Iniciativas

Iniciativas

Que reforma los artículos 11 y 14-A de la Ley Federal de Derechos, a cargo de la diputada Arlet Mólgora Glover, del Grupo Parlamentario del PRI

La que suscribe, diputada Arlet Mólgora Glover, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LXIII Legislatura, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como los articulas 77 y 78, del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de la Cámara de Diputados, la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que reforman el inciso a) de la fracción II del artículo 11 y los puntos 1 y 2 del Tabulador de Cuotas Comprendido en el inciso b) de la fracción I del artículo 14-A ambos numerales de la Ley Federal de Derechos, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

El derecho marítimo es el conjunto de normas jurídicas que regulan los hechos y relaciones surgidas con ocasión de la navegación por el mar.1 Tiene por objeto la actividad navegatoria, independientemente del fin que persiga, puede ser con fines deportivos, turísticos, pesqueros recreacional o científicos.

Algunos autores, han enfocado el estudio de este derecho esencialmente como derecho del transporte: un derecho especial regulador y protector del ejercicio de la empresa de navegación lucrativa, con el naviero como sujeto, el buque mercante como objeto y fletamento como acto jurídico central.2

A partir de la doctrina que expresa la existencia del Derecho Marítimo, es importante advertir la importancia de la aplicación y la observancia del mismo en nuestro país, debido a que México tiene una vocación marítima por naturaleza, así lo demuestran nuestros más de 11 mil kilómetros de litorales, playas, costas, puertos naturales, ensenadas y golfos, entre ellos los más grandes del mundo.3

En este sentido, México ha regulado el derecho marítimo otorgando a la federación la potestad de normar todo lo concerniente con las aguas de los mares dentro del territorio y la navegación marítima en el territorio mexicano.

De acuerdo con Rafael de Pina Vara, el mar territorial, es “parte del mar en la extensión determinada por el derecho internacional, sobre la que el estado ribereño puede realizar actos de soberanía, siendo como una prolongación de su territorio”.4

La Carta Magna señala que el mar territorial es propiedad de la nación y una parte del territorio nacional; sin embargo, al definir su extensión, el artículo 27 refiere lo siguiente: “Son propiedad de la nación las aguas y los mares territoriales en la extensión que fije el derecho internacional”; por lo que resulta conveniente señalar, que el instrumento internacional correspondiente, el cual se encuentra vigente actualmente, es la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, celebrada el 10 de diciembre de 1982, firmada por México el 18 de marzo de 1983 y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de junio de 1983.5

Asimismo, el artículo 27 de nuestro máximo ordenamiento establece que también son propiedad de la Nación las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las corrientes constantes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fija la ley.

Siguiendo con la regulación de las aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, el artículo 48 de la Constitución federal señala que las islas, los cayos arrecifes de los mares adyacentes que pertenezcan al territorio nacional, la plataforma continental, los zócalos submarinos de las islas, de los cayos y arrecifes, los mares territoriales, las aguas marítimas interiores y el espacio situado sobre el territorio nacional, dependerán directamente del gobierno de la federación, con excepción de aquellas islas sobre las que hasta la fecha hayan ejercido jurisdicción los Estados.

A partir de las bases constitucionales anteriores, se expiden diversos ordenamientos secundarios, enfocados en la materia reguladora del mar y de la navegación marítima. Es así que se expide la Ley Federal del Mar, la cual fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 8 de Enero de 1986, tiene por objeto regular las zonas marinas mexicanas estableciendo que la anchura del Mar Territorial mexicano, es de 12 millas marinas (22,224 metros), medidas de conformidad con las disposiciones de esta Ley y su Reglamento.

Señala, en cuanto a la navegación marítima que las embarcaciones extranjeras que naveguen en las Aguas Marinas Interiores se sujetarán, por ese solo hecho, al cumplimiento de esta Ley, de su Reglamento y de las demás disposiciones legales aplicables de la República.

Posteriormente, se expide la Ley de Navegación y Comercios Marítimos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de junio de 2006, entrando en vigor el 1 de julio del mismo año, la cual tiene por objeto regular las vías generales de comunicación por agua, la navegación, su protección y los servicios que en ellas se prestan, la marina -mercante mexicana, así como los actos, hechos y bienes relacionados con el comercio marítimo.

Asimismo, establece en el artículo 4o. que es de jurisdicción federal todo lo relacionado con las vías generales de comunicación por agua, o vías navegables, la navegación y el comercio marítimos en las aguas marinas interiores y en las zonas marinas mexicanas y, en general todos los actos y hechos que en ellas se .lleven a cabo.

En cuanto a la regulación de las embarcaciones y los artefactos navales mexicanos contempla en su artículo 5° que estarán sujetos al cumplimiento de la legislación nacional, sin perjuicio de la observancia de la ley extranjera, cuando se encuentren en aguas sometidas a otra jurisdicción.

Señala también que las embarcaciones y los artefactos navales extranjeros que se encuentren en las vías generales de comunicación por aguas mexicanas quedarán sujetos por ese sólo hecho, a la jurisdicción y al cumplimiento de la legislación nacional.

A partir de la observancia e interpretación de las leyes invocadas anteriormente, surge la necesidad de plantear la problemática que se presenta en la actividad de navegación marítima que se realiza entre nuestro país y el país vecino de Belice. Específicamente Quintana Roo, ubica en su territorio a su capital la ciudad de Chetumal, misma que colinda con Belice, en este tenor, debido a su cercanía geográfica se ha establecido una coordinación y cooperación estrechas entre los mismos, para la consecución de su desarrollo turístico y económico.

Ahora bien, como ya hemos advertido debido a la ubicación fronteriza de Quintana Roo con el vecino país de Belice, actualmente y desde finales del año 2009, se realiza diariamente entre-la Ciudad de Chetumal, Municipio de Othón P. Blanco y San Pedro, Isla de Belice una ruta de transporte marítimo de pasajeros con embarcaciones cuya capacidad máxima es de 60 personas.

La operación de la referida ruta de navegación considerada de altura de acuerdo a lo señalado en el artículo 38 de la Ley de Navegación y Comercio Marítimos, ha reflejado en el 2011 un movimiento de 33, 125 pasajeros, en 2012 un movimiento de 34 mil 854 pasajeros, en 2013 fue de 25 mil 222 pasajeros, en 2014 de 26 mil 500 pasajeros y por último en 2015 el movimiento fue de 25 mil 247 pasajeros, lo cual nos permite observar que existe un notable decremento en el flujo de pasajeros y en el número total de operaciones de atraque que se ha venido dando año con año.

La reducción del número de visitantes y turistas que provienen del vecino país de Belice y por medio del cruce marítimo Chetumal, México-San Pedro, Belice, se debe a que el artículo 14-A de la Ley de Derechos establece que por los servicios migratorios que se presten en días inhábiles o fuera del horario de trámite ordinario señalado por la Secretaría de Gobernación, o en lugares distintos a las oficinas migratorias, las empresas de transporte pagarán el derecho por servicios migratorios extraordinarios, es así que señala en el inciso b) de la fracción I de este numeral que en los puertos marítimos, por cada revisión de la documentación de las embarcaciones turísticas comerciales, al desembarque y despacho respectivamente, de acuerdo al número de personas a bordo, tratándose de 1 a 500 personas se pagará la cantidad de 3 mil 517.81 pesos.

Es importante resaltar que el cobro del derecho referido, es por el concepto de los servicios migratorios extraordinarios, mismo que es aplicado a las embarcaciones marítimas que trasladan pasajeros de San Pedro, Belice-Chetumal, México los días sábados y domingos teniendo que pagar el monto fijado al momento de arribo como de zarpe de las mismas, en este tenor; es necesario advertir, que precisamente en el cobro de este derecho radica el problema, debido a que debemos considerar que este se le aplica a los Cruceros turísticos, que si bien es cierto cumplen con el pago de este derecho, no menos cierto es que éstos trasladan un gran número de pasajeros por lo que pueden hacer frente al pago del mismo; sin embargo, tratándose de las embarcaciones que navegan en la ruta marítima San Pedro, Belice-Chetumal, México la solicitud del cobro de este derecho se traduce en un acto evidentemente inequitativo porque el número de pasajeros se reduce a tan solo un aproximado de 60 personas, por lo que es urgente y necesario modificar el tabulador del cobro de este derecho en función de los pasajeros, con la finalidad de que sea accesible al tipo de embarcación que opera en la multicitada ruta marítima. Para reforzar esta premisa, es importante destacar que este cruce es único en todo el país.

Sin duda alguna, la actividad de navegación marítima entre San Pedro Chetumal, trae consigo grandes ventajas al país, pues abona al crecimiento económico y desarrollo del turismo, dado que las personas extranjeras que ingresan al estado mexicano a través de la ciudad de Chetumal invierten su dinero en el mercado local beneficiando a los prestadores de servicios y al comercio de la entidad y a la par desarrollan el turismo pues aprovechan conocer y realizar las diversas actividades que ofrecen los destinos turísticos de la zona sur de Quintana Roo.

Por otra parte, esta iniciativa de decreto también se encuentra motivada en el artículo 11 de nuestra Carta Magna, vinculante al artículo 13 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos aprobada en 1948, mismos que reconocen la libertad de tránsito como un derecho humano fundamental estableciendo que todas las personas tenemos el derecho para entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin necesidad de carta de seguridad ó pasaporte. Sin embargo, subordina el ejercicio de este derecho a las facultades de la autoridad administrativa, por lo que se refiere a las limitaciones que impongan las leyes sobre emigración e inmigración.

A partir de lo anterior, nuestro país cuenta con una nueva Ley de Migración publicada en el Diario Oficial de la Federación el 25 de mayo de 2011, la cual establece en el artículo 1o. que sus disposiciones tienen por objeto la regulación del ingreso y salida de mexicanos y extranjeros al territorio de los Estados Unidos Mexicanos y el tránsito y la estancia de los extranjeros en el mismo, en un marco de respeto, protección y salvaguarda de los derechos humanos, de contribución al desarrollo nacional, así como de preservación de la soberanía y de la seguridad nacionales.

De la misma manera, prevé en el artículo 7o. que la libertad de toda persona para ingresar, permanecer, transitar y salir del territorio nacional tendrá las limitaciones establecidas en la Constitución, los tratados y convenios internacionales de los cuales sea parte el Estado mexicano, la Ley de Migración y las demás disposiciones jurídicas aplicables. Asimismo, establece que el libre tránsito es un derecho de toda persona y es deber de cualquier autoridad promoverlo y respetarlo. Ninguna persona será requerida de comprobar su nacionalidad y situación migratoria en el territorio nacional, más que por la autoridad competente en los casos y bajo las circunstancias establecidos en la citada ley migratoria.

También, señala en su artículo 52 que los extranjeros podrán permanecer en el territorio nacional en las condiciones de estancia de visitante sin permiso para realizar actividades remuneradas, siempre que cumplan con los requisitos establecidos en la Ley de Migración, su Reglamento y demás disposiciones jurídicas aplicables.

Ahora bien, a partir de lo anterior, debemos resaltar que debido al ingreso vía marítima la Ciudad de Chetumal, los visitantes extranjeros provenientes de Belice deben observar lo establecido en el artículo 8o. de la Ley de derechos en el cual se determinan las cuotas que deben pagar los visitantes que ingresen al país mexicano por razón de recepción, estudio de la solicitud y, en su caso, la expedición del documento migratorio que acredita la condición de la estancia en el mismo, es así, que en la fracción I del diverso señalado se establece la cuota de 390 pesos, que deberá pagar aquél visitante sin permiso para realizar actividades remuneradas.

Sin embargo, es de notarse que el inciso a) de la fracción 11 del artículo 11 de este mismo ordenamiento, señala como excepción que no se pagarán los derechos señalados en el artículo 8o. cuando los extranjeros permanezcan en territorio nacional en la condición de visitantes sin permiso para realizar actividades remuneradas que se ubiquen en el supuesto de ingresar a territorio nacional por vía terrestre siempre que su estancia en el país no exceda de siete días. Asimismo, advierte que en caso de que se exceda dicho periodo el derecho se pagará al momento de la salida del territorio nacional.

Lo anterior, nos permite advertir que esta excepción no se aplica a los visitantes sin permiso para realizar actividades remuneradas que ingresan al territorio mexicano por vía marítima; es decir, para el caso concreto de los visitantes que se trasladan de Belice a Chetumal y que ingresan a la ciudad a realizar sus compras y/o actividades turísticas no obtienen este beneficio, por ello, es de suma importancia reformar el inciso a) de la fracción II del numeral 11 de la Ley Federal de Derechos con la finalidad de contemplar que también se exentará del pago de este derecho a todo aquél visitante sin permiso para realizar actividades remuneradas que ingresen a territorio nacional vía marítima.

Con la reforma planteada, sin duda alguna estaríamos atendiendo los temas de gestión, cooperación y planeación transfronteriza, así como el reforzamiento particularmente en las relaciones internacionales entre México y Belice, causando un impacto significativo en la promoción del desarrollo local y la economía de dos regiones con profundas asimetrías.

Por último, es importante señalar que el Estado mexicano tiene como convicción impulsar el desarrollo de un transporte marítimo y sus conexos, fuerte, eficiente y competitivo, que aproveche las oportunidades mercantiles y la posición geográfica estratégica de nuestro país, para potenciar los flujos turísticos y fortalecer la economía de los destinos.

Con base en lo anterior, someto a la consideración del pleno de la Cámara de Diputados, la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto por el que reforman el inciso a) de la fracción II del artículo 11 y los puntos 1 y 2 del Tabulador de Cuotas comprendido en el inciso b) de la fracción I del artículo 14-A ambos numerales de la Ley Federal de Derechos

Artículo Único. Se reforman el inciso a) de la fracción II del artículo 11 y los puntos 1 y 2 del tabulador de cuotas comprendido en inciso b) de la fracción I del artículo 14 A ambos numerales de la Ley Federal de Derechos para quedar como sigue:

Artículo 11. No se pagarán los derechos señalados en el artículo 8o. de esta Ley cuando los extranjeros permanezcan en territorio nacional en las condiciones de estancia siguientes:

I. ...

II. Visitantes sin permiso para realizar actividades remuneradas que se ubiquen en alguno de los siguientes supuestos:

a) Ingresen a territorio nacional por vía terrestre ó vía marítima, siempre que su estancia en el país no exceda de siete días. En caso de que se exceda dicho periodo de derecho se pagará al momento de la salida del territorio nacional.

b)...

c)...

d)...

Artículo 14-A. Por los servicios migratorios que se presten en días inhábiles o fuera del horario de trámite ordinario set\alado por la Secretaría de Gobernación, o en lugares distintos a las oficinas migratorias, las empresas de transporte pagarán el derecho por servicios migratorios extraordinarios, conforme a las siguientes cuotas:

1. En puertos marítimos:

a) ...

b) Por cada revisión de la documentación de la tripulación de las embarcaciones turísticas comerciales, al desembarque y despacho, respectivamente, de acuerdo al número de personas a bordo:

1. De 1 a 100 personas $1,700.00

2. De 101 a 500 personas $3,517.81

3. De 501 a 1000 personas $4,567.73

4. De 1001 a 1500 personas $5,439.09

5. De 1501 personas, en adelante $6,185.94

Artículos Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto.

Notas

1 http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/revivniver/ cont/1061cnt1art7.pdf

2 Álvarez, Rubio Juan José. Derecho Marítimo y Derecho Internacional Privado. Gobierno Vasco. Página 52.

3 Comentarios de la Comisión de Marina del Senado de la República LXI Legislatura, sobre el derecho marítimo en México.

4 De Pina Vara, Rafael. Derecho Mercantil. Elementos del Derecho Mercantil Mexicano. Editorial Porrúa. Página 31.

5 Biebrich Torres, Carlos Armando. Diccionario de la Constitución Mexicana. Jerarquía y Vinculación de sus Conceptos. Editorial Miguel Ángel Porrúa. Pp. 46

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de octubre de 2016.

Diputada Arlet Mólgora Glover (rúbrica)

Que reforma los artículos 261 y 266 del Código Penal Federal, a cargo de la diputada Mariana Arámbula Meléndez, del Grupo Parlamentario del PAN

La suscrita, diputada federal en la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, en ejercicio de las facultades que confieren los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 6, numeral I, 76, numeral 1, fracción, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, se permite someter a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto mediante el cual se reforman los artículos 261 y 266 del Código Penal Federal al tenor de la siguiente

Exposición de motivos

El 2016 marca el 20 aniversario del primer Congreso Mundial en contra de la explotación sexual de la niñez y los 10 años del estudio de la violencia de la ONU.1

Es por ello que no podría existir un mejor momento para recordarle al mundo y especialmente a nuestro país la necesidad que existe de proteger a uno de los grupos más vulnerables y que cuentan con poca defensa de sus derechos.

Actualmente se están realizando distintas campañas a nivel internacional para proteger sus derechos y tengan una vida digna, plena y democrática. “Diversas instituciones y organizaciones como la UNICEF, ECPAT International (red mundial de organizaciones y personas que trabajan para eliminar la prostitución infantil, la pornografía infantil y la trata de niños con fines sexuales), “Hasta el último niño y niña, Save the children”2 se enfocan en invitar a la comunidad mundial a proteger y hacer valer los derechos fundamentales de los niños y niñas de todas partes y que esto sea de manera libre de toda forma de explotación.

De igual manera existen diversos Congresos donde participan las instituciones antes mencionadas y numerosos países con la finalidad de crear un espacio para promover un diálogo genuino y un intercambio de buenas prácticas estableciendo oportunidades para crear metas en los países con mayor índice de violencia infantil y logrando una nueva cooperación entre los gobiernos, la sociedad civil y el sector privado.

Entre los años 2006 y 2014 hubo casi 100 mil alumbramientos por parte de mujeres menores de 15 años que probablemente están relacionados con abuso sexual o violencia.3 En muchos casos algunos niñas y niños son particularmente vulnerables debido a su género, raza, origen étnico, estatus socioeconómico o con la edad, ya que los niños más pequeños corren un mayor riesgo de sufrir ciertos tipos de violencia debido a que ellos tienen miedo a decir lo ocurrido o son más fáciles de manipular con mentiras por parte de los violadores.

Los delitos antes mencionados si bien es cierto pueden ocurrir en los lugares en los que los padres nunca se van a preocupar o creen que sus hijos se encuentran seguros, tales como los hogares, escuelas, lugares de trabajo del padre o tutor, en las instalaciones dedicadas al viaje y al turismo, dentro de las comunidades o dentro de las propias comunidades en las que el niño se desarrolla.

La cifra de los menores va en aumento debido a que muchos de los jóvenes no denuncian dichos ilícitos por miedo o pena y cuando por fin deciden hacer algo en su edad adulta en contra de lo ocurrido, las autoridades les dicen que ese delito ya prescribió, por lo tanto el culpable queda libre sin lograr que sea castigado.

Otra cifra alarmante que podemos encontrar en datos de la UNICEF es que “en el año 2002, la OMS estimó que 150 millones de niñas y 73 millones de niños menores de 18 años experimentaron relaciones sexuales forzadas u otras formas de violencia sexual con contacto físico (Estudio de las Naciones Unidas sobre la violencia contra los niños).”4

La UNICEF con la Convención sobre los Derechos del Niño y la Declaración de Río de Janeiro y el Llamado a la Acción para Prevenir y Eliminar la Explotación Sexual de Niños, Niñas y Adolescentes, están realizando trabajos arduos por medio de conferencias y nuevas prácticas para prevenir y responder a la violencia sexual incorporando temas como la justicia, el bienestar social, la educación y la salud, así como integrando a los legisladores de cualquier país miembro, a la sociedad civil, los líderes comunitarios, los grupos religiosos, el sector privado, los medios de comunicación, las familias y a los propios niños para lograr un fortalecimiento de los sistemas de protección de la infancia a nivel nacional y local lo cual incluiría las leyes, políticas, reglamentos.

Y con todo lo anterior poder crear conciencia sobre el problema y abordar todas aquellas normas y prácticas que son perjudiciales para los niños.

Como es sabido en los últimos años hemos conocido de denuncias de diversas personas que a una edad madura han revelado que fueron víctimas de diversas agresiones sexuales en su niñez. Llama la atención el tiempo que tuvo que transcurrir a efecto de que dichas víctimas tuvieran que dejar transcurrir décadas a efecto de dar a conocer públicamente las graves afrentas que tuvieron que vivir a manos de agresores que entonces eran garantes de su integridad ya sea porque fueran maestros, guías, tutores o familiares.

Uno de los problemas que presenta la figura de la prescripción para este tipo de delitos es que, precisamente, el transcurso del tiempo basta para extinguir la pretensión punitiva del estado. Toda vez que es muy improbable, si no es que imposible, que un niño pueda denunciar una agresión ya que estas se dan acompañadas de amenazas y en esquemas de relación de dependencia y cuidados precisamente a cargo del agresor.

En tal virtud, esta iniciativa propone suprimir la posibilidad de la prescripción para esta clase de delitos, a efecto de que la impunidad que ha campeado en esta materia deje de exisitir. Esta propuesta actualmente se encuentra en vias de exploración en diversas modalidades, en diversos países, como ya se ha señalado.

A efecto de darle precisión y contundencia a la moción que se somete a consideración del Poder Legislativo, hemos optado por la opción de adicionar en los artículos correspondientes de los delitos prototípicos cometidos en contra de los menores, abuso sexual y violación, contendios en el Código Penal Federal, la imprescriptibilidad que se argumenta es necesaria, en el colofón de los artículos específicos que preven los tipos penales correspondientes, es decir, el 261 y el 266.

Por todo lo expuesto y fundado, someto a la consideración de esta soberanía la siguiente

Iniciativa que reforma diversas disposiciones del Código Penal Federal

Artículo Único: Se reforman los artículos 261 y 266 del Código Penal Federal en materia de imprescriptibilidad para quedar como sigue:

Artículo 261. ...

...

El ejercicio de la acción penal y la ejecución de sanciones por el delito de abuso sexual son imprescriptibles.

Artículo 266. ...

I. a III. ...

...

El ejercicio de la acción penal y la ejecución de sanciones por el delito de violación, son imprescriptibles.

Artículo Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 ECPAT 2016 Year of Action Disponible en línea: http://www.ecpat.org/2016-year-of-action 2 de septiembre de 2016

2 “Hasta el último niño y niña” Save the children. Disponible en Línea:
https://www.savethechildren.mx/HastaelUltimoNi%C3%B1oyNi%C3%B1a 2 de septiembre de 2016

3 Ídem

4 UNICEF, La violencia sexual contra los niños. Disponible en línea: http://www.unicef.org/spanish/protection/57929_58006.html 2 de septiembre de 2016

Palacio legislativo de San Lázaro, a 4 de octubre de 2016.

Diputada Mariana Arámbula Meléndez (rúbrica)

Que reforma los artículos 42, 17-H, 33 y 69-B del Código Fiscal de la Federación, a cargo del diputado Candelario Pérez Alvarado, del Grupo Parlamentario del PRD

El suscrito, Candelario Pérez Alvarado, diputado federal de la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y los artículos 6, numeral 1, fracción I; 76, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman diversas disposiciones del Código Fiscal de la Federación al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

México ha suscrito diversos tratados y convenciones internacionales en materia de derechos humanos, destacándose los principios de debido proceso y presunción de inocencia, a saber:

Declaración Universal sobre Derechos Humanos

Artículo 7

Todos son iguales ante la ley y tienen, sin distinción, derecho a igual protección de la ley. Todos tienen derecho a igual protección contra toda discriminación que infrinja esta Declaración y contra toda provocación a tal discriminación.

Artículo 8

Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitución o por la ley.

Artículo 9

Nadie podrá ser arbitrariamente detenido, preso ni desterrado.

Artículo 10

Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia penal.

Artículo 11

1. Toda persona acusada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad, conforme a la ley y en juicio público en el que se le hayan asegurado todas las garantías necesarias para su defensa.

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

Artículo 14

Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil. La prensa y el público podrán ser excluidos de la totalidad o parte de los juicios por consideraciones de moral, orden público o seguridad nacional en una sociedad democrática, o cuando lo exija el interés de la vida privada de las partes o, en la medida estrictamente necesaria en opinión del tribunal, cuando por circunstancias especiales del asunto la publicidad pudiera perjudicar a los intereses de la justicia; pero toda sentencia en materia penal o contenciosa será pública, excepto en los casos en que el interés de menores de edad exija lo contrario, o en las acusaciones referentes a pleitos matrimoniales o a la tutela de menores.

Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley...”

Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre

Artículo II. Todas las personas son iguales ante la Ley y tienen los derechos y deberes consagrados en esta declaración sin distinción de raza, sexo, idioma, credo ni otra alguna.

Artículo XXVI. Se presume que todo acusado es inocente, hasta que se pruebe que es culpable.

Toda persona acusada de delito tiene derecho a ser oída en forma imparcial y pública, a ser juzgada por tribunales anteriormente establecidos de acuerdo con leyes preexistentes y a que no se le imponga penas crueles, infamantes o inusitadas

Artículo XVIII. Toda persona puede ocurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. Asimismo debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el cual la justicia lo ampare contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente.

Convención Americana sobre Derechos Humanos

Artículo 8. Garantías Judiciales

1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas...”

Artículo 24. Igualdad ante la Ley

Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley.

Así las cosas, y en el entendido de que dichas convenciones internacionales son elevadas al rango de norma constitucional, su respeto por cualquier autoridad competente es inobjetable y obligatoria, sirve de sustento a lo anterior el siguiente criterio:

Época: Décima Época
Registro: 2003847
Instancia: Primera Sala
Tipo de Tesis: Aislada
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Libro XXI, Junio de 2013, Tomo 1
Materia(s): Constitucional, Común
Tesis: 1a. CXCVI/2013 (10a.)
Página: 602

Derechos humanos. Los tratados internacionales vinculados con éstos son de observancia obligatoria para todas las autoridades del país, previamente a la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011.

En el ámbito del derecho internacional de los derechos humanos los Estados, históricamente, son los principales responsables de velar por que los derechos humanos de los ciudadanos sujetos a su soberanía sean respetados cabalmente en su espacio territorial, de donde se infiere la fórmula tradicional de que el ámbito internacional de protección tiene solamente una función “complementaria”. Esto es, la efectividad de un convenio internacional radica en que los propios Estados parte actúen de buena fe y que, voluntariamente, acepten cumplir los compromisos adquiridos frente a la comunidad internacional, en el caso concreto, los relativos a la protección y/o defensa de los derechos humanos de sus gobernados. Esta afirmación se conoce con el aforismo pacta sunt servanda -locución latina que se traduce como “lo pactado obliga”-, que expresa que toda convención debe cumplirse fielmente por las partes de acuerdo con lo estipulado y en términos del artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Ahora bien, de la interpretación sistemática del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el numeral 4o. de la Ley sobre la Celebración de Tratados, se advierte que tanto la Constitución como los referidos tratados internacionales son normas de la unidad del Estado Federal cuya observancia es obligatoria para todas las autoridades, por lo que resulta lógico y jurídico que dichos instrumentos internacionales, suscritos y ratificados por nuestro país, con énfasis prioritario para aquellos vinculados con derechos humanos, como lo es la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), sean de observancia obligatoria para todas las autoridades del país, previamente a la reforma constitucional de 10 de junio de 2011. Sobre el particular, destaca que la razón por la cual se modificó nuestro marco constitucional en junio de 2011, no fue para tornar “exigibles” a cargo de nuestras autoridades estatales la observancia de los derechos humanos previstos en los tratados internacionales, toda vez que, se reitera, dicha obligación ya se encontraba expresamente prevista tanto a nivel constitucional (artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos), como a nivel jurisprudencial; así, como esta Primera Sala ha sustentado en diversos precedentes, dicha reforma, entre otros objetivos, tuvo la inherente finalidad de fortalecer el compromiso del Estado mexicano respecto a la observancia, respeto, promoción y prevención en materia de derechos humanos, así como de ampliar y facilitar su justiciabilidad en cada caso concreto, a través del denominado sistema de control convencional.

Amparo directo en revisión 3664/2012. 13 de marzo de 2013. Mayoría de tres votos. Disidente: José Ramón Cossío Díaz, quien reservó su derecho a formular voto particular. Ausente: Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena. Ponente: Jorge Mario Pardo Rebolledo. Secretario: José Díaz de León Cruz.

Los principios humanos en comento (debido proceso y presunción de inocencia) principalmente observados en materia penal, ahora también se aplican a la materia administrativa, así lo confirma la jurisprudencia:

Época: Décima Época
Registro: 2006590
Instancia: Pleno
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Libro 7, Junio de 2014, Tomo I
Materia(s): Constitucional
Tesis: P./J. 43/2014 (10a.)
Página: 41

Presunción de inocencia. Este principio es aplicable al procedimiento administrativo sancionador, con matices o modulaciones.

El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis aislada P. XXXV/2002, sostuvo que, de la interpretación armónica y sistemática de los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 19, párrafo primero, 21, párrafo primero y 102, apartado A, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en su texto anterior a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008), deriva implícitamente el principio de presunción de inocencia; el cual se contiene de modo expreso en los diversos artículos 8, numeral 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14, numeral 2, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; de ahí que, al ser acordes dichos preceptos -porque tienden a especificar y a hacer efectiva la presunción de inocencia-, deben interpretarse de modo sistemático, a fin de hacer valer para los gobernados la interpretación más favorable que permita una mejor impartición de justicia de conformidad con el numeral 1o. constitucional. Ahora bien, uno de los principios rectores del derecho, que debe ser aplicable en todos los procedimientos de cuyo resultado pudiera derivar alguna pena o sanción como resultado de la facultad punitiva del Estado, es el de presunción de inocencia como derecho fundamental de toda persona, aplicable y reconocible a quienes pudiesen estar sometidos a un procedimiento administrativo sancionador y, en consecuencia, soportar el poder correctivo del Estado, a través de autoridad competente. En ese sentido, el principio de presunción de inocencia es aplicable al procedimiento administrativo sancionador -con matices o modulaciones, según el caso- debido a su naturaleza gravosa, por la calidad de inocente de la persona que debe reconocérsele en todo procedimiento de cuyo resultado pudiera surgir una pena o sanción cuya consecuencia procesal, entre otras, es desplazar la carga de la prueba a la autoridad, en atención al derecho al debido proceso.

Contradicción de tesis 200/2013. Entre las sustentadas por la Primera y la Segunda Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 28 de enero de 2014. Mayoría de nueve votos de los Ministros Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Sergio A. Valls Hernández, Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Juan N. Silva Meza; votaron en contra: Luis María Aguilar Morales y Alberto Pérez Dayán. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretario: Octavio Joel Flores Díaz.

Tesis y/o criterios contendientes:

Tesis 1a. XCIII/2013 (10a.), de rubro: “Presunción de inocencia. La aplicación de este derecho a los procedimientos administrativos sancionadores debe realizarse con las modulaciones necesarias para ser compatible con el contexto al que se pretende aplicar”, aprobada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XIX, Tomo 1, abril de 2013, página 968,

Tesis 1a. XCVII/2013 (10a.), de rubro: “presunción de inocencia. El artículo 61 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Morelos, no vulnera este derecho en sus vertientes de regla de tratamiento, regla probatoria y estándar de prueba”, aprobada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XIX, Tomo 1, abril de 2013, página 967,

Tesis 2a. XC/2012 (10a.), de rubro: “Presunción de inocencia. Constituye un principio constitucional aplicable exclusivamente en el procedimiento penal”, aprobada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XVI, Tomo 2, enero de 2013, página 1687, y

Tesis 2a. XCI/2012 (10a.), de rubro: “Presunción de inocencia. No es un principio aplicable en el procedimiento administrativo sancionador.”, aprobada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XVI, Tomo 2, enero de 2013, página 1688.

El Tribunal Pleno, el veintiséis de mayo en curso, aprobó, con el número 43/2014 (10a.), la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a veintiséis de mayo de dos mil catorce.

Nota: La tesis aislada P. XXXV/2002 citada, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVI, agosto de 2002, página 14, con el rubro: “Presunción de inocencia. El principio relativo se contiene de manera implícita en la constitución federal.”

Esta tesis se publicó el viernes 6 de junio de 2014 a las 12:30 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de aplicación obligatoria a partir del lunes 9 de junio de 2014, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.

En este entendido, al momento de que la autoridad administrativa realiza la visita domiciliaria, debe en todo momento respetar el debido proceso y la presunción de inocencia del visitado, pues el procedimiento administrativo sancionador deriva de la competencia de las autoridades administrativas para imponer sanciones a las acciones y omisiones antijurídicas desplegadas por el sujeto infractor, de modo que, la pena administrativa es una función jurídica que tiene lugar como reacción frente a lo antijurídico, frente a la lesión del derecho administrativo, por ello es dable afirmar que la sanción administrativa guarda una similitud fundamental con la penal, toda vez que, como parte de la potestad punitiva del Estado, ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico, ya que en uno y otro supuestos la conducta humana es ordenada o prohibida bajo la sanción de una pena, la cual se aplica dependiendo de la naturaleza del caso tanto por el tribunal, como por la autoridad administrativa. De tal suerte que, dadas las similitudes del procedimiento penal y del administrativo sancionador, es que los principios que rigen al primero, como el de presunción de inocencia, también aplican al segundo. Por tanto, no es dable que prejuzgue sobre la validez, invalidez, nulidad por simulación, eficacia e ineficacia de los actos realizados por él respecto del ejercicio fiscal materia de revisión.

Dichas consideraciones justipreciativas le corresponderán a la autoridad jurisdiccional correspondiente de acuerdo con la esfera de sus atribuciones, aplicando también en la especie, de manera armónica, los principios de derecho administrativo y fiscal que establecen que la autoridad solamente puede realizar aquellos actos que literalmente le permite la Ley aplicable.

Luego entonces el Poder Legislativo federal debe incluir los conceptos antes mencionados para que las autoridades fiscales actúen de conformidad con lo señalado en nuestra Carta Magna y los distintos Tratados Internacionales suscritos por nuestro país en el uso de sus facultades por la aplicación del artículo 69-B del Código Fiscal de la Federación, que señala lo siguiente:

Artículo 69-B. Cuando la autoridad fiscal detecte que un contribuyente ha estado emitiendo comprobantes sin contar con los activos, personal, infraestructura o capacidad material, directa o indirectamente, para prestar los servicios o producir, comercializar o entregar los bienes que amparan tales comprobantes, o bien, que dichos contribuyentes se encuentren no localizados, se presumirá la inexistencia de las operaciones amparadas en tales comprobantes.

En este supuesto, procederá a notificar a los contribuyentes que se encuentren en dicha situación a través de su buzón tributario, de la página de internet del Servicio de Administración Tributaria, así como mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación, con el objeto de que aquellos contribuyentes puedan manifestar ante la autoridad fiscal lo que a su derecho convenga y aportar la documentación e información que consideren pertinentes para desvirtuar los hechos que llevaron a la autoridad a notificarlos. Para ello, los contribuyentes interesados contarán con un plazo de quince días contados a partir de la última de las notificaciones que se hayan efectuado.

Transcurrido dicho plazo, la autoridad, en un plazo que no excederá de cinco días, valorará las pruebas y defensas que se hayan hecho valer; notificará su resolución a los contribuyentes respectivos a través del buzón tributario y publicará un listado en el Diario Oficial de la Federación y en la página de internet del Servicio de Administración Tributaria, únicamente de los contribuyentes que no hayan desvirtuado los hechos que se les imputan y, por tanto, se encuentran definitivamente en la situación a que se refiere el primer párrafo de este artículo. En ningún caso se publicará este listado antes de los treinta días posteriores a la notificación de la resolución.

Los efectos de la publicación de este listado serán considerar, con efectos generales, que las operaciones contenidas en los comprobantes fiscales expedidos por el contribuyente en cuestión no producen ni produjeron efecto fiscal alguno.

Las personas físicas o morales que hayan dado cualquier efecto fiscal a los comprobantes fiscales expedidos por un contribuyente incluido en el listado a que se refiere el párrafo tercero de este artículo, contarán con treinta días siguientes al de la citada publicación para acreditar ante la propia autoridad, que efectivamente adquirieron los bienes o recibieron los servicios que amparan los citados comprobantes fiscales, o bien procederán en el mismo plazo a corregir su situación fiscal, mediante la declaración o declaraciones complementarias que correspondan, mismas que deberán presentar en términos de este Código.

En caso de que la autoridad fiscal, en uso de sus facultades de comprobación, detecte que una persona física o moral no acreditó la efectiva prestación del servicio o adquisición de los bienes, o no corrigió su situación fiscal, en los términos que prevé el párrafo anterior, determinará el o los créditos fiscales que correspondan. Asimismo, las operaciones amparadas en los comprobantes fiscales antes señalados se considerarán como actos o contratos simulados para efecto de los delitos previstos en este Código.

No se deja de mencionar que acorde a la jurisprudencia de la Corte, el artículo antes referido, no viola la garantía de audiencia:

Época: Décima Época
Registro: 2010274
Instancia: Segunda Sala
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación
Publicación: viernes 23 de octubre de 2015 10:05 h
Materia(s): (Constitucional)
Tesis: 2a./J. 133/2015 (10a.)

Procedimiento relativo a la presunción de inexistencia de operaciones. El artículo 69-B del Código Fiscal de la Federación que lo prevé, no contraviene el derecho de audiencia.

El precepto aludido prevé un procedimiento para que las autoridades presuman la inexistencia de las operaciones de los contribuyentes que hayan emitido comprobantes fiscales sin contar con activos, personal, infraestructura o capacidad material, directa o indirectamente, para prestar los servicios o producir, comercializar o entregar los bienes que amparan dichos comprobantes o cuando no se localice al contribuyente. Asimismo, establece que los terceros que hayan utilizado estos documentos para soportar una deducción o un acreditamiento, tendrán un plazo para demostrar ante la autoridad que efectivamente adquirieron los bienes o recibieron los servicios, o para corregir su situación fiscal. Ahora bien, la primera publicación que se efectúa en dicho procedimiento constituye un medio de comunicación entre la autoridad fiscal y el contribuyente que se encuentra en el supuesto de presunción de inexistencia de operaciones, siendo que la finalidad de esa notificación es hacer del conocimiento del gobernado la posibilidad que tiene de acudir ante la autoridad exactora, a manifestar lo que a su interés legal convenga, inclusive a ofrecer pruebas para desvirtuar el sustento de la referida presunción, esto de manera previa a que se declare definitivamente la inexistencia de sus operaciones; por lo que la mencionada primera publicación resulta ser un acto de molestia al que no le es exigible el derecho de audiencia previa; por otra parte, en relación con la segunda publicación a que se refiere el precepto citado, quedan expeditos los derechos de los contribuyentes que dieron efectos fiscales a los comprobantes que sustentan operaciones que se presumen inexistentes, para que aquéllos acudan ante la autoridad hacendaria con el fin de comprobar que efectivamente recibieron los bienes o servicios que amparan, lo que constituye un periodo de prueba, y en caso de no lograr desvirtuar esa presunción, pueden impugnar la resolución definitiva a través de los medios de defensa que estimen convenientes. En esas condiciones, el artículo 69-B del Código Fiscal de la Federación que prevé el procedimiento descrito, no viola el derecho de audiencia contenido en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Segunda Sala

Amparo en revisión 51/2015. Multiservicios Empresariales de Negocios B&V, S.A. de C.V. 26 de agosto de 2015. Cinco votos de los Ministros Eduardo Medina Mora I., Juan N. Silva Meza, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Alberto Pérez Dayán; votó con salvedad Margarita Beatriz Luna Ramos. Ponente: Eduardo Medina Mora I. Secretarios: Miroslava de Fátima Alcayde Escalante, Adrián González Utusástegui, Maura Angélica Sanabria Martínez y Paola Yaber Coronado.

Amparo en revisión 302/2015. Corporativo Miler en RH, SA de CV. 26 de agosto de 2015. Cinco votos de los Ministros Eduardo Medina Mora I., Juan N. Silva Meza, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Alberto Pérez Dayán; votó con salvedad Margarita Beatriz Luna Ramos. Ponente: Eduardo Medina Mora I. Secretarios: Miroslava de Fátima Alcayde Escalante, Adrián González Utusástegui, Maura Angélica Sanabria Martínez y Paola Yaber Coronado.

Amparo en revisión 354/2015. Alta Capacitación B y V, SA de CV. 26 de agosto de 2015. Cinco votos de los Ministros Eduardo Medina Mora I., Juan N. Silva Meza, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Alberto Pérez Dayán; votó con salvedad Margarita Beatriz Luna Ramos. Ponente: Eduardo Medina Mora I. Secretarios: Miroslava de Fátima Alcayde Escalante, Adrián González Utusástegui, Maura Angélica Sanabria Martínez y Paola Yaber Coronado.

Amparo en revisión 361/2015. Grupo Empresarial de Desarrollo y Formación de Recursos Humanos, S.A. de C.V. 26 de agosto de 2015. Cinco votos de los Ministros Eduardo Medina Mora I., Juan N. Silva Meza, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Alberto Pérez Dayán; votó con salvedad Margarita Beatriz Luna Ramos. Ponente: Eduardo Medina Mora I. Secretarios: Miroslava de Fátima Alcayde Escalante, Adrián González Utusástegui, Maura Angélica Sanabria Martínez y Paola Yaber Coronado.

Amparo en revisión 424/2015. Si al Capital Humano, SA de CV. 2 de septiembre de 2015. Unanimidad de cuatro votos de los Ministros Eduardo Medina Mora I., José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna

Ramos y Alberto Pérez Dayán; votó con salvedad Margarita Beatriz Luna Ramos. Ausente: Juan N. Silva Meza. Ponente: Eduardo Medina Mora I. Secretarios: Miroslava de Fátima Alcayde Escalante, Adrián González Utusástegui, Maura Angélica Sanabria Martínez y Paola Yaber Coronado.

Tesis de jurisprudencia 133/2015 (10a.). Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del nueve de septiembre de dos mil quince.

Esta tesis se publicó el viernes 23 de octubre de 2015 a las 10:05 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de aplicación obligatoria a partir del lunes 26 de octubre de 2015, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.

Sin embargo, y como se ha explicado, dicho dispositivo sí viola el principio de inocencia, por lo que se reitera que el Legislativo Federal debe incluir ese principio en el Código Fiscal, Leyes y Reglamentos relativos.

Por todo lo anteriormente expuesto, quien suscribe Candelario Pérez Alvarado, Diputado Federal de la LXIII Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, integrante del grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en el artículo 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y los artículos 6, numeral 1, fracción I; 76, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta soberanía, el siguiente proyecto de

Decreto

Único. Se reforman los artículos 42, 17H, 33 y 69B del Código Fiscal de la Federación para quedar como sigue:

Artículo 42.

Las autoridades fiscales deberán respetar los derechos establecidos en la constitución y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados por el Presidente de la República, con aprobación del Senado; a fin de comprobar que los contribuyentes, los responsables solidarios o los terceros con ellos relacionados han cumplido con las disposiciones fiscales y, en su caso, determinar las contribuciones omitidas o los créditos fiscales, así como para comprobar la comisión de delitos fiscales y para proporcionar información a otras autoridades fiscales, estarán facultadas para:

...

Artículo 17-H

...

X . Las autoridades fiscales, respetando los derechos humanos contenidos en la Constitución y los tratados internacionales :

...

Artículo 33

Las autoridades fiscales, en apego al respeto de los derechos establecidos en la constitución y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados por el Presidente de la República, con aprobación del Senado ; para el mejor cumplimiento de sus facultades, estarán a lo siguiente:

Artículo 69-B

Cuando la autoridad fiscal actuando con apego al respeto de los derechos establecidos en la constitución y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados por el Presidente de la República, con aprobación del Senado; detecte que un contribuyente ha estado emitiendo comprobantes sin contar con los activos, personal, infraestructura o capacidad material, directa o indirectamente, para prestar los servicios o producir, comercializar o entregar los bienes que amparan tales comprobantes, o bien, que dichos contribuyentes se encuentren no localizados, se presumirá la inexistencia de las operaciones amparadas en tales comprobantes.

Transitorio

Único. El presente decreto entrara en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de octubre de 2016.

Diputado Candelario Pérez Alvarado (rúbrica)

Que reforma el artículo 164 del Código Penal Federal, a cargo de la diputada María Guadalupe Oyervides Valdez, del Grupo Parlamentario del PRI

Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados y demás disposiciones jurídicas aplicables, la suscrita, María Guadalupe Oyervides Valdez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, presento y someto a consideración de esta soberanía, la presente iniciativa con proyecto de decreto que modifica el artículo 164 del Código Penal Federal.

Problemática

En México, según nuestra Constitución, la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo y es voluntad de éstos constituirse en una república representativa y democrática, misma que es ejercida por su pueblo a través de los poderes de la unión.

La democracia es una forma de gobierno en la que las decisiones son tomadas por una población determinada, a través de sus representantes; por otro lado la gobernabilidad hace referencia a la capacidad que tiene ese gobierno, es decir sus representantes y rectores, para gobernar atendiendo a las necesidades de la población determinada.

Según Antonio Camou, la gobernabilidad nos indica el “grado de gobierno” que se ejerce en una sociedad; ese grado de gobierno está representado por un nivel de equilibrio dinámico entre demandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental. Asimismo, manifiesta que gobernabilidad y democracia son dos ámbitos que no necesariamente concurren; de hecho, las reflexiones sobre una y otra tienen trayectorias que sólo en ciertos casos han coincidido, revelando así las tensiones que rodean su relación.

Nuestro Plan Nacional de Desarrollo asevera que la gobernabilidad democrática requiere de mecanismos que articulen la participación de los partidos políticos, de la ciudadanía y sus organizaciones, de los poderes y de los órdenes de gobierno en la definición, conducción y evaluación de las grandes metas nacionales. Para ello es necesario generar acuerdos con las fuerzas políticas del país, fortalecer la cultura democrática, reforzar los mecanismos de atención a los diversos grupos de la sociedad, construir canales de entendimiento con la ciudadanía, así como privilegiar el diálogo constructivo para la prevención y atención de conflictos.1

Ahora bien, la ingobernabilidad es la imposibilidad del régimen para dirigir, y por lo tanto, para garantizar el factor político primordial de orden y de estabilidad como condiciones necesarias para la provisión de bienestar, extendiéndose a la imposibilidad de crear condiciones para el orden y la estabilidad, sin los cuales, la convivencia social resulta imposible.

La ingobernabilidad puede ser ocasionada por diversos factores y sus consecuencias pueden ser catastróficas para cualquier estado. Uno de los factores más importantes está representado por la problemática de la corrupción, esto por la desconfianza que genera respecto del gobierno, lo que trae como consecuencia la renuencia y falta de interés de la ciudadanía para participar con los poderes y órdenes de gobierno en la definición, conducción y evaluación de los objetivos nacionales.

En México, persisten bajos niveles de organización y participación de la ciudadanía. Si bien encuestas revelan un alto grado de aceptación de la democracia como forma de gobierno, la ciudadanía se declara ajena o distante del quehacer público. La poca confianza en las instituciones de gobierno y en nuestros servidores públicos vulnera la condición ciudadana de los mexicanos e impide el afianzamiento de una sociedad libre, justa y equitativa.

Con la intención de contener la corrupción en nuestro país y, con esto, restaurar la confianza y la participación de los ciudadanos en la construcción de una gobernabilidad democrática en México, entre otras cosas, hoy se sanciona al servidor público que forme parte de una asociación o banda de tres o más personas con propósito de delinquir.2

Pese a lo anterior, en los últimos años hemos sido testigos de la proliferación de conductas delictivas vinculadas a la corrupción, consecuentemente, del surgimiento de grandes fortunas acumuladas por servidores públicos, produciéndose una notoria conmoción psicosocial en el país y una creciente desconfianza en la ciudadanía respecto de sus servidores públicos y sus instituciones de gobierno. Lo anterior, como consecuencia de, entre otros factores, la insuficiencia de la pena para persuadir al infractor (en este caso quien desempeñe su cargo en el servicio público y se enriquezca ilícitamente con motivo de éste).

La ingobernabilidad ocasionada por la desconfianza de los ciudadanos y su falta de participación, como ya se mencionó, trae consigo una de las problemáticas más significativas a las que un estado de gobierno se puede enfrentar y lamentablemente en México impera dicha desconfianza y falta de participación.

Argumentación

La Real Academia Española define la pena como el castigo impuesto conforme a la ley por los jueces o tribunales a los responsables de un delito o falta. Aunque esta definición nos presenta un panorama general del significado, una vez que se entra a su estudio es posible conocer más a fondo su significado y, sobre todo, su objetivo.

La pena ha sido analizada desde varios puntos de vista, destacan aquellas teorías que parten de putos de vista retributivos o preventivos; la intención es dejar en claro cuál es el objetivo que persigue el Estado al imponerla.

