimento, amparo, atención de salud y protección, al igual que las necesidades que el infante tiene de afecto, interacción social, comunicación, seguridad emocional, consistencia y acceso a las oportunidades para la exploración y el descubrimiento.8
Primera infancia en México
El Fondo Internacional de Emergencia de las Naciones Unidas para la Infancia en México (UNICEF México),9 señala que la primera infancia en México abarca de los 0 a los 5 años de edad, siendo esta la etapa decisiva en el desarrollo de las capacidades físicas, intelectuales y emotivas de cada niño o niña y, la etapa más vulnerable durante el crecimiento, ya que en esta fase se forman las capacidades y condiciones esenciales para la vida, la mayor parte del cerebro y sus conexiones.
El afecto y la estimulación intelectual durante esta etapa permiten desarrollar las herramientas necesarias para potencializar su pleno desarrollo, de ahí que su entorno y las condiciones de vida de sus familias, en especial de sus madres, son fundamentales.
La población de entre 0 y 5 años de edad en 2015 era de 12.713 millones, lo que equivale al 10.6% de la población total del país. De este número, el 51% son niños y el 49% son niñas.
En 2014 el 55.2% de los niños y niñas de entre 2 y 5 años de edad vivían en pobreza y el 13.1% en pobreza extrema, el 60.5% de ellos presentaba carencias en el acceso a la seguridad social y el 25.8% en el acceso a la alimentación.
Salud
En 1990, de cada mil niños nacidos vivos, 41 morían antes de cumplir los 5 años de edad. Para el 2014, por cada mil nacidos vivos se registraron 15.1 muertes, esta cifra representa una disminución del 63% de defunciones, sin embargo, aún es un número alto ya que muchas de estas muertes siguen siendo por causas prevenibles. La reducción de la mortalidad infantil en México es resultado en gran medida de los esfuerzos nacionales en el área de vacunación y de combate a la malnutrición.
Por otro lado, la prevalencia de bajo peso en menores de cinco años disminuyó del 10.8% en 1988 al 2.8% en el 2012; y el porcentaje de niños con baja talla para su edad, fue del 26.9% en 1988 y del 13.6% en 2012. Aunque esta prevalencia ha disminuido a la mitad, indica que 1.5 millones de niños y niñas menores de 5 años se encuentran en desnutrición crónica. En el caso de los niños de 0 a 5 años que habitan en hogares indígenas, la prevalencia de desnutrición crónica es del 33.1% comparada con el 11.7% de los hogares no indígenas.
Aunque la lactancia materna es el mejor alimento y la mejor vacuna que pueda existir, en México, en 2012, sólo el 38% de los recién nacidos fueron alimentados con leche materna durante la primera hora de vida, y tan sólo el 14% recibieron leche materna exclusiva durante los primeros 6 meses, la tasa más baja en toda América Latina.
Educación
Aunque el preescolar es obligatorio en México, la Unicef señaló que únicamente el 42.2% de los niños y niñas de 3 años de edad fueron atendidos por una institución educativa durante el ciclo escolar 2014-2015; para los de 4 años fue el 89%; y para los de 5 el 84.3%. Como se puede observar, las y los niños menores de tres años no reciben ningún tipo de atención en esta materia.
Lo anterior, no obstante que la Secretaría de Educación Pública (SEP), en su sitio web oficial, señala que “la Educación Inicial es un derecho de las niñas y los niños, una oportunidad de las madres y los padres de familia para mejorar y/o enriquecer sus prácticas de crianza y un compromiso del personal docente y de apoyo para cumplir con los propósitos planteados. La importancia que tienen los primeros años de vida en la formación del individuo, requiere que los agentes educativos que trabajan en favor de la niñez cuenten con conocimientos, habilidades y actitudes adecuados para elevar la calidad del servicio que se ofrece”.10
A mayor abundamiento, es de señalar que el Ejecutivo Federal en abril de este año, subrayó que son 6.7 millones de niños que están en edad que debieran acceder a la educación preescolar. De los cuales, asisten 5 millones (2 de 3 niñas y niños, entre tres y cinco años de edad), lo que significa que 1.7 millones no asisten.
Derecho a la identidad
El derecho a la identidad es un derecho fundamental de todo ser humano, el cual es necesario para poder beneficiarse de los otros derechos fundamentales. De ahí que, desde el momento de su nacimiento, toda persona tiene derecho a obtener una identidad, la cual incluye el nombre, el apellido, la fecha de nacimiento, el sexo y la nacionalidad. El acta de nacimiento, es en consecuencia, la prueba de la existencia de una persona como parte de una sociedad, un documento que la caracteriza y la diferencia de las demás.11
La UNICEF en su Informe Anual 2013, señaló que en México el 6.6% de los niños y niñas que nacen no son registrados antes de cumplir el primer año de vida, lo cual vulnera al infante. Al respecto es de señalar que, en junio de 2014, se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF), la adición al artículo 4° de la Ley Fundamental, en donde se establece que: “Toda persona tiene derecho a la identidad y a ser registrado de manera inmediata a su nacimiento. El Estado garantizará el cumplimiento de estos derechos. La autoridad competente expedirá gratuitamente la primera copia certificada del acta de registro de nacimiento”. Disposición de fundamental importancia y la cual constituye un importante avance en la materia.
Asignación presupuestaria
Los países integrantes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) tienen, un gasto promedio para la primera infancia de aproximadamente el 0.7% del PIB, en tanto que México destina solamente el 0.4%.12
En la idea de dotar de mayores elementos en la construcción de la presente propuesta y ante la ausencia de datos en la materia, con fundamento en el artículo 6° fracción XV del Reglamento de esta Cámara, se solicitó al Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP), nos apoyara con un estudio sobre el tema, del cual destaca lo siguiente:13
– Los recursos presupuestarios para la atención de la primera infancia, en principio, de acuerdo a la UNICEF (Fondo Internacional de Emergencia de las Naciones Unidas para la Infancia, pos sus siglas en inglés) “la primera infancia abarca de los 0 a los 5 años de edad y es una etapa decisiva en el desarrollo de las capacidades físicas, intelectuales y emotivas de cada niño o niña.
– En materia presupuestaria, desde 2012 en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación se incorpora un Anexo transversal que comprende los recursos para la atención de Niñas, Niños y Adolescentes, pero la forma en que se integra y se ejercen sus recursos dificulta hacer un estudio detallado de la aplicación del gasto por grupo etario.
- En 2016 se asignó un presupuesto por 736 mil 979.2 millones de pesos al Anexo 18 “Recursos para la Atención de Niñas, Niños y Adolescentes”. El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP), llevó a cabo una revisión de todos los componentes y programas involucrados en el Anexo 18, “Recursos para la Atención de Niñas, Niños y Adolescentes”, y encontró que sólo para 18 programas, su población objetivo está bien definida y comprende a la primera infancia. A saber:
- Educación Inicial y Básica Comunitaria.
- Producción y Distribución de Libros y Materiales Educativos.
- Programa de Cultura Física y Deporte.
- Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (Educación Pública).
- Programa de Vacunación.
- Protección y Restitución de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes.
- Prospera Programa de Inclusión Social (Salud).
- Seguro Médico Siglo XXI.
- Adquisición de Leche Nacional.
- Programa de Abasto de Leche a Cargo de Liconsa, SA de CV
- Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (Desarrollo Social).
- Prospera Programa de Inclusión Social (Desarrollo Social).
- Seguro de Vida para Jefas de Familia.
- FAM Infraestructura Educativa Básica.
- Atender Asuntos de la Niñez, la Familia, Adolescentes y Personas Adultas Mayores.
- Programa de Apoyo a la Educación Indígena.
- Prevención y Control de Enfermedades (IMSS).
- Servicios de Guardería.
- Prevención y Control de Enfermedades (ISSSTE).
En el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2016, este conjunto de programas contó con una asignación presupuestal de 84,855.9 millones de pesos, para representar sólo el 0.4% del PIB.
– Cabe señalar que, diversas instituciones y organizaciones han efectuado algunos cálculos para identificar el monto del presupuesto que se destina a la atención de la primera infancia. En 2015, la UNICEF, en colaboración con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), reveló que los niños y niñas de entre 0 y 5 años de edad son el grupo de población infantil que presenta el menor nivel de desarrollo humano y recibe el menor porcentaje de gasto público per cápita en México.
El análisis del gasto público en este informe corresponde al Gasto en Desarrollo Humano (GDH), es decir, aquél dirigido a promover las tres dimensiones del Índice de Desarrollo Humano (IDH): salud, educación e ingreso, y contempla 20 rubros para su análisis.
“El informe arrojó que 20% de la población con menor nivel de desarrollo humano, sólo recibió 15.2% del GDH; cuando de acuerdo a sus carencias se le debió asignar 38.6%. En contraste, 20% de la población de 0 a 17 años con el mayor nivel de desarrollo humano recibió 24.2% del GDH cuando debía recibir el 8.9% con base en sus logros de desarrollo” (UNICEF y PNUD, 2015).
En la publicación se enfatiza que una asignación equitativa del presupuesto público que comience desde las primeras etapas de la vida puede ampliar las oportunidades de desarrollo y garantizar el goce de los derechos de niños, niñas y adolescentes. Por ende, entre las recomendaciones está aumentar las transferencias al ingreso mediante un padrón de beneficiarios único y confiable, que se oriente a identificar y atender a la población con mayores carencias.
– El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en su documento Desarrollo Infantil Temprano en México. Diagnóstico y Recomendaciones, señala que el Desarrollo integral Temprano (DIT) no es una prioridad para el gobierno, lo que se refleja no solamente en los montos relativamente bajos asignados para programas específicos sino en la incapacidad de organizar el presupuesto de una manera tal que resulte fácil determinar cuánto se ha invertido en el DIT.
– De acuerdo con el estudio denominado La inversión en la primera infancia en América Latina, elaborado por UNICEF, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la ciencia y la Cultura (OEI), además de ser regresiva la inversión en la atención a la niñez de 0 a 5 años de edad en México, ésta se sitúa por debajo de otros países de América Latina como porcentaje del PIB (0.8% en 2013), por ejemplo en Honduras, Costa Rica y Argentina la proporción fue superior a 1 por ciento del PIB en ese año (1.6, 1.5, 1.3%, respectivamente).
– Coneval y UNICEF en su documento Pobreza y derechos sociales de niñas, niños y adolescentes en México, 2014, señalo que:
- El recorte al gasto público anunciado el 17 de febrero de 2016 por la Secretaría de Hacienda y el Banco de México para hacer frente a desafíos presentes de la economía mexicana, podría afectar la disponibilidad de programas, bienes y servicios públicos que tienen un papel clave en la garantía de los derechos de la infancia, especialmente de la primera infancia, y que comprometen sus expectativas de bienestar presente y futuro lo que, a su vez, mina las posibilidades de desarrollo y prosperidad en todo el país. Un análisis elaborado por la UNICEF no publicado) identificó que los programas contenidos en el Anexo transversal para la Atención de los Niños, Niñas y Adolescentes del Presupuesto de Egresos de la Federación 2016 experimentarían un recorte de aproximadamente $4, 725 millones de pesos, con impactos importantes en los ámbitos de salud y la educación (Seguro Médico Siglo XXI, Programa de Estancias Infantiles para apoyar a madres trabajadoras, Programa de Atención a la Salud, Programa de Infraestructura Social de los sectores educativo y de salud, entre otros).
– Con base en el documento Desarrollo Infantil temprano en México: avances y retos, a continuación se presenta un listado de restos importantes para fortalecer el DIT, tanto conceptuales como de diseño e implementación de programas.
- Equidad y Calidad . El aumento en la disponibilidad y participación de niños, niñas y sus familias en programas de DIT no necesariamente reduce inequidades sociales y culturales asociadas con el mismo DIT. Falta mejorar la calidad y la distribución de esta calidad de una manera equitativa entre programas. Hasta ahora, los programas y servicios para la población que vive en pobreza tienden a ser de menor calidad.
- Respecto a diferencias contextuales y culturales . Aunque se habla de la importancia de respetar diferencias culturales relacionadas con diferencias en condiciones físicas, creencias y cosmovisiones para criar a los niños y niñas, la tendencia es pensar que el modelo para promover el DIT debe ser universal, con la misma metodología, instrumentos y contenidos aplicados a toda la población. El reto es entender mejor el origen de las prácticas en contextos específicos, buscar áreas de concordancia entre lo que dice “la ciencia” y “la Sabiduría tradicional” y las áreas de diferencia para trabajarlas, basados en el diálogo y la negociación y no en la imposición por medio de “mensajes que pueden o no ser aceptados.
- Del desarrollo infantil temprano hacia el desarrollo integral temprano . En el sector salud ha sido difícil realizar la transición de un modelo basado en la enfermedad a un modelo de desarrollo. También existe una tendencia de enfatizar la atención al desarrollo físico, con menos atención en lo social, emocional y cognitivo. A la par, en el sector educativo, con frecuencia la atención en problemas de salud es muy débil. En ninguno de estos casos se aprovecha el sinergismo posible entre las distintas dimensiones del desarrollo.
- Estimulación e interacción . Especialmente en salud existe una tendencia a pensar en la estimulación como la estrategia para mejorar el DIT. Aunque es obvio que los niños y las niñas requieren de estimulación para desarrollarse, la estimulación es algo que se hace al otro, y no incorpora lo que muchas investigaciones muestran que es de igual importancia: la interacción entre los cuidadores y las niñas y niños a su cargo. Implica, además de ofrecer estimulación, escuchar, responder y ajustar comportamientos según lo que el niño requiera.
Problema
En México, los menores de 5 años son el grupo etario más pobre que cualquier otro, presentan el menor índice de desarrollo humano, la población entre 0 y 5 años es más de 11 millones, de éstos, el 55% se encuentran en situación de pobreza. 1.5 millones de infantes menores de cinco años presentan desnutrición crónica, lo cual tendrá un gran impacto en toda su vida porque les impide desarrollar todo su potencial. Su gasto per cápita es la mitad de lo que se gasta en la adolescencia.
El gasto social en programas para la niñez de cero a cinco años en México, es de 0.4 % del PIB, mientras que el gasto promedio para los países miembros de la OCDE es de alrededor de 0.7 %, casi el doble. Los países de Escandinavia gastan alrededor de 1.7 por ciento del PIB en primera infancia.
La UNICEF, a través del PNUD ha recomendado asignar presupuesto o redistribuir el mismo para atender integralmente a la niñez menor de seis años, de forma progresiva hasta alcanzar más del 1% del PIB, como una condición fundamental no sólo para el desarrollo de este grupo etario, sino para impulsar el desarrollo del país.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en su documento Desarrollo Infantil Temprano en México. Diagnóstico y Recomendaciones, señala que el Desarrollo integral Temprano (DIT) no es una prioridad para el gobierno, lo que se refleja no solamente en los montos relativamente bajos asignados para programas específicos sino en la incapacidad de organizar el presupuesto de una manera tal que resulte fácil determinar cuánto se ha invertido en el DIT.
Existe basta evidencia de que las niñas y niños que no reciben en sus primeros años formativos la atención y el cuidado que necesitan, presentan consecuencias acumulativas y prolongadas. Esos impedimentos, les afectan no sólo en los primeros años de su vida, sino que afectan a largo plazo su capacidad para iniciar los estudios escolares, permanecer en ellos y concluirlos, así como para ejercer otros derechos fundamentales a la largo de su vida, como por ejemplo, gozar de salud, tener un trabajo bien remunerado, etcétera.
La niñez menor de seis años desnutrida o con bajo peso al nacer, generará un círculo “perverso” denominado desnutrición transgeneracional, donde habrá adolescentes mal nutridos y madres mal nutridas, con todos sus consecuencias en cada etapa: mal desempeño o deserción escolar, frustración al no poder acceder a oportunidades, precariedad laboral, problemas de salud, afectaciones al desarrollo psicomotor y el desarrollo cerebral etc.
Los efectos negativos de la falta de atención e inversión a la Primera Infancia, están a la vista, basta señalar que, El panorama de la Educación 2015, señala que en México el 25% total de la población de entre 15 y 29 años de edad ese nini (N estudia ni trabaja). Lo que significa que existen 7.5 millones de ninis en el país. En el ámbito laboral, como lo muestra la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), los jóvenes se encuentran en desventaja, en los últimos 10 años los empleos de hasta dos salarios mínimos se han incrementado en un 35%; por el contrario 700 mil empleos con sueldos de más de cinco salarios mínimos se perdieron.14
Para las y los jóvenes, la probabilidad de obtener un empleo bien remunerado, o de continuar sus estudios, se ve coartada debido a la falta de oportunidades. El Banco Mundial señala que 6 de cada 10 jóvenes ninis, provienen de hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad. Además México rebasa el promedio general de América Latina.15
En conclusión, el bono demográfico que representan las nuevas generaciones de mexicanas y mexicanos está siendo desaprovechado, la falta de inversión y atención integral desde la primera infancia, resulta un obstáculo para el desarrollo del país, toda vez que reproduce el círculo de pobreza generación tras generación.
En razón de ello es fundamental atender urgentemente la problemática desde los ámbitos legislativo y ejecutivo para sentar las bases que permitan ofrecer una adecuada atención a las niñas y niños de 0 a 5 años de edad.
Marco normativo
Legislación internacional
En materia internacional, el Estado mexicano ha firmado y ratificado diversos instrumentos en los que se compromete a proteger los derechos de las y los menores de edad, como la vida, la educación, la salud, etc., de entre los cuales de acuerdo al tema que nos ocupa, destacan:
Convención Internacional sobre los Derechos del Niño: 16
• Establece que los Estados Partes reconocen que todo niño tiene el derecho intrínseco a la vida y garantizarán en la máxima medida posible la supervivencia y el desarrollo del niño.
• Señala que los Estados Partes reconocen el derecho del niño al disfrute del más alto nivel posible de salud y a servicios para el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitación de la salud. Los Estados Partes se esforzarán por asegurar que ningún niño sea privado de su derecho al disfrute de esos servicios sanitarios; y, asegurarán la plena aplicación de este derecho.
• Establece que los Estados Partes reconocen el derecho del niño a la educación y, a fin de que se pueda ejercer progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades; adoptarán cuantas medidas sean adecuadas para velar porque la disciplina escolar se administre de modo compatible con la dignidad humana del niño y de conformidad con la presente Convención.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: 17
• Establece que:
- Todo niño tiene derecho, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, origen nacional o social, posición económica o nacimiento, a las medidas de protección que su condición de menor requiere, tanto por parte de su familia como de la sociedad y del Estado.
- Todo niño será inscrito inmediatamente después de su nacimiento y deberá tener un nombre.
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: 18
• Establece que, se deben adoptar medidas especiales de protección y asistencia en favor de todos los niños y adolescentes, sin discriminación alguna por razón de filiación o cualquier otra condición.
• Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, como medida necesaria para la reducción de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los niños.
Legislación nacional
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: 19
El artículo 4° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:20
• El derecho de las niñas y los niños a satisfacer sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral.
• El deber de ascendientes, tutores y custodios de preservar estos derechos.
• En todas las decisiones y actuaciones del Estado se velará y cumplirá con el principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus derechos.
• Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Este principio deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas dirigidas a la niñez.
• Toda persona tiene derecho a la identidad y a ser registrado de manera inmediata a su nacimiento. El Estado garantizará el cumplimiento de estos derechos. La autoridad competente expedirá gratuitamente la primera copia certificada del acta de registro de nacimiento.
Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes: 21
• Reconoce a niñas, niños y adolescentes como titulares de derechos, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad; en los términos que establece el artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM);
• Garantiza el pleno ejercicio, respeto, protección y promoción de los derechos humanos de niñas, niños y adolescentes conforme a lo establecido en la CPEUM y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano forma parte;
• Crea y regula la integración, organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Protección Integral de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, a efecto de que el Estado cumpla con su responsabilidad de garantizar la protección, prevención y restitución integrales de los derechos de niñas, niños y adolescentes que hayan sido vulnerados;
• Establece los principios rectores y criterios que orientarán la política nacional en materia de derechos de niñas, niños y adolescentes, así como las facultades, competencias, concurrencia y bases de coordinación entre la Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal; y la actuación de los Poderes Legislativo y Judicial, y los organismos constitucionales autónomos, y
• Señala las bases generales para la participación de los sectores privado y social en las acciones tendentes a garantizar la protección y el ejercicio de los derechos de niñas, niños y adolescentes, así como a prevenir su vulneración.
Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil: 22
• Garantiza el acceso de niñas y niños a recibir los servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil en condiciones de igualdad, calidad, calidez, seguridad y protección adecuadas, que promuevan el ejercicio pleno de sus derechos.
• Establece los siguientes derechos de niñas y niños:
- A un entorno seguro, afectivo y libre de violencia;
- Al cuidado y protección contra actos u omisiones que puedan afectar su integridad física o psicológica;
- A la atención y promoción de la salud;
- A recibir la alimentación que les permita tener una nutrición adecuada;
- A recibir orientación y educación apropiada a su edad, orientadas a lograr un desarrollo físico, cognitivo, afectivo y social hasta el máximo de sus posibilidades, así como a la comprensión y el ejercicio de sus derechos;
- Al descanso, al juego y al esparcimiento;
- A la no discriminación;
- A recibir servicios de calidad y con calidez, por parte de personal apto, suficiente y que cuente con formación o capacidades desde un enfoque de los derechos de la niñez, y
- A participar, ser consultado, expresar libremente sus ideas y opiniones sobre los asuntos que les atañen y a que dichas opiniones sean tomadas en cuenta
• Dispone que el desarrollo de niñas y niños en todos los aspectos de su vida, ya sean físicos, emocionales, psicosociales, cognitivos, sociales, educativos o culturales, será un principio para el diseño de la Política Nacional en materia de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidad y Desarrollo Integral Infantil.
Ley General de Educación: 23
• Establece que además de impartir la educación preescolar, la primaria, la secundaria y la media superior, el Estado promoverá y atenderá -directamente, mediante sus organismos descentralizados, a través de apoyos financieros, o bien, por cualquier otro medio– todos los tipos y modalidades educativos, incluida la educación inicial, especial y superior, necesarios para el desarrollo de la Nación.
• Señala que corresponden de manera exclusiva a la autoridad educativa federal, fijar los requisitos pedagógicos de los planes y programas de educación inicial que, en su caso, formulen los particulares.
• Ordena que corresponden de manera exclusiva a las autoridades educativas locales, en sus respectivas competencias, prestar los servicios de educación inicial, básica incluyendo la indígena, especial, así como la normal y demás para la formación de maestros.
• Mandata que las autoridades educativas tomarán medidas tendientes a establecer condiciones que permitan el ejercicio pleno del derecho a la educación de calidad de cada individuo, una mayor equidad educativa, así como el logro de la efectiva igualdad en oportunidades de acceso y permanencia en los servicios educativos. Dichas medidas estarán dirigidas, de manera preferente, a los grupos y regiones con mayor rezago educativo o que enfrentan condiciones económicas y sociales de desventaja. En razón de loa cual las autoridades educativas en el ámbito de sus respectivas competencias fortalecerán la educación especial y la educación inicial, incluyendo a las personas con discapacidad.
• Señala que en el sistema educativo nacional queda comprendida la educación inicial, la cual tiene como propósito favorecer el desarrollo físico, cognoscitivo, afectivo y social de los menores de cuatro años de edad. Incluye orientación a padres de familia o tutores para la educación de sus hijas, hijos o pupilos.
Indica que el Estado promoverá y atenderá -directamente, mediante sus organismos descentralizados, a través de apoyos financieros, o bien, por cualquier otro medio– todos los tipos y modalidades educativos, incluida la educación inicial.
• Establece requisitos para los particulares que impartan educación inicial.
Ley General de Salud: 24
• Define a la salud como “un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades”. Así mismo establece como entre las finalidades del derecho a la protección de la salud: el bienestar físico y mental de la persona, para contribuir al ejercicio pleno de sus capacidades; y la prolongación y mejoramiento de la calidad de la vida humana.
• Establece que la atención materno-infantil tiene carácter prioritario y comprende, entre otras, las siguientes acciones:
- La atención del niño y la vigilancia de su crecimiento, desarrollo integral, incluyendo la promoción de la vacunación oportuna, atención prenatal, así como la prevención y detección de las condiciones y enfermedades hereditarias y congénitas, y en su caso atención, que incluya la aplicación de la prueba del tamiz ampliado, y su salud visual; la revisión de retina y tamiz auditivo al prematuro;
- La aplicación del tamiz oftalmológico neonatal, a la cuarta semana del nacimiento, para la detección temprana de malformaciones que puedan causar ceguera, y su tratamiento, en todos sus grados, y
- La atención del niño y su vigilancia durante el crecimiento y desarrollo, y promoción de la integración y del bienestar familiar.
- Establece que en los servicios de salud se promoverá la organización institucional de comités de prevención de la mortalidad materna e infantil, a efecto de conocer, sistematizar y evaluar el problema y adoptar las medidas conducentes.
- Ordena que en la organización y operación de los servicios de salud destinados a la atención materno-infantil, las autoridades sanitarias competentes establecerán, acciones de orientación y vigilancia institucional, capacitación y fomento para la lactancia materna y amamantamiento, incentivando a que la leche materna sea alimento exclusivo durante seis meses y complementario hasta avanzado el segundo año de vida y, en su caso, la ayuda alimentaria directa tendiente a mejorar el estado nutricional del grupo materno infantil, además de impulsar, la instalación de lactarios en los centros de trabajo de los sectores público y privado.
Es preciso señalar que, el andamiaje jurídico nacional presenta diversos vacíos en lo referente a la protección y desarrollo de la infancia temprana. Por otro lado, el mandato de ley existente, no ha podido lograr su concreción en el establecimiento de políticas públicas que atiendan a este grupo etario. Tal es el caso de la educación inicial, así como los servicios sanitarios y de alimentación adecuada, que permitan el desarrollo integral de las niñas y los niños menores de cinco años.
Lo anterior, se hace evidente en los datos oficiales que revelan la realidad en que viven estos infantes en México, así como en los programas y presupuestos públicos destinados a la atención de la infancia en este rango de edad, así como las consecuencias de ello, lo que analizaremos más adelante.
En suma, queda clara la urgente necesidad de atender desde el ámbito de competencia del poder legislativo la problemática existente, a efecto de contribuir a la corrección de sus causas estructurales.
Normas oficiales mexicanas
Norma Oficial Mexicana NOM-007-SSA2-1993,25 atención de la mujer durante el embarazo, parto y puerperio y del recién nacido . Criterios y procedimientos para la prestación del servicio. Clave: NOM-007-SSA2-1993. Establece los criterios para atender y vigilar la salud de la mujer durante el embarazo, parto y puerperio y la atención del recién nacido normales. Publicación en DOF: 6 ene. 1995.
Norma Oficial Mexicana NOM-031-SSA2-1999,26 atención a la salud del niño . Establece los requisitos que deben seguirse para asegurar la atención integrada , el control, eliminación y erradicación de las enfermedades evitables por vacunación; la prevención y el control de las enfermedades diarreicas, infecciones respiratorias agudas, vigilancia del estado de nutrición y crecimiento, y el desarrollo de los niños menores de 5 años . Publicación en DOF: 9 feb. 2001.
Norma Oficial Mexicana NOM-032-SSA3-2010,27 prestación de servicios de asistencia social para niños, niñas y adolescentes en situación de riesgo y vulnerabilidad . Optimiza la operación de los Establecimientos o Espacios que prestan servicios de cuidado, atención, alimentación y alojamiento para niños, niñas y adolescentes en situación de riesgo y vulnerabilidad, a través de una serie de acciones específicas que establezcan estándares definidos para la prestación de estos servicios. Publicación en DOF: 25 feb. 2011.
Las normas oficiales en materia sanitaria, presentan un mayor grado de especificación y focalización sobre la problemática referida, sin embargo, la realidad de la infancia menor de cinco años reclama mayor y mejor atención no sólo en esta área sino en diversos ámbitos. Por otro lado, no obstante el establecimiento de dichas normas el presupuesto y políticas públicas no han logrado no sólo atender los aspectos educativos, sociales, culturales y cognitivos de las y los niños, sino que la prevalencia y persistencia de enfermedades asociadas a la pobreza y la mortalidad de las mismas, sigue siendo una constante en el país, tal y como lo demuestran los datos apuntados en la presente iniciativa.
Políticas Públicas
Es de destacar que, el Ejecutivo Federal de manera oficial nombró por primera vez el término Desarrollo Infantil Temprano (DIT) en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018, Dentro de la Meta II, México Incluyente, con el Objetivo 2.1. Garantizar el ejercicio efectivo de los derechos sociales para toda la población, en la Estrategia 2.1.2. Fortalecer el desarrollo de capacidades en los hogares con carencias para contribuir a mejorar su calidad de vida e incrementar su capacidad productiva, con la línea de acción Promover acciones de desarrollo infantil temprano (DIT), en donde busca articular políticas que atiendan de manera específica cada etapa del ciclo de vida de la población.
A mayor precisión, el PND señala que se necesita hacer de México un país para todas las generaciones y que se buscará garantizar los derechos de la infancia a través de un mejor diseño institucional y programático, además del incremento de la inversión en el bienestar de los más pequeños de acuerdo con el principio del interés superior del niño establecido en la legislación nacional e internacional.28
Salud materna y perinatal
Con el Programa de Acción Específico de Salud Materna y Perinatal, del Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva, se construye vinculado estrechamente PND 2013-2018, en la Meta II. México Incluyente, el Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y la no Discriminación contra las Mujeres 2013-2018, y al Programa Sectorial de Salud 2013-2018, el cual se vincula estrechamente con la finalidad de acelerar la obtención de resultados de impacto en la salud materna y perinatal, consolidar las acciones de protección, promoción de la salud y prevención de enfermedades, con el propósito fundamental de reducir los rezagos en la atención de todas las mujeres, sus parejas y sus recién nacidos durante la etapa pregestacional, el embarazo (prenatal), parto, puerperio y la etapa neonatal, y que las intervenciones efectivas, preventivas e integrales y de calidad logren el impacto en las mujeres y que manifiesten satisfacción por el trato digno y respetuoso que reciben de los prestadores de servicios de salud.29
Prospera
El programa Prospera en sus componentes de salud y alimentación además de los apoyos monetarios para mejorar la alimentación de las familias atendidas, realiza otras acciones de promoción de la nutrición y alimentación saludable para las niñas y los niños menores de 5 años, las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia.
A través de la Estrategia Integral de Atención a la Nutrición (EsIAN), Prospera otorga de manera bimestral nuevos suplementos alimenticios para complementar su dieta diaria y combatir la desnutrición entre estos grupos de la población beneficiaria.
Como parte de esta Estrategia, se lleva a cabo el equipamiento de las unidades de salud que atienden a las familias de Prospera para que puedan medir y dar seguimiento al crecimiento y estado nutricional de sus integrantes.
En coordinación con la Comisión Nacional de Protección Social en Salud se unen esfuerzos para que las familias beneficiarias se afilien de manera efectiva al Seguro Popular, así como la incorporación de niños menores de 5 años al Seguro Médico Siglo XXI.30
Seguro Médico Siglo XXI
El programa Seguro Médico Siglo XXI forma parte del Seguro Popular, es el Seguro de Gastos Médicos que se otorga a todos los niños de entre 0 a 5 años de edad, protegiéndolos durante esta etapa de vida y que busca una cobertura universal para sus afiliados.
Serán beneficiarios los niños mexicanos de entre 0 y 5 años de edad que no sean derechohabientes de la seguridad social o no cuenten con algún otro mecanismo de previsión social en salud y que estén afiliados al Sistema de Protección Social de Salud.
Los niños afiliados al Programa de Seguro Médico Siglo XXI están protegidos de los principales padecimientos que se manifiestan en los primeros años de vida, pero sobre todo en el primer mes de vida, que es donde se presenta el mayor número de casos de muerte neonatal.31
Consejo Nacional de Fomento Educativo
El Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE), desde 1992, brinda el servicio de educación inicial a niños de los 0 a los 3 años 11 meses de edad, a sus padres y/o cuidadores y a mujeres embarazadas.
El Modelo de Educación Inicial del CONAFE tiene como tarea principal favorecer el desarrollo integral de las niñas y los niños de cero a tres años once meses, mediante el enriquecimiento de las prácticas de crianza de sus familias, agentes educativos y otros miembros de comunidades rurales e indígenas con muy alto o alto grado de marginación y/o rezago social, que intervienen en la vida de los infantes, a través de sesiones, visitas domiciliarias, estrategias de difusión y divulgación, así como de materiales educativos, con apego y respeto a la diversidad cultural y de género que existe en las comunidades que son atendidas.32 Entre sus objetivos destacan:
- Fortalecer el desarrollo integral de los niños menores de cuatro años de edad.
- Propiciar una cultura a favor de la primera infancia mediante la participación de la familia y la comunidad en el cuidado y la educación de los niños.
- Promover en las mujeres embarazadas el autocuidado y el establecimiento de vínculos afectivos con el bebé en gestación.
- Impulsar la participación de los hombres en la crianza de los infantes.
- Propiciar condiciones que favorezcan la transición de los niños de educación inicial a la educación básica.
Las políticas públicas instrumentadas hasta ahora, han resultado insuficientes a pesar de los esfuerzos. Por otro lado, es preciso apuntar que en nuestro país la problemática específica y atención de la primera infancia no ha sido visualizada de forma amplia e integral, es hasta fechas muy recientes que empieza a formar parte de las agendas gubernamentales y legislativas, particularmente por el impulso que se le ha dado por parte de las organizaciones internacionales, organizaciones civiles nacionales, así como del sector académico. Ejemplo de ello, es que por primera vez en la historia en el PEF 2016, se establece presupuesto específico para las niñas y niños menores de 6 años, tal como se explica en el apartado correspondiente dentro de la presente propuesta.
Primera infancia en América Latina (experiencia comparada)
Durante las últimas décadas, el desarrollo de la primera infancia ha ganado terreno y se ha consolidado en el debate sobre las políticas públicas como una estrategia clave para superar la pobreza y las inequidades socioeconómicas en América Latina.
Lo anterior, a partir de que se ha asumido, como bien señala Heckman, que invertir en los niños y niñas pequeños y sus padres puede lograr altas tasas de retorno ha convencido a muchos de los principales economistas y formuladores de políticas de la región a ampliar la inversión en el desarrollo de la primera infancia.33 Así, los gobiernos han implementado políticas y programas más acertados para avanzar hacia la consolidación de la protección integral de la niñez.
En octubre de 2007, en una reunión de economistas en San José, Costa Rica, en la que participaron entre otras personalidades el Premio Nobel de Economía en el año 2004, Finn E. Kydland, el Ministro de Hacienda de Chile y el ex Secretario General Adjunto para Asuntos Económicos y Sociales, se identificó al desarrollo de la primera infancia como la inversión prioritaria más efectiva para resolver los problemas sociales y económicos urgentes de la región.
Destaca de las conclusiones de dicha reunión lo siguiente:
- La promoción del desarrollo de la primera infancia es una solución regional que brinda beneficios tanto inmediatos como a largo plazo. La evidencia muestra que los beneficios son sustancialmente mayores que los costos.
- Diversas investigaciones demuestran que para superar la pobreza, mejorar los resultados educativos y ampliar la productividad, los países deben “comenzar por el principio” ofreciendo programas de calidad para la atención prenatal y la educación, servicios integrales de desarrollo de la primera infancia, apoyo y educación para padres, cuidado infantil y educación preescolar, y transiciones efectivas a la escuela primaria.34
A efecto de presentar evidencia de la experiencia comparada a nivel internacional, se presentan a continuación de manera breve, algunas de las acciones y normas existentes sobre el desarrollo de la primera infancia en América Latina:
Chile
A través de su Ley 2037935 promulgada en septiembre del 2009, crea el Sistema Intersectorial de Protección Social e Institucionaliza el subsistema de Protección Integral a la Infancia “Chile Crece Contigo”, 36 cuyo objetivo es acompañar el proceso de desarrollo de los niños y niñas que se atiendan en el sistema público de salud, desde su primer control de gestación y hasta su ingreso al sistema escolar, en el primer nivel de transición o su equivalente (alrededor de los 4 o 5 años de edad).
Brasil
Para la promoción del desarrollo integral de la primera infancia, Brasil estructuró una política pública en el Estado de Rio Grande do Sul para crear en 2003 el Programa Primera Infancia Mejor (PIM), su objetivo es el de estimular el desarrollo socioemocional y cognoscitivo de los bebés y los niños, para que puedan aprender mejor y más rápido para que ingresen a la escuela; y, para que puedan regular de forma adecuada sus sentimientos y comportamiento, y con ello, tener un mejor desempeño en la vida. El PIM fue instituido en 2006 como parte integrante de la Política Estatal de Promoción y Desarrollo de la Primera Infancia, mediante la Ley Estatal No.12.544.37
Colombia
Desde el año 2009, el Ministerio de Educación Nacional, mediante la formulación de la Política Educativa para la Primera Infancia, abrió un camino para visibilizar y trazar acciones que buscan garantizar el derecho que tienen todas las niñas y los niños menores de seis años a una oferta que permita el acceso a una educación inicial de calidad.
Cuba
Los Círculos Infantiles38 tienden a proporcionar el desarrollo físico y mental armónico de los niños/as (de 0 a 6 años), prevenir enfermedades, trasladar a la vida familiar las costumbres y hábitos higiénicos educativos de la institución y ayudar a los padres a conocer y orientar mejor a sus hijos. Durante más de cuatro décadas los círculos infantiles en Cuba han favorecido la integración plena de la mujer a la sociedad y desempeñado un importante papel en la formación de los infantes desde las edades más tempranas. Con ejemplaridad y el empeño realizan sus tareas diarias y es sorprendente el conocimiento que los niños adquieren en estos planteles, a través de diferentes áreas del desarrollo como son: La Lengua Materna, Nociones Elementales de las Matemáticas, Educación Física, Música, Artes Plásticas, Socio-Moral, Conocimiento del Mundo de los Objetos y Análisis Fónicos.
Congreso Internacional “Invierte Temprano, Aportaciones para el Presupuesto Base Cero.”
Gracias a la Iniciativa del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) de la Cámara de Diputados, y bajo la organización de éste y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Un Kilo de Ayuda, A.C. y el Hospital Infantil de México Federico Gómez, se llevó a cabo el Congreso Internacional “Invierte Temprano, Aportaciones para el Presupuesto Base Cero”,39 en el Palacio Legislativo de San Lázaro el 13 y 14 de julio de 2015.
Dicho Congreso, contó con la participación de connotados expertos nacionales e internacionales, y con la participación especial del Profesor James J. Heckman, Premio Nobel de Economía 2000; del doctor Norbert Schady, Asesor Económico Principal del Sector Social del BID; el doctor Ricardo Uauy, Profesor en el Instituto de Nutrición de la Universidad de Chile y Catedrático de Nutrición y Salud Pública en la London School of Hygiene and Tropical Medicine; y, la doctora Helia Molina, Extitular del Ministerio de Salud de Chile y Consultora de la OMS/OPS.
Por la relevancia del foro y la calidad de los expositores, resulta de gran valor para la Iniciativa que nos ocupa, señalar aunque de manera breve, algunos de los aspectos más destacados de las exposiciones,40 a saber:
1. James J. Heckman, Premio Nobel de Economía 2000, señaló durante su participación,41 que la política pública tiene que ser matizada, debido a que existen periodos críticos y sensibles en la formación de capacidades. Es muy importante la inversión en la familia, darles el conocimiento, las habilidades para empoderarlas y que sepan ser padres.
Invertir en la educación en la primera infancia es una estrategia rentable, incluso durante una crisis presupuestaria. La reducción del déficit sólo se logrará mediante la inversión acertada de fondos públicos y privados. Los datos muestran que una de las estrategias más eficaces para el crecimiento económico es la inversión en el desarrollo de los niños en situación de riesgo. Los costos a corto plazo se ven ampliamente compensados por los beneficios inmediatos y de largo plazo que se logran mediante la reducción de la necesidad de educación especial y compensatoria, mejores resultados en el ámbito de la salud, menor necesidad de servicios sociales, reducción de costos de la justicia penal y aumento de la autosuficiencia y la productividad de las familias. Cuanto antes se realice la inversión, mayor será su rendimiento.
Así mismo, comentó que cada dólar invertido en educación temprana tiene una tasa de rentabilidad económica futura de entre 7 y 17 dólares, además, cada dólar invertido en estimulación temprana supone un ahorro en gasto social futuro de 13 dólares, debido a la reducción de los costos por un descenso en criminalidad, menor gasto en salud, en educación (reprobación y deserción), entre otros. Esto hace que las inversiones posteriores sean más productivas, por eso hay más beneficio en invertir en los años tempranos, invertir en la base, en los cimientos.
Finalmente, resulta relevante destacar de esta participación que, el resultado de la inversión temprana es tener a niños más exitosos en las escuelas, que crecerán siendo mejores ciudadanos, con mejores ingresos y mayores aportaciones tributarias. Los rendimientos de dichas inversiones son más altos entre los niños menos favorecidos y pueden servir de trampolín para salir de la pobreza y la exclusión.
2. Por su parte, el doctor Norbert Schady, asesor económico principal del Sector Social del Banco Interamericano de Desarrollo, comentó que las experiencias en primera infancia son absolutamente críticas porque determinan la arquitectura básica del cerebro, es decir en el proceso biológico por lo cual el cerebro se forma en los primeros años. Lo que no sucede en la primera infancia o lo que afecta al cerebro en la primera infancia, es en algunos casos irreversible.
En razón de lo anterior, enfatizó que, “si no hacemos las inversiones necesarias en los primeros años de vida de los niños, los costos de éstos, para aquellos que son afectados, son irreversibles”.
Señaló que, existe una increíble plasticidad del cerebro en los primeros años, de una manera como nunca más en el ciclo de vida la hay. En los primeros años, la sinapsis (conexiones neuronales), se desarrollan de una manera extremadamente rápida, de tal forma que para cuando un niño tiene tres años de vida, presenta aproximadamente el doble de sinapsis que tendrá eventualmente como adulto.
Schady afirmó que existen cinco dimensiones del desarrollo en la primera infancia, Por un lado la salud y la nutrición. Por otro lado, el desarrollo cognitivo del lenguaje, el desarrollo motor y el desarrollo socioemocional.
Adicionalmente, comentó que en México, en 1960 la tasa de mortalidad infantil era aproximadamente de 100 por mil, mientras que en el 2010 la misma tasa era de alrededor del 15 por mil. Entonces la tasa de mortalidad infantil en los últimos 40 años– ha bajado de 100 por mil a 15 por mil. En 2010 la tasa de mortalidad infantil en México es más o menos igual a lo que se ve en otros países con ingresos similares. Lo cual, no quiere decir que la mortalidad no siga siendo un problema, ya que “tener 15 por ciento de la población con desnutrición crónica, es 15 por ciento más de la que debería estar crónicamente desnutrida, pero tampoco hay que decir que todo es un desastre y que nada hemos progresado porque es un ámbito en el que verdaderamente la región ha progresado mucho en los últimos 20 años”.
Enfatizó que en el caso concreto de México, el gasto social en programas para niños de cero a cinco años, es de alrededor de 0.4 % del PIB, mientras que el gasto promedio para la OCDE es de alrededor de 0.7 %, casi el doble. Indica que en proporción del PIB, los países de Escandinavia gastan alrededor de 1.7 por ciento del PIB en primera infancia.
Agregó, que los niños que recibieron estimulación temprana tienen mayor coeficiente intelectual, mayores años de escolaridad completados, menores tasas de criminalidad y violencia, e ingresos promedio 25 por ciento mayores que los que no recibieron una intervención.
Para Schady, el problema fundamental con las guarderías en este momento en la región, es que enfrentan un problema de calidad. Calidad que en muchos casos es bajísima, por lo que seguir construyendo guarderías de esta calidad no tiene ningún sentido desde el punto de vista del presupuesto público y, desde luego, no tiene ningún sentido para el bienestar de los niños. Lo que determina la calidad de las guarderías es lo que sucede dentro de las guarderías, básicamente la interacción entre las cuidadoras y los niños y la estimulación que reciben estos niños en estas guarderías cuando están ahí, fomentando lazos afectivos y la estimulación temprana.
“Las inversiones en primera infancia son extremadamente rentables. Son particularmente rentables cuando se hacen en los niños más pobres”. La región en su totalidad gasta poco en primera infancia y mucho de lo que gasta, lo gasta mal. Verdaderamente, lo que afecta el desarrollo en primera infancia son las interacciones que tienen los niños con su medio ambiente y lo que estamos buscando es mejorar estas interacciones, a través de la capacitación de padres y por otro lado, del personal que trabaja en guarderías y escuelas. Aparte, necesitamos generar una arquitectura institucional que soporte todos estos cambios que queremos ver.
3. El doctor Ricardo Uauy, Profesor en el Instituto de Nutrición de la Universidad de Chile y Catedrático de Nutrición y Salud Pública en la London School of Hygiene and Tropical Medicine, durante su conferencia señaló, que la muerte de un niño por desnutrición habitualmente no cuenta como tal, ya que la muerte queda registrada como alguna otra enfermedad infecciosa, la cual fue adquirida por la falta de una buena nutrición, pero no queda así registrado en las estadísticas oficiales.
Una enfermedad infecciosa, tal vez a lo mejor le causa la muerte a 1 de cada 100 niños sanos, pero la misma enfermedad le causará la muerte a 3 de cada 10 niños desnutridos.
De acuerdo al conferencista de referencia, el problema no es solamente el tener niños desnutridos o niños con bajo peso al nacer, sino que es todo un ciclo poco virtuoso que generará adolescentes mal nutridos y madres mal nutridas, cerrándose así el círculo de la desnutrición transgeneracional. Es decir el problema pasa de una generación a otra, y esto se debe de romper, ya que afecta el desarrollo psicomotor y el desarrollo cerebral.
4. En su intervención, la Dra. Helia Molina, Extitular del Ministerio de Salud de Chile y Consultora de la OMS/OPS, señaló la importancia de analizar el contexto en dónde se va a aplicar una política pública para poder hacerlo lo mejor posible y que busque intervenir sobre aquellas condiciones que son el origen de las inequidades del desarrollo humano en el país.
Consideraciones
Nuestro país ha realizado diversos esfuerzos en beneficio de la niñez mexicanas desde los distintos Poderes y niveles de gobierno. Prueba de ello, es la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, la cual refrenda el compromiso con la infancia de México, particularmente en lo referente a sus derechos humanos, así como en el estatus que se les reconoce como sujetos de una amplia gama de derechos, al tiempo que establece las obligaciones a los sectores gubernamentales y sociales para generar políticas públicas integrales y adecuadas a la realidad en que se encuentra la infancia del país.
Sin embargo, hay que decirlo con todas sus letras, los esfuerzos referidos han sido insuficientes dada la problemática que este sector poblacional presenta, particularmente los menores de cinco años, cuya situación de vulnerabilidad resulta urgente atender.
La infancia es un grupo clave para impulsar el desarrollo humano a través de acciones que fomenten la igualdad y la inclusión social. Las carencias y rezagos en el desarrollo sufridos en la infancia son irreversibles y causan impactos negativos a lo largo de la vida. La obligación de los tres niveles de gobierno de respetar, promover y garantizar los derechos de la niñez, así como de fomentar el desarrollo humano, son razones fundamentales para invertir en la infancia. Aunado a lo anterior, una distribución equitativa del gasto público conlleva beneficios de tipo económico, como el aumento en la productividad, un mayor crecimiento económico, el aumento de los retornos a la inversión por cada año adicional de estudio y ahorros en los sistemas de salud y de educación.42
México se encuentra en una coyuntura histórica en la que necesita invertir en las niñas, niños y adolescentes, a fin de aprovechar el llamado bono demográfico, es decir, el periodo en que la proporción de personas en edades productivas crece en relación con la proporción de personas en edades de dependencia económica.
El bono demográfico posee fuertes implicaciones en el desarrollo de un país. Representa una oportunidad para aprovechar el cambio en la estructura poblacional para impulsar el desarrollo nacional y generar las condiciones para que éste sea sostenible. No obstante, dichos beneficios no son automáticos: dependen de una fuerte inversión en el capital humano (niñas, niños, adolescentes y jóvenes), así como de la implementación de políticas públicas que fomenten la inversión productiva y el empleo.
El bono demográfico también puede representar retos en el mediano y largo plazos. Sin las medidas adecuadas, el cambio en la estructura poblacional puede convertirse en un problema social cuando viene acompañado de pobreza, enfermedad, desigualdad y exclusión social.43
En el Informe sobre la equidad del gasto público en la infancia y la adolescencia en México, realizado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la falta de acciones contundentes para invertir en el capital humano en la primera infancia y para adoptar políticas públicas propicias a fin de lograr estabilidad económica y social no sólo se traduciría en el desaprovechamiento de una oportunidad histórica, sino que también generaría costos futuros, pues se atenderían las carencias que pudieron haberse prevenido, junto con las necesidades de una población envejecida.
En este sentido, la inversión en la infancia y en la juventud de México es un componente central de la estrategia para aprovechar el bono demográfico. Por lo tanto, es necesario conocer cuántos recursos se destinan a esta población y cómo se utilizan. Una mejor asignación del gasto público en la infancia conduce a mejores oportunidades presentes y futuras para las niñas, niños y adolescentes, así como a la construcción de una sociedad próspera y con mayor desarrollo humano.