La teoría de la justa retribución, defiende que la pena es aquella que viene a redimir la consecución de un delito, es decir, como si se tratara de la anulación de éste, pues supone que la superación del delito es el castigo. Esta teoría, impulsada por Kant y Hegel, no acepta como premisa que la finalidad de la pena es la prevención de la conducta delictiva, pues afirman que la pena no tiene una finalidad social útil, sino que sostiene que dicho sentido radica en que la culpabilidad del autor sea compensada mediante la imposición de una sanción. Esto no significa que las teorías retribucionistas no asignen objeto alguno a la pena, le atribuyen la función de realización de justicia.3

Las teorías preventivas, por su parte, aseveran que la pena es un medio para la obtención de ulteriores objetivos, como un instrumento de motivación, un remedio para impedir el delito. Por tanto, su objetivo consiste en disuadir al autor de la ejecución de futuros hechos punibles, es decir, evitar las reincidencias. Aseguran que para lograr los objetivos antes mencionados, es necesario procurar readaptar al autor mediante tratamientos de resocialización.4

Aunque aún siguen las discusiones respecto a la definición de la intención y del alcance de las penas, ambas, junto con nuevas teorías, coinciden en que éstas representan uno de los recursos más significativos con los que cuenta el Estado en su lucha por la consecución del bien común. Esto parte y comparte la teoría del contrato social presentada por Rosseau, quien manifiesta que existen ocasiones en las que los obstáculos superan la fuerza que cada individuo tiene para sobrepasarlos; motivo por el cual dichos individuos al no poder generar nuevas fuerzas se ven obligados a unir y dirigir las existentes, pues encuentran en la suma de fuerzas el medio idóneo para preservar su existencia. Es así como los hombres se asocian y ponen su persona y todo su poder bajo la dirección del Estado. A cambio, cada miembro es acogido como parte indivisible del todo. Así, el pacto social representa el reconocimiento de que lo universal es más importante que lo particular.5

El Estado al asumir dicha dirección, se apoya del derecho penal para favorecer su encomienda. Bajo este tenor, el derecho penal, de acuerdo a Serrano Piedecasas, constituye un medio de control y de dirección social.

La encomienda a que se refiere el párrafo inmediato anterior, para efectos de la presente iniciativa debe entenderse como la satisfacción, por parte del estado, de las necesidades que la sociedad que dirige demanda, sea en el ámbito que sea. El problema se presenta cuando esa sociedad no está abierta a participar en la consecución de esta gobernabilidad democrática de la que hablamos, por que desconfía del estado, lo cual genera un enorme desequilibrio democrático.

Por lo anterior, es que resulta necesario que México ponga manos a la obra para recuperar esa confianza y, por ende, la participación de la población en la construcción y fortalecimiento de su gobernabilidad. Para efectos de lo anterior, es necesario que a través del medio de control y de dirección social antes mencionado, es decir del derecho penal tipifique y sancione la conducta de aquellos servidores o funcionarios que destruyen esta confianza y que vulneran la relación del gobierno con sus gobernados.

En el caso de las asociaciones delictuosas, el código penal en su artículo 164 establece que cuando un servidor público forme parte de una asociación o banda de tres o más personas con propósito de delinquir, además de una sanción de prisión aumentada se le inhabilitará temporalmente por un periodo que va del año a los 5 años.

Pesé a la existencia del artículo antes referido, recientes estudios elaborados por el Instituto Nacional Electoral y el Colegio de México (el Informe País sobre la Calidad de la Ciudadanía) concluye que en general, a nivel nacional el nivel de confianza hacia instituciones y organizaciones políticas y sociales no supera la mitad de los encuestados, excepto en tres casos: el Ejército (62 por ciento), los maestros (56 por ciento) y las iglesias (55 por ciento). Los encuestados confían un poco más en el gobierno federal que en el gobierno de su estado y municipio (36 frente 30 por ciento). Por su parte, la confianza en los partidos políticos y los diputados está por debajo de 20 por ciento, y la confianza en la autoridad electoral es de 34 por ciento. Lo anterior, deja en claro que existe un problema por corregir y que es necesario ajustar las sanciones que se imponen a aquellos servidores públicos que formen partes de alguna asociación delictuosa a fin de disuadirlos de no cometerlo, de no reincidir.

Considero importante antes de proponer un ajuste en la pena, resaltar la importancia de la ingobernabilidad ocasionada por la degradación del apoyo político que le ofrecen los ciudadanos, pues esto refleja una clara distorsión del gobierno, pues éste puede dejar de lado su papel de rector frente a la sociedad que dirige y se convierte en una aparente amenaza, de ahí que hoy en día cada una de las reformas, tales como la educativa y la energética, sean fuertemente criticadas, a veces sin conocer su fondo, cada participación pública de un servidor público es una oportunidad de inundar las redes sociales con opiniones negativas, etcétera; es decir, no se trata si quiera de alguna deficiencia específica, como la falta de recursos o el exceso de demandas, sino de una degradación generalizada de su actividad en sus diversas modalidades, y esto provoca una dualidad de efectos negativos para la sociedad. Uno de estos efectos es directo e inmediato, y se caracteriza por el malogro del orden y la estabilidad, y un desgaste notorio en el régimen jurídico. El otro efecto, indirecto y mediato, es el tránsito hacia un gobierno sentado en bases políticas frágiles, cuyo signo frecuente, por la degeneración que entraña, es la carencia de legitimidad.

Es por eso que resulta necesario fortalecer cualquier mecanismo que tenga por objeto restaurar esa confianza, esa legitimación, y si bien es cierto que el artículo 22 de nuestra Carta Magna asevera que toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado, también lo es que resulta necesario tasar el bien jurídico afectado, pues no se habla de bienes específicos o de afectaciones a los intereses de unos cuantos, en este caso la afectación es nacional, vulnera la relación del estado y de sus gobernados, crea una psicosis social y una intranquilidad permanente que afecta a todos y que nos aleja del desarrollo.

Asegura nuestro presidente, Enrique Peña Nieto, en su plan nacional de desarrollo que el gobierno de la república enfrenta el reto de proteger el estado de derecho, así como los desafíos inherentes a la pluralidad y diversidad de la sociedad. Entre estos se encuentran la necesidad de fomentar la cultura ciudadana y fortalecer su participación en las decisiones públicas, de establecer una coordinación eficaz entre órdenes de gobierno, de promover un mayor equilibrio entre regiones, entidades y municipios, de redefinir la perspectiva con la que se gestionan las demandas y conflictos a fin de construir soluciones pacíficas, difundir los valores democráticos. Pero como lograr esto si la sociedad no legitima al estado, si no confía en sus instituciones.

De ahí que se deja al descubierto la necesidad de trabajar en la restauración de esa confianza y esa participación para alcanzar a la gobernabilidad democrática que todos estamos buscando.

Fundamento Legal

Nuestra constitución establece en su artículo 22 que toda pena debe ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado:

Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.

Asimismo, nuestra Constitución establece lo siguiente:

Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. La competitividad se entenderá como el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor crecimiento económico, promoviendo la inversión y la generación de empleo...

Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.

Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.

Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

Por su parte, el Programa Sectorial de Gobernación 2013-2018 resalta la importancia que tiene para la gobernabilidad democrática la participación de la ciudadanía y sus organizaciones, exhibe los bajos niveles de participación de éstos y enlista las estrategias a seguir para recobrar y fomentar dicha participación:

Capítulo I

Diagnóstico

1. Gobernabilidad democrática

En la democracia mexicana, el gobierno se ejerce en un escenario de pluralidad. El avance de nuestras instituciones democráticas ha permitido que la amplia diversidad social se plasme en estructuras de gobierno plurales en donde múltiples fuerzas políticas se ven representadas, compartiendo el ejercicio del poder. La sociedad y sus diversas expresiones organizadas conviven cotidianamente, se hacen escuchar y promueven sus intereses logrando, cada vez más, incidir en la toma de decisiones públicas.

Gobernar en la pluralidad es una condición estructural del Estado mexicano. Si bien son múltiples los retos para arribar a una democracia consolidada, sólo es posible avanzar mediante la concurrencia de voluntades, el diálogo constructivo, la corresponsabilidad y la resolución pacífica de conflictos en apego al marco legal.

La gobernabilidad democrática requiere de mecanismos que articulen la participación de los partidos políticos, de la ciudadanía y sus organizaciones, de los poderes y de los órdenes de gobierno en la definición, conducción y evaluación de las grandes metas nacionales. Para ello es necesario generar acuerdos con las fuerzas políticas del país, fortalecer la cultura democrática, reforzar los mecanismos de atención a los diversos grupos de la sociedad, construir canales de entendimiento con la ciudadanía, así como privilegiar el diálogo constructivo para la prevención y atención de conflictos.

El gobierno de la República enfrenta el reto de proteger el estado de derecho, así como los desafíos inherentes a la pluralidad y diversidad de la sociedad. Entre estos se encuentran la necesidad de fomentar la cultura ciudadana y fortalecer su participación en las decisiones públicas, de establecer una coordinación eficaz entre órdenes de gobierno, de promover un mayor equilibrio entre regiones, entidades y municipios, de redefinir la perspectiva con la que se gestionan las demandas y conflictos a fin de construir soluciones pacíficas, difundir los valores democráticos.

Bajos niveles de participación ciudadana

En México persisten bajos niveles de organización y participación de la ciudadanía. Si bien encuestas revelan un alto grado de aceptación de la democracia como forma de gobierno, la ciudadanía se declara ajena o distante del quehacer público. Así lo confirman los datos de la Encuesta Nacional de Cultura Política y Prácticas Ciudadanas, ENCUP 2012, los cuales revelan, por un lado, que el 58 por ciento de la ciudadanía prefiere la democracia sobre cualquier otra forma de gobierno y el 77 por ciento piensa que los problemas deben ser resueltos conjuntamente entre sociedad y gobierno;6 y por el otro, indica que para el 48 por ciento la política es un tema “muy complicado” y el 65 por ciento tiene poco interés en ella.

Este desinterés tiene diversas formas de expresión, como la percepción que la ciudadanía tiene sobre sus posibilidades para influir en las decisiones públicas. Al respecto, el 56 por ciento de las personas entrevistadas en esta misma encuesta consideran que existen bajas capacidades para incidir en decisiones de interés común. Esto es, aun cuando se tienen avances en materia de participación ciudadana como la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil, todavía persisten insuficiencias en los mecanismos de participación y una débil cultura en la materia.

Uno de los principales factores de este problema radica en la poca confianza en los partidos políticos, en las propias organizaciones sociales y en las instituciones de gobierno, en donde persisten retos en cuanto a la comunicación y divulgación de información de mayor calidad por parte de la administración pública federal. Al respecto, datos de la Encuesta Nacional sobre Filantropía y Sociedad Civil 2008 (ENAFI)7 indican que el 63 por ciento de las personas entrevistadas tiene poca o nula confianza en el gobierno federal, municipal y en organizaciones de la sociedad civil, mientras que el 77 por ciento tiene esa misma opinión respecto de los partidos políticos.

Las cifras de la ENCUP 2012 refuerzan esta percepción al revelar que el 69 por ciento de las y los mexicanos no confía en la mayoría de las personas y el 65 por ciento no se ha organizado con alguien más para resolver un problema en común. Estos bajos niveles de asociación a través de organizaciones formalmente constituidas se confirman en otros estudios que dan cuenta de un total de 40 mil organizaciones de la sociedad civil en México,8 es decir, cuatro por cada 10 mil habitantes, mientras que en países como Brasil y Chile, con 338 mil y 106 mil organizaciones, respectivamente, tienen indicadores de 17 y 64 organizaciones por cada 10 mil habitantes, también de manera respectiva.9

Complejidad para generar acuerdos políticos

En menos de 20 años pasamos de un sistema concentrado a uno multipartidista, donde la posibilidad de la alternancia política es una realidad a nivel nacional y en todos los órdenes de gobierno. El desarrollo democrático de México ha sido un proceso en ocasiones lento y complejo, pero también ha sido ordenado y en paz. En este nuevo escenario de pluralidad en los órganos de representación (ver tablas siguientes sobre composición de la Cámara de Diputados y Senadores por partido político) y de gobiernos divididos, que hacen efectivos los contrapesos evitando que una sola fuerza controle la mayoría, el reto principal es la construcción de acuerdos amplios. Los últimos años se caracterizaron por la polarización y falta de acuerdos. Las fuerzas políticas en esta nueva etapa no encontraron el camino para sobreponerse a sus diferencias y construir puentes a partir de sus coincidencias. Como resultado, se impidió que se llevaran a cabo necesarias y profundas reformas capaces de modificar las estructuras económicas, políticas y sociales en favor de un mayor desarrollo nacional. Bajo estas circunstancias es necesario reestablecer condiciones de diálogo y canales de comunicación política, que estaban debilitados.

Gobernar en la pluralidad y en la diversidad requiere del establecimiento de mecanismos basados en el diálogo y la concertación como condicionante para sumar las voluntades que harán posible la adopción de compromisos necesarios para el impulso de la agenda de cambios que el país requiere. Mecanismos que por otro lado, permitan reestablecer reclamos de colaboración y corresponsabilidad en beneficio del bien público y por encima de intereses individuales.

Objetivo 1. Promover y fortalecer la gobernabilidad democrática

La Secretaría de Gobernación, como responsable de la política interior, ejerce sus atribuciones bajo principios democráticos. En este sentido, el objetivo sectorial está orientado a impulsar la construcción de acuerdos mediante una política interior incluyente, responsable y respetuosa de los poderes y de los órdenes de gobierno; a prevenir y gestionar conflictos a través del diálogo constructivo, así como a impulsar la participación ciudadana, como medios para el desarrollo de la gobernabilidad democrática, en el marco de la meta México en Paz y de su gabinete especializado, derivados del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.

Para impulsar las reformas que el país requiere se implementan estrategias encaminadas a la consolidación de entornos de confianza y corresponsabilidad con el Poder Legislativo, se fortalecen los vínculos políticos y se promueven consensos y acuerdos con las diferentes fuerzas políticas y grupos parlamentarios.

La existencia de diferendos o demandas sociales no satisfechas generan tensiones que pueden escalar de no identificarse y atenderse oportunamente. Por ello, las acciones de este gobierno se reorientan hacia un modelo inspirado en la armonización y cumplimiento del marco normativo, en la prevención, la identificación, el monitoreo y en la atención de conflictos mediante el diálogo constructivo. Adicionalmente, se refuerzan los vínculos con los órdenes de gobierno y sus agrupaciones a través del impulso de un federalismo articulado.

Para impulsar la cultura democrática se fomentan las actividades de las organizaciones de la sociedad civil, se impulsan y fortalecen mecanismos de diálogo y se difunden valores democráticos mediante campañas de comunicación social.

Estrategia 1.1. Contribuir al desarrollo democrático y cívico del país.

Líneas de acción

1.1.1. Promover y fortalecer la cultura democrática y cívica, así como la identidad nacional.

Elaborar diagnósticos sobre la cultura política y democrática en el país. Difundir, promover y fortalecer los principios y valores democráticos. Fomentar la cultura cívica y la identidad nacional.

1.1.2. Promover el conocimiento y respeto a los símbolos patrios, y vigilar el cumplimiento de la Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales.

Fomentar el conocimiento, culto y respeto a los símbolos patrios. Promover y vigilar el cumplimiento de la Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales y emitir las autorizaciones para su reproducción, uso y difusión.

1.1.3. Normar y alinear las campañas de comunicación social del Gobierno de la República a la promoción de los valores democráticos.

Autorizar, supervisar y evaluar las campañas de comunicación social del Gobierno de la República, así como promover que sus contenidos fomenten el pluralismo, la igualdad, la participación, el diálogo, la no discriminación, la inclusión social y la perspectiva de género.

1.1.4. Promover la inclusión de la cultura de los pueblos indígenas en las campañas de comunicación social de la Administración Pública Federal.

Promover campañas sociales que enaltezcan los valores y el reconocimiento de los pueblos indígenas de conformidad con los Lineamientos Generales para las Campañas de Comunicación Social de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

Estrategia 1.2. Fortalecer y promover una relación incluyente, participativa y respetuosa entre el Gobierno de la República, la ciudadanía y sus organizaciones.

Líneas de acción

1.2.1. Impulsar mecanismos de participación ciudadana en las dependencias y entidades de la administración pública federal.

Emitir lineamientos para el impulso, conformación, organización y funcionamiento de mecanismos de participación ciudadana en las dependencias y entidades de la administración pública federal.

1.2.2. Fomentar la participación ciudadana por medio del fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones de la sociedad civil.

Impulsar el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y las agrupaciones políticas mediante eventos de capacitación, atención y asesorías que incrementen los niveles y la eficacia de su participación. Contribuir a la visibilidad de las organizaciones mediante la difusión de sus actividades a través de revistas y medios electrónicos.

1.2.3. Promover acciones de fomento a las actividades de las organizaciones de la sociedad civil.

Dar cumplimiento a la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil y demás disposiciones en la materia, participar en su Comisión y en el Consejo Técnico Consultivo. Ampliar y fortalecer el mecanismo de colaboración entre las organizaciones de la sociedad civil y el gobierno de la República.

1.2.4. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones en materia de Asociaciones Religiosas y Culto Público y favorecer su convivencia y desarrollo armónico.

Atender y vigilar el cumplimiento de la ley en lo relativo al otorgamiento de registros constitutivos como Asociaciones Religiosas, a la transmisión de actos con contenido religioso a través de medios masivos de comunicación (radio y televisión) y a la celebración de actos de culto público extraordinario, entre otros. Coordinar acciones con autoridades estatales y municipales para atender conflictos e impulsar espacios de análisis y capacitación sobre el marco jurídico. Atender y asesorar a las asociaciones, iglesias y demás instituciones religiosas en sus trámites y servicios.

Estrategia 1.3. Fortalecer la relación con los Poderes de la Unión y promover la construcción de acuerdos políticos.

Líneas de acción

1.3.1. Impulsar la construcción de acuerdos políticos para lograr las reformas que el país requiere.

Mantener un diálogo permanente con los partidos políticos para consolidar los grandes acuerdos que el país demanda. Diseñar, promover y construir acuerdos políticos que puedan derivar en proyectos legislativos. Construir proyectos legislativos mediante mesas de diálogo, reuniones de trabajo y foros de análisis, en los que prevalezca la pluralidad. Realizar estudios legislativos de proyectos relevantes.

1.3.2. Fortalecer el diálogo con el honorable Congreso de la Unión.

Desarrollar vínculos políticos institucionales con el Poder Legislativo Federal a fin de generar los consensos necesarios con las fracciones parlamentarias para concretar las reformas legislativas de una agenda nacional incluyente. Realizar mesas de trabajo con funcionarios de la administración pública federal y representantes del Poder Legislativo que faciliten la construcción de acuerdos y consensos en temas específicos.

1.3.3. Facilitar una adecuada relación con el Poder Legislativo mediante la atención oportuna de solicitudes, procesos y protocolos.

Atender, tramitar y dar respuesta oportunamente a los citatorios, solicitudes, requerimientos, puntos de acuerdo, comunicaciones y demás actos que formulen el Congreso de la Unión al Poder Ejecutivo. Presentar ante las Cámaras del Congreso de la Unión o ante su Comisión Permanente, las iniciativas del Ejecutivo federal, los tratados internacionales y los nombramientos que deban ser sometidos para su aprobación, ratificación o no objeción. Tramitar oportunamente la publicación de leyes y decretos del Congreso de la Unión. Fortalecer al Sistema de Información Legislativa como herramienta que permita propiciar información legislativa de manera ágil y oportuna, en el marco de las relaciones institucionales que la Secretaría de Gobernación mantiene con el honorable Congreso de la Unión. Presentar a las Cámaras del Congreso de la Unión la información que la administración pública federal debe remitir por disposición legal o por acuerdo de dichos órganos legislativos.

1.3.4. Mantener una relación institucional y de trabajo respetuoso con las legislaturas de los estados.

Mantener una comunicación permanente con los congresos locales y sus asociaciones a fin de dar seguimiento al procedimiento previsto en el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos relativa a las reformas constitucionales. Construir acuerdos con las legislaturas de los estados y sus asociaciones para promover las reformas legislativas de la agenda nacional incluyente.

1.3.5. Mantener una sana y respetuosa relación con el Poder Judicial.

Mantener una sana y respetuosa relación institucional para la atención de las acciones vinculadas con el Poder Judicial.

Estrategia 1.4. Impulsar un federalismo articulado que promueva una mayor coordinación y corresponsabilidad entre los tres órdenes de gobierno.

Líneas de acción

1.4.1. Impulsar la inclusión y participación efectiva de estados y municipios en las instancias de acuerdo y toma de decisiones de las políticas públicas nacionales.

Realizar diagnósticos sobre la participación efectiva de los gobiernos estatales y municipales en instancias de acuerdo y toma de decisiones de las políticas públicas nacionales. Elaborar propuestas para integrar la representación de estados y municipios en los sistemas nacionales de coordinación, así como auxiliar en la interlocución y coordinación con la Conferencia Nacional de Gobernadores, la Conferencia Nacional de Municipios de México y otras agrupaciones.

1.4.2. Promover el desarrollo de capacidades institucionales en estados y municipios.

Implementar sistemas de información y generar modelos de gestión, formación y asistencia que desarrollen las capacidades de gobierno de las administraciones públicas estatales y municipales orientadas a la descentralización.

1.4.3. Promover acciones que contribuyan a una mejor delimitación entre los ámbitos de acción de los tres órdenes de gobierno.

Realizar y promover estudios, foros públicos y análisis relativos a la delimitación de las competencias de cada orden de gobierno, así como de los instrumentos normativos que facilitarían una mejor asignación de las mismas.

1.4.4. Fortalecer la coordinación interinstitucional para la atención, conservación y cuidado del territorio insular federal.

Atender, administrar y cuidar el territorio insular nacional, así como participar activamente en las reuniones interinstitucionales ordinarias en la materia y promover reuniones extraordinarias para casos específicos.

Estrategia 1.5. Prevenir y promover la resolución pacífica de conflictos.

Líneas de acción

1.5.1. Desarrollar acciones que permitan anticipar el surgimiento de conflictos y su posible escalamiento.

Elaborar escenarios de incidencia social para identificar conflictos potenciales en las entidades federativas. Definir agendas de riesgo, calendarizar eventos relevantes y plantear estrategias de atención que eviten el escalamiento de conflictos. Atender y canalizar las peticiones que formulen los ciudadanos y organizaciones sociales, brindar asesoría, orientación y capacitación. Definir y aplicar protocolos de atención ciudadana.

1.5.2. Establecer mecanismos que propicien el diálogo con las partes en situaciones de conflicto.

Atender las demandas de personas, comunidades u organizaciones mediante acciones coordinadas con funcionarios de los tres órdenes de gobierno. Reducir la tensión y el nivel de conflicto entre las partes involucradas mediante recorridos de trabajo, coordinación de mesas de diálogo, y el establecimiento y seguimiento de compromisos asumidos en las negociaciones. Instalar y dar seguimiento al Grupo de Trabajo Interinstitucional de Atención Ciudadana y Concertación Política.

1.5.3. Impulsar la armonización del marco legal con los tratados nacionales e internacionales en materia indígena.

Promover la participación indígena en procesos de construcción de acuerdos y elaboración de iniciativas de ley, que permitan la armonización del marco constitucional mexicano con las disposiciones nacionales e internacionales vigentes. Lo anterior a través de protocolos de trabajo que garanticen el respeto pleno de los derechos constitucionales en favor de los pueblos y comunidades indígenas de México.

1.5.4. Promover la resolución de conflictos laborales a través del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.

Dar cumplimiento a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, mediante la resolución de las demandas presentadas. Las actividades del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje quedarán establecidas en su programa institucional.

Ordenamiento a modificar, texto normativo propuesto y artículo transitorio

El propósito de esta iniciativa es recuperar la confianza y, por ende, la participación de la población en la construcción y fortalecimiento de la gobernabilidad democrática que este país necesita. Para efecto de lo anterior, es necesario que a través del medio de control y de dirección social, es decir del derecho penal y su capacidad de disuadir, sancione proporcionalmente la conducta de aquellos servidores o funcionarios que destruyen dicha confianza y que vulneran la relación del gobierno con sus gobernados.

En atención a lo antes expuesto presento y propongo esta iniciativa a fin de modificar el artículo 164 del Código Penal Federal para que se quede como se muestra a continuación:

Por otra parte, como artículo transitorio, propongo que únicamente se prevea que la modificación entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Por lo anteriormente expuesto, someto a consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de

Decreto por el que se modifica el artículo 164 del Código Penal Federal

Titulo Cuarto
Delitos contra la Seguridad Pública

(...)

Capítulo IV
Asociaciones delictuosas

Artículo 164. Al que forme parte de una asociación o banda de tres o más personas con propósito de delinquir, se le impondrá prisión de cinco a diez años y de cien a trescientos días multa.

Cuando el miembro de la asociación sea o haya sido servidor público de alguna corporación policial, la pena a que se refiere el párrafo anterior se aumentará en una mitad y se impondrá, además, la destitución del empleo, cargo o comisión públicos e inhabilitación por un periodo de veinte años para desempeñar otro.

Si el miembro de la asociación pertenece a las Fuerzas Armadas Mexicanas en situación de retiro, de reserva o en activo, de igual forma la pena se aumentará en una mitad y se le impondrá, además la baja definitiva de la Fuerza Armada a que pertenezca y se le inhabilitará por un periodo de veinte años para desempeñar cargo o comisión públicos.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Plan Nacional de Desarrollo.

2 Código Penal Federal.

3 Teorías de la Pena. Estudio del honorable Congreso. http://www4.congreso.gob.pe/historico/cip/materiales/extorsion/Teorias_ pena_investigacion.pdf

4 Ídem.

5 Jean-Jacques Rousseau. El contrato social . Editorial Jean-Jacques Rousseau. Amsterdam. 1762.

6 Secretaría de Gobernación. Encuesta Nacional de Cultura Política y Prácticas Ciudadanas 2012 (ENCUP). México, 2012 (www.encup.gob.mx).

7 Layton, Michael; Moreno, Alejandro. Filantropía y sociedad civil en México, análisis de la ENAFI 2005-2008. ITAM. México. 2010

8 Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Sistema de Cuentas Nacionales de México. Cuenta Satélite de las Instituciones sin Fines de Lucro 2008. 2011, página 59.

9 Layton, Michael D., “Focos rojos en las cifras sobre sociedad civil organizada”, en Este país. Tendencias y opiniones, México, número 247, noviembre de 2011, página 11.

Dado en Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de octubre de 2016.

Diputada María Guadalupe Oyervides Valdez (rúbrica)

Que adiciona los artículos 140 y 141 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada Martha Cristina Jiménez Márquez, del Grupo Parlamentario del PAN

La suscrita, diputada Martha Cristina Jiménez Márquez, integrante de la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión por el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto en la fracción II del artículo 71 y el inciso h) del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de esta honorable asamblea, la presente iniciativa con proyecto de decreto, que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, referente al Canal de Televisión del Congreso, conforme a la siguiente

Exposición de Motivos

1. Introducción

Sin lugar a dudas, vivimos en un mundo donde la calidad de la información que recibimos influye en gran manera sobre nuestras elecciones y acciones subsiguientes, incluyendo nuestra capacidad para disfrutar nuestras libertades fundamentales y habilidades básicas para lograr la auto-determinación y el desarrollo1 .

En este contexto y por la importancia que reviste en esta era de la información, que esas libertades y habilidades sean debidamente encauzadas, vale la pena recordar que el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos establece que “Todo individuo tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”2 .

Así pues, para el caso del Congreso mexicano estas dos grandes premisas resultan ser la mejor justificación para aseverar que hasta nuestros días sigue considerándose un gran acierto la creación de su Canal de Televisión, conceptualizado específicamente para fortalecer a uno de los pilares más grandes de la democracia, como lo es el parlamento, que no obstante su estancamiento de antaño, tomó un nuevo impulso gracias a las reformas que lograron aprobar ambas Cámaras y que le dieron vigencia a instrumentos de esta naturaleza.

De esta manera, los observadores del acontecer político mexicano e impulsores de la actividad legislativa, coincidieron en la determinación de que uno de los más grandes avances de los últimos años, ha sido de forma contundente el que las trasmisiones de la vida parlamentaria lleguen cada vez a una mayor cantidad de personas en México. Esto como consecuencia de aquellos esfuerzos iniciales del 18 de marzo de 1988, cuando se transmitieron las primeras sesiones plenarias de ambas Cámaras, hasta que en el inminente arribo del nuevo milenio se iniciaron las transmisiones de las sesiones programadas de manera regular y permanente.

Así recordamos de manera paralela, las intensas actividades de consenso para que esos avances técnicos tuvieran su consecuente repercusión en la mejora de la regulación del canal; prueba de ello es lo que ocurrió con aquellos legisladores de finales de los noventas, que contando con una gran visión de largo plazo lograron la modificación de varios aspectos del orden administrativo al interior de las Cámaras, renovando el marco jurídico del Congreso e introduciendo figuras de avanzada y modernización que han resultado de suma utilidad a lo largo de los últimos años.

Como consecuencia de lo anterior tenemos, que todas estas acciones han redundado en aportaciones positivas a la hora de abonar en la permanente búsqueda de soluciones para la disminución de la brecha en la problemática a la que nos enfrenta actualmente el fenómeno de la representatividad, donde queda de manifiesto que muchos parlamentarios se mantienen distantes de sus representados por distintas razones de carácter práctico, no existiendo en muchos casos una relación directa entre legisladores y ciudadanos, haciéndolos parecer más bien como negociadores de intereses diversos, que como titulares de los intereses públicos de sus propios electores, generándose con esta situación un gran dilema por el distanciamiento natural que este fenómeno produce.

Sin embargo y aún con estos avances y de cara a la problemática de la representatividad aún falta mucho por hacer para mejorar esos puentes de comunicación que bien pueden contribuir en una mayor medida, a disminuir esa indeseable desarticulación, por lo que resulta necesario actualizar la normatividad del Canal de Televisión del Congreso, abriendo la puerta para que se conozcan y manejen con mayor acierto y credibilidad las figuras del consejo consultivo y del nuevo defensor de las audiencias, así como para que se conozca que existen novedosos mecanismos para que el público en general puede establecer contacto directo para presentar sus comentarios, sugerencias, quejas e inconformidades de lo que se trasmite por el canal.

Otro tema importante que no debe desdeñarse, es que para que todas estas herramientas logren su cometido de generar esa retroalimentación de manera efectiva, deben ir acompañadas de una adecuada alfabetización mediática, así como del conocimiento pleno de la gran utilidad que reviste para el usuario de los servicios del canal.

Por otro lado, sobresale en esta propuesta, la necesidad de que el Canal de Televisión del Congreso, cuente con un servicio civil de carrera propio, que no obstante que contenga bases generales similares al servicio civil que se desarrolla en el Congreso, sobretodo en el Senado de la República que es donde su puesta en marcha ha tenido mayor aceptación, cuente además con la posibilidad de que se detalle en un ordenamiento que se desprenda de su creación.

Por lo que hace al tema de la transparencia, el Canal de Televisión del Congreso no puede quedar al margen del mismo, por lo que se presentan algunas propuestas de integración de este gran rubro que bien pueden servir de guía para que su implementación sea aún más oportuna.

En resumen, esta propuesta está procurando que se realicen los cambios necesarios a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, para continuar con la línea de mejoramiento del marco jurídico que rige el canal. En este sentido, deben quedar perfectamente identificados, la introducción a la norma de las figuras con las que actualmente cuenta el canal como son el defensor de las audiencias y el consejo consultivo, así como los amplios beneficios que representa para la cultura del ciudadano, el contar con una alfabetización mediática acorde con las realidades tecnológicas actuales, preservando de esta forma la pluralidad, veracidad y oportunidad de la información con la que cuenta, además de fomentar los valores de la identidad nacional, contribuyendo a la satisfacción de los fines democráticos establecidos en la Carta Magna,3 así como la referencia de la creación de un sistema que privilegie el mérito sobre la libre designación y la introducción de algunos conceptos de transparencia, necesarios para coronar todo el esfuerzo en materia de modernización y la mayor dotación de recursos.

II. Marco teórico conceptual

En este orden de ideas tenemos que es menester que para entender con mayor exactitud cualquier propuesta, resulta propicio conocer el marco conceptual en el cual se fundamenta, por lo que nos permitiremos ahora presentar algunos vocablos y en algunos casos antecedentes relevantes de los términos que se estarán manejando de manera preponderante en la misma.

En este orden de ideas, tenemos el concepto del Consejo Consultivo del Canal de Televisión del Congreso, y para efectos de esta propuesta, nos referimos a éste como el órgano colegiado de once integrantes, provenientes de los sectores público, académico, social, privado que funge como órgano de consulta y que tiene a su cargo desarrollar actividades que promuevan con toda corresponsabilidad respecto de la calidad y el rigor profesional en el desarrollo de los contenidos, así como su adecuada difusión, que contribuyan a crear una cultura cívica y un mayor conocimiento sobre el trabajo legislativo.

Por otro lado, tenemos también la figura de defensor de las audiencias, entendido éste como aquella figura nombrada de manera particular por los diferentes concesionarios de radiodifusión, quien una vez inscrita con dicho carácter, será responsable de recibir, documentar, procesar y dar seguimiento a las observaciones, quejas, sugerencias, peticiones o señalamientos de las audiencias, y cuya prioridad será la de hacer valer los derechos de las audiencias de manera imparcial e independiente, todo ello con base en la Constitución, las leyes, los lineamientos, los códigos de ética y demás disposiciones aplicables.

Paralelamente tenemos el término de “alfabetización mediática”, que según la Organización de Naciones Unidas para la Educación la Ciencia y la Cultura (UNESCO), es el término que nos permite dotar de los elementos necesarios para comprender y utilizar los medios de masas de forma segura, incluyendo un entendimiento informado y crítico de los medios y de las técnicas que los medios emplean y sus efectos.

También se refiere la alfabetización mediática como la capacidad de leer, analizar, evaluar y producir comunicación en una variedad de formas, como por ejemplo la televisión, la imprenta, la radio, las computadoras, etcétera.

Otra manera de entender este mismo término, es el de la habilidad para decodificar, analizar, evaluar y producir comunicación en una variedad de formas.

a) El Consejo Consultivo

Otra figura que ya se encuentra funcionando por estar integrada en el reglamento del Canal de Televisión del Congreso –que es el ordenamiento que actualmente establece la obligación de contar con un instrumento de esta naturaleza– es la entidad que emerge como Consejo Consultivo, considerándose a éste como un órgano plural de participación social, que deberá ser integrado por once ciudadanos de amplio y reconocido prestigio profesional en el campo de los medios de comunicación.

Por otro lado se señala que los consejeros durarán en su cargo un año y podrán ser reelectos y que el cargo es a título honorífico.

Antecedentes de selección del actual Consejo

El dato que actualmente se tiene es que fue en el año de 2008, cuando se eligió al primer Consejo Consultivo, de los 11 consejeros electos ese año; 7 fueron reelectos y permanecieron como miembros por 6 años consecutivos hasta el mes de septiembre de 2014.

Por otro lado se cuenta con información que revela que en 2012, fueron seleccionados 4 consejeros más que duraron en su encargo 2 años hasta el mes de septiembre de 2014, fecha en la que se acordó renovar el consejo, iniciándose una serie de actividades que tuvieron resultados hasta finales de 2015, emitiéndose una nueva convocatoria con todos los requisitos y características necesarias para su elección, de tal suerte que sus integrantes fueron seleccionados por la Comisión Bicameral del Canal del Congreso de la LXIII Legislatura, a propuesta de instituciones académicas y organizaciones de la sociedad civil que trabajaron arduamente para defender a sus candidatos propuestos.

Para dar seguimiento al cumplimiento de las condiciones de la elección, se acreditó un Comité Técnico de Evaluación, que estuvo conformado por un grupo de asesores de los legisladores, así como un representante de la Dirección General del Canal del Congreso.

Este comité se dio a la tarea de revisar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la convocatoria que para tal fin fue expedida y una vez elaborada la lista de los aspirantes que cumplieron con lo señalado, la Comisión Bicameral llevó a cabo actividades tendientes a evaluar técnicamente a los aspirantes, donde se verificó que sus perfiles cubrieran las características básicas elementales.

b) El Defensor de las Audiencias

Por lo que hace al Defensor de las Audiencias, encontramos que es una figura aún en construcción a nivel mundial, pero que sin embargo existe ya en muchos países como Estados Unidos, Canadá, Brasil, Francia, Canadá, Gran Bretaña, Italia, Holanda, Portugal, Israel, Japón y Puerto Rico, entre otros; el concepto se direcciona a considerarlo como un mecanismo de autorregulación de los medios de comunicación, que deberá atender eficazmente las quejas de los usuarios que planteen errores, observaciones, sugerencias y comentarios sobre el tratamiento de los contenidos y de la información que se les está presentando en el propio medio.

Lo interesante de esta figura es que su ámbito de acción se dirige hasta quienes se sienten afectados por algún contenido y pueden llegar a considerar que se están vulnerando los derechos con los que cuentan en calidad de audiencias.

El también llamado ombudsman de las audiencias, se caracteriza porque no se limita a recibir solicitudes de los usuarios, sino que puede investigarlas para contar con mayor exactitud y presentar soluciones imparciales que abonen hacia el equilibrio entre el usuario y los directivos del medio, buscando generar una contribución de democracia directa para alcanzar la mayor eficiencia a la hora de brindar un servicio eficaz al ciudadano.

Dentro de los antecedentes más relevantes de esta figura, se tienen datos de que fue desde 1916, donde en Suecia se crea el primer ombudsman de prensa. Posteriormente en 1922 el Diario Japonés The Asahi Shimbun , ubicado en Tokio, estableció un comité que cumplía con los objetivos de recibir e investigar las quejas de los lectores, después en ese mismo país, otros diarios imitaron la acción que parecía ser muy eficaz.

Estos avances fueron importantes, aunque el sentido moderno de esta innovadora figura hizo su aparición en 1967 en algunos diarios estadounidenses como el Louisville de Kentucky, The Courier Journal y The Louisville Courier Jornal entre otros.

Otro país en donde se ha utilizado la figura de defensor de las audiencias es Canadá. De esta forma destaca que para el Toronto Star , también fue importante lograr su inclusión como una herramienta para mejorar sus niveles de eficiencia; aunque fue finalmente en 2003, cuando esta figura recibió el reconocimiento internacional al ser introducida en el medio de manera definitiva por el legendario medio de comunicación Washington Post .

El caso mexicano de la figura de Defensor de las Audiencias

De acuerdo con la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, emanada de las reformas constitucionales recientes, encontramos en su artículo 259, que se establece como obligación para los concesionarios de radio y televisión abiertos, nombrar un defensor de audiencias, de conformidad con la normativa que emita el instituto en la materia, que es el Instituto Federal de Telecomunicaciones.

De igual forma, se determinan libertades plenas para que cada concesionario fije el tiempo en que estará al cargo esta nueva figura, pero deja en claro, que la única posibilidad de reelegirse se dará en la medida en que se genere únicamente este proceso hasta en dos ocasiones.

La elección del primer Defensor de las Audiencias del Canal de Televisión del Congreso Mexicano.

A todo esto destaca que el Congreso de la Unión ha tenido avances en la materia, y ya se tiene nombrado al primer defensor de las audiencias que es el maestro Jorge Islas López, resultando como ganador dentro de una terna de candidatos conformada por propuestas de los legisladores integrantes de la Comisión Bicamaral, resultando oportuno acotar que para la conformación de la terna, los legisladores de un mismo grupo parlamentario registraron un candidato, uno por cada partido político representado en la comisión.

c) El servicio civil de la carrera

Informar de la producción legislativa de manera profesional, requiere contar con un cuerpo de apoyo técnico que detone de manera eficiente las actividades de difusión. Nadie discute que el producto más importante de un sistema político son sus leyes, según lo referido por Antonio A. Martino y Diana S. Bichachi. Por otro lado, favorecer el fortalecimiento del sistema representativo, al ser una vía institucional y de incentivo a la responsabilidad y continuidad legislativa, promoviendo y alentando el advenimiento de un grupo de funcionarios públicos profesionales, que suministren los recursos técnicos necesarios, para que la toma de decisiones políticas sea lo más oportuna y adecuada posible, contando con una adecuada planeación en un periodo prolongado.

El proceso de reclutamiento, selección e incorporación al servicio de los puestos que pudieran considerarse como vacantes, deberá realizarse de manera gradual considerando las necesidades prioritarias del servicio, con la finalidad de encontrar al candidato mejor calificado para ocupar el puesto, que preferentemente deberá contar con nivel de posgrado, así como que se reforme y adicione el estatuto de referencia, para integrar de manera puntual las funciones y responsabilidades de cada uno de los puestos detallados en este ordenamiento, así como que la secretaría general, a través de la Secretaría de Servicios Administrativos y Financieros, cuente con un plazo análogo para adecuar la normatividad secundaria a estos nuevos ordenamientos, así como para realizar las adecuaciones presupuestarias necesarias para dar cumplimiento a las disposiciones.

d) El tema de la transparencia y la rendición de cuentas

El auténtico acceso a la información pública, la transparencia y la rendición de cuentas, son pilares fundamentales del buen gobierno, y se constituyen como elementos fundamentales para analizar con precisión los niveles de la calidad democrática de cualquier país, con plena independencia de su ubicación en el contexto de las naciones y de la región en donde se encuentren geográficamente.

En esta tesitura, entenderemos como acceso a la información al reconocimiento del derecho de los ciudadanos a conocer la información producida y controlada por los poderes públicos4 , y por transparencia , a la prestación activa de información, de manera accesible y pertinente de forma que los procedimientos, estructuras y procesos estén a disposición para su valoración5 .

Así, la rendición de cuentas, se entenderá como aquella que consiste en informar y explicar a los ciudadanos las acciones realizadas por las autoridades de manera transparente y clara para dar a conocer sus estructuras, funcionamiento, y por consecuencia, ser sujeto de la opinión pública. O dicho de otra manera y atendiendo a la definición tradicional de este importante elemento, encontramos que se relaciona con la obligación del poder, en concreto de políticos y funcionarios públicos, de responder por sus acciones ante los ciudadanos.

VI. Objetivos específicos de la propuesta

1. Se introduce a la legislación la figura del Consejo Consultivo. Si bien es cierto, que el Consejo Consultivo del Canal de Televisión del Congreso es un cuerpo colegiado que ya viene funcionando desde hace algún tiempo, también es cierto que para su puesta en marcha ha sido necesario firmar acuerdos donde se especifican las condiciones bajo las cuales deberá crearse y funcionar, sin encontrarse tan importante órgano regulado en la Ley Orgánica del Congreso.

Bajo esa premisa, se busca en esta oportunidad subsanar esa omisión integrando a la ley que nos ocupa, la pertinencia de integrar un Consejo Consultivo que funcione como órgano plural de consulta y que se direccione hacia los sectores público, social y privado, y que además esté conformado por once ciudadanos de amplio y reconocido prestigio profesional en el campo de los medios de comunicación.

Por otro lado se determina que dichos consejeros deberán ser seleccionados por la Comisión Bicamaral del Canal de Televisión, a propuesta de instituciones académicas, organizaciones civiles, u otras de comprobada trayectoria en el medio tanto nacionales, como internacionales. Esto ha resultado en la práctica muy productivo, puesto que afortunadamente se ha encontrado una gran disposición por parte de algunas instituciones, en el sentido de contribuir con las labores informativas del Congreso, apoyando valiosas candidaturas para participar en los concursos de selección que para tal efecto se llevan a cabo.

2. Se determina la obligación de contar con la figura del Defensor de las Audiencias. Otro de los puntos nodales de esta iniciativa, es precisamente el de introducir a la legislación que rige el funcionamientos de ambas Cámaras, la figura del Defensor de las Audiencias.

Al respecto recordamos, que las recientes reformas al marco jurídico en materia de telecomunicaciones en México, son muy claras en el rubro de que para darle oportunidad a las audiencias de que sus quejas, sugerencias, peticiones, señalamientos o solicitudes de réplica sobre contenidos y programación, puedan ser procesadas por un intermediario “a su favor” que procure recibir, documentar, procesar y dar seguimiento a las observaciones mediante procedimientos muy bien definidos que quedarán plasmados en la normatividad interna del propio Canal y que serán puestas para su conocimiento en los medios que mejor se faciliten par este objetivo.

3. Se detalla la necesidad de realizar campañas permanentes de alfabetización mediática, destinado a favorecer el conocimiento de los derechos de las audiencias

Esta adición se determina considerando que uno de los principales factores de éxito para el logro del mejoramiento en el sistema de telecomunicaciones en México, es precisamente el lograr que el público en general, conozca el abanico de oportunidades que se abren para que pueda realmente participar e interactuar en el funcionamiento de algunas instituciones.

Tal es el caso, de que para que esa corresponsabilidad autoridad-ciudadano se pueda llevar a cabo, resulta necesario que la gente conozca de estos nuevos instrumentos de participación directa que ahora tiene a su alcance; por tal razón el Defensor de las Audiencias del Canal de Televisión del Congreso, deberá ser el primer interesado en implementar campañas integrales permanentes para llevar a cabo la Alfabetización Mediática, que no son más que todas aquellas actividades direccionadas a que las audiencias conozcan sus derechos y entiendan claramente los alcances e implicaciones de los mismos.

4. Se propone la creación de un servicio civil de carrera específico para el Canal de Televisión del Congreso. Tema nodal de esa propuesta, tiene que ver con el contar con su propio sistema de servicio profesional de carrera, apegándose a los criterios de mérito, especialización y profesionalización, dejando para un tiempo posterior la determinación de las bases de organización y funcionamiento, mismas que deberán ser desarrolladas en lineamientos específicos que serán elaborados en coordinación con la propia Comisión Bicamaral, con niveles y rangos propios.

5. Aplicar las directrices de la transparencia y la rendición de cuentas, de forma proactiva. Para tal efecto deberá garantizar la emisión de políticas de apertura de la información administrativa conducente, así como la presentación y difusión de información adicional que abone hacia una mejor comprensión de lo que se está desarrollando al interior del Congreso, para que adicionalmente contribuya a mejorar la imagen de los legisladores ante las audiencias.

Finalmente se presenta una herramienta que resulta de gran utilidad para comprender de forma gráfica, cuáles son las reformas y modificaciones que se pretenden integrar a la legislación actual, por lo que a continuación se presentará con todo detalle un:

VII. Cuadro comparativo

Es por todo lo anteriormente expuesto, que se presenta a continuación la propuesta de referencia, pretendiendo que este pleno se convierta en el amable conducto para su procesamiento legislativo respectivo.

Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo Primero: se adiciona el artículo 140 en sus numerales 3, 4 y 5, todos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar redactados como sigue:

Artículo 140.

1 y 2. ...

3. Para coadyuvar con sus objetivos, se apoyará en un consejo consultivo integrado como órgano plural de consulta hacia los sectores público, social y privado, conformado por once ciudadanos de amplio y reconocido prestigio profesional en el campo de los medios de comunicación, seleccionados por la Comisión Bicamaral del Canal de Televisión, a propuesta de instituciones académicas, organizaciones civiles, u otras de comprobada trayectoria en el medio de las comunicaciones nacionales o internacionales.

4. Como mecanismo directo de comunicación entre el Canal y el público en general, la Cámara de Diputados designará al Defensor de las Audiencias por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. Durará en su encargo tres años, con la posibilidad de ser reelecto hasta en dos ocasiones, a propuesta de la Comisión Bicamaral.

5. El Defensor de las Audiencias deberá implementar campañas integrales permanentes para llevar a cabo la Alfabetización Mediática direccionada a que las audiencias conozcan sus derechos y entiendan claramente los alcances e implicaciones de los mismos, desarrollados ampliamente en el Código de Ética que para tal efecto se expida y se inscriba en el Registro Público de Concesiones.

Artículo Segundo. Se adiciona el artículo 141 en sus numerales 6, 7, 8, 9 y 10, todos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar redactados como sigue:

Artículo 141.

1 al 5. ...

6. En el ámbito de la gestión de recursos humanos, contará con su propio Sistema de Servicio Profesional de Carrera, apegándose a los criterios de mérito, especialización y profesionalización; cuyas bases de organización y funcionamiento serán desarrolladas en lineamientos específicos que serán elaborados en coordinación con la propia Comisión Bicamaral.

7. Dicho servicio se integrará por niveles y rangos propios desarrollados de acuerdo con las particularidades del servicio, diferenciándose del resto de los servicios profesionales de carrera del Poder Legislativo federal.

8. La selección e ingreso al servicio se realizará de acuerdo con la plena acreditación de requisitos específicos. La permanencia, promoción e incentivos de los funcionarios se sujetarán a las evaluaciones y los programas de capacitación .

9. En el ámbito de la transparencia proactiva y la rendición de cuentas, deberá garantizar la emisión de políticas de apertura de la información administrativa conducente, así como la presentación y difusión de información adicional que abone hacia una mejor comprensión de la riqueza de la labor legislativa desarrollada por los representantes populares, poniendo especial interés en lograr la simplicidad en el uso de los sistemas.

10. Desarrollará políticas y criterios adecuados para la sistematización y digitalización de sus contenidos, garantizando la disponibilidad y localización eficiente de la información generada, adquirida, y transformada por el propio Canal de Televisión.

Artículos Transitorios

Primero . El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo . Para los efectos de la modificación de su reglamento interno y demás disposiciones aplicables, el Canal de Televisión del Congreso realizará las adecuaciones en los siguientes sesenta días, a partir de la publicación del presente decreto.

Tercero. Para efecto de la alfabetización mediática, el Defensor de la Audiencias deberá presentar un programa específico, diseñado con tiempos y movimientos.

Cuarto. Los lineamientos del Sistema del Servicio Civil de Carrera del Canal de Televisión del Congreso, deberán estar listos a los noventa días de la aprobación de este decreto, a propuesta de la Comisión Bicamaral, con las observaciones del Consejo Consultivo del Canal de Televisión del Congreso y de los principales especialistas reconocidos en la materia.

Quinto. Las nuevas disposiciones en materia de transparencia deberán estar disponibles a los sesenta días a partir de la aprobación del presente decreto.

Sexto. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto.

Notas

1 Wilson, Carolyn et-al, Alfabetización mediática e Informacional, Curriculum para profesores , UNESCO, París, Francia, 2011.

2 Ídem.

3 Cfr. Artículo 256 de la Ley Federal de Telecomunicaciones, en el DOF, México, 14 de Julio del 2014, consultado el 22 de Abril del 2016, en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5352323&fecha=14/07/2 014

4 Llob Ribalda, Ma. Dolores, Informe transparencia, acceso a la Información Pública y Buen Gobierno en los Parlamentos , Cuadernos Manuel Giménez, Bilbao España, Fundación Manuel Giménez Abad de Estudios Parlamentarios del Estado Autonómico, No. 4, Diciembre del 2012.

5 Ídem.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de octubre de 2016.

Diputada Martha Cristina Jiménez Márquez (rúbrica)

Que reforma el artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal, a cargo del diputado Héctor Peralta Grappin, del Grupo Parlamentario del PRD

El suscrito, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto, por el que se reforma el artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal.

Por lo anterior y a efecto de reunir los elementos exigidos en el numeral 1 del artículo 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, la iniciativa se presenta en los siguientes términos:

I. Planteamiento del problema

A. Las aportaciones federales son parte del gasto programable, por lo que su asignación se considera como previsión programada, los recursos de este ramo identificado como “ramo 33” están etiquetados, es decir que tienen un destino específico en el gasto de las entidades federativas, quienes deben ejercerlo de conformidad con lo establecido en leyes, reglas de operación, lineamientos y normas aplicables. Su marco normativo tiene lugar en la Ley de Coordinación Fiscal, la cual establece las formulas y procedimientos para distribuir entre las entidades federativas los recursos de sus ocho fondos constitutivos:

I. Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo;

II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud;

III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;

IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones

Territoriales del Distrito Federal;

V. Fondo de Aportaciones Múltiples;

VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos;

VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal; y

VIII. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas.

B. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) se determina en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) con recursos federales por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, a 2.5294 por ciento de la recaudación federal participable.

Es importante señalar que una vez establecido el monto de las aportaciones federales en el PEF se garantiza a las entidades la recepción de dicha cuantía con independencia de su desempeño económico o recaudatorio, a diferencia de las participaciones federales.

Su carácter es compensatorio, ya que tiene como finalidad asignar recursos en proporción directa a los rezagos y necesidades que observan las entidades federativas en materia de salud, educación, infraestructura, desarrollo social, entre otros. Los recursos transferidos a entidades federativas y municipios a través del denominado gasto federalizado, representan la fuente principal de ingresos de estos órdenes de gobierno y son fundamentales para financiar sus estrategias y programas de desarrollo.

C. De conformidad con la actual redacción del artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal, estos recursos se destinan exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a población en pobreza extrema, localidades con alto o muy alto nivel de rezago social conforme a lo previsto en la Ley General de Desarrollo Social, y en las zonas de atención prioritaria. De conformidad con el estudio realizado por la Auditoría Superior de la Federación en 2013 Diagnóstico sobre la opacidad en el gasto federalizado, hay imprecisión en los términos utilizados dentro del citado artículo, por lo que no se tiene claridad respecto al término “acciones sociales básicas” e “inversiones”; además de manera complementaria la ASF realizó un cuestionario a las Secretarías de Finanzas de cada entidad en el que se destaca que 26 entidades (76.9 por ciento) afirma que las condicionantes que determina la Ley de Coordinación Fiscal para las obras ejecutadas con el FISE no son claras y adecuadas, en los conceptos referentes a pobreza extrema y rezago social.

Si bien el estudio citado en el inciso anterior fue realizado en 2013, la ley vigente mantiene los mismos términos de “acciones sociales básicas” e “inversiones”, y “pobreza extrema”, aunque para el término de “rezago social” se realizaron especificaciones, sólo se señala a dos de los cinco estratos en que se distribuye el índice de rezago social (muy bajo, bajo, medio, alto y muy alto rezago social), lo que significa que con datos del último índice correspondiente a 2015 sólo 31 por ciento son susceptibles de apoyo, es decir sólo 10 de las 32 entidades federativas. Para el caso de los municipios con el índice correspondiente al mismo año, se tiene un total de 2 mil 457 municipios, de los cuales 742 son susceptibles de apoyo; es decir, sólo 30 por ciento.

Por otro lado, dejó fuera de la apertura programática del fondo los conceptos de “caminos rurales” e “infraestructura productiva”, que sin embargo, son incluidos en el acuerdo por el que se emiten los lineamientos generales para la operación del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de marzo de 2016. En él se detallan las obras y acciones en que se pueden ejercer los recursos del fondo. Esto hace necesario volver a incluir los conceptos rurales a este fondo, ya que dada su importancia no deben desaparecer de los objetivos de la administración federal, estatal y municipal; ya que con su exclusión de la Ley de Coordinación Fiscal se corre el riesgo de que en años posteriores, los recursos destinados a estos conceptos sean ejercidos en cualquier otro.

D. El hecho de que no se tenga claridad respecto a los términos utilizados causa confusión entre los órganos ejecutores lo cual a su vez constituye un elemento inicial de opacidad en la gestión del fondo, ya que actualmente la ley no los define en términos operativos, si bien hace referencia a la Ley General de Desarrollo Social dicha ley no define ninguno de los términos salvo el de “zonas de atención prioritaria”; es de suma importancia señalar que por su monto el FAIS es el cuarto fondo más importante en el ramo 33.

Recursos asignados para el 2016 al Ramo 33 por Fondo (millones de pesos)

FONE 393,241.70
FASSA 82,446.00

FAIS 61,419.60
FORTAMUNDF 62,218.50

FAM 19,765.80
FAETA 6,373.90

FASP 7,000.00
FAFEF 33,995.20

Finalmente, es menester señalar que la Auditoría Superior de la Federación ha planteado que existe una incongruencia que podría causar una controversia, en virtud que la Ley de Coordinación Fiscal en su artículo 33, párrafo primero (que regula el FAIS), establece que las obras, acciones sociales básicas e inversiones deben beneficiar directamente a la población en pobreza extrema, localidades con alto y muy alto nivel de rezago social y en las zonas de atención prioritaria; por otro lado, el apartado A, fracción II del mismo ordenamiento, señala que las obras y acciones deben beneficiar preferentemente a la población que presenta los mayores niveles de rezago social y pobreza extrema.

II. Argumentos que la sustentan

a. Hasta 2013, el artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal señalaba lo siguiente:

Artículo 33. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social reciban los estados y los municipios se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema en los siguientes rubros:

Posteriormente, este artículo fue reformado, para quedar como sigue:

Artículo 33. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social reciban las entidades, los municipios y las demarcaciones territoriales, se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a inversiones que beneficien directamente a población en pobreza extrema, localidades con alto o muy alto nivel de rezago social conforme a lo previsto en la Ley General de Desarrollo Social, y en las zonas de atención prioritaria.

Como se observa, se mantiene el concepto de población en pobreza extrema, y se adicionan dos de los cinco estratos en los que se distribuye el índice de rezago social, pero además agrega un tercer elemento “zonas de atención prioritaria”.

El Coneval define como situación de pobreza cuando una persona tiene al menos una carencia social (en los seis indicadores de rezago educativo, acceso a servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación) y su ingreso es insuficiente para adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias. Por otro lado, la situación en pobreza extrema, es definida cuando una persona tiene tres o más carencias, de seis posibles, en el Índice de Privación Social y que, además, se encuentra por debajo de la línea de bienestar mínimo. Las personas en esta situación disponen de un ingreso tan bajo que, aun si lo dedicase por completo a la adquisición de alimentos, no podría adquirir los nutrientes necesarios para tener una vida sana.1

Rezago social es una medida en la que un solo índice agrega variables de educación, de acceso a servicios de salud, de servicios básicos en la vivienda, de calidad y espacios en la misma, y de activos en el hogar. Es decir, proporciona el resumen de cuatro carencias sociales de la medición de pobreza del Coneval: rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a los servicios básicos en la vivienda y la calidad y espacios en la vivienda. No se trata de una medición de pobreza, ya que no incorpora los indicadores de ingreso, seguridad social y alimentación.2

Finalmente, se consideran zonas de atención prioritaria las áreas o regiones, sean de carácter predominantemente rural o urbano, cuya población registra índices de pobreza, marginación indicativos de la existencia de marcadas insuficiencias y rezagos en el ejercicio de los derechos para el desarrollo social.3

Condición Características Carencias Pobreza - Mínimo, presenta una de seis carencias.

- Su ingreso es insuficiente para adquirir elementos de la canasta alimentaria y no alimentaria. 1. Rezago educativo.

2. Acceso a servicios de salud.
3. Acceso a la seguridad social.
4. Calidad y espacios de la vivienda.
5. Servicios básicos en la vivienda.
6. Acceso a la alimentación. Pobreza extrema - Presenta tres o más carencias.

- Su ingreso es tan bajo que aun si lo destinan todo a adquirir la canasta alimentaria, no les alcanza. 1. Rezago educativo.

2. Acceso a servicios de salud.
3. Acceso a la seguridad social.
4. Calidad y espacios de la vivienda.
5. Servicios básicos en la vivienda.
6. Acceso a la alimentación. Rezago social - Presenta cuatro carencias.

- No considera ingresos, alimentación y seguridad social. 1. Rezago educativo.

2. Acceso a servicios de salud.
3. Calidad y espacios de la vivienda.
4. Servicios básicos en la vivienda. Zonas de atención prioritaria - Índices de pobreza.

- Índices de marginación (indicativos de la existencia de marcadas insuficiencias).

- Índice de rezago social. 1. Rezago social.

2. Marginación.

3. Pobreza. b. Partiendo de lo anterior, antes de la reforma se podía beneficiar a la población que se encontrara en situación de rezago social sin importar en cuál de los cinco estratos estuviese, y posterior a dicha reforma se establece de manera específica que los recursos del FAIS deben beneficiar directamente a la población que se encuentre con alto o muy alto rezago social.

c. Para el PEF de 2016 se aprobaron trasferencias de recursos a las entidades federativas y los municipios vía gasto federalizado por un total de 1 billón 632 mil 875.3 millones de pesos, cifra que representó 34.3 por ciento del gasto neto total, el cual ascendió a 4 billones 763 mil 874 millones de pesos. Del total de gasto federalizado, 40.8 por ciento corresponde al ramo 33, de aportaciones federales; 41.6, al ramo 28, de participaciones federales; y el restante 17.6, a los convenios de descentralización, ramo 23, de provisiones salariales y económicas, y a protección social en salud.

En relación con lo anterior, las aportaciones federales tuvieron una asignación de 666 mil 460.5 millones de pesos, de los cuales le fueron asignados 81.9 millones de pesos al FAIS.

d. Como se señaló en “Planteamiento del problema” de la presente iniciativa, de mantener la actual redacción del artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal, solamente serían susceptibles de apoyo con los recursos de este fondo 30 por ciento de los estados y municipios del país, y estaría condicionado el apoyo solo a aquellos municipios que sean declarados como zonas de atención prioritaria.

e. Por lo anterior es necesario mejorar el marco normativo en materia del FAIS por dos motivos; el primero, para esclarecer los términos utilizados y así reducir la opacidad en la operación de los recursos, y el segundo, para establecer que si bien la prioridad es aquella población que se encuentre en los dos primeros estratos de rezago social, la aplicación no es exclusiva, ni limitativa. De tal modo, la población ubicada en cualquiera de los estratos de rezago social, pobreza extrema y zonas de atención prioritaria son susceptibles de apoyo.

III. Fundamento legal

La iniciativa se presenta en ejercicio de las facultades que al suscrito, en su calidad de diputado a la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, confieren los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados.

IV. Denominación del proyecto de decreto

Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal.

V. Ordenamientos por modificar y adicionar

Artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal.

VI. Texto normativo propuesto

Por las anteriores razones someto a consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de

Decreto por el que se reforma el artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal

Único. Se reforma el artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal, para quedar como sigue:

Artículo 33. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social reciban las entidades, los municipios y las demarcaciones territoriales se destinarán exclusivamente al financiamiento de obras y acciones atendiendo su grado de prioridad en términos de jerarquización del sector desarrollo social, en materia de agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica del sector salud y educativo, mejoramiento de vivienda, caminos rurales, así como mantenimiento de infraestructura, conforme a lo señalado en el catálogo de acciones establecido en los Lineamientos del Fondo que emita la Secretaría de Desarrollo Social, que beneficien directamente a población en pobreza extrema, localidades con algún nivel de rezago social conforme a lo previsto en la Ley General de Desarrollo Social, y en las zonas de atención prioritaria.

A. ...

I. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal: agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica del sector salud y educativo, mejoramiento de vivienda, caminos rurales , así como mantenimiento de infraestructura, conforme a lo señalado en el catálogo de acciones establecido en los lineamientos del fondo que emita la Secretaría de Desarrollo Social.

II. Fondo de Infraestructura Social para las Entidades: obras y acciones que beneficien preferentemente a la población de los municipios, demarcaciones territoriales y localidades que presenten niveles de rezago social y pobreza extrema en la entidad.

...

...

...

B. ...

I. ...

a) y b) ...

II. ...

a) a g) ...

...

III. ...

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el 1 de enero de 2017.

Notas

1 http://www.coneval.org.mx/Medicion/Paginas/Glosario.aspx

2 http://www.coneval.org.mx/Medicion/IRS/Paginas/%C3%8Dndice-de-Rezago-social-2010.aspx

3 Ley General de Desarrollo Social, artículo 29.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de octubre de 2016.

Diputado Héctor Peralta Grappin (rúbrica)

Que reforma el artículo 114-B del Código Fiscal de la Federación, a cargo de la diputada María Guadalupe Oyervides Valdez, del Grupo Parlamentario del PRI

Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados y demás disposiciones jurídicas aplicables, la suscrita, María Guadalupe Oyervides Valdez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, presenta y somete a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto que modifica el artículo 114-B del Código Fiscal de la Federación.

Problemática

En México, según la Constitución, la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo y es voluntad de éstos constituirse en una república representativa y democrática, misma que es ejercida por su pueblo a través de los Poderes de la Unión.

La democracia es una forma de gobierno en la que las decisiones son tomadas por una población determinada, a través de sus representantes; por otro lado la gobernabilidad hace referencia a la capacidad que tiene ese gobierno, es decir sus representantes y rectores, para gobernar atendiendo a las necesidades de la población determinada.

Según Antonio Camou, la gobernabilidad nos indica el “grado de gobierno” que se ejerce en una sociedad; ese grado de gobierno está representado por un nivel de equilibrio dinámico entre demandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental. Asimismo, manifiesta que gobernabilidad y democracia son dos ámbitos que no necesariamente concurren; de hecho, las reflexiones sobre una y otra tienen trayectorias que sólo en ciertos casos han coincidido, revelando así las tensiones que rodean su relación.

El Plan Nacional de Desarrollo asevera que la gobernabilidad democrática requiere mecanismos que articulen la participación de los partidos políticos, de la ciudadanía y sus organizaciones, de los poderes y de los órdenes de gobierno en la definición, conducción y evaluación de las grandes metas nacionales. Para ello es necesario generar acuerdos con las fuerzas políticas del país, fortalecer la cultura democrática, reforzar los mecanismos de atención a los diversos grupos de la sociedad, construir canales de entendimiento con la ciudadanía, así como privilegiar el diálogo constructivo para la prevención y atención de conflictos.1

Ahora bien, la ingobernabilidad es la imposibilidad del régimen para dirigir, y por lo tanto, para garantizar el factor político primordial de orden y de estabilidad como condiciones necesarias para la provisión de bienestar, extendiéndose a la imposibilidad de crear condiciones para el orden y la estabilidad, sin los cuales, la convivencia social resulta imposible.

La ingobernabilidad puede ser ocasionada por diversos factores y sus consecuencias pueden ser catastróficas para cualquier Estado. Uno de los factores más importantes está representado por la problemática de la corrupción, esto por la desconfianza que genera respecto del gobierno, lo que trae como consecuencia la renuencia y falta de interés de la ciudadanía para participar con los poderes y órdenes de gobierno en la definición, conducción y evaluación de los objetivos nacionales.

En México persisten bajos niveles de organización y participación de la ciudadanía. Si bien encuestas revelan un alto grado de aceptación de la democracia como forma de gobierno, la ciudadanía se declara ajena o distante del quehacer público. La poca confianza en las instituciones de gobierno y en nuestros servidores públicos vulnera la condición ciudadana de los mexicanos e impide el afianzamiento de una sociedad libre, justa y equitativa.

Con la intención de contener la corrupción en el país y, con esto, restaurar la confianza y la participación de los ciudadanos en la construcción de una gobernabilidad democrática en México, entre otras cosas, hoy se sanciona a quien con motivo de su empleo, cargo o comisión en el servicio público, revele a terceros, en contravención a lo dispuesto por el artículo 69 del mismo código, la información que las instituciones que componen el sistema financiero hayan proporcionado a las autoridades fiscales.

Pese a lo anterior, en los últimos años hemos sido testigos de la proliferación de conductas delictivas vinculadas a la corrupción, consecuentemente, del surgimiento de grandes fortunas acumuladas por servidores públicos, produciéndose una notoria conmoción psicosocial en el país y una creciente desconfianza en la ciudadanía respecto de sus servidores públicos y sus instituciones de gobierno. Lo anterior, como consecuencia de, entre otros factores, la insuficiencia de la pena para persuadir al infractor (en este caso quien desempeñe su cargo en el servicio público y se enriquezca ilícitamente con motivo de éste).

La ingobernabilidad ocasionada por la desconfianza de los ciudadanos y su falta de participación, como ya se mencionó, trae consigo una de las problemáticas más significativas a las que un estado de gobierno se puede enfrentar y lamentablemente en México impera dicha desconfianza y falta de participación.

Argumentación

La Real Academia Española define pena como el “castigo impuesto conforme a la ley por los jueces o tribunales a los responsables de un delito o falta”. Aunque esta definición nos presenta un panorama general del significado, una vez que se entra a su estudio es posible conocer a más a fondo su significado y, sobre todo, su objetivo.

La pena ha sido analizada desde varios puntos de vista, destacan aquellas teorías que parten de putos de vista retributivos o preventivos; la intención es dejar en claro cuál es el objetivo que persigue el Estado al imponerla.

La teoría de la justa retribución defiende que la pena es la que viene a redimir la consecución de un delito, es decir, como si se tratara de la anulación de éste, pues supone que la superación del delito es el castigo. Esta teoría, impulsada por Kant y Hegel, no acepta como premisa que la finalidad de la pena es la prevención de la conducta delictiva, pues afirman que la pena no tiene una finalidad social útil, sino que sostiene que dicho sentido radica en que la culpabilidad del autor sea compensada mediante la imposición de una sanción. Esto no significa que las teorías retribucionistas no asignen objeto alguno a la pena, le atribuyen la función de realización de justicia.2

Las teorías preventivas, por su parte, aseveran que la pena es un medio para la obtención de ulteriores objetivos, como un instrumento de motivación, un remedio para impedir el delito. Por tanto, su objetivo consiste en disuadir al autor de la ejecución de futuros hechos punibles, es decir, evitar las reincidencias. Aseguran que para lograr los objetivos mencionados, es necesario procurar readaptar al autor mediante tratamientos de resocialización.3

Aunque siguen las discusiones respecto a la definición de la intención y del alcance de las penas, ambas, junto con nuevas teorías, coinciden en que éstas representan uno de los recursos más significativos con los que cuenta el Estado en su lucha por la consecución del bien común. Esto parte y comparte la teoría del contrato social presentada por Rosseau, quien manifiesta que existen ocasiones en las que los obstáculos superan la fuerza que cada individuo tiene para sobrepasarlos; motivo por el cual dichos individuos al no poder generar nuevas fuerzas se ven obligados a unir y dirigir las existentes, pues encuentran en la suma de fuerzas el medio idóneo para preservar su existencia. Es así como los hombres se asocian y ponen su persona y todo su poder bajo la dirección del Estado. A cambio, cada miembro es acogido como parte indivisible del todo. Así, el pacto social representa el reconocimiento de que lo universal es más importante que lo particular.4

El Estado al asumir dicha dirección, se apoya de su facultad coercitiva para favorecer su encomienda como un medio de control y de dirección social.

La encomienda a que se refiere el párrafo inmediato anterior, para efectos de la presente iniciativa debe entenderse como la satisfacción, por parte del estado, de las necesidades que la sociedad que dirige demanda, sea en el ámbito que sea. El problema se presenta cuando esa sociedad no está abierta a participar en la consecución de esta gobernabilidad democrática de la que hablamos, por que desconfía del estado, lo cual genera un enorme desequilibrio democrático.

Por lo anterior resulta necesario que México ponga manos a la obra para recuperar esa confianza y, por ende, la participación de la población en la construcción y fortalecimiento de su gobernabilidad. Para efectos de lo anterior, es necesario que a través del medio de control y de dirección social antes mencionado, es decir del derecho tipifique y sancione la conducta de aquellos servidores o funcionarios que destruyen esta confianza y que vulneran la relación del gobierno con sus gobernados.

En el caso de la comisión de delitos fiscales, el Código Fiscal de la Federación establece en el artículo 114-B que si un funcionario o empleado público revela a terceros, en contravención a lo dispuesto por el artículo 69 de dicho código, la información que las instituciones que componen el sistema financiero hayan proporcionado a las autoridades fiscales. Para estos servidores públicos la pena aplicable corresponde a de uno a seis años de prisión.

Pese a la existencia del artículo referido, recientes estudios elaborados por el Instituto Nacional Electoral y El Colegio de México (el Informe país sobre la calidad de la ciudadanía) concluye que en general, a escala nacional, el nivel de confianza hacia instituciones y organizaciones políticas y sociales no supera la mitad de los encuestados, excepto en tres casos: el Ejército (62 por ciento), los profesores (56 por ciento) y las iglesias (55 por ciento). Los encuestados confían un poco más en el gobierno federal que en el gobierno de su estado y municipio (36 por ciento frente 30). Por su parte, la confianza en los partidos políticos y los diputados está por debajo de 20 por ciento, y la confianza en la autoridad electoral es de 34. Lo anterior, deja en claro que existe un problema por corregir y que es necesario ajustar las sanciones que se imponen a aquellos que cometan el delito de revelar a terceros la información que las instituciones que componen el sistema financiero hayan proporcionado a las autoridades fiscales a fin de disuadirlos de no cometerlo, de no reincidir.

Considero importante antes de proponer un ajuste en la pena, resaltar la importancia de la ingobernabilidad ocasionada por la degradación del apoyo político que le ofrecen los ciudadanos, pues esto refleja una clara distorsión del gobierno, pues éste puede dejar de lado su papel de rector frente a la sociedad que dirige y se convierte en una aparente amenaza, de ahí que hoy en día cada una de las reformas, tales como la educativa y al energética, sean fuertemente criticadas, a veces sin conocer su fondo, cada participación pública de un servidor público es una oportunidad de inundar las redes sociales con opiniones negativas, etcétera; es decir, no se trata si quiera de alguna deficiencia específica, como la falta de recursos o el exceso de demandas, sino de una degradación generalizada de su actividad en sus diversas modalidades, y esto provoca una dualidad de efectos negativos para la sociedad. Uno de estos efectos es directo e inmediato, y se caracteriza por el malogro del orden y la estabilidad, y un desgaste notorio en el régimen jurídico. El otro efecto, indirecto y mediato, es el tránsito hacia un gobierno sentado en bases políticas frágiles, cuyo signo frecuente, por la degeneración que entraña, es la carencia de legitimidad.

Por eso resulta necesario fortalecer cualquier mecanismo que tenga por objeto restaurar esa confianza, esa legitimación, y si bien es cierto que el artículo 22 de la Carta Magna asevera que toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado, también lo es que resulta necesario tasar el bien jurídico afectado, pues no se habla de bienes específicos o de afectaciones a los intereses de unos cuantos, en este caso la afectación es nacional, vulnera la relación del estado y de sus gobernados, crea una psicosis social y una intranquilidad permanente que afecta a todos y que nos aleja del desarrollo.

Asegura el presidente, Enrique Peña Nieto, en el Plan Nacional de Desarrollo que el gobierno de la república enfrenta el reto de proteger el estado de derecho, así como los desafíos inherentes a la pluralidad y diversidad de la sociedad. Entre éstos se encuentran la necesidad de fomentar la cultura ciudadana y fortalecer su participación en las decisiones públicas, de establecer una coordinación eficaz entre órdenes de gobierno, de promover un mayor equilibrio entre regiones, entidades y municipios, de redefinir la perspectiva con la que se gestionan las demandas y conflictos a fin de construir soluciones pacíficas, difundir los valores democráticos. Pero como lograr esto si la sociedad no legitima al estado, si no confía en sus instituciones.

De ahí que se deja al descubierto la necesidad de trabajar en la restauración de esa confianza y esa participación para alcanzar a la gobernabilidad democrática que todos estamos buscando.

Fundamento legal

La Constitución establece en el artículo 22 que toda pena debe ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado:

Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.

Asimismo, la Constitución establece lo siguiente:

Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. La competitividad se entenderá como el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor crecimiento económico, promoviendo la inversión y la generación de empleo...

Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.

Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.

Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución federal y las particulares de los estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal.

El Programa Sectorial de Gobernación 2013-2018 resalta la importancia que tiene para la gobernabilidad democrática la participación de la ciudadanía y sus organizaciones, exhibe los bajos niveles de participación de éstos y enlista las estrategias a seguir para recobrar y fomentar dicha participación:

Capítulo I

Diagnóstico

1. Gobernabilidad democrática

En la democracia mexicana, el gobierno se ejerce en un escenario de pluralidad. El avance de nuestras instituciones democráticas ha permitido que la amplia diversidad social se plasme en estructuras de gobierno plurales en donde múltiples fuerzas políticas se ven representadas, compartiendo el ejercicio del poder. La sociedad y sus diversas expresiones organizadas conviven cotidianamente, se hacen escuchar y promueven sus intereses logrando, cada vez más, incidir en la toma de decisiones públicas.

Gobernar en la pluralidad es una condición estructural del Estado mexicano. Si bien son múltiples los retos para arribar a una democracia consolidada, sólo es posible avanzar mediante la concurrencia de voluntades, el diálogo constructivo, la corresponsabilidad y la resolución pacífica de conflictos en apego al marco legal.

La gobernabilidad democrática requiere de mecanismos que articulen la participación de los partidos políticos, de la ciudadanía y sus organizaciones, de los poderes y de los órdenes de gobierno en la definición, conducción y evaluación de las grandes metas nacionales. Para ello es necesario generar acuerdos con las fuerzas políticas del país, fortalecer la cultura democrática, reforzar los mecanismos de atención a los diversos grupos de la sociedad, construir canales de entendimiento con la ciudadanía, así como privilegiar el diálogo constructivo para la prevención y atención de conflictos.

El gobierno de la república enfrenta el reto de proteger el estado de derecho, así como los desafíos inherentes a la pluralidad y diversidad de la sociedad. Entre estos se encuentran la necesidad de fomentar la cultura ciudadana y fortalecer su participación en las decisiones públicas, de establecer una coordinación eficaz entre órdenes de gobierno, de promover un mayor equilibrio entre regiones, entidades y municipios, de redefinir la perspectiva con la que se gestionan las demandas y conflictos a fin de construir soluciones pacíficas, difundir los valores democráticos.

Bajos niveles de participación ciudadana

En México persisten bajos niveles de organización y participación de la ciudadanía. Si bien encuestas revelan un alto grado de aceptación de la democracia como forma de gobierno, la ciudadanía se declara ajena o distante del quehacer público. Así lo confirman los datos de la Encuesta Nacional de Cultura Política y Prácticas Ciudadanas, Encup, de 2012, los cuales revelan, por un lado, que 58 por ciento de la ciudadanía prefiere la democracia sobre cualquier otra forma de gobierno y 77 por ciento piensa que los problemas deben ser resueltos conjuntamente entre sociedad y gobierno;5 y por el otro, indica que para 48 por ciento la política es un tema “muy complicado” y 65 por ciento tiene poco interés en ella.

Este desinterés tiene diversas formas de expresión, como la percepción que la ciudadanía tiene sobre sus posibilidades para influir en las decisiones públicas. Al respecto, 56 por ciento de las personas entrevistadas en esta encuesta consideran que existen bajas capacidades para incidir en decisiones de interés común. Esto es, aun cuando se tienen avances en materia de participación ciudadana como la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil, todavía persisten insuficiencias en los mecanismos de participación y una débil cultura en la materia.

Uno de los principales factores de este problema radica en la poca confianza en los partidos políticos, en las propias organizaciones sociales y en las instituciones de gobierno, en donde persisten retos en cuanto a la comunicación y divulgación de información de mayor calidad por parte de la administración pública federal. Al respecto, datos de la Encuesta Nacional sobre Filantropía y Sociedad Civil (Enafi) de 20086 indican que 63 por ciento de las personas entrevistadas tiene poca o nula confianza en el gobierno federal, municipal y en organizaciones de la sociedad civil, mientras que 77 por ciento tiene esa misma opinión respecto de los partidos políticos.

Las cifras de la Encup de 2012 refuerzan esta percepción: revelan que 69 por ciento de los mexicanos no confía en la mayoría de las personas y 65 por ciento no se ha organizado con alguien más para resolver un problema en común. Estos bajos niveles de asociación a través de organizaciones formalmente constituidas se confirman en otros estudios que dan cuenta de un total de 40 mil organizaciones de la sociedad civil en México;7 es decir, 4 por cada 10 mil habitantes, mientras que en países como Brasil y Chile, con 338 mil y 106 mil organizaciones, respectivamente, tienen indicadores de 17 y 64 organizaciones por cada 10 mil habitantes, también de manera respectiva.8

Complejidad para generar acuerdos políticos

En menos de 20 años pasamos de un sistema concentrado a uno multipartidista, donde la posibilidad de la alternancia política es una realidad a nivel nacional y en todos los órdenes de gobierno. El desarrollo democrático de México ha sido un proceso en ocasiones lento y complejo, pero también ha sido ordenado y en paz. En este nuevo escenario de pluralidad en los órganos de representación (ver tablas siguientes sobre composición de la Cámara de Diputados y Senadores por partido político) y de gobiernos divididos, que hacen efectivos los contrapesos evitando que una sola fuerza controle la mayoría, el reto principal es la construcción de acuerdos amplios. Los últimos años se caracterizaron por la polarización y falta de acuerdos. Las fuerzas políticas en esta nueva etapa no encontraron el camino para sobreponerse a sus diferencias y construir puentes a partir de sus coincidencias. Como resultado, se impidió que se llevaran a cabo necesarias y profundas reformas capaces de modificar las estructuras económicas, políticas y sociales en favor de un mayor desarrollo nacional. Bajo estas circunstancias es necesario reestablecer condiciones de diálogo y canales de comunicación política, que estaban debilitados.

Gobernar en la pluralidad y en la diversidad requiere del establecimiento de mecanismos basados en el diálogo y la concertación como condicionante para sumar las voluntades que harán posible la adopción de compromisos necesarios para el impulso de la agenda de cambios que el país requiere. Mecanismos que por otro lado, permitan reestablecer reclamos de colaboración y corresponsabilidad en beneficio del bien público y por encima de intereses individuales.

Objetivo 1. Promover y fortalecer la gobernabilidad democrática.

La Secretaría de Gobernación, como responsable de la política interior, ejerce sus atribuciones bajo principios democráticos. En este sentido, el objetivo sectorial está orientado a impulsar la construcción de acuerdos mediante una política interior incluyente, responsable y respetuosa de los poderes y de los órdenes de gobierno; a prevenir y gestionar conflictos a través del diálogo constructivo, así como a impulsar la participación ciudadana, como medios para el desarrollo de la gobernabilidad democrática, en el marco de la meta México en Paz y de su gabinete especializado, derivados del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.

Para impulsar las reformas que el país requiere se implementan estrategias encaminadas a la consolidación de entornos de confianza y corresponsabilidad con el Poder Legislativo, se fortalecen los vínculos políticos y se promueven consensos y acuerdos con las diferentes fuerzas políticas y grupos parlamentarios.

La existencia de diferendos o demandas sociales no satisfechas generan tensiones que pueden escalar de no identificarse y atenderse oportunamente. Por ello, las acciones de este gobierno se reorientan hacia un modelo inspirado en la armonización y cumplimiento del marco normativo, en la prevención, la identificación, el monitoreo y en la atención de conflictos mediante el diálogo constructivo. Adicionalmente, se refuerzan los vínculos con los órdenes de gobierno y sus agrupaciones a través del impulso de un federalismo articulado.

Para impulsar la cultura democrática se fomentan las actividades de las organizaciones de la sociedad civil, se impulsan y fortalecen mecanismos de diálogo y se difunden valores democráticos mediante campañas de comunicación social.

Estrategia 1.1. Contribuir al desarrollo democrático y cívico del país.

Líneas de acción

1.1.1. Promover y fortalecer la cultura democrática y cívica, así como la identidad nacional.

Elaborar diagnósticos sobre la cultura política y democrática en el país. Difundir, promover y fortalecer los principios y valores democráticos. Fomentar la cultura cívica y la identidad nacional.

1.1.2. Promover el conocimiento y respeto a los símbolos patrios, y vigilar el cumplimiento de la Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales.

Fomentar el conocimiento, culto y respeto a los símbolos patrios. Promover y vigilar el cumplimiento de la Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales y emitir las autorizaciones para su reproducción, uso y difusión.

1.1.3. Normar y alinear las campañas de comunicación social del Gobierno de la República a la promoción de los valores democráticos.

Autorizar, supervisar y evaluar las campañas de comunicación social del gobierno de la república, así como promover que sus contenidos fomenten el pluralismo, la igualdad, la participación, el diálogo, la no discriminación, la inclusión social y la perspectiva de género.

1.1.4. Promover la inclusión de la cultura de los pueblos indígenas en las campañas de comunicación social de la administración pública federal.

Promover campañas sociales que enaltezcan los valores y el reconocimiento de los pueblos indígenas de conformidad con los lineamientos generales para las campañas de comunicación social de las dependencias y entidades de la administración pública federal.

Estrategia 1.2. Fortalecer y promover una relación incluyente, participativa y respetuosa entre el gobierno de la república, la ciudadanía y sus organizaciones.

Líneas de acción

1.2.1. Impulsar mecanismos de participación ciudadana en las dependencias y entidades de la administración pública federal.

Emitir lineamientos para el impulso, conformación, organización y funcionamiento de mecanismos de participación ciudadana en las dependencias y entidades de la administración pública federal.

1.2.2. Fomentar la participación ciudadana por medio del fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones de la sociedad civil.

Impulsar el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y las agrupaciones políticas mediante eventos de capacitación, atención y asesorías que incrementen los niveles y la eficacia de su participación. Contribuir a la visibilidad de las organizaciones mediante la difusión de sus actividades a través de revistas y medios electrónicos.

1.2.3. Promover acciones de fomento a las actividades de las organizaciones de la sociedad civil.

Dar cumplimiento a la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil y demás disposiciones en la materia, participar en su comisión y en el consejo técnico consultivo. Ampliar y fortalecer el mecanismo de colaboración entre las organizaciones de la sociedad civil y el gobierno de la república.

1.2.4. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones en materia de asociaciones religiosas y culto público y favorecer su convivencia y desarrollo armónico.

Atender y vigilar el cumplimiento de la ley en lo relativo al otorgamiento de registros constitutivos como asociaciones religiosas, a la transmisión de actos con contenido religioso a través de medios masivos de comunicación (radio y televisión) y a la celebración de actos de culto público extraordinario, entre otros. Coordinar acciones con autoridades estatales y municipales para atender conflictos e impulsar espacios de análisis y capacitación sobre el marco jurídico. Atender y asesorar a las asociaciones, iglesias y demás instituciones religiosas en sus trámites y servicios.

Estrategia 1.3. Fortalecer la relación con los Poderes de la Unión y promover la construcción de acuerdos políticos.

Líneas de acción

1.3.1. Impulsar la construcción de acuerdos políticos para lograr las reformas que el país requiere.

Mantener un diálogo permanente con los partidos políticos para consolidar los grandes acuerdos que el país demanda. Diseñar, promover y construir acuerdos políticos que puedan derivar en proyectos legislativos. Construir proyectos legislativos mediante mesas de diálogo, reuniones de trabajo y foros de análisis, en los que prevalezca la pluralidad. Realizar estudios legislativos de proyectos relevantes.

1.3.2. Fortalecer el diálogo con el Congreso de la Unión.

Desarrollar vínculos políticos institucionales con el Poder Legislativo Federal a fin de generar los consensos necesarios con las fracciones parlamentarias para concretar las reformas legislativas de una agenda nacional incluyente. Realizar mesas de trabajo con funcionarios de la administración pública federal y representantes del Poder Legislativo que faciliten la construcción de acuerdos y consensos en temas específicos.

1.3.3. Facilitar una adecuada relación con el Poder Legislativo mediante la atención oportuna de solicitudes, procesos y protocolos.

Atender, tramitar y dar respuesta oportunamente a los citatorios, solicitudes, requerimientos, puntos de acuerdo, comunicaciones y demás actos que formulen el Congreso de la Unión al Poder Ejecutivo. Presentar ante las Cámaras del Congreso de la Unión o ante su Comisión Permanente, las iniciativas del Ejecutivo federal, los tratados internacionales y los nombramientos que deban ser sometidos para su aprobación, ratificación o no objeción. Tramitar oportunamente la publicación de leyes y decretos del Congreso de la Unión. Fortalecer al Sistema de Información Legislativa como herramienta que permita propiciar información legislativa de manera ágil y oportuna, en el marco de las relaciones institucionales que la Secretaría de Gobernación mantiene con el Congreso de la Unión. Presentar a las Cámaras del Congreso de la Unión la información que la administración pública federal debe remitir por disposición legal o por acuerdo de dichos órganos legislativos.

1.3.4. Mantener una relación institucional y de trabajo respetuoso con las legislaturas de los estados.

Mantener una comunicación permanente con los congresos locales y sus asociaciones a fin de dar seguimiento al procedimiento previsto en el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos relativa a las reformas constitucionales. Construir acuerdos con las legislaturas de los estados y sus asociaciones para promover las reformas legislativas de la agenda nacional incluyente.

1.3.5. Mantener una sana y respetuosa relación con el Poder Judicial.

Mantener una sana y respetuosa relación institucional para la atención de las acciones vinculadas con el Poder Judicial.

Estrategia 1.4. Impulsar un federalismo articulado que promueva una mayor coordinación y corresponsabilidad entre los tres órdenes de gobierno.

Líneas de acción

1.4.1. Impulsar la inclusión y participación efectiva de estados y municipios en las instancias de acuerdo y toma de decisiones de las políticas públicas nacionales.

Realizar diagnósticos sobre la participación efectiva de los gobiernos estatales y municipales en instancias de acuerdo y toma de decisiones de las políticas públicas nacionales. Elaborar propuestas para integrar la representación de estados y municipios en los sistemas nacionales de coordinación, así como auxiliar en la interlocución y coordinación con la Conferencia Nacional de Gobernadores, la Conferencia Nacional de Municipios de México y otras agrupaciones.

1.4.2. Promover el desarrollo de capacidades institucionales en estados y municipios.

Implementar sistemas de información y generar modelos de gestión, formación y asistencia que desarrollen las capacidades de gobierno de las administraciones públicas estatales y municipales orientadas a la descentralización.

1.4.3. Promover acciones que contribuyan a una mejor delimitación entre los ámbitos de acción de los tres órdenes de gobierno.

Realizar y promover estudios, foros públicos y análisis relativos a la delimitación de las competencias de cada orden de gobierno, así como de los instrumentos normativos que facilitarían una mejor asignación de las mismas.

1.4.4. Fortalecer la coordinación interinstitucional para la atención, conservación y cuidado del territorio insular federal.

Atender, administrar y cuidar el territorio insular nacional, así como participar activamente en las reuniones interinstitucionales ordinarias en la materia y promover reuniones extraordinarias para casos específicos.

Estrategia 1.5. Prevenir y promover la resolución pacífica de conflictos.

Líneas de acción

1.5.1. Desarrollar acciones que permitan anticipar el surgimiento de conflictos y su posible escalamiento.

Elaborar escenarios de incidencia social para identificar conflictos potenciales en las entidades federativas. Definir agendas de riesgo, calendarizar eventos relevantes y plantear estrategias de atención que eviten el escalamiento de conflictos. Atender y canalizar las peticiones que formulen los ciudadanos y organizaciones sociales, brindar asesoría, orientación y capacitación. Definir y aplicar protocolos de atención ciudadana.

1.5.2. Establecer mecanismos que propicien el diálogo con las partes en situaciones de conflicto.

Atender las demandas de personas, comunidades u organizaciones mediante acciones coordinadas con funcionarios de los tres órdenes de gobierno. Reducir la tensión y el nivel de conflicto entre las partes involucradas mediante recorridos de trabajo, coordinación de mesas de diálogo, y el establecimiento y seguimiento de compromisos asumidos en las negociaciones. Instalar y dar seguimiento al Grupo de Trabajo Interinstitucional de Atención Ciudadana y Concertación Política.

1.5.3. Impulsar la armonización del marco legal con los tratados nacionales e internacionales en materia indígena.

Promover la participación indígena en procesos de construcción de acuerdos y elaboración de iniciativas de ley, que permitan la armonización del marco constitucional mexicano con las disposiciones nacionales e internacionales vigentes. Lo anterior, a través de protocolos de trabajo que garanticen el respeto pleno de los derechos constitucionales en favor de los pueblos y comunidades indígenas de México.

1.5.4. Promover la resolución de conflictos laborales a través del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.

Dar cumplimiento a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, mediante la resolución de las demandas presentadas. Las actividades del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje quedarán establecidas en su programa institucional.

Ordenamiento por modificar, texto normativo propuesto y artículo transitorio

El propósito de esta iniciativa es recuperar la confianza y, por ende, la participación de la población en la construcción y fortalecimiento de la gobernabilidad democrática que este país necesita. Para efecto de lo anterior, es necesario que a través del medio de control y de dirección social, es decir de su facultad coercitiva y su capacidad de disuadir, sancione proporcionalmente la conducta de aquellos servidores o funcionarios que destruyen dicha confianza y que vulneran la relación del gobierno con sus gobernados.

En atención de lo expuesto, presento y propongo esta iniciativa a fin de modificar el artículo 114-B del Código Fiscal de la Federación, para que quede como se muestra a continuación:

Por otra parte, como artículo transitorio, propongo que únicamente se prevea que la modificación entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Por lo expuesto someto a consideración de esta asamblea el siguiente

Proyecto de decreto que modifica el artículo 114-B del Código Fiscal de la Federación

Título Cuarto

De las Infracciones y Delitos Fiscales

(...)

Capítulo II
De los Delitos Fiscales

(...)

Artículo 114-B. Se impondrá sanción de uno a seis años de prisión, al servidor público que revele a terceros, en contravención de lo dispuesto por el artículo 69 de este código, la información que las instituciones que componen el sistema financiero hayan proporcionado a las autoridades fiscales y será inhabilitado por un periodo de veinte años.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Plan Nacional de Desarrollo.

2 Teorías de la Pena. Estudio del Congreso. http://www4.congreso.gob.pe/historico/cip/materiales/extorsion/Teorias_ pena_investigacion.pdf

3 Ídem.

4 Jean-Jacques Rousseau. El contrato social, Jean-Jacques Rousseau, Amsterdam, 1762.

5 Secretaría de Gobernación. Encuesta Nacional de Cultura Política y Prácticas Ciudadanas 2012, México, 2012

(www.encup.gob.mx).

6 Layton, Michael; y Moreno, Alejandro. Filantropía y sociedad civil en México, análisis de la Enafi 2005-2008, ITAM. México, 2010.

7 Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Sistema de Cuentas Nacionales de México. Cuenta Satélite de las Instituciones sin Fines de Lucro, 2008, 2011, página 59.

8 Layton, Michael D. “Focos rojos en las cifras sobre sociedad civil organizada”, en Este País. Tendencias y opiniones, México, número 247, noviembre de 2011, página 11.

Dado en Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de octubre de 2016.

Diputada María Guadalupe Oyervides Valdez (rúbrica)

Que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 75, 115, 116, 122, 123 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el DOF el 24 de agosto de 2009, a cargo del diputado Juan Carlos Ruiz García, del Grupo Parlamentario del PAN

El suscrito, Juan Carlos Ruíz García, diputado federal integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos: 71, fracción II, y 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos así como el artículo 6, numeral 1, fracción I, articulo 76, numeral I, fracción II, articulo 77, numeral 1, y artículo 78 del reglamento de la Cámara de Diputados, me permito poner a la consideración de esta tribuna, iniciativa con proyecto de decreto que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Lo anterior en bajo la siguiente:

Exposición de Motivos

A consecuencia de un malestar social debido a casos individuales de emolumentos de servidores públicos de los tres ámbitos de gobierno que rayaban en el escándalo público, se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de los artículos 75, 115, 116, 122, 12 y 127 de nuestra Carta Magna Federal, cuyo decreto fue publicado en el Diario Oficial de la Federación, el día 24 de agosto de 2009.

Tales disposiciones jurídicas pretendieron remediar dichos abusos.

Sin embargo, las disposiciones estipuladas en el artículo tercero transitorio de dicho decreto resultaron desafortunadas pues no respetan el parámetro fundamental para definir la remuneración de los servidores públicos, pues la misma debe ser en todo caso, proporcional a la responsabilidad del cargo desempeñado por los mismos.

Las bases constitucionales para la definición de la remuneración de los servidores públicos de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios se disponen en el artículo 127 de la Carta Magna Federal.

El principio fundamental para la remuneración de los servidores públicos de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, por obvias razones, consiste en que no puede ser superior al del Presidente de la República, ya que, en dicho cargo, por mucho, se ejerce mayor responsabilidad, por ejemplo, que el de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Consejeros de Judicatura Federal, Consejeros del Consejo General del Instituto Nacional Electoral y los Magistrados de los Poderes Judiciales de las entidades federativas de nuestro país.

La remuneración actual de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la de los Magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es por mucho, superior a la estipulada para el Presidente de la República.

En efecto, en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2016 puede corroborarse dicha información.

El salario de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sido superior al del titular del Poder Ejecutivo Federal desde hace años.

Se argumentó por algunos para la redacción del vigente artículo tercero transitorio del decreto en cita, que dicho salario debe mantenerse pues la misma Constitución dispone que su emolumento no debe ser disminuido durante el ejercicio de su cargo.

Razón por la cual se suprime ese dispositivo de los artículos 94, 116 y 122 para que pueda ser disminuido el emolumento de dichos servidores públicos durante su encargo. Pues el mismo por razones de equidad y proporcionalidad, base de la verdadera justicia, no debe ser superior en ningún caso, al del Presidente de la República.

Es por lo que deben ser disminuidos los emolumentos de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y cualquier otro servidor público de los tres ámbitos de gobierno, para ubicarlos en un rango inferior al del Presidente de la República.

Esta iniciativa pretende hacer verdaderamente operante la reforma constitucional en materia de control de las remuneraciones de los servidores públicos promulgada mediante su publicación en el Diario Oficial de la Federación del día 24 de agosto de 2009.

En esta tesitura, que se propone una nueva redacción en el artículo tercero transitorio en cita, para que tal reforma empiece a implementarse a partir del ejercicio fiscal 2017, pues ya está en vigencia el Presupuesto de Egresos de la Federación para 2016, además de atender al principio de anualidad que rige a los ejercicios fiscales.

De esta forma se logra un mejor marco jurídico que rige a las remuneraciones de los servidores públicos de los tres ámbitos de gobierno.

Por los argumentos vertidos es por lo que presentamos a la consideración de esta Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, el siguiente proyecto de:

Decreto

Primero. Se reforma el artículo 122, apartado A, fracción IV, párrafo tercero; y se derogan el artículo 94, párrafo undécimo; artículo 116, párrafo segundo, fracción III, párrafo sexto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

Artículo 94. ...

...

...

...

...

...

...

...

...

...

Derogado.

...

...

Artículo 116. ...

...

I. a II. ...

III. ...

...

...

...

...

Derogado.

IV a IX. ...

Artículo 122. ...

A. ...

I. a III. ...

IV. ...

...

Los magistrados durarán en el ejercicio de su encargo el tiempo que establezca la Constitución Política de la Ciudad de México; podrán ser reelectos y, si lo fueren, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos que establecen esta Constitución, así como la Constitución y las leyes de la Ciudad de México.

V. a XI. ...

...

Segundo. Se reforman el artículo Tercero Transitorio, primer párrafo, así como los inciso a) y b) del mismo, del Decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 75, 115, 116, 122, 123 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de agosto de dos mil nueve:

...

Tercero: A partir del ejercicio fiscal para el año 2017, las remuneraciones de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, los magistrados de Circuito, los jueces de Distrito, los consejeros de la Judicatura Federal, los integrantes del Consejo General del Instituto Federal Electoral y los magistrados y jueces de los Poderes Judiciales Estatales, que actualmente estén en funciones, se sujetarán a lo siguiente:

a) Las retribuciones nominales señaladas en los presupuestos vigentes no podrán ser superiores al monto máximo previsto en la base II del artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

b) Las remuneraciones adicionales a las nominales, tales como gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones, y cualquier remuneración en dinero o especie, no podrán exceder el máximo establecido en la base II del artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

c) ...