La falta de inversión en capital humano en la primera infancia y la adopción de políticas públicas contundentes para lograr una estabilidad económica y social, resultarán en el desaprovechamiento de una oportunidad histórica; asimismo, generarán costos futuros seguramente imposibles de solventar.
Por lo anterior, es indispensable invertir en la primera infancia para aprovechar el bono demográfico, para lo cual es menester saber primero, cuántos y cuáles son los recursos destinados a esta población y cómo se están utilizando. Una mejor distribución del gasto público en la primera infancia, se verá reflejado en más y mejores oportunidades presentes y futuras. El aprovechamiento del bono demográfico depende de la inversión en las capacidades de las niñas, niños y adolescentes en el presente.44
Resulta innegable la importancia que tiene el cuidado y la atención adecuada de las niñas y los niños en la etapa de primera infancia, ya que como ha quedado evidente, puede verse afectada su supervivencia y su desarrollo psicosocial no sólo en esta etapa sino para el resto de su vida. En tal virtud, es necesario el impulso y la construcción de políticas públicas para este grupo poblacional, a partir de las cuales, se vislumbren los mecanismos que posibiliten la protección de los derechos de la niñez menor de seis años, en aras de desarrollar su potencial biológico, psicológico, intelectual, social y cultural.
Como acertadamente lo recomienda la UNICEFE, a través del PNUD, una asignación equitativa del presupuesto público que comience desde las primeras etapas de la vida puede ampliar las oportunidades de desarrollo y garantizar el goce de los derechos de niños, niñas y adolescentes. Ya que, esta redistribución de recursos es fundamental para garantizar el desarrollo sostenido y más igualitario en todo el país.45
En este sentido, tal y como lo recomienda UNICEF, asignar presupuesto o redistribuir el mismo para atender integralmente a la niñez menor de seis años, de forma progresiva hasta alcanzar más del 1% del PIB, es una condición fundamental no sólo para el desarrollo del grupo etario de referencia sino para el desarrollo del país. Es menester recordar que actualmente se destina alrededor del 0.4%.
Bajo el anterior orden de ideas, es necesario robustecer los mecanismos necesarios para el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas dirigidas a la primera infancia, para que tanto el Estado como la sociedad puedan realizar análisis periódicos que garanticen una eficiente y eficaz gestión de las mismas, lo que requiere de la implementación de sistemas de información, monitoreo y evaluación permanentes y pertinentes.
Propuesta
1. Amplía el concepto de Desarrollo Integral Infantil, incluyendo la etapa de la Primera Infancia, entendida como: el ciclo de la vida en la que se establecen las bases para el desarrollo cognitivo, emocional y social de las niñas y niños, desde que nacen hasta los 5 años de edad, tomado de la definición dada por la UNESCO y el Banco Interamericano de Desarrollo.
2. Establece el derecho al desarrollo integral de la primera infancia, el cual estará orientado a la atención necesaria de las y los menores de seis años en materia de salud, nutrición, desarrollo cognitivo del lenguaje, desarrollo motor y desarrollo socioemocional.
3. Prevé la creación de un Banco Nacional de Datos elaborado y operado por el Ejecutivo Federal en coordinación con los gobiernos de las entidades federativas a efecto de contar con información actualizada y pertinente que permita identificar la situación real de la primera infancia, así como dar seguimiento a su desarrollo y problemática, a través de diagnósticos formulados por cada entidad federativa y municipio, a través de elementos primordiales como son: Estadísticas concernientes a las niñas y niños menores de 6 años (número de niñas y niños menores de 5 años, número de menores registrados al momento de su nacimiento y falta de registro, acceso a servicios de Seguridad Social, estatus socio-económico familiar y mortalidad infantil) y Estadísticas concernientes al bienestar y correcto desarrollo en la primera infancia (desarrollo físico, cognitivo, lingüístico y socio-emocional, equidad e igualdad de oportunidades, identidad cultural y social, acceso y atención a los servicios de salud, conocimientos, habilidades y actitudes de los educadores, prevalencia de desnutrición, gasto promedio destinado para la primera infancia y apoyo y educación para padres).
4. Mandata que el Ejecutivo Federal por conducto de sus dependencias y entidades, los Poderes Ejecutivos de las entidades federativas y los municipios garantizarán, en el ámbito de sus competencias, que la prestación de los servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil se oriente a lograr la observancia y ejercicio del derecho al desarrollo integral de la primera infancia, el cual estará orientado a la atención necesaria de las y los menores de seis años en materias de salud, nutrición, desarrollo cognitivo del lenguaje, desarrollo motor y desarrollo socioemocional.
5. Establece atribuciones al Consejo de manera explícita para formular, conducir y evaluar la política nacional en materia de prestación de servicios para la atención de la primera infancia; para promover el diseño y uso de indicadores, así como la implementación de mecanismos de seguimiento y evaluación de la cobertura y calidad de los servicios; así como para promover la ampliación de la cobertura y la calidad de los servicios.
6. Ordena que el Coneval, llevará a cabo una evaluación de resultados, de los programas sociales dirigidos a la primera infancia. La evaluación será anual, definiendo como periodo del primero de mayo al treinta de abril y podrá también ser multianual en los casos que así se determine.
Los resultados de las evaluaciones serán publicados en el Diario Oficial de la Federación y deberán ser entregados a las Comisiones de Desarrollo Social; de Derechos de la Niñez de las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión; a la Secretaría de Desarrollo Social y al Consejo.
De acuerdo con los resultados de las evaluaciones, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social podrá emitir las sugerencias y recomendaciones que considere pertinentes al Ejecutivo Federal a través del Consejo y hacerlas del conocimiento público.
7. Establece que la Política Nacional de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, tendrá entre sus objetivos, contribuir al mejoramiento progresivo y al fortalecimiento de los servicios para el desarrollo de la primera infancia.
8. Faculta al Ejecutivo Federal para elaborar, aplicar y evaluar Programas de Atención al Desarrollo de la Primera Infancia, cuyas directrices deberán atender el desarrollo cognitivo, emocional y social de las niñas y niños, desde que nacen hasta los 5 años de edad, así como elaborar y operar el Banco Nacional de Datos.
9. Establece para los Titulares de los Poderes Ejecutivos de las entidades federativas, la atribución de coordinar y operar el Banco de Datos de la entidad correspondiente.
10. Faculta al Consejo Nacional de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil para diseñar políticas públicas, estrategias y acciones en materia de desarrollo de la Primera Infancia que permita la conjunción de esfuerzos de los distintos órdenes de gobierno y de los sectores público, privado y social para el desarrollo integral de las niñas y niños desde que nacen hasta los 5 años de edad.
11. Por lo que respecta al financiamiento y gasto para el Desarrollo de la Primera Infancia, establece que el presupuesto federal destinado al gasto social que resulte aplicable para el desarrollo de la primera infancia, no podrá ser menor al 1% del producto interno bruto del país, para lo cual deberá llevarse a cabo un incremento gradual anual en los Presupuestos de Egresos de la Federación y en las partidas presupuestales asignadas para dicho fin, a partir del año siguiente a la entrada en vigor del decreto.
En razón de lo antes expuesto, finalmente, es oportuno reiterar que, si a las niñas y niños de México les posibilitamos un mejor comienzo en su vida, seguramente crecerán sanos, desarrollarán las capacidades necesarias que les permitan concluir sus estudios y llevarán una vida productiva y gratificante.
Las y los menores de 0 a 5 años, requieren de una respuesta inmediata y de acciones contundentes de parte de este Poder Legislativo, las cuales les permitan desarrollarse de forma integral, a partir de la salvaguarda y ejercicio pleno de sus derechos fundamentales para poder competir en un futuro en condiciones de igualdad con el resto del mundo y gozar de los beneficios del desarrollo.
Esta Cámara de Diputados, no debe dar la espalda a la realidad de las niñas y niños de 0 a 5 años de edad en México, los cuales se encuentran en mayor desventaja en comparación con los otros grupos de población infantil, dado que son quienes reciben el menor porcentaje del gasto público per cápita (gasto público por cada niño) y presentan el menor nivel de desarrollo humano. En ese sentido, distribuir el gasto público en desarrollo humano con una mayor equidad y tomando en cuenta las necesidades de la infancia debe ser una prioridad, que nos permitirá atender de forma temprana y oportuna a la población con mayores carencias, evitar la acumulación de rezagos a lo largo de la vida, promover el goce efectivo de sus derechos y fomentar la igualdad de oportunidades.46
En este momento, existen 4.9 millones de niñas y 5.1 millones de niños menores de 5 años, es decir existen un total de 10 millones47 de infantes que requieren con urgencia la intervención del Poder Legislativo y Ejecutivo para que de forma coordinada, continúen por la ruta del impulsado y la promoción de acciones, mediante las cuales sean atendidas sus necesidades en materias de salud, nutrición, desarrollo cognitivo del lenguaje, desarrollo motor y desarrollo socioemocional, y contar así con las bases y elementos necesarios que les permitan soñar con un futuro mejor.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, se somete a consideración de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones a la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil.
Único . Se reforman las fracciones II y XV, y se adiciona una fracción XVI al artículo 8º; se reforma el primer párrafo y se adiciona una fracción VI, recorriéndose el orden de las subsecuentes al artículo 11; se adiciona una fracción V, recorriendo el orden de las subsecuentes al artículo 19; se adicionan las fracciones XI y XII, recorriendo el orden de las subsecuentes al artículo 21; se reforma el primer párrafo y se adiciona la fracción XV, recorriendo el orden de las subsecuentes al artículo 22; se reforman las fracciones I, VI, IX y X y, se adicionan tres últimos párrafos al artículo 31; se reforman las fracciones I, II y III del artículo 32; se adicionan los Capítulos XVI “Del Banco Nacional de Datos y Bancos de Datos de las Entidades Federativas para el Desarrollo de la Primera Infancia”, con los artículos 76, 77 y 78, y el Capítulo XVII “Del Financiamiento y Gasto para el Desarrollo de la Primera Infancia”, con el artículo 79, todos de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, para quedar como sigue:
Artículo 8. Para los efectos de esta Ley se entenderá por:
I. ...
II. Desarrollo Integral Infantil: Es el derecho que tienen niñas y niños a formarse física, mental, emocional y socialmente en condiciones de igualdad. Comprende la etapa de la Primera Infancia, entendida como el ciclo de la vida en la que se establecen las bases para el desarrollo cognitivo, emocional y social de las niñas y niños, desde que nacen hasta los 5 años de edad;
III. a la XIV. ...
XV. Consejo: Consejo Nacional de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil;
XVI. Banco Nacional de Datos: Conjunto de datos que permitirá la captura y procesamiento de la información relativa al desarrollo de la Primera infancia en el territorio nacional.
Artículo 11. El Ejecutivo Federal por conducto de sus dependencias y entidades, los Poderes Ejecutivos de las entidades federativas y los municipios garantizarán, en el ámbito de sus competencias, que la prestación de los servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil se oriente a lograr la observancia y ejercicio de los siguientes derechos de niñas y niños:
I. a la V. ...
VI. Al desarrollo integral de la primera infancia, el cual estará orientado a la atención necesaria de las y los menores seis años en materias de salud, nutrición, desarrollo cognitivo del lenguaje, desarrollo motor y desarrollo socioemocional;
VII. Al descanso, al juego y al esparcimiento;
VIII. A la no discriminación;
IX. A recibir servicios de calidad y con calidez, por parte de personal apto, suficiente y que cuente con formación o capacidades desde un enfoque de los derechos de la niñez, y
X. A participar, ser consultado, expresar libremente sus ideas y opiniones sobre los asuntos que les atañen y a que dichas opiniones sean tomadas en cuenta.
Artículo 19. La Política Nacional a la que se refiere el presente Capítulo, deberá tener al menos los siguientes objetivos:
I. a la IV. ...
V. Contribuir al mejoramiento progresivo y al fortalecimiento de los servicios para el desarrollo de la primera infancia;
VI. Promover pautas de convivencia familiar y comunitaria fundadas en el respeto, protección y ejercicio de los derechos de niñas y niños;
VII. Fomentar la equidad de género, y
VIII. Garantizar criterios cuantitativos y cualitativos de los servicios, de conformidad con las prioridades que defina el Consejo, y de los requerimientos y características de los modelos de atención.
Artículo 21. El Ejecutivo Federal tendrá las siguientes atribuciones en materia de prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil:
I. a la IX.
X. Hacer del conocimiento de la autoridad competente toda aquella información que pueda constituir un hecho ilícito;
XI. Elaborar, aplicar y evaluar Programas de Atención al Desarrollo de la Primera Infancia, cuyas directrices deberán atender el desarrollo cognitivo, emocional y social de las niñas y niños, desde que nacen hasta los 5 años de edad;
XII. Elaborar y operar el Banco Nacional de Datos, y
XIII. Las demás que le señale esta Ley y otras disposiciones jurídicas.
Artículo 22. Corresponde a los Titulares de los Poderes Ejecutivos de las entidades federativas , de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y la legislación local en la materia, las siguientes atribuciones:
I. a la XIII. ...
XIV. Hacer del conocimiento de la autoridad competente toda aquella información que pueda constituir un hecho ilícito;
XV. Coordinar y operar el Banco de Datos de la entidad correspondiente, y
XVI . Las demás que les señalen esta Ley y otras disposiciones jurídicas.
Artículo 31. El Consejo tendrá las siguientes atribuciones:
I. Formular, conducir y evaluar la política nacional en materia de prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil; que permita la conjunción de esfuerzos de los distintos órdenes de gobierno y de los sectores público, privado y social en la promoción de condiciones favorables al cuidado y desarrollo integral de niñas y niños desde la primera infancia ;
II. a V. ...
VI. Promover el diseño y uso de indicadores, así como la implementación de mecanismos de seguimiento y evaluación de la cobertura y calidad de los servicios que se ofrecen desde la primera infancia ;
VII. a VIII....
IX. Promover la ampliación de la cobertura y la calidad de los servicios otorgados desde la primera infancia a través de esquemas diversificados y regionalizados;
X. Promover la generación, actualización y aplicación de normas oficiales mexicanas que permitan la regulación de los servicios desde la primera infancia para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil;
XI. a XII....
El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, llevará a cabo una evaluación de resultados, de los programas sociales dirigidos a la primera infancia. La evaluación será anual, definiendo como periodo del primero de mayo al treinta de abril y podrá también ser multianual en los casos que así se determine
Los resultados de las evaluaciones serán publicados en el Diario Oficial de la Federación y deberán ser entregados a las Comisiones de Desarrollo Social; de Derechos de la Niñez de las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión; a la Secretaría de Desarrollo Social y al Consejo.
De acuerdo con los resultados de las evaluaciones, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social podrá emitir las sugerencias y recomendaciones que considere pertinentes al Ejecutivo Federal a través del Consejo y hacerlas del conocimiento público.
Artículo 32. El Consejo tendrá los siguientes objetivos:
I. Diseñar políticas públicas, estrategias y acciones coordinadas para asegurar la atención integral a niñas y niños desde la primera infancia ;
II. Coordinar esfuerzos de las dependencias y entidades que conforman el Consejo, para promover mecanismos que permitan mejorar la calidad de los servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil desde la primera infancia , y
III. Impulsar acciones de gobierno para ofrecer un servicio de atención, cuidado y desarrollo integral infantil desde la primera infancia con criterios comunes de calidad, a través del fomento de actividades de capacitación, certificación, supervisión y seguimiento de los servicios.
Capítulo XVI
Del Banco Nacional de Datos y Bancos de
Datos de las Entidades Federativas para el Desarrollo de la Primera
Infancia
Artículo 76. El Banco Nacional de Datos, permitirá la captura y procesamiento de la información relativa al desarrollo de la Primera Infancia, a efecto de elaborar las estadísticas nacionales en la materia, que contribuyan a la consolidación de los objetivos de la Ley, de la Política Nacional en la materia, así como a la instrumentación de políticas públicas integrales, transversales, unificadas y consistentes a nivel nacional.
Artículo 77. El Banco Nacional de Datos contendrá como mínimo los siguientes elementos:
I. Estadísticas concernientes a las niñas y niños menores de 6 años:
a) Número de niñas y niños menores de 5 años.
b) Número de menores registrados al momento de su nacimiento y falta de registro.
c) Acceso a servicios de Seguridad Social.
d) Estatus socio-económico familiar.
e) Mortalidad infantil.
II. Estadísticas concernientes al bienestar y correcto desarrollo en la primera infancia:
a. Desarrollo físico, cognitivo, lingüístico y socio-emocional.
b. Equidad e igualdad de oportunidades.
c. Identidad cultural y social.
d. Acceso y atención a los servicios de salud.
e. Conocimientos, habilidades y actitudes de los educadores.
f. Prevalencia de desnutrición.
g. Gasto promedio destinado para la primera infancia.
h. Apoyo y educación para padres.
Artículo 78. Los Bancos de Datos de las entidades federativas deberán capturar y procesar la información correspondiente a cada entidad, la cual deberá contener los elementos señalados en el artículo anterior. Dichos Bancos deberán actualizarse cada seis meses.
La información recabada deberá ser entregada anualmente al Ejecutivo Federal para la integración del Banco Nacional.
Capítulo XVII
Del Financiamiento y el Gasto para el
Desarrollo de la Primera Infancia
Artículo 79. El presupuesto federal destinado al gasto social que resulte aplicable al financiamiento para el desarrollo de la primera infancia, no podrá ser menor al 1% del producto interno bruto del país.
Transitorios
Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Banco Nacional de Datos a que se refiere el presente decreto, deberá crearse dentro de los ciento ochenta días naturales a partir de la entrada en vigor de esta Ley.
Tercero. Para dar cabal cumplimiento a lo establecido en el artículo 79 del presente decreto, referente a los recursos equivalentes al 1% del producto interno bruto destinados al desarrollo de la Primera Infancia, deberá llevarse a cabo un incremento gradual anual en los Presupuestos de Egresos de la Federación y en las partidas presupuestales asignadas para dicho fin, a partir del año siguiente a la entrada en vigor del presente decreto.
Notas
1 http://www.unesco.org/new/es/education/themes/strengthening-education-s ystems/early-childhood/
2 http://unicef.cl/web/primera-infancia/
3 Desarrollo infantil temprano en México: diagnóstico y recomendaciones. Robert Myers, Arcelia Martínez, Marco Antonio Delgado, Juan Luis Fernández, Adriana Martínez; supervisión María Caridad Araujo, 2013.
4 http://www.unicef.org/lac/UNICEF_ISPI_full_doc_201512.pdf
5 http://cadaunocuenta.mx/web2014/que-tanto-invierte-mexico-en-la-salud-p ara-la-primera-infancia/
6 http://www.unicef.org/lac/UNICEF_ISPI_full_doc_201512.pdf
7 http://unkilodeayuda.org.mx/desarrollo-infantil-temprano/
8 http://unkilodeayuda.org.mx/desarrollo-infantil-temprano/
9 http://www.unicef.org/mexico/spanish/ninos.html
10 http://www.gob.mx/sep/acciones-y-programas/educacion-inicial
11 http://www.humanium.org/es/derecho-identidad/
12 http://cadaunocuenta.mx/web2014/que-tanto-invierte-mexico-en-la-salud-p ara-la-primera-infancia/
13 19 de julio de 2016; oficio número: CEFP/DG/0255/16
14 http://www.eluniversal.com.mx/articulo/periodismo-de-datos/2016/01/22/l os-ninis-de-mexico-75-millones-de-jovenes
15 Ídem
16 http://www.unicef.org/paraguay/spanish/py_convencion_espanol.pdf
17http://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/CCP R.aspx
18http://www.sipi.siteal.org/sites/default/files/sipi_fi le_file/p5_pactint_derechos_economicos_sociales_culturales.pdf
19 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_150816.pdf
20http://www.diputados.gob.mx/documentos/CEAMEG/3.%20der echos.pdf
21http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGDNNA_041 214.pdf
22 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGPSACDII_070416.pdf
23http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/137_010616 .pdf
24http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/142_010616 .pdf
25 http://www.salud.gob.mx/unidades/cdi/nom/007ssa23.html
26 http://www.salud.gob.mx/unidades/cdi/nom/031ssa29.html
27 http://independencia.dif.gob.mx/micrositio_dgpas/wp-content/Archivos/NO M/NOM_032PublicadaEnDOF.pdf
28 http://pnd.gob.mx/
29 http://cnegsr.salud.gob.mx/contenidos/Programas_de_Accion/SMP/objetivos _SMP.html
30 https://www.prospera.gob.mx/swb/es/Prospera2015/Componentes
31http://www.salud.df.gob.mx/portal/seguro_popular/index /smsxxi.php
32http://www.conafe.gob.mx/educacionincial/Paginas/defau lt.aspx
33 http://www.unicef.org/lac/Gran_Escala_UNICEF_Vargas_Baron.pdf
34 Ídem.
35 https://www.leychile.cl/N?i=1006044&f=2009-09-12&p=
36 http://www.crececontigo.gob.cl/sobre-chile-crece-contigo/que-es/
37 unesdoc.unesco.org/images/0015/001552/155250s.pdf
38 http://www.ecured.cu/C%C3%ADrculo_infantil
39 Congreso Internacional “Invierte Temprano, Aportaciones para el Presupuesto Base Cero”, realizado en Cámara de Diputados el 13 y 14 de julio de 2015.
40 Material consultado de las Memorias realizadas por el CEFP sobre el evento.
41 La inversión en el desarrollo durante la primera infancia: Reduce déficits y fortalece la economía, James J. Heckman.
42 Informe sobre la equidad del gasto público en la infancia y la adolescencia en México, UNICEF y PNUD, 2015.
43 CEPAL, 2012. http://www.cepal.org/es/publicaciones/1495-juventud-bono-demografico-ib eroamerica
44 http://www.unicef.org/mexico/spanish/UNICEF_PNUD_Equidad_Gasto_low.pdf
45 Informe sobre la equidad del gasto público en la infancia y la adolescencia en México, Unicef y PNUD, 2015.
46 https://donaunicef.org.mx/informe-anual/?utm_source=inf15&utm_mediu m=redes&utm_campaign=twinf15#nuestroTrabajo
47http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/encue stas/hogares/especiales/enadid/enadid2014/default.aspx
Fuentes consultadas
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• Ley general de los derechos de niñas, niños y adolescentes.
• Ley general de prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil
• Ley general de salud.
• Ley general de educación.
• Norma Oficial Mexicana, “NOM-007-SSA2-1993, atención de la mujer durante el embarazo, parto y puerperio y del recién nacido. Criterios y procedimientos para la prestación del servicio”. Disponible en
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• Norma Oficial Mexicana, “NOM-031-SSA2-1999, atención a la salud del niño”. Disponible en: http://www.salud.gob.mx/unidades/cdi/nom/031ssa29.html, consultado con fecha 18 de agosto de 2016.
• Norma Oficial Mexicana, “NOM-032-SSA3-2010, prestación de servicios de asistencia social para niños, niñas y adolescentes en situación de riesgo y vulnerabilidad”. Disponible en: http://independencia.dif.gob.mx/micrositio_dgpas/wp-content/Archivos/NO M/NOM_032PublicadaEnDOF.pdf, consultado con fecha 18 de agosto de 2016.
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• CEPAL, Juventud y Bono Demográfico en Iberoamérica. Disponible en: http://archivo.cepal.org/pdfs/2012/S2012103.pdf, consultado con fecha 18 de agosto de 2016.
• UNICEF, Informe Anual 2015 UNICEF México. Disponible en: https://donaunicef.org.mx/informe-anual/?utm_source=inf15&utm_mediu m=redes&utm_campaign=twinf15#inicio, consultado con fecha 18 de agosto de 2016.
• Cámara de Diputados, Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP), oficio número: CEFP/DG/0255/16, de fecha 19 de julio de 2016.
• El Universal, Los ninis de México: 7.5 millones de jóvenes. Disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/articulo/periodismo-de-datos/2016/01/22/l os-ninis-de-mexico-75-millones-de-jovenes, consultado con fecha 18 de agosto de 2016.
• Un Kilo de Ayuda, Desarrollo Infantil Temprano. Disponible en: http://unkilodeayuda.org.mx/desarrollo-infantil-temprano/, consultado con fecha 18 de agosto de 2016.
• Robert Myers y Arcelia Martínez, Desarrollo Infantil Temprano en México Diagnóstico y recomendaciones. Disponible en: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=37427911, consultado con fecha 18 de agosto de 2016.
Palacio Legislativo de San Lázaro a 6 de septiembre de 2016
Diputada Ivonne Aracelly Ortega Pacheco (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, a cargo del diputado Santiago Torreblanca Engell, del Grupo Parlamentario del PAN
El suscrito, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6, párrafo 1, fracción I, 77, párrafo 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Producto de las reformas de 1997 y 2007 a las leyes en materia de seguridad social para los trabajadores ya sean del sector público, privado o independientes, en nuestro país existen dos esquemas de pensión para los trabajadores, el que deviene del régimen de 1973 y el que nace por la reforma de 1997, es decir el esquema de Administradoras de Fondos para el Retiro (Afore). El primero de ellos es aplicable (de manera optativa) para aquellos trabajadores que causaron alta en el seguro social antes de julio de 1997, mientras que el segundo esquema, es aplicable de manera obligatoria a los trabajadores que se incorporaron a la vida laboral posterior a la reforma y de manera opcional para los trabajadores que les aplica la ley de 1973 y que deseen pensionarse bajo éste régimen.
El sistema de Afore debe tener como objetivo garantizar al trabajador que cuando se encuentre a punto de su retiro por vejez, cuente con un monto de dinero que fue amasando a lo largo de su vida laboral y que se encuentra conformado por contribuciones tripartitas depositadas en una cuenta individual del trabajador.1
La cuenta individual es una cuenta personal y única de cada trabajador en la cual durante su vida laboral, se acumulan los recursos (las cuotas y las aportaciones) que realizan tanto el patrón como el gobierno y el propio trabajador.
La cuenta personal que administra la Afore se divide en cuatro subcuentas, a saber retiro, vejez y cesantía, aportaciones voluntarias, vivienda y aportaciones adicionales o complementarias.2
Los patrones y el gobierno federal, en la parte que les corresponde están obligados a enterar al Instituto el importe de las cuotas obrero-patronales y la aportación estatal del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez. Dichas cuotas se recibirán y se depositarán en las respectivas subcuentas de la cuenta individual de cada trabajador, en los términos previstos en la Ley para la Coordinación de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.
• Retiro, Vejez y Cesantía: En esta subcuenta se depositan de manera bimestral las cuotas y aportaciones que realiza su patrón, el gobierno federal y las del trabajador, el patrón aporta el 2 por ciento del salario base de cotización del trabajador para la parte de retiro y 3.15 por ciento de su salario base de cotización para cesantía en edad avanzada y vejez; por su parte el gobierno aportará el 0.225 por ciento del salario base de cotización por cesantía en edad avanzada y vejez más Una cantidad por cada día de salario cotizado, que aporte mensualmente el gobierno federal por concepto de cuota social para los trabajadores que ganen hasta quince veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, que se depositará en la cuenta individual de cada trabajador asegurado, por concepto de cuota social; por su parte, el trabajador aportará 1.125 por ciento sobre el salario base de cotización de manera bimestral.3 En total, al fondo de pensiones que administra e invierte la Afore, ingresa cada mes entre el 8.0 y 8.5 por ciento del salario del trabajador, dependiendo del nivel de ingreso del trabajador.
• Aportaciones voluntarias: El ahorro que se acumula en la Afore, producto de las aportaciones obligatorias que establece la ley, es sólo una parte del ahorro para el retiro de los trabajadores. La otra parte se conformará con el ahorro adicional, voluntario que realice el trabajador a lo largo de su vida laboral. Los trabajadores tendrán en todo tiempo el derecho a realizar aportaciones voluntarias a su cuenta individual, ya sea por conducto de su patrón al efectuarse el entero de las cuotas o por sí mismos. En estos casos, las aportaciones se depositarán a la subcuenta de aportaciones voluntarias. Adicionalmente los patrones pueden hacer aportaciones adicionales a la subcuenta de aportaciones voluntarias, mismas que se entenderán adicionales a los beneficios establecidos en los contratos colectivos de trabajo.4 Los beneficios de ahorrar voluntariamente son múltiples: el primero de ellos es la voluntariedad, acudiendo a realizarlo personalmente en su Afore o solicitarle a su patrón que las realice haciendo un descuento de su sueldo, obviamente con su consentimiento, es importante recalcar que no hay montos mínimos ni máximos, cuentan con altos rendimientos, importantes beneficios fiscales, seguridad y flexibilidad para el retiro de los recursos, en caso de desearlo hasta la oportunidad de obtener un crédito hipotecario.
• Vivienda: Es aquella subcuenta en la que únicamente el patrón realiza (deposita) aportaciones que equivalen al 5 por ciento sobre su salario base de cotización (bimestral). Estos recursos son canalizados al Infonavit o Fovissste (según sea el caso) y la Afore sólo lleva el registro de dichos recursos, que aparecen en su estado de cuenta.
• Aportaciones complementarias: Existen con la finalidad de incrementar el monto de la pensión del trabajador quien podrá realizar directamente estas aportaciones o mediante su patrón en cualquier momento, es importante destacar que sólo podrá disponer de estas aportaciones al momento de su retiro. Actualmente las aportaciones complementarias de retiro sólo pueden retirarse cuando el trabajador afiliado tenga derecho a disponer de las aportaciones obligatorias, ya sea para complementar, cuando así lo solicite el trabajador, los recursos destinados al pago de su pensión, o bien para recibirlas en una sola exhibición.5
Toda ésta información, se debe concentrar en el estado de cuenta que se le da al trabajador, el cual, es el documento emitido por las Administradoras de Fondos para el Retiro, que acredita al cuentahabiente como dueño de los recursos ahorrados en el Sistema de Ahorro para el retiro; dicho documento se utiliza para cualquier trámite ante los institutos de seguridad social; actualmente las Afore hacen llegar a los trabajadores su estado de cuenta de la siguiente manera:
Ahora bien, las Afore hacen llegar información a los cuentahabientes de manera impresa y con los datos anteriormente precisados, sin embargo, para fines informativos y en aras de mejorar la toma de decisiones por parte de los trabajadores, se propone que éstos estados de cuenta sean entregados con una periodicidad mensual a los trabajadores y, en caso de que así lo decida el trabajador, pueda ser entregado de manera electrónica para evitar el gasto que genera la impresión de los estados de cuenta de todos los trabajadores inscritos en este régimen.
Las propuestas de reformas quedarían como se muestra a continuación:
Por lo expuesto, someto a la consideración de esta soberanía que integra la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, el siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Único. Se reforman los artículos la 18 fracción IV, 18 Bis y 37-A de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, para quedar como sigue:
Artículo 18. ...
...
...
I. ...
I Bis. ...
I Ter. ...
I Quáter. ...
II. ...
III. ...
IV. Enviar de forma mensual , al domicilio o correo electrónico que indiquen los trabajadores, sus estados de cuenta y demás información sobre sus cuentas individuales conforme a lo dispuesto en el artículo 37-A de esta Ley. Asimismo, se deberán establecer servicios de información, vía Internet, y atención al público personalizado;
V. a XI. ...
Artículo 18 Bis. Las administradoras deberán incluir en los estados de cuenta que tienen obligación de emitir a los trabajadores afiliados, sin costo adicional, el salario base de cotización, el monto histórico de las aportaciones hechas por el trabajador, el patrón y el Instituto de Seguridad Social correspondiente y el número de días laborados declarados ante el Instituto Mexicano del Seguro Social para efecto del pago de cuotas.
...
...
Artículo 37 A. La Comisión, mediante disposiciones de carácter general, deberá establecer el formato al que deberán ajustarse los estados de cuenta emitidos por las administradoras. Las citadas disposiciones de carácter general, deberán considerar los aspectos siguientes:
a V. ...
El estado de las inversiones, las aportaciones patronales, del Estado y del trabajador, y el número de días de cotización registrado durante cada bimestre que comprenda el periodo del estado de cuenta,
El monto histórico de las aportaciones hechas por el trabajador, el patrón y el Instituto de Seguridad Social correspondiente, y
Las demás que las autoridades competentes determinen, en términos de las disposiciones aplicables.
Transitorios
Primero . El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo . El Ejecutivo federal, dentro de los noventa días posteriores a la entrada en vigor del presente decreto, deberá realizar las adecuaciones necesarias a las normas reglamentarias correspondientes.
Tercero . La Comisión de los Sistemas de Ahorro para el Retiro (Consar), cuenta con noventa días a partir de la entrada en vigor del presente decreto para emitir las reglas de carácter general que correspondan.
Notas
1 Actualmente el IMSS aporta un total del 6.5 por ciento del salario base, mientras que el ISSSTE aporta un 11.3 por ciento. Vid: Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar) (2015). Diagnóstico del Sistema de Pensiones. 18 de febrero de 2016, de Secretaria de Hacienda y Crédito Público Sitio web: http://www.consar.gob.mx/otra_informacion/pdf/transparencia/informes/Di agnostico_del_Sistema_de_Pensiones.pdf
2 Artículo 74 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.
3 Artículo 168 de la Ley de Seguridad Social.
4 Artículo 192 de la Ley de Seguridad Social.
5 Artículo 74 párrafo quinto de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de septiembre de 2016.
Diputado Santiago Torreblanca Engell (rúbrica)
Que reforma y adiciona los artículos 9o. de la Ley General de Salud y 7o. de la Ley General de Cultura Física y Deporte, a cargo de la diputada Isaura Ivanova Pool Pech, del Grupo Parlamentario del PRD
Problemática
Los costos directos de la obesidad, por el tratamiento de enfermedades crónico-degenerativas tales como la diabetes e hipertensión, e indirectos, como la pérdida de productividad y la muerte prematura, requieren políticas públicas en materia de salud, así como la implementación de programas específicos y mucho más eficientes, para su prevención y atención.
Según estimaciones de la propia Secretaría de Salud, el costo de la obesidad actualmente se acerca a los 80 mil millones de pesos, estimando que ascenderá a más de 151 mil millones para el año 2017.
Por esta razón y para abatir al máximo sus consecuencias, es oportuno realizar una mayor inversión en programas tanto para la atención, como para la prevención y detección oportuna de enfermedades.
La realización de acciones permanentes y continuas permitirá abatir los grandes costos de la atención médica de las distintas enfermedades que se relacionan con este grave problema de salud pública.
Por ello la creación del fondo que se propone con la presente iniciativa, está dirigido por un lado a dicha atención, y por otro a la prevención que permita reducir al máximo los grandes costos del sector salud por el tratamiento de enfermedades crónico-degenerativas.
Se trata de un mejor diseño de las políticas públicas, en las que se debe contar con la participación de especialistas en la salud y la activación física, en virtud de que la inactividad de más del 56 por ciento de la población es una de las causas principales relacionadas con enfermedades crónico-degenerativas, y esto podría explicar en parte, que se debe a la falta de recursos públicos suficientes y específicos destinados a programas de prevención, que progresivamente disminuyan el incremento exponencial de la atención de enfermedades.
Argumentación
La inactividad física en México es un problema difícil de combatir; pese a los programas que ha tratado de implementar el Estado. De acuerdo con el Módulo de práctica deportiva y ejercicio físico del Inegi publicado en marzo pasado, poco más de 56 por ciento de la población es inactiva físicamente.
De acuerdo con la última Encuesta Nacional de Salud y Nutrición (Ensanut), más del 70 por ciento de los adultos mexicanos padecen sobrepeso y obesidad, y más del 33 por ciento son niños y adolescentes. En 2013, más de 42 millones de niños menores de cinco años tenían sobrepeso.
La inactividad física explica en parte, por qué nuestro país es el primer lugar en obesidad adulta e infantil a nivel mundial, por delante de países como Estados Unidos y Canadá que, según sus propios reportes de salud, tienen una población más activa físicamente.
Del 56.4 por ciento de personas inactivas físicamente, los hombres representan 38.7 por ciento, mientras que las mujeres ascienden al 61.3 por ciento y al menos 41.9 por ciento no ha practicado nunca ninguna actividad físico-deportiva, señalando como principal causa de ello, su falta de tiempo para realizarla.
De acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas,1 México tiene un porcentaje estimado de 32.8 por ciento de adultos obesos, superando a Estados Unidos, que reportó que 31.8 por ciento de su población tiene el problema de obesidad.
La Comisión Nacional del Deporte implemento el programa Ponte al 100, que implicaba medir y pesar a 3 millones de mexicanos para luego ponerlos a hacer ejercicio, invirtiendo 180 millones de pesos; sin embargo el objetivo del programa que es erradicar el sobrepeso y la obesidad en la población del país, no ha tenido éxito, y sólo se llevó acabo en algunas entidades federativas, por lo que falta mucho más, y mejores estrategias para tener resultados de alto impacto.
Las cifras son preocupantes ya que 1989 sólo 10 por ciento de la población era obesa y hoy, después de 26 años, nuestro país ocupa el primer lugar mundial en este rubro. En Estados Unidos y Canadá, más de la mitad de su población se ejercita, de acuerdo con sus últimos reportes de salud pública, en el primer caso el 51.4 por ciento de su población práctica alguna actividad física constante, en el segundo el 54 por ciento del total de sus pobladores.
El gobierno estadounidense ha implementado, junto con organismos públicos, privados y organizaciones sin ánimo de lucro, programas de activación física, principalmente en escuelas.2
En México, los principales ejes de acción en el Programa Nacional de Cultura Física y Deporte 2012-2018 son la activación física de la población para combatir el sobrepeso y la obesidad.
Por ello y para el cumplimiento de sus objetivos, resulta imprescindible la creación del fondo para la prevención y atención del sobrepeso, la obesidad y el establecimiento continuo de programas para la activación física cuyo objeto sea la implementación de estrategias que sirvan para reducir los efectos negativos en la salud y la economía del país, relacionados con enfermedades crónico-degenerativas.
Consecuentemente el problema que enfrentamos, tiene dos vertientes fundamentales; la prevención (que puede resolverse mediante la activación física de la población), y la atención (a través del sector salud, respecto de las enfermedades y padecimientos que se desencadenan).
En ese sentido, la utilización de un Fondo específico para detectar a tiempo y posteriormente atender el sobrepeso y la obesidad en nuestro país, requiere de una cruzada que permita entender la dimensión real de esta problemática para hacernos responsables de nuestra salud.
Si bien es cierto el sobrepeso y la obesidad son ya una enfermedad que debemos atender, también debemos generar una política pública permanente de información, educación sobre mejores hábitos, manteniendo como pilares básicos la abstención de ingesta de comida chatarra y bebidas azucaradas, la dieta y la activación física.
La importancia de la presente iniciativa radica en el establecimiento de programas permanentes y continuos mediante profesionales que promuevan la activación física, la realización de controles periódicos para cuantificar la evolución de la población en la pérdida de peso, y la realización de pruebas de resistencia que permitan detectar a tiempo el funcionamiento del sistema cardiovascular, con el propósito de atender la salud y el padecimiento de enfermedades.
La vida sedentaria no ayuda en nada a atacar el problema, según los investigadores,3 menos de un tercio de los adultos practica deporte y la falta de ejercicio provoca, además, tantas muertes como fumar, lo que cuantificado representa alrededor de 5.3 millones de muertes al año.
No podemos perder de vista que la obesidad provoca enfermedades como la diabetes, las que están relacionadas con el corazón y algunos tipos de cáncer. La Organización Mundial de la Salud ya ha tomado cartas en el asunto y recomienda que los adultos realicen al menos 30 minutos al día de ejercicio físico moderado y los niños necesitan 60 minutos como mínimo.
Existe unanimidad en el sector médico sobre impulsar la práctica deportiva, lo que además conlleva a un ahorro muy importante en gastos de salud, por lo que se requiere promover y fomentar la cultura de la salud donde la sociedad es corresponsable en la prevención de enfermedades.
De acuerdo con el Instituto Mexicano de la Competitividad, el sobrepeso y la obesidad representan para México un costo de entre los 82 y 98 mil millones de pesos que equivalen al 73 por ciento y 87 por ciento del gasto programable en salud, sólo considerando los costos atribuibles a la diabetes.
La evidencia muestra que es mucho mejor invertir en la prevención de enfermedades, por ello la implementación de acciones integrales, entre la activación física y la atención del sobrepeso y obesidad, permitirán evitar los impactos antes descritos.
En la recaudación y el presupuesto lo que menos se atiende son los problemas de salud pública, y esto deviene en un claro fracaso de las políticas públicas, puesto que al final se requieren 80 mil millones de pesos para tratar las enfermedades asociadas a esta problemática.
Sin embargo a pesar de que la recaudación del impuesto a la comida chatarra para este año ha sido de un poco más de 18 mil millones de pesos, sólo se le destinó, la cantidad ridícula de 336 millones; es decir menos del 0.4 por ciento.
Paradójicamente, México es el principal consumidor de refrescos en el mundo y a consecuencia de ello, existe el desencadenamiento de padecimientos que causan 24 mil muertes directas cada año.
En la última reforma hacendaria se aprobó un impuesto especial sobre producción y servicios a las bebidas saborizadas con el objetivo de poder disminuir el consumo creciente de estas bebidas en México, dada su incidencia en el aumento de peso, la diabetes, cáncer y enfermedades cardiovasculares. La creación de este impuesto especial se justificó, en la exposición de motivos bajo los siguientes argumentos:
“En el propio Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, se señala que dado su papel como causa de enfermedad, la obesidad aumenta la demanda por servicios de salud y afecta el desarrollo económico y social de la población, de tal forma que de acuerdo con estimaciones de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), el costo de la obesidad fue de 67 mil millones de pesos en 2008 y, en caso de no actuar, el costo que implicará en el futuro será mayor a la inversión requerida hoy para implementar políticas que hagan frente a esta problemática.
En ese orden de ideas considero que se deben fortalecer las políticas recaudatorias para que se destinen los recursos económicos necesarios con el objetivo de combatir la obesidad.
De acuerdo con datos del Instituto Nacional de Salud Pública en México, el consumo de estas bebidas ha disminuido debido a este impuesto en un 6 por ciento durante el año 2014, y actualmente se ha aumentado el consumo de agua en un 4 por ciento.
El Acuerdo Nacional para la Salud Alimentaria de 2010 señala que el costo total de la obesidad se duplicó entre el año 2000 y el 2008, aumentando de 35 mil 500 millones de pesos a 67 mil millones de pesos. Según estimaciones de la propia Secretaría de Salud, el costo de la obesidad asciende actualmente a cerca de 80 mil millones de pesos, mismo que se estima ascenderá a más de 151 mil millones de pesos para el año 2017.
Los costos directos de la obesidad, por el tratamiento de enfermedades relacionadas como diabetes e hipertensión, e indirectos, como los ocasionados por la pérdida de productividad y la muerte prematura, han generado una barrera presupuestaria de grandes dimensiones para el Estado y para el Sistema de Salud Pública en México, por lo que es necesario no sólo una mayor inversión para los programas encaminados a la prevención y detección oportuna del sobrepeso y la obesidad, sino también un mejor diseño de las políticas públicas.
El Estado debe obligarse a garantizar el derecho a la salud y generar políticas públicas que tengan como objetivo prevenir el sobrepeso y la obesidad, además de destinar los recursos suficientes para atender las enfermedades que desencadena.
Hoy los recursos obtenidos con el IEPS a bebidas saborizadas y alimentos con alto contenido calórico no se destinan en su totalidad y de manera específica a programas para la prevención y la atención de las enfermedades ocasionadas por el consumo de ese tipo de bebidas y alimentos, ni se cumple, tal y como se observa, con el propósito por el que fueron creados.
El Presupuesto de Egresos de la Federación para 2015 sólo incluía dos partidas presupuestales por 336 millones de pesos para la “Prevención y Control de Sobrepeso, Obesidad y Diabetes”, y una adicional para destinar, según el artículo 35 de la propuesta de Ley de Egresos, el 15 por ciento del presupuesto asignado para la Secretaría de Educación Pública para el Programa de la Reforma Educativa para proveer bebederos con suministro continuo de agua potable para uso humano en los inmuebles escolares de física educativa (por mil 360 millones de pesos).
Estos tres ramos presupuestales suman aproximadamente mil 697 millones de pesos, y corresponden tan sólo al 9.3 por ciento de la estimación de la recaudación para 2015 por 18 mil 271 millones de pesos.
Para establecer el uso y destino de los recursos recaudados por el IEPS a bebidas saborizadas y a los alimentos con alta densidad calórica, es necesario establecer específicamente los que serán utilizados en la activación física y la prevención de la obesidad, así como los que se destinarán a la atención de enfermedades crónico- degenerativas.
• En este sentido, se propone la adición de la fracción V al artículo 9 de la Ley General de Cultura Física y Deporte, así como una fracción XIII Ter al artículo 7 la Ley General de Salud, con el propósito de establecer el Fondo para la Prevención a través de la Activación Física, y la Atención en materia de Salud del Sobrepeso y la Obesidad, así como las Enfermedades crónico-degenerativas que se relacionen con este padecimiento.
Dicho fondo funcionará como un fideicomiso público, en términos de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y su Comité Técnico desarrollará los lineamientos y reglas de operación específicas para el uso de los recursos y la evaluación de los mismos.
El Comité se integrará, por un representante de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de Salud, de Educación Pública y de la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte.
Los recursos de este Fondo serán destinados a promover acciones de prevención del sobrepeso y la obesidad, a través de la activación física, de conformidad con el Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD), el Programa Nacional de Cultura Física y Deporte 2014-2018 que emana del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (PND), así como del Programa Sectorial de Educación 2013-2018.
Aquí se encuentran integrados los objetivos, estrategias y líneas de acción que permitirán alcanzar los supuestos planteados como fundamentales para lograr incorporar, en la población en general, la práctica de la actividad física y deportiva como un medio para mejorar su calidad de vida y fomentar la cultura de la salud.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos hace referencia expresa a la cultura física y al deporte en los artículos 4o., último párrafo, así como el artículo 73, fracción XXIX J se otorga la Facultad del Congreso de la Unión para legislar en materia de cultura física y deporte.
En el Programa Sectorial de Educación 2013 2018 se hace referencia al deporte como un componente de la educación integral, implicando una serie de objetivos, estrategias y líneas de acción sobre el particular.
Al establecer de manera simultánea la coordinación entre la prevención y la atención del sobrepeso y la obesidad, sin duda se logrará disminuir significativamente los costos que se generan con el desencadenamiento de las enfermedades crónico-degenerativas que se relacionen con este padecimiento.
Cabe señalar que el propósito fundamental es garantizar la eficacia en la asignación de la totalidad de los recursos recaudados por el IEPS a bebidas saborizadas y alimentos con alta densidad calórica. La asignación de recursos del fondo no afectará la soberanía financiera de las entidades federativas, ya que su destino se hará una vez descontadas, en su caso, las participaciones de éstas, de conformidad con la Ley de Coordinación Fiscal.
Por lo anteriormente expuesto, la suscrita, Diputada Isaura Ivanova Pool Pech, integrante de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, Con fundamento en lo establecido por los artículos 71, fracción II, 72 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados someto a la consideración de esta Soberanía la presente Iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se adiciona la fracción V del artículo 9 de la Ley General de Cultura Física y Deporte, así como una fracción XIII Ter del artículo 7 la Ley General de Salud
Artículo Primero. Se adiciona una fracción V al artículo 9 de la Ley General de Cultura Física y Deporte para quedar como sigue:
Artículo 9.
...
V. Para el cumplimiento del Plan Nacional de Cultura Física y Deporte se crea el Fondo para la Prevención a través de la Activación Física y la Atención en materia de Salud del Sobrepeso y la Obesidad, así como las Enfermedades crónico-degenerativas que se relacionen con este padecimiento.
Los recursos de este fondo corresponderán a la totalidad de la recaudación estimada para la Federación por concepto del impuesto especial sobre producción y servicios aplicables a las bebidas saborizadas y alimentos con alta densidad calórica.
El Fondo se constituye como Fideicomiso Público, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y contará con un Comité Técnico integrado por un representante de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público, Salud y Educación, y de la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte, quien aprobará las políticas públicas que habrán de ejecutarse así como las reglas de operación para su funcionamiento.
Artículo Segundo. Se adiciona la fracción XIII Ter al artículo 7 de la Ley General de Salud para quedar como sigue:
Artículo 7o. La coordinación del Sistema Nacional de Salud estará a cargo de la Secretaría de Salud, correspondiéndole a ésta:
...
XIII Ter. Para la realización de programas y campañas a que se refiere la fracción anterior, se crea el Fondo para la Prevención a través de la Activación Física y la Atención en materia de Salud del Sobrepeso y la Obesidad, así como las Enfermedades crónico-degenerativas que se relacionen con este padecimiento.
Los recursos de este fondo corresponderán a la totalidad de la recaudación estimada para la Federación por concepto del impuesto especial sobre producción y servicios aplicables a las bebidas saborizadas y alimentos con alta densidad calórica.
El Fondo se constituye como Fideicomiso Público, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y contará con un Comité Técnico integrado por un representante de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público, Salud y Educación, y de la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte, quien aprobará las políticas públicas que habrán de ejecutarse así como las reglas de operación para su funcionamiento.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público constituirá el Fideicomiso dentro de los 90 días posteriores a la entrada en vigor de este decreto y el Comité Técnico deberá emitir las Reglas de Operación dentro de los 60 días posteriores a constitución del Fideicomiso.