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Palacio Legislativo de San Lázaro, Ciudad de México, a 28 septiembre de 2016.

Diputados Juan Carlos Ruíz García (rúbrica)

Que adiciona el artículo 128 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Waldo Fernández González, del Grupo Parlamentario del PRD

Planteamiento del problema

La presente iniciativa tiene como propósito coadyuvar en el Sistema Nacional Anticorrupción, haciendo énfasis en lo indispensable que es el que se concrete, en las acciones cotidianas, el primer compromiso público que, a través de la protesta, hacen los funcionarios o representantes populares que integran los tres poderes de la Unión, para estar en aptitud de iniciar el ejercicio de las funciones del cargo que se les hubiere conferido. Esto es, el de guardar o cumplir las disposiciones contenidas en la Carta Magna y en las leyes que de ella emanen.

El artículo 128 de nuestra norma suprema, señala que: “Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen”.

La protesta constitucional no es una expresión de disgusto o insatisfacción. La protesta, como sabemos, significa el compromiso de cumplir y hacer cumplir la Constitución. Aplicar puntual e ineludiblemente esas disposiciones constitucionales y legales en el ámbito jurídico que a cada funcionario le corresponda y hacer que se apliquen. Esa es la obligación que se adquiere al rendir la protesta constitucional, la cual es sinónimo de promesa o juramento. Es comprometer la palabra y, con ella también, el honor y la dignidad de quien la realiza.

Es por ello, que los motivos que obligan a legislar al respecto, se centran en la percepción de debilidad gubernamental y ausencia del estado de derecho, que comparte una considerable población de muchas entidades federativas, al escuchar al estado de derecho sólo en frases acuñadas utilizadas frecuentemente en los discursos oficiales, aunque la realidad se perciba completamente distinta.

Para la sociedad en general, lo que se percibe es una corrupción innegable, tan es así que en esta Legislatura LXIII, se aprobaron oportunamente las iniciativas que se le presentaron por el Ejecutivo federal, a las que se les realizaron las reformas o adiciones que se estimaron necesarias, para integrar el Sistema Nacional Anticorrupción.

Es de subrayarse que la corrupción sobresale en las áreas más sensibles de la sociedad, que son aquellas de la seguridad pública, la procuración y la administración de justicia, en las que la acción del Estado debe estar cotidianamente presente, porque diarios o cotidianos son los requerimientos sociales de esos indispensables servicios públicos, para convivir en armonía y en recíproco respeto y para darle sentido al contrato social. Que no se corra el riesgo de que la inseguridad rebase sus límites y se torne en riesgo para la seguridad nacional.

Abusos de grupos probadamente minoritarios que repercuten en amplios sectores de la sociedad con daños económicos, políticos, sociales y culturales e incluso con lesiones a la integridad física de las personas y que inciden lastimosa y esencialmente en las clases más desprotegidas, que cada día son más, como consecuencia natural de la falta de condiciones de tranquilidad y armonía indispensables para el crecimiento y desarrollo de una sociedad que trabaja para alcanzar otra etapa superior en el crecimiento y desarrollo entre las naciones.

Conductas de líderes, gobernantes y funcionarios que han desviado el camino correcto del servicio público, así como criminales organizados o no, que disponen de las posesiones y a veces de la vida de los trabajadores de todas las clases sociales y así llenan los bolsillos sin importarles, a ninguno de ellos, la miseria de millones de mexicanos marginados del alimento y la justicia.

En esta lamentable abundancia de conductas ilegales y de casi concomitantes acciones y omisiones intencionales de un gran número de funcionarios, sobre todo del ámbito de la seguridad pública y de procuración y administración de justicia, es indispensable tener conciencia, como ya la posee, afortunadamente, la sociedad en general, que la impunidad y la corrupción van de la mano; que tienen como fuente incontestable y al parecer inagotable la no aplicación de la ley, incumpliendo indudablemente el compromiso que contiene la protesta, juramento o promesa que hicieron por mandato del artículo 128 constitucional y de otros preceptos constitucionales y legales que lo reiteran.

El incumplimiento anterior, para enojo y frustración ciudadana, normalmente es de manera intencional y cuando la ley se aplica, en muchos casos, se ha hecho con interpretaciones dolosamente torcidas e interesadas en salvaguardar intereses contrarios a los de la justicia que clama y reclama nuestra sociedad bastante indignada, cuando ve, constantemente, cómo se anteponen el miedo y los intereses personales, económicos o no, a los intereses generales de la sociedad a la que se sirve o se pretende servir. Cuando la sociedad se entera cómo salen impunes muchos criminales, aún los confesos y con evidencias bastantes de su responsabilidad y cómo difícilmente entran a prisión los servidores públicos ostensiblemente corruptos.

Consideraciones

De acuerdo a las cifras arrojadas por la Encuesta Global de Fraude y Percepción de Corrupción 2016, llevada a cabo por la firma Ernst & Young, México se ubicó en la sexta posición en percepción de prácticas de corrupción y sobornos1 .

México tiene un crecimiento en la percepción de la incidencia de corrupción, en 2012 la encuesta reveló que ésta era de 60 por ciento en 2016, este indicador se disparó hasta el 82 por ciento de los encuestados, es decir, los mexicanos perciben un aumento en la corrupción dentro del país.

No sólo la percepción no ha mejorado, sino que las cifras oficiales tampoco, los niveles de corrupción en México no han mejorado en los últimos 3 años, con fundamento en el Índice de Percepción de la Corrupción 2015 de Transparencia Internacional (Transparency International, ONG), la organización no gubernamental establece que México ocupaba en el año 2012 el lugar 105 dentro de los 175 países más corruptos2 .

A 2015, México ocupa el lugar 95, mostrando sólo un punto de mejora en los indicadores, es decir, actualmente México, recibe 35 puntos de 100 posibles y en 2014 recibía 34 de 1003 , cifra que es muy desalentadora, ya que aún con todos los esfuerzos emprendidos por el gobierno no se ha logrado una mejora significativa en la lucha contra la corrupción.

De acuerdo con Transparencia, México se mantiene por detrás de las economías más consolidadas y de sus principales competidores económicos; además, subrayó que nuestro país se colocó en el último puesto entre los países que conforman la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

La organización, que promueve medidas contra la corrupción política en el ámbito internacional, recordó que el costo de la corrupción en nuestro país es de 1.5 billones de pesos al año, cifra que equivalente a una quinta parte del producto interno bruto (PIB), según cifras emitidas por el Centro de Estudios Económicos del Sector Privado (CEESP).

Según otras fuentes, la corrupción en sus distintas clases genera pérdidas en México por 900 mil millones de pesos al año, reveló el Instituto Mexicano para la Competitividad (Imco) en el informe ¨La corrupción en México: Transamos y no avanzamos¨.4

“La corrupción no solamente provoca daños económicos, también debilita a los gobiernos, hace más difícil la gobernabilidad y la estabilidad de una región o un país, generando desconfianza de los ciudadanos hacia los gobernantes, dando como resultado el debilitamiento del tejido social”.

Por su parte el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, en su última Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental difundida el año pasado y donde se miden las experiencias de la población al enfrentar una situación de corrupción que se genera en la realización de trámites, solicitudes de servicios y otros contactos con servidores públicos. Mostro que el mayor porcentaje de experiencias de este tipo, es el contacto con autoridades de seguridad pública que registró 50.6 por ciento, seguido del de permisos relacionados con la propiedad, con 24.8 por ciento5 . Es decir, la percepción de corrupción no solo se da en las esferas políticas, sino que se siente y se vive con los servidores públicos que interactúan directamente con los ciudadanos como lo son: policías, ministerios públicos y empleados municipales.

Por lo anterior, la protesta o juramento o promesa, de cumplir y hacer cumplir la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que ella emanan, debiera constituir el acto solemne más eficaz para impedir que los servidores públicos falten a su palabra, pero lamentablemente no ha sido suficiente para ello como se ha dado cuenta.

Esta norma constitucional ha sido reiterada en la propia carta Magna e independientemente de que la protesta debe hacerse por todos los servidores públicos sin excepción, en diversos dispositivos se señalan formas específicas para hacerlo según trate del Poder Legislativo, Ejecutivo o Judicial.

En conclusión, en la protesta del cargo, el servidor público se obliga estrictamente a cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes que de ella emanen. Es decir se trata de un juramento de lealtad al orden jurídico vigente.

Para empujar el indispensable cumplimiento del mandato constitucional contenido en el artículo 128 y en los otros preceptos mencionados de la Carta Magna, es que se hace esta propuesta, pues resulta jurídicamente necesario que, de manera aparejada al incumplimiento de ese juramento o promesa que implica la protesta constitucional, exista como consecuencia una sanción por perjurio constitucional en los términos que la legislación penal establezca y que sirva para que mujeres y hombres que se dediquen al servicio público sepan que debemos cumplir con nuestra palabra y que con ella, como dijimos al inicio de esta exposición de motivos, se da en prenda nuestro honor y nuestra dignidad.

Que el compromiso de cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes que de ella emanan, contenido en la protesta constitucional, no es simplemente un solemne protocolo previo y necesario para estar en aptitud de iniciar el ejercicio de las funciones del cargo que se nos confiere, sino un compromiso público que debe honrarse ineludiblemente y no un agravio a la ciudadanía que quede impune. Por ello se propone que la sanción que en su oportunidad se establezca en la legislación penal, aun cuando no sea elevada, les impida caminar con la frente en alto, aunque muchos lo hicieren hipócritamente, sabiendo que no cumplieron la palabra empeñada.

Que mujeres y hombres, siendo o ya no siendo servidores públicos, sean señalados con razón suficientemente probada, que no son dignos de ser o de haber sido funcionarios públicos y que de esta manera se dé ejemplo y constancia a la sociedad que los cargos públicos ya no significarán oportunidad de enriquecimiento indebido y aplicación caprichosa y deshonesta de la ley, en su caso, sino una entrega constante a los demás, para fortalecer, día con día, la tranquilidad, la convivencia con respeto a los otros y así promover el desarrollo del país, con la justicia que conlleva la aplicación con sentido humano, pero firme, del orden jurídico que regula la vida en sociedad.

¿Cuál sería entonces el objeto de las leyes si no han de cumplirse?

Fundamento legal

El suscrito, Waldo Fernández González, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6, numeral 1, fracción I; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de la Cámara de Diputados, el siguiente proyecto de

Decreto por el que se adiciona un párrafo segundo al artículo 128 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo Único. Se adiciona un párrafo segundo al artículo 128 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 128

...

La protesta referida no solo es un acto protocolario previo al inicio del ejercicio de las funciones del cargo conferido sino un compromiso público cuyo incumplimiento no puede constituirse en agravio impune a la ciudadanía. Por ello, a los funcionarios a quienes se les acredite haber incumplido con esa promesa, mediante acción u omisión intencional, relativas a las obligaciones o atribuciones que legalmente el cargo les otorga, se les aplicará sanción por perjurio constitucional, en los términos que señale la legislación penal; independientemente de aquellas que les pudieran corresponder por faltas administrativas o delitos distintos que, en su caso, hubieren cometido.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Disponible en la página de la organización
http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/EY-encuesta-global-sobre-fraude-2016-resumen-ejecutivo/
$FILE/EY-encuesta-global-sobre-fraude-2016-resumen-ejecutivo.pdf
fecha de consulta: 31 de agosto de 2016.

2 Disponible en la página de la organización http://www.transparency.org/cpi2012/results fecha de consulta: 30 de agosto de 2016.

3 Disponible en la página de la organización: http://transparencia.org.es/wp- content/uploads/2016/01/tabla_sintetica_ipc-2015.pdf fecha de consulta: 30 de agosto de 2016.

4 Disponible en la página del Imco: http://imco.org.mx/indices/documentos/2015_ICI_Libro_La%20corrupcion_en _Mexico.pdf fecha de consulta: 30 de agosto de 2016.

5 Disponible en la página del Inegi:
http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/encuestas/hogares/especiales/encig/2015/
doc/encig15_principales_resultados.pdf fecha de consulta: 30 de agosto de 2016.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de octubre de 2016.

Diputado Waldo Fernández González (rúbrica)

Que reforma el artículo 97 del Código Fiscal de la Federación, a cargo de la diputada María Guadalupe Oyervides Valdez, del Grupo Parlamentario del PRI

Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados y demás disposiciones jurídicas aplicables, la suscrita, María Guadalupe Oyervides Valdez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, presento y someto a consideración de esta soberanía, la presente iniciativa con proyecto de decreto que modifica el artículo 97 del Código Fiscal de la Federación.

Problemática

En México, según nuestra Constitución, la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo y es voluntad de éstos constituirse en una república representativa y democrática, misma que es ejercida por su pueblo a través de los poderes de la unión.

La democracia es una forma de gobierno en la que las decisiones son tomadas por una población determinada, a través de sus representantes; por otro lado la gobernabilidad hace referencia a la capacidad que tiene ese gobierno, es decir sus representantes y rectores, para gobernar atendiendo a las necesidades de la población determinada.

Según Antonio Camou, la gobernabilidad nos indica el “grado de gobierno” que se ejerce en una sociedad; ese grado de gobierno está representado por un nivel de equilibrio dinámico entre demandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental. Asimismo, manifiesta que gobernabilidad y democracia son dos ámbitos que no necesariamente concurren; de hecho, las reflexiones sobre una y otra tienen trayectorias que sólo en ciertos casos han coincidido, revelando así las tensiones que rodean su relación.

Nuestro Plan Nacional de Desarrollo asevera que la gobernabilidad democrática requiere de mecanismos que articulen la participación de los partidos políticos, de la ciudadanía y sus organizaciones, de los poderes y de los órdenes de gobierno en la definición, conducción y evaluación de las grandes metas nacionales. Para ello es necesario generar acuerdos con las fuerzas políticas del país, fortalecer la cultura democrática, reforzar los mecanismos de atención a los diversos grupos de la sociedad, construir canales de entendimiento con la ciudadanía, así como privilegiar el diálogo constructivo para la prevención y atención de conflictos.1

Ahora bien, la ingobernabilidad es la imposibilidad del régimen para dirigir, y por lo tanto, para garantizar el factor político primordial de orden y de estabilidad como condiciones necesarias para la provisión de bienestar, extendiéndose a la imposibilidad de crear condiciones para el orden y la estabilidad, sin los cuales, la convivencia social resulta imposible.

La ingobernabilidad puede ser ocasionada por diversos factores y sus consecuencias pueden ser catastróficas para cualquier Estado. Uno de los factores más importantes está representado por la problemática de la corrupción, esto por la desconfianza que genera respecto del gobierno, lo que trae como consecuencia la renuencia y falta de interés de la ciudadanía para participar con los poderes y órdenes de gobierno en la definición, conducción y evaluación de los objetivos nacionales.

En México, persisten bajos niveles de organización y participación de la ciudadanía. Si bien encuestas revelan un alto grado de aceptación de la democracia como forma de gobierno, la ciudadanía se declara ajena o distante del quehacer público. La poca confianza en las instituciones de gobierno y en nuestros servidores públicos vulnera la condición ciudadana de los mexicanos e impide el afianzamiento de una sociedad libre, justa y equitativa.

Con la intención de contener la corrupción en nuestro país y, con esto, restaurar la confianza y la participación de los ciudadanos en la construcción de una gobernabilidad democrática en México, entre otras cosas, hoy se sanciona a quien con motivo de su empleo, cargo o comisión en el servicio público, revele a terceros, en contravención a lo dispuesto por el artículo 69 del mismo código, la información que las instituciones que componen el sistema financiero hayan proporcionado a las autoridades fiscales.

Pese a lo anterior, en los últimos años hemos sido testigos de la proliferación de conductas delictivas vinculadas a la corrupción, consecuentemente, del surgimiento de grandes fortunas acumuladas por servidores públicos, produciéndose una notoria conmoción psicosocial en el país y una creciente desconfianza en la ciudadanía respecto de sus servidores públicos y sus instituciones de gobierno. Lo anterior, como consecuencia de, entre otros factores, la insuficiencia de la pena para persuadir al infractor (en este caso quien desempeñe su cargo en el servicio público y se enriquezca ilícitamente con motivo de éste).

La ingobernabilidad ocasionada por la desconfianza de los ciudadanos y su falta de participación, como ya se mencionó, trae consigo una de las problemáticas más significativas a las que un estado de gobierno se puede enfrentar y lamentablemente en México impera dicha desconfianza y falta de participación.

Argumentación

La Real Academia Española define la pena como el castigo impuesto conforme a la ley por los jueces o tribunales a los responsables de un delito o falta. Aunque esta definición nos presenta un panorama general del significado, una vez que se entra a su estudio es posible conocer a más a fondo su significado y, sobre todo, su objetivo.

La pena ha sido analizada desde varios puntos de vista, destacan aquellas teorías que parten de putos de vista retributivos o preventivos; la intención es dejar en claro cuál es el objetivo que persigue el Estado al imponerla.

La teoría de la justa retribución, defiende que la pena es aquella que viene a redimir la consecución de un delito, es decir, como si se tratara de la anulación de éste, pues supone que la superación del delito es el castigo. Esta teoría, impulsada por Kant y Hegel, no acepta como premisa que la finalidad de la pena es la prevención de la conducta delictiva, pues afirman que la pena no tiene una finalidad social útil, sino que sostiene que dicho sentido radica en que la culpabilidad del autor sea compensada mediante la imposición de una sanción. Esto no significa que las teorías retribucionistas no asignen objeto alguno a la pena, le atribuyen la función de realización de justicia.2

Las teorías preventivas, por su parte, aseveran que la pena es un medio para la obtención de ulteriores objetivos, como un instrumento de motivación, un remedio para impedir el delito. Por tanto, su objetivo consiste en disuadir al autor de la ejecución de futuros hechos punibles, es decir, evitar las reincidencias. Aseguran que para lograr los objetivos antes mencionados, es necesario procurar readaptar al autor mediante tratamientos de resocialización.3

Aunque aún siguen las discusiones respecto a la definición de la intención y del alcance de las penas, ambas, junto con nuevas teorías, coinciden en que éstas representan uno de los recursos más significativos con los que cuenta el Estado en su lucha por la consecución del bien común. Esto parte y comparte la teoría del contrato social presentada por Rosseau, quien manifiesta que existen ocasiones en las que los obstáculos superan la fuerza que cada individuo tiene para sobrepasarlos; motivo por el cual dichos individuos al no poder generar nuevas fuerzas se ven obligados a unir y dirigir las existentes, pues encuentran en la suma de fuerzas el medio idóneo para preservar su existencia. Es así como los hombres se asocian y ponen su persona y todo su poder bajo la dirección del Estado. A cambio, cada miembro es acogido como parte indivisible del todo. Así, el pacto social representa el reconocimiento de que lo universal es más importante que lo particular.4

El Estado al asumir dicha dirección, se apoya de su facultad coercitiva para favorecer su encomienda como un medio de control y de dirección social.

La encomienda a que se refiere el párrafo inmediato anterior, para efectos de la presente iniciativa debe entenderse como la satisfacción, por parte del estado, de las necesidades que la sociedad que dirige demanda, sea en el ámbito que sea. El problema se presenta cuando esa sociedad no está abierta a participar en la consecución de esta gobernabilidad democrática de la que hablamos, por que desconfía del estado, lo cual genera un enorme desequilibrio democrático.

Por lo anterior, es que resulta necesario que México ponga manos a la obra para recuperar esa confianza y, por ende, la participación de la población en la construcción y fortalecimiento de su gobernabilidad. Para efectos de lo anterior, es necesario que a través del medio de control y de dirección social antes mencionado, es decir del derecho tipifique y sancione la conducta de aquellos servidores o funcionarios que destruyen esta confianza y que vulneran la relación del gobierno con sus gobernados.

En el caso de la comisión de delitos fiscales, el código fiscal de la federación en su artículo 97 establece que si un funcionario o empleado público comete o en cualquier forma participa en la comisión de un delito fiscal. Para estos servidores públicos la pena aplicable por el delito que resulte se aumentará de tres a seis años de prisión.

Pesé a la existencia del artículo antes referido, recientes estudios elaborados por el Instituto Nacional Electoral y el Colegio de México (el Informe País sobre la Calidad de la Ciudadanía) concluye que en general, a nivel nacional el nivel de confianza hacia instituciones y organizaciones políticas y sociales no supera la mitad de los encuestados, excepto en tres casos: el Ejército (62%), los maestros (56%) y las iglesias (55%). Los encuestados confían un poco más en el gobierno federal que en el gobierno de su estado y municipio (36% frente 30%). Por su parte, la confianza en los partidos políticos y los diputados está por debajo de 20%, y la confianza en la autoridad electoral es de 34%. Lo anterior, deja en claro que existe un problema por corregir y que es necesario ajustar las sanciones que se imponen a aquellos que cometan el delito de revelar a terceros la información que las instituciones que componen el sistema financiero hayan proporcionado a las autoridades fiscales a fin de disuadirlos de no cometerlo, de no reincidir.

Considero importante antes de proponer un ajuste en la pena, resaltar la importancia de la ingobernabilidad ocasionada por la degradación del apoyo político que le ofrecen los ciudadanos, pues esto refleja una clara distorsión del gobierno, pues éste puede dejar de lado su papel de rector frente a la sociedad que dirige y se convierte en una aparente amenaza, de ahí que hoy en día cada una de las reformas, tales como la educativa y al energética, sean fuertemente criticadas, a veces sin conocer su fondo, cada participación pública de un servidor público es una oportunidad de inundar las redes sociales con opiniones negativas, etcétera; es decir, no se trata si quiera de alguna deficiencia específica, como la falta de recursos o el exceso de demandas, sino de una degradación generalizada de su actividad en sus diversas modalidades, y esto provoca una dualidad de efectos negativos para la sociedad. Uno de estos efectos es directo e inmediato, y se caracteriza por el malogro del orden y la estabilidad, y un desgaste notorio en el régimen jurídico. El otro efecto, indirecto y mediato, es el tránsito hacia un gobierno sentado en bases políticas frágiles, cuyo signo frecuente, por la degeneración que entraña, es la carencia de legitimidad.

Es por eso que resulta necesario fortalecer cualquier mecanismo que tenga por objeto restaurar esa confianza, esa legitimación, y si bien es cierto que el artículo 22 de nuestra Carta Magna asevera que toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado, también lo es que resulta necesario tasar el bien jurídico afectado, pues no se habla de bienes específicos o de afectaciones a los intereses de unos cuantos, en este caso la afectación es nacional, vulnera la relación del estado y de sus gobernados, crea una psicosis social y una intranquilidad permanente que afecta a todos y que nos aleja del desarrollo.

Asegura nuestro presidente, Enrique Peña Nieto, en su plan nacional de desarrollo que el gobierno de la república enfrenta el reto de proteger el estado de derecho, así como los desafíos inherentes a la pluralidad y diversidad de la sociedad. Entre estos se encuentran la necesidad de fomentar la cultura ciudadana y fortalecer su participación en las decisiones públicas, de establecer una coordinación eficaz entre órdenes de gobierno, de promover un mayor equilibrio entre regiones, entidades y municipios, de redefinir la perspectiva con la que se gestionan las demandas y conflictos a fin de construir soluciones pacíficas, difundir los valores democráticos. Pero como lograr esto si la sociedad no legitima al estado, si no confía en sus instituciones.

De ahí que se deja al descubierto la necesidad de trabajar en la restauración de esa confianza y esa participación para alcanzar a la gobernabilidad democrática que todos estamos buscando.

Fundamento legal

Nuestra constitución establece en su artículo 22 que toda pena debe ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado:

Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.

Asimismo, nuestra Constitución establece lo siguiente:

Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. La competitividad se entenderá como el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor crecimiento económico, promoviendo la inversión y la generación de empleo...

Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.

Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.

Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

Por su parte, el Programa Sectorial de Gobernación 2013-2018, resalta la importancia que tiene para la gobernabilidad democrática la participación de la ciudadanía y sus organizaciones, exhibe los bajos niveles de participación de éstos y enlista las estrategias a seguir para recobrar y fomentar dicha participación:

Capítulo I

Diagnóstico

1. Gobernabilidad democrática

En la democracia mexicana, el gobierno se ejerce en un escenario de pluralidad. El avance de nuestras instituciones democráticas ha permitido que la amplia diversidad social se plasme en estructuras de gobierno plurales en donde múltiples fuerzas políticas se ven representadas, compartiendo el ejercicio del poder. La sociedad y sus diversas expresiones organizadas conviven cotidianamente, se hacen escuchar y promueven sus intereses logrando, cada vez más, incidir en la toma de decisiones públicas.

Gobernar en la pluralidad es una condición estructural del Estado mexicano. Si bien son múltiples los retos para arribar a una democracia consolidada, sólo es posible avanzar mediante la concurrencia de voluntades, el diálogo constructivo, la corresponsabilidad y la resolución pacífica de conflictos en apego al marco legal.

La gobernabilidad democrática requiere de mecanismos que articulen la participación de los partidos políticos, de la ciudadanía y sus organizaciones, de los poderes y de los órdenes de gobierno en la definición, conducción y evaluación de las grandes metas nacionales. Para ello es necesario generar acuerdos con las fuerzas políticas del país, fortalecer la cultura democrática, reforzar los mecanismos de atención a los diversos grupos de la sociedad, construir canales de entendimiento con la ciudadanía, así como privilegiar el diálogo constructivo para la prevención y atención de conflictos.

El Gobierno de la República enfrenta el reto de proteger el Estado de Derecho, así como los desafíos inherentes a la pluralidad y diversidad de la sociedad. Entre estos se encuentran la necesidad de fomentar la cultura ciudadana y fortalecer su participación en las decisiones públicas, de establecer una coordinación eficaz entre órdenes de gobierno, de promover un mayor equilibrio entre regiones, entidades y municipios, de redefinir la perspectiva con la que se gestionan las demandas y conflictos a fin de construir soluciones pacíficas, difundir los valores democráticos.

Bajos niveles de participación ciudadana

En México persisten bajos niveles de organización y participación de la ciudadanía. Si bien encuestas revelan un alto grado de aceptación de la democracia como forma de gobierno, la ciudadanía se declara ajena o distante del quehacer público. Así lo confirman los datos de la Encuesta Nacional de Cultura Política y Prácticas Ciudadanas, ENCUP 2012, los cuales revelan, por un lado, que el 58% de la ciudadanía prefiere la democracia sobre cualquier otra forma de gobierno y el 77% piensa que los problemas deben ser resueltos conjuntamente entre sociedad y gobierno;5 y por el otro, indica que para el 48% la política es un tema “muy complicado” y el 65% tiene poco interés en ella.

Este desinterés tiene diversas formas de expresión, como la percepción que la ciudadanía tiene sobre sus posibilidades para influir en las decisiones públicas. Al respecto, el 56% de las personas entrevistadas en esta misma encuesta consideran que existen bajas capacidades para incidir en decisiones de interés común. Esto es, aun cuando se tienen avances en materia de participación ciudadana como la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil, todavía persisten insuficiencias en los mecanismos de participación y una débil cultura en la materia.

Uno de los principales factores de este problema radica en la poca confianza en los partidos políticos, en las propias organizaciones sociales y en las instituciones de gobierno, en donde persisten retos en cuanto a la comunicación y divulgación de información de mayor calidad por parte de la Administración Pública Federal. Al respecto, datos de la Encuesta Nacional sobre Filantropía y Sociedad Civil 2008 (ENAFI)6 indican que el 63% de las personas entrevistadas tiene poca o nula confianza en el gobierno federal, municipal y en organizaciones de la sociedad civil, mientras que el 77% tiene esa misma opinión respecto de los partidos políticos.

Las cifras de la ENCUP 2012 refuerzan esta percepción al revelar que el 69% de las y los mexicanos no confía en la mayoría de las personas y el 65% no se ha organizado con alguien más para resolver un problema en común. Estos bajos niveles de asociación a través de organizaciones formalmente constituidas se confirman en otros estudios que dan cuenta de un total de 40 mil organizaciones de la sociedad civil en México,7 es decir, cuatro por cada 10 mil habitantes, mientras que en países como Brasil y Chile, con 338 mil y 106 mil organizaciones, respectivamente, tienen indicadores de 17 y 64 organizaciones por cada 10 mil habitantes, también de manera respectiva.8

Complejidad para generar acuerdos políticos

En menos de 20 años pasamos de un sistema concentrado a uno multipartidista, donde la posibilidad de la alternancia política es una realidad a nivel nacional y en todos los órdenes de gobierno. El desarrollo democrático de México ha sido un proceso en ocasiones lento y complejo, pero también ha sido ordenado y en paz. En este nuevo escenario de pluralidad en los órganos de representación (ver tablas siguientes sobre composición de la Cámara de Diputados y Senadores por partido político) y de gobiernos divididos, que hacen efectivos los contrapesos evitando que una sola fuerza controle la mayoría, el reto principal es la construcción de acuerdos amplios. Los últimos años se caracterizaron por la polarización y falta de acuerdos. Las fuerzas políticas en esta nueva etapa no encontraron el camino para sobreponerse a sus diferencias y construir puentes a partir de sus coincidencias. Como resultado, se impidió que se llevaran a cabo necesarias y profundas reformas capaces de modificar las estructuras económicas, políticas y sociales en favor de un mayor desarrollo nacional. Bajo estas circunstancias es necesario reestablecer condiciones de diálogo y canales de comunicación política, que estaban debilitados.

Gobernar en la pluralidad y en la diversidad requiere del establecimiento de mecanismos basados en el diálogo y la concertación como condicionante para sumar las voluntades que harán posible la adopción de compromisos necesarios para el impulso de la agenda de cambios que el país requiere. Mecanismos que por otro lado, permitan reestablecer reclamos de colaboración y corresponsabilidad en beneficio del bien público y por encima de intereses individuales.

Objetivo 1. Promover y fortalecer la gobernabilidad democrática.

La Secretaría de Gobernación, como responsable de la política interior, ejerce sus atribuciones bajo principios democráticos. En este sentido, el objetivo sectorial está orientado a impulsar la construcción de acuerdos mediante una política interior incluyente, responsable y respetuosa de los poderes y de los órdenes de gobierno; a prevenir y gestionar conflictos a través del diálogo constructivo, así como a impulsar la participación ciudadana, como medios para el desarrollo de la gobernabilidad democrática, en el marco de la meta México en Paz y de su gabinete especializado, derivados del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.

Para impulsar las reformas que el país requiere se implementan estrategias encaminadas a la consolidación de entornos de confianza y corresponsabilidad con el Poder Legislativo, se fortalecen los vínculos políticos y se promueven consensos y acuerdos con las diferentes fuerzas políticas y grupos parlamentarios.

La existencia de diferendos o demandas sociales no satisfechas generan tensiones que pueden escalar de no identificarse y atenderse oportunamente. Por ello, las acciones de este gobierno se reorientan hacia un modelo inspirado en la armonización y cumplimiento del marco normativo, en la prevención, la identificación, el monitoreo y en la atención de conflictos mediante el diálogo constructivo. Adicionalmente, se refuerzan los vínculos con los órdenes de gobierno y sus agrupaciones a través del impulso de un federalismo articulado.

Para impulsar la cultura democrática se fomentan las actividades de las organizaciones de la sociedad civil, se impulsan y fortalecen mecanismos de diálogo y se difunden valores democráticos mediante campañas de comunicación social.

Estrategia 1.1. Contribuir al desarrollo democrático y cívico del país.

Líneas de acción

1.1.1. Promover y fortalecer la cultura democrática y cívica, así como la identidad nacional.

Elaborar diagnósticos sobre la cultura política y democrática en el país. Difundir, promover y fortalecer los principios y valores democráticos. Fomentar la cultura cívica y la identidad nacional.

1.1.2. Promover el conocimiento y respeto a los símbolos patrios, y vigilar el cumplimiento de la Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales.

Fomentar el conocimiento, culto y respeto a los símbolos patrios. Promover y vigilar el cumplimiento de la Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales y emitir las autorizaciones para su reproducción, uso y difusión.

1.1.3. Normar y alinear las campañas de comunicación social del Gobierno de la República a la promoción de los valores democráticos.

Autorizar, supervisar y evaluar las campañas de comunicación social del Gobierno de la República, así como promover que sus contenidos fomenten el pluralismo, la igualdad, la participación, el diálogo, la no discriminación, la inclusión social y la perspectiva de género.

1.1.4. Promover la inclusión de la cultura de los pueblos indígenas en las campañas de comunicación social de la Administración Pública Federal.

Promover campañas sociales que enaltezcan los valores y el reconocimiento de los pueblos indígenas de conformidad con los Lineamientos Generales para las Campañas de Comunicación Social de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

Estrategia 1.2. Fortalecer y promover una relación incluyente, participativa y respetuosa entre el Gobierno de la República, la ciudadanía y sus organizaciones.

Líneas de acción

1.2.1. Impulsar mecanismos de participación ciudadana en las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

Emitir lineamientos para el impulso, conformación, organización y funcionamiento de mecanismos de participación ciudadana en las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

1.2.2. Fomentar la participación ciudadana por medio del fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones de la sociedad civil.

Impulsar el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y las agrupaciones políticas mediante eventos de capacitación, atención y asesorías que incrementen los niveles y la eficacia de su participación. Contribuir a la visibilidad de las organizaciones mediante la difusión de sus actividades a través de revistas y medios electrónicos.

1.2.3. Promover acciones de fomento a las actividades de las organizaciones de la sociedad civil.

Dar cumplimiento a la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil y demás disposiciones en la materia, participar en su Comisión y en el Consejo Técnico Consultivo. Ampliar y fortalecer el Mecanismo de Colaboración entre las Organizaciones de la Sociedad Civil y el Gobierno de la República.

1.2.4. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones en materia de Asociaciones Religiosas y Culto Público y favorecer su convivencia y desarrollo armónico.

Atender y vigilar el cumplimiento de la ley en lo relativo al otorgamiento de registros constitutivos como Asociaciones Religiosas, a la transmisión de actos con contenido religioso a través de medios masivos de comunicación (radio y televisión) y a la celebración de actos de culto público extraordinario, entre otros. Coordinar acciones con autoridades estatales y municipales para atender conflictos e impulsar espacios de análisis y capacitación sobre el marco jurídico. Atender y asesorar a las asociaciones, iglesias y demás instituciones religiosas en sus trámites y servicios.

Estrategia 1.3. Fortalecer la relación con los Poderes de la Unión y promover la construcción de acuerdos políticos.

Líneas de acción

1.3.1. Impulsar la construcción de acuerdos políticos para lograr las reformas que el país requiere.

Mantener un diálogo permanente con los partidos políticos para consolidar los grandes acuerdos que el país demanda. Diseñar, promover y construir acuerdos políticos que puedan derivar en proyectos legislativos. Construir proyectos legislativos mediante mesas de diálogo, reuniones de trabajo y foros de análisis, en los que prevalezca la pluralidad. Realizar estudios legislativos de proyectos relevantes.

1.3.2. Fortalecer el diálogo con el Honorable Congreso de la Unión.

Desarrollar vínculos políticos institucionales con el Poder Legislativo Federal a fin de generar los consensos necesarios con las fracciones parlamentarias para concretar las reformas legislativas de una agenda nacional incluyente. Realizar mesas de trabajo con funcionarios de la Administración Pública Federal y representantes del Poder Legislativo que faciliten la construcción de acuerdos y consensos en temas específicos.

1.3.3. Facilitar una adecuada relación con el Poder Legislativo mediante la atención oportuna de solicitudes, procesos y protocolos.

Atender, tramitar y dar respuesta oportunamente a los citatorios, solicitudes, requerimientos, puntos de acuerdo, comunicaciones y demás actos que formulen el Congreso de la Unión al Poder Ejecutivo. Presentar ante las Cámaras del Congreso de la Unión o ante su Comisión Permanente, las iniciativas del Ejecutivo Federal, los tratados internacionales y los nombramientos que deban ser sometidos para su aprobación, ratificación o no objeción. Tramitar oportunamente la publicación de leyes y decretos del Congreso de la Unión. Fortalecer al Sistema de Información Legislativa como herramienta que permita propiciar información legislativa de manera ágil y oportuna, en el marco de las relaciones institucionales que la Secretaría de Gobernación mantiene con el H. Congreso de la Unión. Presentar a las Cámaras del Congreso de la Unión la información que la Administración Pública Federal debe remitir por disposición legal o por acuerdo de dichos órganos legislativos.

1.3.4. Mantener una relación institucional y de trabajo respetuoso con las legislaturas de los estados.

Mantener una comunicación permanente con los congresos locales y sus asociaciones a fin de dar seguimiento al procedimiento previsto en el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos relativa a las reformas constitucionales. Construir acuerdos con las legislaturas de los estados y sus asociaciones para promover las reformas legislativas de la agenda nacional incluyente.

1.3.5. Mantener una sana y respetuosa relación con el Poder Judicial.

Mantener una sana y respetuosa relación institucional para la atención de las acciones vinculadas con el Poder Judicial.

Estrategia 1.4. Impulsar un federalismo articulado que promueva una mayor coordinación y corresponsabilidad entre los tres órdenes de gobierno.

Líneas de acción

1.4.1. Impulsar la inclusión y participación efectiva de estados y municipios en las instancias de acuerdo y toma de decisiones de las políticas públicas nacionales.

Realizar diagnósticos sobre la participación efectiva de los gobiernos estatales y municipales en instancias de acuerdo y toma de decisiones de las políticas públicas nacionales. Elaborar propuestas para integrar la representación de estados y municipios en los sistemas nacionales de coordinación, así como auxiliar en la interlocución y coordinación con la Conferencia Nacional de Gobernadores, la Conferencia Nacional de Municipios de México y otras agrupaciones

1.4.2. Promover el desarrollo de capacidades institucionales en estados y municipios.

Implementar sistemas de información y generar modelos de gestión, formación y asistencia que desarrollen las capacidades de gobierno de las administraciones públicas estatales y municipales orientadas a la descentralización.

1.4.3. Promover acciones que contribuyan a una mejor delimitación entre los ámbitos de acción de los tres órdenes de gobierno.

Realizar y promover estudios, foros públicos y análisis relativos a la delimitación de las competencias de cada orden de gobierno, así como de los instrumentos normativos que facilitarían una mejor asignación de las mismas.

1.4.4. Fortalecer la coordinación interinstitucional para la atención, conservación y cuidado del territorio insular federal.

Atender, administrar y cuidar el territorio insular nacional, así como participar activamente en las reuniones interinstitucionales ordinarias en la materia y promover reuniones extraordinarias para casos específicos.

Estrategia 1.5. Prevenir y promover la resolución pacífica de conflictos.

Líneas de acción

1.5.1. Desarrollar acciones que permitan anticipar el surgimiento de conflictos y su posible escalamiento.

Elaborar escenarios de incidencia social para identificar conflictos potenciales en las entidades federativas. Definir agendas de riesgo, calendarizar eventos relevantes y plantear estrategias de atención que eviten el escalamiento de conflictos. Atender y canalizar las peticiones que formulen los ciudadanos y organizaciones sociales, brindar asesoría, orientación y capacitación. Definir y aplicar Protocolos de Atención Ciudadana.

1.5.2. Establecer mecanismos que propicien el diálogo con las partes en situaciones de conflicto.

Atender las demandas de personas, comunidades u organizaciones mediante acciones coordinadas con funcionarios de los tres órdenes de gobierno. Reducir la tensión y el nivel de conflicto entre las partes involucradas mediante recorridos de trabajo, coordinación de mesas de diálogo, y el establecimiento y seguimiento de compromisos asumidos en las negociaciones. Instalar y dar seguimiento al Grupo de Trabajo Interinstitucional de Atención Ciudadana y Concertación Política.

1.5.3. Impulsar la armonización del marco legal con los tratados nacionales e internacionales en materia indígena.

Promover la participación indígena en procesos de construcción de acuerdos y elaboración de iniciativas de ley, que permitan la armonización del marco constitucional mexicano con las disposiciones nacionales e internacionales vigentes. Lo anterior a través de protocolos de trabajo que garanticen el respeto pleno de los derechos constitucionales en favor de los pueblos y comunidades indígenas de México.

1.5.4. Promover la resolución de conflictos laborales a través del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.

Dar cumplimiento a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, mediante la resolución de las demandas presentadas. Las actividades del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje quedarán establecidas en su programa institucional.

Ordenamiento a modificar, texto normativo propuesto y artículo transitorio

El propósito de esta iniciativa es recuperar la confianza y, por ende, la participación de la población en la construcción y fortalecimiento de la gobernabilidad democrática que este país necesita. Para efecto de lo anterior, es necesario que a través del medio de control y de dirección social, es decir de su facultad coercitiva y su capacidad de disuadir, sancione proporcionalmente la conducta de aquellos servidores o funcionarios que destruyen dicha confianza y que vulneran la relación del gobierno con sus gobernados.

En atención a lo antes expuesto presento y propongo esta iniciativa a fin de modificar el artículo 97 del Código Fiscal de la Federación para que se quede como se muestra a continuación:

Por otra parte, como artículo transitorio, propongo que únicamente se prevea que la modificación entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Por lo anteriormente expuesto, someto a consideración de esta honorable Asamblea, el siguiente Proyecto De Decreto que modifica el artículo 97 del Código Fiscal de la Federación

Título Cuarto
De las Infracciones y Delitos Fiscales

(...)

Capítulo II
De los delitos fiscales

(...)

Artículo 97. Si un funcionario o empleado público comete o en cualquier forma participa en la comisión de un delito fiscal, la pena aplicable por el delito que resulte se aumentará de tres a seis años de prisión y será inhabilitado por un periodo de veinte años.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Plan Nacional de Desarrollo.

2 Teorías de la Pena. Estudio del H Congreso. http://www4.congreso.gob.pe/historico/cip/materiales/extorsion/Teorias_ pena_investigacion.pdf

3 Ídem.

4 Jean-Jacques Rousseau. El contrato social . Ed. Jean-Jacques Rousseau. Amsterdam. 1762.

5 Secretaría de Gobernación. Encuesta Nacional de Cultura Política y Prácticas Ciudadanas 2012 (ENCUP). México, 2012 (www.encup.gob.mx).

6 Layton, Michael; Moreno, Alejandro. Filantropía y sociedad civil en México, análisis de la ENAFI 2005-2008. ITAM. México. 2010

7 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Sistema de Cuentas Nacionales de México. Cuenta Satélite de las Instituciones sin Fines de Lucro 2008. 2011. p. 59.

8 Layton, Michael D., “Focos rojos en las cifras sobre sociedad civil organizada”, en Este país. Tendencias y opiniones, México, Núm. 247, noviembre de 2011, p. 11

Dado en Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 4 días del mes de octubre de 2016.

Diputada María Guadalupe Oyervides Valdez (rúbrica)

Que reforma el artículo 60 de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, a cargo de la diputada Gretel Culin Jaime, del Grupo Parlamentario del PAN

La suscrita, Gretel Culin Jaime, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 60 de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

El autotransporte en el país se ha constituido en un factor estratégico y determinante para nuestro desarrollo económico; su importancia reside en su alto grado de encadenamiento con las distintas ramas tanto productivas como de servicios, tal es así que se ha convertido en el modo dominante en los movimientos terrestres de mercancías como de personas en el territorio nacional.

Por ello, a escala internacional, la regionalización y la globalización de los mercados han motivado a los países a buscar esquemas de comercialización que integren de forma más eficiente las operaciones tanto de las cadenas producción-distribución-consumo como del transporte de personas al interior como al exterior de sus regiones.

El autotransporte desempeña un papel preponderante en el incremento la competitividad e intercambio de bienes y servicios los cuales buscan elevar la calidad de vida de los individuos. Ante ello, este sector se considera como una de las actividades estratégicas que fomentan el desarrollo económico y social de las naciones y representa el vínculo de integración por antonomasia entre las naciones, por lo que su adecuado funcionamiento redunda en el desarrollo del país, por ello se incrusta en el producto interno bruto (PIB), subdividido en tres actividades:

1. Primarias;
2. Secundarias; y
3. Terciarias (servicios).

Estas actividades representan “la suma de todos los bienes y servicios producidos dentro de las fronteras del país. De igual manera, el PIB puede ser visto como el número de trabajadores multiplicado por el producto promedio o producción por trabajador”;1 dentro del Sistema de Cuentas Nacionales de México, se ubica el sector de transporte y comunicaciones se refiere a todo el “Sector 48-49 que comprende a los siguientes subsectores:

a. Subsector 481: Transporte aéreo. Incluye el transporte aéreo de carga y de pasajeros (no incluye el turístico).

b. Subsector 482: Transporte por ferrocarril. Incluye el transporte de pasajeros y de carga (no incluye tranvías y trenes urbanos).

c. Subsector 483: Transporte por agua. Incluye el transporte de pasajeros y de carga por mar, ríos, canales y lagos.

d. Subsector 484: Autotransporte de carga. Incluye autotransporte de carga tanto urbano como foráneo.

e. Subsector 485: Transporte terrestre de pasajeros (no ferrocarril). Incluye transporte urbano y foráneo.

f. Subsector 486: Transporte por ductos.
g. Subsector 487: Transporte turístico.

h. Subsector 488: Servicios relacionados con el transporte.
i. Subsector 491: Servicios postales.

j. Subsector 492: Servicios de mensajería y paquetería.
k. Subsector 493: Servicios de almacenamiento”.2

Así, el PIB “creció 1.04 por ciento durante el trimestre abril-junio de 2014 respecto al trimestre previo. Por componentes, las actividades terciarias fueron mayores en 1.07 por ciento, las secundarias en 1.00 y las actividades primarias en 0.90 frente al trimestre anterior”3 y “en su comparación anual y con datos originales, el PIB avanzó 1.6 por ciento en el segundo trimestre de este año con relación a igual lapso de 2013”.4

Así, el “PIB de las actividades primarias aumentó 2.6 por ciento a tasa anual y en términos reales en el trimestre de referencia, producto del incremento mostrado en la agricultura, principalmente.

El producto de las actividades secundarias se elevó 1 por ciento a tasa anual en el trimestre abril-junio de 2014, como consecuencia de las alzas observadas en dos de sus cuatro sectores: el de las industrias manufactureras, y el de la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica, suministro de agua y de gas por ductos al consumidor final; en tanto que se redujo el de la minería y el de la construcción en ese lapso.

El PIB de las actividades terciarias fue superior en 1.8 por ciento en el trimestre en cuestión frente a igual periodo de 2013. Destaca por su contribución a dicha variación, el PIB del comercio y el de los servicios inmobiliarios y de alquiler de bienes muebles e intangibles”.5

El autotransporte de carga, que se ubica dentro de las actividades de servicios presentó para el PIB en el periodo 2008-2014 los siguientes montos:

Destaca que “durante el segundo trimestre de 2014, que el PIB creció 1.6 por ciento comparado con el mismo trimestre del año anterior. El sector terciario registró un crecimiento de 1.8 al cierre del primer trimestre de 2013, así el transporte correos y almacenamiento contribuyó a dicho sector en 1.4 por ciento”,6 como se aprecia en la siguiente gráfica:

Fuente: Subsecretaría de Transporte. Dirección General de Autotransporte Federal. Boletín directivo mensual.

Respecto a los principales resultados de la Encuesta Mensual de Servicios, que realiza el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), que considera 99 conjuntos de actividades económicas relacionadas con los servicios privados no financieros, el autotransporte de carga presento los siguientes resultados que incluyen las variables de los ingresos por la prestación de servicios, el personal ocupado total, los gastos por consumo de bienes y servicios,7 y el pago al factor trabajo a través de las remuneraciones totales”.8

Respecto al autotransporte de pasajeros como contraparte del autotransporte de carga utiliza vehículos, combustibles, personal e infraestructura vial para satisfacer las necesidades de movilidad de la población y no tiene una liga evidente a los procesos productivos de la economía nacional. No obstante, el autotransporte de pasajeros tiene una importancia que incide en la economía nacional; ya que en muchas ocasiones es la única opción que existe en el transporte terrestre ya que los movimientos de pasajeros en ferrocarril son casi nulos en México.

Además, el autotransporte de pasaje es un insumo para varias actividades económicas que se reportan en la matriz insumo-producto que genera el Inegi para la economía nacional. Entre esas actividades están las siguientes:

• Otras telecomunicaciones.
• Servicios relacionados con la minería.

• Asociaciones y organizaciones.
• Transporte turístico.

• Transporte aéreo”.9

Esta actividad se realizó en 2014 mediante 48 mil 287 unidades de transporte, distribuidas de conformidad con la siguiente tabla:

De conformidad con la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal (LCPAF), artículo 46 establece que “atendiendo a su operación y al tipo de vehículos, el servicio de autotransporte de pasajeros se clasificará de conformidad con lo establecido en el reglamento respectivo”, siendo este el Reglamento de Autotransporte Federal y Servicios Auxiliares (RAFSA), cuyo artículo 18 los clasifica “atendiendo a la forma de operación y al tipo de vehículos cuyas características y especificaciones técnicas se determinarán en la norma correspondiente, el autotransporte federal de pasajeros se clasifica en los siguientes servicios:

I. De lujo;
II. Ejecutivo;

III. De primera;
IV. Económico;

V. Mixto; y
VI. Transportación terrestre de pasajeros de y hacia los puertos marítimos y aeropuertos.

Respecto al total de pasajeros transportados en 2014, éstos sumaron 2 917 560 (miles), lo cual se puede apreciar en la siguiente tabla:

Tal es la importancia del autotransporte en su conjunto que México ha participado y ratificado los siguientes compromisos:

• Convención sobre la Reglamentación del Tráfico Automotor firmada el 6 de octubre de 1930. Establece las reglas uniformes para el control y reglamentación del tráfico automotor en las carreteras de los estados miembro, como placas, nomenclatura y dimensiones, licencias de conducir y reglas de circulación.

• Convención sobre la Reglamentación del Tráfico Automotor Interamericano del 15 de diciembre de 1943. Establece las reglas para el control y la reglamentación del tráfico automotor internacional en las carreteras interamericanas, a fin de facilitar el flujo de vehículos.

Lo anterior surge por la necesidad de intercambiar todo tipo de bienes y servicios entre las naciones, ya que históricamente se hace necesario colocar los excedentes en otros países con los que cuenta una nación a cambio de los que carece.

Uno de los antecedentes más cercanos en cuanto al intercambio internacional fue el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio y posteriormente el Tratado de Libre Comercio de América del Norte teniendo como objetivos

• Eliminar obstáculos al comercio y facilitar la circulación trilateral de bienes y de servicios entre los territorios de las partes.

• Promover condiciones de competencia leal en la zona de libre comercio.

• Aumentar sustancialmente las actividades de inversión en los territorios de las partes.

• Proteger y hacer valer, de manera adecuada y efectiva, los derechos de propiedad intelectual en territorio de cada una de las partes.

• Crear procedimientos eficaces para la aplicación y cumplimiento de este tratado, para su administración conjunta y para la solución de controversias.

• Establecer lineamientos para la ulterior cooperación trilateral, regional y multilateral encaminada a ampliar y mejorar los beneficios de este tratado.10

Asimismo y considerando que el artículo 133 de la Carta Magna establece: “Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la ley suprema de toda la Unión. Los jueces de cada estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los estados”, ha permitido que en la actualidad “México cuenta con una red de 11 tratados de libre comercio con 46 países, 32 acuerdos para la promoción y protección recíproca de las inversiones con 33 países y 9 acuerdos de alcance limitado (acuerdos de complementación económica y acuerdos de alcance parcial) en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi).

Además, México participa activamente en organismos y foros multilaterales y regionales como la Organización Mundial de Comercio, el Mecanismo de Cooperación Económica Asia-Pacífico, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos y la Aladi”.11

Consciente de la importancia de los tratados y acuerdos internacionales, el país signo el memorándum de entendimiento sobre el reconocimiento y validez de las licencias federal de conductor y comercial de conductor (1 de abril de 1994) y el acuerdo por el que se crea la modalidad temporal del servicio de autotransporte transfronterizo de carga internacional entre los Estados Unidos Mexicanos y Estados Unidos de América (7 de julio de 2011).

De igual manera se firmó el 15 de octubre de 2015 el memorándum de entendimiento para dar inicio al programa de despacho aduanero conjunto entre México y Estados Unidos, por lo que los funcionarios de aduanas mexicanas y estadounidenses trabajarán en conjunto en las mismas instalaciones, intercambiando información y seleccionando cargamentos para su inspección, buscando facilitar el comercio y mejorar la seguridad de los procesos aduaneros. Por medio de estos programas se obtendrán beneficios como

• Reducción de costos transaccionales.

• Reducción de tiempos de despacho y cruce transfronterizo.

• Descongestionamiento en la frontera.

• Optimización de la inversión en infraestructura y equipamiento.

• Disuasión del fraude y el contrabando.12

La Secretaría de Comunicaciones y Transportes publicó el acuerdo por el que se modifica la vigencia de la licencia federal de conductor, en el Diario Oficial de la Federación del 1 de abril de 2010, estableciendo las categorías de las licencias conducir según el tipo de vehículo y clase de servicio:

• Categoría “A”. Autoriza para conducir vehículos de autotransporte federal de pasajeros y exclusivo de turismo.

• Categoría “B”. Autoriza para conducir vehículos de autotransporte federal de carga en sus diferentes modalidades, excepto los de materiales y residuos peligrosos;

• Categoría “C”. Autoriza para conducir vehículos de autotransporte federal de carga de dos o tres ejes (rabón o torton);

• Categoría “E”. Autoriza para conducir vehículos de autotransporte federal de carga general, materiales y residuos peligrosos.

El 21 de abril de 2010 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el acuerdo por el que se adiciona la modalidad licencia federal de conductor internacional, al acuerdo por el que se modifica la vigencia de la licencia federal de conductor teniendo como objetivos:

• Que es menester regular a los conductores con licencia de conducir federal dedicados al transporte internacional de mercancías.

• Que es necesario establecer la de licencia federal de conductor en la modalidad de internacional, como resultado del avance tecnológico en el transporte.

• Que tomando en cuenta que los operadores que ya tienen licencia con su correspondiente capacitación, esta no corresponde al tipo y características de los actuales vehículos utilizados en el transporte internacional.

• Que es necesario que los conductores cuenten con el conocimiento mínimo indispensable garantizar la conducción segura de los vehículos de autotransporte destinados al comercio y que transiten por los caminos y puentes de jurisdicción.13

Es importante destacar que la LCPAF define en el artículo 59 que “el autotransporte internacional de pasajeros, turismo y carga es el que opera de un país extranjero al territorio nacional, o viceversa, y se ajustará a los términos y condiciones previstos en los tratados internacionales aplicables”; por lo que el RAFSA, menciona en su artículo 89, fracción IV a la licencia federal de conductor en su modalidad de internacional, teniendo como como requisito un documento legal que acredite tener 21 años de edad y comprobante de conocimientos del idioma inglés.

Sin embargo, la LCPAF no considera dicha modalidad; sólo menciona “Licencia federal”, situación que es necesario plasmar en la LCPAF a fin de armonizar los distintos ordenamientos legales, respetar las jerarquías jurídicas y evitar crear un vacío o barreras al intercambio comercial internacional, tanto para empresas como conductores nacionales como internacionales considerando que el RAFSA debe regular los preceptos contenidos en la ley.

Por lo expuesto, someto a consideración de esta asamblea el siguiente proyecto de

Decreto que reforma el artículo 60 de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal

Único. Se reforma el artículo 60, de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, para quedar como sigue:

Artículo 60. Los vehículos nacionales y extranjeros destinados a la prestación de servicios de autotransporte internacional de pasajeros, turismo y carga a que se refiere el artículo anterior, deberán cumplir con los requisitos de seguridad establecidos por esta ley y sus reglamentos; asimismo, deberán contar con placas metálicas de identificación e instrumentos de seguridad. Los operadores de dichos vehículos deberán portar licencia de conducir en la modalidad internacional vigente.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Islas Rivera, Víctor; Torres Vargas, Guillermo; y Rivera Trujillo, César. Instituto Mexicano del Transporte, Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Productividad en el transporte en México. Disponible en la siguiente dirección electrónica:
http://www.imt.mx/archivos/Publicaciones/PublicacionTecnica/pt149.pdf

2 Fundación Chile. Conocer. Estrategias para el fortalecimiento del capital humano del sector, con base en las competencias de las personas. Sector logística. Diciembre de 2010. Página 4. Disponible en la siguiente dirección electrónica:
http://www.conocer.gob.mx/pdfs/documentos/logistica.pdf

3 Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Producto interno bruto en México durante el segundo trimestre de 2014. Disponible en la siguiente dirección electrónica: http://www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/espanol/prensa/comunicados/pib bol.pdf

4 Ídem.

5 Ibídem.

6 Subsecretaría de Transporte. Dirección General de Autotransporte Federal. Boletín directivo mensual. Dirección General de Autotransporte Federal. Agosto de 2014. Página 34.

7 Es el importe que destinó el establecimiento o empresa al consumo de bienes y servicios para realizar su actividad económica.

8 Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Indicadores del sector servicios. Cifras durante julio de 2014. Disponible en la siguiente dirección electrónica: http://www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/espanol/prensa/comunicados/ser vbol.pdf

9 Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Instituto Mexicano del Transporte. Indicadores económicos para el autotransporte federal de pasajeros. Publicación técnica número 357. Sanfandila, Querétaro, 2012 Disponible en la siguiente dirección electrónica: http://imt.mx/archivos/Publicaciones/PublicacionTecnica/pt357.pdf

10 Organización de los Estados Americanos. Sistema de información sobre comercio exterior. Disponible en la siguiente dirección electrónica: http://www.sice.oas.org/trade/nafta_s/CAP01.asp

11 Secretaría de Relaciones Exteriores. Comercio Exterior/Países con Acuerdos y Tratados firmados con México. Disponible en la siguiente dirección electrónica: http://www.gob.mx/se/acciones-y-programas/comercio-exterior-paises-con- tratados-y-acuerdos-firmados-con-mexico

12 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Comunicado de prensa número 022-2016. Disponible en la siguiente dirección electrónica: https://www.gob.mx/shcp/prensa/comunicado-de-prensa-022-2016

13 Diario Oficial de la Federación del 21 de abril de 2010. Disponible en la siguiente dirección electrónica:
http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5427046&fecha=25/02/2016

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de octubre de 2016.

Diputada Gretel Culin Jaime (rúbrica)

Que reforma y adiciona el artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, suscrita por el diputado Alberto Martínez Urincho e integrantes del Grupo Parlamentario del PRD

Planteamiento del problema

Con mayor frecuencia los elementos de las fuerza de los distintos niveles de gobierno realizan operativos para preservar el orden, la seguridad y la paz pública. Sin embargo, cada corporación –sea de la federación, de las entidades federativas o de los municipios– cuentan con diferentes regulaciones de actuación. Ello por supuesto, sin contabilizar las enormes diferencias que prevalecen en equipo, adiestramiento y protocolos de actuación. En este sentido, la presente propuesta legislativa de plantea facultar al Congreso de la Unión para expedir una ley general para el uso legítimo de la fuerza pública con el objeto de sentar las bases y principios sobre el uso de la fuerza de los diferentes órdenes de gobierno a efecto de que se facilite la coordinación operativa; se homogenicen los protocolos de actuación, así como los procedimientos sistemáticos de operación de empleo de la fuerza pública, a fin de dar certeza jurídica a los elementos de las distintas corporaciones de seguridad que tengan que emplear dichos métodos para el control de situaciones de riesgo en el desempeño de sus funciones.

Argumentos

Primero. El estado tiene el deber de investigar las violaciones de los derechos humanos y sancionar a los autores y a los encubridores de dichas violaciones. Y toda persona que se considere víctima de éstas tiene derecho de acceder a la justicia para conseguir que se cumpla, en su beneficio y en el del conjunto de la sociedad.

Segundo. Para acercarnos conceptos sobre el uso legítimo de la fuerza es preciso citar al sociólogo alemán Max Weber, que al describir al estado-nación precisó que es: “aquella comunidad humana que, dentro de un determinado territorio –el “territorio” es elemento distintivo–, reclama (con éxito) para sí el monopolio de la violencia física legítima ”1 . Por otra parte, señaló que “el estado es una relación de dominación de hombres sobre hombres, que se sostiene por medio de la violencia legítima ” 2.

En este sentido, solo el estado puede erigirse como el árbitro de los conflictos sociales y el cual cuenta con instituciones capaces de imponer coactivamente sus decisiones y sancionar a quienes quebranten el orden dispuesto por el estado de derecho. Sin embargo, para que el estado disponga del uso de fuerza es imprescindible que la propia ley establezca cómo, dónde y qué instituciones se encuentran habilitadas para ejercerla considerando las circunstanciales espaciales, temporales, de riesgo y amenaza.

Sin duda, la historia universal es un anecdotario sobre de la lucha del poder y de dominación de unos hombres sobre otros, y solo unos cuantos siglos atrás, de la búsqueda de una instancia de autoridad capaz de colocarse por encima de los asociados que permita preservar el orden y la convivencia pacífica, y lo por supuesto conllevó a la concepción política-jurídica de estado. No por nada Hegel concibió al estado como “la concreción del espíritu universal, idea suprema de la razón y expresión del progreso del género humano”3 , y con el poder de someter al amparo de una ley común los conflictos particulares de sus miembros.

No podemos soslayar que en proceso de nacimiento, construcción, desarrollo y consolidación de los estados-nación, todas las sociedades han tenido conflictos tan convulsos que han resquebrajado o debilitado estructuralmente, y en casos extremos han extinguido, al estado mismo. Es así, que el uso de la fuerza legítima es elemento imprescindible para asegurar la propia viabilidad y supervivencia del propio estado.

Debemos entender que el estado es la institución de las instituciones puesto que engloba el conjunto de las instituciones que le da condición de existencia a la sociedad política4 . Así pues, el estado funciona como una idea suprema de orden que evita el desborde de los conflictos y conjura la idea de justicia por propia mano. Es más, no se puede asumir una actitud de indiferencia o de neutralidad porque simplemente se le acoge o se le combate. Y acogerse a él es aceptar el ejercicio monopólico de la violencia física legítima y por supuesto, el conjunto de normas esenciales y de instituciones a través de las cuales se concreta tal ejercicio. En cambio, quienes consideran que dicho monopolio en vez de fuente de legitimidad, de justicia y de regulación, lo es de arbitrariedad, o piensan que es deseable otro modelo de sociedad y de instituciones, entonces podrían optar por la rebelión para enfrentarlo. Y esto por supuesto no implica ninguna novedad, ya que prácticamente todo el siglo XIX y los albores del siglo XX los movimientos sociales-revolucionarios fueron ejemplo de ello.

No debemos soslayar que cualquier estado-nación que se precie de serlo necesita contar con su “brazo armado” para imponer coactivamente sus decisiones y obligar al respeto de las “reglas de juego” establecidas por la comunidad en su conjunto. “Tratándose de un estado de derecho, el respeto a los derechos y libertades fundamentales impone mecanismos de rendición de cuentas y control sobre los instrumentos y usos de la fuerza pública: la democracia exige así la transparencia y la subordinación del aparato de seguridad-inteligencia, tanto a la dimensión política que lo gobierna, como al ciudadano en tanto beneficiario y soberano”5 .

Tercero. Con relación al uso legítimo de la fuerza, se encuentra acotada por el contenido de los artículos 14, segundo párrafo, y 16, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevén los derechos de seguridad jurídica y legalidad, al disponer que nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho, y que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento; el artículo 17, primer párrafo, que prohíbe a toda persona hacerse justicia por sí misma; el artículo 19, último párrafo, que señala que todo maltratamiento en la aprehensión, toda molestia que se infiera sin motivo legal, son abusos que serán corregidos por las leyes y reprimidos por las autoridades; el artículo 20, fracción II, que señala que nadie puede ser obligado a declarar en su contra, y que se prohibirá y sancionará por la ley penal toda incomunicación, intimidación o tortura; el artículo 21, último párrafo, que se refiere a la seguridad pública y a que la actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez, y el artículo 22, primer párrafo, que prohíbe las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, y las penas inusitadas y trascendentales.

Por otra parte, en aquellos casos en que los funcionarios o servidores públicos encargados de hacer cumplir la ley hacen uso ilegítimo de la fuerza y de las armas de fuego transgreden los derechos previstos en los tratados internacionales, como son los mencionados en los artículos 6.1 y 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 4, 5, 5.1, 5.2 y 7.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que, en términos generales, señalan que todas las personas tienen derecho a la vida, a la seguridad y a la integridad personal. Particularmente, respecto de esta última, se refiere al derecho que tiene toda persona a no sufrir transformaciones nocivas en su estructura corporal, sea fisonómica, fisiológica o psicológica, o cualquier otra alteración en el organismo que deje huella temporal o permanente que cause dolor o sufrimiento graves, con motivo de la injerencia o actividad dolosa o culposa de un tercero.

Asimismo, cuando la conducta ilícita es de carácter activo e implica cuestiones tales como causar dolor o sufrimiento con objeto de obtener alguna cosa, confesión, información, bienes, para intimidar y coaccionar, o bien, para castigar a alguna persona por actos que cometió o se sospeche haya cometido. Al respecto, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 27, numerales 1 y 2, indica que en caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del estado, éste no podrá adoptar disposiciones que suspendan los derechos a la vida ni a la integridad personal.

Cuarto. El artículo 4 de la Convención Americana, relacionado con el artículo 1.1 de la misma, no sólo presupone que ninguna persona sea privada de su vida arbitrariamente, sino que además requiere, que los estados parte, se obliguen a garantizar el pleno y libre ejercicio de los derechos humanos, así como para adoptar que todas las medidas apropiadas para proteger y preservar el derecho a la vida de quienes se encuentren bajo su jurisdicción.

Quinto. De acuerdo a los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por parte de Oficiales Encargados de Hacer Cumplir la ley6 , las armas de fuego podrán usarse excepcionalmente en caso de “defensa propia o de otras personas, en caso de peligro inminente de muerte o lesiones graves, o con el propósito de evitar la comisión de un delito particularmente grave que entrañe una seria amenaza para la vida, o con el objeto de detener a una persona que represente ese peligro y oponga resistencia a su autoridad, o para impedir su fuga, y sólo en caso de que resulten insuficientes medidas menos extremas para lograr dichos objetivos. En cualquier caso, sólo se podrá hacer uso intencional de armas letales cuando sea estrictamente inevitable para proteger una vida.”

En este sentido, los estados deben impulsar un marco normativo adecuado que disuada cualquier amenaza del derecho a la vida. De allí que la legislación nacional debe establecer pautas lo suficientemente claras para la utilización de fuerza letal y armas de fuego por parte de los agentes estatales. Así, los “Principios sobre el empleo de la fuerza y de las armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley”, las normas y reglamentaciones sobre el empleo de armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley deben contener directrices que: a) especifiquen las circunstancias en que tales funcionarios estarían autorizados a portar armas de fuego y prescriban los tipos de armas de fuego o municiones autorizados; b) aseguren que las armas de fuego se utilicen solamente en circunstancias apropiadas y de manera tal que disminuya el riesgo de daños innecesarios; c) prohíban el empleo de armas de fuego y municiones que puedan provocar lesiones no deseadas o signifiquen un riesgo injustificado; d) reglamenten el control, almacenamiento y distribución de armas de fuego, así como los procedimientos para asegurar que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley respondan de las armas de fuego o municiones que se les hayan entregado; e) señalen los avisos de advertencia que deberán darse, siempre que proceda, cuando se vaya a hacer uso de un arma de fuego, y f) establezcan un sistema de presentación de informes siempre que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley recurran al empleo de armas de fuego en el desempeño de sus funciones7 .

Ahora bien, el marco legal sobre el uso de la fuerza, debe adoptar entre otras cosas, la capacitación de los miembros de sus cuerpos armados y organismos de seguridad sobre los principios y normas de protección de los derechos humanos y sobre los límites a los que debe estar sometido, aun bajo los estados de excepción. Por ello, es imprescindible que los agentes del estado conozcan las disposiciones legales que permiten el uso de las armas de fuego y que tengan el entrenamiento adecuado para que en el evento en que deban decidir acerca de su uso posean los elementos de juicio para hacerlo.

Por otra parte, en caso de que el uso de fuerza que haya producido la muerte o lesiones a una o más personas, es deber del estado dar una explicación satisfactoria y convincente de lo sucedido y desvirtuar las alegaciones sobre su responsabilidad, mediante elementos probatorios adecuados.

Asimismo, las autoridades competentes deben establecer medidas razonables y efectivas para asegurar el material probatorio necesario para llevar a cabo la investigación y que gocen de independencia, de jure y de facto, de los funcionarios involucrados en los hechos. Por supuesto que dichas investigaciones deben estar abiertas al escrutinio público para garantizar la responsabilidad de los agentes estatales sin perder de vista tanto las circunstancias como el contexto de los hechos.

Sexto. Hay que resaltar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos8 ha determinado que el uso legítimo de la fuerza por parte de miembros de cuerpos de seguridad del estado debe ajustarse a ciertos principios rectores como excepcionalidad, necesidad, proporcionalidad y humanidad.

“El uso de la fuerza por parte de los cuerpos de seguridad estatales debe estar definido por la excepcionalidad, y debe ser planeado y limitado proporcionalmente por las autoridades. Se ha estimado que sólo podrá hacerse uso de la fuerza o de instrumentos de coerción cuando se hayan agotado y hayan fracasado todos los demás medios de control. En un mayor grado de excepcionalidad se ubica el uso de la fuerza letal y las armas de fuego por parte de agentes de seguridad estatales contra las personas, el cual debe estar prohibido como regla general. Su uso excepcional deberá estar formulado por ley, y ser interpretado restrictivamente de manera que sea minimizado en toda circunstancia, no siendo más que el “absolutamente necesario” en relación con la fuerza o amenaza que se pretende repeler. Cuando se usa fuerza excesiva toda privación de la vida resultante es arbitraria”.9

Por otra parte, la fuerza excesiva o desproporcionada por parte de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley que da lugar a la pérdida de la vida puede por tanto equivaler a la privación arbitraria de la vida. El principio de necesidad justifica sólo las medidas de violencia militar no prohibidas por el derecho internacional, que son relevantes y proporcionadas para garantizar el pronto sometimiento del enemigo con el menor gasto posible de recursos humanos y económicos. El principio de humanidad complementa y limita intrínsecamente el principio de necesidad, al prohibir las medidas de violencia que no son necesarias (es decir, relevantes y proporcionadas) para el logro de una ventaja militar definitiva. En situaciones de paz, los agentes del estado deben distinguir entre las personas que, por sus acciones, constituyen una amenaza inminente de muerte o lesión grave y aquellas personas que no presentan esa amenaza, y usar la fuerza sólo contra las primeras10 .

Séptimo. A propósito del uso de la fuerza pública, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su quinto Informe sobre la situación de los derechos humanos en Guatemala , del 6 de abril de 2001, señaló que el estado puede facultar a sus agentes para que utilicen la fuerza cuando sea estrictamente necesario y en la justa medida para el efectivo cumplimiento de sus legítimos deberes. En su informe, y de acuerdo a su opinión, el uso de la fuerza debe ser considerado excepcional, puede aplicarse en la prevención del delito y para efectuar un arresto legal y solamente cuando es proporcional al legítimo objetivo que se pretende lograr . Por demás, el uso de la fuerza debe considerarse como un último recurso al que deben recurrir las autoridades y sólo para impedir un hecho de mayor gravedad y deben tomarse en cuenta las características personales de los involucrados , por ejemplo, si son menores de edad, esto de acuerdo al informe número 57/02, Sobre el caso de la finca La Exacta en Guatemala. Asimismo, esta Corte, en su sentencia del 19 de enero de 1995, Sobre el caso Neira Alegría y otros, estableció que los estados al hacer uso de la fuerza pública por ningún motivo debe ser excesiva.

Por otra parte, el 26 de enero de 2006, el ombudsman nacional, emitió la Recomendación General 12 intitulada Sobre el uso ilegítimo de la fuerza y de las armas de fuego por los funcionarios o servidores públicos encargados de hacer cumplir la ley 11 . Pese a que han trascurrido poco más de diez años de su presentación, dicha recomendación contiene argumentos valiosos que se mantienen vigentes:

1. Existe la preocupación sobre casos de algunos funcionarios o servidores públicos encargados de hacer cumplir la ley hacen uso ilegítimo de la fuerza y de las armas de fuego en perjuicio de las personas a las que pretenden detener, someter o asegurar . Sin embargo, no se opone al uso legítimo de las fuerzas del orden siempre que los casos que así lo ameriten y que la propia ley lo prevea y autorice.

2. Durante el periodo comprendido de junio de 1990 al 31 de diciembre de 2005, se recibieron en total 3 mil 928 quejas relacionadas con el uso ilegítimo de la fuerza y de las armas de fuego, de las cuales 2 mil 81 corresponden a cateos y visitas domiciliarias ilegales; 617 como violación al derecho a la integridad personal; 466 como violación al derecho a la vida; 304 como intimidación; 291 como amenazas; 76 como empleo arbitrario de la fuerza pública; 57 como atentados a la propiedad; 25 como violación al derecho de la integridad de los menores; seis como ejecución sumaria o extrajudicial, y cinco como violación a los derechos a la libertad de reunión y de asociación. Cabe resaltar que la cifra sería mayor, ya que frecuentemente, y de conformidad con lo señalado por el Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Seguridad, AC, en su tercera Encuesta Nacional sobre Inseguridad 2005 (ENSI-3), así como por la Encuesta Nacional sobre Delitos No Denunciados de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), sólo 20 por ciento de los delitos son denunciados, es decir, uno de cada cinco.

3. Los funcionarios o servidores públicos encargados de hacer cumplir la ley son garantes de la seguridad pública, la cual tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos. El estado delega estas responsabilidades en las instituciones públicas y en los referidos funcionarios, de conformidad con los artículos 21, quinto y sexto párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y del entonces, artículo 3 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública. De tal forma que dichos servidores públicos tienen facultades para detener, registrar y asegurar, así como para usar la fuerza y las armas de fuego conforme a diversos principios comunes y esenciales.

4. Un estado que se precie democrático y garante de los derechos humanos, debe encontrarse un equilibrio entre el interés del individuo en libertad frente a la interferencia gubernamental, y el interés público colectivo en la prevención del delito y la aprehensión de quien lo cometió . Hoy por hoy, la obligación de salvaguardar el orden, la paz pública y los derechos humanos se traduce en la imposición de determinadas formas de actuar por parte de la autoridad previstas en normas nacionales e internacionales, así como en el fortalecimiento de las políticas públicas y de medidas eficaces para la prevención del delito.

5. Ahora bien, sobre el uso legítimo de la fuerza y de las armas de fuego por los funcionarios o servidores públicos encargados de hacer cumplir la ley existen principios comunes y esenciales que rigen el uso de las mismas, como son la legalidad, la congruencia, la oportunidad y la proporcionalidad. La legalidad se refiere a que los actos que realicen dichos servidores públicos deben estar expresamente previstos en las normas jurídicas. La congruencia es la utilización del medio adecuado e idóneo que menos perjudique a la persona y a la sociedad. La oportunidad consiste en que dichos funcionarios deben actuar inmediatamente, con su mejor decisión, rapidez y eficacia cuando la vida u otro bien jurídico de alto valor estén en grave e inminente peligro y no haya más remedio que neutralizar con la fuerza o con las armas rápidamente al causante del mismo. Mientras que la proporcionalidad significa la delimitación en abstracto de la relación de adecuación entre medio y fin en las hipótesis imaginables de uso de fuerza y armas de fuego y la ponderación de bienes en cada caso concreto.

6. El uso de la fuerza, en la medida de lo posible, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley recurrirán a medios no violentos antes de utilizarla. Actuarán como respuesta a una conducta desarrollada por la persona a la que deben detener, someter y asegurar. En los casos conocidos por esta comisión nacional se observa que algunos de estos funcionarios la utilizan de manera ilegítima al realizar detenciones; en casos de flagrancia; en cumplimiento de órdenes de aprehensión, y cuando ponen a detenidos a disposición de las autoridades competentes, ya que causan lesiones a personas que no oponen resistencia a los actos de la autoridad, ya están sometidas y no intentan huir. En otros supuestos, cuando los detenidos están bajo su custodia, y sin que éstos alteren el orden o amenacen la seguridad o la integridad física de alguna persona, los golpean. Aunado a lo anterior, se advierte que a los agraviados no se les proporciona la atención médica que se requería en esos momentos.

7. En el uso de la fuerza pública es preciso que se respete la dignidad humana cuando se emplea la fuerza contra personas que no oponen resistencia alguna, o cuando la integridad física o la vida del funcionario encargado de hacer cumplir la ley o de terceras personas no se encuentran ante una situación de peligro . Únicamente se puede emplear la misma contra personas bajo custodia, detenidas o sometidas, para mantener la seguridad y el orden en los establecimientos o cuando corra peligro la integridad física de las personas, con pleno respeto a los Derechos Humanos.

8. Resulta preocupante que en el uso de la fuerza pública existan casos documentados donde servidores públicos llegan al extremo de hacerse justicia por propia mano, ocasionando atentados al derecho a la propiedad, lesiones o hasta la muerte. Además, se advierte que algunos servidores públicos involucrados no informan inmediatamente lo sucedido a sus superiores jerárquicos y no se brinda atención médica a las personas.

9. En los casos que la propia comisión nacional investigó, se incurrió en conductas antijurídicas y socialmente reprobables, como son las violaciones a los derechos a la vida, a la integridad y a la seguridad personal, reconocidos en los artículos 6.1 y 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 4, 5.1 y 7.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. De igual manera, se incumple lo previsto en el numeral 9 de los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego, que indica los supuestos en los cuales se emplearán las armas de fuego. Además, el numeral 10 establece que antes de usar las armas se identificarán y darán una clara advertencia de su intención de emplearlas, con tiempo suficiente para que se tome en cuenta, salvo que al dar esa advertencia se ponga indebidamente en peligro a los funcionarios, se origine un riesgo de muerte o daños graves a otras personas, o resulte evidentemente inadecuada o inútil dadas las circunstancias del caso.

Ahora bien, cuando el empleo de las armas de fuego sea inevitable, los funcionarios ejercerán moderación y actuarán en proporción a la gravedad del delito y al objetivo legítimo que se persiga; reducirán al mínimo los daños y lesiones; respetarán y protegerán la vida humana; procederán de modo que se preste lo antes posible asistencia y servicios médicos a las personas heridas, y procurarán notificar lo sucedido, a la menor brevedad posible, a los parientes o amigos de las personas heridas .

Además, dichos principios a los que refirió la CNDH, consideran que una adecuada reglamentación en esta materia debe especificar lo siguiente:

a) Las circunstancias para portar armas de fuego y prescribir los tipos de armas de fuego o municiones autorizados;

b) Disminuir el uso de las armas, con el objeto de limitar al máximo los daños innecesarios;

c) Fomentar el uso de armas menos lesivas;

d) Existencia de un adecuado control, almacenamiento y distribución de las armas (registros de cada una de las armas, así como de su propietario);

e) Señalamiento de los avisos de advertencia, previos al uso de las armas, y

f) Obligación de realizar un informe cuando se haga uso de las armas. Esta comisión nacional también ha observado que algunos funcionarios o servidores públicos encargados de hacer cumplir la ley hacen uso ilegítimo de la fuerza y de las armas de fuego en reuniones y manifestaciones, así como en operativos.

10. En cuanto a las reuniones y manifestaciones , se observó que algunos funcionarios no adoptan previamente las medidas adecuadas para este tipo de situaciones ; cometen actos violentos con el pretexto de cumplir órdenes de aprehensión en contra de personas que ejercen su derecho de reunión; dispersan a empujones y jalones a personas de avanzada edad y con problemas de salud, y sueltan perros entrenados que muerden a los manifestantes y hasta llegan a disparar en su contra.

11. Con relación a los operativos de seguridad pública realizados por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, también se observó que algunos golpean brutalmente a los detenidos , ocasionándoles lesiones y hasta la muerte; se introducen a establecimientos comerciales sin órdenes escritas de autoridades competentes ; cometen detenciones ilegales ; maltratos físicos ; confiscación ilegal de bienes ; allanamientos de domicilios , de los cuales sacan a niños, mujeres y hombres mediante violencia, algunos ajenos a los hechos, e incluso se llega al extremo de incendiar las propiedades y hasta de efectuar ejecuciones sumarias .

12. Por otra parte, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley tienen el derecho a la protección de su vida e integridad física ; al respeto a su dignidad como personas, por parte de sus superiores y de la ciudadanía, y a salarios dignos y prestaciones de seguridad social , si es posible que se les otorguen seguros de vida y de gastos médicos mayores . Con el objetivo de reducir al máximo las tensiones propias de las situaciones de crisis por las que atraviesen, para aliviar su estrés, el estado debe proporcionarles atención médica y psicológica. Asimismo, las instituciones públicas deben proporcionarles, sin costo alguno, el equipo necesario para el cumplimiento de sus funciones , revisar y mejorar sus condiciones de trabajo , buscando un equilibrio en la sociedad y que ésta les brinde su reconocimiento. El interés que el estado y los gobiernos tienen por estos funcionarios demuestra el interés que tienen por los gobernados.

Asimismo, los funcionarios que aplican la ley se les debe capacitar en medios que puedan sustituir el empleo de la fuerza y de las armas de fuego , tales como la solución pacífica de los conflictos, técnicas de persuasión, negociación y mediación, medios técnicos que limiten el empleo de la fuerza y de las armas de fuego, y comportamiento de multitudes. Además, se les debe capacitar en autodefensa, primeros auxilios, manejo de estrés, incluida la capacitación física y psicológica, basada en principios éticos y de respeto a los derechos humanos

Por otra parte, en un estado democrático y de derecho los funcionarios o servidores públicos encargados de hacer cumplir la ley tienen dos claros paradigmas, a saber: respetar los derechos humanos y no rebasar las atribuciones que las leyes les confieren.

Octavo. En el caso de México, el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en 2011, emitió una tesis jurisprudencial que contempla dos aspectos trascendentes en el uso de la fuerza pública: primero la necesidad de protocolos de actuación de las fuerzas policiales, y segundo, la incorporación de los principios legalidad y proporcionalidad. En este sentido, el máximo tribunal expreso:

Seguridad Pública. El cumplimiento del criterio de necesidad en el uso de la fuerza por parte de los cuerpos policiacos se hace posible a través de la elaboración de protocolos y de la capacitación de sus agentes. 12

En la acción policial las circunstancias de facto con las que se enfrenta el agente del estado, a veces vertiginosas, otras imprevisibles, conducen a que la valoración de la necesidad bajo la cual debe actuar aquél o la corporación policial no siempre pueda hacerse premeditadamente, sino que exigen la toma de decisiones súbitas, lo que refleja el grado de dificultad de la actividad referida y justifica la conveniencia de que se establezcan protocolos de actuación que permitan, en alguna medida, automatizar las reacciones del cuerpo policiaco y se capacite al agente para que sus respuestas a los estímulos externos sean legales y sólo las necesarias o proporcionales a su circunstancia.

Noveno. Es insoslayable la crítica hacia a las instituciones policiales o las fuerzas armadas por la nula aplicación de protocolos de uso de la fuerza; acciones como, Tanhuato o Nochixtlán han reavivado el debate académico y político respecto a la falta de los manuales de procedimientos homogéneos de empleo de la fuerza en las instituciones de seguridad; pero esto es un debate ya añejo en el medio académico de la seguridad y los derechos humanos pero que necesariamente tiene que darse en el Poder Legislativo.

Por todo lo anteriormente expuesto, quienes suscriben Alberto Martínez Urincho, Lluvia Flores Sonduk, Arturo Santana Alfaro y Francisco Xavier Nava Palacios, diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como en los artículos 6, numeral 1, fracción I; 77, numeral 1, y 78 numeral 1 del Reglamento de la Cámara de Diputados; someten a consideración del pleno de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, el siguiente:

Decreto

Por el que por el que se reforma y adiciona el inciso a) de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículo Único. Se reforma y adiciona el inciso a) de la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 73. ...

I. a XX. ...

XXI. Para expedir:

a) Las leyes generales que establezcan como mínimo, los tipos penales y sus sanciones en las materias de secuestro; el uso de la fuerza de los cuerpos de seguridad, con base en los principios de excepcionalidad, necesidad, humanidad, legalidad, congruencia, oportunidad y proporcionalidad; desaparición forzada de personas; otras formas de privación de la libertad contrarias a la ley; trata de personas, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, así como electoral.

...

b) y c)...

...

...

XXII. a XXX. ...

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. El Congreso de la Unión deberá expedir la ley general sobre el uso de la fuerza de los cuerpos de seguridad pública y por virtud del presente decreto que reforma y adiciona el artículo 73, fracción XXI, inciso a), dentro de los 180 días naturales siguientes a la entrada en vigor del mismo.

Tercero. La legislación sobre el uso de la fuerza pública de las entidades federativas y de la federación, continuará en vigor hasta en tanto entren en vigor la ley general que expida el Congreso de la Unión referidas en el segundo transitorio. Las solicitudes, peticiones, trámites y procedimientos deberán concluirse y ejecutarse conforme las disposiciones vigentes antes de la entrada en vigor de la ley general en la materia, pero atendiendo en todo momento, el principio pro persona.

Notas

1 Weber, Max, El político y el científico , Alianza editorial, Madrid, p. 82.

2 Ibídem.

3 Hegel, G. W. F. Lecciones sobre la filosofía de la Historia Universal. Ediciones de la Revista de Occidente, Madrid, 1974, pp. 100 y ss.

4 Véase, Prélot, Marcel, La ciencia política . Librería y Editorial América Latina, Bogotá, 1979, pp.103 y ss.

5 Pablo Moloeznik, Marcos, Seguridad y uso de la fuerza en el estado contemporáneo (una interpretación mexicana sobre los instrumentos coercitivos estatales) , Revista del Centro de Estudios Latinoamericanos , Universidad de Varsovia, número 6, 2004, pp. 35 y 36.

6 Organización de la Naciones Unidas, Oficina del Alto Comisionado de la ONU, principios adoptados por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en La Habana (Cuba) del 27 de agosto al 7 de septiembre de 1990, ver: http://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/UseOfForceAndFirearm s.aspx, 13 de septiembre de 2016.

7 Ibídem.

8 Ver Caso Zambrano Vélez y otros Vs. Ecuador, Sentencia de 4 de julio de 2007 (Fondo, Reparaciones y Costas).

9 Ibídem, numerales 83 y 84.

10 Ibídem, numeral 85.

11 Véase Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/Recomendaciones/generales/RecGral_ 012.pdf

12 Época: Novena Época, registro: 162999, Pleno, Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIII, enero de 2011, tesis: P. LVI/2010, página 58.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de octubre de 2016.

Diputados: Alberto Martínez Urincho, Lluvia Flores Sonduk, Arturo Santana Alfaro, Francisco Xavier Nava Palacios (rúbricas)

Que reforma el artículo 150 del Código Penal Federal, a cargo de la diputada María Guadalupe Oyervides Valdez, del Grupo Parlamentario del PRI

Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados y demás disposiciones jurídicas aplicables, la suscrita, María Guadalupe Oyervides Valdez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXIII Legislatura de la Cámara de diputados del honorable Congreso de la Unión, presento y someto a consideración de esta Soberanía, la presente iniciativa con proyecto de decreto que modifica el artículo 150 del Código Penal Federal.

Problemática

En México, según nuestra Constitución, la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo y es voluntad de éstos constituirse en una república representativa y democrática, misma que es ejercida por su pueblo a través de los poderes de la unión.

La democracia es una forma de gobierno en la que las decisiones son tomadas por una población determinada, a través de sus representantes; por otro lado la gobernabilidad hace referencia a la capacidad que tiene ese gobierno, es decir sus representantes y rectores, para gobernar atendiendo a las necesidades de la población determinada.

Según Antonio Camou, la gobernabilidad nos indica el “grado de gobierno” que se ejerce en una sociedad; ese grado de gobierno está representado por un nivel de equilibrio dinámico entre demandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental. Asimismo, manifiesta que gobernabilidad y democracia son dos ámbitos que no necesariamente concurren; de hecho, las reflexiones sobre una y otra tienen trayectorias que sólo en ciertos casos han coincidido, revelando así las tensiones que rodean su relación.

Nuestro Plan Nacional de Desarrollo asevera que la gobernabilidad democrática requiere de mecanismos que articulen la participación de los partidos políticos, de la ciudadanía y sus organizaciones, de los poderes y de los órdenes de gobierno en la definición, conducción y evaluación de las grandes metas nacionales. Para ello es necesario generar acuerdos con las fuerzas políticas del país, fortalecer la cultura democrática, reforzar los mecanismos de atención a los diversos grupos de la sociedad, construir canales de entendimiento con la ciudadanía, así como privilegiar el diálogo constructivo para la prevención y atención de conflictos.1

Ahora bien, la ingobernabilidad es la imposibilidad del régimen para dirigir, y por lo tanto, para garantizar el factor político primordial de orden y de estabilidad como condiciones necesarias para la provisión de bienestar, extendiéndose a la imposibilidad de crear condiciones para el orden y la estabilidad, sin los cuales, la convivencia social resulta imposible.

La ingobernabilidad puede ser ocasionada por diversos factores y sus consecuencias pueden ser catastróficas para cualquier Estado. Uno de los factores más importantes está representado por la problemática de la corrupción, esto por la desconfianza que genera respecto del gobierno, lo que trae como consecuencia la renuencia y falta de interés de la ciudadanía para participar con los poderes y órdenes de gobierno en la definición, conducción y evaluación de los objetivos nacionales.

En México, persisten bajos niveles de organización y participación de la ciudadanía. Si bien encuestas revelan un alto grado de aceptación de la democracia como forma de gobierno, la ciudadanía se declara ajena o distante del quehacer público. La poca confianza en las instituciones de gobierno y en nuestros servidores públicos vulnera la condición ciudadana de los mexicanos e impide el afianzamiento de una sociedad libre, justa y equitativa.

Con la intención de contener la corrupción en nuestro país y, con esto, restaurar la confianza y la participación de los ciudadanos en la construcción de una gobernabilidad democrática en México, entre otras cosas, hoy se sanciona a quien con motivo de su empleo, cargo o comisión en el servicio público, haya incurrido en la evasión de presos.2

Pese a lo anterior, en los últimos años hemos sido testigos de la proliferación de conductas delictivas vinculadas a la corrupción, consecuentemente, del surgimiento de grandes fortunas acumuladas por servidores públicos, produciéndose una notoria conmoción psicosocial en el país y una creciente desconfianza en la ciudadanía respecto de sus servidores públicos y sus instituciones de gobierno. Lo anterior, como consecuencia de, entre otros factores, la insuficiencia de la pena para persuadir al infractor (en este caso quien desempeñe su cargo en el servicio público y se enriquezca ilícitamente con motivo de éste).

La ingobernabilidad ocasionada por la desconfianza de los ciudadanos y su falta de participación, como ya se mencionó, trae consigo una de las problemáticas más significativas a las que un estado de gobierno se puede enfrentar y lamentablemente en México impera dicha desconfianza y falta de participación.

Argumentación

La Real Academia Española define la pena como el castigo impuesto conforme a la ley por los jueces o tribunales a los responsables de un delito o falta. Aunque esta definición nos presenta un panorama general del significado, una vez que se entra a su estudio es posible conocer más a fondo su significado y, sobre todo, su objetivo.

La pena ha sido analizada desde varios puntos de vista, destacan aquellas teorías que parten de putos de vista retributivos o preventivos; la intención es dejar en claro cuál es el objetivo que persigue el Estado al imponerla.

La teoría de la justa retribución, defiende que la pena es aquella que viene a redimir la consecución de un delito, es decir, como si se tratara de la anulación de éste, pues supone que la superación del delito es el castigo. Esta teoría, impulsada por Kant y Hegel, no acepta como premisa que la finalidad de la pena es la prevención de la conducta delictiva, pues afirman que la pena no tiene una finalidad social útil, sino que sostiene que dicho sentido radica en que la culpabilidad del autor sea compensada mediante la imposición de una sanción. Esto no significa que las teorías retribucionistas no asignen objeto alguno a la pena, le atribuyen la función de realización de justicia.3

Las teorías preventivas, por su parte, aseveran que la pena es un medio para la obtención de ulteriores objetivos, como un instrumento de motivación, un remedio para impedir el delito. Por tanto, su objetivo consiste en disuadir al autor de la ejecución de futuros hechos punibles, es decir, evitar las reincidencias. Aseguran que para lograr los objetivos antes mencionados, es necesario procurar readaptar al autor mediante tratamientos de resocialización.4

Aunque aún siguen las discusiones respecto a la definición de la intención y del alcance de las penas, ambas, junto con nuevas teorías, coinciden en que éstas representan uno de los recursos más significativos con los que cuenta el Estado en su lucha por la consecución del bien común. Esto parte y comparte la teoría del contrato social presentada por Rosseau, quien manifiesta que existen ocasiones en las que los obstáculos superan la fuerza que cada individuo tiene para sobrepasarlos; motivo por el cual dichos individuos al no poder generar nuevas fuerzas se ven obligados a unir y dirigir las existentes, pues encuentran en la suma de fuerzas el medio idóneo para preservar su existencia. Es así como los hombres se asocian y ponen su persona y todo su poder bajo la dirección del Estado. A cambio, cada miembro es acogido como parte indivisible del todo. Así, el pacto social representa el reconocimiento de que lo universal es más importante que lo particular.5

El Estado al asumir dicha dirección, se apoya del derecho penal para favorecer su encomienda. Bajo este tenor, el derecho penal, de acuerdo a Serrano Piedecasas, constituye un medio de control y de dirección social.

La encomienda a que se refiere el párrafo inmediato anterior, para efectos de la presente iniciativa debe entenderse como la satisfacción, por parte del estado, de las necesidades que la sociedad que dirige demanda, sea en el ámbito que sea. El problema se presenta cuando esa sociedad no está abierta a participar en la consecución de esta gobernabilidad democrática de la que hablamos, por que desconfía del estado, lo cual genera un enorme desequilibrio democrático.

Por lo anterior, es que resulta necesario que México ponga manos a la obra para recuperar esa confianza y, por ende, la participación de la población en la construcción y fortalecimiento de su gobernabilidad. Para efectos de lo anterior, es necesario que a través del medio de control y de dirección social antes mencionado, es decir del derecho penal tipifique y sancione la conducta de aquellos servidores o funcionarios que destruyen esta confianza y que vulneran la relación del gobierno con sus gobernados.

En el caso de la evasión de presos, el código penal en su artículo 150 establece que se sancionará a quien favoreciere la evasión de algún detenido, procesado o condenado. Para el caso de que sea un servidor público quien favoreciera dicha evasión, impone una pena que consiste, entre otras, en la inhabilitación temporal que puede ir de 8 a 12 años.

Pese a la existencia del artículo antes referido, recientes estudios elaborados por el Instituto Nacional Electoral y el Colegio de México (el Informe País sobre la Calidad de la Ciudadanía) concluye que en general, a nivel nacional el nivel de confianza hacia instituciones y organizaciones políticas y sociales no supera la mitad de los encuestados, excepto en tres casos: el Ejército (62%), los maestros (56%) y las iglesias (55%). Los encuestados confían un poco más en el gobierno federal que en el gobierno de su estado y municipio (36% frente 30%). Por su parte, la confianza en los partidos políticos y los diputados está por debajo de 20%, y la confianza en la autoridad electoral es de 34%. Lo anterior, deja en claro que existe un problema por corregir y que es necesario ajustar las sanciones que se imponen a aquellos servidores públicos que cometan el delito de evasión de presos a fin de disuadirlos de no cometerlo, de no reincidir.

Considero importante antes de proponer un ajuste en la pena, resaltar la importancia de la ingobernabilidad ocasionada por la degradación del apoyo político que le ofrecen los ciudadanos, pues esto refleja una clara distorsión del gobierno, pues éste puede dejar de lado su papel de rector frente a la sociedad que dirige y se convierte en una aparente amenaza, de ahí que hoy en día cada una de las reformas, tales como la educativa y la energética, sean fuertemente criticadas, a veces sin conocer su fondo, cada participación pública de un servidor público una oportunidad de inundar las redes sociales con opiniones negativas, etcétera; es decir, no se trata si quiera de alguna deficiencia específica, como la falta de recursos o el exceso de demandas, sino de una degradación generalizada de su actividad en sus diversas modalidades, y esto provoca una dualidad de efectos negativos para la sociedad. Uno de estos efectos es directo e inmediato, y se caracteriza por el malogro del orden y la estabilidad, y un desgaste notorio en el régimen jurídico. El otro efecto, indirecto y mediato, es el tránsito hacia un gobierno sentado en bases políticas frágiles, cuyo signo frecuente, por la degeneración que entraña, es la carencia de legitimidad.

Es por eso que resulta necesario fortalecer cualquier mecanismo que tenga por objeto restaurar esa confianza, esa legitimación, y si bien es cierto que el artículo 22 de nuestra Carta Magna asevera que toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado, también lo es que resulta necesario tasar el bien jurídico afectado, pues no se habla de bienes específicos o de afectaciones a los intereses de unos cuantos, en este caso la afectación es nacional, vulnera la relación del estado y de sus gobernados, crea una psicosis social y una intranquilidad permanente que afecta a todos y que nos aleja del desarrollo.

Asegura nuestro presidente, Enrique Peña Nieto, en su plan nacional de desarrollo que el gobierno de la república enfrenta el reto de proteger el estado de derecho, así como los desafíos inherentes a la pluralidad y diversidad de la sociedad. Entre estos se encuentran la necesidad de fomentar la cultura ciudadana y fortalecer su participación en las decisiones públicas, de establecer una coordinación eficaz entre órdenes de gobierno, de promover un mayor equilibrio entre regiones, entidades y municipios, de redefinir la perspectiva con la que se gestionan las demandas y conflictos a fin de construir soluciones pacíficas, difundir los valores democráticos. Pero como lograr esto si la sociedad no legitima al estado, si no confía en sus instituciones.

De ahí que se deja al descubierto la necesidad de trabajar en la restauración de esa confianza y esa participación para alcanzar a la gobernabilidad democrática que todos estamos buscando.

Fundamento legal

Nuestra constitución establece en su artículo 22 que toda pena debe ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado:

Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.

Asimismo, nuestra Constitución establece lo siguiente:

Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. La competitividad se entenderá como el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor crecimiento económico, promoviendo la inversión y la generación de empleo...

Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.

Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.

Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

Por su parte, el Programa Sectorial de Gobernación 2013-2018, resalta la importancia que tiene para la gobernabilidad democrática la participación de la ciudadanía y sus organizaciones, exhibe los bajos niveles de participación de éstos y enlista las estrategias a seguir para recobrar y fomentar dicha participación:

Capítulo I

Diagnóstico

1. Gobernabilidad democrática

En la democracia mexicana, el gobierno se ejerce en un escenario de pluralidad. El avance de nuestras instituciones democráticas ha permitido que la amplia diversidad social se plasme en estructuras de gobierno plurales en donde múltiples fuerzas políticas se ven representadas, compartiendo el ejercicio del poder. La sociedad y sus diversas expresiones organizadas conviven cotidianamente, se hacen escuchar y promueven sus intereses logrando, cada vez más, incidir en la toma de decisiones públicas.

Gobernar en la pluralidad es una condición estructural del Estado mexicano. Si bien son múltiples los retos para arribar a una democracia consolidada, sólo es posible avanzar mediante la concurrencia de voluntades, el diálogo constructivo, la corresponsabilidad y la resolución pacífica de conflictos en apego al marco legal.

La gobernabilidad democrática requiere de mecanismos que articulen la participación de los partidos políticos, de la ciudadanía y sus organizaciones, de los poderes y de los órdenes de gobierno en la definición, conducción y evaluación de las grandes metas nacionales. Para ello es necesario generar acuerdos con las fuerzas políticas del país, fortalecer la cultura democrática, reforzar los mecanismos de atención a los diversos grupos de la sociedad, construir canales de entendimiento con la ciudadanía, así como privilegiar el diálogo constructivo para la prevención y atención de conflictos.

El Gobierno de la República enfrenta el reto de proteger el Estado de Derecho, así como los desafíos inherentes a la pluralidad y diversidad de la sociedad. Entre estos se encuentran la necesidad de fomentar la cultura ciudadana y fortalecer su participación en las decisiones públicas, de establecer una coordinación eficaz entre órdenes de gobierno, de promover un mayor equilibrio entre regiones, entidades y municipios, de redefinir la perspectiva con la que se gestionan las demandas y conflictos a fin de construir soluciones pacíficas, difundir los valores democráticos.

Bajos niveles de participación ciudadana

En México persisten bajos niveles de organización y participación de la ciudadanía. Si bien encuestas revelan un alto grado de aceptación de la democracia como forma de gobierno, la ciudadanía se declara ajena o distante del quehacer público. Así lo confirman los datos de la Encuesta Nacional de Cultura Política y Prácticas Ciudadanas, ENCUP 2012, los cuales revelan, por un lado, que el 58% de la ciudadanía prefiere la democracia sobre cualquier otra forma de gobierno y el 77% piensa que los problemas deben ser resueltos conjuntamente entre sociedad y gobierno;6 y por el otro, indica que para el 48% la política es un tema “muy complicado” y el 65% tiene poco interés en ella.

Este desinterés tiene diversas formas de expresión, como la percepción que la ciudadanía tiene sobre sus posibilidades para influir en las decisiones públicas. Al respecto, el 56% de las personas entrevistadas en esta misma encuesta consideran que existen bajas capacidades para incidir en decisiones de interés común. Esto es, aun cuando se tienen avances en materia de participación ciudadana como la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil, todavía persisten insuficiencias en los mecanismos de participación y una débil cultura en la materia.

Uno de los principales factores de este problema radica en la poca confianza en los partidos políticos, en las propias organizaciones sociales y en las instituciones de gobierno, en donde persisten retos en cuanto a la comunicación y divulgación de información de mayor calidad por parte de la Administración Pública Federal. Al respecto, datos de la Encuesta Nacional sobre Filantropía y Sociedad Civil 2008 (ENAFI)7 indican que el 63% de las personas entrevistadas tiene poca o nula confianza en el gobierno federal, municipal y en organizaciones de la sociedad civil, mientras que el 77% tiene esa misma opinión respecto de los partidos políticos.

Las cifras de la ENCUP 2012 refuerzan esta percepción al revelar que el 69% de las y los mexicanos no confía en la mayoría de las personas y el 65% no se ha organizado con alguien más para resolver un problema en común. Estos bajos niveles de asociación a través de organizaciones formalmente constituidas se confirman en otros estudios que dan cuenta de un total de 40 mil organizaciones de la sociedad civil en México,8 es decir, cuatro por cada 10 mil habitantes, mientras que en países como Brasil y Chile, con 338 mil y 106 mil organizaciones, respectivamente, tienen indicadores de 17 y 64 organizaciones por cada 10 mil habitantes, también de manera respectiva.9

Complejidad para generar acuerdos políticos

En menos de 20 años pasamos de un sistema concentrado a uno multipartidista, donde la posibilidad de la alternancia política es una realidad a nivel nacional y en todos los órdenes de gobierno. El desarrollo democrático de México ha sido un proceso en ocasiones lento y complejo, pero también ha sido ordenado y en paz. En este nuevo escenario de pluralidad en los órganos de representación (ver tablas siguientes sobre composición de la Cámara de Diputados y Senadores por partido político) y de gobiernos divididos, que hacen efectivos los contrapesos evitando que una sola fuerza controle la mayoría, el reto principal es la construcción de acuerdos amplios. Los últimos años se caracterizaron por la polarización y falta de acuerdos. Las fuerzas políticas en esta nueva etapa no encontraron el camino para sobreponerse a sus diferencias y construir puentes a partir de sus coincidencias. Como resultado, se impidió que se llevaran a cabo necesarias y profundas reformas capaces de modificar las estructuras económicas, políticas y sociales en favor de un mayor desarrollo nacional. Bajo estas circunstancias es necesario reestablecer condiciones de diálogo y canales de comunicación política, que estaban debilitados.

Gobernar en la pluralidad y en la diversidad requiere del establecimiento de mecanismos basados en el diálogo y la concertación como condicionante para sumar las voluntades que harán posible la adopción de compromisos necesarios para el impulso de la agenda de cambios que el país requiere. Mecanismos que por otro lado, permitan reestablecer reclamos de colaboración y corresponsabilidad en beneficio del bien público y por encima de intereses individuales.

Objetivo 1. Promover y fortalecer la gobernabilidad democrática.

La Secretaría de Gobernación, como responsable de la política interior, ejerce sus atribuciones bajo principios democráticos. En este sentido, el objetivo sectorial está orientado a impulsar la construcción de acuerdos mediante una política interior incluyente, responsable y respetuosa de los poderes y de los órdenes de gobierno; a prevenir y gestionar conflictos a través del diálogo constructivo, así como a impulsar la participación ciudadana, como medios para el desarrollo de la gobernabilidad democrática, en el marco de la meta México en Paz y de su gabinete especializado, derivados del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.

Para impulsar las reformas que el país requiere se implementan estrategias encaminadas a la consolidación de entornos de confianza y corresponsabilidad con el Poder Legislativo, se fortalecen los vínculos políticos y se promueven consensos y acuerdos con las diferentes fuerzas políticas y grupos parlamentarios.

La existencia de diferendos o demandas sociales no satisfechas generan tensiones que pueden escalar de no identificarse y atenderse oportunamente. Por ello, las acciones de este gobierno se reorientan hacia un modelo inspirado en la armonización y cumplimiento del marco normativo, en la prevención, la identificación, el monitoreo y en la atención de conflictos mediante el diálogo constructivo. Adicionalmente, se refuerzan los vínculos con los órdenes de gobierno y sus agrupaciones a través del impulso de un federalismo articulado.

Para impulsar la cultura democrática se fomentan las actividades de las organizaciones de la sociedad civil, se impulsan y fortalecen mecanismos de diálogo y se difunden valores democráticos mediante campañas de comunicación social. .

Estrategia 1.1. Contribuir al desarrollo democrático y cívico del país.

Líneas de acción

1.1.1. Promover y fortalecer la cultura democrática y cívica, así como la identidad nacional.

Elaborar diagnósticos sobre la cultura política y democrática en el país. Difundir, promover y fortalecer los principios y valores democráticos. Fomentar la cultura cívica y la identidad nacional.

1.1.2. Promover el conocimiento y respeto a los símbolos patrios, y vigilar el cumplimiento de la Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales.

Fomentar el conocimiento, culto y respeto a los símbolos patrios. Promover y vigilar el cumplimiento de la Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales y emitir las autorizaciones para su reproducción, uso y difusión.

1.1.3. Normar y alinear las campañas de comunicación social del Gobierno de la República a la promoción de los valores democráticos.

Autorizar, supervisar y evaluar las campañas de comunicación social del Gobierno de la República, así como promover que sus contenidos fomenten el pluralismo, la igualdad, la participación, el diálogo, la no discriminación, la inclusión social y la perspectiva de género.

1.1.4. Promover la inclusión de la cultura de los pueblos indígenas en las campañas de comunicación social de la Administración Pública Federal.

Promover campañas sociales que enaltezcan los valores y el reconocimiento de los pueblos indígenas de conformidad con los Lineamientos Generales para las Campañas de Comunicación Social de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

Estrategia 1.2. Fortalecer y promover una relación incluyente, participativa y respetuosa entre el Gobierno de la República, la ciudadanía y sus organizaciones.

Líneas de acción

1.2.1. Impulsar mecanismos de participación ciudadana en las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

Emitir lineamientos para el impulso, conformación, organización y funcionamiento de mecanismos de participación ciudadana en las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

1.2.2. Fomentar la participación ciudadana por medio del fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones de la sociedad civil.

Impulsar el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y las agrupaciones políticas mediante eventos de capacitación, atención y asesorías que incrementen los niveles y la eficacia de su participación. Contribuir a la visibilidad de las organizaciones mediante la difusión de sus actividades a través de revistas y medios electrónicos.

1.2.3. Promover acciones de fomento a las actividades de las organizaciones de la sociedad civil.

Dar cumplimiento a la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil y demás disposiciones en la materia, participar en su Comisión y en el Consejo Técnico Consultivo. Ampliar y fortalecer el Mecanismo de Colaboración entre las Organizaciones de la Sociedad Civil y el Gobierno de la República.

1.2.4. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones en materia de Asociaciones Religiosas y Culto Público y favorecer su convivencia y desarrollo armónico.

Atender y vigilar el cumplimiento de la ley en lo relativo al otorgamiento de registros constitutivos como Asociaciones Religiosas, a la transmisión de actos con contenido religioso a través de medios masivos de comunicación (radio y televisión) y a la celebración de actos de culto público extraordinario, entre otros. Coordinar acciones con autoridades estatales y municipales para atender conflictos e impulsar espacios de análisis y capacitación sobre el marco jurídico. Atender y asesorar a las asociaciones, iglesias y demás instituciones religiosas en sus trámites y servicios.

Estrategia 1.3. Fortalecer la relación con los Poderes de la Unión y promover la construcción de acuerdos políticos.

Líneas de acción

1.3.1. Impulsar la construcción de acuerdos políticos para lograr las reformas que el país requiere.

Mantener un diálogo permanente con los partidos políticos para consolidar los grandes acuerdos que el país demanda. Diseñar, promover y construir acuerdos políticos que puedan derivar en proyectos legislativos. Construir proyectos legislativos mediante mesas de diálogo, reuniones de trabajo y foros de análisis, en los que prevalezca la pluralidad. Realizar estudios legislativos de proyectos relevantes.

1.3.2. Fortalecer el diálogo con el Honorable Congreso de la Unión.

Desarrollar vínculos políticos institucionales con el Poder Legislativo Federal a fin de generar los consensos necesarios con las fracciones parlamentarias para concretar las reformas legislativas de una agenda nacional incluyente. Realizar mesas de trabajo con funcionarios de la Administración Pública Federal y representantes del Poder Legislativo que faciliten la construcción de acuerdos y consensos en temas específicos.

1.3.3. Facilitar una adecuada relación con el Poder Legislativo mediante la atención oportuna de solicitudes, procesos y protocolos.

Atender, tramitar y dar respuesta oportunamente a los citatorios, solicitudes, requerimientos, puntos de acuerdo, comunicaciones y demás actos que formulen el Congreso de la Unión al Poder Ejecutivo. Presentar ante las Cámaras del Congreso de la Unión o ante su Comisión Permanente, las iniciativas del Ejecutivo Federal, los tratados internacionales y los nombramientos que deban ser sometidos para su aprobación, ratificación o no objeción. Tramitar oportunamente la publicación de leyes y decretos del Congreso de la Unión. Fortalecer al Sistema de Información Legislativa como herramienta que permita propiciar información legislativa de manera ágil y oportuna, en el marco de las relaciones institucionales que la Secretaría de Gobernación mantiene con el honorable Congreso de la Unión. Presentar a las Cámaras del Congreso de la Unión la información que la Administración Pública Federal debe remitir por disposición legal o por acuerdo de dichos órganos legislativos.

1.3.4. Mantener una relación institucional y de trabajo respetuoso con las legislaturas de los estados.

Mantener una comunicación permanente con los congresos locales y sus asociaciones a fin de dar seguimiento al procedimiento previsto en el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos relativa a las reformas constitucionales. Construir acuerdos con las legislaturas de los estados y sus asociaciones para promover las reformas legislativas de la agenda nacional incluyente.

1.3.5. Mantener una sana y respetuosa relación con el Poder Judicial.

Mantener una sana y respetuosa relación institucional para la atención de las acciones vinculadas con el Poder Judicial.

Estrategia 1.4. Impulsar un federalismo articulado que promueva una mayor coordinación y corresponsabilidad entre los tres órdenes de gobierno.

Líneas de acción

1.4.1. Impulsar la inclusión y participación efectiva de estados y municipios en las instancias de acuerdo y toma de decisiones de las políticas públicas nacionales.

Realizar diagnósticos sobre la participación efectiva de los gobiernos estatales y municipales en instancias de acuerdo y toma de decisiones de las políticas públicas nacionales. Elaborar propuestas para integrar la representación de estados y municipios en los sistemas nacionales de coordinación, así como auxiliar en la interlocución y coordinación con la Conferencia Nacional de Gobernadores, la Conferencia Nacional de Municipios de México y otras agrupaciones.

1.4.2. Promover el desarrollo de capacidades institucionales en estados y municipios.

Implementar sistemas de información y generar modelos de gestión, formación y asistencia que desarrollen las capacidades de gobierno de las administraciones públicas estatales y municipales orientadas a la descentralización.

1.4.3. Promover acciones que contribuyan a una mejor delimitación entre los ámbitos de acción de los tres órdenes de gobierno.

Realizar y promover estudios, foros públicos y análisis relativos a la delimitación de las competencias de cada orden de gobierno, así como de los instrumentos normativos que facilitarían una mejor asignación de las mismas.

1.4.4. Fortalecer la coordinación interinstitucional para la atención, conservación y cuidado del territorio insular federal.

Atender, administrar y cuidar el territorio insular nacional, así como participar activamente en las reuniones interinstitucionales ordinarias en la materia y promover reuniones extraordinarias para casos específicos.

Estrategia 1.5. Prevenir y promover la resolución pacífica de conflictos

Líneas de acción

1.5.1. Desarrollar acciones que permitan anticipar el surgimiento de conflictos y su posible escalamiento.

Elaborar escenarios de incidencia social para identificar conflictos potenciales en las entidades federativas. Definir agendas de riesgo, calendarizar eventos relevantes y plantear estrategias de atención que eviten el escalamiento de conflictos. Atender y canalizar las peticiones que formulen los ciudadanos y organizaciones sociales, brindar asesoría, orientación y capacitación. Definir y aplicar Protocolos de Atención Ciudadana.

1.5.2. Establecer mecanismos que propicien el diálogo con las partes en situaciones de conflicto.

Atender las demandas de personas, comunidades u organizaciones mediante acciones coordinadas con funcionarios de los tres órdenes de gobierno. Reducir la tensión y el nivel de conflicto entre las partes involucradas mediante recorridos de trabajo, coordinación de mesas de diálogo, y el establecimiento y seguimiento de compromisos asumidos en las negociaciones. Instalar y dar seguimiento al Grupo de Trabajo Interinstitucional de Atención Ciudadana y Concertación Política.

1.5.3. Impulsar la armonización del marco legal con los tratados nacionales e internacionales en materia indígena.

Promover la participación indígena en procesos de construcción de acuerdos y elaboración de iniciativas de ley, que permitan la armonización del marco constitucional mexicano con las disposiciones nacionales e internacionales vigentes. Lo anterior a través de protocolos de trabajo que garanticen el respeto pleno de los derechos constitucionales en favor de los pueblos y comunidades indígenas de México.

1.5.4. Promover la resolución de conflictos laborales a través del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.

Dar cumplimiento a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, mediante la resolución de las demandas presentadas. Las actividades del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje quedarán establecidas en su programa institucional.

Ordenamiento a modificar, texto normativo propuesto y artículo transitorio

El propósito de esta iniciativa es recuperar la confianza y, por ende, la participación de la población en la construcción y fortalecimiento de la gobernabilidad democrática que este país necesita. Para efecto de lo anterior, es necesario que a través del medio de control y de dirección social, es decir del derecho penal y su capacidad de disuadir, sancione proporcionalmente la conducta de aquellos servidores o funcionarios que destruyen dicha confianza y que vulneran la relación del gobierno con sus gobernados.

En atención a lo antes expuesto presento y propongo esta iniciativa a fin de modificar el artículo 150 del Código Penal Federal para que se quede como se muestra a continuación:

Por otra parte, como artículo transitorio, propongo que únicamente se prevea que la modificación entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Por lo anteriormente expuesto, someto a consideración de esta honorable Asamblea, el siguiente proyecto de

Decreto que modifica el artículo 150, del Código Penal Federal

Título Cuarto
Delitos Contra la Seguridad Pública

(...)

Capítulo I
Evasión de presos

Artículo 150 .- Se aplicarán de seis meses a nueve años de prisión al que favoreciere la evasión de algún detenido, procesado o condenado. Si el detenido o procesado estuviese inculpado por delito o delitos contra la salud, a la persona que favoreciere su evasión se le impondrán de siete a quince años de prisión, o bien, en tratándose de la evasión de un condenado, se aumentarán hasta veinte años de prisión.

Si quien propicie la evasión fuese servidor público, se le incrementará la pena en una tercera parte de las penas señaladas en este artículo, según corresponda. Además será destituido de su empleo y se le inhabilitará para obtener otro por un periodo de veinte años.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Plan Nacional de Desarrollo.

2 Código Penal Federal.

3 Teorías de la Pena. Estudio del H Congreso. http://www4.congreso.gob.pe/historico/cip/materiales/extorsion/Teorias_ pena_investigacion.pdf

4 Ídem.

5 Jean-Jacques Rousseau. El contrato social . Ed. Jean-Jacques Rousseau. Amsterdam. 1762.

6 Secretaría de Gobernación. Encuesta Nacional de Cultura Política y Prácticas Ciudadanas 2012 (ENCUP). México, 2012 (www.encup.gob.mx).

7 Layton, Michael; Moreno, Alejandro. Filantropía y sociedad civil en México, análisis de la ENAFI 2005-2008. ITAM. México. 2010

8 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Sistema de Cuentas Nacionales de México. Cuenta Satélite de las Instituciones sin Fines de Lucro 2008. 2011. p. 59.

9 Layton, Michael D., “Focos rojos en las cifras sobre sociedad civil organizada”, en Este país. Tendencias y opiniones, México, Núm. 247, noviembre de 2011, p. 11

Dado en Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de octubre de 2016.

Diputada María Guadalupe Oyervides Valdez (rúbrica)

Que reforma el artículo 194 del Código Penal Federal, a cargo de la diputada María Guadalupe Oyervides Valdez, del Grupo Parlamentario del PRI

Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados y demás disposiciones jurídicas aplicables, la suscrita, María Guadalupe Oyervides Valdez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, presento y someto a consideración de esta soberanía, la presente iniciativa con proyecto de decreto que modifica el artículo 194 del Código Penal Federal.

Problemática

En México, según nuestra Constitución, la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo y es voluntad de éstos constituirse en una república representativa y democrática, misma que es ejercida por su pueblo a través de los poderes de la unión.

La democracia es una forma de gobierno en la que las decisiones son tomadas por una población determinada, a través de sus representantes; por otro lado la gobernabilidad hace referencia a la capacidad que tiene ese gobierno, es decir sus representantes y rectores, para gobernar atendiendo a las necesidades de la población determinada.

Según Antonio Camou, la gobernabilidad nos indica el “grado de gobierno” que se ejerce en una sociedad; ese grado de gobierno está representado por un nivel de equilibrio dinámico entre demandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental. Asimismo, manifiesta que gobernabilidad y democracia son dos ámbitos que no necesariamente concurren; de hecho, las reflexiones sobre una y otra tienen trayectorias que sólo en ciertos casos han coincidido, revelando así las tensiones que rodean su relación.

Nuestro Plan Nacional de Desarrollo asevera que la gobernabilidad democrática requiere de mecanismos que articulen la participación de los partidos políticos, de la ciudadanía y sus organizaciones, de los poderes y de los órdenes de gobierno en la definición, conducción y evaluación de las grandes metas nacionales. Para ello es necesario generar acuerdos con las fuerzas políticas del país, fortalecer la cultura democrática, reforzar los mecanismos de atención a los diversos grupos de la sociedad, construir canales de entendimiento con la ciudadanía, así como privilegiar el diálogo constructivo para la prevención y atención de conflictos.1

Ahora bien, la ingobernabilidad es la imposibilidad del régimen para dirigir, y por lo tanto, para garantizar el factor político primordial de orden y de estabilidad como condiciones necesarias para la provisión de bienestar, extendiéndose a la imposibilidad de crear condiciones para el orden y la estabilidad, sin los cuales, la convivencia social resulta imposible.

La ingobernabilidad puede ser ocasionada por diversos factores y sus consecuencias pueden ser catastróficas para cualquier Estado. Uno de los factores más importantes está representado por la problemática de la corrupción, esto por la desconfianza que genera respecto del gobierno, lo que trae como consecuencia la renuencia y falta de interés de la ciudadanía para participar con los poderes y órdenes de gobierno en la definición, conducción y evaluación de los objetivos nacionales.

En México, persisten bajos niveles de organización y participación de la ciudadanía. Si bien encuestas revelan un alto grado de aceptación de la democracia como forma de gobierno, la ciudadanía se declara ajena o distante del quehacer público. La poca confianza en las instituciones de gobierno y en nuestros servidores públicos vulnera la condición ciudadana de los mexicanos e impide el afianzamiento de una sociedad libre, justa y equitativa.

Con la intención de contener la corrupción en nuestro país y, con esto, restaurar la confianza y la participación de los ciudadanos en la construcción de una gobernabilidad democrática en México, entre otras cosas, hoy se sanciona a al servidor público que participe en la producción, tenencia, tráfico, proselitismo de narcóticos.2

Pese a lo anterior, en los últimos años hemos sido testigos de la proliferación de conductas delictivas vinculadas a la corrupción, consecuentemente, del surgimiento de grandes fortunas acumuladas por servidores públicos, produciéndose una notoria conmoción psicosocial en el país y una creciente desconfianza en la ciudadanía respecto de sus servidores públicos y sus instituciones de gobierno. Lo anterior, como consecuencia de, entre otros factores, la insuficiencia de la pena para persuadir al infractor (en este caso quien desempeñe su cargo en el servicio público y se enriquezca ilícitamente con motivo de éste).

La ingobernabilidad ocasionada por la desconfianza de los ciudadanos y su falta de participación, como ya se mencionó, trae consigo una de las problemáticas más significativas a las que un estado de gobierno se puede enfrentar y lamentablemente en México impera dicha desconfianza y falta de participación.

Argumentación

La Real Academia Española define la pena como el castigo impuesto conforme a la ley por los jueces o tribunales a los responsables de un delito o falta. Aunque esta definición nos presenta un panorama general del significado, una vez que se entra a su estudio es posible conocer más a fondo su significado y, sobre todo, su objetivo.

La pena ha sido analizada desde varios puntos de vista, destacan aquellas teorías que parten de putos de vista retributivos o preventivos; la intención es dejar en claro cuál es el objetivo que persigue el Estado al imponerla.

La teoría de la justa retribución, defiende que la pena es aquella que viene a redimir la consecución de un delito, es decir, como si se tratara de la anulación de éste, pues supone que la superación del delito es el castigo. Esta teoría, impulsada por Kant y Hegel, no acepta como premisa que la finalidad de la pena es la prevención de la conducta delictiva, pues afirman que la pena no tiene una finalidad social útil, sino que sostiene que dicho sentido radica en que la culpabilidad del autor sea compensada mediante la imposición de una sanción. Esto no significa que las teorías retribucionistas no asignen objeto alguno a la pena, le atribuyen la función de realización de justicia.3

Las teorías preventivas, por su parte, aseveran que la pena es un medio para la obtención de ulteriores objetivos, como un instrumento de motivación, un remedio para impedir el delito. Por tanto, su objetivo consiste en disuadir al autor de la ejecución de futuros hechos punibles, es decir, evitar las reincidencias. Aseguran que para lograr los objetivos antes mencionados, es necesario procurar readaptar al autor mediante tratamientos de resocialización.4

Aunque aún siguen las discusiones respecto a la definición de la intención y del alcance de las penas, ambas, junto con nuevas teorías, coinciden en que éstas representan uno de los recursos más significativos con los que cuenta el Estado en su lucha por la consecución del bien común. Esto parte y comparte la teoría del contrato social presentada por Rosseau, quien manifiesta que existen ocasiones en las que los obstáculos superan la fuerza que cada individuo tiene para sobrepasarlos; motivo por el cual dichos individuos al no poder generar nuevas fuerzas se ven obligados a unir y dirigir las existentes, pues encuentran en la suma de fuerzas el medio idóneo para preservar su existencia. Es así como los hombres se asocian y ponen su persona y todo su poder bajo la dirección del Estado. A cambio, cada miembro es acogido como parte indivisible del todo. Así, el pacto social representa el reconocimiento de que lo universal es más importante que lo particular.5

El Estado al asumir dicha dirección, se apoya del derecho penal para favorecer su encomienda. Bajo este tenor, el derecho penal, de acuerdo a Serrano Piedecasas, constituye un medio de control y de dirección social.

La encomienda a que se refiere el párrafo inmediato anterior, para efectos de la presente iniciativa debe entenderse como la satisfacción, por parte del estado, de las necesidades que la sociedad que dirige demanda, sea en el ámbito que sea. El problema se presenta cuando esa sociedad no está abierta a participar en la consecución de esta gobernabilidad democrática de la que hablamos, por que desconfía del estado, lo cual genera un enorme desequilibrio democrático.

Por lo anterior, es que resulta necesario que México ponga manos a la obra para recuperar esa confianza y, por ende, la participación de la población en la construcción y fortalecimiento de su gobernabilidad. Para efectos de lo anterior, es necesario que a través del medio de control y de dirección social antes mencionado, es decir del derecho penal tipifique y sancione la conducta de aquellos servidores o funcionarios que destruyen esta confianza y que vulneran la relación del gobierno con sus gobernados.

En el caso de la producción, tenencia, tráfico, proselitismo de narcóticos, el código penal en su artículo 194 establece que, además de otras penas, se sancionará con inhabilitación temporal de hasta 5 años para ocupar un cargo público, al servidor público que:

I. Produzca, transporte, trafique, comercie, suministre aun gratuitamente o prescriba alguno de los narcóticos señalados en la ley, sin la autorización correspondiente a que se refiere la Ley General de Salud;

II. Introduzca o extraiga del país alguno de los narcóticos comprendidos en la ley.

III. Aporte recursos económicos o de cualquier especie, o colabore de cualquier manera al financiamiento, supervisión o fomento para posibilitar la ejecución de alguno de los delitos a que se refiere el capítulo del Código Penal Federal relacionado con la producción, tenencia tráfico y proselitismo de narcóticos, entre otros.

IV. Realice actos de publicidad o propaganda, para que se consuma algún narcótico.

Pesé a la existencia del artículo antes referido, recientes estudios elaborados por el Instituto Nacional Electoral y el Colegio de México (el Informe País sobre la Calidad de la Ciudadanía) concluye que en general, a nivel nacional el nivel de confianza hacia instituciones y organizaciones políticas y sociales no supera la mitad de los encuestados, excepto en tres casos: el Ejército (62 por ciento), los maestros (56 por ciento) y las iglesias (55 por ciento). Los encuestados confían un poco más en el gobierno federal que en el gobierno de su estado y municipio (36 por ciento frente 30 por ciento). Por su parte, la confianza en los partidos políticos y los diputados está por debajo de 20 por ciento, y la confianza en la autoridad electoral es de 34 por ciento. Lo anterior, deja en claro que existe un problema por corregir y que es necesario ajustar las sanciones que se imponen a aquellos servidores públicos que, en ejercicio de sus funciones o aprovechando su cargo, permitan, autoricen o toleren la producción, tenencia, tráfico, proselitismo de narcóticos, a fin de disuadirlos de no cometerlo, de no reincidir.

Considero importante antes de proponer un ajuste en la pena, resaltar la importancia de la ingobernabilidad ocasionada por la degradación del apoyo político que le ofrecen los ciudadanos, pues esto refleja una clara distorsión del gobierno, pues éste puede dejar de lado su papel de rector frente a la sociedad que dirige y se convierte en una aparente amenaza, de ahí que hoy en día cada una de las reformas, tales como la educativa y la energética, sean fuertemente criticadas, a veces sin conocer su fondo, cada participación pública de un servidor público una oportunidad de inundar las redes sociales con opiniones negativas, etcétera; es decir, no se trata si quiera de alguna deficiencia específica, como la falta de recursos o el exceso de demandas, sino de una degradación generalizada de su actividad en sus diversas modalidades, y esto provoca una dualidad de efectos negativos para la sociedad. Uno de estos efectos es directo e inmediato, y se caracteriza por el malogro del orden y la estabilidad, y un desgaste notorio en el régimen jurídico. El otro efecto, indirecto y mediato, es el tránsito hacia un gobierno sentado en bases políticas frágiles, cuyo signo frecuente, por la degeneración que entraña, es la carencia de legitimidad.

Es por eso que resulta necesario fortalecer cualquier mecanismo que tenga por objeto restaurar esa confianza, esa legitimación, y si bien es cierto que el artículo 22 de nuestra Carta Magna asevera que toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado, también lo es que resulta necesario tasar el bien jurídico afectado, pues no se habla de bienes específicos o de afectaciones a los intereses de unos cuantos, en este caso la afectación es nacional, vulnera la relación del estado y de sus gobernados, crea una psicosis social y una intranquilidad permanente que afecta a todos y que nos aleja del desarrollo.

Asegura nuestro presidente, Enrique Peña Nieto, en su plan nacional de desarrollo que el gobierno de la república enfrenta el reto de proteger el estado de derecho, así como los desafíos inherentes a la pluralidad y diversidad de la sociedad. Entre estos se encuentran la necesidad de fomentar la cultura ciudadana y fortalecer su participación en las decisiones públicas, de establecer una coordinación eficaz entre órdenes de gobierno, de promover un mayor equilibrio entre regiones, entidades y municipios, de redefinir la perspectiva con la que se gestionan las demandas y conflictos a fin de construir soluciones pacíficas, difundir los valores democráticos. Pero como lograr esto si la sociedad no legitima al estado, si no confía en sus instituciones.

De ahí que se deja al descubierto la necesidad de trabajar en la restauración de esa confianza y esa participación para alcanzar a la gobernabilidad democrática que todos estamos buscando.

Fundamento legal

Nuestra constitución establece en su artículo 22 que toda pena debe ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado:

Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.

Asimismo, nuestra Constitución establece lo siguiente:

Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. La competitividad se entenderá como el conjunto de condiciones necesarias para generar un mayor crecimiento económico, promoviendo la inversión y la generación de empleo...

Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.

Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.

Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

Por su parte, el Programa Sectorial de Gobernación 2013-2018, resalta la importancia que tiene para la gobernabilidad democrática la participación de la ciudadanía y sus organizaciones, exhibe los bajos niveles de participación de éstos y enlista las estrategias a seguir para recobrar y fomentar dicha participación:

Capítulo I

Diagnóstico

1. Gobernabilidad Democrática

En la democracia mexicana, el gobierno se ejerce en un escenario de pluralidad. El avance de nuestras instituciones democráticas ha permitido que la amplia diversidad social se plasme en estructuras de gobierno plurales en donde múltiples fuerzas políticas se ven representadas, compartiendo el ejercicio del poder. La sociedad y sus diversas expresiones organizadas conviven cotidianamente, se hacen escuchar y promueven sus intereses logrando, cada vez más, incidir en la toma de decisiones públicas.

Gobernar en la pluralidad es una condición estructural del Estado mexicano. Si bien son múltiples los retos para arribar a una democracia consolidada, sólo es posible avanzar mediante la concurrencia de voluntades, el diálogo constructivo, la corresponsabilidad y la resolución pacífica de conflictos en apego al marco legal.

La gobernabilidad democrática requiere de mecanismos que articulen la participación de los partidos políticos, de la ciudadanía y sus organizaciones, de los poderes y de los órdenes de gobierno en la definición, conducción y evaluación de las grandes metas nacionales. Para ello es necesario generar acuerdos con las fuerzas políticas del país, fortalecer la cultura democrática, reforzar los mecanismos de atención a los diversos grupos de la sociedad, construir canales de entendimiento con la ciudadanía, así como privilegiar el diálogo constructivo para la prevención y atención de conflictos.

El gobierno de la república enfrenta el reto de proteger el estado de derecho, así como los desafíos inherentes a la pluralidad y diversidad de la sociedad. Entre estos se encuentran la necesidad de fomentar la cultura ciudadana y fortalecer su participación en las decisiones públicas, de establecer una coordinación eficaz entre órdenes de gobierno, de promover un mayor equilibrio entre regiones, entidades y municipios, de redefinir la perspectiva con la que se gestionan las demandas y conflictos a fin de construir soluciones pacíficas, difundir los valores democráticos.

Bajos niveles de participación ciudadana

En México persisten bajos niveles de organización y participación de la ciudadanía. Si bien encuestas revelan un alto grado de aceptación de la democracia como forma de gobierno, la ciudadanía se declara ajena o distante del quehacer público. Así lo confirman los datos de la Encuesta Nacional de Cultura Política y Prácticas Ciudadanas, ENCUP 2012, los cuales revelan, por un lado, que el 58 por ciento de la ciudadanía prefiere la democracia sobre cualquier otra forma de gobierno y el 77 por ciento piensa que los problemas deben ser resueltos conjuntamente entre sociedad y gobierno;6 y por el otro, indica que para el 48 por ciento la política es un tema “muy complicado” y el 65 por ciento tiene poco interés en ella.

Este desinterés tiene diversas formas de expresión, como la percepción que la ciudadanía tiene sobre sus posibilidades para influir en las decisiones públicas. Al respecto, el 56 por ciento de las personas entrevistadas en esta misma encuesta consideran que existen bajas capacidades para incidir en decisiones de interés común. Esto es, aun cuando se tienen avances en materia de participación ciudadana como la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil, todavía persisten insuficiencias en los mecanismos de participación y una débil cultura en la materia.

Uno de los principales factores de este problema radica en la poca confianza en los partidos políticos, en las propias organizaciones sociales y en las instituciones de gobierno, en donde persisten retos en cuanto a la comunicación y divulgación de información de mayor calidad por parte de la Administración Pública Federal. Al respecto, datos de la Encuesta Nacional sobre Filantropía y Sociedad Civil 2008 (ENAFI)7 indican que el 63 por ciento de las personas entrevistadas tiene poca o nula confianza en el gobierno federal, municipal y en organizaciones de la sociedad civil, mientras que el 77 por ciento tiene esa misma opinión respecto de los partidos políticos.

Las cifras de la ENCUP 2012 refuerzan esta percepción al revelar que el 69 por ciento de las y los mexicanos no confía en la mayoría de las personas y el 65 por ciento no se ha organizado con alguien más para resolver un problema en común. Estos bajos niveles de asociación a través de organizaciones formalmente constituidas se confirman en otros estudios que dan cuenta de un total de 40 mil organizaciones de la sociedad civil en México,8 es decir, cuatro por cada 10 mil habitantes, mientras que en países como Brasil y Chile, con 338 mil y 106 mil organizaciones, respectivamente, tienen indicadores de 17 y 64 organizaciones por cada 10 mil habitantes, también de manera respectiva.9

Complejidad para generar acuerdos políticos

En menos de 20 años pasamos de un sistema concentrado a uno multipartidista, donde la posibilidad de la alternancia política es una realidad a nivel nacional y en todos los órdenes de gobierno. El desarrollo democrático de México ha sido un proceso en ocasiones lento y complejo, pero también ha sido ordenado y en paz. En este nuevo escenario de pluralidad en los órganos de representación (ver tablas siguientes sobre composición de la Cámara de Diputados y Senadores por partido político) y de gobiernos divididos, que hacen efectivos los contrapesos evitando que una sola fuerza controle la mayoría, el reto principal es la construcción de acuerdos amplios. Los últimos años se caracterizaron por la polarización y falta de acuerdos. Las fuerzas políticas en esta nueva etapa no encontraron el camino para sobreponerse a sus diferencias y construir puentes a partir de sus coincidencias. Como resultado, se impidió que se llevaran a cabo necesarias y profundas reformas capaces de modificar las estructuras económicas, políticas y sociales en favor de un mayor desarrollo nacional. Bajo estas circunstancias es necesario reestablecer condiciones de diálogo y canales de comunicación política, que estaban debilitados.

Gobernar en la pluralidad y en la diversidad requiere del establecimiento de mecanismos basados en el diálogo y la concertación como condicionante para sumar las voluntades que harán posible la adopción de compromisos necesarios para el impulso de la agenda de cambios que el país requiere. Mecanismos que por otro lado, permitan reestablecer reclamos de colaboración y corresponsabilidad en beneficio del bien público y por encima de intereses individuales.

Objetivo 1. Promover y fortalecer la gobernabilidad democrática

La Secretaría de Gobernación, como responsable de la política interior, ejerce sus atribuciones bajo principios democráticos. En este sentido, el objetivo sectorial está orientado a impulsar la construcción de acuerdos mediante una política interior incluyente, responsable y respetuosa de los poderes y de los órdenes de gobierno; a prevenir y gestionar conflictos a través del diálogo constructivo, así como a impulsar la participación ciudadana, como medios para el desarrollo de la gobernabilidad democrática, en el marco de la meta México en Paz y de su gabinete especializado, derivados del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.

Para impulsar las reformas que el país requiere se implementan estrategias encaminadas a la consolidación de entornos de confianza y corresponsabilidad con el Poder Legislativo, se fortalecen los vínculos políticos y se promueven consensos y acuerdos con las diferentes fuerzas políticas y grupos parlamentarios.

La existencia de diferendos o demandas sociales no satisfechas generan tensiones que pueden escalar de no identificarse y atenderse oportunamente. Por ello, las acciones de este gobierno se reorientan hacia un modelo inspirado en la armonización y cumplimiento del marco normativo, en la prevención, la identificación, el monitoreo y en la atención de conflictos mediante el diálogo constructivo. Adicionalmente, se refuerzan los vínculos con los órdenes de gobierno y sus agrupaciones a través del impulso de un federalismo articulado.

Para impulsar la cultura democrática se fomentan las actividades de las organizaciones de la sociedad civil, se impulsan y fortalecen mecanismos de diálogo y se difunden valores democráticos mediante campañas de comunicación social. .

Estrategia 1.1. Contribuir al desarrollo democrático y cívico del país.

Líneas de acción

1.1.1. Promover y fortalecer la cultura democrática y cívica, así como la identidad nacional.

Elaborar diagnósticos sobre la cultura política y democrática en el país. Difundir, promover y fortalecer los principios y valores democráticos. Fomentar la cultura cívica y la identidad nacional.

1.1.2. Promover el conocimiento y respeto a los símbolos patrios, y vigilar el cumplimiento de la Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales.

Fomentar el conocimiento, culto y respeto a los símbolos patrios. Promover y vigilar el cumplimiento de la Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales y emitir las autorizaciones para su reproducción, uso y difusión.

1.1.3. Normar y alinear las campañas de comunicación social del gobierno de la República a la promoción de los valores democráticos.

Autorizar, supervisar y evaluar las campañas de comunicación social del Gobierno de la República, así como promover que sus contenidos fomenten el pluralismo, la igualdad, la participación, el diálogo, la no discriminación, la inclusión social y la perspectiva de género.

1.1.4. Promover la inclusión de la cultura de los pueblos indígenas en las campañas de comunicación social de la Administración Pública Federal.

Promover campañas sociales que enaltezcan los valores y el reconocimiento de los pueblos indígenas de conformidad con los Lineamientos Generales para las Campañas de Comunicación Social de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

Estrategia 1.2. Fortalecer y promover una relación incluyente, participativa y respetuosa entre el Gobierno de la República, la ciudadanía y sus organizaciones.

Líneas de acción

1.2.1. Impulsar mecanismos de participación ciudadana en las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

Emitir lineamientos para el impulso, conformación, organización y funcionamiento de mecanismos de participación ciudadana en las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

1.2.2. Fomentar la participación ciudadana por medio del fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones de la sociedad civil.

Impulsar el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y las agrupaciones políticas mediante eventos de capacitación, atención y asesorías que incrementen los niveles y la eficacia de su participación. Contribuir a la visibilidad de las organizaciones mediante la difusión de sus actividades a través de revistas y medios electrónicos.

1.2.3. Promover acciones de fomento a las actividades de las organizaciones de la sociedad civil.

Dar cumplimiento a la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil y demás disposiciones en la materia, participar en su Comisión y en el Consejo Técnico Consultivo. Ampliar y fortalecer el Mecanismo de Colaboración entre las Organizaciones de la Sociedad Civil y el Gobierno de la República.

1.2.4. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones en materia de Asociaciones Religiosas y Culto Público y favorecer su convivencia y desarrollo armónico.

Atender y vigilar el cumplimiento de la ley en lo relativo al otorgamiento de registros constitutivos como Asociaciones Religiosas, a la transmisión de actos con contenido religioso a través de medios masivos de comunicación (radio y televisión) y a la celebración de actos de culto público extraordinario, entre otros. Coordinar acciones con autoridades estatales y municipales para atender conflictos e impulsar espacios de análisis y capacitación sobre el marco jurídico. Atender y asesorar a las asociaciones, iglesias y demás instituciones religiosas en sus trámites y servicios.

Estrategia 1.3. Fortalecer la relación con los Poderes de la Unión y promover la construcción de acuerdos políticos.

Líneas de acción

1.3.1. Impulsar la construcción de acuerdos políticos para lograr las reformas que el país requiere.

Mantener un diálogo permanente con los partidos políticos para consolidar los grandes acuerdos que el país demanda. Diseñar, promover y construir acuerdos políticos que puedan derivar en proyectos legislativos. Construir proyectos legislativos mediante mesas de diálogo, reuniones de trabajo y foros de análisis, en los que prevalezca la pluralidad. Realizar estudios legislativos de proyectos relevantes.

1.3.2. Fortalecer el diálogo con el honorable Congreso de la Unión.

Desarrollar vínculos políticos institucionales con el Poder Legislativo Federal a fin de generar los consensos necesarios con las fracciones parlamentarias para concretar las reformas legislativas de una agenda nacional incluyente. Realizar mesas de trabajo con funcionarios de la Administración Pública Federal y representantes del Poder Legislativo que faciliten la construcción de acuerdos y consensos en temas específicos.

1.3.3. Facilitar una adecuada relación con el Poder Legislativo mediante la atención oportuna de solicitudes, procesos y protocolos.

Atender, tramitar y dar respuesta oportunamente a los citatorios, solicitudes, requerimientos, puntos de acuerdo, comunicaciones y demás actos que formulen el Congreso de la Unión al Poder Ejecutivo. Presentar ante las Cámaras del Congreso de la Unión o ante su Comisión Permanente, las iniciativas del Ejecutivo Federal, los tratados internacionales y los nombramientos que deban ser sometidos para su aprobación, ratificación o no objeción. Tramitar oportunamente la publicación de leyes y decretos del Congreso de la Unión. Fortalecer al Sistema de Información Legislativa como herramienta que permita propiciar información legislativa de manera ágil y oportuna, en el marco de las relaciones institucionales que la Secretaría de Gobernación mantiene con el honorable Congreso de la Unión. Presentar a las Cámaras del Congreso de la Unión la información que la Administración Pública Federal debe remitir por disposición legal o por acuerdo de dichos órganos legislativos.

1.3.4. Mantener una relación institucional y de trabajo respetuoso con las legislaturas de los estados.

Mantener una comunicación permanente con los congresos locales y sus asociaciones a fin de dar seguimiento al procedimiento previsto en el artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos relativa a las reformas constitucionales. Construir acuerdos con las legislaturas de los estados y sus asociaciones para promover las reformas legislativas de la agenda nacional incluyente.

1.3.5. Mantener una sana y respetuosa relación con el Poder Judicial.

Mantener una sana y respetuosa relación institucional para la atención de las acciones vinculadas con el Poder Judicial.

Estrategia 1.4. Impulsar un federalismo articulado que promueva una mayor coordinación y corresponsabilidad entre los tres órdenes de gobierno.

Líneas de acción

1.4.1. Impulsar la inclusión y participación efectiva de estados y municipios en las instancias de acuerdo y toma de decisiones de las políticas públicas nacionales.

Realizar diagnósticos sobre la participación efectiva de los gobiernos estatales y municipales en instancias de acuerdo y toma de decisiones de las políticas públicas nacionales. Elaborar propuestas para integrar la representación de estados y municipios en los sistemas nacionales de coordinación, así como auxiliar en la interlocución y coordinación con la Conferencia Nacional de Gobernadores, la Conferencia Nacional de Municipios de México y otras agrupaciones.

1.4.2. Promover el desarrollo de capacidades institucionales en estados y municipios.

Implementar sistemas de información y generar modelos de gestión, formación y asistencia que desarrollen las capacidades de gobierno de las administraciones públicas estatales y municipales orientadas a la descentralización.

1.4.3. Promover acciones que contribuyan a una mejor delimitación entre los ámbitos de acción de los tres órdenes de gobierno.

Realizar y promover estudios, foros públicos y análisis relativos a la delimitación de las competencias de cada orden de gobierno, así como de los instrumentos normativos que facilitarían una mejor asignación de las mismas.

1.4.4. Fortalecer la coordinación interinstitucional para la atención, conservación y cuidado del territorio insular federal.

Atender, administrar y cuidar el territorio insular nacional, así como participar activamente en las reuniones interinstitucionales ordinarias en la materia y promover reuniones extraordinarias para casos específicos.

Estrategia 1.5. Prevenir y promover la resolución pacífica de conflictos.

Líneas de acción

1.5.1. Desarrollar acciones que permitan anticipar el surgimiento de conflictos y su posible escalamiento.

Elaborar escenarios de incidencia social para identificar conflictos potenciales en las entidades federativas. Definir agendas de riesgo, calendarizar eventos relevantes y plantear estrategias de atención que eviten el escalamiento de conflictos. Atender y canalizar las peticiones que formulen los ciudadanos y organizaciones sociales, brindar asesoría, orientación y capacitación. Definir y aplicar Protocolos de Atención Ciudadana.

1.5.2. Establecer mecanismos que propicien el diálogo con las partes en situaciones de conflicto.

Atender las demandas de personas, comunidades u organizaciones mediante acciones coordinadas con funcionarios de los tres órdenes de gobierno. Reducir la tensión y el nivel de conflicto entre las partes involucradas mediante recorridos de trabajo, coordinación de mesas de diálogo, y el establecimiento y seguimiento de compromisos asumidos en las negociaciones. Instalar y dar seguimiento al Grupo de Trabajo Interinstitucional de Atención Ciudadana y Concertación Política.

1.5.3. Impulsar la armonización del marco legal con los tratados nacionales e internacionales en materia indígena.

Promover la participación indígena en procesos de construcción de acuerdos y elaboración de iniciativas de ley, que permitan la armonización del marco constitucional mexicano con las disposiciones nacionales e internacionales vigentes. Lo anterior a través de protocolos de trabajo que garanticen el respeto pleno de los derechos constitucionales en favor de los pueblos y comunidades indígenas de México.

1.5.4. Promover la resolución de conflictos laborales a través del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.

Dar cumplimiento a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, mediante la resolución de las demandas presentadas. Las actividades del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje quedarán establecidas en su programa institucional.

Ordenamiento a modificar, texto normativo propuesto y artículo transitorio

El propósito de esta iniciativa es recuperar la confianza y, por ende, la participación de la población en la construcción y fortalecimiento de la gobernabilidad democrática que este país necesita. Para efecto de lo anterior, es necesario que a través del medio de control y de dirección social, es decir del derecho penal y su capacidad de disuadir, sancione proporcionalmente la conducta de aquellos servidores o funcionarios que destruyen dicha confianza y que vulneran la relación del gobierno con sus gobernados.

En atención a lo antes expuesto presento y propongo esta iniciativa a fin de modificar el artículo 194 del Código Penal Federal para que se quede como se muestra a continuación:

Por otra parte, como artículo transitorio, propongo que únicamente se prevea que la modificación entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Por lo anteriormente expuesto, someto a consideración de esta honorable asamblea, el siguiente proyecto de

Decreto que modifica el artículo 194 del Código Penal Federal

Título Séptimo
Delitos contra la Salud

(...)

Capítulo I
De la producción, tenencia, tráfico, proselitismo y otros actos en materia de narcóticos.