Tercero. La Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión establecerá en el Presupuesto de Egresos de la Federación la partida presupuestal correspondiente al Fideicomiso.
Notas
1 Informe titulado “The state of food and agriculture 2013.
2 Implementación del programa del President’s Council on Fitness, Sports & Nutrition.
3 Revista científica ‘The Lancet’
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de septiembre de 2016.
Diputada Isaura Ivanova Pool Pech (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Salud, a cargo del diputado Javier Guerrero García, del Grupo Parlamentario del PRI
El que suscribe Javier Guerrero García, Diputado Federal por la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; los artículos 6, numeral 1, fracción I; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, se permite presentar la presente iniciativa con proyecto de decreto que adiciona la Ley General de Salud, para impulsar y asegurar la efectiva cobertura del Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos del Sistema de Protección Social en Salud, en los términos siguientes.
Exposición de Motivos
El derecho de toda persona a la protección de la salud, plasmado en el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos debe de ser una prioridad para el Estado mexicano en su conjunto. De ahí que la presente iniciativa atienda la inquietud de un grupo de ciudadanos interesados en hacer valer plenamente este derecho mejorando el funcionamiento del Seguro Popular y ampliando la cobertura efectiva con equidad en beneficio de sus afiliados.
Esta iniciativa es para la justicia, la equidad y la eficacia en el acceso a servicios de salud. Es una iniciativa para impulsar el logro de resultados efectivos y tangibles en el acceso a tratamientos que la población requiere, especialmente aquella que carece de seguridad social y que se encuentra afiliada al Sistema de Protección Social en Salud. Es una iniciativa que resulta de la revisión de avances y logros, así como también de oportunidades de mejoramiento en el ámbito del Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos.
El Sistema de Protección Social en Salud se instituyó por reformas y adiciones a la Ley General de Salud determinadas por el honorable Congreso de la Unión en 2003, para entrar en vigor el día primero de enero de 2004. La creación de dicho sistema, conocido como Seguro Popular, obedeció al propósito de lograr justicia y equidad en el ámbito de la salud, justicia y equidad que se concretan en el acceso efectivo y oportuno a servicios de salud de calidad, sin desembolso al momento de utilización y sin discriminación, para la población sin seguridad social.
Desde la creación del Seguro Popular se previó su proceso de evolución. En primer término se comprometió la afiliación de usuarios y se definieron tratamientos en paquetes de servicios. Los tratamientos o intervenciones por definición deben ser integrales tanto para la atención a la salud, como para la protección financiera de las personas y de las familias. Se previó que para 2010 se alcanzaría la cobertura plena esperada en las afiliaciones y en la cobertura efectiva de servicios que garantizaran de manera igualitaria el máximo nivel posible de calidad y accesibilidad. Este esfuerzo y compromiso del Estado mexicano debería impactar de manera directa en la reducción del gasto que venía realizando las personas y las familias para afrontar sus necesidades de salud.
El propósito de cobertura fijado por la Ley General de Salud a cumplirse en 2010 se difirió a 2012, año en el cual ya se habían afiliado 52.6 millones de mexicanos al Seguro Popular y la asignación presupuestaria para la cobertura efectiva había llegado al nivel de recursos determinado en la propia Ley General de Salud. En 2016 la afiliación se ha elevado a 57 millones de personas y se encuentra en proceso de realización la afiliación de aproximadamente otros 8 millones de personas que actualmente son beneficiarios de los programas Prospera y Adultos Mayores.
La Ley General de Salud estableció que el Sistema de Protección Social en Salud debería llegar a la cobertura efectiva de un paquete de servicios que efectivamente cubriera las necesidades y, por tanto que asegurara los resultados en la salud de la población y en la protección financiera de los afiliados al afrontar enfermedades. La cobertura no es solo afiliación, sino beneficios tangibles en atención y servicios para la población y en evitar el empobrecimiento de las familias con motivo de las enfermedades. El decreto de reformas a la Ley General de Salud que creó el Seguro Popular, también estableció en disposiciones transitorias que a la entrada en vigor, el propio el gobierno federal debería emitir las reglas a las que se sometería el Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos. Asimismo se determinó que ese fondo incluiría, desde el momento de su entrada en vigor el primero de enero de 2004, la atención a los siguientes padecimientos: el diagnóstico y tratamiento del cáncer, problemas cardiovasculares, enfermedades cerebro-vasculares, lesiones graves, rehabilitación de largo plazo, VIH/sida, cuidados intensivos neonatales, trasplantes y diálisis. Asimismo se estableció el mandato al Consejo de Salubridad General de actualizar los tratamientos que deberían incluirse en la cobertura de dicho fondo.
El mandato legal al Consejo de Salubridad General ha sido amplio y claro en la Ley General de Salud, la cual dispone que se considerarán gastos catastróficos los que se deriven de los tratamientos y medicamentos asociados que defina ese Consejo y que satisfagan las necesidades de salud mediante la combinación de intervenciones de tipo preventivo, diagnóstico, terapéutico, paliativo y de rehabilitación; con criterios explícitos de carácter clínico y epidemiológico, seleccionadas con base a su seguridad, eficacia, costo, efectividad, adherencia a normas éticas profesionales y aceptabilidad social, que impliquen un alto costo en virtud de su grado de complejidad o especialidad y el nivel o frecuencia con la que ocurren. Así lo dispone el artículo 77-Bis 29 de la Ley General de Salud establecido en 2003.
El mismo precepto de la Ley General de Salud dispone que, con el objetivo de apoyar el financiamiento de la atención de los beneficiarios del Seguro Popular que sufran enfermedades de alto costo que provocan gastos catastróficos, se debería constituir y administrar por la federación un fondo de reserva, sin límite de anualidad presupuestal y con reglas de operación definidas por la Secretaría de Salud. Ese es el Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos.
Al día de la presentación de esta iniciativa, atendiendo el mandato que la ley le confirió, el Consejo de Salubridad General ha determinado 94 intervenciones que deben ser cubiertas por el fondo. De esas 94 enfermedades solamente 60 se encuentran actualmente en el catálogo de cobertura aprobado por el Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud, en el que se encuentra el fondo. De las 60 intervenciones incorporadas, varias de ellas tienen significativas limitaciones por aspectos de edad o por otros factores, restricciones que deben ser superadas de manera general por distanciarse de los principios que establece la ley en cuanto a equidad y no discriminación, incluyendo por edad, género o por cualquier otra razón. Las 34 intervenciones no incorporadas deben incluirse en la cobertura para que el fondo cumpla la misión que originalmente se determinó en la Ley General de Salud por el H. Congreso de la Unión.
Recientemente la Organización Mundial de la Salud, en el marco de su Programa de Salud, Gobernanza y Financiamiento, dio a conocer un reporte de evaluación del Fondo de Gastos Catastróficos para la Salud. Relevantes recomendaciones derivan de ese estudio, subrayando la importancia del acceso efectivo de la población a los servicios de salud; la trascendencia de lograr mayores impactos en la situación de salud de los beneficiarios; la necesaria ampliación sistemática en la cobertura de padecimientos, así como la necesaria eficacia de la protección financiera.
La Organización Mundial de la Salud hace énfasis en que la protección contra gastos catastróficos es un componente específico que tiene definidas sus propias reglas de financiamiento, de gestión y de cobertura. De dicho estudio ha resultado la consideración de diversas medidas concretas que en esta Iniciativa se plantean, siendo el único vehículo idóneo para lograrlo la Ley General de Salud, por ser el ordenamiento que creó y que rige esa institución de salud.
También recientemente, a principios de este año, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) ha dado a conocer un estudio sobre el Sistema de Salud de México, a poco más de diez años de haberse creado el Seguro Popular. Si bien el estudio reconoce avances, también sugiere retos y rezagos por superar. Además de la necesidad de incrementar la inversión pública en el Sistema de Salud, se identifica como relevante la necesidad de avanzar en la eficacia del gasto y en que el gasto en salud prácticamente se encuentra en el mismo porcentaje que hace diez años. En suma, son necesarios mayores impactos efectivos en la salud de la población derivados de instrumentos como es el Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos.
En este contexto los informes del Sistema de Protección Social en Salud tanto de la Secretaría de Salud como de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como la información del Consejo de Salubridad General, nos permiten observar que es el momento de establecer medidas para avanzar en la eficacia y en los impactos esperados del Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos. Hay recursos para ello gracias a las previsiones legales que el Congreso de la Unión determinó en la Ley General de Salud. Atendiendo a la experiencia, a los avances logrados, al conocimiento que aportan esas y otras evaluaciones y estudios realizados, se considera que es este momento la oportunidad responsable para confirmar la importancia de dicho fondo y para adoptar medidas que aseguren la plena realización de sus fines. Al 31 de marzo de este año dicho fondo tiene disponibilidad de recursos a ser aplicados en los padecimientos determinados por el Consejo de Salubridad General por 67,920.3 millones de pesos. Las instituciones jurídicas ya han sido establecidas, la organización institucional se ha creado y está en operación, al igual que los mecanismos financieros y administrativos. La población afiliada al Seguro Popular está en espera de mayor y mejor atención y resolución. Es necesario que se cumplan los objetivos del Sistema de Protección Social en Salud en el ámbito de las enfermedades catastróficas, lo cual motiva esta iniciativa.
El Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos, tiene avances y resultados, los cuales pueden y deben ser ampliamente mejorados. Se requiere ampliar la cobertura efectiva, oportuna y de calidad, tanto en servicios como en la gestión de los recursos públicos. Hay un caudal de experiencia en la gestión del Fondo que debe dar lugar a mejoras sustanciales. Hay justicia en el ámbito de la salud cuando hay atención oportuna, accesible y de calidad. Las enfermedades se presentan y ante ellas es indispensable la eficacia de los instrumentos públicos que la Ley creó para contribuir a su eficaz resolución.
Cobertura y recursos del Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos
Como ha quedado señalado, el Seguro Popular tiene 57 millones de personas afiliadas y el catálogo de enfermedades o intervenciones cubiertas por el fondo es de 60, para la cual se tienen 959 servicios acreditados para la atención calificada de esas 60 intervenciones.
Conforme a la Ley General de Salud, el 8 por ciento de las aportaciones federales al Sistema de Protección Social en Salud, que es la suma de la cuota social y de la aportación solidaria federal anuales, se integran al referido fondo. Al fondo se agregan los saldos resultantes anuales del Fondo de Previsión Presupuestal, también previsto en la ley.
De acuerdo a los informes de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, la dinámica de ejercicio de los recursos para la atención de enfermedades catastróficas es de aproximadamente 60 por ciento anual. Para efectos del Presupuesto de Egresos de la Federación, las asignaciones a dicho Fondo conforme a las disposiciones de la Ley General de Salud son recursos ejercidos y por tanto devengados para efectos de dicho Presupuesto, toda vez que su ejercicio corresponde al Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud, en los términos de sus reglas de operación. Los montos validados y pagados por dicho Fondo deben cursar complejos procedimientos de reembolso que es necesario también revisar y agilizar.
Es factible que con las medidas que se proponen en esta iniciativa, dicho fondo logre duplicar el número de beneficiarios efectivos que accedan a tratamientos determinados como catastróficos por el Consejo de Salubridad General. Esa es la meta de esta iniciativa. Pasar de 164 mil 474 casos atendidos con apoyo en recursos de dicho fondo en 2015, al doble, por lo menos. Las necesidades son muchas más que los recursos disponibles, lo que enfatiza la necesidad de eficacia y de exigencia de resultados que plantea esta Iniciativa. Las soluciones son inaplazables.
Contenido de la iniciativa
Resultado del análisis pormenorizado de lo anterior, en esta Iniciativa se plantean medidas legislativas puntuales, tanto de fondo y permanentes, como de carácter inmediato y pertinente a los retos y objetivos a lograr en el corto plazo.
Se propone en esta Iniciativa la adición de un Artículo a la Ley General de Salud que sea el 77 Bis-29-A, para la precisión y sustento necesario del reforzamiento a la implementación y aplicación del Artículo 77-BIS-29 del mismo ordenamiento. Se plantea que el nuevo Artículo establezca lo siguiente:
• Precisar que los tratamientos que determine el Consejo de Salubridad General atiendan un principio de máxima cobertura posible de cada tratamiento, de tal manera que se favorezca tanto la identificación amplia de las enfermedades, como la plenitud de su tratamiento, y se eviten fórmulas o criterios que impliquen o puedan conllevar potenciales efectos discriminatorios para los pacientes, como son los casos en los cuales se limita la cobertura de atención a rangos de edades, lo cual es un ejemplo de criterio que no deben prevalecer en la determinación de los padecimientos. Criterios imitativos conllevan o pueden inducir una atención parcial o, incluso, una suspensión de los tratamientos para la salud de los pacientes, lo cual evidentemente es contrario al derecho a la salud establecido en el artículo 4o. de la Constitución.
• Para avanzar ordenada y sistemáticamente en la eficacia del Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos se plantea que la Auditoría Superior de la Federación y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), los cuales ya vienen ejerciendo tareas de evaluación y revisión en sus marcos legales de competencia para efectos operativos, de manejo de recursos, de impacto sociales y demás que les corresponden, realicen un ejercicio conjunto y periódico con el Instituto Nacional de Salud Pública en el planteamiento de propuestas de mejoras operativas, de gestión, de mejora sustantiva y demás que sugieran para medir y evaluar los resultados e impactos del fondo.
• Para mayor precisión respecto a lo anterior se plantea que al informe semestral que debe elaborar la Secretaría de Salud para ser presentado ante el Congreso de la Unión, conforme ya lo dispone la Ley General de Salud, se incorpore la revisión, evaluación, sugerencias y recomendaciones que dichos tres organismos planteen conjuntamente, con la finalidad de mejorar permanentemente la cobertura y la gestión, así como los impactos y resultados del fondo.
• Es pertinente enfatizar en lo que respecta al fondo, el principio de transparencia y acceso a la información de la totalidad de la información de que disponga con la excepción de aquella que involucre datos personales. Por consiguiente todas las cuestiones, documentos y en general información referente a los estudios sobre la incorporación o no de los padecimientos a la cobertura del Fondo, desde el origen de su planteamiento hasta su resolución, incluyendo todas sus fases, instancias y autoridades que intervengan deberá ser información pública, accesible y con procedimientos transparentes. Es apremiante la necesidad de que en esos procesos se incorpore de manera abierta y transparente el conocimiento y la participación de la comunidad médica nacional, de los especialistas del área terapéutica de la que se trate, de organizaciones de pacientes y también de otras organizaciones del sector social y privado que puedan tener interés en participar en dichos procesos.
• Los procesos transparentes e incluyentes permitirán que diversos sectores a los que concierne y que son partícipes en la solución de las problemáticas de salud que se afrontan, desde las perspectivas de la salud pública y de la atención individual, de los hospitales y clínicas, de los servicios de salud de todos los ámbitos, de los desarrolladores de tratamientos de insumos médicos de todo tipo, del gremio asegurador y de las organizaciones y personas del Sistema de Salud en su conjunto, permitirán acceder a un catálogo eficaz y sustentable para las metas del Fondo. Metas que deben definirse explícitamente conforme a indicadores de gestión y de impactos y resultados.
• En artículos transitorios del proyecto de decreto que se propone en esta iniciativa, se proponen medidas de adopción inmediata. Como primera medida se plantean la incorporación de la totalidad de las intervenciones que hasta la fecha hayan sido aprobadas por el Consejo de Salubridad General al Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos.
• Subsecuentemente a la medida a que refiere el punto anterior se prevé que el Consejo de Salubridad General proceda a realizar una evaluación de la cobertura en padecimientos y tratamientos que deban quedar incorporados en la cobertura consolidada del fondo, eliminando las restricciones y criterios que puedan resultar en una afectación, disminución o atención parcial o insuficiente de los padecimientos, en observancia a los principios de integralidad y de resolución máxima posible de alcance y calidad de la atención en beneficio de los pacientes. Esta evaluación habrá de realizarse en foros abiertos de manera transparente y pública en todos sus contenidos y procedimientos, con la participación de especialistas clínicos de los institutos nacionales de Salud, quienes participarán a título personal con sus mejores conocimientos científicos y principios éticos de atención a los pacientes, no en comités cerrados y excluyentes.
• Es relevante que en la consolidación de la cobertura del fondo se utilicen como referencias las clasificaciones de enfermedades reconocidas a nivel internacional, como en el caso del catálogo definido por la Organización Mundial de la Salud, entre otras.
• Los organismos que realizarán la evaluación anual del Fondo para la Protección contra Gastos Catastróficos y el seguimiento semestral de mejoramiento del Fondo, plantearán conjuntamente un primer reporte de carácter metodológico que contenga indicadores de acciones y de resultados, de oportunidad y de calidad, y de eficacia e impacto del fondo, en los términos de la ley y en particular para el cumplimiento del decreto, materia de esta iniciativa.
Es conforme a lo anterior que, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 6, numeral 1, fracción I; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, que me permito someter a la consideración de esta honorable asamblea la presente Iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se adiciona la Ley General de Salud y se establecen medidas para asegurar la efectiva cobertura del Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos del Sistema de Protección Social en Salud
Artículo Único. Se adiciona el artículo 77 Bis 29-A a la Ley General de Salud, para quedar como sigue:
Artículo 77 Bis 29-A. En la aplicación de lo dispuesto en el artículo 77-BIS-29 se estará a lo siguiente:
I. Los tratamientos que determine el Consejo de Salubridad General deberán atender al principio de máxima atención posible del padecimiento de que se trate, favoreciendo la generalidad en la identificación de cada una de las enfermedades con cobertura del Fondo, aplicando los principios de integralidad de la atención y de no discriminación, y por consiguiente evitando la segmentación en la cobertura y en la atención de los padecimientos;
II. Para efectos de la fracción anterior el Consejo de Salubridad General tomará en cuenta la clasificación de enfermedades de la Organización Mundial de la Salud y de otras organizaciones médicas y científicas de reconocida calidad internacional;
III. La administración, gestión y en general las actividades y consecución de finalidades del Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos, serán materia de evaluación semestral y anual de manera conjunta por la Auditoría Superior de la Federación, por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social y por el Instituto Nacional de Salud Púbica, en los términos de esta Ley, sin perjuicio de sus demás atribuciones establecidas en los ordenamientos aplicables a cada uno de esos organismos;
IV. Los organismos a los que se refiere la fracción anterior elaborarán conjuntamente un informe público anual que contenga propuestas de mejoramiento administrativo, operativo, sustantivo, de gestión y demás que resulten pertinentes y convenientes al logro de los resultados e impactos de dicho Fondo en la salud y en la protección financiera de los afiliados, debiendo los informes de evaluación subsecuentes referir los avances y las limitaciones en la atención a las recomendaciones de mejora que se determinen en dichas evaluaciones para asegurar su implementación, y
V. La información concerniente al Fondo, con la salvedad de la que se refiere o involucre datos personales, será pública y accesible en los términos de las leyes aplicables en materia de transparencia y acceso a la información.
El informe semestral a que se refiere el artículo 77 Bis-31 de esta ley se acompañará de las sugerencias y recomendaciones que formulen conjuntamente los organismos referidos en las fracciones anteriores de este artículo, de manera propositiva para el logro de los objetivos y metas del Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos.
Los procesos de revisión, análisis, evaluación y demás concernientes a la inclusión, definición de alcances, revisión y exclusión de padecimientos del catálogo del Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos se realizarán mediante procedimientos públicos, participativos y transparentes, con la concurrencia de personas y organizaciones de los sectores público, social y privado.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Para la eficaz implementación de las disposiciones de la Ley General de Salud en lo que corresponde al Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos, se estará a lo siguiente:
I. Se incorporan al catálogo de padecimientos incluidos en el Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos, todos los padecimientos y tratamientos hasta ahora aprobados por el Consejo de Salubridad General en los términos de la Ley General de Salud y de las demás disposiciones aplicables;
II. En un plazo de un año contado a partir de la entrada en vigor de este decreto, el Consejo de Salubridad General realizará una evaluación integral de la cobertura de padecimientos de dicho catálogo, de tal manera que se atiendan los principios de integralidad y no discriminación, que se establecen en este Decreto y en las demás disposiciones de la Ley General de Salud;
III. La revisión a que se refiere la fracción anterior se realizará de manera pública y transparente, con la participación de dependencias y entidades del Sistema Nacional de Salud, de organizaciones médicas y de especialistas clínicos de los Institutos Nacionales de Salud, que participarán con carácter personal, así como de personas y organizaciones de los sectores público, social y privado, especialmente organizaciones de pacientes, y
IV. En un plazo de seis meses contados a partir de la entrada en vigor de este Decreto, los organismos a que se refiere el artículo 77 Bis-29-A materia de este decreto elaborarán y difundirán la metodología conjunta que establezca los indicadores de gestión, impactos y resultados para la evaluación del desempeño del Fondo, los cuales podrán ser actualizados en cualquier momento por dichos organismos en beneficio de la agilidad y desempeño del Fondo.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de septiembre de 2016.
Diputado Javier Guerrero García (rúbrica)
Que reforma el artículo 132 de la Ley Federal del Trabajo, a cargo de la diputada Karina Padilla Ávila, del Grupo Parlamentario del PAN
La suscrita, Karina Padilla Ávila, diputada federal integrante de la LXIII Legislatura por el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 6, numeral 1, fracción I, 76, numeral 1, fracción II, 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presento a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma la fracción XXVII Bis del artículo 132 de la Ley Federal del Trabajo, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La lucha y exigencia de miles de mujeres que han buscado incansablemente el reconocimiento de igualdad entre la mujer y el hombre en todas sus vertientes, han propiciado a una mayor participación de todos los sectores sociales en tareas que tradicionalmente se consideraban responsabilidad únicamente de las mujeres.
Actualmente, es incuestionable la importancia de la incursión de las mujeres en la vida laboral, pues cada vez más mujeres buscan una fuente de ingreso propio para lograr mayor desarrollo personal, crecimiento profesional, además de apoyo a la economía familiar.
De acuerdo con cifras de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), a nivel mundial se ha percibido un considerable aumento de incursión de la mujer; en la última edición del informe Panorama Laboral, publicada por la Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe, se destaca un constante aumento en los últimos años la tasa de participación de las mujeres en la fuerza laboral llegando a 49.5 po9r ciento, mientras que la tasa de ocupación se registró en 45.5 por ciento.1
Esta coyuntura social, cultural e ideológica, ha obligado a reflexionar sobre las obligaciones en la atención, educación, cuidado y crianza de los hijos de manera solidaria entre progenitores, dejando de lado estereotipos e ideologías retrógradas.
En la década de los años 70 en Europa, se estableció por primera vez los “permisos parentales”, que buscaban propiciar el cuidado compartido de los hijos, sin embargo, en la mayoría de las ocasiones al ser transferible entre progenitores, era la mujer la que continuaba con esta obligación, pero sirvió de antecedente para que más tarde países y organizaciones internacionales, trabajaran en acciones y mecanismos para consolidar esta figura.
De acuerdo con la publicación “La legislación y la práctica en el mundo La maternidad y la paternidad en el trabajo” de la OIT, al 13 de mayo del 2014, 78 de los 167 países miembros que contaban con información, consideran en su legislación la licencia de paternidad como un el derecho obligatorio, y en la mayoría de ellos (70 países) remunerado.2
Si bien la OIT no tiene normas sobre licencia de paternidad, la Resolución relativa a la igualdad de género como eje del trabajo decente, adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) en 2009, insta a los gobiernos a formular políticas para el equilibrio de las responsabilidades laborales y familiares, a la inclusión de la licencia de paternidad y/o parental y a la prevención de incentivos para que los hombres las aprovechen.
En congruencia con esta resolución, países de América Latina y el Caribe, contemplan en sus ordenamientos esta licencia, aunque los días de permiso son muy discordantes, pues en caso como Argentina, Guatemala y Paraguay otorgan 2 días de licencia, Brasil y Chile 5 días, Colombia 8 días y Venezuela 14 días, todos con remuneración.
Cabe destacar que la licencia de paternidad no debe considerarse como vacaciones, es un tiempo para que los papás apoyen a la madre y se genere un acercamiento y confianza con el bebé, lo cual le brinda mayor seguridad, pues la convivencia resultan de gran trascendencia para el desarrollo de la persona desde la primera etapa de su vida.
Además, en el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se postula la igualdad del hombre y la mujer ante la ley, por tanto es responsabilidad conjunta la organización y desarrollo de la familia. De ello se desprende que el Estado debe facilitar los recursos para que los padres coadyuven en el cumplimento del cuidado de los menores y garanticen el cumplimiento de los derechos de la niñez, velando por su interés superior.
Definitivamente, el reservar para las mujeres el cuidado y crianza de los niños provoca una serie de afectaciones a ellas mismas y a toda la estructura familiar; ya que se promueve el estereotipo de que el cuidado de los hijos corresponde sólo a la mujer, la que debe quedarse en casa y dejar de lado su desarrollo personal. Olvidado que el cuidado de los hijos es responsabilidad de hombres y mujeres.
En México, debemos reconocer que la reforma laboral propuesta en 2012 por el ex presidente Felipe Calderón, abordó por primera vez la licencia de paternidad, como un mecanismo coadyuvante para el fortalecimiento de los derechos de la mujer trabajadora, proponiendo que el trabajador que se convirtiera en padre, gozara de permiso por diez días, con goce de sueldo, contribuyendo con ello a la conciliación entre la vida laboral y familiar de las personas, compartiendo los padres gozo y la atención del recién nacido.
La equidad y corresponsabilidad familiar entre mujeres y hombres, propició la aprobación de esta reforma sujetando el permiso de paternidad a solo 5 días con goce de sueldo, reconociendo el mismo derecho para el trabajador que se convirtiera en padre biológico o por adopción.
Dependencias como el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, se han sumado y han destacado la importancia del rol masculino en el cuidado y bienestar de las familias a través de políticas incluyentes como la licencia de la paternidad.3
Pese a existir esta licencia, es una realidad que cinco días resultan insuficientes el para establecer un vínculo afectivo más firme entre el recién nacido y su progenitor, o el recién adoptado y su padre.
El acercamiento requiere de todo un proceso mucho más complejo que solo compartir el hogar, requiere acoplamiento a horarios, dinámicas familiares, cuidados del hijo, tareas domésticas compartidas, convivencia etc., lo cual no se alcanza a procesar en tan poco tiempo.
Es una realidad que aún las mujeres emplean el mayor tiempo en la atención de la familia; la encuesta sobre uso de tiempo realizada por el Inegi en 2014, reporta que:
“Del total de horas dedicadas al trabajo, remunerado y no remunerado, los hombres contribuyen con poco más de 40 por ciento, mientras que las mujeres con cerca de 60 por ciento. Si se toma solo en cuenta el trabajo no remunerado de los hogares, las mujeres de 12 años y más triplican el registrado por los varones.”4
De igual manera, señala que respecto a actividades de cuidado a integrantes del hogar, en promedio las mujeres dedican 28.8 horas a las semana, mientras que los hombres sólo le dedican 12.4 horas a la semana. El tipo de cuidado al que más tiempo se le dedica es el proporcionado a los integrantes del hogar de 0 a 14 años, y aquellos que por enfermedad o discapacidad requieren cuidados especiales.
La falta de responsabilidad paterna, representa un grave daño en el entorno familiar, social, económico y jurídico, lo que genera mayores gastos incluso en la aplicación de la justicia, pues de acuerdo a Estadísticas Judiciales en Materia Penal del Inegi, referente al número de personas que fueron sentenciadas en México por el delito de “abandonar y no asistir a menores de edad e incapaces de cuidarse”, para 2012 un total de 96 personas fueron sentenciadas por dicho delito, de las cuales el 66.6 por ciento (64 personas) corresponden al sexo masculino y 33.4 por ciento (32 personas) del femenino.5
Por otro lado, la encuesta realizada en junio pasado por la empresa Bumeran.org portal de empleo6 , destacó la disposición de las empresas a otorgar mayor licencia de paternidad, pues están conscientes que requieren para acoplarse a su nueva vida y organizar su tiempo para reincorporarse a sus actividades laborales; de esta medición resulta que 56 por ciento de las empresas indicó que darían siete días, 31 por ciento lo ideal serían 14 días y finalmente el 13 por ciento consideró que deberían ser 21 días.
Como sociedad, debemos hacer un esfuerzo para avanzar en mejores condiciones de igualdad entre mujeres y hombres, promoviendo de manera paralela el interés superior del niño; por ello, propongo se retome la propuesta de otorgar diez días de permiso por paternidad a los hombres trabajadores, por el nacimiento de sus hijos o el caso de la adopción de un infante.
Si bien el permiso de paternidad es un derecho, la realidad es que no ha permeado en todos los sectores ni dependencias, más aún, no se ha logrado visualizar sobre la naturaleza del mismos, menos aún de los beneficios que esto representa a todos los niveles de ser humano.
Resulta necesario resaltar algunos de los beneficios que estaremos consolidando si asumimos el compromiso de ampliar a 10 días los permisos de paternidad en nuestra legislación:
• Contribuiremos en la eliminación de estereotipos, avanzando en igualdad sustantiva; principio universal y, de política nacional en México;
• Corregiremos la discriminación del mercado laboral, logrando menos brecha en la desigualdad;
• Al proveer a niños y niñas del cuidado que merecen por parte de ambos progenitores, generaremos mayor seguridad a los hijos, lo cual se traduce en personas con mayor tendencia al éxito, es decir es una inversión a futuro;
• Se avanza en la política social que implica crecimiento económico, educativo e integral para el país;
• Al contar con el apoyo de la pareja durante más días inmediatos posteriores al parto, se ha demostrado, que se reduce considerablemente el daño a la salud de la mujer, pudiendo tomar un descanso más largo de trabajo que implica estar con sus hijos, lo que se traduce en mejores condiciones de salud y mejores condiciones para la realización de su trabajo;
• En la medida en que la mujer se encuentre el mayor tiempo posible con ayuda de su pareja durante se recuperación, se minimiza el riesgo de secuelas posteriores que implican licencias médicas recurrentes, lo cual impactaría de mayor manera a la economía del patrón, empresa o dependencia;
• El permiso de paternidad da a los hombres una oportunidad de expandir su sentido de identidad y ganar una relación más profunda con sus hijos.
• Fomenta la paternidad participativa y responsable.
Por lo expuesto y fundado, me permito someter a la consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Único. Se reforma el artículo 132, fracción XXVII BIS de la Ley Federal del Trabajo para quedar:
Artículo 132. Son obligación de los patrones:
I. a XXVII. ...
XXVII Bis. Otorgar permiso de paternidad de diez días laborables con goce de sueldo, a los hombres trabajadores, por el nacimiento de sus hijos y de igual manera en el caso de la adopción de un infante; y
XXVIII. . . .
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 http://www.ilo.org/americas/temas/igualdad-de-g%C3%A9nero/lang—es/index .htm
2 http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/dgreports/dcomm/documents/publi cation/wcms_242618.pdf
3http://www.radioformula.com.mx/notas.asp?Idn=511790&idFC=2015#sthash.LrvdKZNw.xI9rGRuy.dpuf
4 http://www.inegi.org.mx/saladeprensa/boletines/2015/especiales/especial es2015_07_2.pdf
5http://www.inegi.org.mx/lib/olap/consulta/general_ver4/ MDXQueryDatos.asp?proy=esop_sentenciados
6http://eleconomista.com.mx/finanzas-personales/2015/06/ 18/empresas-estarian-dispuestas-dar-mayor-licencia-paternidad.
Dado en el salón de sesiones de la Cámara de Diputados, a seis de septiembre del dos mil dieciséis.
Diputada Karina Padilla Ávila (rúbrica)
Que reforma y adiciona los artículos 40 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y 15-C y 540 de la Ley Federal del Trabajo, a cargo de la diputada Isaura Ivanova Pool Pech, del Grupo Parlamentario del PRD
Problemática
El desarrollo económico de México ha requerido esquemas financieros estratégicos para las diversas industrias. La globalización de sus operaciones convierte al derecho laboral en un complejo contexto social por entender.
La subcontratación conocida también con el término outsourcing evidencia carencias respecto a nuestras estructuras legales, las cuales necesitan bases sólidas, con características particulares que logren regular, observar, y realizar la práctica de dicha opción libremente y sin ambigüedades.
Para lograrlo es imprescindible establecer mejores criterios relacionados con el cumplimiento de obligaciones de las empresas que contratan a quienes se dedican a ofrecer estos servicios, privilegiando en todo momento la equidad y el respecto a los derechos de los trabajadores que de ellas dependen.
Luego entonces, una manera para alcanzar este objetivo, es el establecimiento de procesos de fiscalización de la autoridad mucho más rigurosos, principalmente para los esquemas que ofrecen o contraten servicios de personal. Así, las empresas que se dediquen a esta modalidad de negocio, o bien contraten estos servicios, deberán cumplir con la revisión continua que permita verificar el cumplimiento estricto de los requisitos señalados por la legislación de la materia.
Lo anterior, en virtud de que en muchos casos, el afán legítimo de incrementar utilidades y dividendos, o la adquisición de poder y control sobre ciertos sectores productivos, desnaturaliza la utilización de esta figura, conduciéndonos a la transformación de la realidad laboral, fiscal y del orden jurídico, puesto que se simulan esquemas bajo los cuales se trasgreden los derechos de los trabajadores y al mismo tiempo se evade la hacienda pública.
Es evidente que los más afectados son los trabajadores, pues la historia nos ha demostrado el abuso de las relaciones subordinadas. No obstante se reconocen los logros encaminados a la ejecución de sanciones a empresas, que devienen de obligaciones fiscales y de la propia “responsabilidad solidaria”, sin embargo es necesario establecer una mejor regulación sobre esta práctica en específico.
Es la clase trabajadora la que no cuenta con los medios ideales para su protección, tiene temor a la pérdida de su empleo y enfrenta la lentitud de las autoridades para actuar en contra de las empresas que se amparan bajo la premisa de ser un motor de crecimiento económico. Por se mantienen las mismas condiciones en las que se simula la declaración del verdadero su ingreso del trabajador.
El Estado ha logrado la identificación de empresas y su interacción directa con las operaciones que realizan periódicamente, pero no ha logrado garantizar del todo los derechos de los trabajadores. Lamentablemente las leyes permiten que se fomenten prácticas violatorias de las garantías sociales través de lagunas jurídicas en los diversos ordenamientos. Por ello el apoyo textual a la clase trabajadora debe incluir planteamientos generadores de control y respeto de sus derechos.
Por lo anterior, la obligación del Estado es participar libre e imparcialmente en aquellos comportamientos destinados a la desaparición o encubrimiento de los derechos de los trabajadores, toda vez que se afecta abiertamente su ingreso a través de la simulación de sus precepciones económicas.
Se de restaurar el concepto de subcontratación en México, establecer su vigilancia, hacer factibles los derechos de los trabajadores, así como el control del Estado mediante la aplicación de reglas específicas que midan su operación, y se apliquen las sanciones que disuadan la violación del marco legal.
Argumentación
1. La figura jurídica de subcontratación conocida con el nombre de outsourcing, de acuerdo con definiciones diversas que pueden variar entre sí, se interpreta en la práctica como la acción de delegar o contratar funciones o actividades internas de una empresa a un proveedor externo, que cuenta con conocimiento, experiencia y recursos para ejecutarlas y llevarlas a cabo con su material y equipo.
El término de la lengua anglosajona out-source, “fuera de”, no se ajusta a la realidad, y en el país se realiza desde muchos años antes a las reformas que lo incorporaron a la ley, con empresas fantasma, sociedades cascarón, sindicatos corporativos, entre otras figuras que por cierto no tuvieron problemas respecto a su operación ilegal, llegando al exceso abusivo de su uso.
Legalizar la figura más que acotar los excesos, legitimó la evasión fiscal e impidió el acceso a la justicia de los trabajadores, independientemente de que actualmente se han creado asociaciones que tratan de certificar su calidad respecto a la prestación de sus servicios subcontratando recursos humanos para otras empresas.
Teóricamente debería existir una mayor certidumbre en relación a quienes se dedican a esta actividad o la contratan, lo cierto es que concurre un número indeterminado de empresas irregulares que están violando la ley en este momento, tanto en el ámbito laboral, como en el fiscal, sin que se les tipifique como correspondería, el delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita.
Analicemos los siguientes fundamentos legales:
Ley Federal del Trabajo
Artículo 12. Intermediario es la persona que contrata o interviene en la contratación de otra u otras para que presten servicios a un patrón.
Artículo 13. No serán considerados intermediarios, sino patrones, las empresas establecidas que contraten trabajos para ejecutarlos con elementos propios suficientes para cumplir las obligaciones que deriven de las relaciones con sus trabajadores. Los patrones y los intermediarios serán responsables solidarios en las obligaciones contraídas con los trabajadores.
Artículo 14. Las personas que utilicen intermediarios para la contratación de trabajadores serán responsables de las obligaciones que deriven de esta ley y de los servicios prestados. Los trabajadores tendrán los derechos siguientes:
I. Prestarán sus servicios en las mismas condiciones de trabajo y tendrán los mismos derechos que correspondan a los trabajadores que ejecuten trabajos similares en la empresa o establecimiento; y
II. Los intermediarios no podrán recibir ninguna retribución o comisión con cargo a los salarios de los trabajadores.
Artículo 15-A. El trabajo en régimen de subcontratación es aquel por medio del cual un patrón denominado contratista o subcontratista ejecuta obras o presta servicios con trabajadores bajo su dependencia, a favor de otra persona física o moral que resulta beneficiaría de los servicios contratados, la cual fija las tareas a realizar y supervisa el desarrollo de los servicios o la ejecución de las obras contratados.
Este tipo de trabajo deberá cumplir las siguientes condiciones:
a) No podrá abarcar la totalidad de las actividades, iguales o similares en su totalidad, que se desarrollen en el centro de trabajo.
b) Deberá justificarse por su carácter especializado.
c) No podrá comprender tareas iguales o similares a las que realizan el resto de los trabajadores al servicio del contratante.
De no cumplirse todas estas condiciones, el contratante se considerará patrón para todos los efectos de esta ley, incluyendo las obligaciones en materia de seguridad social.
Artículo 15-B. El contrato que se celebre entre la persona física o moral que solicita los servicios y un contratista, deberá constar por escrito.
La empresa contratante deberá cerciorarse al momento de celebrar el contrato a que se refiere el párrafo anterior, que la contratista cuenta con la documentación y los elementos propios suficientes para cumplir con las obligaciones que deriven de las relaciones con sus trabajadores.
Artículo 15-C. La empresa contratante de los servicios deberá cerciorarse permanentemente que la empresa contratista, cumple con las disposiciones aplicables en materia de seguridad, salud y medio ambiente en el trabajo, respecto de los trabajadores de esta última.
Lo anterior, podrá ser cumplido a través de una unidad de verificación debidamente acreditada y aprobada en términos de las disposiciones legales aplicables.
Artículo 15-D. No se permitirá el régimen de subcontratación cuando se transfieran de manera deliberada trabajadores de la contratante a la subcontratista con el fin de disminuir derechos laborales; en este caso, se estará a lo dispuesto por el artículo 1004-C y siguientes de esta ley.
Artículo 1004-A. Al patrón que no permita la inspección y vigilancia que las autoridades del trabajo practiquen en su establecimiento, se le aplicará una multa de 250 a 5000 veces el salario mínimo general.
Artículo 1004-B. El incumplimiento de las obligaciones a que se refiere el artículo 15-B de la Ley, se sancionará con multa por el equivalente de 250 a 2500 veces el salario mínimo general.
Artículo 1004-C. A quien utilice el régimen de subcontratación de personal en forma dolosa, en términos del artículo 15-D de esta ley, se le impondrá multa por el equivalente de 250 a 5000 veces el salario mínimo general.
Ley del Seguro Social
Artículo 15 A. Cuando en la contratación de trabajadores para un patrón, a fin de que ejecuten trabajos o presten servicios para él, participe un intermediario laboral, cualquiera que sea la denominación que patrón e intermediarios asuman, ambos serán responsables solidarios entre sí y en relación con el trabajador, respecto del cumplimiento de las obligaciones contenidas en esta ley.
No serán considerados intermediarios, sino patrones, las empresas establecidas que presten servicios a otras, para ejecutarlos con elementos propios y suficientes para cumplir con las obligaciones que deriven de las relaciones con sus trabajadores, en los términos de los artículos 12 a 15 de la Ley Federal del Trabajo.
Sin perjuicio de lo dispuesto en los párrafos anteriores, cuando un patrón o sujeto obligado, cualquiera que sea su personalidad jurídica o su naturaleza económica, en virtud de un contrato, cualquiera que sea su forma o denominación, como parte de las obligaciones contraídas, ponga a disposición trabajadores u otros sujetos de aseguramiento para que ejecuten los servicios o trabajos acordados bajo la dirección del beneficiario de los mismos, en las instalaciones que éste determine, el beneficiario de los trabajos o servicios asumirá las obligaciones establecidas en esta ley en relación con dichos trabajadores, en el supuesto de que el patrón omita su cumplimiento, siempre y cuando el instituto hubiese notificado previamente al patrón el requerimiento correspondiente y éste no lo hubiera atendido.
Asimismo, el instituto dará aviso al beneficiario de los trabajos o servicios, del requerimiento a que se refiere el párrafo anterior.
Los contratantes deberán comunicar trimestralmente ante la Subdelegación correspondiente al domicilio del patrón o sujeto obligado, y del beneficiario respectivamente, dentro de los primeros quince días de los meses de enero, abril, julio y octubre, en relación con los contratos celebrados en el trimestre de que se trate la información siguiente:
I. De las partes en el contrato: Nombre, denominación o razón social; clase de persona moral de que se trate, en su caso; objeto social; domicilio social, fiscal y, en su caso, convencional para efectos del contrato; número del Registro Federal de Contribuyentes y de Registro Patronal ante el Instituto Mexicano del Seguro Social; datos de su acta constitutiva, tales como número de escritura pública, fecha, nombre del notario público que da fe de la misma, número de la notaría y ciudad a la que corresponde, sección, partida, volumen, foja o folio mercantil, en su caso, y fecha de inscripción en el Registro Público de la Propiedad y el Comercio; nombre de los representantes legales de las partes que suscribieron el contrato.
II. Del contrato: Objeto; periodo de vigencia; perfiles, puestos o categorías indicando en este caso si se trata de personal operativo, administrativo o profesional y el número estimado mensual de trabajadores u otros sujetos de aseguramiento que se pondrán a disposición del beneficiario de los servicios o trabajos contratados.
El patrón incorporará por cada uno de sus trabajadores, el nombre del beneficiario de los servicios o trabajos contratados en el sistema de cómputo autorizado por el instituto.
Cuando el patrón se obligue a poner a disposición del beneficiario, trabajadores para prestar los servicios o ejecutar los trabajos en varios centros de trabajo ubicados en la circunscripción territorial de más de una subdelegación del instituto, el patrón y el beneficiario deberán comunicar la información a que se refiere el quinto párrafo de este artículo, únicamente ante la subdelegación dentro de cuya circunscripción se ubique su respectivo domicilio fiscal.
La información prevista en este artículo podrá ser presentada a través de los medios señalados en el último párrafo del artículo 15 de esta ley, conforme a las reglas generales que para tal efecto emita el consejo técnico.
Para los efectos de este artículo, el gobierno federal en ningún caso será considerado intermediario laboral.
Artículo 75. La determinación de las clases comprenderá una lista de los diversos tipos de actividades y ramas industriales, catalogándolas en razón de la mayor o menor peligrosidad a que están expuestos los trabajadores, y asignando a cada uno de los grupos que formen dicha lista, una clase determinada. Este supuesto sólo se aplicará a las empresas que se inscriben por primera vez en el instituto o cambien de actividad.
Para efectos de la clasificación en el seguro de riesgos de trabajo, tratándose de los patrones a que se refiere el tercer párrafo del artículo 15-A, de esta ley, a solicitud del patrón, el Instituto le asignará un registro patronal por cada una de las clases, que así se requiera, de las señaladas en el artículo 73 de esta ley, con el que realizará la inscripción de sus trabajadores a nivel nacional. Los patrones o sujetos obligados que se hayan clasificado en términos de lo dispuesto en este párrafo, revisarán anualmente su siniestralidad conforme al artículo 74 de esta ley de manera independiente por cada uno de los registros patronales asignados.
Artículo 304 A. Son infracciones a esta ley y a sus reglamentos los actos u omisiones del patrón o sujeto obligado que se enumeran a continuación:
...
XX. No cumplir o hacerlo extemporáneamente con la obligación de dictaminar por contador público autorizado sus aportaciones ante el instituto;
XXI. Notificar en forma extemporánea, hacerlo con datos falsos o incompletos o bien, omitir notificar al Instituto en los términos del reglamento respectivo, el domicilio de cada una de las obras o fase de obra que realicen los patrones que esporádica o permanentemente se dediquen a la industria de la construcción.
...
Artículo 304 B. Las infracciones señaladas en el artículo anterior, se sancionarán considerando la gravedad, condiciones particulares del infractor y en su caso la reincidencia, en la forma siguiente:
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IV. Las previstas en las fracciones I, II, XII, XIV, XVII, XX, XXI y XXII, con multa equivalente al importe de veinte a trescientas cincuenta veces el salario mínimo diario general vigente en el Distrito Federal.
Código Fiscal de la Federación
Artículo 69-B. Cuando la autoridad fiscal detecte que un contribuyente ha estado emitiendo comprobantes sin contar con los activos, personal, infraestructura o capacidad material, directa o indirectamente, para prestar los servicios o producir, comercializar o entregar los bienes que amparan tales comprobantes, o bien, que dichos contribuyentes se encuentren no localizados, se presumirá la inexistencia de las operaciones amparadas en tales comprobantes...
Artículo 108. Comete el delito de defraudación fiscal quien con uso de engaños o aprovechamiento de errores, omita total o parcialmente el pago de alguna contribución u obtenga un beneficio indebido con perjuicio del fisco federal.
La omisión total o parcial de alguna contribución a que se refiere el párrafo anterior comprende, indistintamente, los pagos provisionales o definitivos o el impuesto del ejercicio en los términos de las disposiciones fiscales. El delito de defraudación fiscal y el delito previsto en el artículo 400 Bis del Código Penal Federal, se podrán perseguir simultáneamente. Se presume cometido el delito de defraudación fiscal cuando existan ingresos o recursos que provengan de operaciones con recursos de procedencia ilícita.
Artículo 109. Será sancionado con las mismas penas del delito de defraudación fiscal quien
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IV. Simule uno o más actos o contratos obteniendo un beneficio indebido con perjuicio del fisco federal.
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Código Penal Federal
Artículo 400 Bis. Se impondrá de cinco a quince años de prisión y de mil a cinco mil días multa al que, por sí o por interpósita persona realice cualquiera de las siguientes conductas:
I. Adquiera, enajene, administre, custodie, posea, cambie, convierta, deposite, retire, dé o reciba por cualquier motivo, invierta, traspase, transporte o transfiera, dentro del territorio nacional, de éste hacia el extranjero o a la inversa, recursos, derechos o bienes de cualquier naturaleza, cuando tenga conocimiento de que proceden o representan el producto de una actividad ilícita; o
II. Oculte, encubra o pretenda ocultar o encubrir la naturaleza, origen, ubicación, destino, movimiento, propiedad o titularidad de recursos, derechos o bienes, cuando tenga conocimiento de que proceden o representan el producto de una actividad ilícita.
Para efectos de este capítulo, se entenderá que son producto de una actividad ilícita, los recursos, derechos o bienes de cualquier naturaleza, cuando existan indicios fundados o certeza de que provienen directa o indirectamente, o representan las ganancias derivadas de la comisión de algún delito y no pueda acreditarse su legítima procedencia.
En caso de conductas previstas en este Capítulo, en las que se utilicen servicios de instituciones que integran el sistema financiero, para proceder penalmente se requerirá la denuncia previa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en ejercicio de sus facultades de fiscalización, encuentre elementos que permitan presumir la comisión de alguno de los delitos referidos en este capítulo, deberá ejercer respecto de los mismos las facultades de comprobación que le confieren las leyes y denunciar los hechos que probablemente puedan constituir dichos ilícitos.
2. En virtud de lo anterior se debe contar con un registro adecuado de la actividad, propiciando un sistema de respeto a los derechos de los trabajadores y que las empresas tengan opciones seguras sobre la subcontratista que les prestará sus servicios. Eludir esquemas evasivos del pago de Impuestos es más benéfico.
De lo contrario el riesgo latente será la figura de la defraudación fiscal establecido en el artículo 108 del código fiscal de la federación que a la letra dice: “Comete el delito de defraudación fiscal quien con uso de engaños o aprovechamiento de errores, omita total o parcialmente el pago de alguna contribución u obtenga un beneficio indebido con perjuicio del fisco federal”.
El contexto que vivimos no está muy alejado del antecedente que origino esta figura jurídica, por ello se propone su reestructuración. Basta recordar que se tuvo que regular su funcionamiento pues no se utilizaba de manera correcta; en estricto sentido, por lo que tiene que ver con sus antecedentes, se relaciona con una práctica que fue no solo ilegal sino delictiva y protegida finalmente por el gobierno al legalizarla, y es a partir de ese momento que los abusos que se han cometido aprovechando que en México difícilmente los trabajadores protestan.
La subcontratista outsourcing crea la simulación de que los trabajadores laboran para ella y no para la empresa legítima que es la fuente de empleo, así se hace pasar por patrón (aunque solamente esté en una casa rentada, o cuarto) y da de alta a miles de trabajadores, a quienes no garantiza los derechos.
Coloquialmente, antes de la legalización de esta figura, el subcontratista se conocía como coyote, pero con las reformas se le convirtió en patrón directo, que puede rentar la fuerza de trabajo para otras empresas, deslindándolas de responsabilidades laborales, ofreciendo menores cargas fiscales, y si bien es cierto se estableció la “responsabilidad solidaria” entre estas, la realidad demuestra lo contrario y lo ambiguo que en la práctica resulta traducir esto.
Ya existían los contratos machotes en los que la empresa de outsourcing liberaba al patrón o empresa legítima de toda responsabilidad civil, penal (aunque en materia penal es imposible pues se trata de cuestiones personalísimas); administrativa, laboral y de toda índole por hechos pasados, presente y futuros.
Con este tipo de contratos diversos empresarios ingresaron al esquema fraudulento de outsourcing, donde incluso las propias empresas se ha encargado de la simulación. De esta manara la empresa de outsourcing se adueña de los trabajadores, tiene la mano de obra de la empresa legítima y “regulariza” el esquema fraudulento.
Es discutible establecer hasta donde persiste el engaño, porque ahora la empresa beneficiaría debe cerciorarse al momento de celebrar el contrato, que la subcontratista cuenta con elementos propios y suficientes para cumplir con las obligaciones que deriven de las relaciones con sus trabajadores (IMSS, SAT, Infonavit). Sin embargo, esto es incierto ya que; al menos que la subcontratista le entreguen a la empresa legítima sus estados de cuenta bancarios de cada mes, para que esta conozca si tiene suficiente dinero para hacer frente a las reclamaciones de las autoridades, en caso de que estas decidan hacer su trabajo, no será posible hacer valer para el trabajador sus derechos.
Tampoco queda claro quién es la unidad de verificación acreditada; acaso los bancos que tengan a su disposición toda la contabilidad y estados de ingresos y número de trabajadores e instalaciones de la empresa outsourcing, así como las cuentas personales de los dueños de estas empresas, pues esta sería la única forma posible de cumplir esta disposición.
Frecuentemente se rebasan los límites establecidos actualmente y ante la falta de protesta de los trabajadores se disminuyen sus salarios y prestaciones, con el propósito de evadir el pago de impuestos, además de que quienes incurren en conductas dolosas, difícilmente son sancionados.
3. La inspección que las autoridades fiscales deben realizar a este tipo de empresas implica el conocimiento de la información de la “unidad de verificación acreditada”, es decir las instituciones de crédito o bancos, que tengan a su disposición sobre la contabilidad, estados de ingresos y número de trabajadores e instalaciones de la empresa de outsourcing.
Con relación a esto, es conveniente que la Secretaría de Hacienda reciba un reporte periódico de estos datos y que las autoridades laborales y la Secretaría del Trabajo y Previsión Social eviten la práctica nociva de las empresas en relación al no reconocimiento de la antigüedad laboral, misma que se da por la constante simulación de altas y de bajas cada tres meses en el Seguro Social de los trabajadores. Por tanto, es imprescindible que se fijen estos criterios para exista mayor continuidad en la realización inspecciones.
Cabe señalar que al registrarse indebidamente los salarios de los trabajadores e impedirles la estabilidad en el empleo, las personas se jubilan con salarios mínimos, mucho más por debajo del que en realidad percibían, y al mismo tiempo se reducen sus aportaciones al IMSS.
Sólo por citar un ejemplo en relación a los trabajadores de la industria turística; las empresas también conocidas como “pagadoras”, otorgan fuera de nómina, un salario más alto para pagar menos porcentajes fiscales. Con ello no sólo afectan el fondo de ahorro para el retiro o las aportaciones al IMSS y al Infonavit de los trabajadores, se evade con ello el pago de impuestos.
Las multas que en el mejor de los casos se aplican, no son significativas, de tal suerte que esto nos lleva a la necesidad de incorporar esta práctica dentro de los efectos que debe surtir la fracción IV de artículo 109 del Código Fiscal de la Federación, como fraude equiparable por la simulación de actos y de contratos.
Como se encuentra estructurada la Ley Federal del Trabajo, así como la administración de justicia laboral, es obligado regular el funcionamiento de las subcontratistas y las empresas que las contratan, porque por un lado están las outsourcing que si cumplen la ley, pero subsisten las que utilizan esquemas fraudulentos para evadir al fisco y afectando gravemente a los trabajadores en sus prestaciones sociales, o bien están aquellas que simulan para acreditar lo mínimo indispensable, pero no lo que en realidad devenga el trabajador como salario.
4. No es suficiente que se haya aprobado como lo es, que las empresas contratantes no pueden ceder la totalidad de sus trabajadores a una subcontratista, debe certificarse y quedar claro el movimiento de las nóminas, cuáles son las actividades que se ceden al contratista, de qué manera ejercen responsabilidad cada uno de los patrones “responsables solidarios”
La presente reforma pretende abatir el estigma y desprestigio de las subcontratistas outsourcing, a partir de una adecuada regulación acorde a la legislación vigente, y hasta donde sea posible acreditar su propia sustentabilidad.
Todas las personas que reciben el servicio de outsourcing tienen la necesidad de revisar los aspectos laborales, fiscales y de seguridad social con sus trabajadores directos e indirectos, de conformidad con la legislación vigente, pero tal y como he mencionado, es el Estado quien tiene que garantizar estos aspectos.
No podemos soslayar que de 2008 a 2014, el Servicio de Administración Tributaria (SAT) detectó 512 empresas de subcontratación laboral outsourcing indebida.
Hasta esa fecha, dichas empresas habían realizado operaciones por un valor de 198 mil 92 millones de pesos, con 29 mil 481 clientes o compañías que les trasladaron sus nóminas. Hoy no se cuenta con datos precisos sobre sus operaciones, ya que no se les supervisa, siguen proliferando e infringiendo la ley.
La Auditoría Fiscal Federal del Servicio de Administración Tributaria (SAT)1 estimó hasta ese momento que las firmas de outsourcing “indebido” evadieron impuestos por 79 mil 236 millones 800 mil pesos, equivalentes a 40 por ciento del valor de los contratos, con lo que afectaron a unos 230 mil empleados.
La evasión fiscal estimada en 40 por ciento del valor de los contratos, es conservadora y resulta de la falta de pago de una tasa promedio de 25 por ciento de impuesto sobre la renta (ISR) y otra del 15 por ciento del impuesto al valor agregado (IVA), sin embargo el fraude al fisco es mucho mayor, ya que a esta evasión fiscal se debe sumar la falta de pago de cuotas al IMSS y al Infonavit.
También en 2014 se anunció la conformación de un grupo integrado por representantes del SAT, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto del Fondo Nacional de Vivienda de los Trabajadores y la Procuraduría para la Defensa de los Trabajadores, el cual se reuniría cada mes para intercambiar información y determinar acciones para combatir el problema, cada uno desde el ámbito de su competencia pero de forma integral, aunque lo cierto es que no se cuenta con información pública al respecto.
Es necesario destacar la importancia en cuanto a la realización de actos de fiscalización y auditorías que realiza el Servicio de Administración Tributaria, ya que el outsourcing “indebido” se presenta en prácticamente todos los giros de la actividad laboral y está vinculado con la realización de operaciones simuladas sancionadas también por el artículo 69 B del Código Fiscal de la Federación, aunque para ello conviene establecer criterios fijos que proporcionen mayor.
Por otra parte, la publicación del anexo 3 de la resolución de la miscelánea fiscal para 2016, denominado “Criterios no vinculativos de las disposiciones fiscales y aduaneras”, de fecha 12 de enero de 2016, considera como lesivos al fisco federal el catálogo de prácticas que ahí se enlistan, mismas que tienen como finalidad alertar a los contribuyentes sobre supuestas prácticas indebidas observadas y sancionadas por la autoridad, pero no sancionan a quien elude o evade al fisco.
Se observa la existencia de criterios de interpretación de las disposiciones fiscales, lo cual no alcanza para regular al tercerista principalmente de recursos humanos, que viola la legislación fiscal y laboral, por la falta de un registro o padrón, inspecciones periódicas y permanentes, o la certificación del cumplimiento de la ley.
De conformidad con el principio de legalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para la validez constitucional de un tributo es necesario que, primero, esté establecido en la ley y que los elementos esenciales del mismo, también estén consignados, de manera expresa en la ley, para que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades y para que el sujeto pasivo pueda conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos del Estado.2
Las empresas dedicadas al outsourcing, “indebido”, están defraudando al Estado, y de esta manera los criterios no vinculativos,3 son meras opiniones de las autoridades fiscales sobre la interpretación o aplicación de ciertas normas, por lo que no obligan a los contribuyentes, ya que estos criterios no son de observancia obligatoria por no emanar del Poder Legislativo.
Para evitar las múltiples controversias en tribunales federales que tienen que resolver el criterio legal a seguir sobre cada caso en particular, en virtud del uso y costumbre que por muchos años han tenido las autoridades fiscales cuando dan a conocer a los contribuyentes las operaciones que consideran indebidas, lo único que se cumple es el propósito de alertar, pero no de evitar la conducta ilegal.
Las opiniones informativas de las autoridades fiscales sobre la interpretación de ciertas operaciones que realizan algunos contribuyentes, son valiosas, pero no tienen fuerza vinculatoria, es decir, no regulan ni obligan al contribuyente, tal y como se requiere en la figura del outsourcing.
Hay más de 3 mil empresas de subcontratación laboral, de las cuales sólo 693 estaban registradas ante la Secretaría del Trabajo en 2014, por ello se requiere conocer cuántas operan dentro del marco legal y cumplen con el pago de salarios y prestaciones sociales a los trabajadores, así como con las cuotas al Instituto Mexicano del Seguro Social y al Infonavit.
No hay un registro oficial ni se sanciona a estas empresas que se convierten en fantasmas; ya sea porque cambian constantemente de dirección y de razón social; porque operan bajo el amparo de alguna figura legal permitida; (sindicatos, cooperativas, incluso despachos contables, cuya actividad preponderante no es la subcontratación laboral y por tanto no están obligadas a pagar sueldos y salarios a los trabajadores ni cuotas al IMSS y al Infonavit); o porque simple y llanamente están simulando y evadiendo al fisco, violando los derechos de los trabajadores.
Por otro lado, y no menos grave es que existen las empresas que se constituyen legalmente pero pagan menos salario a los trabajadores o los contratan por honorarios, evadiendo sus obligaciones laborales y fiscales con “pólizas de seguros”, con “premios de productividad laboral”, o con pagos directos para aprovecharse de los vacíos legales existentes.
Estos esquemas de pagos como se sabe, buscan contribuir con menos impuestos o no pagarlos, en detrimento y a costa de la seguridad social y prestaciones legales del trabajador.
Faltan entonces, por tanto, el registro, la inspección y la certificación de este tipo de empresas.
Lo anterior se justifica ampliamente pues a pesar de que durante los últimos tres años la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) realizó más 394 mil 257 visitas en más de 292 mil 796 empresas; sobresaliendo beneficios para cerca de 18 millones de trabajadores; las inspecciones para las terceristas outsourcing no están contempladas en la legislación, por lo que siguen fuera de regulación.
El Reglamento General de Inspección del Trabajo y Aplicación de Sanciones4 establece las condiciones para prevenir riesgos y garantizar a los trabajadores el derecho a desempeñar sus actividades en ambientes que aseguren su vida y salud, con base en lo que señala la Ley Federal del Trabajo.
Dicho ordenamiento incorpora la vigilancia y promoción de la normatividad laboral, a través de visitas de asesoría y asistencia técnica gratuitas a los factores de la producción en temas relacionados con la seguridad y salud, trabajo digno o decente, inclusión laboral, formalización del empleo, capacitación y productividad, sin que ello derive en un procedimiento administrativo sancionador, aunque si en éstas se llega a detectar un riesgo para la salud o integridad física del trabajador, se solicitará al patrón que haga las adecuaciones de manera inmediata, mismas que se constarán a través de una visita de seguimiento; en caso de hacer caso omiso, se hará acreedor a la sanción correspondiente.
Es claro que existe un vacío legal que obliga a regular el inicio de un procedimiento sancionador que proteja los derechos humanos de la clase social más vulnerable en esta relación, y se abarquen todos los factores para ello, no únicamente cuando esté en riesgo la salud o integridad física del trabajador, como se desprende de la reglamentación actual.
El pleno de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje emitió el 14 de abril de 2014 el criterio de interpretación del artículo 15-A de la LFT, relativo al trabajo en régimen de subcontratación outsourcing.
El boletín precisa que si el régimen de subcontratación no reúne cualquiera de los siguientes requisitos, la empresa contratante (beneficiaria de los servicios) será considerada como patrón para todos los efectos laborales y de seguridad social:
a) Que no abarque la totalidad de las actividades iguales o similares que se desarrollen en el centro de trabajo;
b) Que se justifique el carácter especializado de las labores del tercerista; y
c) Que no comprenda tareas iguales o similares a las que realizan el resto de los trabajadores al servicio del contratante.
Esto quiere decir que el responsable de las obligaciones laborales es la proveedora de servicios de personal, o sea la empresa de tercerización, subcontratista u outsourcing, en tanto que la compañía beneficiaria de los servicios tendrá responsabilidad solo en el caso de que no observe alguna de las condiciones mencionadas.
No obstante, aun cuando el régimen de subcontratación reúna los requisitos ya señalados; si la outsourcing no atiende sus compromisos laborales, como el pago de salarios y prestaciones, o el entero de las cuotas y aportaciones de seguridad social, en términos del numeral 13 de la Ley Federal del Trabajo, su contraparte (contratante) deberá responder por estas mediante la responsabilidad subsidiaria.
5. Ahora bien, para asegurar el cumplimiento de lo anterior, será de gran utilidad legislar sobre el registro de un padrón, la realización de inspecciones y la certificación del cumplimiento de la ley. Con ello se pretende contribuir a lo siguiente:
• Se podrá observar en el mercado a empresas serias, profesionales y comprometidas en otorgar servicios, que disminuyan los riesgos legales para quienes las contraten.
• Se distinguirá la contratación exclusiva sobre tareas que no son el objeto de trabajo principal de la beneficiaria.
• En el ámbito fiscal se puede impedir la elusión y la evasión fiscal, así como la simulación de actividades.
• En el ámbito laboral se garantiza a los trabajadores que sus derechos estén protegidos y que la contratación vía outsourcing, no obedece a prácticas ilegales para evitar pagarles sus prestaciones.
• Se garantiza que en caso de que la outsourcing no cumpla los requisitos establecidos en la Ley Federal del Trabajo, la beneficiaria se convertirá en patrón y asumirá todas las obligaciones frente a ellos y frente a las autoridades.
• Se orientarán las diligencias de inspección sobre la base de una normatividad específica al crearse una norma oficial mexicana que debe cumplir la subcontratista outsourcing y sus beneficiarias.
• Se podrá contar con la aplicación de sanciones disuasivas para las empresas que pretendan incumplir la legislación de la materia.
• Consecuentemente, se debe tener claro que el patrón de los trabajadores es el obligado a realizar la participación de las utilidades de la empresa, en el régimen de subcontratación es la outsourcing la que tiene este carácter, y este régimen debe satisfacer los tres elementos establecidos en el artículo 15-A de la LFT, descritos.
• Si no se cumplen estos tres extremos, entonces el beneficiario de los trabajos de outsourcing será considerado como patrón de los trabajadores, por lo que se obligaría a hacerlos partícipes del pago de reparto de utilidades.
• Cuando se transfieran de manera deliberada a los trabajadores de una empresa contratante a una contratista outsourcing a fin de disminuir sus derechos laborales, existirá prueba sobre las violaciones legales que se configuran dentro de la figura jurídica de defraudación fiscal establecida en los artículos 69 B, 108 y 109 del Código del Código Fiscal de la Federación.
• Efectiva protección de los derechos de los trabajadores, cuando se afectan aspectos económicos y de seguridad social, goce de prima de antigüedad, vacaciones, prima vacacional, días de descanso obligatorios, prima dominical, liquidación, en su caso, jornada laboral máxima de ocho horas, participación en las utilidades de la empresa, aguinaldo, entre otras estipuladas por la Ley Federal del Trabajo.
Se trata en consecuencia de hacer valer el derecho humano al trabajo, y retomar como sucedía en años anteriores, que las empresas respeten cada una de estas prestaciones, incluso en el pasado otorgaban más del mínimo legal, como medio de motivación que generaba satisfacción en la relación empleado-patrón y mayor productividad. Actualmente esto no sucede, se evaden obligaciones fiscales y se cometen delitos.
Si bien los contratantes comunican a la subdelegación del IMSS correspondiente de manera trimestral la información a que se refiere el artículo 15-A de la Ley del Seguro Social, es importante que se realicen las inspecciones necesarias.
6. Es innegable que las empresas tienen un papel importante en la economía, pues son éstas, generadoras de riqueza y por tanto deben traer consigo bienestar social y la creación de nuevos y mejores empleos. Sin embargo, estas unidades económicas de producción o distribución de bienes o servicios, constituidas en la práctica como micro, pequeñas, medianas y grandes empresas, también tienen la obligación de atender un marco jurídico en el que se sujeten a obligaciones laborales y fiscales, así como a las consecuencias relativas a la falta de su cumplimiento.
Las instancias reguladoras de la normatividad laboral deben asegurar que las condiciones de trabajo expresadas en los contratos no sean contrarias a lo estipulado en la legislación. En ese sentido la Secretaría de Trabajo y Previsión Social, de conformidad con el artículo 40 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal le corresponden las actividades siguientes:
I. Vigilar la observancia y aplicación de las disposiciones relativas contenidas en el Artículo 123 y demás de la Constitución Federal, en la Ley Federal de Trabajo y en sus reglamentos;
II. Procurar el equilibrio entre los factores de la producción, de conformidad con las disposiciones legales relativas;
III. Intervenir en los contratos de trabajo de los nacionales que vayan a prestar sus servicios en el extranjero, en cooperación con las Secretarías de Gobernación, Patrimonio y Fomento Industrial, Comercio y Relaciones Exteriores;
IV. Intervenir en la formulación y promulgación de los contratos ley de trabajo;
V. Elevar la productividad del trabajo, en coordinación con la Secretaría de Educación Pública;
VI. Promover el desarrollo de la capacitación para el trabajo y la investigación sobre la materia, en coordinación con la Secretaría de Educación Pública;
VII. Establecer el servicio nacional de empleo y vigilar su funcionamiento;
VIII. Vigilar el funcionamiento administrativo de las Juntas Federales de Conciliación y de la Federal de Conciliación y Arbitraje y de las comisiones que se formen para regular las relaciones obrero-patronales que sean de jurisdicción federal;
IX. Llevar el registro de las asociaciones obreras, patronales y profesionales de jurisdicción federal que se ajusten a las leyes;
X. Intervenir en la organización, registro y vigilancia de toda clase de sociedades cooperativas;
XI. Estudiar y ordenar las medidas de seguridad e higiene industriales para la protección de los trabajadores, y vigilar su cumplimiento;
XII. Manejar la Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo;
XIII. Organizar y patrocinar exposiciones y museos de trabajo y previsión social;
XIV. Intervenir en los congresos y reuniones internacionales de trabajo, de acuerdo con la Secretaría de Relaciones Exteriores;
XV. Llevar las estadísticas generales correspondientes a la materia del trabajo, de acuerdo con las disposiciones que establezca la Secretaría de Programación y Presupuesto;
XVI. Intervenir en los asuntos relacionados con el seguro social;
XVII. Estudiar y proyectar planes para impulsar la ocupación en el país;
XVIII. Promover la cultura y recreación entre los trabajadores y sus familias; y
XIX. Los demás que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
7. Como se observa lo establecido en la Ley del Seguro Social en sus artículos 15-A y 75 relativos a la intermediación laboral, así como su aplicación a empresas subcontratistas outsourcing, incorporan una idea de “patrón” funcional para la seguridad social, pero se aleja del concepto de patrón de la legislación laboral.
Por ejemplo, las fracciones XX y XXI del artículo 304-A de la Ley del Seguro Social consideran supuestos de infracciones que pueden cometer los patrones; en el caso de la fracción XX seria no cumplir (o hacerlo pero extemporáneamente) respecto a la obligación de dictaminar por contador público autorizado sus aportaciones al IMSS; y en el caso de la fracción XXI, también sería un supuesto de infracción el notificar de forma extemporánea, hacerlo con datos falsos o incompletos, o bien, omitir al notificar al Instituto el domicilio de cada una de las obras o fase de obra que realicen patrones que esporádica o permanentemente se dediquen a la construcción.
Y lo que tenemos como resultado es la fracción IV del artículo 304-B, para proceder con una multa equivalente al importe de 20 a 350 veces el salario mínimo diario general vigente en el Distrito Federal. Esto en la práctica permite que las conductas sean reiteradas, pues no se aplica una sanción disuasoria de esta conducta.
Las reformas de la legislación intentan lograr su finalidad por lo que toca al IMSS, al establecer con claridad a quien se le reclamaría el pago de las cuotas, ya que será el beneficiario de los servicios de subcontratación quien tendrá que pagar si la empresa de subcontratación no lo hizo, aunque este reclamo de pago procederá una vez que el IMSS haya hecho la notificación correspondiente a la empresa de subcontratación y esta no hubiera atendido tal requerimiento.
Como se ve, si bien se avanza hacia el cumplimiento de obligaciones patronales, como el pago de cuotas al IMSS, la empresa de subcontratación considerada “patrón”, abona a la confusión que este esquema ha planteado desde siempre.
Así, tenemos casos donde una empresa puede ser considerada patrón o no, según el espacio jurídico que se considere. Por ello, la contratación de trabajadores vía outsourcing, o subcontratación, se ha convertido en una figura utilizada por el sector patronal para evitar la adquisición de responsabilidades en materia del trabajo y seguridad social.
8. Pese a que el SAT ha incrementado en los últimos años la fiscalización a las sociedades que prestan servicios de este tipo, instituciones como el IMSS y el Infonavit pusieron en tela de juicio la legalidad de las contrataciones realizadas vía outsourcing, cuando se percataron de los casos en los cuales el importe de cuotas y aportaciones que ciertas empresas realizaban a nombre de los trabajadores, hizo que hubieran reducciones drásticas al momento de cambiar el sistema de contratación.
Esta situación ha afectado a los trabajadores a largo plazo, porque los montos de sus pensiones y créditos hipotecarios son inferiores a aquellos a los que hubieran tenido derecho sino se hubiese utilizado esta práctica.
Desde el gobierno se ha argumentado que la multiplicación de nuevas formas de organización empresarial, busca que las empresas puedan insertarse de mejor manera en un mercado cada vez más competido. Lo cierto es que muchas de estas nuevas formas de organización propician la inaplicación total o parcial de normas sociales entre las que están las relativas a la seguridad social.
Esto acarrea el deterioro de las finanzas públicas tras la limitación o franca evasión de obligaciones contributivas en materia de seguridad social y particularmente del pago de las cotizaciones sociales.
9. La flexibilización de las relaciones de trabajo a través de la contratación de un tercero para ejecutar algún proceso productivo dentro o fuera de la empresa contratante, se ha seguido utilizando para reducir gastos. Aunque el problema fundamental, cuando se externaliza o subcontrata, tiene que ver, con la falta de claridad sobre la manera en que quedan protegidos los derechos de los trabajadores. Delegar, a mediano y largo plazo, uno o más procesos, es correcto siempre y cuando no sean estratégicos del negocio, y ese tercero pueda acreditar experiencia y cumplimiento de la ley.
Con argumentos de eficiencia y competitividad, las outsourcing suplantaron el concepto de la subcontratación o maquila de servicios mediante el ofrecimiento de ahorros financieros soportados en el pago de menos impuestos, cuando el objeto de esta figura no está relacionado con ello, sino con la simplificación procesos, y cabe mencionar que a mayor pago de impuestos corresponde en consecuencia mayor cantidad de ganancias y utilidades.
Se sigue creyendo que tener a los empleados fuera del seguro social o cotizando un menor ingreso por nómina, representa una forma de ahorrar, pero las empresas no pueden basar sus ganancias en la evasión del pago de prestaciones laborales, IVA o ISR, pues lo fiscal es una consecuencia de lo financiero; si se busca eficiencia en la empresa se debe dar cumplimiento a la ley.
Actualmente, ciertos esquemas eluden el adecuado cumplimiento de las disposiciones en materia de seguridad social, mediante la figura del subcontrato, bajo posturas en el sentido de que el obrero de una planta, lleva a cabo actividades “especializadas”, ello con el propósito de simular el cumplimiento con una de las condiciones a que se refiere la ley.
Mediante contratos de prestación de servicios profesionales se evaden responsabilidades fiscales al no tener que retener impuestos y no reconocer la antigüedad de los trabajadores ni asumir la obligación de inscribir a los empleados en el IMSS.
Así, cuando se quiere prescindir de los servicios de un empleado simplemente se rescinde el contrato de prestación de servicios profesionales y listo. Con ello no se paga indemnización constitucional ni antigüedad ni salarios caídos.
En realidad, lo único que hace la empresa outsourcing es pagar a los trabajadores, por eso se le denomina coloquialmente “empresa pagadora”, pues en la práctica todo lo relacionado con la selección, contratación y capacitación de los empleados lo hace el grupo empresarial, el cual le proporciona la información del empleado a la empresa outsourcing para la firma del contrato correspondiente.
Esto es un tremendo fraude ya que el grupo empresarial sólo está buscando evadir sus responsabilidades y contingencias fiscales y laborales, incluyendo las de seguridad social. Lo mismo hace la empresa outsourcing, ya que esta contrata a los empleados bajo el esquema de un contrato de prestación de servicios profesionales, con lo cual desaparece la relación laboral, al menos en papel.
En realidad, el grupo empresarial la mayor parte del tiempo no necesita a la empresa outsourcing, ya que esta última no es una empresa especializada en la contratación (no está certificada para ello), ni en la selección de trabajadores; y mucho menos en la capacitación de éstos.
No cuenta con los esquemas ni la infraestructura para hacerlo, pues los empleados son seleccionados por el grupo empresarial y es este el que los contrata, verbalmente, claro. También es el grupo empresarial el que se encarga de la capacitación y el adiestramiento de los empleados. La empresa outsourcing sólo paga. Nada más. Entonces, el beneficio del grupo empresarial es evadir la enorme carga y responsabilidad que implica una relación laboral.
Lo absurdo de esto es que, a pesar de ser un tremendo fraude que perjudica al trabajador, y al fisco, no se cuenta con herramientas que permitan un mejor control de esta práctica.
10. La reforma de la Ley Federal del Trabajo publicada en el Diario Oficial de la Federación del 30 de noviembre de 2012 ofrecía impulsar el empleo, especialmente en favor de las mujeres y jóvenes, mejorar el salario y en general las condiciones de trabajo, el combate al trabajo infantil, la libertad y democracia sindicales, la agilización de los procesos laborales, la inversión empresarial para crear empleos formales, introduciendo la subcontratación (outsourcing). En realidad se ha precarizado el empleo, el salario, las prestaciones, el ejercicio de los derechos colectivos, la seguridad social, laboral y continúan las evasiones fiscales.
En efecto, los contratos de capacitación inicial a prueba, la inestabilidad en empleo que impide un proyecto de vida decente al trabajador y su familia, la terminación de la relación sin indemnización, el difícil acceso a una pensión por parte de las nuevas generaciones, la contratación por hora, semana y jornadas reducidas, su efecto en la pobreza, la educación de los hijos, la salud, vivienda, entre otros, debe obligarnos legislar con mayor rigurosidad sobre este esquema que se incorporó a la legislación.
Por ello debe estar debidamente justificada la rotación de la mano de obra a fin de que se dejen de omitir también las obligaciones de la seguridad social y fiscales. La inspección del trabajo no es sólo una función administrativa, es una obligación del Estado para dotar de equilibrio la producción y la tutela de los derechos humanos.
La urgencia de disponer de un área especializada a nivel técnico, que cuente con la facultada de solicitar a las empresas del sector público y privado, así como a las entidades financieras, la información necesaria para garantizar el estado de derecho, contribuye a hacer valer el como el cumplimiento que prevé la Ley Federal del Trabajo sobre el “cercioramiento” permanente que debe realizarse en cuanto a los requisitos que están obligadas a satisfacer las subcontratistas y sus beneficiarias.
La norma al prever esta obligación, debe dotar de mecanismos idóneos al Estado, con el propósito de llegar a la materialización de las consecuencias administrativas y las sanciones de tipo penal que se deriven de las violaciones que cometan la contratante y la contratista por las obligaciones contraídas.
Con tales certezas, la subcontratación puede dar continuidad a la actividad empresarial, trasparentando su actuación y anulando la evasión de responsabilidades legales.
Lo anterior podrá ser cumplido a través de la unidad de verificación debidamente acreditada y aprobada por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social en términos de lo que establezca el Reglamento General de Inspección del Trabajo y Aplicación de Sanciones y la norma oficial mexicana sobre los requisitos aplicables para el funcionamiento de empresas subcontratistas y sus beneficiarias, las cuales forman parte de la presente propuesta.
Es importante mencionar que se regulan aspectos que hasta hoy solo con la voluntad de asociaciones dedicadas legalmente a la tercerización, reportaban cifras para la estimación de miles de empresas en el país (más de 3 mil), aunque sólo unas cuantas podían ser dadas de alta en su padrón.
Consecuentemente, la alineación de sus procesos legales tanto de reclutamiento como de contratación, serán objeto de supervisión para que se cumplan los derechos de seguridad social y hacendarios del Estado.
Cambiar el paradigma de las empresas privadas y públicas que al contratar estos servicios es una tarea impostergable, y más aún cuando del cien por ciento de nóminas, en el mejor de los casos un treinta está bajo los criterios de la Ley, con altas de salario mínimo, y pagando otras cantidades las cantidades mediante otros conceptos discrecionales.
Finalmente, si uno de los primeros derechos del ser humano es el trabajo digno, con la estabilidad que ello conlleva, así como el acceso a los derechos mínimos previstos en el marco jurídico aplicable y a la seguridad social. Garanticemos con estas reformas un estado de bienestar mínimo para el trabajador y su familia; para traducir esto en el desarrollo económico y social que requiere el país.
El primero en cumplir y hacer cumplir la ley es el Estado, por ello también en su ámbito de decisiones con otras empresas a las que se les transfieren recursos, se tendrá que acreditar la necesidad, pertinencia y eficiencia de los recursos humanos que subcontrate.
La administración de recursos públicos cobra importancia en la eficiencia del gasto corriente, y evita la fuente de proliferación de corrupción, de las constantes subcontrataciones con empresas privadas cuando estas se llevan a cabo bajo condiciones poco claras.
Por lo expuesto, la suscrita, Isaura Ivanova Pool Pech, integrante de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos por el Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, 72 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman y adicionan las fracciones XVIII y XIX del artículo 40 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y diversas disposiciones de la Ley Federal del Trabajo
Primero. Se adiciona la fracción XIX y se recorre para que sea la fracción XXI, adicionando también una fracción XX al artículo 40 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal:
Artículo 40.
...
XIX. Elaborar el padrón y registro de empresas que se dediquen a la prestación de servicios de subcontratación y sus beneficiarias, así como la certificación del cumplimiento de los requisitos que establezca la norma oficial mexicana sobre los requisitos aplicables para el funcionamiento de empresas subcontratistas y sus beneficiarias.
XX. Realizar las inspecciones ordinarias y extraordinarias a que se refiere el Reglamento General de Inspección del Trabajo y Aplicación de Sanciones, mismas que tienen por objeto garantizar el cumplimiento del estado de derecho.
XX. Los demás que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.
Segundo. Se reforma el artículo 15-C y se adiciona la fracción V, recorriendo ésta para que sea la fracción VI, del artículo 540 de la Ley Federal del Trabajo:
Artículo 15-C. La empresa contratante de los servicios deberá cerciorarse permanentemente que la empresa contratista, cumple con las disposiciones aplicables en materia de seguridad, salud y medio ambiente en el trabajo, respecto de los trabajadores de esta última.
De acuerdo con los resultados de las inspecciones a que se refiere la fracción XIX del artículo 132 de esta ley, se dará vista a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio Público Federal de las presuntas irregularidades que en su caso impliquen la responsabilidad de servidores públicos y particulares en la comisión de los delitos a que se refieren los artículos 69-B, 108 y 109 del Código Fiscal de la Federación y 400 Bis del Código Penal Federal.
Lo anterior podrá ser cumplido a través de una unidad de verificación debidamente acreditada y aprobada por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, en términos de las disposiciones legales aplicables.
Artículo 540. ...
V. Cuando se presuma la violación de la normatividad laboral y fiscal en los temas relacionados con la seguridad y riesgos a la salud, integridad física, trabajo digno o decente, inclusión laboral, formalización del empleo, capacitación y productividad, se iniciará el procedimiento administrativo sancionador que corresponda de acuerdo con los resultados de las inspecciones a que se refiere la fracción XIX del artículo 132 de la Ley Federal del Trabajo, y se dará vista a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio Público Federal, de las presuntas irregularidades que en su caso impliquen la responsabilidad de servidores públicos y particulares en la comisión de los delitos a que se refieren los artículos 69-B, 108 y 109 del Código Fiscal de la Federación y 400 Bis del Código Penal Federal.
VI. Las demás que le confieran las leyes.
Transitorios
Primero. El Ejecutivo federal, a través de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, elaborará dentro del término de 90 días naturales a la publicación en el Diario Oficial de la Federación de la presente reforma las adecuaciones al Reglamento General de Inspección del Trabajo y Aplicación de Sanciones a efecto de que se implanten las inspecciones ordinarias y extraordinarias dirigidas a empresas subcontratistas y sus beneficiarias, en virtud de que hasta antes de la entrada en vigor de la presente reforma estaban exentas de esta obligación.
Segundo. El Ejecutivo federal, a través de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, elaborará dentro del término de 90 días naturales a la publicación en el Diario Oficial de la Federación, la norma oficial mexicana sobre los requisitos aplicables para el funcionamiento de empresas subcontratistas y sus beneficiarias a que se refiere la fracción XVIII del artículo 40 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Tercero. La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión asignará para el ejercicio fiscal de 2017 la suficiencia de los recursos presupuestales a efecto de que se cuente con el personal que a nivel técnico acredite la capacitación que requiere para llevar a cabo las inspecciones de la materia.
Cuarto. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Ernesto Luna Vargas, administrador de la Auditoría Fiscal Federal del Servicio de Administración Tributaria, 28 de noviembre de 2014, http://www.dineroenimagen.com/2014-11-28/47051
2 Semanario Judicial de la Federación, séptima época, pleno, 91-96 primera parte, página 173.
3 Artículos 33, fracción I, inciso h), y 35 del Código Fiscal de la Federación.
4 Reglamento General de Inspección del Trabajo y Aplicación de Sanciones, publicado el 17 de junio de 2014 en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de septiembre de 2016.
Diputada Isaura Ivanova Pool Pech (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones del Código Penal Federal y de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, a cargo del diputado Gerardo Federico Salas Díaz, del Grupo Parlamentario del PAN
El que suscribe, Gerardo Federico Salas Díaz, diputado federal integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y los artículos 6, numeral 1, fracción 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta soberanía la presente iniciativa que reforma el artículo 381 bis y se adicionan los artículos 381 Ter y 381 Quáter del Código Penal Federal y se adiciona la fracción IX al artículo 2 de la ley federal contra la delincuencia organizada, de conformidad con los siguientes
Antecedentes
El abigeato ha sido un problema grave para nuestro país. Con el paso del tiempo ha ido en aumento el número de robo de ganado en diferentes estados de la República Mexicana, es por ello que diversos legisladores han propuesto diversas iniciativas para intentar solucionar el problema, la mayoría de las propuestas quedan pendientes en comisión y ya no realizan el procedimiento necesario para lograr las reformas.
Por citar un ejemplo, en la pasada legislatura, el Senador por Oaxaca, Adolfo Romero Lainas, propuso que se tipificara como delito federal el robo de ganado o abigeato en el Código Penal Federal y de esta manera homologar la legislación a nivel nacional.
Más recientemente, el pasado 13 de octubre de 2015 los diputados Juan Antonio Ixtláhuac Orihuela y Francisco Javier Santillán Oceguera proponen una iniciativa que reforma el artículo 381 Bis y adiciona el 381 Ter al Código Penal Federal
Además de las múltiples iniciativas sobre el tema se han presentado diversos Puntos de Acuerdo exhortando a las autoridades correspondientes a nivel federal y estatal para que realicen de manera rápida, expedita y contundente las investigaciones correspondientes sobre las denuncias que se presenten sobre el delito de abigeato o en su caso tomar las medidas pertinentes para fortalecer el sistema de identificación individual del ganado con el objeto de instaurar procesos de rastreabilidad de los animales en los diferentes estados de la República Mexicana hacia la prevención del delito de Abigeato.
En los casos descritos anteriormente, el común denominador es el argumento de que este delito se ha ido acrecentando en los últimos años y casi siempre queda impune, esto en detrimento del sector ganadero en nuestro país.
Es importante y necesario frenar este delito, ya que el robo de ganado contabiliza pérdidas millonarias para los productores del campo, debido a su éxito, se ha vuelto una práctica común en diversas regiones de nuestro país y que va desde los robos solitarios hasta la práctica cotidiana empleada por el crimen organizado.
“Organizaciones ganaderas de al menos 11 estados de la República aseguran que el robo de ganado o abigeato —como se tipifica el delito— ha repuntado en los últimos dos años. Los caballos, las vacas, los borregos y los becerros son los principales animales robados, y las pérdidas para los criadores son contabilizadas en varios miles de pesos.
Un toro, por ejemplo, llega a costar entre 15 mil y 30 mil pesos; una vaca ,entre 10 mil y 12 mil pesos; una vaca lechera se vende hasta en 25 mil pesos; un caballo entre 15 mil y 30 mil pesos, y un becerro cuesta entre 10 y 20 mil pesos.
Ganaderos de Aguascalientes, el Estado de México, Chiapas, Coahuila, Jalisco, Michoacán, Querétaro, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas y Zacatecas consideran que este delito ha crecido entre 30% y 50%, y lo atribuyen al crecimiento de la delincuencia organizada y a que los cárteles del narcotráfico han ampliado su campo de actividad. Pero también creen que en la mayoría de los casos se trata de delincuentes comunes y ocasionales que aprovechan el clima de inseguridad que hay en el país para cometer un ilícito”i
Consideraciones
Del latín abigeatus , derivado de ab y agere , “arrear, echar por delante”. Se dice de abigeato en materia de derecho penal para referirse al robo de ganado? el robo de animales que requieren de arreo, o de acarreo.
Esta figura aparece prevista en las legislaciones más antiguas de la historia cuya economía estaba sustentada en la agricultura y el pastoreo. En el caso de nuestro país, en 1871 se contempla por primera vez en el Código Penal la figura del abigeato con penalidad de un año de prisión. Posteriormente el Código Penal de 1931 derogó dicha disposición, de manera que el delito dejo de aparecer previsto en la ley penal.
Posteriormente, por decreto del 16 de noviembre de 1966 y publicado en el Diario Oficial de 20 de enero de 1967, fue adicionado al Código Penal Federal el artículo 381 bis, para contemplar nuevamente el delito de abigeato:
“Artículo 381 Bis.- Sin perjuicio de las sanciones que de acuerdo con los artículos 370, 371 y 372 deben imponerse, se aplicarán de tres días a diez años de prisión al que robe en edificios, viviendas, aposento o cuarto que estén habitados o destinados para habitación, comprendiéndose en esta denominación no sólo los que estén fijos en la tierra, sino también los movibles, sea cual fuere la materia de que estén construidos, así como en aquellos lugares o establecimientos destinados a actividades comerciales. En los mismos términos se sancionará al que robe en campo abierto o paraje solitario una o más cabezas de ganado mayor. Cuando el robo se realice sobre una o más cabezas de ganado menor, además de lo dispuesto en los artículos 370, 371 y 372, se impondrán hasta las dos terceras partes de la pena comprendida en este artículo”.
Como se puede apreciar, en este artículo 381 Bis, se denota una ambigüedad en los términos ya que no se utiliza el concepto de abigeato, se hace mención de ganado mayor y ganado menor sin definir qué tipo de especies entran en ambos casos y las sanciones no están bien definidas, por lo que deja una amplia discrecionalidad la imposición de dichas sanciones.
Por ello, es necesaria una adecuación en las legislaciones de las entidades federativas debido a que solo en 27 entidades federativas de la República se tipifican el delito de abigeato; tres entidades federativas no utilizan el término de abigeato y dos entidades federativas no sancionan el delito bajo término alguno.
Es práctica común que al ser considerado el abigeato como un delito no grave, los delincuentes salen pagando fianzas muy raquíticas e incluso por debajo del valor del ganado robado, lo que se traduce en atractivas ganancias para quienes cometen este ilícito; así mismo los altos índices de corrupción de las autoridades locales en muchas regiones ganaderas del país, han propiciado que los dueños del ganado ya no presenten denuncias, en buena medida por el grado de impunidad, corrupción y debilidad de las leyes en las entidades federativas.
Como consecuencia de lo anteriormente descrito, propongo los siguientes cambios al Código Penal Federal:
Es necesario adicionar el delito de abigeato en la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, entendiendo el termino de delincuencia organizada como la actividad delictiva de un grupo estructurado de tres o más personas, que existe durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves; se refiere a la “asociación”, a la “sociedad”, a la “corporación”, al “grupo”, al “sindicato”, a la “liga”, al “gremio”, a la “coalición”, en sí a la unión, como forma de conjuntar esfuerzos en grupo y con el empleo de la violencia, soborno, intimidación y fuerza, para realizar actividades ilegales y en este caso, al robo de ganado.
Por tal motivo, propongo que se adicione una fracción IX al artículo 2 de la Ley antes mencionada con la finalidad de que el delito se castigue con penas más altas y que el sector ganadero vuelva a tener la confianza de presentar sus denuncias y así evitar el abigeato, que día a día se acrecienta, provocando a los ganaderos un problema latente afectando a su patrimonio.
Para el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, el sector agropecuario en México es considerado un tema de prioridad nacional; el problema del campo es de todos y la suma de voluntades y acciones pueden lograr que se le dé la verdadera importancia a la producción nacional y sus cadenas de valor. En este sentido es que propongo modificaciones al Código Penal Federal y a la Ley Federal contra la delincuencia Organizada para que exista justicia para nuestros productores agropecuarios en el tema fundamental del abigeato.
En razón de lo anteriormente expuesto y descrito pongo a consideración a esta Honorable Cámara de Diputados la presente Iniciativa que reforma el artículo 381 bis y adiciona los artículos 381 ter y 381 Quáter del Código Penal Federal y adiciona la fracción IX al artículo 2 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada de acuerdo al siguiente proyecto de
Decreto
Artículo Primero. Se modifica el Artículo 381 Bis, y se adicionan los artículos 381 Ter y 381 Quáter del Código Penal Federal.
Artículo 381 Bis. Sin perjuicio de las sanciones que de acuerdo con los artículos 370, 371 y 372 deben imponerse, se aplicarán de tres días a diez años de prisión al que robe en edificios, viviendas, aposento o cuarto que estén habitados o destinados para habitación, comprendiéndose en esta denominación no sólo los que estén fijos en la tierra, sino también los movibles, sea cual fuere la materia de que estén construidos, así como en aquellos lugares o establecimientos destinados a actividades comerciales.
Artículo 381 Ter. Comete el delito de abigeato quien o quienes por sí mismos o por interpósita persona:
I. Se apoderan de una o más cabezas de ganado, sin consentimiento de quien legalmente puede darlo, independientemente del lugar en que se encuentren.
II. Sacrifiquen ganado ajeno sin consentimiento de su propietario.
III. Compran o vendan los animales, su carne, pieles y otros productos derivados, obteniendo un beneficio personal o para un tercero.
IV. Usen documentación falsa como certificados, facturas electrónicas, aretes, entre otros, para acreditar la legal procedencia del ganado robado.
Es considerado como abigeato calificado cuando:
I. Sea cometido por tres o más personas.
II. Sea cometido en horarios nocturnos.
III. Sea cometido por algún sujeto que tenga relación laboral o de parentesco con el propietario del ganado.
IV. Se ejecute con violencia física o verbal, o;
V Sea perpetrado por alguna autoridad o funcionario municipal, estatal o federal, así como por integrantes de algún cuerpo de seguridad pública.
Para efectos de este delito, se dividen las clases de ganado en dos:
Ganado Mayor: Bovinos, Equinos, Mular, Asnal y otras especies mayores domésticas.
Ganado Menor: Caprinos, Ovinos, Porcinos; Aves, Conejos, Abejas y otras especies menores domésticas.
Artículo 381 Quáter. Además de lo dispuesto en los artículos 370, 371 y 372 cuando se cometa este delito se impondrán las siguientes sanciones:
I. Abigeato de ganado menor: Se impondrá de 6 meses a cuatro años de prisión y multa de doscientas Unidades de Medida y Actualización
II. Abigeato de ganado mayor: Se impondrá de cuatro a ocho años de prisión y multa de cuatrocientas Unidades de Medida y Actualización
III. Abigeato calificado de ganado menor: se impondrá de dos a seis años de prisión y multa de ochocientas Unidades de Medida y Actualización
IV. Abigeato calificado de ganado mayor: se impondrá de seis a diez años de prisión y multa de mil doscientas Unidades de Medida y Actualización.
En el caso de que la pena la cometa un funcionario público, se inhabilitará para ocupar un puesto público por un tiempo igual al de la pena impuesta y dicha inhabilitación comenzará a partir de que haya cumplido su pena de prisión.
Artículo Segundo. Se adiciona la fracción IX al artículo 2 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.
Artículo 2o. Cuando tres o más personas se organicen de hecho para realizar, en forma permanente o reiterada, conductas que por sí o unidas a otras, tienen como fin o resultado cometer alguno o algunos de los delitos siguientes, serán sancionadas por este solo hecho, como miembros de la delincuencia organizada:
I-VIII. ...
IX. Abigeato, previsto en los artículos 381 Ter y 381 Quáter, del Código Penal Federal.
Transitorios
Primero. Este decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación.
Segundo. Para fines de adecuación de las legislaciones locales, las entidades federativas tendrán un plazo no mayor a 6 meses a partir de la publicación de este decreto.
Nota
1 http//www.lineadirecta.com (16 febrero 2016)
Ciudad de México, a 6 de septiembre de 2016.
Diputado Gerardo Federico Salas Díaz (rúbrica)
Que reforma los artículos 56 a 59 de la Ley General de Educación, y 21 de la Ley Reglamentaria del Artículo 5o. Constitucional, a cargo de la diputada Isaura Ivanova Pool Pech, del Grupo Parlamentario del PRD
Problemática
Las variaciones de los sistemas educativos en términos de estructura y contenido, requieren evaluación permanente, la comprobación de los avances que cada área de especialización, interpretación correcta de la información, procesos, y obtención de resultados óptimos.
En 2011 se creó la aplicación de la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación (CINE), como un marco de referencia estándar, que permite categorizar y reportar estadísticas educativas internacionalmente comparables.
Sin embargo en la educación superior existen grandes retos que se relacionan con la calidad de las carreras que se imparten en las escuelas que proliferan por ser únicamente un negocio, y que carecen incluso de registro de valides oficial.
La creciente problemática de las escuelas denominadas “patito”, representa un riesgo en las áreas del conocimiento que por su naturaleza, y para su ejercicio, obligan a la especialización que amerita a su vez la obtención de una licencia.
Utilizado como pretexto la gran cantidad de alumnos que anualmente superan las necesidades reales del Estado para garantizar el derecho a la educación y especialización en escuelas públicas; las alternativas para la instauración de instituciones poco profesionales se ha facilitado.
La afectación social es muy severa pues queda en juego la vida, la libertad, la salud y el patrimonio de las personas, generándose costos mucho más significativos.
Por ello la educación no puede ser vista como un negocio, los estudiantes buscan superarse académica y profesionalmente y no formar parte de un fraude por la educación deficiente a la que se exponen.
En ese orden de ideas es menester de la presente iniciativa:
1. La calidad educativa de los programas de estudio de la de educación superior mediante la certificación obligatoria de universidades y la certificación de actualización opcional de profesionistas;
2. Impedir la operación y expedición de constancias de estudios de educación superior a las instituciones, sin registro de validez oficial y;
4. Promover la inversión de recursos que amplíen la oferta educativa como parte de la responsabilidad pública.
Argumentación
Las escuelas sin registro de valides oficial1 se enfocan a la impartición de carreras con mayor demanda, como derecho, contaduría, administración, informática, ciencias de la comunicación, computación y medicina, a través de profesores contratados por horas, los cuales no llevan a cabo programas de investigación alguno.
Existe un registro de 2 mil 416 instituciones de educación superior privadas con estudios reconocidos por la SEP2, así como 27 organismos dedicados a la acreditación de la educación superior, dos de los de mayor importancia son la Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior (FIMPES), dedicada a acreditar instituciones, y el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (Copaes), que se enfoca a la revisión y acreditación de programas.