Artículo 194. Se impondrá prisión de diez a veinticinco años y de cien hasta quinientos días multa al que:

(...)

Las mismas penas previstas en este artículo y, además, privación del cargo o comisión e inhabilitación por un periodo de veinte años para ocupar otro, se impondrán al servidor público que, en ejercicio de sus funciones o aprovechando su cargo, permita, autorice o tolere cualesquiera de las conductas señaladas en este artículo.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Plan Nacional de Desarrollo.

2 Código Penal Federal.

3 Teorías de la Pena. Estudio del honorable Congreso. http://www4.congreso.gob.pe/historico/cip/materiales/extorsion/Teorias_ pena_investigacion.pdf

4 Ídem.

5 Jean-Jacques Rousseau. El contrato social. Editorial Jean-Jacques Rousseau. Amsterdam. 1762.

6 Secretaría de Gobernación. Encuesta Nacional de Cultura Política y Prácticas Ciudadanas 2012 (ENCUP). México, 2012 (www.encup.gob.mx).

7 Layton, Michael; Moreno, Alejandro. Filantropía y sociedad civil en México, análisis de la ENAFI 2005-2008. ITAM. México. 2010

8 Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Sistema de Cuentas Nacionales de México. Cuenta Satélite de las Instituciones sin Fines de Lucro 2008. 2011, página 59.

9 Layton, Michael D., “Focos rojos en las cifras sobre sociedad civil organizada”, en Este país. Tendencias y opiniones, México, número 247, noviembre de 2011, página 11.

Dado en Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de octubre de 2016.

Diputada María Guadalupe Oyervides Valdez (rúbrica)

Que reforma el artículo 7o. de la Ley General de Educación, a cargo de la diputada María Guadalupe Oyervides Valdez, del Grupo Parlamentario del PRI

Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados y demás disposiciones jurídicas aplicables, la suscrita, María Guadalupe Oyervides Valdez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, presento y someto a consideración de esta Soberanía, la presente Iniciativa con Proyecto de Decreto que modifica un párrafo al artículo 7 fracción XIV Bis de la Ley General de Educación.

Problemática

Los niños sin educación hoy tienen más posibilidades de convertirse en los trabajadores más jóvenes en la fábrica, las novias más jóvenes en el altar y los soldados más jóvenes en las trincheras.1 Sin oportunidades, los niños son vulnerables al crimen organizado y la delincuencia, con consecuencias funestas y talentos subdesarrollados, existe consenso entre los líderes académicos en que la clave para el crecimiento incluyente es la educación, en consecuencia ampliar el acceso a la educación de calidad permite extender la gama de oportunidades para hacer frente a los desafíos que presenta la vida. Proporcionar a los niños y jóvenes mayor escolaridad y educación de calidad permitirá una adquisición efectiva de habilidades, ya que cuando se trata de garantizar la educación de calidad, ningún precio es demasiado alto.

Es tarea de las autoridades generar proyectos que permitan aprovechar el talento, desarrollar el potencial y garantizar un fututo para todos los niños y jóvenes de México, como lo dicta el artículo tercero Constitucional, que a la letra dice: “toda persona tiene derecho a recibir educación. El Estado -Federación, Estados, Ciudad de México y Municipios-, impartirá educación preescolar, primaria, secundaria y media superior. La educación preescolar, primaria y secundaria conforman la educación básica; ésta y la media superior serán obligatorias”.

La lectura2 como herramienta para combatir el rezago educativo, el analfabetismo y la pobreza, es condición necesaria para construir sociedades sostenibles, desarrolladas e igualitarias en el largo plazo, un joven que gusta de la lectura tiene mayor probabilidad de desarrollar habilidades cognitivas más complejas y mayor empoderamiento en el futuro.

El estado mexicano, en sus diversos órdenes y ámbitos de gobierno, ha generado programas, estrategias y actividades para fomentar la lectura en amplios grupos de población: el impulso y fortalecimiento del programa nacional de bibliotecas públicas, la edición y distribución de libros a bajo costo, la organización de ferias del libro son sólo algunos ejemplos de acciones sistemáticas que se han desarrollado, pero sin éxitos sustanciales. Los argumentos más frecuentes para explicar su escaso impacto apuntan hacia la escuela: ésta ha sido incapaz de formar lectores, ¿cómo hacer para que la población que ya sabe leer ejerza esta capacidad?; y en seguida, ¿cómo lograr que los individuos que carecen de esta competencia la adquieran y la pongan en práctica con mayor frecuencia y constancia?3

Actualmente, México enfrenta un problema educativo de fondo, comparado con países similares de América Latina, el desempeño de nuestro país es de los mejores, sin embargo frente a países desarrollados estamos muy rezagados. En el verano de 2016 se publicó en el Journal of Economic Perspectives un documento de investigación titulado “La importancia de los sistemas escolares: La evidencia de las diferencias internacionales en rendimiento de los estudiantes”4 del autor Woessmann, Ludger, experto mundial en materia educacional; el objetivo del documento es explicar que motiva las principales diferencias en materia de educación entre países, expresada a través de las pruebas de evaluación internacional.

El ensayo describe los factores del sistema escolar, así como determinantes más allá del sistema, que se asocian con las diferencias en los rendimientos obtenidos a través del Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes (PISA),5 realizado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) desde el año 2000. Desde entonces, se pone a prueba a estudiantes6 de 15 años en áreas de lectura, matemáticas y ciencias, cada tres años.

En la prueba realizada el año 2012 en las áreas de matemáticas, ciencias y lectura, el país con el mejor resultado fue Shanghai, China, con 596 puntos; seguido por Singapur, Hong Kong, Corea, Japón; Estados Unidos obtuvo 489 puntos y nuestro país logro una puntuación de 414 puntos. De acuerdo a Woessmann cada 25-30 puntos7 de diferencia en la prueba PISA equivalen –aproximadamente- a un año de educación. Lo anterior significa que estamos a 182 puntos de China (casi 7 años de diferencia), 128 de Japón (5 años), 118 de Finlandia (4.5 años), 108 de Canadá (4 años), 90 de Reino Unido (3.5 años), 75 de Estados Unidos (3 años) y 20 puntos de Chile8 (poco menos de un año).

La brecha de rezago educativo implica que un estudiante mexicano que está culminando el nivel medio superior puede competir contra un estudiante chino que apenas finaliza la primaria, un estudiante japonés de segundo de secundaria, un estudiante británico que termina la secundaria o un estudiante estadounidense que apenas la inicia. La diferencia de rezago educativo en algunos casos es extremadamente grande.

El autor concluye que hay tres factores que explican y dan cuenta de más de cuatro quintas partes de la variación total o el 80% de las diferencias entre los países analizados: 1) antecedentes familiares, 2) recursos de la escuela y 3) el marco institucional educativo. La familia y el marco institucional explican el 41 y 44 por ciento, respectivamente; mientras que los recursos de la escuela explican el diferencial de manera marginal con solo 15%. Además, concluye que el total de horas cursadas en la escuela así como las medidas de calidad implementadas tienen efectos significativos en los resultados de los alumnos.

En materia de marco institucional, los factores que tienen impacto positivo en el rendimiento estudiantil destacan los siguientes: 1) la competencia, preferiblemente impulsada por instituciones privadas, 2) incrementar el presupuesto del gobierno en materia educativa, 3) exámenes externos aplicados a los alumnos, 4) autonomía de las escuelas, siempre y cuando el sistema educativo aplicado en la institución sea exitoso ya que de lo contrario puede provocar distorsiones, por último, 5) un sistema educativo que privilegie la calidad sobre el incremento de horas efectivas en la escuela. Aplicar los factores mencionados significaría aportar poco más de 120 puntos al rendimiento de los alumnos mexicanos.

Al interior del factor familia , la situación laboral de los padres impacta en mejores resultados si uno de ellos trabaja de tiempo completo y el otro solo medio tiempo con el propósito de convivir con los hijos, por otro lado destaca el impacto positivo de la situación socioeconómica y cultural del entorno familiar. Sin embargo, el factor que más aporta a lograr mejores resultados en el rendimiento del alumno, es la cantidad de libros que hay en casa, de tal modo que si una familia cuenta con un acervo de más de 25 libros, los alumnos podrán obtener aproximadamente 25 puntos adicionales, frente a las familias que tienen menos de 10 libros. El mejor desempeño se logra cuando el acervo de libros llega a más de 200 ejemplares, ya que se puede sumar más de 54 puntos en promedio en el rendimiento del estudiante.

Con base en los datos presentados, si se quiere lograr cambios significativos en los resultados de rendimiento de los estudiantes mexicanos, se debe de insistir en la importancia de que los niños y jóvenes logren hacer de la lectura un hábito, no obstante no es tarea fácil ni de corto plazo, sino por el contario es un reto de enormes proporciones, por lo que requiere un proyecto a nivel nacional para lograr transformar la actitud de la población frente a los beneficios y virtudes que ofrece el hábito de la lectura.

Es tiempo de hacer frente al problema de manera efectiva y eficiente a través de una estrategia que logre hacer de los jóvenes una población competitiva y productiva a nivel nacional e internacional. Lograr el objetivo requiere estrategias de largo plazo, ya que dotar a las familias de libros de la noche a la mañana sin que previamente descubran las ventajas de leer sería un despropósito en todos los sentidos, dicha estrategia tiene que ir más allá de campañas, cursos o ferias, que sin desmeritar sus nobles objetivos no resultan suficientes para lograr cambios de estructura de largo plazo.

Por tanto esta iniciativa tiene a bien impulsar que el hábito de la lectura se desarrolle a través de un proyecto a nivel nacional con el compromiso de los gobiernos de impulsar y ejecutar políticas educativas que establezcan como obligatorio introducir en el sistema educativo un modelo de escuela que fomente la lectura a través de una asignatura adicional al plan de estudios vigente publicado por la autoridad competente, dicha asignatura será de carácter obligatorio a los estudiantes que inician nivel primaria hasta la educación secundaria en escuelas públicas, por lo que es importante articular el contenido de la asignatura a fin de garantizar que exista continuidad entre lo aprendido en la educación primaria y lo que se enseña en nivel secundaria, ya que se ha identificado que el desarrollo del hábito de la lectura impacta de manera positiva en la mejora de habilidades y rendimiento de los alumnos en el largo plazo.

Situación actual

En mayo 2016, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) realizó el quinto levantamiento del Módulo sobre Lectura MOLEC, el cual tiene como objetivo generar información estadística sobre el comportamiento lector de la población de 18 y más años, con ello se busca conocer las principales características de la práctica de la lectura de la población adulta en el país y se proporcionan datos útiles que contribuyen a enfocar esfuerzos para su fomento,9 de acuerdo a dicha encuesta destaca lo siguiente:

• Considerando a la población de 18 y más años alfabeta, se tiene que de cada cien personas 47 declararon leer al menos un libro en los últimos doce meses, mientras que 42 declararon leer al menos un periódico en los últimos 3 meses.

• La duración promedio de la sesión de lectura es mayor conforme el nivel de escolaridad es más alto, de tal manera que las personas con al menos un grado de educación superior, registraron un promedio de 48 minutos; por el contrario, las personas sin educación básica terminada, esto es, que no han concluido la educación secundaria, registran el menor tiempo promedio, con 29 minutos por sesión.

• Más de tres cuartas partes de la población de 18 y más años lectora, considera que comprende todo o la mayor parte de lo que lee, el 22% señala comprender poco o solo la mitad de su lectura.

• La información por nivel de escolaridad permite identificar que la población de 18 y más años lectora, incrementa la proporción de aquellos que leen dos o más tipos de material según sea mayor el nivel de estudios que declaró tener el informante.

• De la población de 18 y más años lectora, 68.9% recibió estímulos para la lectura tanto en el hogar como en la escuela. Existe una mayor población lectora cuando se motiva tanto en el hogar como en la escuela.

• Respecto a estímulos en el hogar durante la infancia para la práctica de la lectura, casi 60% de la población de 18 y más años alfabeta declaró haber tenido libros diferentes a los de texto en casa; poco más de la mitad veía a sus padres leer; más del 25% de la población declaró que hubo fomento para la asistencia a bibliotecas o librerías; y a poco más de un tercio de esta población les leían sus padres o tutores.

Adicionalmente, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (por sus siglas en inglés, UNESCO) público una lista de 108 naciones relacionada al indicador de lectura, México ocupa el penúltimo lugar con un promedio de 2.8 libros al año y solo 2 por ciento tiene como hábito la lectura, comparado con España o Alemania que leen en promedio 7.6 y 12 libros, respectivamente.

De acuerdo con cifras de INEGI, la población en edad escolar de 3 a 24 años en el año 2010 asciende a 47,276,312 personas, por otro lado el porcentaje de la población de 15 años y más alfabeta, para el mismo año es de 92.4 por ciento, respecto a la población entre 8 y 14 años el 95.4 por ciento sabe leer y escribir,10 el grado de escolaridad de la población de 15 y más años es de 8.6 años. Estas cifras contrastan con los datos de hábito a la lectura, ya que permite conceder que el problema más importante es la falta de incentivos, de información y en este caso particular, la ausencia de carácter obligatorio en materia de lectura; así, destaca la virtud de promover la lectura a través de una asignatura adicional al plan de estudio cursado por los estudiantes que inician nivel primaria hasta la educación secundaria en escuelas públicas, ya que el problema no está en el analfabetismo sino en la falta de incentivos y en la desvalorización de los beneficios que significa desarrollar el hábito de la lectura.

Por último con datos de PISA 2012, al interior de nuestro país los rezagos y diferencias se acentúan aún más, para el caso de Oaxaca y Michoacán no se cuenta con cifras de la prueba, el estado con mejores resultados fue Aguascalientes con 437 puntos, seguido por Jalisco y Nuevo León, en contraste el estado con el peor resultado fue Guerrero con 367 puntos, precedido por Chiapas y Tabasco, el diferencial entre Aguascalientes y Guerrero es de 70 puntos equivalente a casi 3 años de escolaridad, esta brecha de rezago educativo implica que un estudiante mexicano de los estados de Guerrero, Chiapas y Tabasco que están culminando el nivel medio superior pueden competir contra un estudiante chino de tercero de primaria, un estudiante japonés que finaliza la primaria, un estudiante británico que inicia la secundaria o un estudiante estadounidense que apenas la inicia.

La diferencia de rezago educativo al interior del país requiere que la estrategia propuesta en esta iniciativa tome en cuenta el diferencial para focalizar esfuerzos en los estados más rezagados con el fin de abatir o por lo menos disminuir la brecha.

Argumentación

El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 declara que un México con Educación de Calidad, significa abrir las puertas de superación y éxito a nuestros niños y jóvenes, a través de la premisa: se deberá fomentar la calidad de la enseñanza y promover la ciencia, la tecnología y la innovación, conjuntando esfuerzos, en la meta 3 México con Educación de Calidad.

Plan Nacional de Desarrollo Objetivo 3.1: Desarrollar el potencial humano de los mexicanos con educación de calidad.

Estrategia 3.3.1: Garantizar que los planes y programas de estudio sean pertinentes y contribuyan a que los estudiantes puedan avanzar exitosamente en su trayectoria educativa, al tiempo que desarrollen aprendizajes significativos y competencias que les sirvan a lo largo de la vida.

Programa Sectorial de Educación Objetivo 1: Asegurar la calidad de los aprendizajes en la educación básica y la formación integral de todos los grupos de la población.

Estrategia 1.3: Garantizar la pertinencia de los planes y programas de estudio, así como los materiales educativos.

Convenio de colaboración firmado entre La Secretaria de Educación Pública y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), en mayo de 2013, con el propósito de crear líneas de cooperación, para acompañar en el proceso de preselección de títulos para las bibliotecas y aulas.

Plan y los Programas de Estudio para la Educación Primaria, contenidos en el Acuerdo Número 181, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 27 de agosto de 1993, asigna la prioridad más alta al dominio de la lectura, la escritura y la expresión oral.

El acuerdo 384, en el que se establece el Plan y los Programas de Estudio para Secundaria, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de mayo de 2006.

En los documentos señalados, existe la preocupación permanente de elevar la calidad de la educación en el país. Se reconocen los avances en cobertura en los niveles básicos de la educación, a pesar de ello, las distintas evaluaciones (PISA, EXCALE, ENLACE) demuestran el bajo logro académico de los alumnos en el dominio de herramientas fundamentales para el acceso a los distintos contenidos disciplinarios, la comprensión de lectura, la expresión escrita y las matemáticas.11

Por lo anterior resulta prioritario apremiar los proyectos e iniciativas que tengan por objeto incentivar la mejora constante en el rendimiento de los alumnos para disminuir los diferenciales al interior del país y lograr ser competitivos en la arena internacional. De modo que si se quiere alcanzar los niveles de los países desarrollados, es importante empezar con un sistema educativo de calidad que premie la competitividad, aumente el presupuesto destinado a la educación pública y privada, y más importante promueva el hábito por la lectura de calidad a través de incorporar una asignatura en el plan de estudio de las escuelas del país de nivel primaria a nivel secundaria de carácter obligatorio, toda vez que se ha identificado que el desarrollo del hábito de la lectura impacta de manera positiva en la mejora de habilidades y rendimiento de los alumnos en el largo plazo. Dicha asignatura tendrá como propósito que los estudiantes mejoren su rendimiento escolar a través del incentivo de la lectura, de modo que será importante que las escuelas cuenten con importantes acervos de libros en sus bibliotecas o bien que impulsen la construcción de salas de lectura donde el estudiante pueda acudir. Así, es importante la participación de las escuelas, el gobierno, librerías e incluso mediante donaciones para poder ofrecer una variedad de libros a los alumnos.

En vista de las anteriores consideraciones, y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos someto a consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de modificación de la Ley General de Educación para fomente la lectura a través de una asignatura adicional al plan de estudios vigente publicado por la autoridad competente, dicha asignatura será de carácter obligatorio a los estudiantes que inician nivel primaria hasta la educación secundaria en escuelas públicas, por lo que es importante articular el contenido de la asignatura a fin de garantizar que exista continuidad entre lo aprendido en la educación primaria y lo que se enseña en nivel secundaria, ya que se ha identificado que el desarrollo del hábito de la lectura impacta de manera positiva en la mejora de habilidades y rendimiento de los alumnos en el largo plazo.

Ordenamiento a modificar, texto normativo propuesto y artículo transitorio

En atención a lo antes expuesto presento y propongo esta iniciativa a fin de modificar un párrafo al artículo 7 fracción XIV Bis de la Ley General de Educación para que quede como a continuación se señala:

Por otra parte, como artículo transitorio, propongo que únicamente se prevea que la modificación entrará en vigor al año escolar siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Por lo anteriormente expuesto, someto a consideración de esta honorable Asamblea, el siguiente proyecto de

Decreto que modifica un párrafo al artículo 7 fracción XIV Bis de la Ley General de Educación

Artículo 7o. La educación que impartan el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios tendrá, además de los fines establecidos en el segundo párrafo del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los siguientes:

(...)

XIV. Fomentar la cultura de la transparencia y la rendición de cuentas, así como el conocimiento en los educandos de su derecho al acceso a la información pública gubernamental y de las mejores prácticas para ejercerlo.

XIV Bis. Promover y fomentar la lectura y el libro, a través de una asignatura adicional al plan de estudios vigente publicado por la autoridad competente, dicha asignatura será de carácter obligatorio a los estudiantes que inician primer grado de primaria hasta tercer grado de la educación secundaria en escuelas públicas, por lo que es importante articular el contenido de la asignatura a fin de garantizar que exista continuidad entre lo aprendido en la educación primaria y lo que se enseña en nivel secundaria, de acuerdo a lo establecido en la ley de la materia.

Transitorio

Único. El presente Decreto entrará en vigor al año escolar siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Véase Gordon Brown, (2016).

2 El significado del verbo leer implica: capacidad intelectual y/o actividad y práctica social.

3 Informe Preliminar de Resultados Encuesta Nacional de Prácticas de Lectura en las Escuelas de Educación Básica 2006 Elaboración del Informe: Alejandra Pellicer Ugalde

4 “The Importance of School Systems: Evidence from International Differences in Student Achievement.” Journal of Economic Perspectives , 30 (3): 3-32 .

5 Por sus siglas en inglés: Programme for International Student Assessment

6 Todas las pruebas toman muestras aleatorias de los estudiantes para garantizar la representatividad de las poblaciones nacionales de destino.

7 Medido a través del instrumento estadístico conocido como desviación estándar, entre un cuarto y un tercio de una desviación estándar.

8 Para más información véase la tabla 1 del documento previamente citado.

9 Módulo sobre Lectura (MOLEC) Principales resultados mayo 2016. INEGI

10 Para todas las entidades federativas este porcentaje está por encima del 90 por ciento, excepto Chiapas con un porcentaje de 89.4.

11 Informe final. Evaluación de consistencia y resultados del Programa Nacional de Lectura 2007 Coordinadora General: Leticia Morales Herrera Equipo coordinador: María del Carmen Hernández Juárez Enrique Agustín Reyes Gaytán

Dado en Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de octubre de 2016.

Diputada María Guadalupe Oyervides Valdez (rúbrica)

Que reforma los artículos 50 de la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, 35 y 77 Bis 3 de la Ley General de Salud, y 89 y 250-A de la Ley del Seguro Social; y adiciona el 31 Ter a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, a cargo del diputado Cirilo Vázquez Parissi, del Grupo Parlamentario del PRI

Cirilo Vázquez Parissi, diputado federal, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, 73, fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6, numeral 1, fracción I, 66, 68, 77, 78 y demás aplicables del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración de esta asamblea la siguiente Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforman y adicionan los artículos 50 de la Ley General de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes; 35 y 77 Bis 3 de la Ley General de Salud; 89 fracción VI y 250 A de la Ley del Seguro Social, y adiciona un artículo 31 Ter a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, al tenor de la siguiente,

Exposición de Motivos

Lupita estaba a punto de cumplir siete años, como el resto de los menores de su edad su afán por jugar y soñar era inagotable, como muchos otros niños luego de acudir a la escuela acompañaba a su abuela y la ayudaba en el puesto de dulces que tienen en la plaza cívica para ayudarse en la manutención del hogar. Una tarde cualquiera, jugando a poca distancia de su abuela refiere sentir un dolor abdominal agudo, su abuela preocupada por la situación la lleva de inmediato a la Clínica del Seguro Social, luego de varios minutos de incertidumbre a las puertas del área de urgencias, el personal le dice a la abuela que no pueden atender a la menor por no ser derechohabiente; los minutos se convierten en horas, el sentido solidario del médico de guardia hace pasar a la menor, el dolor es más intenso y la fiebre llega a la convulsión, apenado el médico le sugiere a la abuela llevarla cuanto antes al hospital civil más cercano para su inmediata atención. El tiempo de espera y las barreras normativas complicaron el cuadro clínico hasta la lamentable muerte de la menor por la falta de atención solidaria dentro de las instituciones de seguridad social con las que contamos.

Historias como la de Lupita, son historias cotidianas, narrativas comunes que definen la suerte de cientos de niños a quienes se les limita el acceso a instituciones de seguridad social por no ser derechohabientes o no contar con un familiar que tenga está prestación.

El que contemos con ordenamientos, disposiciones, programas, políticas públicas de protección social y garantías de gratuidad para la atención médica para diversos sectores de la sociedad , ello no es una limitante para aspirar a mejorar las condiciones de cobertura y calidad de los servicios médicos que se brindan a la población .

En varios de los dispositivos que mencionaremos a continuación, si bien se hace mención al derecho a la salud y sus modalidades de atención, sabemos que todo marco regulatorio siempre será susceptible de perfeccionarse en aras de garantizar una mayor satisfacción de las necesidades sociales , dando nuevas pautas para garantizar el acceso y cobertura de salud; en este sentido partido por nuestra Constitución estas son algunas de las normas que regulan la materia:

• Artículo 4º de la CPEUM. Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La Ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución... En todas las decisiones y actuaciones del Estado se velará y cumplirá con el principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus derechos. Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Este principio deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas dirigidas a la niñez.

• Artículo 50 de la LGDNNA . Niñas, niños y adolescentes tienen derecho a disfrutar del más alto nivel posible de salud, así como a recibir la prestación de servicios de atención médica gratuita y de calidad de conformidad con la legislación aplicable, con el fin de prevenir, proteger y restaurar su salud. Las autoridades federales, de las entidades federativas, municipales y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, en relación con los derechos de niñas, niño y adolescente... Los Sistemas Nacional y estatales de Salud deberán garantizar el pleno cumplimiento del derecho a la salud atendiendo al derecho de prioridad, al interés superior de la niñez, la igualdad sustantiva y la no discriminación, así como establecer Acciones afirmativas a favor de niñas, niños y adolescentes.

• Artículo 3o. de la Ley General de Salud . En los términos de esta Ley, es materia de salubridad general: II. La atención médica, preferentemente en beneficio de grupos vulnerable.

• Artículo 77 Bis 1 de la Ley General de Salud . Todos los mexicanos tienen derecho a ser incorporados al Sistema de Protección Social en Salud de conformidad con el artículo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin importar su condición social.

La protección social en salud es un mecanismo por el cual el Estado garantizará el acceso efectivo, oportuno, de calidad, sin desembolso al momento de utilización y sin discriminación a los servicios médico-quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios que satisfagan de manera integral las necesidades de salud, mediante la combinación de intervenciones de promoción de la salud, prevención, diagnóstico, tratamiento y de rehabilitación, seleccionadas en forma prioritaria según criterios de seguridad, eficacia, costo, efectividad, adherencia a normas éticas profesionales y aceptabilidad social. Como mínimo se deberán contemplar los servicios de consulta externa en el primer nivel de atención, así como de consulta externa hospitalización para las especialidades básicas de: medicina interna, cirugía general, ginecoobstetricia, pediatría y geriatría, en el segundo nivel de atención.

Las disposiciones reglamentarias establecerán los criterios necesarios para la secuencia y alcances de cada intervención que se provea en los términos de este Título.

• Artículo 77 Bis 2 de la Ley General de Salud . Para los efectos de este Título, se entenderá por Sistema de Protección Social en Salud a las acciones que en esta materia provean la Secretaría de Salud y los Regímenes Estatales de Protección Social en Salud entendiéndose por éstos, a las estructuras administrativas que provean dichas acciones, que dependan o sean coordinadas por la encargada de conducir la política en materia de salud en las entidades federativas.

La Secretaría de Salud coordinará las acciones de protección social en salud, que lleven a cabo los Regímenes Estatales de Protección Social en Salud en sus respectivas jurisdicciones, los cuales contarán con la participación subsidiaria y coordinada de la Federación, de conformidad con lo dispuesto en este Título y demás disposiciones aplicables.

Los Regímenes Estatales de Protección Social en Salud garantizarán las acciones a que se refiere el párrafo anterior, mediante el financiamiento y la coordinación eficiente, oportuna y sistemática de la prestación de los servicios de salud a la persona del Sistema de Protección Social en Salud, los cuales deberán realizar su actividad de manera independiente de la prestación de servicios de salud.

• Artículo 77 Bis 3 de la Ley General de Salud. Las familias y personas que no sean derechohabientes de las instituciones de seguridad social o no cuenten con algún otro mecanismo de previsión social en salud, se incorporarán al Sistema de Protección Social en Salud que les corresponda en razón de su domicilio, con lo cual gozarán de las acciones de protección en salud a que se refiere este Título.

• Artículo 250 A de la Ley del Seguro Social. El Instituto previo acuerdo de su Consejo Técnico, podrá otorgar coberturas de seguros de vida y otras, exclusivamente a favor de las personas, grupos o núcleos de población de menores ingresos, que determine el Gobierno Federal, como sujetos de solidaridad social con las sumas aseguradas, y condiciones que este último establezca.

Asimismo, el Instituto previo acuerdo de su Consejo Técnico, podrá utilizar su infraestructura y servicios, a requerimiento del Gobierno Federal, en apoyo de programas de combate a la marginación y la pobreza considerados en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Para efectos de este artículo, el Gobierno Federal proveerá oportunamente al Instituto los recursos financieros necesarios con cargo al programa y partida correspondientes para solventar los servicios que le encomiende.

• Artículo 1 de la Ley de Asistencia Social. - La presente Ley se fundamenta en las disposiciones que en materia de Asistencia Social contiene la Ley General de Salud, para el cumplimiento de la misma, garantizando la concurrencia y colaboración de la Federación, las Entidades Federativas, el Distrito Federal y los sectores social y privado.

De los artículos antes mencionados, entre otros, se desprende que está garantizado el sistema de acceso a la salud, mismo que se procura a través de un marco de atención otorgado por instituciones dedicadas a la prestación del servicio; sin embargo, en la realidad si un niño tiene algún padecimiento de salud y sus padres no se encuentran afiliados a un instituto de seguridad social, los menores no pueden ser atendidos.

De tal suerte, para hablar de cobertura efectiva universal en salud, se debe tener primero plena certeza de que los menores sean atendidos con servicios de calidad gratuitos en el momento que lo necesiten por las instituciones públicas y de seguridad social, ya que si bien el artículo 3O. de la Ley General de Salud, da preferencia de atención médica a los grupos vulnerables , la práctica nos demuestra que la vulnerabilidad de la niñez no opera al momento de pedir la asistencia médica y hospitalaria en clínicas y sanatorios de las instituciones de seguridad social, como lamentablemente lo padeció Lupita.

Es de resaltarse también que, el artículo 77 Bis 3 la Ley General de Salud , el cual prevé que las familias y personas que no sean derechohabientes de las instituciones de seguridad social o no cuenten con algún otro mecanismo de previsión social en salud, se incorporarán al Servicio de Protección Social en Salud (SPSS) que les corresponda en razón de su domicilio , sin embargo, dicha normativa tal y como funciona en la actualidad contraviene el mandato del artículo 50 de la LGDNNA, al introducir un criterio limitativo y diferenciado, y por tanto discriminatorio en cuanto al acceso efectivo, oportuno, de calidad y gratuito de promoción de la salud, prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación de las niñas y niños mexicanos como sujetos prevalentes de derechos , de ahí la necesidad de ir más allá de la garantía de mínimos de atención primaria para garantizar efectivamente una atención sin distingo para que los menores puedan acudir a hospitales y clínicas así como ser atendidos por especialistas no sólo del Sector Salud Estatal sino también de las instituciones de seguridad social como el IMSS y el ISSSTE.

Tenemos antecedentes como el Decreto Presidencial del veintiocho de mayo de dos mil nueve, que establece que todas las mujeres embarazadas, aun y cuando no cuenten con seguridad social, recibirán la atención que necesitan durante el embarazo, el alumbramiento y el periodo de recuperación después del parto, iniciativa que se concretó recientemente en la reforma a los artículos 64 Bis 1 de la Ley General de Salud, 89 fracción V de la Ley del Seguro Social y 31 Bis de la Ley del ISSSTE , en noviembre de dos mil quince, para establecer la obligatoriedad de los institutos de seguridad social de atender cualquier caso de urgencia de obstetricia que se les presente sin importar si la mujer está afiliada o no a cualquier servicio de salud pública.

Asimismo, es de reconocerse que un paso se ha dado con la implementación del Programa IMSS-Prospera , administrado por el Instituto Mexicano del Seguro Social a través del cual se emplea la estructura institucional para brindar servicios de salud de primer y segundo nivel a la población beneficiaria que carece de acceso a los servicios de seguridad social, sin embargo, a pesar de las bondades del programa al beneficiar a población indígena, y cientos de personas en zonas rurales y urbano marginadas, sus alcances aún son exclusivamente para las personas afiliadas a dicho programa . Al tiempo de que el seguro médico para una nueva generación, implementado desde el 2006 para que los niños nacidos a partir del primero de diciembre de ese año, cuenten con un mínimo de cobertura que contribuya a un crecimiento y desarrollo saludable durante los primeros años de vida, su incidencia total sigue siendo también limitada al atender sólo a menores cuya edad fluctúa entre 0 meses y 6 años, y que hubiesen sido registrados en el Sistema de Protección Social en Salud, en aquellas localidades donde no existan instalaciones médicas de los Servicios Estatales de Salud.

Es menester señalar también que, desde 1946 la Organización Mundial de la Salud reconoció y definió el derecho a la salud como: “el Estado de completo bienestar físico, mental y social y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades; es un derecho fundamental y el logro del grado más alto posible de la misma es un objetivo social ”.

A esto agreguemos que, es prioridad del Estado atender al “interés superior del menor” como ya lo hemos apuntado, vemos por tanto que los Sistemas Nacional y estatal de Salud, así como las Instituciones de Seguridad Social, y las instituciones de seguridad creadas en algunas entidades paraestatales y estados, deben estar obligados a garantizar constitucionalmente el pleno cumplimiento del derecho a la salud, atendiendo al derecho de prioridad, al interés superior de la niñez, la igualdad sustantiva y la no discriminación, así como establecer acciones afirmativas a favor de las niñas y los niños.

De tal forma que se plantea en la iniciativa considerar como edad hasta los dieciocho años, para abarcar a todos aquellos menores y adolescentes que no cuentan con servicios de asistencia y salud, pensando a largo plazo en el costo social de no atender a ese gran porcentaje de menores que no cuentan con afiliación o derechohabiencia para que no generemos una sociedad resentida, por falta de voluntad para legislar.

Cuba, pese a tener un régimen de libertades restrictivas, constituye un ejemplo de lo que algunos autores denominan “la producción social de salud”, la cual ha permitido mostrar excelentes indicadores de resultados en salud, comparables solamente con los que exhiben los países más desarrollados del mundo, debido a la instrumentación de políticas públicas saludables, dirigidas a garantizar la “salud para todos” a través del desarrollo de estrategias integrales con un marcado énfasis en la promoción de salud y en la prevención de enfermedades, que se sustentan fundamentalmente en el quehacer cotidiano del equipo básico de salud en estrecha interrelación con el resto de los factores de la comunidad, constituyendo por tanto la integración y la acción intersectorial, un principio básico en la prevención y promoción de salud de los cubanos.

Así, ver a la salud y su determinación como un producto social, significa estudiar las problemáticas de la niñez interconectadas a la realidad social en que viven, sus diferencias, desigualdades e inequidades en salud, presentes en el actual contexto. Por ello buscamos disminuir la brecha de desigualdad de oportunidades para garantizarles un mejor futuro a las niñas y los niños mexicanos, al reducir el impacto de los riesgos catastróficos en su salud con un esquema de mayor atención y cobertura de asistencia médica gratuita.

Estos son los principios que a mi juicio deben concebir un Sistema universal, gratuito, accesible a las niñas y los niños, regionalizado e integral, al alcance de todos los menores, en el campo y en la ciudad, en donde los infantes reciben asistencia de salud por parte de todas las instituciones públicas y de seguridad social, sin distinción.

Cuando existe voluntad política es viable dar marcha a programas modelo de cobertura eficiente de salud; dicha voluntad política se define como la disposición plena y real de los estados y gobiernos a cualquier nivel, de actuar consecuentemente con su discurso, para convertir en realidad lo que tanto se preconiza en materia de políticas públicas saludables, en materia de salud, bienestar, calidad de vida de la población y desarrollo humano, dejando atrás solo un discurso demagógico.

¡La diferencia entre voluntad política y demagogia está en la acción!

Por ello, estimo que la voluntad política en salud debe materializarse a través del papel del Estado y del gobierno a cualquier nivel, por lo cual, la necesidad de enmarcarla un esquema en donde los factores políticos se proyecten orgánicamente bajo principios y disposiciones ya preconizados por la Constitución y Ley General de los Derechos de la Niñez en México, permitirá que las leyes no sean un obstáculo más para garantizar que niñas y niños gocen de la más alta protección de salud como ya acontece para las mujeres embarazadas.

Finalmente, atentos al principio que reza: “donde existe la misma razón, debe existir la misma disposición”, busco a través de esta Iniciativa garantizar que todos los niños en México tengan acceso gratuito y cobertura efectiva de salud en las instituciones públicas e instituciones de seguridad social, independientemente de contar o no con afiliación o derechohabiencia.

La cobertura efectiva universal y gratuita de los servicios de atención médica y hospitalaria para las niñas y niños no es un tema menor. Las tareas son complejas y costosas frente a un escenario de austeridad, pero recordemos que en otros tiempos hemos vivido tiempos difíciles y con mayor aspereza, por lo que estimo que el beneficio social debe prevalecer para construir mejores sociedades.

Garantizar el logro de los objetivos esenciales de equidad social, sobre la base de un piso de protección social universal y gratuita para la niñez, es a mi modo de ver, el ámbito más amplio y progresivo que puede concretarse para que se cumplan parte de sus derechos humanos, como son la vida y la protección de la salud integral, que junto con la educación y la alimentación, generan un círculo virtuoso de bienestar y calidad de vida de la población infantil, con ello disminuiremos a largo plazo el costo político, económico y social por no dar protección ahora.

De este modo sugiero las siguientes reformas:

Reflexionemos:

En México viven 39.2 millones de niños, niñas y adolescentes , de acuerdo a la Encuesta Intercensal 2015 de INEGI, de los cuales 32.4% están en la primera infancia (0 a 5); 33.7% en edad escolar (6 a 11 años) y 33.9% son adolescentes (12 a 17 años). Lo que representa poco más del 30 por ciento de la población

De acuerdo a UNICEF México, 21.4 millones de niñas, niños y adolescentes se encontraba en situación de pobreza; de los cuales, 4.6 millones estaba en pobreza extrema en el año 2014. Cuyas principales carencias , las constituyen la falta de acceso a la seguridad social (62.6%), seguida por la carencia a acceso a la alimentación (27.6%).

La tasa de mortalidad infantil en niños menores de 5 años de acuerdo a la Dirección General de Información en Salud de la Secretaria de Salud, para el 2013 fue de 5.7 por cada mil nacidos vivo. Siendo la región sur del país de la cual soy representante, la zona geográfica que presenta elevadas cifras de mortalidad infantil por la falta de recursos y condiciones para garantizar a la niñez el acceso a servicios básicos, integrales y especializados de salud.

La población de 0 a 1 año de edad es el grupo con mayor incidencia de la carencia por acceso a los servicios de salud (23.3 por ciento), según el diagnóstico sobre pobreza y derechos sociales de niñas, niños y adolescentes en México 2014, elaborado por UNICEF y Coneval.

El artículo 4º, párrafo noveno de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos nos dice lo siguiente:

(Noveno párrafo) “En todas las decisiones y actuaciones del Estado se velará y cumplirá con el principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus derechos. Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral . Este principio deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas dirigidas a la niñez.”

Mientras que, la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes , entre cuyos propósitos se introduce el principio de “interés superior del menor” .

Bajo esta directriz de protección al derecho humano a la salud desde el nacimiento de las personas hasta su pleno desarrollo , es que se prevé en el artículo 50 de la Ley que: “las niñas, niños y adolescentes tienen derecho de disfrutar del más alto nivel posible de salud y de recibir la prestación de servicio y atención médica gratuita, siendo responsables de ello las autoridades federales, las entidades federativas y municipios quienes tendrán la obligación de proporcionarla.”

“Buscamos que independientemente del hecho de ser o no derechohabientes , debe ser una prioridad ineludible de las instituciones de seguridad social la atención de los menores, para de este modo garantizar estándares comunes de aplicación nacional, cuyo impacto y resultado trascienda en el mejoramiento de la calidad de vida de los niños mexicanos”.

Si bien es cierto que históricamente el modelo de seguridad social ha estado condicionado a la situación laboral de las personas, pretendo con esta propuesta ampliar la cobertura de atención médica para que ningún niño se quede sin protección , garantizando que las niñas y los niños gocen del nivel más alto de salud , reforzando lo que contemplan los artículos que hacen mención al derecho universal a la salud y subrayando que debe ser responsabilidad de las autoridades federales y estatales brindar atención médica gratuita en todas las institución públicas incluyendo las instituciones de seguridad social , clarificando el contenido de dicha prescripción para no dejar a la ambigüedad la competencia y responsabilidad de las instituciones que prestan el servicio de salud pública.

Siguiendo la interpretación constitucional dada por los Tribunales Colegiados de Circuito al artículo 4o constitucional en su párrafo noveno , antes ya señalado, el interés superior del menor, es una institución jurídica compleja, que pretende que todos los poderes, así como los órdenes de gobierno, emprendan cualquier acción que esté a su alcance para asegurar el bienestar de los menores.

Sin embargo, dentro de los intereses superiores del menor, surgen distintos derechos que pueden clasificarse en: primarios y secundarios .

• Los primarios o básicos deben observarse en todo niño , pues son necesarios para el pleno y armonioso desarrollo de su personalidad ; por ejemplo: crecer en el seno de una familia, en un ambiente de felicidad, amor y comprensión; el derecho a la educación, a jugar, a descansar, a alimentarse y a la salud, por mencionar algunos.

• En tanto los derechos secundarios , son aquellos que el legislador reconoce en las normas, para que los niños que aún no cuentan con los primarios (o sólo parcialmente), puedan acceder a éstos. Por lo tanto, la viabilidad de hacer exigible el derecho a la atención medica universal y gratuita para todos los niños en hospitales de los institutos de seguridad social, no está en tela de juicio.

Visto el planteamiento desde esta perspectiva, debo sólo puntualizar que la salud es reconocida como un derecho humano de entre cuyas obligaciones el Estado debe procurar su plena satisfacción, bajo modalidades que permitan alcanzar el máximo goce de éste para las niñas y niños en el país.

Y por lo tanto, las niñas y los niños no derechohabientes podrán incorporarse a un sistema más amplio de protección social al ampliar la cobertura de atención en Instituciones de Seguridad Social, bajo estándares de calidad que permitan prevenir cualquier amenaza de vulneración a la integridad de los menores, tomando las medidas necesarias para salvaguardar el más alto nivel de atención en la salud, como un derecho humano reconocido por la Constitución.

Es por las razones antes apuntadas que someto a la consideración de esta Soberanía la presente propuesta:

Decreto por el que se reforma el párrafo primero y tercero del artículo 50 de la Ley General de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes; se reforman y adicionan los artículos 35 y 77 Bis 3 de la Ley General de Salud; se adiciona una fracción VI al artículo 89 y, un párrafo tercero al artículo 250 A de la Ley del Seguro Social, y se adiciona un artículo 31 Ter a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

Primero.- Se reforma los párrafos primero y tercero del artículo 50 de la Ley General de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes, para quedar como siguen:

Artículo 50. Niñas, niños y adolescentes tienen derecho a disfrutar del más alto nivel posible de salud, así como a recibir la prestación de servicios de atención médica gratuita y de calidad de conformidad con la legislación aplicable, con el fin de prevenir, proteger y restaurar su salud. Las autoridades federales, de las entidades federativas, municipales y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, e institutos de seguridad social , en el ámbito de sus respectivas competencias, en relación con los derechos de niñas, niños y adolescentes, se coordinarán a fin de:

I a XVIII...

...

Los Sistemas Nacional y estatales de Salud así como las instituciones de seguridad social deberán garantizar el pleno cumplimiento del derecho a la salud atendiendo al derecho de prioridad, al interés superior de la niñez, la igualdad sustantiva y la no discriminación, así como establecer Acciones afirmativas a favor de niñas, niños y adolescentes. En todos los casos se respetará el derecho a la intimidad de niñas, niños y adolescentes.

Segundo. Se adiciona un párrafo segundo al artículo 35 de la Ley General de Salud, recorriéndose en su orden siguiente, para quedar como sigue:

Artículo 35...

Los sistemas nacional y estatal de salud, así como las instituciones de seguridad social, están obligados a garantizar el pleno cumplimiento del derecho a la salud universal y gratuita de las niñas y los niños, atendiendo al interés superior de la niñez.

(...)

Tercero. Se adiciona un párrafo segundo al artículo 77 bis 3 de la Ley General de Salud, para quedar como sigue:

Artículo 77 Bis 3 ...

El Estado garantizará que las niñas y niños que no sean derechohabientes o afiliados a algún programa público tengan acceso a cobertura médica en instituciones de seguridad social e instituciones públicas.

Cuarto. Se adiciona una fracción VI al artículo 89 de la Ley del Seguro Social, para quedar como sigue:

Artículo 89...

I a V...

VI. El Instituto garantizará la atención médica gratuita y cobertura efectiva a las niñas y los niños, solicitada de manera directa o a través de referencia de una unidad médica, en los términos que se establezcan para tal efecto, independientemente de su derechohabiencia o afiliación a cualquier esquema de aseguramiento.

Quinto. Se adiciona un párrafo tercero al artículo 250 A de la Ley del Seguro Social, para quedar como sigue:

Artículo 250 A...

(...)

El Instituto velará por el interés superior de la niñez, para lo cual establecerá las bases para que las niñas y los niños disfruten del más alto nivel posible de salud y de recibir la prestación de servicio y atención médica gratuita.

Sexto. Se adiciona un artículo 31 Ter de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, para quedar como sigue:

Artículo 31 Ter. El Instituto, garantizará el acceso gratuito para la atención de niñas y niños, independientemente de su derechohabiencia o afiliación a cualquier esquema de aseguramiento.

Artículos Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Corresponderá a las autoridades encargadas de las presentes disposiciones emitir y efectuar las adecuaciones normativas y reglamentos correspondientes a fin de dar cumplimiento al presente Decreto. Para ello contarán con un plazo no mayor de 120 días.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, Ciudad de México a 4 de octubre de 2016.

Diputado Cirilo Vázquez Parissi (rúbrica)

Que reforma el artículo 2o. de la Ley General de Cultura Física y Deporte, a cargo del diputado Fernando Quetzalcóatl Moctezuma Pereda, del Grupo Parlamentario del PRI

El que suscribe, Fernando Quetzalcóatl Moctezuma Pereda, en su carácter de diputado federal de la LXIII legislatura de la cámara de diputados e integrante del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II; y en los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción XII, del artículo 2 de la Ley General de Cultura Física y Deporte, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

La nueva Ley General de Cultura Física y Deporte fue publicada en el diario oficial de la federación con fecha 7 de junio de 2013. A través de ella, el legislador perfiló las obligaciones que el Estado mexicano debe asumir, principalmente en cuanto a la responsabilidad que le cabe respecto del diseño, coordinación, evaluación y seguimiento de las políticas públicas en la materia.

Es una ley que, en términos generales, puede ser considerada integral, ya que en ella se mandataron una serie de mecanismos institucionales tendientes a resguardar y “garantizar la transparencia y rendición de cuentas en la aplicación de los recursos públicos federales destinados al deporte, además de que busca eliminar prácticas caducas o autoritarias dentro de las asociaciones deportivas nacionales.”1

Enseguida, es que hay que valorar la norma contenida en la fracción XI, del artículo segundo de ella la que consagra el principio general de no discriminación al establecer que, entre otras, la ley tiene como finalidad general la de “Garantizar a todas las personas sin distinción de género, edad, discapacidad, condición social, religión, opiniones, preferencias o estado civil, la igualdad de oportunidades dentro de los programas de desarrollo que en materia de cultura física y deporte se implementen ...”.

De allí que resulte incompresible que la fracción XII del mismo artículo ordene, dentro de las mismas finalidades generales, que “Los deportistas con algún tipo de discapacidad no serán objeto de discriminación alguna.” lo que a todas luces resulta ser una reiteración de la norma contenida en la fracción XI, siendo del todo redundante lo mandatado en la fracción XII.

Reconociendo la importancia que tiene para nuestra sociedad la existencia de los deportistas que presentan algún tipo de discapacidad, no sólo como ejemplo para toda la comunidad nacional, sino también como la materialización del legítimo ejercicio de éstos a desarrollar la actividad física y deportiva que ellos deseen realizar, y el consecuente deber del Estado mexicano para posibilitar dicha pretensión, es que se considera necesario reformar la fracción XII, del artículo 2 de la Ley General de la Cultura Física y Deporte, con el fin de suprimir la reiteración de no discriminación ya contenida en la fracción XI del mismo artículo y establecer, en su reemplazo, el deber que ha de pesar en el Estado de fomentar oportunidades para la práctica deportiva de las personas con discapacidades, ya sea que tengan un nivel amateur o profesional.

Refuerza el fundamento de la reforma planteada, la necesidad de seguir avanzando en la materia y, en especial, de incentivar y apoyar la formación de nuevos deportistas paralímpicos, para lo cual los tres órdenes de gobierno deberán diseñar una política pública nacional, en el ámbito deportivo, verdaderamente inclusiva.

En este sentido, habrá que recordar que nuestros deportistas paralímpicos han obtenido importantes reconocimientos en las olimpiadas paralímpicas, en especial las de verano, desde que éstos realizaron su debut en Heidelberg, Alemania, en 1972.

Desde dicha competición a la fecha, los deportistas paraolímpicos mexicanos han obtenido 273 medallas paralímpicas, 93 de las cuales son de oro, 88 de plata y 92 de bronce, siendo su mejor actuación en las olimpiadas de 1980 realizadas en Arnhem, Países Bajos, donde consiguieron el 9° puesto del medallero general.

Dentro de los deportistas paralímpicos mexicanos más destacados se encuentran la atleta Juana Soto, con 8 medallas de oro; la nadadora Doramitzi González, 5 medallas de oro; y Josefina Cornejo, en las modalidades de atletismo de pista y de campo, natación y tenis de mesa, que obtuvo un total de 8 medallas de oro.

Estas cifras dan cuenta del potencial deportivo paralímpico mexicano el que, pese a la poca o inexistente ayuda gubernamental, ha logrado sobresalir a nivel internacional, representando exitosamente a nuestro país.