Esto se convierte en algo verdaderamente preocupante y escandaloso porque existen cifras equivalentes al 45.6% de las opciones de estudio de nivel superior en el sector privado, a las que no se les ha retirado el Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios Superiores (RVOE), de acuerdo a su calidad y se desconoce el número de las que emergen y carecen de dicho registro.
Si consideramos que aproximadamente el 30% de la matrícula nacional de educación superior, (más de 1 millón de jóvenes), estudia en estas universidades privadas, la urgencia por regularizar y atender la enorme dimensión del problema, resulta impostergable. Es necesario que las licenciaturas, maestrías y doctorados impartidos en universidades públicas y privadas cumplan con la calidad mínima requerida para su certificación.
Indudablemente se está violando de manera flagrante el artículo 56 de la Ley General de Educación que a la letra señala:
“Las autoridades educativas publicarán, en el órgano informativo oficial correspondiente, una relación de las instituciones a las que hayan concedido autorización o reconocimiento de validez oficial de estudios. Asimismo publicarán, oportunamente y en cada caso, la inclusión o la supresión en dicha lista de las instituciones a las que otorguen, revoquen o retiren las autorizaciones o reconocimientos respectivos.
De igual manera indicarán en dicha publicación, los nombres de los educadores que obtengan resultados suficientes, una vez que apliquen las evaluaciones, que dentro del ámbito de sus atribuciones y de conformidad con lo dispuesto por esta Ley y demás disposiciones aplicables, les correspondan.
Las autoridades educativas deberán entregar a las escuelas particulares un reporte de los resultados que hayan obtenido sus docentes y alumnos en las evaluaciones correspondientes.
Los particulares que impartan estudios con autorización o con reconocimiento deberán mencionar en la documentación que expidan y en la publicidad que hagan, una leyenda que indique su calidad de incorporados, el número y fecha del acuerdo respectivo, así como la autoridad que lo otorgó.
Por otro lado, el aumento de universidades a las que se les denominó “patito”, se explica en parte por ser el resultado de la falta de control y políticas públicas que garanticen e incentiven un mercado donde la certificación de la calidad educativa sea la condición para su creación.
Un mercado de educación barata no puede ser el pretexto para evadir la ley y defraudar a la sociedad; el Estado debe hacerse cargo de atender la demanda de educación pública y regular adecuadamente el funcionamiento de la privada, así como el cumplimiento de las obligaciones de quienes se dediquen a dicha actividad.
Invertir mucho más en educación y asegurarse de que estas alternativas no se conviertan en una válvula de escape a la presión que ejercen los nuevos aspirantes a la educación superior; debe propiciar la inflexibilidad respecto a la obligación del cumplimiento de la ley y la calidad educativa.
Según el reporte de Responsabilidad Social de la ANUIES, las escuelas privadas pretenden llegar a ser el 50% en 2020. Entonces si más de la mitad de los programas de estas son un fraude, de nada sirve ampliar la matrícula, pues gran parte está estudiando en universidades sin Registro de validez oficial.
Es necesario el cierre de esta clase de universidades, y la certificación profesional, si tomamos como antecedente que 1993 México firmó el Tratado de Libre Comercio con sus dos principales socios comerciales: Estados Unidos de Norteamérica y Canadá. En el Capítulo XII, relativo al Comercio de Servicios Transfronterizos, se acordó como uno de sus compromisos homologar, evaluar y acreditar la educación superior con normas equivalentes en esos países, así como certificar el ejercicio profesional de algunas carreras.
El 27 de septiembre de 2002, el Instituto Mexicano de Contadores Públicos firmó en Washington, DC, el Acuerdo de Reconocimiento Profesional Mutuo, con los siguientes organismos: Asociación Nacional de Consejos Estatales de Contabilidad (National Association of State Boards of Accountancy o NASBA, por sus siglas en inglés), el Instituto Americano de Contadores Públicos Certificados (American Institute of CPA o AICPA, por sus siglas en inglés), el Instituto de Contadores Certificados de Canadá (Canadian Institute of Chartered Accountants o CICA, por sus siglas en inglés), y el Comité Mexicano para la Práctica Internacional de la Contaduría Pública (Compic), en donde, entre otros aspectos a considerar, se establecieron los acuerdos de reciprocidad en los servicios profesionales entre esos tres países.
En 2005, el Instituto Mexicano de Contadores Públicos fue el primer organismo profesional en obtener, por parte de la Dirección General de Profesiones de la SEP, el Reconocimiento de Idoneidad como Auxiliar en la Vigilancia del Ejercicio Profesional, en la modalidad de Certificación Profesional.
En julio de 2010, el Instituto Mexicano de Contadores Públicos con el apoyo de la Auditoría Superior de la Federación, la Secretaría de la Función Pública, el Servicio de Administración Tributaria, la Facultad de Contaduría y Administración de la UNAM, el Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas y el Consejo Mexicano de Normas de Información Financiera, desarrolló e implementó el proceso para la certificación profesional por disciplinas.
La certificación profesional por disciplinas consiste en otorgar a los profesionistas que participan como especialistas en las áreas de contabilidad, contabilidad gubernamental, contabilidad y auditoría gubernamental, costos, finanzas y fiscal, la constancia de que sus conocimientos, habilidades y destrezas son las necesarias para poder ofrecer a la sociedad el servicio y la calidad requeridos en alguna de esas disciplinas de la contaduría pública.
Consecuentemente lo que se observa es que el profesionista cuya formación profesional cuenta con la certificación de calidad de la institución y al mismo tiempo tiene la opción de certificar su actualización cada determinado tiempo, tendrá mayores oportunidades en el mercado laboral, ya que su experiencia profesional contará con óptimos estándares de calidad y esto será avalado por el organismo que se determine para tal efecto.
Los empleadores, al contratar profesionistas certificados, tienen una mayor credibilidad en el trabajo desempeñado por el talento humano de su empresa, propiciando con ello una mejor publicidad para su negocio.
El proceso de certificación de la calidad de las instituciones que impartan educación superior y de los profesionistas puede tener como base la obligación de examinar las competencias profesionales de los que formen parte de la matrícula de profesores universitarios, y por lo que hace a los profesionistas, estos pueden refrendar voluntariamente su actualización cada cinco años. Cabe señalar que actualmente algunas empresas lo solicitan mediante la práctica de la evaluación del Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior (Ceneval).
El artículo 38 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y el artículo 21 de la Ley Reglamentaria del Artículo 5° Constitucional relativo al ejercicio de las profesiones en el Distrito Federal, con los mismos criterios de aplicación para todas las entidades del país de manera disponen que la Secretaría de Educación Pública (SEP), por conducto de la Dirección General de Profesiones, tiene entre sus atribuciones la de vigilar, ejercicio profesional y será el órgano de conexión entre el Estado y los colegios de profesionistas.
Cabe señalar que la legislación reglamentaria distribuye las competencias en materia de profesiones entre la federación y las entidades federativas; existen también las bases que rigen los procedimientos para garantizar el adecuado y responsable ejercicio de las profesiones; y se establecen procedimientos y condiciones homogéneas en la expedición y registro de los títulos profesionales.
Lo que hace falta es regular la certificación de la educación superior, así como la actualización periódica de quienes opten por esa opción, para lograr mejores expectativas laborales en México y el extranjero.
Existe un registro público de profesionistas, así como su publicidad y la seguridad jurídica respecto de todo acto relacionado con la expedición de títulos y la autorización para el ejercicio de profesiones, pero no se ha restringido la expedición de constancias o títulos a quienes carecen del registro de valides oficial, y por otro lado no se está evaluando a quienes se les ha otorgado.
Analicemos lo anterior a partir de la siguiente fundamentación jurídica:
Ley General de Educación
Artículo 56. Las autoridades educativas publicarán, en el órgano informativo oficial correspondiente, una relación de las instituciones a las que hayan concedido autorización o reconocimiento de validez oficial de estudios. Asimismo publicarán, oportunamente y en cada caso, la inclusión o la supresión en dicha lista de las instituciones a las que otorguen, revoquen o retiren las autorizaciones o reconocimientos respectivos.
De igual manera indicarán en dicha publicación, los nombres de los educadores que obtengan resultados suficientes, una vez que apliquen las evaluaciones, que dentro del ámbito de sus atribuciones y de conformidad con lo dispuesto por esta Ley y demás disposiciones aplicables, les correspondan. Las autoridades educativas deberán entregar a las escuelas particulares un reporte de los resultados que hayan obtenido sus docentes y alumnos en las evaluaciones correspondientes.
Los particulares que impartan estudios con autorización o con reconocimiento deberán mencionar en la documentación que expidan y en la publicidad que hagan, una leyenda que indique su calidad de incorporados, el número y fecha del acuerdo respectivo, así como la autoridad que lo otorgó.
Artículo 57. Los particulares que impartan educación con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios deberán:
I. Cumplir con lo dispuesto en el artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la presente Ley y demás disposiciones aplicables;
II. Cumplir con los planes y programas de estudio que las autoridades educativas competentes hayan determinado o considerado procedentes;
III. Proporcionar un mínimo de becas en los términos de los lineamientos generales que la autoridad que otorgue las autorizaciones o reconocimientos haya determinado;
IV. Cumplir los requisitos previstos en el artículo 55, y
V. Facilitar y colaborar en las actividades de evaluación, inspección y vigilancia que las autoridades competentes realicen u ordenen.
Artículo 58. Las autoridades que otorguen autorizaciones y reconocimientos de validez oficial de estudios deberán inspeccionar y vigilar los servicios educativos respecto de los cuales concedieron dichas autorizaciones o reconocimientos. Las autoridades procurarán llevar a cabo una visita de inspección por lo menos una vez al año.
Para realizar una visita de inspección deberá mostrarse la orden correspondiente expedida por la autoridad competente. La visita se realizará en el lugar, fecha y sobre los asuntos específicos señalados en dicha orden. El encargado de la visita deberá identificarse adecuadamente.
Desahogada la visita, se suscribirá el acta correspondiente por quienes hayan intervenido y por dos testigos. En su caso, se hará constar en dicha acta la negativa del visitado de suscribirla sin que esa negativa afecte su validez. Un ejemplar del acta se pondrá a disposición del visitado. Los particulares podrán presentar a las autoridades educativas documentación relacionada con la visita dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha de la inspección.
De la información contenida en el acta correspondiente así como la documentación relacionada, que en su caso presenten los particulares, las autoridades educativas podrán formular medidas correctivas, mismas que harán del conocimiento de los particulares.
Las autoridades educativas emitirán la normativa correspondiente para realizar las tareas de inspección y vigilancia.
Artículo 59. Los particulares que presten servicios por los que se impartan estudios sin reconocimiento de validez oficial, deberán mencionarlo en su correspondiente documentación y publicidad.
En el caso de educación inicial deberán, además, contar con personal que acredite la preparación adecuada para impartir educación; contar con instalaciones y demás personal que satisfagan las condiciones higiénicas, de seguridad y pedagógicas que la autoridad educativa determine; cumplir los requisitos a que alude el artículo 21; presentar las evaluaciones que correspondan, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y demás disposiciones correspondientes que deriven en el marco del Sistema Nacional de Evaluación Educativa, y tomar las medidas a que se refiere el artículo 42, así como facilitar la inspección y vigilancia de las autoridades competentes.
Artículo 60. Los estudios realizados dentro del sistema educativo nacional tendrán validez en toda la República. Las instituciones del sistema educativo nacional expedirán certificados y otorgarán constancias, diplomas, títulos o grados académicos a las personas que hayan concluido estudios de conformidad con los requisitos establecidos en los planes y programas de estudio correspondientes.
Dichos certificados, constancias, diplomas, títulos y grados tendrán validez en toda la República.
La Secretaría promoverá que los estudios con validez oficial en la República sean reconocidos en el extranjero.
Ley Reglamentaria del artículo 5o. constitucional, relativo al ejercicio de las profesiones en el Distrito Federal.
ARTÍCULO 21. Dependiente de la Secretaría de Educación Pública se establecerá una dirección que se denominará: Dirección General de Profesiones, que se encargará de la vigilancia del ejercicio profesional y será el órgano de conexión entre el Estado y los colegios de profesionistas.
Finalmente, en la mayor parte de los países del mundo, los profesionistas que quieran ejercer la carrera universitaria que estudiaron, deben estar acreditados por la autoridad competente mediante un documento que les permita ostentarse como tal.
Para el caso de México, la cédula profesional expedida por la Secretaría de Educación Pública, es el documento indispensable e idóneo para que un profesionista se ostente como especialista de una profesión y su expedición es obligada para 27 profesiones de alto impacto, aquellas vinculadas a la vida, el patrimonio, salud, seguridad y libertad.
De acuerdo con la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), en términos legales es forzoso obtener la cédula en todos los programas de estudio superior, pero en la práctica hay disciplinas en las que los egresados comienzan a trabajar sin la necesidad del documento.
En la práctica es común que muchas personas ejerzan cualquiera de las profesiones sin estar titulados o realicen actividades referentes a una especialidad que no tienen, especialmente en la medicina. Esta situación pone en riesgo no sólo la salud y los intereses de la sociedad, sino también inhibe el crecimiento y desarrollo de un país, hunde el sistema educativo de México y retrasa el progreso de la nación. Por tal motivo, el Estado mexicano debe vigilar el debido cumplimiento de la ley y certificar los procesos mediante los cuales se acreditan instituciones y profesionistas.
Por lo anteriormente expuesto, el suscrita diputada Isaura Ivanova Pool Pech, integrante de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, Con fundamento en lo establecido por los artículos 71, fracción II, 72 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados someto a la consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman los artículos 56, 57, 58 y 59 de la Ley General de Educación y 21 de la Ley Reglamentaria del Artículo 5o. Constitucional, Relativo al Ejercicio de las Profesiones en el Distrito Federal
Artículo Primero. Se reforman los artículos 56, 57, 58 y 59 de la Ley General de Educación para quedar como sigue:
Artículo 56. Las autoridades educativas publicarán, en el órgano informativo oficial correspondiente, una relación de las instituciones a las que hayan concedido autorización o reconocimiento de validez oficial de estudios. Asimismo publicarán, oportunamente y en cada caso, la inclusión o la supresión en dicha lista de las instituciones a las que otorguen, revoquen o retiren las autorizaciones o reconocimientos respectivos. Aquellos establecimientos que impartan educación sin contar con reconocimiento de validez oficial están impedidos para expedir cualquier tipo de constancia. Tratándose de educación superior no podrán operar ostentándose como tales y aquellos a los que se les haya revocado la autorización respectiva dejarán de hacerlo.
De igual manera indicarán en dicha publicación, los nombres de los educadores que obtengan resultados suficientes, una vez que apliquen las evaluaciones, que dentro del ámbito de sus atribuciones y de conformidad con lo dispuesto por esta Ley y demás disposiciones aplicables, les correspondan.
Las autoridades educativas deberán entregar a las escuelas particulares un reporte de los resultados que hayan obtenido sus docentes y alumnos en las evaluaciones correspondientes.
Los particulares que impartan estudios con autorización o con reconocimiento deberán mencionar en la documentación que expidan y en la publicidad que hagan, una leyenda que indique su calidad de incorporados, el número y fecha del acuerdo respectivo, así como la autoridad que lo otorgó.
Artículo 57. Los particulares que impartan educación con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios deberán:
I. Cumplir con lo dispuesto en el artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la presente Ley y demás disposiciones aplicables;
II. Cumplir con los planes y programas de estudio que las autoridades educativas competentes hayan determinado o considerado procedentes;
III. Proporcionar un mínimo de becas en los términos de los lineamientos generales que la autoridad que otorgue las autorizaciones o reconocimientos haya determinado;
IV. Cumplir los requisitos previstos en el artículo 55,
V. Facilitar y colaborar en las actividades de evaluación, inspección y vigilancia que las autoridades competentes realicen u ordenen y;
VI. Realizar la evaluación para la certificación de planes y programas de estudio a cargo del Consejo de Certificación Profesional, en base a la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación.
Artículo 58. Las autoridades que otorguen autorizaciones y reconocimientos de validez oficial de estudios deberán inspeccionar y vigilar los servicios educativos respecto de los cuales concedieron dichas autorizaciones o reconocimientos. Las autoridades procurarán llevar a cabo una visita de inspección por lo menos una vez al año, en la que se evaluará y certificará la calidad de los planes y programas de estudio a cargo del Consejo de Certificación Profesional, en base a la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación.
Para realizar una visita de inspección deberá mostrarse la orden correspondiente expedida por la autoridad competente. La visita se realizará en el lugar, fecha y sobre los asuntos específicos señalados en dicha orden. El encargado de la visita deberá identificarse adecuadamente.
Desahogada la visita, se suscribirá el acta correspondiente por quienes hayan intervenido y por dos testigos. En su caso, se hará constar en dicha acta la negativa del visitado de suscribirla sin que esa negativa afecte su validez. Un ejemplar del acta se pondrá a disposición del visitado.
Los particulares podrán presentar a las autoridades educativas documentación relacionada con la visita dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha de la inspección.
De la información contenida en el acta correspondiente así como la documentación relacionada, que en su caso presenten los particulares, las autoridades educativas podrán formular medidas correctivas, mismas que harán del conocimiento de los particulares.
Las autoridades educativas emitirán la normativa correspondiente para realizar las tareas de inspección y vigilancia.
Artículo 59. Los particulares que presten servicios por los que se impartan estudios sin reconocimiento de validez oficial, deberán mencionarlo en su correspondiente documentación y publicidad.
En el caso de educación inicial deberán, además, contar con personal que acredite la preparación adecuada para impartir educación; contar con instalaciones y demás personal que satisfagan las condiciones higiénicas, de seguridad y pedagógicas que la autoridad educativa determine; cumplir los requisitos a que alude el artículo 21; presentar las evaluaciones que correspondan, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y demás disposiciones correspondientes que deriven en el marco del Sistema Nacional de Evaluación Educativa, y tomar las medidas a que se refiere el artículo 42, así como facilitar la inspección y vigilancia de las autoridades competentes.
Aquellos establecimientos que impartan educación superior sin contar con reconocimiento de validez oficial están impedidos para expedir cualquier tipo de constancia, por lo tanto no podrán operar ostentándose como tales y aquellos a los que se les haya revocado la autorización respectiva dejarán de hacerlo.
Artículo Segundo. Se reforma el artículo 21 de la Ley Reglamentaria del artículo 5o. constitucional, relativo al ejercicio de las profesiones en el Distrito Federal para quedar como sigue:
Artículo 21. Dependiente de la Secretaría de Educación Pública se establecerá una dirección que se denominará: Dirección General de Profesiones, que se encargará de la vigilancia del ejercicio profesional y será el órgano de conexión entre el Estado y los colegios de profesionistas.
A cargo de la Dirección General de Profesiones queda la integración del Consejo de Certificación Profesional, que será integrado por las autoridades en materia de profesiones de las 32 entidades federativas; las Secretarías de Economía, Salud, Trabajo y Previsión Social y Educación Pública; la Confederación de Cámaras Industriales; la Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio, el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior, A.C., y la Centro Nacional para la Evaluación de la Educación Superior. Dicho Consejo basará la certificación de instituciones educativas y profesionistas en base a la Clasificación Internacional Normalizada de la Educación.
Transitorios
Primero. Con el objeto de ejecutar de manera más eficiente la certificación de instituciones de educación superior y profesionistas, se adecuaran a la presente reforma; en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2016 para destinar los recursos que garanticen su funcionamiento.
Segundo. El Ejecutivo federal expedirá el decreto por el cual se modifique el Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artículo 5o. Constitucional, Relativo al Ejercicio de las Profesiones en el Distrito Federal de acuerdo a la presente reforma.
Tercero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de septiembre de 2016.
Diputada Isaura Ivanova Pool Pech (rúbrica)
Que reforma el artículo quinto de las disposiciones transitorias de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, a cargo del diputado Carlos Hernández Mirón, del Grupo Parlamentario del PRD
Planteamiento del problema
El 20 de diciembre de 2013, fue publicada la reforma constitucional en materia energética conforme a la cual se privatizó toda la cadena de producción de la industria petrolera.
Con base en dicha reforma constitucional, el 11 de agosto de 2014 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación la normatividad secundaria de la materia entre la que se encuentra la Ley de Hidrocarburos.
Ley de Hidrocarburos que en su artículo décimo cuarto transitorio establece el proceso de liberalización de los precios de las gasolinas y el diésel, conforme a lo siguiente: 1) en 2014, la determinación de precios se realizará con arreglo a las disposiciones hasta entonces vigentes; 2) del 1 de enero de 2015 y hasta el 31 de diciembre de 2017, habrá una regulación sobre precios máximos; y 3) a partir del 1 de enero de 2018, los precios se determinarán bajo condiciones de mercado (ver diagrama de enseguida).
Por lo que como parte del paquete presupuestal 2016, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público planteó una serie de cambios a la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios en materia de gasolinas y diésel, entre los que se incluyó la adición de una fracción III al artículo quinto de las disposiciones transitorias de dicha ley en el ámbito de la fijación de los precios de las gasolinas y diésel para los ejercicios fiscales 2016 y 2017.
Este mecanismo de fijación de precios de las gasolinas y diésel no es el idóneo porque otorga un gran margen de discreción a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, al tiempo que ha llevado a una serie de aumentos en el transcurso del año que ubican los precios en los límites máximos afectando severamente a la economía de los mexicanos (ver cuadro de más adelante). Por ello, se considera conveniente modificar dicho mecanismo de fijación de precios de las gasolinas y diésel de conformidad con lo que se señala a continuación.
Argumentación
La fracción III del artículo quinto de las disposiciones transitorias de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, prevé las siguientes reglas para la fijación de precios de las gasolinas y diésel:
1. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público es la encargada de establecer la banda anual de precios máximos y mínimos para los ejercicios fiscales 2016 y 2017.
2. El precio máximo mensual se determina conforme a una fórmula que incluye: el precio de referencia internacional, un margen de comercialización y costos, el IEPS y otros conceptos.
3. Se posibilita la aplicación de cuotas complementarias y temporales cuando los precios sean superiores o inferiores a los establecidos en la banda de precios.
4. Para 2016, la banda de precios puede fluctuar en un rango de más menos tres por ciento con respecto a octubre de 2015.
Estas reglas generan, desde nuestro punto de vista, cuatro problemáticas que hay que atender:
1. No señalan el periodo de tiempo a considerar en los precios de referencia internacionales para la fijación de la banda de precios anual, por lo que es necesario acotar la discrecionalidad que tiene la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a este respecto;
2. No indican el periodo de tiempo a considerar en los precios de referencia internacionales para la fijación de los precios máximos mensuales, por lo que hay que restringir la discrecionalidad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en este supuesto;
3. Debe eliminarse la posibilidad de aplicar cuotas complementarias y temporales que posibilitan incrementos mayores en los precios de las gasolinas y el diésel; y
4. Para 2017, hay que hacer extensiva la regla conforme a la cual la banda de precios puede fluctuar en un rango de más menos tres por ciento con respecto a octubre de 2016.
Tomadas en conjunto estas medidas que se proponen, significan que para 2017 se acotan las posibilidades de futuros incrementos en los precios de las gasolinas y el diésel que tanto afectan a las familias mexicanas.
Por lo expuesto y fundado, se formula la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción III del artículo quinto de las disposiciones transitorias de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 18 de noviembre de 2015.
Fundamento legal
Artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, fracción I; 77, numeral 1, y 78 numeral 1 del Reglamento de la Cámara de Diputados.
Denominación del proyecto de ley o decreto
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción III del artículo quinto de las disposiciones transitorias de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 18 de noviembre de 2015.
Ordenamientos a modificar
Único- Se reforma la fracción III del artículo quinto de las disposiciones transitorias de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 18 de noviembre de 2015, para quedar como sigue:
Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios
Disposiciones transitorias de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios
Artículo Quinto. En relación con las modificaciones a las que se refiere el artículo cuarto de este Decreto, se estará a lo siguiente:
I a II...
III. Para el ejercicio fiscal 2017, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público establecerá una banda con valores mínimos y máximos para los precios máximos de la gasolina menor a 92 octanos, de la gasolina mayor o igual a 92 octanos y del diésel, considerando la evolución observada y esperada de los precios de las referencias internacionales correspondientes a los doce meses previos y futuros , la estacionalidad de dichos precios, las diferencias relativas por costos de transporte entre regiones y las diversas modalidades de distribución y expendio al público, en su caso, y el tipo de cambio. La banda aplicable en el ejercicio fiscal de 2016 se deberá publicar a más tardar el 31 de diciembre de 2015 en el Diario Oficial de la Federación y la banda aplicable en el ejercicio fiscal de 2017 se deberá publicar a más tardar el 31 de diciembre de 2016.
Se elimina.
Para estos efectos, a partir del 1 de enero de 2016 y hasta el 31 de diciembre de 2017, en sustitución de lo dispuesto en el transitorio Décimo Cuarto, fracción I, inciso b) de la Ley de Hidrocarburos, la regulación sobre precios máximos al público de gasolinas y diésel que el Ejecutivo Federal debe realizar mediante acuerdo, se efectuará de conformidad con lo siguiente:
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público establecerá mensualmente los precios máximos al público de las gasolinas y el diésel con base en lo siguiente:
P max= P referencia + Margen + IEPS + Otros Conceptos
Donde
P referencia: es el componente en pesos por litro que refleje el precio de la referencia internacional del combustible en el mes previo y futuro .
El precio de referencia para cada uno de los combustibles automotrices que corresponda será el promedio en el mes previo y futuro de las cotizaciones disponibles convertidas a pesos con el promedio del tipo de cambio de venta del dólar de los Estados Unidos de América que publica el Banco de México en el Diario Oficial de la Federación, para el mismo periodo, como sigue:
1. Gasolinas: el promedio del precio en el mes previo y futuro de la gasolina de calidad equivalente, en la Costa del Golfo de los Estados Unidos de América, a la gasolina que se enajene en territorio nacional.
2. Diésel: el promedio del precio del diésel (fuel oil) en el mes previo y futuro de calidad equivalente, en la Costa del Golfo de los Estados Unidos de América, al diésel que se enajene en territorio nacional.
Margen: corresponde al monto en pesos por litro equivalente al valor del margen de comercialización, flete, merma, transporte, ajustes de calidad y costos de manejo. Este margen no es un concepto regulatorio, ya que no se estaría regulando la tarifa de ninguna actividad de suministro, lo cual en su caso es atribución del regulador. Este margen se actualizará mensualmente de manera proporcional conforme a la inflación esperada de acuerdo con los Criterios Generales de Política Económica.
A más tardar el 31 de diciembre de 2015 se publicarán en el Diario Oficial de la Federación los montos aplicables durante el ejercicio fiscal de 2016 y a más tardar el 31 de diciembre de 2016, los montos aplicables para el ejercicio fiscal de 2017.
IEPS: es el impuesto especial sobre producción y servicios aplicable a los combustibles automotrices.
Otros Conceptos: se incluirán aquellos conceptos que ya se aplican a los combustibles automotrices, incluyendo el impuesto especial sobre producción y servicios aplicable a los combustibles fósiles establecido en el artículo 2o., fracción I, inciso H) de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, las cuotas establecidas en el artículo 2o.-A de la Ley citada y el impuesto al valor agregado.
Los precios máximos al público de las gasolinas y el diésel, se publicarán en el Diario Oficial de la Federación a más tardar el último día del mes anterior al mes en que se aplicarán dichos precios, junto con su memoria de cálculo que detalle las fuentes de información y la metodología que justifiquen la actualización de dichos precios máximos al público de las gasolinas y el diésel.
Se elimina.
Se elimina.
Se elimina.
Se elimina.
Se elimina.
Durante el ejercicio fiscal de 2017 , el esquema definido en esta fracción deberá prever que los precios máximos podrán aumentar o disminuir, con respecto al precio máximo vigente en octubre de 2016 , como máximo en la proporción de la inflación esperada conforme a los Criterios Generales de Política Económica para 2017 .
IV...
Transitorios
Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan a lo dispuesto en el presente Decreto.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de septiembre de 2016.
Diputado Carlos Hernández Mirón (rúbrica)
Que reforma los artículos 201 y 205 de la Ley del Seguro Social, a cargo de la diputada Maricela Contreras Julián, del Grupo Parlamentario del PRD
Planteamiento del problema
El principio de igualdad y no discriminación entre los seres humanos reconocido en nuestra Constitución debiera ser el punto de partida para comenzar procesos que eliminen estigmas, prejuicios y negativas de derechos en una sociedad en constante cambio como la nuestra. Como principios fundamentales en la construcción de las sociedades modernas distan mucho de convertirse en una realidad en la observancia para del Estado Mexicano.
Un ejemplo es la situación de una pareja del Estado de México, donde les fue negado el servicio de estancias infantiles, mediante oficio firmado por el titular de la Subdelegación Naucalpan de Juárez del IMSS, al establecer que el servicio era negado por no ser una persona de las consideradas en los artículos 201 y 205 de la Ley del Seguro Social.
Por ello, el 6 de marzo de 2015, presentaron una demanda ante la negativa del titular de la Subdelegación Naucalpan del IMSS para otorgarle el Servicio de Guardería al hijo de un derechohabiente así como la negativa de admitir las solicitudes de inscripción a su hijo en alguna de las estancias infantiles de la Subdelegación de Naucalpan del IMSS, por cuestiones de género. En este caso el juicio de amparo fue considerado improcedente bajo el argumento de que el IMSS no es una autoridad, ya que sólo actúa en coordinación con las personas aseguradas. De esta manera, explicó el juzgador que no existe acto de autoridad y derivado de ello no hay una afectación a la esfera jurídica de los quejosos.
Una vez dado el sobreseimiento del caso, el 13 de octubre de 2015, se promovió un juicio de amparo directo ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 25 de enero de 2016, bajo la asesoría jurídica y acompañamiento del Grupo de Información en Reproducción Elegida (GIRE), donde se plantea la inconstitucionalidad de los artículos 201 y 205 de la Ley del Seguro Social; 171 de la Ley Federal del Trabajo; 2, 3, 9 y 16 del Reglamento para la Prestación de los Servicios de Guardería del IMSS; y 8.1.3 de la Norma que establece disposiciones para el servicio de guardería del IMSS.
Entre los argumentos esgrimidos en el amparo se establece que existe una distinción en la norma para que sólo los hombres trabajadores que cumplan con ciertas características puedan acceder a este derecho, y es claramente discriminatoria porque su aplicación no se adecua a los fundamentos y contenidos actuales de protección, respeto, promoción y garantía de los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales.
Argumentos
Los avances en materia de igualdad deben entenderse como procesos que compensan los desequilibrios por razones de género y eliminan el trato diferenciado impuesto por las estructuras jurídicas e institucionales, sin que se ignoren las necesidades específicas de cada sector. En esa labor, surgen acciones afirmativas que potencian las capacidades de las mujeres en su desarrollo y que implican también no dejar de lado a los hombres para que participen en los cambios culturales e ideológicos que transiten en una sociedad igualitaria.
Uno de los ámbitos donde se refleja la desigualdad de género es el laboral, donde se tiene la concepción de que las mujeres deben dedicar mayor tiempos a los quehaceres del hogar y al cuidado de los hijos, mientras que los hombres son considerados los proveedores que deben contar con la mayor responsabilidad del trabajo remunerado. Aun cuando se han dado pasos significativos para erradicar esta visión, cuando las mujeres logran incorporarse a un empleo, existen diversas circunstancias que impiden contar con una conciliación de la vida laboral y familiar, situación que, para el caso que nos ocupa, no sólo se presenta para las mujeres, pues debido a la dinámica de nuestra sociedad, los hombres enfrentan también dicha problemática.
La conciliación de la vida familiar y laboral es un tema que está relacionado con la calidad de vida e integra varias vertientes entre las que confluyen el uso del tiempo, las desigualdades en las cargas de trabajo entre los sexos y las consecuencias que trae consigo el modelo económico neoliberal con sus crisis, aumento en la población desempleada y disminución de niveles de salud, alimentación y prestaciones sociales.
Asimismo, la conciliación familiar y laboral se relaciona con los paradigmas culturales, las categorías de género y de clase que asignan características femeninas y masculinas a las actividades que realizamos hombres y mujeres en los espacios públicos y privados y que construyen asimetrías en las cargas de trabajo y tiempo de descanso.
La incorporación de la mujer al trabajo hace necesario configurar un sistema que contemple las nuevas relaciones sociales surgidas y un nuevo modo de cooperación y compromiso entre mujeres y hombres que permita un reparto equilibrado de responsabilidades en la vida profesional y en la privada.
La necesidad de conciliación del trabajo y la familia ha sido tema de preocupación a nivel internacional, que plantea una compleja y difícil problemática que debe abordarse, no sólo con reformas legislativas, sino con la necesidad de promover servicios de atención a las personas.
En este sentido, en la IV Conferencia Mundial sobre las Mujeres, celebrada en Beijing 1995, se adoptó el compromiso de los Estados para fomentar la armonización de las responsabilidades de las mujeres y los hombres en lo que respecta al trabajo y la familia.
De igual forma, en el XXIII periodo de sesiones de la Asamblea de las Naciones Unidas, se plantearon nuevas acciones respecto a la Plataforma de Acción de Beijing; en materia de empleo destacan las siguientes:
“82.b) Promover programas que permitan que las mujeres y los hombres reconcilien sus responsabilidades laborales y familiares y alentar a los hombres a compartir por igual con las mujeres las funciones de atención del hogar y de los hijos.
82.c) Elaborar o reforzar las políticas y programas que apoyen las múltiples funciones de la mujer que contribuyen al bienestar de la familia en sus diversas formas, que reconozcan la importancia social de la maternidad y su ejercicio, la función de progenitor, el papel de los padres y tutores en la crianza de los hijos y en el cuidado de otros miembros de la familia. Esas políticas y programas también deben promover la distribución de la responsabilidad entre los padres, las mujeres y los hombres y la sociedad en su conjunto en ese sentido.
82.d) Diseñar, aplicar y promover políticas y servicios de apoyo a la familia, incluso servicios asequibles, accesibles y de calidad para el cuidado de los niños y otros familiares a cargo, planes de licencias de paternidad o maternidad y otras formas de licencia, y campañas para sensibilizar a la opinión pública y a otros participantes respecto de la división equitativa de las responsabilidades laborales y familiares entre mujeres y hombres.”
Trabajar para la conciliación de la vida pública y privada, familiar y profesional, significa en construir nuevos modelos y nuevas formas, tanto en la organización del trabajo como en el seno de las familias. A su vez, se traduce en un avance para lograr una concepción diferente del reparto de responsabilidades públicas, familiares, domésticas y privadas de las personas, desde una visión de responsabilidad social.
Así, en el caso que nos ocupa, el acceso a servicios de estancias infantiles, debe traducirse en un aspecto de conciliación de la vida laboral y familiar, además de reconocer la participación de hombres y mujeres en las resposabilidades que surjan de las relaciones familiare s.
Estadísticas más recientes del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) en 2013, señalan que “el número de horas destinado por las mujeres al trabajo remunerado disminuye conforme incrementa su número de hijos. Por ello, la cobertura del servicio de guardería continúa siendo una prioridad, para lo cual el Instituto otorga la prestación del servicio de guardería tanto en sus propias instalaciones, por medio de las guarderías Madres IMSS y del esquema Ordinario, como por medio de terceros, a través de las guarderías de los esquemas Vecinal Comunitario Único, del Campo e Integradora”.
Para ello, la Ley del Seguro Social establece en sus artículos 201 y 205 los requisitos para acceder al préstamo del servicio de “guardería”:
Artículo 201 . El ramo de guarderías cubre el riesgo de no poder proporcionar cuidados durante la jornada de trabajo a sus hijos en la primera infancia, de la mujer trabajadora, del trabajador viudo o divorciado o de aquél al que judicialmente se le hubiera confiado la custodia de sus hijos, mediante el otorgamiento de las prestaciones establecidas en este capítulo.
Artículo 205 . Las madres aseguradas, los viudos, divorciados o los que judicialmente conserven la custodia de sus hijos, mientras no contraigan nuevamente matrimonio o se unan en concubinato, tendrán derecho a los servicios de guardería, durante las horas de su jornada de trabajo, en la forma y términos establecidos en esta Ley y en el reglamento relativo.
El servicio de guarderías se proporcionará en el turno matutino y vespertino, pudiendo tener acceso a alguno de estos turnos, el hijo del trabajador cuya jornada de labores sea nocturna.
Sin embargo, estas disposiciones son contrarias al principio de igualdad entre hombres y mujeres plasmado en el Artículo 4º de la Constitución, generando además estereotipos de género. El hecho de que los padres derechohabientes no puedan acceder a esta prestación, salvo en situaciones excepcionales, limitan la corresponsabilidad de los hombres en el cuidado y responsabilidad de los hijos, y sitúa nuevamente en una desventaja institucional a las mujeres trabajadoras otorgándole toda el compromiso en el cuidado de hijos e hijas.
Este hecho fue declarado por la SCJN en el estudio del amparo mencionado, donde precisa que la Ley del IMSSS hace una clara distinción del beneficio del servicio de las guarderías, al otorgarlo en forma exclusiva a las mujeres aseguradas, cuya única condición es la de ser mujer; mientras que, para los hombres asegurados, establece una serie de requisitos: De esa manera, los supuestos para acceder al servicio que presta el IMSS en los artículos 201 y 205 de referida norma son los siguientes:
• La mujer trabajadora,
• Trabajador viudo,
• Trabajador divorciado,
• Trabajador al que judicialmente se le hubiera confiado la custodia de sus hijos, o
• Los asegurados que por resolución judicial ejerzan la patria potestad y la custodia de un menor, siempre y cuando estén vigentes en sus derechos ante el Instituto y no puedan proporcionar la atención y cuidados al menor.
De esta manera, la SCJN concede el amparo al establecer que existe una situación de discriminación al restringir a determinados supuestos el derecho del trabajador a gozar del servicio. Lo anterior, en contravención a lo dispuesto en el último párrafo del artículo 1º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece la prohibición de toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.
Por otra parte, señala que el derecho de igualdad entre el hombre y mujer que contempla la Constitución en su artículo 4º, busca que ambos sean tratados equitativamente frente a la ley, lo cual necesariamente implica que tanto la mujer como el hombre gocen, en el caso concreto, en su calidad de trabajadores asegurados, de los mismos beneficios que brinda la seguridad social, entre otros, el servicio de guardería, conforme a lo previsto en el artículo 123 Apartado A, fracción XXIX, de la Constitución Federal, el cual señala lo siguiente:
“Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.
XXIX. Es de utilidad pública la ley del seguro social, y ella comprenderá seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y cualquier otro encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familiares;”
De igual forma, señaló el Tribunal Constitucional que las afectaciones se extienden al menor por el que se solicitó el servicio, pues se vulnera el derecho a la seguridad social en relación con el proyecto de vida familiar del sujeto, así como los derechos que le reconoce la Constitución Federal y los tratados internacionales como lo es la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre, la cual establece el Derecho de protección a la maternidad y a la infancia, particularmente el Artículo VII o la Convención de los Derechos de los Niños, en cuyos artículos 2, 3 y 4 insta reforzar el reconocimiento fundamental de la infancia así como la necesidad de garantizar su protección y desarrollo.
Un aspecto que preocupó a la SCJN es en los supuestos que la Ley concede al trabajador el acceso a este servicio, pues señaló como parte de sus argumentos para conceder le amparo lo siguiente:
“...condiciona el servicio a los viudos, divorciados o los que judicialmente conserven la custodia de sus hijos, a que no contraigan nuevamente matrimonio o se unan en concubinato. Esto es, mientras no establezcan una relación de matrimonio o concubinato que supone contar con una mujer para hacerse cargo de los hijos del trabajador, podrán contar con el servicio, lo que conlleva una diferenciación estructural que subyace en la norma asignando a la mujer un determinado papel en razón exclusivamente del género, reafirmando la visión estereotipada y situación de desventaja que permea en la norma, reduciendo a la mujer al papel del cuidado del hogar y los hijos.”
Otras consideraciones del Alto Tribunal se centraron en señalar que la diferencia atenta contra la igualdad de derechos establecida en la Constitución, independientemente de su género o estado civil, además que quebranta derechos de los padres trabajadores a gozar del servicio en igualdad de circunstancias que la mujer trabajadora, colocándolo en una situación de desventaja y esgrime los siguiente:
“Esta Sala considera que el hombre, al igual que la mujer, tiene derecho a acceder al servicio de guardería que, en su carácter de aseguradas, el Instituto les presta en forma amplia a ellas; pues no existe ninguna justificación legal, constitucional ni convencional que los prive de obtenerlo en igualdad de condiciones, en la medida de que ambos son iguales ante la ley. Si bien, de acuerdo a la Exposición de Motivos de la Ley del Seguro Social, el servicio de guarderías originalmente fue concebido con la finalidad de que la mujer pudiera acceder con facilidad a la vida económica y laboral, una vez que dieran a luz a sus hijos (otorgándoles dicha prestación a partir de los 43 días de nacimiento del menor); lo cierto es, en la actualidad los roles del cuidado y desarrollo del menor no son tarea exclusiva de las éstas, en la medida de que el hombre también se encuentra vinculado al cuidado de sus hijos, razón por la que éste debe ser tratado en igualdad de circunstancias. Por tanto, no existe razón alguna para que se obstaculice o limite su derecho a obtener el beneficio de las guarderías en las mismas condiciones en las que se brinda a las mujeres.
“Por lo anterior, abordando el estudio de las normas impugnadas con perspectiva de género, derivan en un trato diferenciado que resulta discriminatorio por razón de género, sin que sea relevante que en este caso dicho trato prive de un derecho al padre trabajador, pues el principio de igualdad y el de no discriminación por razón de género, no sólo debe apreciarse desde la óptica de la mujer, pues si bien es verdad que tradicionalmente, debido fundamentalmente a patrones culturales, es ella quien puede ver menguados sus derechos, lo cierto es que también el hombre puede resultar afectado por esta misma visión de género, como acontece en las normas materia de análisis. Conviene tener presente que juzgar con perspectiva de género, constituye un método que pretende detectar y eliminar todas las barreras y obstáculos que discriminan a las personas por condición de sexo o género, es decir, juzgar considerando las situaciones de desventaja que, por cuestiones de género, discriminan e impiden la igualdad. En otras palabras, tener en cuenta los factores de desigualdad real de quienes enfrentan un proceso judicial, adoptando medidas de compensación que contribuyan a reducir o eliminar los obstáculos y deficiencias que impidan o reduzcan la defensa eficaz de sus intereses.
“Finalmente, como consecuencia de lo anterior, se considera que se violan los derechos de la niñez y el interés superior del menor, al privarlos del acceso al servicio de guardería que otorga el Instituto Mexicano del Seguro Social a través de su padre y limitarlo en forma discriminatoria únicamente a las mujeres aseguradas. Ello es así, puesto que los niños, en términos del artículo 4o. de la Constitución Federal tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Por su parte, el deber de protección de los menores corresponde a ambos padres por igual; es decir, en un ámbito de corresponsabilidad equitativa; lo cual, conlleva a la necesidad de que el hombre pueda ver satisfecho su interés de cuidado y desarrollo del menor, a través del beneficio de la guardería.
De ahí que, asiste razón a los recurrentes cuando señalan que los artículos 201 y 205 de la Ley del Seguro Social; 2 y 3 del Reglamento para la Prestación de los Servicios de Guardería del Instituto Mexicano del Seguro Social y el artículo 8.1.3. de la Norma que establecen las disposiciones para la operación del Servicio de Guardería del Instituto Mexicano del Seguro Social, violan su derecho humano de no discriminación, de igualdad, de seguridad social y el del interés superior del niño contenidos en los artículos 1o., 4o. y 123, apartado A, de la Constitución Federal, en la medida de que establece requisitos a los hombres, distintos de los que se señalan a las mujeres aseguradas para poder acceder al beneficio de la guardería de los hijos y porque privan al menor de acceder al mismo a través del padre asegurado por el Instituto Mexicano del Seguro Social. Visto el resultado de este estudio y puesto que las normas reclamadas son inconstitucionales, lo que procede es conceder el amparo y protección de la justicia federal solicitados y hacerlo extensivo al acto de aplicación de las normas”.
Al aceptar este tipo de tratos diferenciados, corremos el riesgo de asignar a la mujer el rol del cuidado de los hijos, por el sólo hecho de ser mujer, reproduciendo un estereotipo de género como es la responsabilidad en la crianza, la atención y el cuidado de los hijos, dejando de lado el papel activo de los padres y la responsabilidad compartida, además de no velar por el interés superior de la infancia y restringiendo derechos a los padres trabajadores.
Po lo que la presente propuesta busca eliminar las referencias discriminatrios en los artículos 201 y 205 de la Ley del Seguro Social, haciendo un comparativo como se muestra a continuación:
Fundamento legal
La suscrita, Diputada Federal integrante de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados; con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 3, numeral 1, fracción VIII; 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración del pleno de la honorable Cámara de Diputados el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforman los artículos 201 y 205 de la Ley del Seguro Social
Artículo Único.- Se reforman los artículos 201 y 205 de La Ley del Seguro Social, para quedar como sigue:
Artículo 201. El ramo de guarderías cubre el riesgo de no poder proporcionar cuidados durante la jornada de trabajo a sus hijos en la primera infancia, de las personas trabajadoras, mediante el otorgamiento de las prestaciones establecidas en este capítulo.
Este beneficio se podrá extender a las personas aseguradas que por resolución judicial ejerzan la patria potestad y la custodia de un menor, siempre y cuando estén vigentes en sus derechos ante el Instituto.
El servicio de guardería se proporcionará en el turno matutino y vespertino.
Artículo 205. Las personas aseguradas , tendrán derecho a los servicios de guardería, durante las horas de su jornada de trabajo, en la forma y términos establecidos en esta Ley y en el reglamento relativo.
El servicio de guarderías se proporcionará en el turno matutino y vespertino.
Transitorios
Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El titular del Poder Ejecutivo federal realizará las modificaciones al reglamento correspondiente para dar cumplimiento a lo dispuesto en el presente Decreto en un plazo de 30 días.
Dado en el Salón de Sesiones de la Cámara de Diputados, a 6 de septiembre de 2016.
Diputada Maricela Contreras Julián (rúbrica)
Que reforma los artículos 107 y 108 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, a cargo del diputado Juan Fernando Rubio Quiroz, del Grupo Parlamentario del PRD
Planteamiento del problema
La actividad minera en nuestro país es un foco de preocupación pública. Se pueden señalar tres casos actuales y vigentes: la tragedia humana y ambiental de las minas de carbón, como es Pasta de Conchos, en Coahuila; el caso de la destrucción del Cerro de San Pedro por la explotación de la mina de oro de Minera San Xavier, en San Luis Potosí; y el caso del derrame de sustancias tóxicas de la mina Buenavista del Cobre sobre los ríos Bacanuchi y Sonora, en Sonora.
Sin olvidar que la actividad minera desde la época colonial en el país generó un sinnúmero de sitios contaminados con metales y otros compuestos a lo largo y ancho del territorio, en su mayor parte abandonados por los que se beneficiaron de ellos.
En la actualidad, la mayor parte de minerales metálicos como el oro, se obtienen de explotaciones de superficie al aire libre, y no de minas subterráneas. Por ello, para su extracción, se tiene que desalojar la “sobrecarga” –terrenos forestales, campos agrícolas, montañas o viviendas–, produciendo con ello montañas enormes de residuos, con la formación de paisajes lunares de tierras estériles.
Al recordar las llamadas “fiebres del oro” del siglo XIX o XX, queda claro cómo se han ido agotando los yacimientos minerales más ricos, por lo que se explotan yacimientos más pobres. Esto está propiciando que las rocas y tierras removidas estén aumentando. Es decir, en la actualidad para obtener una misma cantidad de mineral, que hace un siglo, debe tratarse una cantidad mucho mayor de rocas. Lo que implica también, mayores superficies de explotación.
Hay que recordar que la minería es una actividad de vida útil limitada. Una mina se puede cerrar cuando se agota el mineral o cuando la explotación del mineral no es rentable a la empresa que lo explota. En 10 o 15 años, se explota un sitio, y se cierra o abandona.
Canet y Camprubí1 , señalan que el caso de la minería de minerales metálicos es especialmente preocupante, ya que provoca los mayores problemas más graves de contaminación de aguas superficiales y subterráneas debido a la dispersión de metales tóxicos y la generación de aguas ácidas de drenaje, que son uno de los mayores riesgos ambientales y de salud asociados a la minería. Además señalan que: “En este tipo de actividades los materiales residuales suponen más de 95 por ciento del material tratado y se emplazan en jales” (Página 59).
Al respecto, está muy bien documentado, por ejemplo, que el tratamiento de minerales auríferos con lixiviación de cianuro, que es por razones económicas, el método preferido en todo el mundo y que se utiliza en las minas de México, puede causar serios impactos ambientales y a la salud. Esto depende en buena medida, de las condiciones específicas –terreno, tipo de residuos y las condiciones meteorológicas–, del diseño y gestión de las estanques con residuos en cada mina de oro u otras industrias extractivas.
Los accidentes ocurridos en los últimos años en minas de distintos países, donde las empresas aseguraban manejar técnicas avanzadas para el cuidado del ambiente son de gran magnitud y costo de todo tipo.
La Comisión Europea reseña en un informe del año 2000 sobre la seguridad en la minería algunos casos:
En 1992, la rotura de un dique en la mina de oro de Summitvilles en Colorado, (Estados Unidos), provocó la desaparición de toda vida acuática en un tramo de 25 kilómetros del río Alamosa. En 1993, un asentamiento minero ecuatoriano dedicado a la extracción de oro resultó sepultado por un corrimiento de fangos y detritos que causó la muerte de veinticuatro personas. En 1994, se produjo un accidente similar en la mina de oro sudafricana Harmony, con el resultado de diecisiete muertos y ochenta casas destruidas. En 1995, dos millones y medio de metros cúbicos de una solución de cianuro procedente de la mina de oro de Omai (Guayana) contaminaron el río Essequibo y causaron una pérdida masiva de vida acuática. En 1996, en la isla de Marinduque (Filipinas), el río Boac recibió tres millones de toneladas de fangos tóxicos procedentes de una mina de cobre y se inundaron veinte aldeas. En 1998, en la mina de Aznalcóllar (España), que producía zinc, plata, plomo y cobre, la rotura de un dique vertió tres millones de metros cúbicos de fangos y cuatro millones de metros cúbicos de aguas ácidas, que contaminaron unas 4 mil 500 hectáreas de tierra en los linderos del parque nacional Coto de Doñana y que alcanzaron el río Guadiamar. En el año 2000, se rompió un dique de contención en la fundición Aurul de Sasar (Rumania), donde se tratan los residuos de la mina de oro de Baia Mare. Se calcula que unos 100 mil metros cúbicos de barro y aguas residuales –con una concentración de 126 miligramos de cianuro por litro– se vertieron por los canales de desagüe al río Lapus, un afluente del Somes, a través del cual alcanzaron el río Tisza –el segundo río más importante de Hungría– y el curso superior del Danubio a su paso por Belgrado, desembocando finalmente en el Mar Negro. Una ola tóxica de 30 a 40 kilómetros de longitud aniquiló la flora y la fauna del curso central del río Tisza, cifrándose las pérdidas en millones de euros. Cuatro semanas después podía medirse la pluma de cianuro en el delta del Danubio, a 2000 kilómetros del origen del vertido. Luego de la tragedia de Chernobyl, se considera el peor accidente ocurrido en Europa2 .
Estos accidentes han generado regulaciones ambientales más estrictas en Europa, y países como Estados Unidos y Canadá, que prohíben las minas de oro usando cianuro a cielo abierto. De hecho, aunque ya hay prohibiciones a esta técnica en países como Alemania o la República Checa, todos los países de la Comunidad Europea deberán acatar una normatividad más rigurosa al respecto a partir de la directiva 2006/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, del 15 de marzo de 2006, sobre la gestión de los residuos de industrias extractivas3 .
La consecuencia, de las regulaciones ambientales estrictas en estos países, es que hay una rápida expansión de compañías mineras de estos países hacia países pobres, bajos costos de producción e insuficientes estándares legales y de control, interesados en atraer inversión extranjera de cualquier tipo, como es el caso de México.
En lo que a la exploración y explotación de hidrocarburos respecta, la situación es igual de preocupante, ya que también en muchos casos resulta casi inevitable que las empresas dedicadas a la exploración y explotación de los hidrocarburos minimicen los efectos negativos que provocan las acciones de exploración, perforación y construcción de pozos de extracción al ambiente.
Por ello, se está generando una preocupación creciente de la sociedad mexicana por los impactos del aprovechamiento de recursos naturales no renovables, que son la base de la actividad minera y petrolera, en el medio ambiente y la sociedad. No se quiere que los efectos de la destrucción ambiental queden aquí, en muchos casos por siglos. No se quiere transferir la riqueza generada a países ricos y que las comunidades humanas y ecosistemas afectados, queden iguales o peor de lo que ya estaban.
Argumentos que sustentan la presente iniciativa
Los anteriores textos se basan en la iniciativa que el diputado Roberto Mendoza Flores, como diputado integrante del Grupo Parlamentario del PRD en la LX legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, presentó el jueves 26 de abril de 2007. Esta iniciativa con proyecto de decreto planteaba reformar y adicionar diversas disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, para que en la exploración y explotación de los recursos no renovables se realizara la restauración ecológica4 .
La citada iniciativa fue turnada a la Comisión de Medio y Recursos Naturales de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión para su dictamen correspondiente. La comisión realizó el análisis de dicha iniciativa y con base en ella, aprobó un dictamen por el que se reformaban los artículos 107 y 108 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. El martes 7 de octubre de 2008, dicho dictamen fue aprobado en el pleno de la Cámara de Diputados con 336 votos en pro y 1 abstención de todos los grupos parlamentarios ahí representados. Siendo turnado a la Cámara de Senadores para los efectos constitucionales5 .
Sin embargo, ya como minuta no fue procesada para su dictamen en la Comisión de Medio Ambiente y de Recursos Naturales de dicha Cámara de Senadores donde había sido turnada para su revisión. De tal forma que a casi 8 años de su votación favorable en la Cámara de Diputados no se tiene registro como minuta pendiente en la Cámara de Senadores6 .
Por ello, la presente iniciativa retoma en sus términos la iniciativa del diputado Mendoza Flores y su posterior dictamen en sus términos, que fueron aprobados por el pleno de esta Cámara de Diputados en el año 2008, considerando que es urgente y necesario legislar en materia de restauración ecológica en las obras y actividades de exploración y explotación de los recursos no renovables.
En este sentido, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), señala en su artículo 15 los principios para la formulación y conducción de la política ambiental que deben ser observados. En especial se deben mencionar las primeras fracciones de la I a la VIII, que dicen:
“Artículo 15. Para la formulación y conducción de la política ambiental y la expedición de normas oficiales mexicanas y demás instrumentos previstos en esta ley, en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y protección al ambiente, el Ejecutivo federal observará los siguientes principios:
I. Los ecosistemas son patrimonio común de la sociedad y de su equilibrio dependen la vida y las posibilidades productivas del país;
II. Los ecosistemas y sus elementos deben ser aprovechados de manera que se asegure una productividad óptima y sostenida, compatible con su equilibrio e integridad;
III. Las autoridades y los particulares deben asumir la responsabilidad de la protección del equilibrio ecológico;
IV. Quien realice obras o actividades que afecten o puedan afectar el ambiente, está obligado a prevenir, minimizar o reparar los daños que cause, así como a asumir los costos que dicha afectación implique. Asimismo, debe incentivarse a quien proteja el ambiente, promueva o realice acciones de mitigación y adaptación a los efectos del cambio climático y aproveche de manera sustentable los recursos naturales;
V. La responsabilidad respecto al equilibrio ecológico, comprende tanto las condiciones presentes como las que determinarán la calidad de la vida de las futuras generaciones;
VI. La prevención de las causas que los generan, es el medio más eficaz para evitar los desequilibrios ecológicos;
VII. El aprovechamiento de los recursos naturales renovables debe realizarse de manera que se asegure el mantenimiento de su diversidad y renovabilidad;
VIII. Los recursos naturales no renovables deben utilizarse de modo que se evite el peligro de su agotamiento y la generación de efectos ecológicos adversos;
IX. a XX. ...
Se debe señalar que la legislación ambiental mexicana tiene insuficiencias para regular y normar las actividades de restauración de los recursos naturales, en especial los no renovables. Es decir, intentar restaurar el antiguo funcionamiento de los procesos y el potencial biológico de los sitios aprovechados para obtener recursos naturales.
Algunos de los principales objetivos serían, entre otras cosas:
• Asegurar que aquellas obras o actividades que afectan el paisaje y su morfología como consecuencia de movimientos de tierra corrijan estas cicatrices paisajísticas mediante la suavización de las pendientes y la reforestación.
• Se disminuya la pérdida de la diversidad de la flora y fauna silvestre.
• Se disminuya la afectación de los suelos (por destrucción o contaminación), de las aguas subterráneas (por contaminación y abatimiento de los acuíferos), de las aguas superficiales (por deterioro de cauces, contaminación química o el aumento de sólidos en suspensión), y de la atmósfera (por deterioro de la calidad del aire y aumentando la contaminación acústica).
De acuerdo a Arroyo (1988), citado por Jiménez et al. (2006) es conveniente señalar, que por ejemplo, las empresas mineras en el país han invertido por el concepto de restauración “entre 1 y 2 millones de dólares aproximadamente por mina. Estas cifras aún son menores en comparación con lo invertido en otros países; en México, las empresas destinan entre el 0.5 y 1.5 por ciento del valor de las ventas anuales al ambiente, mientras que en Europa y Estados Unidos, invierten entre 3 y 5 por ciento.”7
El concepto de restauración existe en la LGEEPA en su artículo 3, fracción XXXIII se define así:
Artículo 3o. Para los efectos de esta ley se entiende por:
I. a XXXIII. ...
XXXIV. Restauración: Conjunto de actividades tendientes a la recuperación y restablecimiento de las condiciones que propician la evolución y continuidad de los procesos naturales;
XXXV. a XXXIX. ...
Como anteriormente se señalaba, la LGEEPA aborda el tema de la restauración de manera limitada en el capítulo II del título II sobre Zonas de Restauración, con tres artículos, el 78, el 78 Bis y el 78 Bis 1. En el artículo 78 se señala expresamente como responsable a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales de formular y ejecutar programas de restauración ecológica en aquellas áreas que presenten procesos de degradación o desertificación, o graves desequilibrios ecológicos. En este caso, no se presenta la responsabilidad expresa de aquéllos que realizan un uso, aprovechamiento, exploración, explotación y beneficio de un recurso no renovable, como es el caso de los minerales. Los otros artículos 78 Bis y 78 Bis 1 tampoco consideran esta situación directamente ya que se refieren a la expedición y características de la declaratoria de Zona de Restauración Ecológica por el Ejecutivo federal.
El consumo de los recursos minerales, al igual que los hidrocarburos, entraña necesariamente su agotamiento. Por lo tanto, éstos se conciben como recursos no renovables. La LGEEPA en el capítulo III del título III De la Exploración y Explotación de los Recursos no Renovables en el Equilibrio Ecológico, en sus artículos 108 y 109 señala expresamente lo siguiente:
“Artículo 108. Para prevenir y controlar los efectos generados en la exploración y explotación de los recursos no renovables en el equilibrio ecológico e integridad de los ecosistemas, la secretaría expedirá las normas oficiales mexicanas que permitan:
I. El control de la calidad de las aguas y la protección de las que sean utilizadas o sean el resultado de esas actividades, de modo que puedan ser objeto de otros usos;
II. La protección de los suelos y de la flora y fauna silvestres, de manera que las alteraciones topográficas que generen esas actividades sean oportuna y debidamente tratadas; y
III. La adecuada ubicación y formas de los depósitos de desmontes, relaves y escorias de las minas y establecimientos de beneficios de los minerales.
Artículo 109. Las normas oficiales mexicanas a que se refiere el artículo anterior serán observadas por los titulares de concesiones, autorizaciones y permisos para el uso, aprovechamiento, exploración, explotación y beneficio de los recursos naturales no renovables.”
Como se observa en ambos artículos que regulan a la minería y la exploración y explotación de hidrocarburos en la LGEEPA no se especifica el concepto de restauración. Además de que sólo se faculta a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales para expedir normas oficiales mexicanas destinadas a prevenir y controlar los efectos generados en la exploración y explotación de los recursos no renovables. Recuerde que el concepto de prevención, es muy diferente al de restauración.
La LGEEPA señala en su artículo 3, fracción XXVI, la siguiente definición:
“Artículo 3o. Para los efectos de esta ley se entiende por:
I. a XXXV. ...
XXXVI. Prevención: El conjunto de disposiciones y medidas anticipadas para evitar el deterioro del ambiente.
XXXVII. a XXXIX. ...”
Es decir, ni siquiera a nivel de norma oficial mexicana se faculta expresamente a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales para expedir normas oficiales mexicanas en materia de restauración, es decir cuando ya existe el deterioro del ambiente.
Tampoco se observa un mandato claro y directo para que en el uso, aprovechamiento, exploración, explotación y beneficio de los recursos naturales no renovables se impida la destrucción de paisajes, ecosistemas o áreas relevantes o frágiles; previniéndose cualquier desequilibrio ecológico.
Un caso conocido, y que ejemplifica dicha consideración es la destrucción del Cerro de San Pedro, emblema y patrimonio histórico del estado de San Luis Potosí, a través de la explotación de la Minera San Xavier, no sólo hay deterioro ambiental en un área determinada, sino que se destruye un paisaje relevante para la sociedad.
Se considera que debe ser un mandato de la legislación ambiental del país, que en el caso de realizarse el uso, aprovechamiento, exploración, explotación y beneficio de los recursos naturales no renovables, y que esto ocasione la pérdida o deterioro de las condiciones que propician la evolución y continuidad de los procesos naturales, deben realizarse los trabajos de restauración ecológica de los paisajes, ecosistemas y áreas afectadas.
Con base en los principios de política ambiental señalados en el artículo 15 de la LGEEPA, y con un enfoque de precaución, se considera que es obligatorio establecer programas de restauración ecológica en las obras o actividades donde el estado y la sociedad en su conjunto no deben asumir los posibles costos económicos y financieros de una restauración ecológica.
En ese caso, quien realice obras o actividades debe ser desde un principio responsable de las consecuencias ambientales de éstas. Es decir, debe tener la disponibilidad de asumir los costos de la restauración ecológica de dicha obra o actividad.
Atendiendo a que en este caso los artículos 108 y 109 versan sobre la obligatoriedad de la secretaría para elaborar normas oficiales mexicanas referentes a los criterios antes expuestos, y dado a que el actual artículo 107 de la LGEEPA se encuentra derogado, se considera factible que en el orden de prelación del articulado se tome el lugar de este artículo 107, además de modificar el articulado del capítulo III del título tercero, para que el artículo 107 forme parte de él.
De conformidad con lo anteriormente expuesto, se propone la discusión y, en su caso, la aprobación de esta iniciativa con proyecto de decreto.
Fundamento legal
Con fundamento en lo dispuesto por la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; los artículos 6, fracción 1, numeral I; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión someto a consideración de este pleno.
Denominación del proyecto de ley o decreto
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 107 y 108 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
Artículo Único. Se reforman los artículos 107, pasando a formar parte del capítulo III, De la Exploración y Explotación de los Recursos no Renovables en el Equilibrio Ecológico, del título tercero y 108, primer párrafo, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, para quedar como sigue:
Capítulo III
De la Exploración y Explotación de los
Recursos no Renovables en el Equilibrio Ecológico
Artículo 107. En el uso, aprovechamiento, exploración, explotación y beneficio de los recursos naturales no renovables se evitará la destrucción de paisajes, ecosistemas o áreas relevantes o frágiles, previniéndose cualquier desequilibrio ecológico.
Quienes realicen el uso, aprovechamiento, exploración, explotación u obtengan un beneficio de los recursos naturales no renovables ocasionando su degradación, desertificación o desequilibrio ecológico, deberán realizar la restauración ecológica de los paisajes, ecosistemas o áreas afectadas.
Artículo 108. Para prevenir, restaurar y controlar los efectos generados en la exploración y explotación de los recursos no renovables en el equilibrio ecológico e integridad de los ecosistemas, la secretaría expedirá las normas oficiales mexicanas que permitan:
I. a III. ...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Canet, C., Camprubí, A., 2006. Yacimientos Minerales: Los Tesoros de la Tierra. Fondo de Cultura Económica, La Ciencia desde México. México. Vol. 214, 227 pp.
2 52000DC0664 Comunicación de la Comisión La seguridad de la minería: informe de seguimiento de los últimos accidentes ocurridos en el sector /* COM/2000/0664 final */
http:/eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELE X:52000DC0664:ES:HTML
3 Directiva 2006/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006 sobre la gestión de los residuos de industrias extractivas y por la que se modifica la directiva 2004/35/CE Disponible en
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri= CELEX:32006L0021&from=ES
4 Fecha: 04/26/2007
Que reforma y adiciona los artículos 30 Bis, 30 Bis 1, 108 y 109 Bis de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
Presentada por el diputado Roberto Mendoza Flores, PRD.
Turnada a la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Dictaminada y aprobada en la Cámara de Diputados con 336 votos en pro y 1 abstención, el martes 7 de octubre de 2008.
Turnada a la Cámara de Senadores para los efectos constitucionales.
Gaceta Parlamentaria, número 2239-VI, martes 24 de abril de 2007. (718)
5 Fecha: 2008-10-07
De la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, con proyecto de decreto que reforma los artículos 107 y 108 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
Aprobado en la Cámara de Diputados con 336 votos en pro y 1 abstención, el martes 7 de octubre de 2008. Votación.
Turnado a la Cámara de Senadores para los efectos constitucionales.
Gaceta Parlamentaria, número 2602-I, martes 30 de septiembre de 2008.
6 Senado de la República. Reporte de Minutas Pendientes de Aprobación en las Cámaras del Congreso Federal. LXII Legislatura. Datos a septiembre de 2014. Instituto Belisario Domínguez. Coordinación Ejecutiva de Investigación. Unidad de Apoyo técnico.
http://www.senado.gob.mx/ibd/content/productos/cei/repor te_minutas.pdf
7 Arroyo, A. J. 1988. La minería en México (capital, trabajo y conflictos). Tesis Licenciatura en Sociología. Escuela de Estudios Profesionales Aragón, UNAM. México. En: Jiménez, C., Huante, P. y E. Rincón. 2006. Restauración de minas superficiales en México. Semarnat. México. 83 pp.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de septiembre de 2016.
Diputado Juan Fernando Rubio Quiroz (rúbrica)
Que reforma y adiciona los artículos 46 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, y 61-Bis y 66-Bis de la Ley General de Salud, a cargo de la diputada Lucía Virginia Meza Guzmán, del Grupo Parlamentario del PRD
La que suscribe, Lucía Virginia Meza Guzmán, diputada federal a la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión e integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como en los artículos 6, numeral 1, fracción I y 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración del pleno de esta Cámara, una Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforma la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y a la Ley General de Salud.
Planteamiento del problema
De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud (OMS), todos los días mueren 800 mujeres en el mundo por causas relacionadas con el embarazo y el parto.
La mayor parte de estas muertes son prevenibles y un porcentaje muy grande corresponde a mujeres en situación de vulnerabilidad: rurales, indígenas, afrodescendientes y pobres.
Las causas directas de la mortalidad materna incluyen la eclampsia y preeclampsia, las hemorragias, las infecciones y los abortos inseguros.
Muchas de estas causas se relacionan con la falta de acceso a servicios de salud de calidad, que se asocian con costos elevados de la atención médica, deficiencias en los insumos y equipos, y la falta de personal capacitado.
Asimismo, existen barreras estructurales como las leyes, políticas y prácticas que perpetúan la discriminación contra las mujeres en el ámbito social, económico y familiar.
De acuerdo a datos estadísticos de la Organización Mundial de la Salud:
• Cada día mueren 800 mujeres de complicaciones del embarazo y el parto.
• Cuatro causas principales son responsables de las muertes maternas: hemorragias graves, infecciones, abortos peligrosos, trastornos hipertensivos de la gestación (preeclampsia y eclampsia) y parto obstruido. • De 135 millones de partos al año, unos 20 millones presentan complicaciones posteriores relacionadas con el embarazo. La lista de enfermedades es larga y diversa; por ejemplo, fiebre, anemia, fístulas, incontinencia, esterilidad y depresión.
• Cada año se registran 16 millones de partos de niñas de 15 a 19 años. En los países de ingresos bajos y medianos, las complicaciones del embarazo y el parto son la principal causa de muerte entre estas jóvenes.
• De todas las muertes maternas, menos del 1% corresponde a los países de ingresos elevados. La razón de mortalidad materna en los países en desarrollo es de 230 por 100 000 nacimientos, frente al 16 por 100 000 en los países desarrollados. La mortalidad materna también es más elevada en las zonas rurales y en las comunidades más pobres y con menor nivel educativo.
• La mayoría de las muertes maternas pueden evitarse con una atención especializada al parto y acceso a la atención obstétrica de urgencia.
En México un gran número de mujeres que mueren por causas relacionadas con el embarazo, parto y puerperio pertenecen a comunidades indígenas y viven en condiciones de pobreza. Por ejemplo, 33.4 por ciento de los casos de muerte materna de 2004 a 2008 fueron de mujeres que vivían en localidades de menos de 2 mil 500 habitantes, situación que aumenta la probabilidad de que no hayan contado con los medios necesarios para acceder de inmediato a algún servicio de hospitalización.
Hay que reconocer que en el ámbito legislativo, se han realizado importantes cambios, para evitar las muertes maternas. Destacan las reformas legales que recientemente aprobó el Congreso de la Unión, a las leyes del Seguro Social, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y General de Salud, para establecer la obligación de las Instituciones de Salud, para atender las urgencias obstétricas.
Sin embargo, se tiene que seguir profundizando en cambios legislativos, para asegurar que las mujeres mexicanas disfruten y vivan de una maternidad segura y exenta de factores que generan, no sólo la morbilidad y mortalidad, maternas, sino también la violencia obstétrica.
La Organización Mundial de la Salud define a la Violencia como el uso intencional de la fuerza o el poder físico, de hecho o como amenaza, contra uno mismo, otra persona o un grupo o comunidad, que cause o tenga muchas probabilidades de causar lesiones, muerte, daños psicológicos, trastornos del desarrollo o privaciones” (OMS, 2002).
En torno a la violencia obstétrica, no se tiene un registro oficial que muestre un índice de los casos; sin embargo de acuerdo a una investigación cuantitativa, retrospectiva, descriptiva y transversal, que se realizó por Facultad de Enfermería Región Veracruz de la Universidad Veracruzana, con el objetivo de conocer el índice de violencia obstétrica en hospitales de la zona conurbada Veracruz-Boca del Rio; se obtuvo como resultado que: 97% del total de las mujeres encuestadas refirieron más de dos indicadores de Violencia Obstétrica, lo cual refleja que de cada 10 mujeres embarazadas, nueve vivieron la experiencia de un parto desagradable y deshumanizado.
El método de esta investigación, se centró en una población constituida por 134 Mujeres las cuales determinaron haber tenido por lo menos un parto o cesárea en los últimos tres años (2012 al 2015).
Sin duda alguna, que estos resultados permiten concluir que continua reproduciéndose como legítimas el uso de prácticas físicas y emocionales en la mujer durante la etapa perinatal, parto, puerperio y extendiéndose como consecuencia hacia el recién nacido.
Argumentación
Considerando, que:
• De manera expresa, la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) establece en el artículo 12 la obligación de los Estados de adoptar medidas tendientes a asegurar a las mujeres el acceso a servicios de salud en general, en igualdad de condiciones, los cuales incluyen los servicios apropiados en relación con el cuidado del embarazo, el parto y el periodo posterior al parto (puerperio).
• La mortalidad materna se define como la muerte de la mujer durante el embarazo, el parto o los 42 días posteriores al parto, por cualquier causa relacionada o agravada por el embarazo, parto o puerperio, o su manejo, pero no por causas accidentales.
• A nivel internacional, la medida generalmente utilizada para identificar y evaluar la existencia y gravedad de las barreras para el acceso a los servicios de salud materna es la razón de mortalidad materna (RMM), que expresa el número de mujeres que mueren durante el embarazo, parto o puerperio por cada 100 mil nacidos vivos.
• En 2009, el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas reafirmó que la muerte materna es un asunto de derechos humanos y expresó su preocupación por la alta RMM en el mundo; por lo que solicitó a los Estados renovar su compromiso de eliminar los casos de mortalidad y morbilidad materna prevenibles en cumplimiento de sus obligaciones adquiridas en materia de derechos humanos.
• La reducción de la RMM en 75 por ciento entre 1990 y 2015 fue incluida como parte de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), por lo que representa el compromiso de los Estados para reducir la muerte materna y mejorar los servicios de salud, a fin de que reiteren sus compromisos internacionales en el Programa de Acción de la Conferencia sobre Población de El Cairo de 1994 y la Declaración de Beijing y su Plataforma de Acción de 1995.
• En 2012 el Comité CEDAW recomendó al Estado mexicano que “...intensifique sus esfuerzos para reducir la tasa de mortalidad materna, en particular adoptando una estrategia amplia de maternidad sin riesgos en que se dé prioridad... al establecimiento de mecanismos de vigilancia y asignación de responsabilidad...”
• Hay que reconocer que a pesar de la existencia de políticas y programas en materia de salud materna, la mortalidad materna en México no se ha reducido de forma significativa y la tendencia indica que no se alcanzará el Objetivo de Desarrollo del Milenio de reducir la RMM en 75 por ciento para 2015.
• Por otra parte, desde el mes de abril de 1985, la OMS planteó 16 Recomendaciones en materia de violencia obstétrica, incluidas en el documento “Tecnologías de Parto Apropiadas”, entre las que destacan:
I. Toda la comunidad debe ser informada sobre los diversos procedimientos que constituyen la atención del parto, a fin de que cada mujer pueda elegir el tipo de atención que prefiera.
II. Debe darse a conocer entre el público servido por los hospitales información sobre las prácticas de los mismos en materia de partos (porcentajes de cesáreas, etcétera).
III. No existen pruebas de que se requiera cesárea después de una cesárea anterior transversa del segmento inferior. Por lo general deben favorecerse los partos vaginales después de cesáreas, donde quiera que se cuente con un servicio quirúrgico de urgencia.
IV. No está indicado el afeitado de la región púbica ni los enemas de preparto.
V. Las embarazadas no deben ser colocadas en posición de litotomía (acostada boca arriba) durante el trabajo de parto y cada mujer debe decidir libremente la posición que quiere asumir durante el parto
VI. No se justifica el uso rutinario de episiotomía (incisión para ampliar la abertura vaginal.
VII. No deben inducirse (iniciarse por medios artificiales) los partos por conveniencia. La inducción del parto debe limitarse a determinadas indicaciones médicas.
VIII. Debe evitarse durante el trabajo de parto la administración por rutina de fármacos analgésicos que no se requieran específicamente para corregir o evitar una complicación en el parto.
IX. No se justifica científicamente la ruptura artificial de las membranas por rutina.
X. El neonato sano debe permanecer con la madre cuando así lo permita el estado de ambos. Ningún procedimiento de observación del recién nacido justifica la separación de la madre.
XI. Deben identificarse las unidades de atención obstétricas que no aceptan ciegamente toda tecnología y que respetan los aspectos emocionales, psicológicos y sociales del nacimiento. Deben fomentarse las unidades de este tipo y los procedimientos que las han llevado a adoptar su actitud deben estudiarse, a fin de que sirvan de modelos para impulsar actitudes similares en otros centros e influir en las opiniones obstétricas en todo el país.
XII. Los gobiernos deben considerar la elaboración de normas que permitan el uso de nuevas tecnologías de parto sólo después de una evaluación adecuada
• El 23 de septiembre de 2014, la Organización Mundial de la Salud (OMS), publicó la Declaración en materia de prevención y erradicación de la falta de respeto y el maltrato durante la atención del parto en centros de salud, en la que señala: “Todas las mujeres tienen derecho a recibir el más alto nivel de cuidados en salud, que incluye el derecho a una atención digna y respetuosa en el embarazo y en el parto, y el derecho a no sufrir violencia ni discriminación.
• Dicha declaración fue emitida considerando que muchas mujeres sufren un trato irrespetuoso y ofensivo durante el parto en centros de salud, que no solo viola los derechos de las mujeres a una atención respetuosa, sino que también amenaza sus derechos a la vida, la salud, la integridad física y la no discriminación.
• Además, de que en los informes sobre el trato irrespetuoso y ofensivo durante el parto en centros de salud, se hace mención a un evidente maltrato físico, una profunda humillación y maltrato verbal, procedimientos médicos sin consentimiento o coercitivos (incluida la esterilización), falta de confidencialidad, incumplimiento con la obtención del consentimiento informado completo, negativa a administrar analgésicos, violaciones flagrantes de la privacidad, rechazo de la admisión en centros de salud, negligencia hacia las mujeres durante el parto –lo que deriva en complicaciones potencialmente mortales, pero evitables–, y retención de las mujeres y de los recién nacidos en los centros de salud debido a su incapacidad de pago.
• Este conjunto de circunstancias que entrañan un trato irrespetuoso y ofensivo hacia las mujeres en estado de embarazo, constituyen la violencia obstétrica, que puede ser entendida como toda conducta, acción y omisión, ejercida por el personal de salud de manera directa o indirecta, tanto en el ámbito público como privado, afectando el cuerpo y los procesos reproductivos de la mujer.
• De acuerdo con el Grupo de Información en Reproducción Elegida (GIRE), la violencia obstétrica se genera en la atención institucional del embarazo, parto y puerperio (40 días posteriores al alumbramiento), que brindan los servicios de salud, tanto públicos como privados, y que puede ser física y psicológica.
• En la edición septiembre-diciembre de 2010 de la revista Género y Salud en Cifras –dependiente de la Secretaría de Salud– , se define que los elementos y comportamientos presentes en la violencia obstétrica, se pueden clasificar en cinco tipos de agresiones , delimitados por las recomendaciones de la OMS:
1. En el primer tipo están los procedimientos técnicos efectuados de manera rutinaria por el personal médico, de los cuales se puede prescindir a menos que exista una condición médica precisa.
Tales procedimientos se llevan a cabo generalmente sin brindar información a las mujeres para que decidan si están de acuerdo o no con ellos.
Entre estos se encuentra la práctica excesiva de la cesárea, el rasurado del pubis (tricotomía), enemas evacuantes, cortes quirúrgicos para agrandar la vagina durante el parto (episiotomías), y revisiones de la cavidad uterina previamente al parto.
Dentro de la misma categoría están la separación del bebé de su madre en los primeros minutos de vida; imponer a las madres horarios de lactancia, y limitaciones en el trabajo de parto, ya que generalmente se les prohíbe estar acompañadas por algún familiar, y no se les brinda la opción de tener un parto vertical.
2. En la segunda categoría de agresiones están las humillaciones y maltratos efectuados por el personal de salud que se reflejan en frases como “¿verdad que hace nueve meses no te dolía?”, así como en la exposición constante de los genitales femeninos durante las exploraciones vaginales.
3. En la tercera categoría están los procedimientos obstétricos realizados para facilitar el aprendizaje de las y los estudiantes y residentes médicos, ya que comúnmente se llevan a cabo sin la autorización de las mujeres con el pretexto de que contribuyen a la enseñanza de la medicina.
4. La cuarta categoría enmarca el diseño de presupuestos y espacios de atención materna desde una mirada masculina, es decir, sin que intervengan en la planeación las consideraciones de mujeres expertas.
Como consecuencia de lo anterior generalmente los espacios de atención materna son reducidos, no pueden participar familiares y en algunos casos las mujeres están hacinadas.
5. Como último tipo de agresiones están el maltrato cultural y social en salud reproductiva, al discriminarse a las mujeres indígenas y de sectores rurales por sus concepciones y prácticas culturales. Como ejemplo, está la crítica a la labor de las parteras.
• La violencia obstétrica además de vulnerar los derechos humanos de las mujeres, puede llegar a denigrar su integridad física, así como a presentar riesgos a su salud debido a las complicaciones médicas que pueden surgir por los procedimientos médicos y quirúrgicos realizados.
• Existe una mayor probabilidad, de que las mujeres adolescentes, las solteras, las de nivel socioeconómico bajo, las que pertenecen a una minoría étnica, las inmigrantes y las que padecen VIH, entre otras, sufran un trato irrespetuoso y ofensivo.
• En consecuencia, la Declaración que hemos hecho mención, reclama un accionar más enérgico, diálogo, investigación y apoyo en relación con este importante problema de salud pública y de derechos humanos.
• En sesión ordinaria de fecha 30 de abril de 2014, el pleno del Senado aprobó el dictamen con proyecto de decreto que reforma y adiciona una fracción al artículo 6 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, en el que se introduce el concepto de violencia obstétrica, definiéndose como tal: “Toda acción u omisión por parte del personal médico y de salud, que dañe, lastime, denigre o cause la muerte a la mujer durante el embarazo, parto y puerperio; así como la negligencia en su atención médica que se exprese en un trato deshumanizado, en un abuso de medicalización y patologización de los procesos naturales; considerando como tales, la omisión de la atención oportuna y eficaz de las emergencias obstétricas; practicar el parto por vía de cesárea, existiendo condiciones para el parto natural; el uso de métodos anticonceptivos o esterilización sin que medie el consentimiento voluntario, expreso e informado de la mujer; así como obstaculizar sin causa médica justificada el apego precoz del niño o niña con su madre, negándole la posibilidad de cargarlos y amamantarlo inmediatamente después de nacer.
• Con la finalidad de impulsar la adopción de una política nacional que fomente la atención materna respetuosa, que prevenga y erradique el maltrato y la falta de respeto en el parto, en las instituciones y centros de salud a nivel federal, estatal y municipal; y de profundizar más en el diseño de una estrategia para garantizar a las mujeres una maternidad segura y sin riesgos, se propone precisar como facultades y obligaciones de la Secretaría de Salud:
• Diseñar programas para mejorar la calidad de la atención de la salud materna, centrándose en la atención respetuosa como componente esencial de la atención de calidad, que contemplen de forma integral su adecuada capacitación sobre directrices y parámetros contenidos en las Normas Oficiales en materia de Atención de la mujer durante el embarazo, parto y puerperio y del recién nacido.
• Celebrar campañas que promuevan la prevención y atención oportuna de las urgencias obstétricas para garantizar la salud materna.
• Promover la observancia de los códigos de conducta y de las normas éticas en la práctica médica, específicamente de la rama de gineco-obstetricia, en particular los definidos en normas internacionales de derechos humanos, para la prevención y erradicación de las enfermedades hipertensivas durante el embarazo, parto y puerperio.
• Elaborar y ejecutar políticas y acciones en relación con las investigaciones, acciones y mecanismos para definir y medir la violencia obstétrica, el maltrato y la falta de respeto en la atención materna; e
• Instrumentar las medidas necesarias para la implementación de un Registro de Datos e Información que sirva para el diagnóstico integral y confiable sobre los casos de violencia obstétrica y morbilidad materna.
En suma, este un conjunto de disposiciones dada su relevancia, deben ser parte fundamental de la legislación, a fin de asegurar su cumplimiento, en el esfuerzo por inhibir la mortalidad materna y la violencia obstétrica.
La morbilidad materna y la violencia obstétrica que padecen muchas mujeres, se agrava por las múltiples discriminaciones de las que son objeto en razón de género, etnia, condición social y discapacidad.
De ahí que los servicios de salud enfrentan una obligación para mejorar las condiciones de salud en general, pero sobre todo de las mujeres que en estas circunstancias enfrentan, particularmente, de las que viven en aquellos municipios y comunidades rurales e indígenas, pues son las que representan una vulnerabilidad y abusos mayores.
Si no avanzamos y profundizamos en reformas que atiendan este estado de cosas en los servicios de salud, las mujeres seguirán enfrentando graves afectaciones en su integridad personal que van desde actos de violencia obstétrica, que pueden concluir en casos de morbilidad severa, hasta su expresión más grave de mortalidad materna.
La presente iniciativa sólo busca abonar al propósito de refrendar y contribuir a los esfuerzos para posicionar a la maternidad segura, como un asunto de derechos humanos y desarrollar acciones para contribuir a la prevención, atención y erradicación de la violencia obstétrica, y al aseguramiento de una atención materno-infantil con un enfoque preventivo, integral, educativo, de orientación y consejería, con calidad, calidez, oportunidad y trato humano.
De ahí que se parte de la necesidad de alcanzar un nivel alto de atención respetuosa en el parto, y de que los sistemas de salud se organicen y conduzcan, para garantizar el respeto por la salud sexual y reproductiva, y por los derechos humanos de las mujeres.
Por lo expuesto, someto a consideración de esta honorable asamblea, el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 46 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y diversos artículos de la Ley General de Salud
Primero. Se adiciona una fracción X Bis al artículo 46 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, para quedar como sigue:
Artículo 46. Corresponde a la Secretaría de Salud:
I. a X. ...
X. Bis. Diseñar y ejecutar acciones en relación con las investigaciones y mecanismos para definir y medir la violencia obstétrica, el maltrato y la falta de respeto en la atención materna; para tal efecto, implementará un Registro de Datos e Información, que sirva para el diagnóstico integral y confiable sobre los casos de violencia obstétrica y morbilidad materna.
XI. a XIV. ...
Segundo. Se reforma el artículo 61 Bis de la Ley General de Salud, y se adiciona un artículo 66 bis a dicho ordenamiento, para quedar como sigue:
Artículo 61 Bis. Toda mujer embarazada, tiene derecho a obtener servicios de salud en los términos a que se refiere el capítulo IV del título tercero de esta ley y con estricto respeto de sus derechos humanos, por lo que la atención médica que reciba, deberá ser con un enfoque preventivo, integral, educativo, de orientación y consejería, con calidad, calidez, oportunidad y trato humano.
En las unidades de salud, se deberá disponer de un instrumento que permita medir y calificar el riesgo obstétrico y perinatal, el cual servirá para el manejo adecuado de cada caso.
Artículo 66 Bis. Para los efectos del presente capítulo, la Secretaría de Salud diseñará, promoverá y ejecutará:
I. Programas para mejorar la calidad de la atención materno-infantil, centrándose en la atención respetuosa y oportuna como componente esencial de la atención de calidad, que contemplen de forma integral su adecuada capacitación sobre directrices y parámetros contenidos en las Normas Oficiales en materia de Atención de la mujer durante el embarazo, parto y puerperio y del recién nacido;
II. Campañas que promuevan la prevención y atención oportuna de las urgencias obstétricas para garantizar la salud materna, y
III. La observancia de los códigos de conducta y de las normas éticas en la práctica médica, específicamente de la rama de gineco-obstetricia, contenidos en normas internacionales de derechos humanos, para la prevención y erradicación de las enfermedades hipertensivas durante el embarazo, parto y puerperio.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de septiembre de 2016.
Diputada Lucía Virginia Meza Guzmán (rúbrica)
Que reforma el artículo 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a cargo de la diputada Lucía Virginia Meza Guzmán, del Grupo Parlamentario del PRD
La que suscribe, Lucía Virginia Meza Guzmán, diputada federal a la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión e integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como en los artículos 6, numeral 1, fracción 1 y 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta Cámara una iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Planteamiento del problema
El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, publicado el 20 de mayo de 2013 en el Diario Oficial de la Federación, estableció dentro de sus metas nacionales para llevar a México a su máximo potencial, la de un México Incluyente, con Educación de Calidad y Próspero.
En consecuencia, se plantearon como estrategias transversales, la de democratizar la productividad, consolidar un gobierno cercano y moderno y garantizar la perspectiva de género.
Nuestro orden constitucional y legal, prevé como derechos básicos para el desarrollo social: la educación, la salud, la alimentación nutritiva y de calidad, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el empleo y la seguridad social y los relativos a la no discriminación.1
A propósito de estos derechos humanos, el Programa Nacional de Desarrollo 2014-2018 (Pronade), identifica los principales problemas para alcanzar su plena satisfacción y lograr un verdadero desarrollo social para México.
Así tenemos, que en materia de salud y alimentación: existe una alta prevalencia de la desnutrición en comunidades indígenas, y persiste el problema de la desigualdad en el acceso físico y económico a los alimentos.
De ahí que el derecho a la alimentación, es uno de los principales retos del Estado mexicano.
En materia de seguridad social: se señala que aún no se encuentra desvinculada de la condición laboral de las personas o del sector en el que trabajen (formal o informal).
No obstante, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) sostuvo en 2015, que la carencia más representativa de las dimensiones de pobreza, es la de acceso a la seguridad social, en razón de que 71.8 millones de personas carecen de ella.
En educación: se advierte que no existe una adecuada educación multicultural, por lo que se hace indispensable la capacitación constante y de calidad para los docentes, así como la necesidad de incorporar el enfoque bilingüe y multicultural en la educación.
Desde nuestro óptica, vemos que hay otros retos en materia educativa que son de mayor trascendencia, los cuales no fueron enunciados en el Pronade, como la instauración de un modelo educativo que cumpla y responda a los criterios plasmados en nuestra Constitución Política, para orientar a la educación que no sólo imparte el estado mexicano sino también los particulares, de modo que contribuya al desarrollo democrático nacional.
En cuanto a la pobreza y el ingreso económico de las personas, se identificó como problema: la profunda desigualdad en la distribución del ingreso, por lo que resulta apremiante elevar el ingreso de las personas en situación de pobreza, así como promover el sector social de la economía; mayor apoyo y seguimiento a los proyectos productivos; impulso a la banca de desarrollo y un mejor acceso al crédito por parte de las mujeres; así como fomentar los proyectos productivos emprendidos por jóvenes.
Argumentación
Para atender, dar pauta y solución a este diagnóstico de la realidad económica y social, es necesario que el conjunto de acciones y políticas de gobierno contribuyan a garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales y humanos de la población, principalmente de los sectores sociales más marginados o excluidos, con el objeto de enfrentar el reto fundamental, que es el de reducir la desigual distribución de los recursos y establecer bases sólidas para un crecimiento económico sostenido que permita solventar las carencias sociales.
De esta manera, es inobjetable cumplir con uno de los enfoques integrales de la política de desarrollo social, que es el de propiciar un gobierno cercano a los ciudadanos que responda a sus necesidades básicas para combatir y abatir la pobreza vinculado a través de programas y proyectos de inversión, que tengan un impacto positivo en el desarrollo social, bajo las premisas siguientes:
A) Que la asignación de los recursos presupuestales, se dirija a zonas y áreas estratégicas y prioritarias que requieren un desarrollo social ‘sustentable.
B) Que el uso, manejo y destino de los recursos financieros presupuestales, se sujete a principios de transparencia y eficiencia.
C) Que el gasto destinado a la política social se reoriente a los programas sociales que tengan el impacto esperado en el desarrollo social; y
D) Que los ajustes presupuestales, no afecten o reduzcan el gasto destinado al desarrollo social.
Respecto a este último rubro, habrá que recordar que en lo que va de este año 2016, ya se han realizado dos recortes presupuestales que impactaron programas importantes en los ramos administrativos de educación, salud, y desarrollo al campo, entre otros.
Considerando que el primer ajuste preventivo al gasto anunciado en febrero de este año fue por un equivalente a 132.3 mil millones de pesos, y que el segundo ajuste anunciado en junio fue de 31 mil 714.7 millones de pesos .adicionales, el recorte total es de 164 mil 77.7 millones de pesos, lo que equivale al 3.4 por ciento del Presupuesto de Egresos de la Federación.
A estos recortes del Presupuesto de 2016, se suma el recorte presupuestal anunciado en los Pre-criterios de Política Económica para 2017 de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de los que se desprende que para cumplir con la trayectoria de consolidación fiscal en ese año, el gobierno de la República prevé un ajuste de gasto programable, sin inversión de alto impacto económico y social, por más de 175 mil millones de pesos.
Esta restricción al presupuesto afectará de nuevo el gasto destinado al desarrollo social, que desafortunadamente se ha visto disminuido de pasar del 14.2 por ciento del PIB en 2015, a 11.4 por ciento en 2016.
Estas adecuaciones presupuestarias, constituyen un verdadero riesgo y freno al desarrollo social al que aspira la República, principalmente las entidades federativas como Oaxaca, Chiapas, Guerrero, Veracruz, Puebla, Estado de México y Morelos, entre otras, que presentan históricamente enormes retos por los altos índices de marginación y rezago social que presentan.
Frente a estos ajustes preventivos señalados, que no son más que recortes al gasto público, con la presente iniciativa se propone reformar el artículo 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a efecto de:
1. Precisar que los programas fondos e inversiones dirigidas al desarrollo social, principalmente en materia de educación, salud, alimentación y generación de empleo, no serán sujetos de reducciones presupuestales. Debe refrendarse en este ordenamiento legal, el carácter prioritario y de interés público que para el desarrollo social ostentan.
2. Establecer en caso de que dichos programas sufran una reducción, la obligación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de informar a la Cámara de Diputados sobre el particular dentro de los 30 días naturales siguientes a que se realice dicha reducción, o en su caso, comparezca su titular para tal efecto dentro del mismo plazo, ante las Comisiones de Hacienda y Crédito Público y de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados.
Por lo antes expuesto y fundado, someto a la consideración de esta Asamblea, el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
Artículo Único. Se reforma el artículo 58, en su último párrafo de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para quedar como sigue:
Artículo 58. ...
I. ...
II. ...
III. ...
...
...
...
No se podrán realizar reducciones a los programas presupuestarios, fondos e inversiones dirigidas al desarrollo social, principalmente en materia de educación, salud, alimentación V generación de empleo; a la atención de la igualdad entre mujeres y hombres, al Programa de Ciencia, Tecnología e Innovación; las erogaciones correspondientes al desarrollo integral de los pueblos indígenas y comunidades indígenas y la atención a grupos vulnerables, salvo en los supuestos establecidos en la presente ley y con la opinión de la Cámara de Diputados. En todo caso, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público deberá informar a la Cámara de Diputados sobre las reducciones, dentro de los 30 días naturales siguientes a su realización o, en su caso, comparecer para tal efecto dentro del mismo plazo, ante las Comisiones de Hacienda y Crédito Público y de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados.
Transitorio
Único . El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Nota
1 Artículo 6 de la ley General de Desarrollo Social.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de septiembre de 2016.
Diputada Lucía Virginia Meza Guzmán (rúbrica)
Que reforma el artículo 270 de la Ley Federal de Derechos, a cargo de la diputada Lucía Virginia Meza Guzmán, del Grupo Parlamentario del PRD
Planteamiento del problema:
La minería es una de las actividades económicas de mayor tradición en México, practicada desde la época prehispánica y fuente de la expansión regional desde la colonia. En el México independiente, la participación de la industria minera fue muy importante para el desarrollo económico del país, pero nunca exenta de conflictos sociales, dada la concentración de la riqueza de esta industria en pocas manos y una gran explotación que se hizo y se sigue ejerciendo sobre los trabajadores mineros.
Compañeras y compañeros legisladores, una de nuestras tantas labores es proteger el patrimonio de la Nación, implementando mecanismos que protejan el deterioro que produce la extracción de minerales, y que, además su disponibilidad es cada vez más escasa.
Argumentación
El 1 de enero de 2014 entró en vigor un nuevo régimen fiscal para la minería. La nueva fiscalidad comprende cuatro derechos: el que ya existía (derecho sobre minería) y tres de nueva creación: i) el derecho adicional, el derecho especial y el derecho extraordinario.
Los dos primeros se pagan semestralmente y se calculan conforme al tamaño de la concesión sin tomar en cuenta el valor de los minerales extraídos, es decir, sin distinguir si se extrae oro, plomo o yeso. Las cuotas que se aplican son muy reducidas pues van de 6 a 140 pesos por hectárea dependiendo de la antigüedad de la concesión. El derecho adicional no se cobra si el concesionario trabaja con regularidad.
El derecho especial sobre minería se paga anualmente y se calcula aplicando una tasa de 7.5% a la diferencia entre los ingresos derivados de la venta de los minerales extraídos y las deducciones permitidas por la ley.
Por último, está el derecho extraordinario sobre minería, que sólo se aplica a la producción de oro, plata y platino. Se paga anualmente y se calcula aplicando una tasa del 0.5% a los ingresos derivados de la enajenación de esos minerales preciosos. Este derecho es equivalente a una regalía. Sin embargo, la tasa que se aplica es muy pequeña compara con la que aplican países como los Estados Unidos y Canadá, incluso Brasil y Argentina, ya no digamos Colombia.
Cuadro 1Regalía mineras
Argentina: 0 al 3% del valor del mineral a boca de mina
Australia: 0 al 10% del valor del mineral
Brasil: 0.2 al 3% del valor de venta
Canadá: 2.5 al 17.5% del valor de la producción
Colombia: 1 al 12% del valor a boca de mina
Estados Unidos: 12.5 al 18.5% en tierras federales
Perú: 1 al 3% del valor de las ventas brutas
Rusia: 3.8 al 8.0% del valor de la producción
Fuente: Con datos de José de Jesús González Rodríguez, Minería en México; régimen fiscal, concesiones y propuestas legislativas”, Cámara de Diputados, Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, Documento de Trabajo núm. 121, México D.F., 2011.
Recientemente se ha señalado en la prensa que el nuevo régimen fiscal ha frenado al sector. Es una apreciación equivocada. La Cámara Minera de México ha reconocido que la disminución de la producción minero-metalúrgica en 2014 (-2% con relación a 2013) se debió a la conjunción de varios factores:
- el menor precio internacional de los metales
- la reducción en la producción del grupo de metales preciosos
- la desaceleración económica y
- la incorporación de nuevos derechos a la minería
Al respecto hay que decir lo siguiente:
1. Los derechos que pagaron las mineras con respecto al valor de la producción pasó de 2.0% en 2013 a sólo 2.3% en 2014. Eso significa 0.3 puntos porcentuales adicionales, prácticamente nada.
2. El valor de la producción minera fue 44 veces mayor que los derechos pagado en 2014 (4,511 mdp), incluyendo los nuevos gravámenes.
Los números hablan por sí solos. Las mineras siguen gozando de un régimen fiscal extremadamente benévolo.
Impacto
Por último, es importante comentar que la suscrita presentó un oficio al Centro de Estudios de Finanzas Públicas de esta Cámara a efecto de que me dieran una opinión técnica respecto a la implementación de la modificación planteada, cuya finalidad es incrementar el derecho extraordinario sobre minería que grava la extracción de oro, plata y platino, a una tasa del 0.5 por ciento, para fijarla en 8.0 por ciento, y al respecto dicho Centro de Estudios estima que tendría un efecto positivo en la recaudación del orden de los 6 mil 091 millones de pesos en un año, monto en el que se reducirían los ingresos de las mineras que extraen los citados minerales.
Fundamento legal:
Artículos 71 fracción II, 73 fracción X, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; artículos 6 fracción I, 77 y 78, del Reglamento de la Cámara de Diputados.
Por lo anterior expuesto y fundado, someto a consideración de esta honorable asamblea, la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por la que se reforma los párrafos primero, segundo y tercero del artículo 270 de la Ley Federal de Derechos
Artículo Único. Se reforma los párrafos primero, segundo y tercero del artículo 270 de la Ley Federal de Derechos, para quedar como sigue:
Artículo 270. Los titulares de concesiones y asignaciones mineras pagarán anualmente el derecho extraordinario sobre minería, aplicando la tasa del 8.0% a los ingresos derivados de la enajenación del oro, plata y platino, mediante declaración que se presentará ante las oficinas autorizadas por el Servicio de Administración Tributaria a más tardar el último día hábil del mes de marzo del año siguiente a aquel al que corresponda el pago. En el caso de otros minerales metálicos se aplicará una tasa general del 4.0%.
El derecho a que se refiere el presente artículo, se calculará considerando los ingresos totales del concesionario o asignatario minero por la enajenación o venta del oro, plata, platino y de otros minerales metálicos, independientemente del número de concesiones o asignaciones de las que sea titular.
Los contribuyentes deberán llevar contabilidad por separado en donde se identifiquen los ingresos derivados de la enajenación del oro, plata y platino, así como los ingresos derivados de otros minerales metálicos.
...
...
Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a seis de septiembre del año dos mil dieciséis.
Diputada Lucía Virginia Meza Guzmán (rúbrica)
Que reforma el artículo 51 de la Ley General de Desarrollo Social, a cargo de la diputada Lucía Virginia Meza Guzmán, del Grupo Parlamentario del PRD
La suscrita, diputada federal de la LXIII Legislatura al Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 6, numeral 1, 77, 78, y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta ante esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 51 de la Ley General de Desarrollo Social, de conformidad con lo siguiente
Planteamiento del problema
Derivado la restructuración de los órganos de la Administración Pública Federal en la presente administración del Ejecutivo Federal, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, de fecha dos de enero del año dos mil trece, se reformaron diversas disposiciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, entre las que se destacan por ser materia de la presente iniciativa la concerniente al artículo 27 de dicha Legislación, reforma mediante la cual se modifica la denominación de la extinta Secretaría de Reforma Agraria y se crea la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano.
Argumentos
Para el derecho la ley es una norma jurídica emanada del Poder Legislativo, con la finalidad de regular la conducta de los gobernados en todos los casos o circunstancias que reúnan las condiciones previstas para su aplicación.
Parte fundamental de la labor Legislativa, la constituye la actualización de las Normas jurídicas, acción fundamental para que el marco legal se encuentre vigente y surta plena aplicación.
Aunque posiblemente para las críticas negativas, la armonización represente un asunto irrelevante, la precisión de la norma resulta imperiosamente necesaria para la correcta aplicación del Ordenamiento Legal de que se trate, recordando que la imperfección de la ley pudiese constituir que esta no se pudiese aplicar, que las entidades involucradas no se sujeten a ella o que simplemente su cumplimiento se vea menoscabado por la misma imprecisión
La iniciativa que nos ocupa, obedece únicamente en homologar la denominación de la antes Secretaría de Reforma Agraria por la ahora Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, en virtud al Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas Disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación, de fecha dos de enero del año dos mil trece, Aunado a lo anterior la Décima disposición transitoria de la citada Ley Orgánica, establece que “la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano será la dependencia que continuará atendiendo los asuntos pendientes de la materia agraria, en términos de lo establecido por el artículo tercero transitorio del Decreto por el que se reforma el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 6 de enero de 1992”.
Es por ello que considero importante, armonizar nuestra Ley General de Desarrollo Social, con la denominación antes referida, en razón de que, las leyes deben de ser precisas evitando equivocas interpretaciones de su contenido integral, generando certeza jurídica a los gobernados.
Por tal motivo, y con la finalidad de actualizar el marco jurídico en el País, y realizar un adecuado trabajo legislativo, presento a consideración de esta Asamblea, la iniciativa que armoniza la citada ley, y así dar congruencia en nuestros actos legislativos.
Fundamento legal
Artículo 71, fracción II, artículo 73, fracción XXIX-D, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y artículos 6, numeral 1, 77, 78, y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, someto a la valoración del pleno del Poder Legislativo la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 51 de la Ley General de Desarrollo Social
Artículo Único. Se reforma el artículo 51 de la Ley General de Desarrollo Social, para quedar como sigue:
Artículo 51. La Comisión Intersecretarial será el instrumento de coordinación de las acciones del Ejecutivo Federal para garantizar la integralidad en el diseño y ejecución de la Política Nacional de Desarrollo Social. Estará integrada por los titulares de las secretarías de Desarrollo Social, quien lo presidirá; Gobernación; Hacienda y Crédito Público; Educación Pública; Salud; Medio Ambiente y Recursos Naturales; Energía; Economía; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Comunicaciones y Transportes; la Función Pública; Trabajo y Previsión Social; Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, y Turismo. Podrán ser invitados a participar, con derecho a voz, los titulares de otras dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. El Subsecretario que designe el Titular de la Secretaría será el Secretario Técnico. La Comisión Intersecretarial sesionará cuando menos una vez por bimestre.
Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, al sexto día del mes de septiembre del año dos mil dieciséis.
Diputada Lucía Virginia Meza Guzmán (rúbrica)
Que adiciona el artículo 45 de la Ley de Coordinación Fiscal, a cargo del diputado Waldo Fernández González, del Grupo Parlamentario del PRD
El suscrito, Waldo Fernández González, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6, numeral 1, fracción I; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de la Cámara de Diputados, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona el artículo 45 de la Ley de Coordinación Fiscal para garantizar atención médica gratuita a las víctimas de los delitos, con base en la siguiente
Exposición de Motivos
Planteamiento del Problema
Una de las mayores preocupaciones de los organismos protectores de los derechos de las víctimas de los delitos, existentes tanto en el orden nacional como en el de las entidades federativas, denominados comisiones ejecutivas de atención a víctimas (CEAV), se refiere a la atención inmediata de las víctimas en situación de emergencia, en los momentos, horas y días siguientes en que han ocurrido los hechos victimizantes.
La experiencia ha mostrado que cuando las víctimas acuden a los servicios médicos públicos para su atención de emergencia, con mucha frecuencia les he negado el servicio aduciendo la carencia de obligación legal para atenderles o la inexistencia de recursos presupuestarios para ello, con lo que se genera un proceso perverso de revictimización de la víctima, porque no sólo fue víctima del delito, sino también de la insensibilidad de los servidores públicos de los servicios públicos de salud.
Por ende, consideramos necesario actualizar los criterios previstos en la Ley de Coordinación Fiscal para que el Consejo Nacional de Seguridad Pública pueda asignar una parte de los recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados y de la Ciudad de México a través del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP), para la atención de las víctimas como un tema inherente a la seguridad pública y sus consecuencias. Es decir, la víctima y los daños sufridos por la comisión de un delito o violación a Derechos Humanos deben ser considerados ejes rectores determinantes del Fondo citado.
En opinión de la Comisión Estatal Ejecutiva de Atención a Víctimas de Nuevo León, las medidas de prevención para la no victimización o revictimización del gobernado deben ser consideradas dentro de los Programas con Prioridad Nacional del Consejo Nacional de Seguridad Pública, en razón de que la falta de efectividad para brindar seguridad publica provoca la actualización de un mayor número de hechos víctimizantes y la consecuencia primigenia de estos, es el nacimiento de una víctima.
Argumentos
Del análisis sistemático de los artículos 16, 21 y 133, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, encontramos que todas las autoridades que tienen atribuciones relacionadas, directa o indirectamente con la seguridad pública, en los tres órdenes de gobierno, están obligadas a coadyuvar para lograr los objetivos de ésta, traducidos en libertad, orden y paz pública como condiciones imprescindibles para gozar de los derechos que la Constitución reconoce a los gobernados,
Al respecto, la Constitución nacional define, en el artículo 21, que implica la institución de la seguridad pública en el Sistema Jurídico mexicano al establecer que:
La seguridad pública es una función a cargo de la federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala.
El examen de los diferentes preceptos citados, con los demás elementos que permiten fijar su alcance, lleva a concluir que, jurídicamente, los conceptos de derechos fundamentales y seguridad pública se condicionan recíprocamente.
La razón de ser la seguridad pública es precisamente crear condiciones adecuadas para que los gobernados gocen de sus derechos; de ahí que el Constituyente originario y el poder reformador de la Constitución, hayan dado las bases para que equilibradamente y siempre en el estricto marco del derecho se puedan prevenir, remediar y eliminar o al menos atenuar significativamente, situaciones de violencia que como hechos notorios se ejercen en contra de las personas en su vida, libertad, posesiones, propiedades y derechos.
Por tanto, es obligación fundamental de las autoridades establecer un equilibrio entre la defensa plena de los derechos fundamentales y la seguridad pública.
Sobre el particular, destaca la obra de Irvin Waller, “Derechos para las Víctimas de Delito. Equilibrar la Justicia”, donde visibiliza la responsabilidad de los Estados por los insuficientes avances que han logrado respecto de este tema, así como la omisión de invertir en programas de compensación y apoyo para que las víctimas recuperen sus gastos y que contengan servicios adecuados que reconozcan los sentimientos de las víctimas y .sus allegados, y las apoyen para mitigar su perdida, frustración e ira.
De manera general y derivado de los estudios de Waller y de la “Guía para los diseñadores de políticas sobre la aplicación de la declaración sobre los principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del abuso de poder”, de la oficina de las Naciones Unidas para el Control de Drogas y Prevención del Delito, los gobiernos deben atender sin dilación las siguientes necesidades de las víctimas:
• Las víctimas requieren que los sistemas de seguridad y justicia penal den respuesta en lugar de agravar sus problemas;
• Las víctimas deben recibir información adecuada para la correcta canalización y seguimiento del proceso, así como apoyo emocional en primer contacto;
• Las víctimas deben recibir asistencia para tener acceso a servicios, atención de las autoridades del orden público respecto de sus necesidades fundamentales;
• Las autoridades deben garantizar el acceso de todas las víctimas a los servicios de atención, y
• El Estado debe crear fondos para prevención y garantizar la atención médica a las víctimas.
Todos los anteriores de forma gratuita e independientemente de que denuncien los delitos.
En este sentido resulta indispensable brindar capacitación a los cuerpos policiales, ofrecerles adiestramiento e información para la atención de primer contacto con víctimas del delito, procurar las condiciones para que brinden apoyo a las víctimas en estado de crisis, garantizar directrices o estándares que puedan seguir los policías que les ayuden para equilibrar las necesidades de la víctima y proporcionarle información confiable y válida sobre las medidas de prevención de la victimización, entre otras.
Es de señalar que el “Modelo integral de atención a víctimas”, elaborado por la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (nacional) y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2015, considera que la seguridad pública es una necesidad fundamental de las personas en situación de víctima, y relaciona el concepto de “Mejor Seguridad Pública” al de “Buen gobierno”.
Al respecto, la Ley General de Víctimas, establece en su artículo 1º, Párrafo Tercero, lo siguiente:
Artículo 1. ...
...
La presente ley obliga, en sus respectivas competencias, a las autoridades de todos los ámbitos de gobierno, y de sus poderes constitucionales, así como a cualquiera de sus oficinas, dependencias, organismos o instituciones públicas o privadas que velen por la protección de las víctimas, a proporcionar ayuda, asistencia o reparación integral.
...
Asimismo, en el artículo 5 dispone que los mecanismos, medidas y procedimientos establecidos en dicha Ley, serán diseñados, implementados y evaluados aplicando, entre otros, el “Principio de máxima protección”, que consistente en lo siguiente:
Máxima protección. Toda autoridad de los órdenes de gobierno debe velar por la aplicación más amplia de medidas de protección a la dignidad, libertad, seguridad y demás derechos de las víctimas del delito y de violaciones a los derechos humanos. Las autoridades adoptarán en todo momento, medidas para garantizar la seguridad, protección, bienestar físico y psicológico e intimidad de las víctimas.”
En tanto que, la fracción XIX del artículo 7o., establece lo siguiente:
Artículo 7o. Los derechos de las víctimas que prevé la presente ley son de carácter enunciativo y deberán ser interpretados de conformidad con lo dispuesto en la Constitución, los tratados y las leyes aplicables en materia de atención a víctimas, favoreciendo en todo tiempo la protección más amplia de sus derechos.
Las víctimas tendrán, entre otros, los siguientes derechos:
XIX. A ser beneficiaria de las acciones afirmativas y programas sociales públicos para proteger y garantizar sus derechos...
De lo anterior se entiende que los derechos de las víctimas son progresivos, nace el derecho a la víctima a ser beneficiada de todo actuar estatal que proteja y garantice sus derechos.
Por su parte, Ley de Coordinación Fiscal establece en los artículos 25, fracción VII, 44 y 45, el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP), cuyos recursos, de conformidad con lo dispuesto por el citado artículo 44 se pueden destinar exclusivamente a los siguientes gastos:
I. La profesionalización de los recursos humanos de las instituciones de seguridad pública vinculadas al reclutamiento, ingreso, formación, selección, permanencia, evaluación, reconocimiento, certificación y depuración;
II. Al otorgamiento de percepciones extraordinarias para los agentes del Ministerio Público, los peritos, los policías ministeriales o sus equivalentes de las Procuradurías de Justicia de los Estados y del Distrito Federal, los policías de vigilancia y custodia de los centros penitenciarios; así como, de los centros de reinserción social de internamiento para adolescentes;
III. Al equipamiento de los elementos de las instituciones de seguridad pública correspondientes a las policías ministeriales o de sus equivalentes, peritos, ministerios públicos y policías de vigilancia y custodia de los centros penitenciarios, así como, de los centros de reinserción social de internamiento para adolescentes;
IV. Al establecimiento y operación de las bases de datos criminalísticas y de personal, la compatibilidad de los servicios de telecomunicaciones de las redes locales, el servicio telefónico nacional de emergencia y el servicio de denuncia anónima;
V. A la construcción, mejoramiento, ampliación o adquisición de las instalaciones para la procuración e impartición de justicia, de los centros penitenciarios, de los centros de reinserción social de internamiento para adolescentes que realizaron una conducta tipificada como delito, así como de las instalaciones de los cuerpos de seguridad pública de las academias o institutos encargados de aplicar los programas rectores de profesionalización y de los Centros de Evaluación y Control de Confianza, y
VI. Al seguimiento y evaluación de los programas relacionados con las fracciones anteriores.
Dichos recursos deben aplicarse conforme a la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y los acuerdos aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública...”
Derivado de lo anterior, se transfieren a los Estados y la Ciudad de México recursos a para cumplir diversas estrategias englobadas en 10 Programas con Prioridad Nacional1 , acordados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública, los cuales son:
1) Desarrollo de las ciencias forenses en la investigación de hechos delictivos;
2) Desarrollo, profesionalización y certificación policial;
3) Sistema nacional de información para la seguridad pública;
4) Tecnologías, infraestructura y equipamiento de apoyo a la operación policial
5) Sistema nacional de atención de llamadas de emergencia y denuncias ciudadanas;
6) Implementación y Desarrollo del Sistema de justicia penal;
7) Fortalecimiento de capacidades para la prevención y combate a delitos de alto impacto,
8) Fortalecimiento al Sistema penitenciario y de ejecución de medidas para adolescentes;
9) Especialización de las instancias responsables de la búsqueda de personas, y
Diseño de políticas públicas destinadas a la prevención social de la violencia y la delincuencia con participación ciudadana
En tal virtud, se propone adicionar los fines establecidos en el artículo 44 de la Ley de Coordinación Fiscal, a fin de que el Consejo Nacional de Seguridad Pública pueda asignar una parte de los recursos que la Federación transfiere a los Estados y la Ciudad de México para la seguridad pública para la atención de las víctimas de los delitos.
Fundamento legal
En vista de lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, 78 y demás relativos y aplicables del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración del pleno de la Cámara de Diputados, la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se adiciona el artículo 45 de la Ley de Coordinación Fiscal para garantizar atención médica gratuita a las víctimas de los delitos
Único. Se adicionan una fracción V Bis y un párrafo tercero al artículo 45 de la Ley de Coordinación Fiscal, recorriendo los actuales párrafos Tercero y Cuarto a ser Cuarto y Quinto respectivamente, para quedar como sigue:
Artículo 45. ...
IV. ...
V. ...
V. Bis. Otorgar atención médica gratuita a las víctimas de los delitos, preferentemente a través de los servicios de los sistemas de salud pública estatal o federal, de conformidad con lo dispuesto por la Ley General de Víctimas, independientemente de que denuncien los delitos, incluyendo servicio en urgencias, hospitalario, medicamentos, seguimiento posthospistalario, rehabilitación, apoyo emocional al primer contacto y posterior, y demás tratamientos necesarios a juicio de la comisión estatal ejecutiva de atención a víctimas respectiva, y
VI. ...
...
Los recursos a que se refiere la fracción V Bis deberán enterarse a las comisiones ejecutivas de atención a víctimas de los estados y la Ciudad de México para su debida aplicación a los fines ahí señalados.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el 1 de enero de 2017.
Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente Decreto.
Tercero. La Secretaría de Gobernación, a través del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, y la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, en un plazo que no exceda de 90 días naturales contados a la entrada en vigor del presente Decreto, deberán suscribir convenios de coordinación con las autoridades de los sistemas de salud pública federal para la debida atención de las víctimas, en términos de lo dispuesto por la Ley General de Víctimas.
Cuarto. Las Secretarías de Gobierno, a través del Secretariado Ejecutivo Estatal de Seguridad Pública, y los organismos públicos estatales de atención a víctimas y de la Ciudad de México, en un plazo que no exceda de 90 días naturales contados a la entrada en vigor del presente Decreto, deberán suscribir convenios de coordinación con las autoridades de los sistemas de salud pública de la federación y de sus estados para la debida atención de las víctimas, en términos de lo dispuesto por la Ley de Víctimas de la entidad federativa.
Nota
1 http://www.secretariadoejecutivo.gob.mx/fondos-subsidios/fasp.php
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de septiembre de 2016.
Diputado Waldo Fernández González (rúbrica)
Que reforma y adiciona el artículo 56 de la Ley de Seguridad Nacional, a cargo del diputado Waldo Fernández González, del Grupo Parlamentario del PRD
Waldo Fernández González, diputado a la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, e integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en los artículos 71, fracción II; 73, fracción XIV, y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como en los artículos 6, numeral 1, fracción I, y 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del Congreso de la Unión iniciativa con proyecto de decreto por el que se deroga el párrafo octavo del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Planteamiento del problema
Aun cuando “seguridad nacional” no es un término que tenga un significado preciso, generalmente se refiere a todos aquellos programas, medidas e instrumentos que cierto estado adopta para defender a sus órganos supremos de un eventual derrocamiento violento por un movimiento subversivo interno o una agresión externa1 .
Cabe observar que la “seguridad nacional” no se concreta a la capacidad militar para evitar dicho eventual derrocamiento sino que, en general, también implica la habilidad del gobierno para funcionar con eficiencia y satisfacer los intereses públicos; virtualmente, cualquier programa gubernamental, desde la capacitación militar hasta la construcción de vías generales de comunicación y la educación misma (con independencia de lo controvertido que pueda ser desde el punto de vista político, tomando en cuenta las prioridades de cada estado), puede justificarse, en parte, por proteger la seguridad nacional2 .
La seguridad nacional consiste en que la sociedad, como conjunto, tenga las condiciones de tranquilidad y colaboración necesarias para poder vivir y prosperar en paz. Seguridad nacional y paz están vinculadas como ausencia de presiones sobre la sociedad, para que ésta sea un ambiente dentro del cual las personas puedan desarrollarse de manera plena3 .
La Ley de Seguridad Nacional define a la misma como las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano.
Podemos observar que existen varias terminologías en materia de seguridad nacional, sin embargo todos tienen un mismo objetivo que es: darle atención integral a las vulnerabilidades, riesgos y amenazas a la seguridad nacional de un estado.
Argumentos
Hablar de seguridad nacional es hablar de tranquilidad en contra de un supuesto peligro, de tal forma y debido a la importancia que reviste este tema, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Programa para la Seguridad Nacional 2014-2018, en el cual se definieron dos grandes objetivos:
1. Consolidar el Sistema de Seguridad Nacional para asegurar la atención integral de las vulnerabilidades, los riesgos y las amenazas a la seguridad nacional, y
2. Asegurar que la política de seguridad nacional del Estado mexicano adopte una perspectiva multidimensional para favorecer la consecución de los objetivos e intereses nacionales4 .
La relevancia de los vínculos que nuestro país ha adquirido con el exterior y la naturaleza de los riesgos que forman parte de la agenda global son circunstancias que demandan una reflexión amplia respecto al papel que el país debe desempeñar en el sistema internacional durante las próximas décadas5 .
Ejemplo de lo anterior lo podemos observar en los siguientes datos, que nos colocan como un país estratégico con un alto flujo de bienes tanto lícitos como ilícitos que lo hacen ser susceptible.
Las fronteras terrestres de México tienen una extensión total de 4 mil 291 kilómetros (la norte, con 3 mil 152 kilómetros y la sur con 1 mil 149 kilómetros), mientras que sus fronteras marítimas se componen por un litoral costero de 11 mil 222 kilómetros y poco más de tres millones de kilómetros cuadrados de zona económica exclusiva.
Lo anterior nos coloca en una situación de vulnerabilidad, ya que nuestro país a lo largo de su frontera es una puerta de entrada a los Estados Unidos de América, que podría resultar de interés para aquellas personas que buscan realizar atentados en contra de aquél país desde nuestro territorio.
Además de ello, México cuenta con alrededor de 3 mil instalaciones estratégicas, de las cuales 47 por ciento corresponden a Petróleos Mexicanos, 17 por ciento a la Comisión Nacional del Agua y 13 por ciento a la Comisión Federal de Electricidad. De igual forma, el país cuenta con 16 puertos de altura, 40 puertos de cabotaje y 56 aeropuertos internacionales6 .
Cabe señalar que existen varios mecanismos bilaterales de cooperación, entre los que destacan: Frontera Siglo XXI, Comisión de Salud Fronteriza México-Estados Unidos, Frontera 2020, Comité Conjunto de Trabajo sobre Autotransporte, Grupo de Trabajo sobre Cooperación en la Administración de Emergencias en caso de desastres naturales y accidentes, Grupo Binacional México-Estados Unidos de Cruces y Puentes Internacionales, entre otros.
Asimismo, nuestro país es una nación mega diversa, ya que concentra cerca de dos terceras partes de la biodiversidad mundial. Con poco más de 200 mil especies de plantas y animales presentes en el país alrededor de 10 a 12 por ciento mundial y 51 ecorregiones distintas.
Cabe resaltar que nuestro país es susceptible a desastres naturales por las condiciones de sismicidad, la actividad volcánica y los fenómenos hidrometeorológicos. Asimismo, estamos expuestos a los incendios forestales, los derrames químicos y las emergencias radiológicas, circunstancias que podrían tener un impacto directo sobre la seguridad de nuestras instalaciones estratégicas.
Otro de los elementos que debemos tomar en cuenta en materia de seguridad nacional, es la delincuencia organizada que se ha incrementado de forma considerable en todo el territorio nacional.
En América Latina y México otras actividades del crimen organizado, y el desarrollo de actividades de crimen disperso, callejero, han crecido notablemente desde los años noventa. Es lo que se denomina el crecimiento de la inseguridad pública, la violencia social, y ha llevado a que se considere en algunos países este problema también como de “seguridad nacional”7 .
De acuerdo a Benítez Manaut, por la ubicación fronteriza con el mayor mercado del mundo, y por las debilidades del estado para enfrentar la amenaza, en México el problema se volvió un asunto de seguridad nacional, e implicó un aumento inusitado de la violencia social.
De hecho en los Estados Unidos, desde finales de los setenta, el narcotráfico es considerado como asunto de seguridad nacional.
Los narcotraficantes mexicanos gastan cientos de millones de pesos en tecnología y corrupción y son de los más peligrosos en el mundo, debido a que toman rasgos terroristas y amenazan la estabilidad del sistema político con una narco insurgencia8 .
En lo que se refiere a presupuesto para seguridad nacional, observamos que en el ejercicio fiscal 2016, el gasto aprobado para esta función fue de 89 mil 45.97 millones de pesos, reduciéndose en 3 mil 716.86 millones de pesos con respecto al aprobado por la Cámara de Diputados en el ejercicio fiscal 20159 .
El gasto público para este sector se distribuyó en 2016 en los siguientes ramos:
Presidencia de la República fue de 877.87 millones de pesos (mdp); Secretaría de Gobernación 3 mil 273.20 mdp; Secretaría de la Defensa Nacional 60 mil 245.45 mdp y Secretaría de Marina 24 mil 649.45 mdp10 .
Asimismo, se observó que en el presupuesto por destino del gasto 2016 un marcado predominio del gasto corriente sobre el gasto del capital. En este año en comento 87.19 por ciento del presupuesto corresponde a gasto corriente y 12.81 por ciento a gasto de capital.
A nivel internacional, la Carta de las Naciones Unidas en su artículo 1, numeral 1, menciona que:
“Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz; y lograr por medios pacíficos, y de conformidad con los principios de la justicia y del derecho internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz”
En lo que se refiere a los parlamentos de otros países, podemos observar en el siguiente cuadro como están conformadas las comisiones afines a la seguridad nacional y la materia de su objeto.
Cuadro comparativo comisiones de seguridad nacional
Con lo anteriormente expuesto podemos constatar que el tema de seguridad nacional es de gran trascendencia, en esa tesitura, el objetivo de esta iniciativa es que al comienzo de cada Legislatura la Comisión Bicamaral de Seguridad Nacional pueda estar constituida dentro de los primeros 15 días de ejercicio.
En la LXIII legislatura se conformó el 27 de octubre de 2015, dejando vacío durante casi dos meses los tres lugares que le corresponden a la Cámara de Diputados. Además de que el tema de seguridad nacional no debe ser un asunto menor para el Congreso de la Unión.
Por lo tanto es que considero que esta iniciativa puede transitar de forma favorable en su aprobación.
Fundamento legal
Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77 y 78 y demás relativos y aplicables del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración del pleno de la Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto
Único. Se reforma el párrafo segundo y se adiciona un tercer párrafo al artículo 56 de la Ley de Seguridad Nacional, para quedar como sigue:
Artículo 56. (...)
La presidencia de la Comisión será rotativa y recaerá alternadamente en un senador y un diputado, el cual será electo al inicio de cada primer periodo ordinario de sesiones.
La Comisión deberá ser instalada en los primeros quince días de conformada la legislatura y sus integrantes serán electos por el pleno de cada Cámara a propuesta de las respectivas juntas de coordinación política.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Enciclopedia Jurídica Latinoamericana IX R-S, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México, México, Editorial Porrúa, 2006, p.p 533.
2 Ibíd.
3 https://es.wikipedia.org/wiki/Seguridad_nacional
4 Gutiérrez Ruvalcaba Ricardo “Evolución y desafíos de la inteligencia para la Seguridad Nacional en México, Revista de Administración Pública (INAP), México, p.p 154.
5 Diario Oficial de la Federación, Programa para la Seguridad Nacional 2014-2018, 30 de abril de 2014, p.p 21.
6 Ibíd p.p 18
7 Benítez Manaut Raúl “Violencia y Narcotráfico en México, Revista de Administración Pública, Instituto Nacional de Administración Pública, A.C. INAP, México, Volumen L, Nº 1, enero-abril 2015, p.p 15.
8 Velázquez Juan, El Marco Legal de la Seguridad Nacional, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, México, http://bibliohistorico.juridicas.unam.mx/libros/7/3228/38.pdf
9 Reyes Tepach M “El Presupuesto Público Federal para la Función Seguridad Nacional 2015-201” Cámara de Diputados, Dirección de Servicios y Análisis, Subdirección de Análisis Económico, enero 2015, p.p 7
10 Ibíd.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de septiembre de 2016.
Diputado Waldo Fernández González (rúbrica)
Que reforma el artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada María Concepción Valdés Ramírez, del Grupo Parlamentario del PRD
La suscrita, diputada federal María Concepción Valdés Ramírez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el primer párrafo del inciso A, numeral XXI, artículo 73 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, al tenor de lo siguiente:
Planteamiento del problema
En la última década los feminicidios en nuestro país se han incrementado alarmantemente. De la nada, un día comenzamos a mirar en los medios masivos de difusión a más y más mujeres desaparecidas primero, y luego encontrados sus cuerpos ya sin vida. Mujeres que han sido violentadas brutalmente.
Nuestro país ocupa uno de los 10 primeros países a nivel mundial en feminicidios por armas de fuego. Es una de las 25 naciones que concentran la mitad de todos los crímenes cometidos en contra de mujeres y niñas a escala mundial.
Y lamentablemente y hasta el momento la políticas públicas encaminadas a la erradicación de éste delito no han ayudado en mucho. Al contrario, pareciera que de feminicidios no se puede hablar públicamente porque no es políticamente correcto. Habría que preguntarnos ¿cuál sería la cifra límite para abordar de lleno el tema y dejar de lado las cuestiones políticas para encaminarnos de una buena vez a otorgar seguridad a nuestras mujeres?
Quizá para la gran mayoría, el tema en cuestión no amerita una reforma constitucional. Sin embargo conmino a los legisladores a que se unan al llamado de justicia y aplicación de justicia certera a la que estamos obligados. No se trata meramente de cifras. Se trata de vidas humanas. De las vidas de miles de mujeres que por violencia de género están siendo asesinadas, no por cualquier persona, sino por familiares, parejas sentimentales, amigos y conocidos. Mujeres que han sido cazadas como presas. En las que el delito no ha sido accidental, sino planeado fríamente y llevado al hecho.
La violencia que se ejerce día con día en contra de las mujeres y niñas, en todos los ámbitos, constituye una violación a sus derechos humanos. Y que tiene impacto en todos los ámbitos de su vida: social, salud, libertad, educación, desarrollo y su propia vida. Que finalmente se ve vulnerada cuando el delito es cometido.
Exposición de Motivos
En el Modelo de protocolo latinoamericano de investigación de las muertes violentas de mujeres por razones de género ,1 el término de feminicidio se entiende como “la muerte violenta de mujeres por razones de género, ya sea que tenga lugar dentro de la familia, unidad doméstica o en cualquier otra relación interpersonal, en la comunidad, por parte de cualquier persona, o que sea perpetrada o tolerada por el Estado y sus agentes, por acción u omisión”.
Se estima que entre 2007 y 2012, un promedio anual de 60 mil mujeres en el mundo fueron víctimas de homicidios, representa el 16% de los homicidios intencionales.2
Los hechos de violencia contra las mujeres constituyen una violación de los derechos humanos y dan origen a obligaciones específicas de los Estados de acuerdo con el derecho internacional. Los Estados de América Latina y el Caribe han contraído compromisos con la comunidad internacional, estipulados en diversos instrumentos de derechos humanos, tales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los tratados específicos sobre las mujeres. Son en particular relevancia la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, su Protocolo Facultativo y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer.
Los tratados se complementan con una importante y creciente jurisprudencia sobre la violencia de género, tanto desde la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) como desde la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Todos los anteriores instrumentos y otros más, se han convertido en un cúmulo de recomendaciones a los gobiernos, a los organismos del Estado y a la sociedad civil para garantizar los derechos humanos de las mujeres que son víctimas de distintas formas de violencia.
Las Naciones Unidas definen la violencia contra las mujeres como “todo acto de violencia basado en la pertinencia al sexo femenino que tenga o pueda tener como resultado un daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico para la mujer, así como las amenazas de tales actos, la coacción o la privatización arbitraria de la libertad, tanto si se producen en la vida pública como en la vida privada”.3
Paso a paso, quizá lento pero constante, a partir de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos realizada en Viena en 1993 y de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer celebrada en Beijing en 1995, la violencia en contra de las mujeres ha ido marcando la agenda internacional de los derechos humanos. Desde antes y hasta ese momento se comenzó con un movimiento de mujeres que han, no sólo levantado la voz, sino se han hecho escuchar por todo el mundo, han dado difusión masiva lo que estaba sucediendo y de lo que nadie hablaba abiertamente.
El reconocimiento de la violencia en contra de las mujeres como un tema internacional. En los instrumentos internacionales y regionales que sirven de marco para las legislaciones nacionales se distinguen distintas formas de violencia contra las mujeres. En el Estudio a fondo sobre todas las formas de violencia contra la mujer: Informe del Secretario General (2006), 4 se identifica una amplia variedad de modalidades bajo las cuales se presenta la violencia, y se diferencian los ámbitos en los que ocurre.
Diana Russell y Jane Caputi dieron a conocer el término en el artículo Speaking the Unspeakable , publicado originalmente en la revista Ms, 1990. Es el asesinato de mujeres realizado por hombres motivado por odio, desprecio, placer o un sentido de propiedad de las mujeres. En 1992, Diana Russell y Jill Radford lo defendieron como “el asesinato misógino de mujeres cometido por hombres”.
El feminicidio comprendido como la muerte violenta de mujeres por razones de género, ya sea que tenga lugar dentro de la familia, doméstica o en cualquier otra relación interpersonal, en la comunidad, por parte de cualquier persona, o que sea perpetrada o tolerada por el Estado y sus agentes, por acción u omisión; ha despertado la alarma en diversos espacios de la comunidad internacional. A partir del fenómeno que hizo conocido en países de Centroamérica y México, un concepto originalmente de las ciencias sociales fue permeando en la opinión pública hasta llegar a los ordenamientos jurídicos.
Los países que han generado leyes o articulados penales específicos en la región no tienen un tipo único de feminicidio. Hasta el año 2011, siete países había tipificado el feminicidio: Chile, Costa Rica, Guatemala, El Salvador, México, Nicaragua y el Perú; y tres habían construido una agravación para el homicidio: Argentina, Colombia y Venezuela. Para el 2014, cuatro países más han legislado: Bolivia, Ecuador, Honduras y Panamá.
De acuerdo al documento Carga Global de la Violencia Armada 2015. Cada Cuerpo Cuenta,5 América Latina es la región del mundo en donde las mujeres corren el mayor riesgo de ser asesinadas. El Salvador tiene la tasa más alta de feminicidios a escala global con 17 crímenes en promedio por cada cien mil mujeres, seguido de Honduras con un índice de 14 feminicidios. En tercer sitio está Sudáfrica y en el cuarto lugar Guatemala, con una tasa de poco más de diez feminicidios. Belice, Venezuela, Colombia, Brasil, Republica Dominicana y Panamá son los otros países de la región junto con México que se encuentran entre los 25 con más feminicidios.
El maltrato hacia la mujer en nuestro país es casi cultural. La mujer ha sido sometida durante décadas: en los hogares, en la sociedad, en el ámbito laboral, emocional y económicamente. Y también muchas mujeres han logrado impulsar e impulsarse ellas mismas y contagiarlo a otras mujeres. Estas mujeres son quienes desde sus puestos logran cambios en cuanto a la violencia y la cultura que existe.
Con la reforma al Código Penal Federal6 en el año 2012, se tipifica el feminicidio como delito autónomo.
Artículo 325. Comete el delito de feminicidio quien prive de la vida a una mujer por razones de género. Se considera que existen razones de género cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
I. La victima presente signos de violencia sexual de cualquier tipo;
II. A la víctima se le hayan infligido lesiones o mutilaciones infamantes o degradantes, previas o posteriores a la privación de la vida o actos de necrofilia;
III. Existan antecedentes o datos de cualquier tipo de violencia en el ámbito familiar, laboral, escolar, del sujeto activo en contra de la víctima;
IV. Haya existido entre el activo y la victima una relación sentimental, afectiva o de confianza;
V. Existan datos que establezcan que hubo amenazas relacionados con el hecho delictuoso, acoso o lesiones del sujeto activo en contra de la víctima;
VI. La victima haya sido incomunicada, cualquiera que sea el tiempo previo a la privación de la vida;
VII. El cuerpo de la víctima sea expuesto o exhibido en un lugar público.
A quien cometa el delito de feminicidios se le impondrá de cuarenta a sesenta años de prisión y de quinientos a mil días de multa.
Además de sanciones descritas en el presente artículo, el sujeto activo perderá todos los derechos con relación a la víctima, incluidos los de carácter sucesorio.
En caso de que no se acredite el feminicidio, se aplicarán las reglas del homicidio.
Al servidor público que retarde o entorpezca maliciosamente o por negligencia la procuración o administración de justicia se le impondrá pena de prisión de tres a ocho años y de quinientos a mil quinientos días multa, además será destituido e inhabilitado de tres a diez años para desempeñar otro empleo, cargo o comisión públicos.
En enero de 1993 fue encontrado el cadáver de Alma Chavira Farel en Ciudad Juárez, Chihuahua. Tenía 16 años. Presentaba golpes en su cuerpo; señales de violación. Fue estrangulada. Hasta el día de hoy nadie sabe quién o quiénes fueron los autores del crimen. Se trata del primer caso del conjunto a más de 20 de distancia conocemos como las Muertas de Juárez y que abrió a nivel internacional el debate sobre la violencia contra las mujeres.
Sin embargo no fue hasta el año 2007 en que en respuesta a la exigencia nacional e internacional se promulga la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vidal Libre de Violencia (LGAMVLV). Esta Ley define por primera vez en México, en el ámbito normativo, la violencia feminicida y contempla como parte del proceso de atención a las mujeres víctimas de violencia, la creación de una Banco Nacional de Datos e Información sobre Casos de Violencia contra las Mujeres.7 En un inicio a cargo de la Secretaría de Seguridad Pública y actualmente de la Secretaría de Gobernación. Sin embargo de la página oficial,8 no es posible acceder al link de acceso a información pública.
Además de la incorporación del delito en el Código Penal Federal, en el ámbito estatal 30 entidades federativas han incorporado en sus códigos penales el delito de feminicidio. Encontrándose pendiente de tipificar en los estados de Chihuahua y Nayarit.
Y es importante señalar que 16 entidades federativas cuentan con tipos penales homologados a la tipificación del delito federal de feminicidio como son: Chiapas, Colima, Distrito Federal, Jalisco, Morelos, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, Quintana Roo, Sonora, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.
En algunas de las entidades federativas es necesaria la homologación con el Código Penal Federal, ya que presentan inconsistencias que pueden llegar a impedir la correcta investigación y sanción del delito de feminicidio, como en los casos de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Durango, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, San Luis Potosí y Tamaulipas.9
Ahora bien, cuando un hecho delictivo deriva en una denuncia penal, es porque en éste caso en particular, la mujer que ha sido violentada tomó la seguridad necesaria de presentar la denuncia. No es nada nuevo el trato que reciben cuando se acercan al ministerio público. Ni nada nuevo es tampoco el trato que reciben de la sociedad en general: pareciera que una mujer violentada, merece la violencia de la que es presa. Por lo que es imperante que los funcionarios públicos que laboran en las instituciones responsables de atender, prevenir y sancionar la violencia contra las mujeres, en perspectiva de género y violencia contra las mujeres; deben aplicar la NOM 04610 y la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia de cada entidad.
En la procuración de justicia falta la capacidad técnica y de conocimientos sobre legislación, género y violencia por parte de los servidores públicos, así como la re-victimización hacia las mujeres a través de acciones de muchos funcionarios que culpabilizan a las mujeres que van a denunciar a sus agresores.
Una práctica común de las autoridades ministeriales para resolver los casos de violencia contra las mujeres cuando los agresores son pareja de la víctima, es recurrir a la conciliación como medida para inhibir la presentación de la denuncia o, que una vez presentada, al amparo del nuevo sistema de justicia penal, se alienta y presiona a las mujeres a conciliar con sus agresores. Otra práctica común de las autoridades ministeriales, consiste en no brindar información a las y los familiares de las víctimas sobre el avance de las investigaciones o, bien, que los expedientes se trasladen constantemente de una agencia del Ministerio Público a otra o de una fiscalía a otra.
Todas estas prácticas deben modificarse. Capacitar a los cuerpos ministeriales y darles a conocer las últimas actualizaciones legislativas tanto para la procuración de justicia como en tema de derechos humanos.
Cuando se habla de crímenes asociados al odio de género, no estamos hablando de un simple homicidio. El feminicidio se refiere al asesinato de mujeres por parte de hombres que las matan por el hecho de ser mujeres. Los feminicidios son asesinatos motivados por la misoginia, porque implican el desprecio y el odio hacia las mujeres. Expresan situaciones contra las mujeres y niñas.
Pero no estoy abordando, lamentablemente, un tema que sea desconocido para los legisladores o para la ciudadanía en general. Al contrario. Es bien sabido que las cifras de feminicidios en el país no han disminuido y que pareciera que desde hace tiempo comenzara a haber una epidemia que va contagiando.
Lo preocupante es que los feminicidios en México siguen presentándose en su forma más cruel, brutal y dolorosa. La mayoría de ellos los llevan a cabo los familiares o quienes tienen una relación. Los ocho estados en los que más cifras hay son Chihuahua, Distrito Federal, Baja California, Jalisco, Michoacán, Veracruz y el estado de México que ha ocupado el primer lugar desde 1988 a 1997 de manera continua.
En el estado de México se tiene el 20 por ciento de los feminicidios que se cometen en el país; de los que se concentran en tres de sus ayuntamientos: Ecatepec (12.4%), Nezahualcóyotl (7.6%) y Toluca (5.2%). De acuerdo con la información proporcionada por la PGJEM al OCNF, de 2011 a 2013 se registraron 840 asesinatos de mujeres en la entidad, de los cuales solo 145 fueron investigados como feminicidios, y entre 2011 y 2012 la procuraduría local informó que desaparecieron 1,258 mujeres, de las cuales más de 53% tenía entre 10 y 17 años de edad.
Según el Observatorio Ciudadano Nacional del Feminicidio de 2005 a 2013, unas mil 767 mujeres han sido asesinadas en el estado de México, y otras mil 500 desaparecieron, muchas de ellas adolescentes de 15 a 17 años.
La ONU informó que entre el 2006 y 2012 los feminicidios en México aumentaron un 40% y que y que 95% de ellos quedaron en la impunidad. Y no sólo eso: en varias entidades el asesinato de mujeres es de 15 veces más alto que el promedio mundial.
En seis años más de 1,900 mujeres y niñas fueron asesinadas de manera violenta, casi la mitad de ellas con armas de fuego. Lo anterior, ubica a nuestro país entre los 25 países con la mayor tasa de feminicidios del mundo.11
De acuerdo al documento en promedio 60 mil mujeres pierden la vida en circunstancias violentas. Y de acuerdo a éste mismo la opacidad es uno de los problemas. En el periodo del 2007 a 2012 se cometieron 1,909 feminicidios en el país (ya comprobados y verificados). Nuestro país fue, entre el 2011 y el 2014 el quinto con el mayor crecimiento en su tasa de feminicidios.
El 20 de abril de éste año, fue publicado por la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia Contra las Mujeres, el Estudio “La Violencia Feminicida en México, aproximaciones y tendencias 1985-2014”.12
En el que señala que:
• En 2014 ocurrieron 2 mil 289 casos de feminicidios en México.
• Entre 1985 y 2014 son 47 mil 178 defunciones de mujeres presuntamente por homicidio.
• Sostiene que a nivel nacional existe un decremento en las tasas de homicidios contra mujeres y o entidades federativas incrementaron sus cifras: Tlaxcala, Tamaulipas, Hidalgo Sinaloa, Oaxaca, Nayarit, San Luis Potosí y Sonora.
• En 2014 a nivel nacional el estado de México ocupa el primer lugar con 359 muertes de mujeres presuntamente por homicidio; Guerrero el segundo con 176; Chihuahua el tercero con 167; Ciudad de México el cuarto con 141; Oaxaca el quinto con 133; Tamaulipas el sexto con 127 y Jalisco el séptimo con 106 muertes de mujeres presuntamente por homicidio.
• En 10 municipios se aglomeran los mayores índices de homicidios por cuestiones de género: Ecatepec de Morelos, Ciudad Juárez, Acapulco de Juárez, Culiacán, Tijuana, Chihuahua, Iztapalapa, Gustavo A. Madero, Guadalajara y León.
Cabe hacer hincapié en que se carece de estadísticas oficiales reales, debido a que muchas de las denuncias presentadas por los familiares ni siquiera son perseguidas de origen por feminicidio, ya sea porque la victima está desaparecida o porque sólo se persigue el delito de homicidio. De lo anterior es que no se pueda tener con certeza una cifra oficial.
Lo preocupante es que nuestra sociedad está acostumbrándose a vivir el día a día con los feminicidios. Niñas desaparecidas y luego encontradas muertas comienzan a tomar las primeras planas de periódicos internacionales.13 Pero, aún más allá de lo que nos deba preocupar la opinión pública internacional, es nuestro deber implementar acciones que verdaderamente auxilien, no sólo a la justicia o a los servidores públicos a castigar éste tipo de actos ilícitos, sino también dar a conocer a la sociedad en general, que nuestro país de ninguna manera seguirá permitiendo que sigan sucediendo éste tipo de acciones en contra de las mujeres.
La Secretaría de Gobernación se comprometió a dictar las acciones urgentes para los estados y municipios identificados como los de mayor índice de violencia feminicida. Pero no bastan hasta ahora las acciones ni los estudios que pueda acompañar, si no se enfoca verdaderamente a aplicar políticas públicas y capacitación, más allá del mero discurso.
Por todo lo anteriormente expuesto y con fundamento en los artículos en los artículos 71 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presento iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el primer párrafo del inciso a), numeral XXI, artículo 73 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Proyecto de Decreto
Único. Se reforma el primer párrafo del inciso A, numeral XXI, Artículo 73 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
XXI. Para expedir:
a) Las leyes generales que establezcan como mínimo, los tipos penales y sus sanciones en las materias de secuestro, feminicidios, desaparición forzada de personas, otras formas de privación de la libertad contrarias a la ley, trata de personas, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, así como electoral.
...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 http://www.ohchr.org/Documents/Issues/Women/WRGS/ProtocoloLatinoamerica noDeInvestigacion.pdf
2 http://www.genevadeclaration.org/measurability/global-burden-of-armed-v iolence/global-burden-of-armed-violence-2015.html
3 Naciones Unidas, “Declaración sobre la eliminación de la violencia contra la mujer”, resolución 48/104 de la Asamblea General, 20 de diciembre de 1993.
5 http://www.cepal.org/mujer/noticias/paginas/1/27401/InformeSecreGeneral .pdf
6http://www.genevadeclaration.org/fileadmin/docs/GBAV3/G BAV-2015-ExecSum-SP.pdf
7 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/9_070416.pdf
8 https://www.mujereslibresdeviolencia.gob.mx/
9 https://www.mujereslibresdeviolencia.gob.mx/
10 Estudio realizado por el CEDIP.
11http://www.inm.gob.mx/static/Autorizacion_Protocolos/S SA/Violencia_familiar_sexual_y_contra_las_mujeres_criterios_par.pdf
12 http://www.genevadeclaration.org/measurability/global-burden-of-armed-v iolence/global-burden-of-armed-violence-2015.html
13 https://www.gob.mx/conavim/documentos/la-violencia-feminicida-en-mexico -aproximaciones-y-tendencias-1985-2014
14 http://www.proceso.com.mx/?p=401355
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de septiembre de 2016.
Diputada María Concepción Valdés Ramírez (rúbrica)
Que expide la Ley General de Consulta de los Pueblos y Comunidades Indígenas de México, a cargo del diputado Victoriano Wences Real, del Grupo Parlamentario del PRD
El que suscribe, Victoriano Wences Real, diputado de la LXIII Legislatura, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, en ejercicio de la facultad que otorga el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y con fundamento en la fracción I, numeral I, del artículo 6, el numeral I del artículo 77 y el artículo 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión iniciativa con proyecto de decreto que expide la Ley General de Consulta de los Pueblos y Comunidades Indígenas de México, conforme a la siguiente
Exposición de Motivos
El Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales, fue adoptado el 27 de junio de 1989 por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, en su septuagésima sexta reunión realizada en Ginebra; ratificado por el Senado de la República el 11 de julio de 1990, y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de agosto de ese último año. El presidente de la República emitió el decreto promulgatorio del instrumento de ratificación de dicho convenio, el 25 de septiembre de 1990, que fue publicado el 24 de enero de 1991 en el Diario Oficial de la Federación. Dicho convenio establece en los artículos 6 y 7, respectivamente:
Artículo 6
1. Al aplicar las disposiciones del presente convenio, los gobiernos deberán
a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;
b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan; y
c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.
Artículo 7.
1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.
2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los pueblos interesados, con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo económico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones deberán también elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento.
3. Los gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas.
4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.
Asimismo, el 14 de agosto de 2001, en el Diario Oficial de la Federación se publicó el decreto de reformas y adiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 1o., 2o., 4o., 18 y 115, en materia de derechos y cultura indígenas.
El artículo 2o., Apartado B, del citado decreto consigna que “la federación, los estados y los municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos”.
Asimismo, señala que se deberá consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los estatales y municipales y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen.
Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones señaladas en este apartado, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, las legislaturas de las entidades federativas y los ayuntamientos, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán las partidas específicas destinadas al cumplimiento de estas obligaciones en los presupuestos de egresos que aprueben, así como las formas y procedimientos para que las comunidades participen en el ejercicio y vigilancia de las mismas.
Que no obstante que han transcurrido más de 10 años de la reforma del artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos sin que a la fecha se haya aprobado una ley de consulta indígena.
Debemos señalar que la Cámara de Diputados ya ha conocido de iniciativas de consulta indígena, sin embargo no ha existido el acuerdo para poder legislar, lo que resulta en detrimento de los pueblos y comunidades indígenas del país.
Debemos reconocer que la reforma constitucional en materia a la fecha sigue incompleta, debemos de generar marcos normativos que garanticen la autodeterminación de las comunidades indígenas, no hacerlo sería incumplir nuestra obligación como legisladores, por ello, la presente iniciativa tiene como propósito fundamental garantizar el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la consulta.
Por lo expuesto y con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55, fracción II, 56 y 60 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presento ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que expide la Ley General de Consulta de los Pueblos y Comunidades Indígenas de México
Único. Se expide la Ley General de Consulta de los Pueblos y Comunidades Indígenas de México, para quedar como sigue:
Ley General de Consulta de los Pueblos y Comunidades Indígenas de México
Capítulo Primero
Disposiciones Generales
Artículo 1o. La presente ley es de orden público e interés general, reglamentaria del artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo en materia de consulta a pueblos y comunidades indígenas, así como de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Tiene por objeto establecer los casos en que debe consultarse a las comunidades indígenas, y la forma en que deben llevarse a cabo las consultas, en sus fases de diseño, planeación, operación, seguimiento, y evaluación.
Artículo 2o. La consulta a pueblos y comunidades tiene por objeto
I. Establecer las bases y mecanismos para la consulta directa a las comunidades indígenas en los asuntos que establece la presente ley;
II. Conocer la opinión, la posición, o las aportaciones de las comunidades indígenas sobre temas o asuntos trascendentes, relacionadas a sus condiciones de vida, o cuando pretendan instrumentarse medidas legislativas, administrativas o políticas públicas dirigidas a pueblos y comunidades indígenas;
III. Permitir el diálogo intercultural y la construcción de consensos, para fortalecer la relación entre el Estado, los pueblos y comunidades indígenas y la sociedad;
IV. Alcanzar acuerdos, o lograr el consentimiento fundamentado previo de pueblos y comunidades indígenas, con respecto a medidas legislativas, programas sociales, o propuestas de políticas públicas que les sean aplicables;
V. Impulsar la participación efectiva de pueblos y comunidades indígenas en el diseño, la planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de los proyectos y programas orientados a fomentar su desarrollo integral; y
VI. Identificar las propuestas que los consultantes tomarán en consideración, como resultados de las consultas, según proceda, para incorporarlos en iniciativas de ley, planes y programas de desarrollo, reformas institucionales, o acciones que puedan impactar en el desarrollo de los pueblos y comunidades indígenas.
Artículo 3o. Para efectos de la presente ley se entiende por
I. Asamblea: máxima autoridad de las comunidades indígenas;
II. Autoridades Indígenas: las autoridades tradicionales, sean agrarias, administrativas, civiles y ceremoniales, electas mediante los procedimientos establecidos en los sistemas normativos de las comunidades;
III. CDI: Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas;
IV. Comunidad indígena. A las colectividades humanas que descienden de un pueblo indígena que habitan en el territorio del Estado desde antes de la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas;
V. Pueblos indígenas. Aquellos que forman una unidad social, económica y cultural y política, asentados en un territorio determinado y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres;
VI. Consulta: procedimiento por el cual le presentan a los pueblos y comunidades indígenas, iniciativas, propuestas de planes y programas, modelos de políticas públicas y reformas institucionales, que les afectan directamente, con el propósito de conocer sus opiniones y recoger e identificar sus propuestas;
VII. Consultante: La federación, las instituciones, dependencias, entidades u organismos de éstos, que se encuentren obligados a llevar a cabo las consultas con las comunidades indígenas;
VIII. Coordinación interinstitucional: estrategia de política pública que consiste en articular y coordinar los esfuerzos de los poderes del estado y de los municipios, orientados a racionalizar y eficientar los recursos públicos, con el propósito de atender los rezagos sociales y construir amplios consensos entre pueblos y comunidades;
IX. Padrón de comunidades indígenas: es la nómina o listado que se hace de las comunidades indígenas, para saber sus nombres, número de población, autoridades y organización, así como sus usos y costumbres; y
X. Registro de comunidades indígenas: es la inscripción asentada en el libro de gobierno, realizada por el Ejecutivo del Estado, a través de la Secretaría de Asuntos Indígenas, cuyo objeto es recabar información relacionada con su estructura, organización y cultura.
Artículo 4o. Las consultas que se lleven a cabo con las comunidades indígenas deben adecuarse a las circunstancias de éstos, con la finalidad de alcanzar acuerdos o el consentimiento informado, relacionado con las propuestas que las instituciones públicas les presenten y, en su caso, incorporar las recomendaciones y conclusiones que realicen.
Artículo 5o. En los procesos de consulta queda prohibido:
I. Inducir las respuestas de los consultados, con preguntas, acciones coactivas, o mensajes propagandísticos;
II. Introducir elementos técnicos o académicos que conduzcan a favorecer determinada tendencia o posición, relacionada al tema objeto de la consulta; y
III. Manipular cifras o distorsionar los resultados de la consulta.
Los servidores públicos que actualicen alguno de los supuestos que establece este artículo, incurrirán en responsabilidad y serán sancionados de conformidad con lo previsto en la ley de la materia.
Capítulo II
De los Sujetos de Consulta
Artículo 6o. La federación, garantizarán el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a ser consultados, respecto a los asuntos públicos fundamentales que les atañen directamente. Es obligación de los órdenes de gobierno, adoptar las medidas necesarias para hacer efectivo ese derecho.
Artículo 7o. Serán sujetos de consulta todos los pueblos y comunidades indígenas del país, que habitan en el territorio nacional, sin distinción de credo religioso, lengua, cultura, género, filiación partidista o ideológica.
Artículo 8o. Las autoridades, representantes y personas indígenas que participen en los procesos de consulta, deberán acreditar su identidad y la representación de su pueblo o comunidad ante la autoridad, institución u organismo consultante, y ratificarán su voluntad de participar por mandato en el ejercicio de consulta.
Capítulo III
De las Materias de Consulta a Pueblos y
Comunidades Indígenas
Artículo 9o. Serán objeto obligado de consulta
I. El Plan Nacional de Desarrollo;
II. Los planes de desarrollo urbano, y de centro estratégico de población, cuando afecten el territorio correspondiente a las comunidades indígenas;
III. El otorgamiento de concesiones, contratos, y demás instrumentos jurídicos que afecten el uso y disfrute de sus tierras o recursos naturales; y
IV. Forma de régimen de gobierno y elección de autoridades.
Artículo 10. No podrán ser materia de consulta los siguientes asuntos:
I. El nombramiento de mandos medios y superiores de los organismos especializados en la atención a pueblos indígenas, exceptuando al Secretario de Asuntos Indígenas del Estado de Guerrero;
II. El presupuesto consolidado en materia de desarrollo de los pueblos y comunidades indígenas, a ser incluido en el Presupuesto de Egresos del estado;
III. Las reformas del marco jurídico nacional que sean de carácter tributario o fiscal, así como las reformas de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y
IV. Ninguno que no esté contemplado en la presente ley.
Capítulo IV
De los Procedimientos de Consulta
Artículo 11. Toda consulta podrá realizarse cuando se considere necesario u obligado conforme a lo dispuesto en la presente ley, debiendo acordarse con las autoridades indígenas la fecha conveniente, con por lo menos treinta días de anticipación.
Las entidades normativas de la consulta del país serán
I. En el Poder Ejecutivo a través de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas en coordinación con las dependencias de la materia relacionada; y
II. En las entidades del país y Distrito Federal las representaciones locales de la comisión.
Artículo 12. Cualquiera de las entidades públicas según corresponda, podrá establecer al o los grupos técnicos operativos que se integrarán con la institución o instituciones que deban realizar la consulta.
Los procesos de consulta que se pretendan impulsar deberán tomar en cuenta las distintas fases de ésta, tales como
I. Diagnóstico de la situación por consultar;
II. Elaboración del marco lógico de consulta, calendario y presupuesto;
III. Concertación de la concurrencia institucional para la realización de la consulta;
IV. Establecimiento del grupo técnico operativo;
V. Diseño metodológico de la consulta;
VI. Trabajo pre-operativo con comunidades muestra;
VII. Emisión de convocatoria de la consulta;
VIII. Consulta directa en comunidades representativas de la situación a consultar;
IX. Sistematización de los resultados;
X. Análisis y documento ejecutivo de los resultados;
XI. Entrega a comunidades consultadas de los resultados;
XII. Difusión de los resultados de la consulta; y
XIII. Institucionalización de los resultados.
Artículo 13. Las convocatorias y demás aspectos relacionados con la consulta deberán darse a conocer a la asamblea de la comunidad, de forma escrita y a través de los medios que la misma generalmente utilice para la difusión de sus comunicados y, adicionalmente, publicarse en algún medio de comunicación oral u escrito del lugar, tanto en la lengua que se hable predominantemente en la comunidad, como en español.
Las autoridades, instituciones, u organismos consultantes entregarán, con cuando menos quince días naturales de anticipación a la Asamblea General y a las autoridades indígenas, los elementos de análisis para dejar claro el objeto y alcance de la consulta, a fin de que estos elementos surgidos de la experiencia o de las necesidades institucionales, se analicen con antelación y posibiliten la construcción de ideas, valores, argumentos, formas de resolver y de participar en los procesos institucionales, con base en la demanda y las capacidades de las comunidades indígenas.
Artículo 14. Las convocatorias de consulta deberán contener como mínimo los siguientes elementos:
I. Institución convocante;
II. Exposición de motivos;
III. Objetivos de la misma;
IV. Objeto, asunto, tema o materia o motivo de consulta;
V. Forma y modalidad de participación;
VI. Sedes y fechas de celebración; y
VII. La demás que se considere necesaria conforme a la materia de la consulta.
Artículo 15. Para llevar a cabo las consultas podrán celebrarse convenios de colaboración interinstitucionales, entre las dependencias e instituciones públicas de los órdenes de gobierno federal, estatal y municipal involucrados, en los que se establecerán los objetivos de aquéllas, y los compromisos que asumen los participantes para sumar y coordinar esfuerzos con el fin de hacer posible su eficiente realización.
Artículo 16. La autoridad, institución u organismo consultante, a fin de llevar a cabo las consultas, deberá
I. Considerar a la entidad normativa y su opinión en sus actos y designar a los miembros del grupo técnico operativo que llevará a cabo la consulta, y a su secretario técnico;
II. Aprobar el programa de trabajo y el calendario de actividades de la consulta que le presente el secretario técnico;
III. Definir los instrumentos técnicos y metodológicos que se aplicarán, así como dar seguimiento a las acciones que se realicen durante la consulta;
IV. Aprobar las sedes de la consulta, así como tramitar y proporcionar los recursos financieros, humanos y logísticos necesarios para llevarla a cabo;
V. Coordinar, supervisar y orientar los trabajos del grupo operativo; y
VI. Revisar los resultados de la consulta, enviarlos a las autoridades indígenas a la brevedad posible, y publicarlos, en su caso, en los medios de comunicación.
Artículo 17. La instrumentación operativa de las consultas estará a cargo de un Grupo Técnico Operativo, designado por la autoridad, institución u organismo consultante, el cual se integrará preferentemente con profesionales de diferentes disciplinas que estarán bajo su mando.
El Grupo Técnico Operativo será constituido únicamente durante el periodo que duren los procesos de consulta, y podrá contar con el auxilio de consultorías técnicas y de especialistas en la materia, para asesorarse sobre la metodología e instrumental de consulta que considere pertinentes, preferentemente la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas o de la entidad normativa.
Artículo 18. El Grupo Técnico Operativo contará con un secretario técnico que será el coordinador general del mismo, y fungirá como responsable de la ejecución de las acciones de consulta ante la autoridad, institución u organismo consultante. Para ser designado como tal se requiere
I. Tener amplio conocimiento de la materia indígena, y contar con experiencia en el ámbito de las políticas de desarrollo de pueblos y comunidades; y
II. No ser servidor público al momento de su designación, ni haber ocupado cargos de dirección en partido político alguno, por lo menos dos años anteriores al día de su nombramiento.
Artículo 19. Para ser parte del Grupo Técnico Operativo se requiere
I. Contar con amplio conocimiento de la diversidad económica, social y cultural de los pueblos indígenas;
II. Experiencia acreditada en la organización y operación de procesos de consulta en campo; y
III. Preferentemente, hablar la lengua indígena del pueblo o comunidad en la que vaya a realizarse la consulta.
Artículo 20. Corresponde al Grupo Técnico Operativo
I. Planear y desarrollar las acciones relacionadas con los procesos de consulta;
II. Formular el calendario de actividades de la consulta;
III. Presentar los instrumentos técnicos y metodológicos, así como la mecánica de los trabajos relacionados con la consulta;
IV. Acordar con las autoridades indígenas lo relativo a las convocatorias, y coordinar junto con éstas y las instituciones estatales encargadas de atención a comunidades indígenas;
V. Hacer llegar los documentos de consulta a las autoridades indígenas, al menos con quince días naturales de anticipación a la fecha de la consulta, y corroborar su entrega;
VI. Entregar las relatorías y el informe de actividades a más tardar quince días naturales después de realizada la consulta; y
VII. Sistematizar la información surgida de las consultas, y presentar sus resultados dentro de los quince días hábiles siguientes a la conclusión del proceso de consulta.
Capítulo V
De las Modalidades de las Consultas
Artículo 21. Las consultas que se hagan a los pueblos y comunidades indígenas deberán privilegiar la consulta directa a las comunidades indígenas, a través de las asambleas comunitarias que para tal efecto sean convocadas, con respeto a sus sistemas normativos en la organización y celebración de las mismas.
Dichas consultas podrán complementarse con algunas de las siguientes modalidades, eligiendo en cada caso la aplicable en consideración a la materia y amplitud de la consulta, así como la opinión de las autoridades indígenas:
I. Foros abiertos en los que se registren puntualmente las intervenciones orales y escritas de los participantes;
II. Talleres temáticos; y
III. Encuentros de servidores públicos de las instituciones públicas convocantes, con autoridades indígenas.
Artículo 22. Las sedes de los eventos de la consulta directa serán en las localidades que las comunidades consideren, a través de sus autoridades, y los eventos complementarios de la consulta se definirán atendiendo a los criterios de volumen y densidad de población consultada, en sus regiones tradicionales de asentamiento.
Artículo 23. Para asegurar la eficiente realización del proceso de consulta, el Grupo Técnico Operativo recibirá asesoría de las entidades normativas consultante. En su oportunidad este grupo brindará y multiplicará la asesoría técnica y cursos de capacitación al personal de apoyo que trabajará en las sedes, previamente a la celebración de los eventos.
Artículo 24. En cada uno de los eventos de las consultas organizados en las sedes deberá estar presente al menos un representante de los organismos e instituciones públicas convocantes, y uno más de las entidades normativas.
Artículo 25. A fin de generar transparencia en los procesos de consulta, se solicitará la presencia de organismos públicos y organizaciones de la sociedad civil, que tengan reconocimiento en trabajo de derechos humanos y derechos indígenas, instituciones académicas, observadores ciudadanos, y medios de comunicación, que constante la certeza de la consulta. Además de informar del proceso de consulta y sus resultados en los medios electrónicos, difundiendo las páginas de las entidades convocantes.
Artículo 26. Para la organización de la consulta se tomará como base el Padrón de Comunidades Indígenas, debiendo incluir según la región, a todas aquéllas que resulten afectadas por la ley, decreto, plan, programa o acciones materia de la consulta, considerando la representación de todas las localidades, barrios, ejidos o parajes que las integren, a través de las autoridades indígenas respectivas.
Capítulo VI
Del Resultado de las Consultas
Artículo 27. Los resultados de las consultas deberán difundirse con amplitud, en los medios electrónicos en forma bilingüe; y entregarse por escrito a las autoridades indígenas, en un plazo no mayor a sesenta días naturales posteriores a la consulta.
Artículo 28. Las instituciones públicas consultantes deberán tomar en consideración las propuestas y recomendaciones que resulten de la consulta, en la elaboración planes de desarrollo nacional, de políticas públicas, programas o reformas institucionales en materia indígena, que hayan sido objeto de la misma.
Artículo 29. El seguimiento de la aplicación o incorporación efectiva de las propuestas y recomendaciones que hubieran surgido de los procesos de consulta, estarán a cargo de las comunidades indígenas consultadas, a través de sus autoridades.
Capítulo VII
De las Sanciones Aplicables
Artículo 30. Se considerará violación de esta ley que los servidores públicos de la federación, así como sus dependencias y entidades, pretendan aplicar programas, proyectos o políticas públicas, o legislar en asuntos que afectan directamente a dichos pueblos, sin haberlos consultado en los términos previstos por la presente ley.
Artículo 31. Los pueblos y comunidades indígenas podrán interponer denuncias y quejas por violaciones al derecho de consulta, contra los servidores públicos que infrinjan esta Ley, solicitando ante las autoridades competentes sean sancionados conforme a la legislación vigente.
Transitorios
Primero. Esta ley entrará en vigor a los sesenta días naturales siguientes a su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Poder Ejecutivo, a través de la Secretaría de Gobernación, deberá difundir la presente ley en el sistema de radiodifusoras indígenas; traducirla en las lenguas del país, y distribuirla entre los pueblos y comunidades, dentro de los siguientes ciento veinte días naturales contados a partir de la publicación del respectivo decreto de ley.
Tercero. Remítase al titular del Poder Ejecutivo para los efectos legales correspondientes.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de octubre de 2015.
Diputado Victoriano Wences Real (rúbrica)
Que adiciona el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado David Jiménez Rumbo, del Grupo Parlamentario del PRD
Planteamiento del problema
Cuando hablamos de la administración de justicia, necesariamente debemos referirnos al poder judicial, cuya función es necesaria e indispensable en toda sociedad democrática y desarrollada, la administración de la justicia; cosa nada fácil, ya que de sus determinaciones dependen, la armonía y permanencia de la seguridad jurídica para la población; por lo cual una justicia pronta, rápida y expedita se garantiza en todo momento la certeza de los derechos de los habitantes de un país.
En México, los juicios, procesos judiciales y desahogo de probanzas en la administración de justicia, llevados a cabo por los Tribunales Judiciales encargados de la administración de justicia del fuero común, así como los Tribunales Federales, son lentos, caros, tortuosos y almacenan grandes cantidades de papel en cada uno de los casos. Este proceso se puede desacelera y hace eficientes los trámites, los procesos y los acuerdos; alejando distancias entre el ciudadano, las partes involucradas en el mismo y la autoridad.
Sin duda el quehacer de los Poderes judiciales tanto federales como locales, es arduo, requiere de una celeridad y transparencia en sus procesos, la cual puede lograrse coadyuvando las nuevas tecnologías con el quehacer diario de quienes realizan los trámites y actuaciones en un proceso de carácter judicial y con la conformación de nuevos mecanismos jurídicos que hagan más asequible la función jurisdiccional en el país.
En este sentido, la propuesta que se presenta crea un sistema paralelo a los mecanismos tradicionales de resolución de controversias, para ofrecer un método judicial alterno de carácter consultivo, destinado a ayudar a los órganos jurisdiccionales a cumplir y aplicar las leyes expedidas por el Poder Legislativo, con la orientación de los alcances de interpretación normativa, sin someterlos al formulismo y al sistema de sanciones que caracteriza el proceso contencioso.
I. Argumentos
Los retos del Poder Judicial en los ámbitos federal y estatal en los últimos años han pasado de ser la atención de las cargas de trabajo, a la agilidad de los procesos, a la transparencia, a la rendición de cuentas, a la vigilancia de los derechos humanos, por lo que se ha pasado de atender no solo cantidad y calidad en las resoluciones, pues la administración de justicia debe estar acompañada de agilidad, calidad y humanidad.
Las reformas constitucionales imponen además de nuevas cargas de trabajo, la revisión normativa a través de la interpretación de sus normas y otorga atribuciones novedosas a los Poderes Judiciales, con ello, los órganos jurisdiccionales tienen el reto presupuestal de hacer más con menos, lo que ha hecho que las entidades de justicia no transiten hacía juicios más ágiles y transparentes, pues los postulados de justicia requieren una mejor, más costosa y moderna infraestructura.
Así la constante en todos los Tribunales Federales y locales, es la proporcionalidad que guarda el tamaño de su litigiosidad con el tamaño de la economía de su entidad y el presupuesto que reciben, por lo que si queremos dar mayor confianza a los capitales para la inversión y favorecer el incremento de la actividad económica, sin duda el apoyo que se brinde a los poderes judiciales es fundamental, y hacerlo de forma urgente, en virtud de que todos y cada uno responden a los mismos principios y garantías procesales, tanto en el fuero federal como el fuero común.
La dinámica social que implica el crecimiento de la población, el desarrollo económico del país y la promulgación de nuevos ordenamientos legales o la reforma de éstos como generadores de una demanda creciente de impartición de justicia pronta y expedita, propicia el aumento en las cargas de trabajo que afrontan todos los Tribunales del país, situación que trae aparejada la necesidad de contar con órganos jurisdiccionales suficientes para abreviar el tiempo en el dictado de las resoluciones, y con ello, cumplir con el imperativo consagrado en el artículo 17 de la Constitución federal.
Ahora bien conforme al modelo constitucional en México, la interpretación normativa por regla general es viable de forma casuística y de forma contenciosa, y según el órgano facultado para interpretar las leyes, la interpretación puede ser legislativa o judicial, puesto que el tradicional principio de división de poderes soló permite a los poderes legislativo y judicial llevar a cabo la función interpretativa de las leyes, aunque recientes criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación alude a la interpretación administrativa a través de circulares. (Tesis: 2a. CXLI/2001.)
Conforme a las bases previas el gobernado tiene que ocurrir al procedimiento contencioso para que el órgano jurisdiccional no solo interprete las normas aplicables, sino establecer la veracidad de los hechos puestos a su consideración y decidir el derecho aplicado el caso concreto, y con ello, iniciar la cadena impugnativa que puede durar años para establecer precedentes orientadores para casos similares y futuros. A lo anterior hay que sumar la dispersión de criterios de los Tribunales Colegiados de Circuito del Poder Judicial de la Federación, lo que en la práctica provoca litigios largos y costosos.
Bajo estos parámetros de medición de la justicia en nuestro país, resulta necesario implementar nuevas bases constitucionales para que los operadores ejecutivos de los instrumentos normativos tengan caminos más expeditos para encontrar criterios orientadores para normar su actividad, y evitar el excesivo camino de la judicialización de los asuntos cotidianos, para ello se propone dotar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la atribución de generar opiniones consultivas, en donde en su calidad de Corte de Constitucionalidad no está llamada a resolver cuestiones de hecho para verificar su existencia sino emitir su opinión sobre la interpretación de una norma jurídica. En este sentido se le otorga a nuestro máximo órgano de control de constitucionalidad una función asesora, que le permite tener a los operadores normativos una orientación y actitud preventiva en la aplicación de la norma, de tal modo que opiniones tendrán efectos vinculatorios que tienen las resoluciones contenciosas, dada la fuerza jurisdiccional del ente que la emite, sin duda serán de referencia para la resolución de casos concretos.
Esta propuesta no es lejana a nuestro ordenamiento jurídico, pues en la actualidad existe la función consultiva en la administración pública federal, como se verá a continuación:
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
Artículo 159. La Secretaría integrará órganos de consulta en los que participen entidades y dependencias de la administración pública, instituciones académicas y organizaciones sociales y empresariales. Dichos órganos tendrán funciones de asesoría, evaluación y seguimiento en materia de política ambiental y podrán emitir las opiniones y observaciones que estimen pertinentes. Su organización y funcionamiento se sujetará a los acuerdos que para el efecto expida la Secretaría.
Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales
Artículo 192. 1. El Consejo General del Instituto ejercerá las facultades de supervisión, seguimiento y control técnico y, en general, todos aquellos actos preparatorios a través de la Comisión de Fiscalización, la cual estará integrada por cinco consejeros electorales y tendrá como facultades las siguientes:
j) Resolver las consultas que realicen los partidos políticos;
Código Fiscal de la Federación
Artículo 34. Las autoridades fiscales sólo estarán obligadas a contestar las consultas que sobre situaciones reales y concretas les hagan los interesados individualmente. La autoridad quedará obligada a aplicar los criterios contenidos en la contestación a la consulta de que se trate, siempre que se cumpla con lo siguiente:
I. Que la consulta comprenda los antecedentes y circunstancias necesarias para que la autoridad se pueda pronunciar al respecto.
II. Que los antecedentes y circunstancias que originen la consulta no se hubieren modificado posteriormente a su presentación ante la autoridad.
III. Que la consulta se formule antes de que la autoridad ejerza sus facultades de comprobación respecto de las situaciones reales y concretas a que se refiere la consulta.
La autoridad no quedará vinculada por la respuesta otorgada a las consultas realizadas por los contribuyentes cuando los términos de la consulta no coincidan con la realidad de los hechos o datos consultados o se modifique la legislación aplicable.
Las respuestas recaídas a las consultas a que se refiere este artículo no serán obligatorias para los particulares, por lo cual éstos podrán impugnar, a través de los medios de defensa establecidos en las disposiciones aplicables, las resoluciones definitivas en las cuales la autoridad aplique los criterios contenidos en dichas respuestas.
Las autoridades fiscales deberán contestar las consultas que formulen los particulares en un plazo de tres meses contados a partir de la fecha de presentación de la solicitud respectiva.
El Servicio de Administración Tributaria publicará mensualmente un extracto de las principales resoluciones favorables a los contribuyentes.
Como puede observarse este Congreso de la Unión ha encontrado mecanismos no jurisdiccionales para que los operadores de la norma obtengan criterios respecto a la aplicación e interpretación de la legislación en su ámbito de competencia. Con base en esa potestad normativa, la autoridad administrativa tiene la facultad de dar respuesta a las consultas que le sean formuladas, con el propósito de esclarecer el sentido del ordenamiento normativo.
Sin embargo, acorde al principio a la tutela judicial efectiva las opiniones, dictámenes o respuestas derivadas a la función consultiva administrativa pueden ser objeto de revisión por parte del Poder Judicial de la Federación, primero, en un ámbito de legalidad privilegiando la revisión integral de los principios de congruencia y exhaustividad y, en segundo plano, a determinar si se ajustan al orden constitucional y legal en la materia atinente.
Conforme a los puntos desarrollos, la presente propuesta legislativa plantea la reforma constitucional para que de forma expresa se otorgue facultades de emitir opiniones a las consultas respecto a la interpretación y aplicación de cualquier norma positiva del ordenamiento jurídico mexicano a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a las siguientes bases:
1. La función Consultiva de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tiene como objeto el constituirse en un medio de control preventivo de Constitucionalidad de los ordenamientos en vigencia en el ordenamiento jurídico, con el carácter vinculante de una resolución contenciosa jurisdiccional.
Esta atribución otorgada para pronunciarse sobre la interpretación o aplicación de la norma jurídica a la luz de los tratados internacionales y de la propia Constitución, requiere que la condiciones para su ejercicio en términos generales, a juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sean:
a) La naturaleza intrínseca del caso de manera que su resolución revista un interés superlativo reflejado en la gravedad del tema, es decir, en la posible afectación o alteración de valores sociales, políticos o, en general, de convivencia, bienestar o estabilidad del Estado mexicano relacionados con la administración o impartición de justicia; y
b) Que el caso revista un carácter trascendente reflejado en lo excepcional o novedoso que entrañaría la fijación de un criterio jurídico relevante para su aplicación en casos futuros o la complejidad sistémica de los mismos.
2. La facultad de solicitar la opinión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estará reservada a requerimiento expreso de autoridad legitimada, estimando que tienen esa calidad aquellos que contempla la fracciones I y II, del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
3. Acorde a lo anterior los efectos de la opinión consultiva que emita la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tendrá el carácter vinculatorio y orientador para los órganos jurisdiccionales del país.
Proyecto de
Decreto que adiciona la fracción IV, al artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Para quedar en los siguientes términos:
Artículo 105. ...
I. ...
II. ...
III. ...
IV. A solicitud de cualquiera de los sujetos de las fracciones I y II de este artículo, emitirá opiniones respecto de cuestión jurídica planteada a. Toda opinión será expuesta en términos precisos, expresando las razones que la motivan, contendrá preguntas específicas respecto a la consulta y será acompañada de la documentación que pueda coadyuvar a resolver lo planteado. Las opiniones que la Suprema Corte de la Nación, serán vinculatorias y obligatorias en términos de las reglas establecidas para integrar jurisprudencia.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de septiembre de 2016.
Diputado David Jiménez Rumbo (rúbrica)
Que reforma y adiciona el artículo 107 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a cargo del diputado David Jiménez Rumbo, del Grupo Parlamentario del PRD
El suscrito, David Jiménez Rumbo, integrante de la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión y del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6, numeral 1, fracción I, 77, numeral 1, y 78, numeral 1, del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la presente Iniciativa con proyecto de decreto, por el que se reforma el párrafo primero y se adicionan el inciso h) y tres párrafos a la fracción II del artículo 107 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, de acuerdo con lo siguiente:
I. Problemática
Hoy existe una opacidad muy fuerte en varios rubros de la operación presupuestal de la administración pública federal. Uno de estos rubros son los relacionados en el destino y ejercicio de los recursos derivados de las multas y sanciones económicas, por lo que el uso adecuado de los ingresos obtenidos por este concepto ofrece la oportunidad de restituir a la sociedad parte del bienestar perdido.
Por ello resulta necesario que haya transparencia sobre su ejercicio; de lo contrario, se corre el riesgo de que estos recursos sean desaprovechados, mal utilizados, o bien que la búsqueda de rentas convierta a estas multas en simples transferencias entre agentes es por ello que, existen diversas leyes que consideran multas o sanciones económicas a quienes las violen, y en algunas de éstas ya se especifica el destino y uso de estos recursos; como es el caso de las siguientes leyes:
Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal; Ley General para el Control del Tabaco; Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables; Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; y Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos, entre otras.
II. Argumentos que sustentan la presente iniciativa
La importancia de la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión pública radican en que todas las decisiones gubernamentales y administrativas deberán estar al alcance del público en forma clara, accesible y veraz.
De esta manera, el presupuesto gubernamental estará bajo constante escrutinio, favoreciendo la sujeción a la ley, a la honestidad y a la responsabilidad de las instituciones y servidores públicos. Lo que no pueda ser medido difícilmente podrá ser evaluado. Por tanto, es necesario contar con herramientas eficientes que permitan el análisis del gasto público.
La transparencia y la rendición de cuentas en el sector público, servirá para contrastar los objetivos planteados por el gobierno contra la distribución del gasto gubernamental. De esa forma, además de evaluar la eficiencia del erario, podrán detectarse más fácilmente los casos de corrupción (García Silva, Betzaida. Instituciones y servidores públicos responsables: Transparencia y rendición de cuentas en la gestión pública http://www.cee-nl.org.mx/educacion/certamen_ensayo/sexto/BetzaidaGarcia .pdf Revisado el 8 de junio de 2016).
En el pasado reciente, los organismos públicos no tenían siquiera la obligación de publicar la información sobre su presupuesto, como sueldos o contratación de funcionarios.
En la actualidad se ha avanzado en la generación de información, el establecimiento de un sistema de evaluación del desempeño y la creación de órganos técnicos y de fiscalización en todos los ámbitos de gobierno. Pero si bien es cierto, pese a que hay mayor publicidad acerca de información financiera y presupuestal, hoy nos vemos en la necesidad de conocer con más detalle y precisión hacia dónde se dirigen los recursos públicos que se generan y como se transfieren, y si se ejercieron de forma eficaz y eficiente y si se cumplieron los objetivos y las metas.
En la actualidad, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria considera la orientación del presupuesto hacia resultados y la mejora en la calidad del gasto público, mediante el establecimiento de un sistema de evaluación del desempeño, en el cual deben incorporarse indicadores estratégicos y de gestión para evaluar el desempeño de las dependencias gubernamentales y los programas públicos.
Los resultados de las evaluaciones de desempeño deberán tomarse en cuenta para la implementación de acciones de mejora de dichos programas o bien, de ser el caso, para suprimir o modificar programas.
Por ello, la prioridad en materia de gasto es garantizar resultados y generar beneficios tangibles a los destinatarios de las políticas públicas. Ante el cúmulo de necesidades y las limitaciones existentes en materia de ingresos es imprescindible que el uso y aplicación de los recursos públicos sea eficiente y eficaz, pero al mismo tiempo que genere condiciones para elevar la calidad de vida de la población.
Uno de los temas de la administración pública que tienen mayor opacidad es el destino de los ingresos que se obtienen por las multas y sanciones económicas que se imponen en leyes federales.
Diversas disposiciones del orden federal imponen sanciones por incumplimiento a su mandato, asimismo dichas normas establecen el destino de su recaudación, por ejemplo:
• Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal. El artículo 74 Bis establece: “Los ingresos derivados por concepto de multas a que se refiere la fracción I del presente artículo se destinarán a la Secretaría de Seguridad Pública para cubrir gastos de operación e inversión en programas vinculados a la propia seguridad pública y de manera específica se destinará 20 por ciento del total a prevención del delito, en tanto que los derivados de la fracción II se destinarán conforme a lo establecido en el último párrafo del artículo 74 de esta ley”.
• Ley General para el Control del Tabaco. El artículo 50 refiere: “El monto recaudado producto de las multas será destinado al Programa contra el Tabaquismo y a otros programas de salud prioritarios”.
• Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables. Artículo 144. Los ingresos que se obtengan de las multas por infracciones a lo dispuesto en esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones que de ella se deriven, así como los que se obtengan del remate en subasta pública o la venta directa de los bienes decomisados se destinarán a la integración de fondos para desarrollar programas vinculados con la inspección y la vigilancia, de conformidad con las disposiciones legales aplicables.
• Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. Artículo 175 Bis. Los ingresos que se obtengan de las multas por infracciones a lo dispuesto en esta Ley, sus reglamentos y demás disposiciones que de ella se deriven, así como los que se obtengan del remate en subasta pública o la venta directa de los bienes decomisados, se destinarán a la integración de fondos para desarrollar programas vinculados con la inspección y la vigilancia en las materias a que se refiere esta ley.
• Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos. Artículo 115. Los ingresos que se obtengan de las multas por infracciones a lo dispuesto en esta ley y en las disposiciones que de ella se deriven, se destinarán a la integración de fondos para la remediación de sitios contaminados que representen un riesgo inminente al ambiente o a la salud.
Es indispensable que en los informes respecto a la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública, que el Ejecutivo federal tiene como obligación presentar al Congreso de la Unión, queden incluidos en un apartado específico donde se detalle el destino y uso de las multas y sanciones económicas considerados en las leyes federales.
El uso de los recursos por multas y sanciones económicas representa un ingreso importante para la federación, pues la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2016 establece por este rubro una proyección económica alrededor de mil 726.0 millones de pesos, lo que representa 13.31 por ciento más del presupuesto que tiene asignado la función pública.
III. Consideraciones que justifican la modificación del artículo 107 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
Actualmente, el artículo 107 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, únicamente obliga a los entes públicos a entregar información; es decir, que todos los ejecutores del gasto son responsables de remitir a la Secretaria de Hacienda y Crédito Público toda la información relativa a los ingresos obtenidos a través de informes trimestrales. Con base en la información reportada por las dependencias, la SHCP debe entregar al Congreso informes trimestrales relativos a la ejecución del Presupuesto de Egresos, incluyendo los principales indicadores sobre resultados y avances de los programas en el cumplimiento de sus metas e impacto social.
Sin embargo, en dicho ordenamiento, no se consideran criterios mínimos de información presupuestal en los reportes entregados en relación a los ingresos por multas y sanciones, destino otorgado y evaluación de las metas de las erogaciones programadas por estos conceptos.
Las dependencias gubernamentales no dan a conocer información detallada de las erogaciones cuyo origen son multas y sanciones en general y poco se conoce de los resultados y desempeño del gasto en inversión y que estos estén cada vez más vinculados con las necesidades y demandas directas de la población, a través de un mecanismo eficaz estableciendo para ello reglas de transparencia y rendición de cuentas que favorezcan la difusión de información sobre la obra y los programas desarrollados por todo ente público, a fin de que los ciudadanos puedan conocer, opinar y evaluar el desempeño de las políticas públicas.
Se propone incluir en el texto normativo la participación de la Auditoría Superior de la Federación, a efecto de que dicha entidad fiscalizadora tenga una participación más directa en el proceso de verificación de los informes que la administración pública federal entrega trimestralmente.
Por otro lado, se propone que el órgano de fiscalización tenga las facultades en términos de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, para determinar y sancionar con apego a la ley a cualquier entidad, dependencia, y servidores públicos que haga mal uso de estos recursos provenientes por el concepto de estos aprovechamientos, y aplicará directamente las indemnizaciones y sanciones económicas correspondientes
La iniciativa plantea, por una parte, ampliar las obligaciones de información de los organismos públicos en todos los ámbitos de gobierno y establecer la obligación de poner a disposición de esta soberanía un reporte pormenorizado de todas y cada una las acciones gubernamentales emprendidas con la capitalización por los conceptos de sanciones derivadas de leyes federales, conforme a la premisa de que la transparencia en el uso de estos recursos asegurará que éstos sean destinados al fin que por ley les ha sido conferido; favoreciendo con esto tener un mejor análisis sobre el uso racional de éstos aprovechamientos; evitando con esto, subejercicios y, por ende, desvíos de estos recursos; lo cual dará certidumbre a los agentes sobre las importancias de estas multas, y, en suma, se generará mayor rendición de cuentas de sus ejecutores.
Por lo expuesto someto a consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 107 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, fracción I, se adicionan los incisos h) a k)
Primero . Se modifica el párrafo primero del artículo 107 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para quedar como sigue:
Artículo 107. El Ejecutivo federal, a través de la secretaría, entregará al Congreso de la Unión y a la Auditoría Superior de la Federación informes mensuales y trimestrales en los siguientes términos:
Segundo. Se adicionan el inciso h) y tres párrafos a la fracción II del artículo 107 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para quedar como sigue:
Artículo 107. [...]
h) Un apartado específico que contenga el origen, y destino del ejercicio a detalle de los recursos provenientes por el concepto de multas o sanciones económicas previstas en las leyes federales.
II. ...
...
...
...
...
...
...
Será obligación de la Auditoría Superior de la Federación, en coadyuvancia con la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados, fiscalizar el estricto cumplimiento de las disposiciones de esta ley por parte de los sujetos obligados, conforme a las atribuciones que le confieren la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La Auditoría Superior de la Federación sancionará con apego a la ley a cualquier entidad, dependencia, y servidores públicos que haga mal uso de estos recursos provenientes por el concepto de estos aprovechamientos y aplicará directamente las indemnizaciones y sanciones económicas correspondientes, iniciando para ello el fincamiento de otro tipo de responsabilidades a que haya lugar, derivadas del incumplimiento de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
La Auditoría Superior de la Federación procederá al fincamiento de las responsabilidades que correspondan, en caso de que derivado de una auditoría practicada detecte actos ilegales relacionados con las obligaciones por el concepto de multas y sanciones mencionadas, y en caso de ser procedente, dará inicio a los procedimientos en materia de responsabilidad penal.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de septiembre de 2016.
Diputado David Jiménez Rumbo (rúbrica)
Que adiciona los artículos 6, 20 y 29 de la Ley Federal de la Defensoría Pública, a cargo del diputado Waldo Fernández González, del Grupo Parlamentario del PRD
Waldo Fernández González, diputado federal a la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, e integrante del Grupo Parlamentario del PRD, con fundamento en los artículos 71, fracción 11, 73, fracción XIV, y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como en los artículos 6, numeral 1, fracción I, y 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del Congreso de la Unión, iniciativa con proyecto de decreto, por el que se deroga el párrafo octavo del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Planteamiento del problema
El 18 de junio, entró en vigor el nuevo Sistema de Justicia Penal el cual ha instaurado en el país la nueva modalidad del sistema de justicia, a fin de darle mayor certeza y celeridad a los procesos judiciales. Lo que implica que la defensa pública deberá ser de calidad.
Hoy en día la desigualdad económica ha provocado, que muchos mexicanos no puedan contar con los suficientes recursos para acceder a una defensa de calidad, es por ello, que la defensoría pública juega un papel importante para abatir las desigualdades en que se encuentran aquellos grupos vulnerables como lo son: los adultos mayores, los desempleados, los migrantes, las personas con capacidades especiales, entre otros.
Hablar de defensoría pública, es darle protección jurídica a las clases más necesitadas con lo cual se está dando una función que tiene el Estado que es la protección de los derechos humanos, no más presuntos culpables en nuestros penales.
Argumentación
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 20, inciso B, fracción VIII, señala que:
“Toda persona imputada, tendrá derecho a una defensa adecuada por abogado, al cual elegirá libremente incluso desde el momento de su detención. Si no quiere o no puede nombrar un abogado, después de haber sido requerido para hacerlo, el juez le designará un defensor público. También tendrá derecho a que su defensor comparezca en todos los actos del proceso y éste tendrá obligación de hacerlo cuantas veces se le requiera”.
La Declaración Universal de Derechos Humanos en su artículo 11 numeral 1, señala que1:
“Toda persona acusada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad, conforme a la ley y en juicio público en el que se le hayan asegurado todas las garantías necesarias para su defensa”.
Por otro lado, el artículo 8 incisos d) y e), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, mencionan que:
“Derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor”.
“Derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrar e defensor dentro del plazo establecido por la ley”.
Como podemos observar en estos ordenamientos jurídicos se regula la defensoría pública en nuestro país.
De acuerdo al informe anual de labores 2015-2016, el Instituto cuenta con una plantilla 891 Defensores Públicos, 161 asesores jurídicos, 46 asesores sociales (analistas especializados) y mil 242 oficiales administrativos, distribuidas en todo el territorio nacional.
Asimismo, este informe señala que en defensa en averiguación previa se otorgaron 21 mil 362 servicios: defensa a 18 mil 620 personas, asistiendo a 2 mil 742 en diligencias ministeriales.
En lo que se refiere a defensa en primera instancia, realizaron 20 mil 866 defensas, haciendo 112 mil 170 visitas a defendidos y promoviendo 2 mil 635 juicios de amparo. En la defensa de segunda instancia asumieron el patrocinio de 33 mil 647 inculpados y sentenciados promoviendo 4,629 juicios de amparo.
En cuanto a la ejecución de sentencias, intervinieron en 7 mil 493 casos, de los cuales 4 mil 497 corresponden a inicio del procedimiento de ejecución de pena, en 2.996 se tramitaron incidentes no especificados.
Ahora bien, hay algo de llamar la atención en el informe en donde se menciona que:
En el Complejo Penitenciario Islas Marías se brindó el servicio de defensa penal a través de 5 defensores públicos y 4 oficiales administrativos con los siguientes resultados: se otorgaron 309 orientaciones, 3 mil 808 servicios de defensa consistentes en la promoción y seguimiento de amparos indirectos contra actos de autoridades del propio complejo.
Sin embargo con estos datos, de los párrafos anteriores nos podemos dar cuenta de que la carga de trabajo es abundante, lo que significa que se encuentran con pocas posibilidades de hacer una defensa jurídica de calidad.
En el ámbito internacional, podemos ver que en Nicaragua la Dirección de Defensores Públicos cuenta con auxiliares en abogacía, para que colaboren con los defensores públicos en el ejercicio de sus cargos y tendrán las funciones que les señalen la dirección y la presente ley. Así también, los estudiantes de las escuelas de Derecho que hubiesen concluido el tercer año, de la carrera, incorporados en Bufetes Jurídicos, pueden ejercer las funciones equivalentes de auxiliares de defensa pública o defensores de oficio.
En nuestro país, en algunas entidades es algo que ya sucede, por ejemplo en Sonora de conformidad con la Ley Orgánica de la Defensoría de Oficio, los pasantes pueden suplir las faltas temporales o absolutas de los defensores de oficio y estos últimos deben informar en caso de que los pasantes incurran en negligencia.
En la Ley del Servicio de Defensoría de Oficio para Nayarit, se prevé que el secretario de Gobierno pueda por necesidades del servicio dispensar el requisito del título de licenciado en derecho a los aspirantes a defensores de oficio, debiendo estos ostentar el carácter de pasantes y titularse en un plazo máximo de seis meses a partir de que obtuvieron su nombramiento.
De acuerdo con el doctor Miguel Carbonell en un artículo denominado “Demasiados abogados” señaló que son un poco más de 255 mil los estudiantes de derecho en México. Lo que significa que hay que abrir nuevas oportunidades a los estudiantes de derecho por medio de esta opción.
Cabe mencionar que la presente iniciativa se ve reforzada con el criterio que ha emitido la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la siguiente tesis:
Defensor de oficio. Dispensa condicionada del título profesional a los pasantes en derecho (legislación del estado de Morelos).
Si bien es cierto que el artículo 11, fracción III, de la Ley Orgánica de la Defensoría Pública del estado de Morelos sería la que para ser defensor de oficio se requiere ser licenciado en derecho con título legalmente expedido y registrado, también lo es que en la parte final del citado numeral se otorga una dispensa a los pasantes en derecho para ocupar ese cargo, siempre y cuando el nombrado asuma el compromiso de sustentar y aprobar en el plazo de seis meses el examen profesional; de ahí que no constituya un requisito indispensable que quien desempeñe el cargo de defensor de oficio en un asunto penal cuente con título profesional; lo cual es acorde con el artículo 20, Apartado A, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que éste no refiere que el defensor de oficio deba ser licenciado en derecho.
Tercer Tribunal Colegiado del Décimo Octavo Circuito.
Amparo directo 602/2007. 31 de octubre de 2007. Unanimidad de votos. Ponente: Alejandro Roldán Velázquez. Secretario: Salvador Núñez González.
Nota: Por ejecutoria de fecha 10 de septiembre de 2008, la Primera Sala declaró inexistente la contradicción de tesis 59/2008-PS en que participó el presente criterio.
Cabe destacar y de acuerdo al informe de labores 2015-2016 del Instituto de Defensoría Pública, la firma de un convenio con la facultad de Derecho de la UNAM para que alumnos de ese institución puedan realizar sus prácticas profesionales, trayendo como consecuencia que 10 de ellos ya se encuentran adscritos al área de asesoría jurídica y al de defensa penal.
Es por ello que la presente propuesta encuentra otro sustento para transitar de forma favorable.
Por lo expuesto y en virtud de que la siguiente Iniciativa ayudaría a los jóvenes egresados de la carrera de derecho, someto a su consideración la siguiente iniciativa:
Fundamento legal
Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción 11, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77 Y 78 Y demás relativos y aplicables del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración del pleno de la Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de:
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Defensoría Pública.
Único: Se adiciona la fracción VII y se recorre la subsecuente para ser VIII al artículo 6; se adiciona la fracción I bis al artículo 20 y se adicionan las fracciones XII y XIII recorriéndose la subsecuente para ser XIV al artículo 29, de la Ley de Defensoría Pública, para quedar como sigue:
Artículo 6. Los defensores públicos y asesores jurídicos están obligados a:
I. a VI. ...
VII. Informar al director general del Instituto Federal de Defensoría Pública, en los casos que los pasantes incurran en negligencia en las defensas que le fueron encomendadas; y
VIII. ...
Artículo 20. ...
I. ...
1 Bis. Se permitirá la contratación de abogados pasantes, siempre y cuando hayan acreditado el examen de conocimientos que para tal efecto realice el Instituto de Defensoría Pública, quienes serán designados para suplir faltas temporales o absolutas de defensores. Dichos pasantes contarán con el plazo improrrogable de un año para presentar los documentos que lo acrediten como licenciado en derecho;
II. y III. ...
Artículo 29. ...
I. a XI. ...
XII. Publicar en la página de internet del Instituto Federal de Defensoría Pública el informe anual de Labores;
XIII. Establecer un Padrón de Defensores Públicos, de carácter público y que contenga los datos de los abogados y pasantes acreditados por el instituto, y
XIV. ...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el siguiente día al de su publicación, en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Instituto Federal de Defensoría Pública contará con sesenta días a partir de la entrada en vigor del presente decreto para levantar el Padrón de Defensores Públicos a que hace referencia la fracción XIII del artículo 29 de la presente ley.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de septiembre de 2016.
Diputado Waldo Fernández González (rúbrica)