En atención a lo anterior, es que es posible afirmar que nuestro país se encuentra en deuda con estos deportistas con discapacidades, sea a nivel profesional o amateur, esencialmente en cuanto a la falta de programas públicos de fomento de sus actividades deportivas, de donde se sigue la necesidad de establecer, en la ley general en la materia, un imperativo jurídico que obligue a los tres órdenes de gobierno a fomentar las oportunidades para la práctica deportiva de este importante colectivo nacional.

Finalmente, se hace constar en qué consiste la reforma propuesta a la fracción XII, del artículo 2 de la Ley General de la Cultura Física y Deporte, misma que se señala en el siguiente cuadro comparativo:

Por lo anteriormente expuesto y de conformidad a lo prescrito en el párrafo primero, del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 3 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y artículo 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración de esta honorable soberanía el siguiente proyecto de

Decreto por el que se reforma la fracción XII del artículo 2 de la Ley General de Cultura Física y Deporte

Artículo Único. Se reforma la fracción XII del artículo 2 de la Ley General de Cultura Física y Deporte, para quedar como sigue:

Artículo 2. ...

I. a XI. ...

XII. Fomentar oportunidades para la práctica deportiva de las personas con discapacidades, sea que tengan un nivel amateur o profesional.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Nota

1 2016, Noticias MVS, Noticiasmvs.com, fecha de acceso: 7 de marzo de 2016, disponible en: http://www.noticiasmvs.com/#!/noticias/avala-senado-nueva-ley-del-depor te-crea-nuevos-organismos-874

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a cuatro de octubre de dos mil dieciséis.

Diputado Fernando Quetzalcóatl Moctezuma Pereda (rúbrica)

Que reforma el artículo 1o. de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, a cargo del diputado Fernando Quetzalcóatl Moctezuma Pereda, del Grupo Parlamentario del PRI

El que suscribe, Fernando Quetzalcóatl Moctezuma Pereda, en su carácter de diputado federal de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II; y en los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el párrafo 2 del artículo 1o. de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, al tenor de la siguiente:

Exposición de Motivos

El campo representa para nuestro país identidad nacional, el sector campesino era hasta hace algunos años próspero, símbolo de la fuerza productiva de México y de la organización social que dio al país el empuje necesario para salir adelante después de los movimientos tanto de revolución como de independencia.

El sector rural en México hablando en términos económicos, es sin duda de los más desfavorecidos de la región sobre todo tras las crisis económicas sufridas en 1994 y en el 2008, años en los que ha quedado relegado dentro de los sectores productivos del país, a pesar de la riqueza y diversidad con la que cuenta por encima de muchos otros países del mundo.

Esta situación es de suma gravedad ya que uno de los pilares de la economía mexicana y de cualquier país, por ejemplo, en la década de los 50, la participación del campo como sector primario era de aproximadamente 35 por ciento del producto interno bruto (PIB); para el primer decenio del presente siglo, el porcentaje cayó por debajo del cuatro por ciento del PIB anual.

Las cifras muestran que el campo y los campesinos han sufrido un deterioro en la calidad de vida que otorgan a quienes tienen puesto su trabajo en el sector. No sólo han padecido el detrimento de las condiciones del entorno, sino que han sido desplazados a niveles equiparables a niveles propios de economías de escalas mucho menores a la mexicana. Datos de la Universidad de Chapingo colocan al 85 por ciento de la población en situación de pobreza y al 55 por ciento en situación de pobreza extrema.

En este sentido, cabe asentar que actualmente viven en el campo unos 30 millones de mexicanos, sin embargo sólo una tercera parte están dentro de la población económicamente activa. De dicho porcentaje, sólo tres millones de ellos son dueños de la porción de tierra que trabaja, bajo diversos esquemas, parcelas, tierras ejidales o pequeñas cooperativas en algunas regiones del país.

Aunado a lo anterior e igualmente grave, tenemos el problema que representa la contingencia ambiental que atraviesa México y el mundo, los altos niveles de contaminación están asfixiando el territorio nacional, ante lo cual no han sido suficientes las medidas de mitigación que se han presentado en los meses recientes. Es prudente añadir que la situación de contaminación afecta de igual forma al campo y a las grandes ciudades, en ambos casos es igualmente grave.

La contaminación en México ha alcanzado números preocupantes, aproximadamente 20 mil decesos al año son atribuidos a la contaminación de nuestro medio ambiente. También se tiene cuenta de que casi la mitad de tales decesos ocurren en el valle de México, esto es, la Ciudad de México y los estados de México, Tlaxcala, Hidalgo y Querétaro.

La contaminación medioambiental es una causa destacada de entre las causas que originan más decesos y enfermedades en México, ocupa en lugar nueve de las causales de enfermedades y muertes del país. A este respecto cabe agregar que casi 30 millones de mexicanos viven aún con los nocivos efectos del humo resultante de la quema de leña y carbón que se utiliza para calentar hogares y preparar comida. No está de sobra mencionar que hablamos de población que vive en el campo y que utilizan esta práctica cotidianamente para subsistir.

Es por ello que mediante todos los mecanismos que sea posible, se debe procurar la protección del medio ambiente y debe ser en todos los ámbitos de la vida productiva, esto es, en el campo, la ciudad, en el sector primario y en el industrial, la emergencia ambiental exige que así sea y el deber de los legisladores es garantizar dicha protección en todos los cuerpos jurídicos y claro, velar por su cabal cumplimiento.

En este mismo tenor se encuentra la situación de la soberanía alimentaria de México, es otro tema que merece toda la atención de los legisladores, puesto que un país que tiene 128 millones de habitantes requiere necesariamente tener cierto el cómo va a alimentar a su población. Actualmente se tiene registro de que el 50 por ciento de la producción del campo es exportada, lo cual es positivo, siempre y cuando se cuente con la producción agrícola que permita abastecer al mercado nacional de forma autosuficiente, complementado únicamente por productos importados que no representen riesgo para nuestra soberanía alimentaria.

Vale la pena agregar el significado del término, el cual se encuentra definido en la propia Ley de Desarrollo Rural Sustentable en la fracción XXXIII de su artículo 3° y a la letra dice:

“Soberanía alimentaria. La libre determinación del país en materia de producción, abasto y acceso de alimentos a toda la población, basada fundamentalmente en la producción nacional.”

Es responsabilidad del Estado mexicano el garantizar los aspectos que ocupan a la presente iniciativa con el fin de conducir hacia mejor puerto el destino del campo de nuestro país, el campo debe retomar el papel protagónico en la economía nacional que ocupó hace algunas décadas y es nuestro deber como legisladores propiciar mediante los cuerpos normativos ese reposicionamiento, por el campo y por los millones de mexicanos que se ocupan de él.

Finalmente, se hace constar en qué consiste la reforma propuesta de modificación del párrafo 2 del artículo 1o. de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, misma que se señala en el siguiente cuadro comparativo:

Texto normativo vigente

Artículo 1o. La presente Ley es Reglamentaria de la Fracción XX del Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y es de observancia general en toda la República.

Sus disposiciones son de orden público y están dirigidas a: promover el desarrollo rural sustentable del país, propiciar un medio ambiente adecuado, en los términos del párrafo 4o. del artículo 4o.; y garantizar la rectoría del Estado y su papel en la promoción de la equidad, en los términos del artículo 25 de la Constitución.

Se considera de interés público el desarrollo rural sustentable que incluye la planeación y organización de la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, y de los demás bienes y servicios, y todas aquellas acciones tendientes a la elevación de la calidad de vida de la población rural, según lo previsto en el artículo 26 de la Constitución, para lo que el Estado tendrá la participación que determina el presente ordenamiento, llevando a cabo su regulación y fomento en el marco de las libertades ciudadanas y obligaciones gubernamentales que establece la Constitución.

Texto normativo propuesto

Artículo 1o. La presente Ley es Reglamentaria de la Fracción XX del Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y es de observancia general en toda la República.

Sus disposiciones son de orden público y están dirigidas a: promover el desarrollo rural sustentable del país, preservar el medio ambiente en los términos del párrafo 4o. del artículo 4o. de la Constitución; y garantizar la soberanía alimentaria y la rectoría del Estado y su papel en la promoción de la equidad, en los términos del artículo 25 de la Constitución.

Se considera de interés público el desarrollo rural sustentable que incluye la planeación y organización de la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, y de los demás bienes y servicios, y todas aquellas acciones tendientes a la elevación de la calidad de vida de la población rural, según lo previsto en el artículo 26 de la Constitución, para lo que el Estado tendrá la participación que determina el presente ordenamiento, llevando a cabo su regulación y fomento en el marco de las libertades ciudadanas y obligaciones gubernamentales que establece la Constitución.

Por lo expuesto y de conformidad a lo prescrito en el párrafo primero, del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 3 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y artículo 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración de esta honorable soberanía el siguiente proyecto de

Decreto por el que se reforma el párrafo 2 del artículo 1o. de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable

Artículo Único. Se reforma el párrafo 2 del artículo 1o. de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable., para quedar como sigue:

Artículo 1o. ...

Sus disposiciones son de orden público y están dirigidas a: promover el desarrollo rural sustentable del país, preservar el medio ambiente en los términos del párrafo 4o. del artículo 4o. de la Constitución; y garantizar la soberanía alimentaria y la rectoría del Estado y su papel en la promoción de la equidad, en los términos del artículo 25 de la Constitución.

...

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 4 días del mes de octubre de 2016.

Diputado Fernando Quetzalcóatl Moctezuma Pereda (rúbrica)

Que reforma y adiciona los artículos 18 Bis, 52, 52 Bis y 87 de la Ley de Aviación Civil, a cargo de la diputada Ivonne Aracelly Ortega Pacheco, del Grupo Parlamentario del PRI, e integrantes de la Comisión de Comunicaciones

Las y los suscritos diputados federales de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados, integrantes de la Comisión de Comunicaciones, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presentan a consideración de esta soberanía, iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de Aviación Civil, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Realidad del sector aeronáutico en México

El sector aeronáutico en nuestro país, como a nivel mundial, ha registrado un constante crecimiento, impulsado entre otros factores por el incremento de la demanda hacia un transporte rápido, económico y seguro, dejando de ser un medio de transporte de uso exclusivo de las élites económicas para convertirse en un transporte generalizado que demanda cada vez una mayor apertura, lo cual ha propiciado la proliferación de nuevos operadores, principalmente por parte de las compañías de aviación de bajo costo.

La industria aeronáutica en México es altamente atractiva y representa una oportunidad para la atracción de inversiones, de generar actividades de mayor valor agregado, de ingeniería y diseño y, eventualmente, ser un detonador de actividades de investigación y desarrollo que le permitan a México participar en los programas de vanguardia que se desarrollan en la industria. Del año 2002 al 2009, alcanzó exportaciones superiores a los 4,000 millones de dólares.1

De acuerdo a la Secretaría de Economía,2 la presencia de empresas de la industria aeronáutica en México se ha incrementado, a diciembre de 2011 existen aproximadamente 2483 empresas y entidades de apoyo en el país, más del doble de las registradas en 2006, incluyendo empresas líderes en la fabricación de aviones y de partes en el mundo que realizan operaciones de manufactura y/o ingeniería. Destaca, que algunas de las empresas instaladas en México, han visto superadas las expectativas de sus proyectos iniciales, por lo que han anunciado nuevos proyectos de inversión, algunos para realizar actividades y productos más complejos e incluso incursionando en programas de vanguardia en la industria. La creciente actividad del sector aeronáutico se explica fundamentalmente por las ventajas que ofrece México, tales como: localización geográfica; la experiencia y nivel de competitividad alcanzado en otros sectores como el automotriz y electrónico; y tratados de libre comercio que permiten el acceso en condiciones preferenciales a 43 mercados.

Según las estimaciones del Programa Estratégico para la Industria Aeroespacial 2010-2020, coordinado por la Secretaría de Economía, se espera que la industria exporte 12,260 mdd en 2020, con una tasa de crecimiento anual promedio de 14%. Por lo que nuestro país, busca convertirse en un líder no solamente en manufactura, sino en todas las fases de la industria, desde el diseño, ingeniería y ensamble, hasta la reconversión, mantenimiento y reciclaje. Es de señalar que, México es el sexto proveedor de productos aeronáuticos de EE.UU; tiene la cuarta flota de jets privados más grande del mundo; cada dos minutos despega un avión con tecnología mexicana; en nuestro país se diseña gran parte de la turbina del avión más grande del mundo; y el mayor productor del mundo de motores de aviones, tiene su mayor centro de investigación en Querétaro.3

El Plan Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2013-2018,4 señala que, en lo que respecta al Sistema Aeronáutico Nacional, éste se compone de 76 aeropuertos, 1,388 aeródromos y 408 helipuertos. De los 76 aeropuertos, 34 están concesionados a grupos aeroportuarios, 19 los opera de manera exclusiva ASA, 18 son administrados por los gobiernos estatales y municipales, 4 están en sociedad de ASA con privados o estados y el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México AICM. 17 aeropuertos concentran el 88% de los 86.4 millones de pasajeros transportados en 2012, así como el 98% de los 747 miles de toneladas de carga transportada. El AICM por sí solo concentra el 34% de los pasajeros transportados y aproximadamente el 23% de las operaciones. Operan 10 aerolíneas mexicanas en total en los mercados de pasaje y carga, las cuales en conjunto poseen 258 aeronaves, que tienen una edad promedio de 11.2 años.

Asimismo, el Plan Sectorial menciona que de acuerdo al Índice de Competitividad de la infraestructura 2012-2013 del World Economic Forum, México ocupa el lugar 64 en aeropuertos de un total de 148 países.

Destaca para los objetivos de la presente iniciativa, que el referido Plan Sectorial, refiere la necesidad en materia aeroportuaria que es importante resolver el problema de saturación operativa del AICM; lograr un mejor servicio, costo y frecuencia del transporte aéreo; y fomentar interconexiones regionales. Además, dentro del diagnóstico se reconoce que en el marco de la gobernanza, no existe una política aeronáutica definida que apoye una mejor supervisión y regulación del sector, lo cual tiene efectos sobre el servicio que proveen las distintas empresas concesionarias.

Aunado a lo anterior, es importante no pasar por alto que, en términos generales, el desarrollo del sector aeronáutico impacta en las inversiones, y en la esfera de los negocios constituyendo un elemento clave para aumentar la productividad y mejorar la competitividad del país. Se encuentra estrechamente relacionado y por lo tanto impacta de manera contundente a otros sectores, como es el turístico, uno de los más dinámicos de nuestro país, el cual ha presentado un incremento en la movilidad de personas dentro nuestro país o como punto de destino y origen de viajes internacionales. Tan sólo del 2010 al 2014 de acuerdo con estadísticas del Banco Mundial, realizadas a partir de información de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), en México se transportaron vía aérea un promedio de 40 millones 693 mil 895 pasajeros, cifra que considera a los pasajeros transportados en las aerolíneas registradas en el país, tanto en aeronaves nacionales como en las internacionales.

En este sentido, conforme a las cifras de la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC) en materia de retraso en los vuelos, el índice de puntualidad promedio en la terminal aérea capitalina, es decir, sólo las demoras atribuibles a la aerolínea, pasó de 91% en 2011, a 82% en 2015. Sin embargo, esta situación está lejos de ser lo que los usuarios de estos servicios esperan, ya que de acuerdo con información que proporciona el Diario 24 Horas5 en su portal de internet, las aerolíneas nacionales, con mayor impuntualidad en sus vuelos durante 2015 fueron; Viva Aerobús, 46% de sus operaciones tuvo algún retraso, siendo el 28% atribuibles a la compañía; Volaris, 21%; Magnicharters, 20%; y Aeromexico Conect, con 17%.

Por otro lado, en el portal de internet “Buró Comercial” de la Procuraduría Federal del Consumidor (Profeco),6 señala cuáles compañías aéreas obtuvieron el mayor número de quejas por la indebida prestación de sus servicios durante el periodo de enero a abril del 2016, las cuales se muestran en la siguiente tabla.

Problema

A pesar del desarrollo que el sector aeronáutico ha tenido en nuestro país durante los últimos años, este crecimiento no se ha visto reflejado en la satisfacción de los consumidores ni el pleno respeto y salvaguarda de sus derechos.

De ahí que, es preciso reconocer que el transporte aéreo mexicano presenta diversos problemas derivados de prácticas cotidianas que afectan a los consumidores de este servicio y vulneran sus derechos, como son: sobreventa, retrasos en los vuelos y cancelaciones, daños o pérdidas en el equipaje, tarifas excesivas, servicios deficientes, prácticas discrecionales de las aerolíneas que derivan en abusos, y desconocimiento de los usuarios sobre sus derechos, entre otros.

Es de aclarar, que algunas prácticas como la sobreventa de boletos -también conocida como overbooking -, se presenta a nivel internacional en la mayoría de las compañías aéreas, y que muchas anomalías y percances no son exclusivos de aerolíneas mexicanas las cuales son producto de los procesos y complicaciones que la actividad lleva implícitos, sin embargo, la diferencia radica en el nivel de protección a que están sujetos unos y otros usuarios, es decir, en la exposición e indefensión de los usuarios de aerolíneas nacionales al abuso, derivado de la ausencia de norma jurídica adecuada, suficiente y clara en la materia.

En suma, México es uno de los países más atrasados en la materia. La legislación nacional no responde a las exigencias de la realidad actualidad.

Precisiones adicionales

Resulta de la mayor importancia dejar en claro, que existe un reconocimiento pleno de que la problemática que enfrenta el sector aeronáutico nacional es compleja, variada y multifactorial, la cual pasa por grandes tópicos como son la libre competencia y la efectividad en el proceso de desregularización; la necesidad de contar con mayor y mejor infraestructura; así como el desarrollo de mejores prácticas en materia de competencia económica y regulación, a efecto de incrementar la tasa de productividad del país, lo cual sin duda se traduciría en mejores servicios y precios para las empresas los consumidores, para lo cual es necesario fortalecer un adecuado marco regulatorio; y desde luego, la debida protección a los derechos de los usuarios.

Lo anterior, se hace explícito, toda vez la presente Iniciativa está centrada fundamentalmente en el último punto: los derechos de los usuarios de las aerolíneas, a efectos de dotarlos de certeza y seguridad jurídica.

Estamos convencidos que del reconocimiento, fortalecimiento y plena posibilidad de ejercicio de los derechos de los usuarios, resultará una base fundamental que permita avanzar en diferente aspectos como la supervisión pro-competitiva del mercado en la asignación de horarios de aterrizaje y despegue, operaciones aeroportuarias, mejora de la infraestructura, servicios complementarios, regulaciones tarifarias, ampliación de rutas, etc., que hasta hoy, han tenido efectos negativos considerables sobre el mercado del transporte aéreo. Toda vez que, la como una condición sine qua non , la conducta de las aerolíneas se traduce en desempeño de la industria en términos de eficiencia económica, rentabilidad de las empresas y bienestar de los consumidores.

Derechos del ciudadano-consumidor

El Estado moderno capitalista y sus modos de organización en torno a la economía han transformado al ciudadano en consumidor, o mejor aún en un ciudadano consumidor. Esta transformación está estrechamente relacionada con la manera en que históricamente el Estado moderno se ha estructurado tanto política como económicamente, ya que ha renunciado a la concentración de actividades distribuyéndolas en diferentes sistemas y subsistemas de acción tanto públicos como privados a efecto de que la colectividad pueda realizar sus fines. Así como explica Habermas,7 uno de los rasgos más importantes del proceso de modernización estatal es la separación del Estado de la sociedad civil, por lo que el Estado moderno es a la vez Estado administrativo y Estado fiscal, dedicado esencialmente a tareas administrativas, traspasando las tareas productivas a una economía de mercado diferenciada del aparato estatal, jugando un papel sólo de regulador de las condiciones generales de producción, en lo referente a infraestructura, organización del trabajo y el correspondiente andamiaje jurídico necesarios para que el intercambio de productos y servicios fluya.

En nuestros días, no podríamos entender al ciudadano alejándolo de su calidad de consumidor, de ahí que “el derecho del consumidor es, sin duda, un vehículo social de protección general, vinculado a derechos elementales de la persona humana, encuadrados dentro del marco de lo que llamamos derechos humanos [...] Tengamos en cuenta el aspecto fundamental de nuestras vidas que estamos analizando desde el punto de vista jurídico. Mediante el consumo (en cualquiera de sus niveles) procuramos satisfacer nuestras necesidades elementales y alcan­zar una adecuada calidad de vida. Ello nos lleva a buscar en el ámbito llamado mercado , los bienes y servicios que necesitamos. Somos, como consumidores, destinatarios finales de todos los bienes y del producto de la actividad comercial”.8

Los ciudadanos consumidores no pueden estar ajenos a la oferta del mercado, particularmente en el sector de los servicios, en realidad, en la vida cotidiana no puede entenderse sino en su carácter de consumidor por lo que frecuentemente pueden estar sometidos a una relación comercial de abuso al no tener otra opción que consumir para satisfacer necesidades básicas, alcanzar una mejor calidad de vida o ejercer sus derechos humanos.

En cada transacción comercial, el ciudadano al adquirir o contratar bienes, productos o servicios realiza actos de confianza inducidos por la necesidad, la publicidad, los precios del mercado, la oferta sobre las características del objeto y las condiciones de la transacción. Es evidente que, en esta relación de consumo el ciudadano es la parte más débil y vulnerable por lo que su protección resulta ineludible para poder transitar de un simple consumidor a un ciudadano protegido.

Un ciudadano protegido es un ciudadano sujeto de derechos, informado y activo con capacidad para formar parte en los procesos e instituciones que involucran sus decisiones y sus acciones, dotado de acceso irrestricto a la justicia.9

Bajo el anterior orden de ideas, es necesaria la intervención del Poder Legislativo para perfeccionar y crear normas jurídicas que asuman la desigualdad existente y se corrijan en los hechos las desventajas de las transacciones comerciales.

La efectiva regulación de los derechos del ciudadano-consumidor implica legislar de cara al ciudadano en su más amplia dimensión, asumiendo que, el consumidor se halla situado en “el último tramo del eslabón de la cadena de producción, distribución y consumo, por lo que se le denomina consumidor final y que ello en sí mismo lo coloca en una posición de desigualad, ya que el consumo es una necesidad. Esto es, reconocer que: 1) está expuesto a toda clase de engaños, abusos y a la imposición de condiciones no equitativas por parte de las empresas; 2) no tiene capacidad de influir en el mercado, precios, calidad, condiciones o formas de contratación; 3) el consumo implica también prácticas sociales y culturales; 4) el consumo satisface necesidades, posibilita el ejercicio de derechos y prerrogativas y tiene como finalidad mejorar la calidad de vida; y 5) La opción de no adquirir muchos bienes, productos y servicios no es opción (la alternativa de prescindir podría constituir un verdadero daño o perjuicio).

Normativa nacional

Para tener mayor claridad de la realidad jurídica de los usuarios de aerolíneas, se ofrece a continuación una revisión del marco jurídico existente: la Ley de Aviación Civil de 1995, el Reglamento de 1998 y las Norma Oficiales Mexicanas del 2000que hoy constituyen los instrumentos legales principales de regulación de los derechos de los usuarios de los servicios de transporte aéreo en México, los cuales no responde a las exigencias de la realidad actualidad.

La Ley de Aviación Civil vigente, únicamente contiene una serie de medidas en caso de sobreventa de boletos o cancelación de los mismos:

“Artículo 52. Cuando se hayan expedido boletos en exceso a la capacidad disponible de la aeronave o se cancele el vuelo por causas imputables al concesionario o permisionario, que tengan por consecuencia la denegación del embarque, el propio concesionario o permisionario, a elección del pasajero, deberá:

I. Reintegrarle el precio del boleto o billete de pasaje o la proporción que corresponda a la parte no realizada del viaje;

II. Ofrecerle, con todos los medios a su alcance, transporte sustituto en el primer vuelo disponible y proporcionarle, como mínimo y sin cargo, los servicios de comunicación telefónica o cablegráfica al punto de destino; alimentos de conformidad con el tiempo de espera que medie hasta el embarque en otro vuelo; alojamiento en hotel del aeropuerto o de la ciudad cuando se requiera pernocta y, en este último caso, transporte terrestre desde y hacia el aeropuerto, o

III. Transportarle en la fecha posterior que convenga al mismo pasajero hacia el destino respecto del cual se denegó el embarque.

En los casos de las fracciones I y III anteriores, el concesionario o permisionario deberá cubrir, además, una indemnización al pasajero afectado que no será inferior al veinticinco por ciento del precio del boleto o billete de pasaje o de la parte no realizada del viaje.”

Medidas que resultan insuficientes ante las constantes violaciones a los derechos de los usuarios, y las cuales a pesar de existir en muchas ocasiones tampoco son respetadas, casi siempre argumentando que las causas no son imputables a las aerolíneas.

El ordenamiento citado establece que un boleto de avión es equivalente a un contrato comercial, que trae consigo obligaciones y derechos para ambas partes; y el incumplimiento del mismo, obliga a la rescisión de dicho contrato debiendo cumplir con la devolución de lo pagado o la reparación de las afectaciones ocasionadas. Sin embargo, en este acuerdo de voluntades el usuario, es decir, el ciudadano-consumidor queda siempre en condiciones de desventaja.

Algunos de los derechos de los usuarios se encuentran relegados en instrumentos jurídicos de menor jerarquía que la Ley como es el Reglamento de la Ley de Aviación Civil, en el cual se establece:

“Artículo 38. Todo pasajero de cualquier servicio al público de transporte aéreo tiene los siguientes derechos:

I. A ser transportado en el vuelo consignado en el billete de pasaje, boleto o cupón, conforme a las condiciones de servicio derivadas de la tarifa aplicada;

II. El pasajero mayor de edad puede, sin pago de ninguna tarifa, llevar a un infante menor de dos años a su cuidado sin derecho a asiento y sin derecho a franquicia de equipaje, por lo que el concesionario o permisionario está obligado a expedir sin costo alguno a favor del infante el boleto y pase de abordar correspondientes;

III. A llevar en cabina hasta dos piezas de equipaje de mano, siempre que por su naturaleza o dimensiones no disminuyan la seguridad y la comodidad de los pasajeros, de conformidad con lo establecido en las normas oficiales mexicanas correspondientes;

IV. A que le sea expedido un talón de equipaje por cada pieza, maleta o bulto de equipaje que se entregue para su transporte. El talón debe contener la información indicada en las normas oficiales mexicanas correspondientes y debe constar de dos partes, una para el pasajero y otra que se adhiere al equipaje;

V. A transportar como mínimo, sin cargo alguno, veinticinco kilogramos de equipaje cuando los vuelos se realicen en aeronaves con capacidad para veinte pasajeros o más, y quince kilogramos cuando la aeronave sea de menor capacidad, siempre que acate las indicaciones del concesionario o permisionario en cuanto al número de piezas y restricciones de volumen.

El exceso de equipaje debe ser transportado de acuerdo con la capacidad disponible de la aeronave y el concesionario o permisionario, en este caso, tiene derecho a solicitar al usuario un pago adicional;

VI. A ser transportado por cuenta del concesionario o permisionario hasta el lugar de destino, por los medios de transporte más rápidos disponibles en el lugar cuando la aeronave, por caso fortuito o fuerza mayor, tenga que aterrizar en un lugar no incluido en el itinerario, sin llegar hasta el lugar de destino. En este caso, el concesionario o permisionario no tiene obligación de hacer el reembolso del precio del boleto; y

VII. En los casos a que se refiere el artículo 52 de la ley, el concesionario o permisionario al momento de la denegación del embarque debe hacer del conocimiento del pasajero por conducto de su personal, así como a través de folletos, las opciones con que cuenta y debe inmediatamente proporcionársele la que haya elegido. Tratándose de la indemnización, el pasajero debe manifestar si se realiza en dinero o en especie.”

El hecho de que estos derechos se encuentren en un Reglamento y no en la Ley como corresponde a su estatus de derechos, constituye en sí mismo un problema y revela otras problemáticas de fondo. Además, es de señalar que el catálogo de derechos consagrado en el Reglamento omite derechos básicos para los usuarios, como son el derecho a la atención médica, a ser tratados con respeto y no ser discriminados, a recibir el servicio contratado, contar con información precisa de los horarios, tarifas, itinerarios, escalas, destinos y restricciones, información sobre los medios y tipos de indemnización a las que pueden acceder, así como tener a la vista en todo momento el listado de derechos que les son aplicables, entre otros

En este orden de ideas, podemos señalar que Ley Federal de Protección al Consumidor establece medidas para la bonificación, compensación o indemnización de los consumidores en los casos en que la prestación del servicio sea deficiente, en los artículos 92 BIS y 92 TER, los cuales establecen :

“Artículo 92 Bis. Los consumidores tendrán derecho a la bonificación o compensación cuando la prestación de un servicio sea deficiente, no se preste o proporcione por causas imputables al proveedor, o por los demás casos previstos por la ley.

Artículo 92 Ter. La bonificación a que se refieren los artículos 92 y 92 Bis no podrá ser menor al veinte por ciento del precio pagado. El pago de dicha bonificación se efectuará sin perjuicio de la indemnización que en su caso corresponda por daños y perjuicios.

Para la determinación del pago de daños y perjuicios la autoridad judicial considerará el pago de la bonificación que en su caso hubiese hecho el proveedor.

La bonificación que corresponda tratándose del incumplimiento a que se refiere al artículo 92, fracción I, podrá hacerla efectiva el consumidor directamente al proveedor presentando su comprobante o recibo de pago del día en que se hubiere detectado la violación por la Procuraduría y no podrá ser menor al veinte por ciento del precio pagado.”

Por su parte, la Norma Oficial Mexicana “PROY-NOM-077-SCT3-2000”,10 publicada el 03 de noviembre del 2000, regula las condiciones de prestación del servicio entre el concesionario y/o permisionario y el usuario de sus servicios, en específico dentro del apartado 4 Requisitos Generales, establece que:

“4. Requisitos generales

4.1 Todo concesionario o permisionario que preste servicio al público de transporte aéreo debe expedir un contrato de acuerdo al tipo de servicio que opere, conforme al artículo 36 del Reglamento de la Ley de Aviación Civil.

4.2 En el transporte de pasajeros, todo concesionario y/o permisionario deberá expedir un billete de pasaje o boleto individual o colectivo que como mínimo debe contener lo siguiente:

4.2.1 Nombre del pasajero.

4.2.2Lugar, fecha de emisión, periodo de validez y número de orden.

4.2.3 Los puntos de partida y de destino.

4.2.4 Indicación del número de vuelo.

4.2.5 Nombre y dirección del (los) concesionario(s) o permisionario(s).

4.2.6 La tarifa aplicada en la ruta o en el tramo de una ruta que sea autorizado por la Secretaría y, en su caso, el desglose de la totalidad de los cargos que no estén comprendidos en la misma.

4.2.7 Limitaciones de peso y cantidad de equipaje, de acuerdo a lo establecido en la Ley de Aviación Civil, Reglamento de Ley de Aviación Civil y según se estipule en la Norma Oficial Mexicana que establezca las condiciones de seguridad que deben cumplirse en la cabina de pasajeros y compartimentos de carga para aeronaves destinadas al transporte de pasajeros, que emita la Secretaría.

4.2.8 Una lista de mercancías peligrosas que no pueden ser transportadas por vía aérea de acuerdo a la Norma Oficial Mexicana que regule el transporte sin riesgos de mercancías peligrosas por vía aérea, que emita la Secretaría, la cual deberá ser anexada al boleto.

4.2.9 Las condiciones del servicio, incluyendo aquellas condiciones especiales en el caso que el transporte se efectúe a título gratuito.

4.2.10 Las responsabilidades del concesionario o permisionario.

4.2.11 Los derechos del pasajero o usuario del servicio, incluyendo términos de indemnización, transporte sustituto y otras situaciones delineadas en la Ley de Aviación Civil y el Reglamento de la Ley de Aviación Civil.

4.2.12.....

4.2.13.....

4.2.14 La indicación clara del tiempo de llegada anticipada al aeropuerto y del cierre del vuelo, en el caso de aerolíneas.

4.4 En el transporte de equipaje facturado, el concesionario y/o permisionario deberá entregar al pasajero un talón de identificación de equipaje por cada bulto de equipaje facturado, [...]”

Como podemos observar la NOM hace mención a los derechos de los usuarios de estos servicios, sin embargo, no están establecidos con precisión.

Así mismo, la NOM “PROY-NOM-078-SCT3-2000”,11 publicada el 12 de octubre del año 2000, regula las condiciones de seguridad que deben cumplirse en la cabina de pasajeros y compartimentos de carga para aeronaves destinadas al transporte de pasajeros, la cual en su apartado 5, se relaciona con el punto 4.4 de la NOM anteriormente señalada, estableciendo que:

“5. Transporte de carga incluyendo equipaje de mano

Ninguna persona puede transportar carga en ninguna aeronave que cumpla servicios al público de transporte aéreo de pasajeros, incluyendo el equipaje de mano, a menos que:

5.1 y 5.2......

5.3. No exceda el número de dos piezas en el caso de equipaje de mano, siempre que por su naturaleza o dimensiones no entorpezca ni disminuya la seguridad y comodidad de los pasajeros”.

Como quedó claro, las leyes, el reglamento y las Ambas NOM´s, dejan a los usuarios vulnerables a las constantes violaciones de las que son sujetos por parte de las aerolíneas.

Normativa internacional

En el ámbito internacional, la regulación de los derechos de los usuarios de los servicios de transporte aéreo, así como de la sobreventa de boletos, cancelación de vuelos y retrasos de los mismos, se encuentran regulados de formas más detallada, estableciendo procedimientos y sanciones aplicables a cada caso, esto con la finalidad de que dichos servicios sean prestados con la mayor calidad.

De acuerdo con la Conferencia Mundial de Transporte Aéreo (ATCONF),12 diversos países localizados en Norteamérica, Europa, Sudamérica y Asia, cuentan con una legislación específica en la materia, a saber:

• China. Público la Normas de aviación civil relativas a pasajeros y equipaje, Decretos Nº 49 y 70 CAAC;

• Arabia Saudita. En 2005, estableció el Reglamento de Protección del Consumidor; e

• Israel. En 2012, implemento la Ley de derechos de los pasajeros de líneas aéreas.

• Estados Unidos. Estableció en el Título 14 del Código de Reglamentaciones Federales (CFR), “Aeronáutica y Espacio”, una regulación específica para el caso de sobreventa de boletos.

• Unión Europea. En 2004, por medio del Parlamento Europeo aprobó el Reglamento número 261/2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos

• En caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos.

A efecto de ejemplificar, si tómanos en cuenta el caso específico de Estados Unidos, observamos que el Título 14 del Código de Reglamentaciones Federales (CFR),13 establece en sus secciones 250 a 250.11, las normas que se deberán emplear en los casos en que se presente la sobreventa de boletos por parte de las líneas aéreas, las cuales contemplan compensaciones y otros beneficios para los pasajeros que se vean afectados:

• La aerolínea debe solicitar voluntarios que cedan sus asientos a cambio de una compensación determinada por la misma empresa. En caso de no contar con suficientes voluntarios, la compañía podrá establecer el embarque involuntario en perjuicio de los usuarios, por lo cual deberá llevar a cabo una indemnización a los mismos.

• En el caso de no tener suficientes voluntarios, la línea aérea debe tomar en cuenta ciertos factores para negar el embarque:

– El tiempo de un pasajero del registro de entrada;

– Si un pasajero tiene un asiento pre- establecido;

– El tipo de tarifa que pagó;

– Si el pasajero pertenece al programa de millas frecuentes; y,

– Si el pasajero tiene alguna discapacidad o es un menor de edad no acompañado.

• Se exige que cada compañía aérea entregue a los pasajeros, que no pueden abordar el avión, una declaración escrita que describa sus derechos y explique los criterios empleados por el transportista para decidir quiénes abordan un vuelo sujeto a sobreventa.

• Las indemnizaciones se sujetaran al costo del pasaje aéreo, el tiempo de retraso y si el vuelo es nacional o internacional.

En los vuelos nacionales que se brinde transporte alternativo que se sujete a los siguientes aspectos:

– Retardo de la llegada de 0 a 1 hora -No hay compensación.

– Retardo de la llegada de 1 a 2 horas -200% de la tarifa del Boleto (sin rebasar de $ 675 Dólares).

– Retado de la llegada de más de 2 horas -400% de la tarifa del Boleto (sin rebasar de $ 1,350 Dólares)

En el caso de los vuelos internacionales que se brinde transporte alternativo que se sujete a los siguientes aspectos:

– Retardo de la llegada de 0 a 1 hora - No hay compensación.

– Retardo de la llegada de 1 a 4 horas - 200% de la tarifa del Boleto (sin rebasar de $ 675 Dólares).

– Retado de la llegada de más de 4 horas - 400% de la tarifa del Boleto (sin rebasar de $ 1,350 Dólares)

Del mismo modo, podemos observar el caso específico de la Legislación de la Unión Europea, en donde el 11 de febrero de 2004, el Parlamento Europeo aprobó el Reglamento número 261/2004, que protege a los pasajeros en aspectos tales como: la información sobre vuelos, reservaciones, obligaciones de las agencias de viajes, responsabilidad en caso de pérdida de equipaje y accidentes, así como compensaciones en vuelos retrasados, sobrevendidos o cancelados.

Lo anterior, estableciendo normas comunes para los países que integran la Unión Europea (Bélgica, Bulgaria, República Checa, Dinamarca, Alemania, Estonia, Irlanda, Grecia, España, Francia, Italia, Chipre, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Hungría, Malta, Países Bajos, Austria, Polonia, Portugal, Rumanía, Eslovenia, Eslovaquia, Suecia, Reino Unido, Islandia y Croacia), otorgando la facultad de exigir calidad en los servicios prestados por las líneas áreas, destacando que los concesionarios o permisionarios de los servicios de transporte aéreo deberán:

• Garantizar se brinden información detallada y puntual a los usuarios acerca de los derechos con los que cuentan, así como de los medios y procedimientos que deben seguir para hacerlos válidos.

• Otorgar compensaciones y asistencia a los pasajeros en caso de denegación de embarque y de cancelación o retraso de los vuelos, que incluyen el derecho a percibir indemnizaciones automáticas. Dicha indemnización, no excluye el resarcimiento del daño moral y el perjuicio económico que esta denegación de embarque le hubiere causado al pasajero, pues dichas indemnizaciones no constituyen límites a la responsabilidad de los transportistas aéreos, sino indemnizaciones mínimas que no excluyen el derecho del pasajero a exigir indemnizaciones complementarias en función de los daños y perjuicios que haya sufrido a consecuencia de la conducta del transportista aéreo.

• Ofrecer a los pasajeros afectados la posibilidad de elegir entre la devolución del importe de su boleto o un vuelo alternativo para seguir con su viaje, así como compensaciones económicas adicionales.

• Proporcionar gratuitamente alimentación, en función del tiempo de espera; alojamiento en un hotel en los casos en que sea necesario pernoctar una o varias noches; transporte del aeropuerto al hotel y viceversa; así como comunicaciones gratuitas.

• Brindar atención detallada a las personas con discapacidad, adultos mayores, mujeres embarazadas y menores no acompañados., quienes tendrán prioridad al momento del embarque.

Es de señalar que la Constitución española en su Artículo 51,14 establece que:

“1. Los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos.

2. Los poderes públicos promoverán la información y la educación de los consumidores y usuarios, fomentarán sus organizaciones y oirán a éstas en las cuestiones que puedan afectar a aquéllos, en los términos que la ley establezca.

3. En el marco de lo dispuesto por los apartados anteriores, la ley regulará el comercio interior y el régimen de autorización de productos comerciales.”

Finalmente, resulta importante mencionar que a nivel internacional se han formulado diversas medidas en materia de protección del consumidor de los servicios de transporte aéreo, por señalar alguna, podemos resaltar que en noviembre de 2004, la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil (CLAC) aprobó la Recomendación A16-8 (Derechos del usuario ), por la que se insta a sus Estados miembros a promulgar un conjunto de normas que protejan a los pasajeros con reservas confirmadas a quienes se haya denegado el embarque contra su voluntad. El régimen ofrece a los pasajeros la opción de elegir entre el reembolso y un transporte alternativo (incluida la asistencia en relación con los alimentos/bebidas, comunicaciones y alojamiento).15

En base a esto, es importante señalar que México forma parte de los Estados que integran tanto de la Conferencia Mundial de Transporte Aéreo, como la Comisión Latinoamericana de Aviación Civil (CLAC), instancias que como ya se ha señalado han abordado el tema referente a la protección de los Derechos de los usuarios del transporte aéreo.

Propuesta

La iniciativa tiene como objeto central reconocer y salvaguardar a los ciudadanos, sus derechos como consumidores de los servicios que prestan las aerolíneas y elevarlos a rango de ley como corresponde a su estatus; lo cual establecerá que el usuario o consumidor de los servicios de transporte aéreo tendrá cuando menos los siguientes derechos:

• Tener durante los procesos de la compra del boleto, el vuelo y la culminación del mismo los derechos y obligaciones que les correspondan a la vista.

• Ser tratado con respeto y a no ser objeto de discriminación por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, la orientación sexual, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana.

• Recibir por parte de los concesionarios o prestadores del servicio la información clara y veraz sobre las diferentes opciones en lo referente a horarios, tarifas, itinerarios, escalas, destinos y restricciones.

• Ser transportado en el vuelo consignado en el billete de pasaje, boleto o cupón, conforme a las condiciones de servicio derivadas de la tarifa aplicada.

• A ser transportado por cuenta del concesionario o permisionario hasta el lugar de destino, por los medios de transporte más rápidos disponibles en el lugar cuando la aeronave.

• En los casos de denegación de embarque, cancelación o retraso de vuelo, se le deberá ofrecer, con todos los medios a su alcance, transporte sustituto en el primer vuelo disponible y proporcionarle, como mínimo y sin cargo, los servicios de comunicación telefónica o internet; alimentos de conformidad con el tiempo de espera que medie hasta el embarque en otro vuelo; alojamiento en hotel del aeropuerto o de la ciudad cuando se requiera pernocta y, en este último caso, transporte terrestre desde y hacia el aeropuerto.

• El pasajero mayor de edad puede, sin pago de ninguna tarifa, llevar a un infante menor de dos años a su cuidado sin derecho a asiento y sin derecho a franquicia de equipaje, por lo que el concesionario o permisionario está obligado a expedir sin costo alguno a favor del infante el boleto y pase de abordar correspondientes.

• Llevar en cabina hasta dos piezas de equipaje de mano, siempre que por su naturaleza o dimensiones no disminuyan la seguridad y la comodidad de los pasajeros.

• A que le sea expedido un talón de equipaje por cada pieza, maleta o bulto de equipaje que se entregue para su transporte.

Transportar, sin cargo alguno, los kilogramos de equipaje que acaten las indicaciones de los concesionarios o prestadores del servicio en cuanto al número de piezas y restricciones de volumen.

• El exceso de equipaje debe ser transportado de acuerdo con la capacidad disponible de la aeronave y el concesionario o permisionario, en este caso, tiene derecho a solicitar un pago extra, debiendo ser informado al usuario de forma oportuna y clara el costo aplicado por kilogramo adicional de equipaje.

• Ser indemnizado en caso de extravío, daño o reclamación del equipaje facturado.

• Ser notificado con antelación respecto a la sobreventa de boletos o cancelación de los vuelos, y ser informado por conducto del personal de la aerolínea, así como a través de folletos, sobre las opciones con que cuenta, proporcionárselas de forma inmediata las que haya elegido. Así como ser indemnizado, supuesto bajo el cual el pasajero debe manifestar si desea que sea hecha en dinero o en especie.

• El pago de la indemnización a que se hace referencia en el párrafo anterior se efectuará sin perjuicio de la indemnización que en su caso corresponda por daños y perjuicios.

Recibir atención médica cuando lo requiera, durante el tiempo de espera, vuelo y hasta una hora después de haber descendido de la aeronave.

2. Se establece que el concesionario o permisionario en los casos de denegación de embarque por sobreventa de boletos, cancelación o retraso de los vuelos, deberán otorgar compensaciones, asistencia y beneficios a los usuarios afectados, dentro de las cuales se incluyen:

• Reintegrar de forma inmediata el precio del boleto o billete de pasaje o la proporción que corresponda a la parte no realizada del viaje.

• Ofrecer con todos los medios a su alcance, transporte sustituto en el primer vuelo disponible y proporcionarle, como mínimo y sin cargo, los servicios de comunicación telefónica o internet; alimentos de conformidad con el tiempo de espera que medie hasta el embarque en otro vuelo; alojamiento en hotel del aeropuerto o de la ciudad cuando se requiera pernocta y, en este último caso, transporte terrestre desde y hacia el aeropuerto.

• Transportar a los pasajeros en la fecha posterior que convenga al mismo hacia el destino respecto del cual se denegó el embarque.

• Informar a los pasajeros los motivos de la demora y el tiempo estimado de la misma.

• Otorgar una indemnización al pasajero afectado, la cual no será inferior al cien por ciento del precio del boleto o billete de pasaje o de la parte no realizada del viaje.

3. Se establece que cuando por motivo de la sobreventa de boletos, retraso o cancelación de los vuelos, así como por la violación a los derechos de los usuarios, se impondrán a los concesionarios o permisionarios de servicio al público de transporte aéreo, multa de dos mil a cinco mil Unidades de Medida y Actualización, sin perjuicio del pago de las indemnizaciones a las que son acreedores los usuarios, y de las determinaciones que establezca la Procuraduría Federal de Protección al Consumidor.

4. Se señala que los concesionarios o permisionarios deberán proporcionar de forma impresa a cada uno de los pasajeros afectados una lista que contendrá los derechos con los que cuentan y los procedimientos que deberán seguir para hacer valida la asistencia e indemnizaciones a las que tienen derecho.

5. A efecto de salvaguardar el ejercicio de todas las personas usuarias de los servicios de aviación, sin que medie discriminación, se establece que tendrán privilegio para el abordaje los usuarios que cuenten con alguna discapacidad, las personas adultas mayores, las mujeres embarazadas y los menores no acompañados, para lo cual, los concesionarios o permisionarios deberán garantizar la accesibilidad y los recursos técnicos, materiales y humanos necesarios para brindarles la atención que les permita un acceso y traslados seguros.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, se somete a consideración de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de

Decreto

Único. Se reforma el artículo 52; se adicionan los artículos 18 Bis y 52 bis; se adiciona una fracción VII Bis al artículo 87, todos a la Ley de Aviación Civil, para quedar como sigue:

Artículo 18 Bis. El usuario o consumidor de los servicios de transporte aéreo tendrá cuando menos los siguientes derechos:

I. Tener durante los procesos de la compra del boleto, el vuelo y la culminación del mismo la carta de derechos y obligaciones que le correspondan a la vista;

II. Ser tratado con respeto y no ser objeto de discriminación por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, la orientación sexual, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana;

III. Recibir por parte de los concesionarios o prestadores del servicio la información clara y veraz sobre las diferentes opciones en lo referente a horarios, tarifas, itinerarios, escalas, destinos y restricciones;

IV. Ser transportado en el vuelo consignado en el billete de pasaje, boleto o cupón, conforme a las condiciones de servicio derivadas de la tarifa aplicada;

V. Ser transportado por cuenta del concesionario o permisionario hasta el lugar de destino, por los medios de transporte más rápidos disponibles en el lugar, cuando la aeronave por caso fortuito o de fuerza mayor, tenga que aterrizar en un lugar no incluido en el itinerario sin llegar hasta el lugar de destino. En este caso, el concesionario o permisionario no tiene obligación de hacer el reembolso del precio del boleto;

VI. En los casos de denegación de embarque, cancelación o retraso de vuelo, se deberá ofrecer, con todos los medios a su alcance, transporte sustituto en el primer vuelo disponible y proporcionar, como mínimo y sin cargo, los servicios de comunicación telefónica o internet; alimentos de conformidad con el tiempo de espera que medie hasta el embarque en otro vuelo; alojamiento en hotel del aeropuerto o de la ciudad cuando se requiera pernocta y, en este último caso, transporte terrestre desde y hacia el aeropuerto;

VII. El pasajero mayor de edad puede, sin pago de ninguna tarifa, llevar a un infante menor de dos años a su cuidado sin derecho a asiento y sin derecho a franquicia de equipaje, por lo que el concesionario o permisionario está obligado a expedir sin costo alguno a favor del infante el boleto y pase de abordar correspondientes;

VIII. Llevar en cabina hasta dos piezas de equipaje de mano, siempre que por su naturaleza o dimensiones no disminuyan la seguridad y la comodidad de los pasajeros, de conformidad con lo establecido en las normas oficiales mexicanas y los instrumentos internacionales signados por México;

IX. A que le sea expedido un talón de equipaje por cada pieza, maleta o bulto de equipaje que se entregue para su transporte. El talón debe contener la información indicada en las normas oficiales mexicanas correspondientes y debe constar de dos partes, una para el pasajero y otra que se adhiere al equipaje;

X. Transportar, sin cargo alguno, los kilogramos de equipaje que acaten las indicaciones de los concesionarios o prestadores del servicio en cuanto al número de piezas y restricciones de volumen, atendiendo lo establecido en las normas oficiales mexicanas y los instrumentos internacionales signados por México;

El exceso de equipaje debe ser transportado de acuerdo con la capacidad disponible de la aeronave y el concesionario o permisionario, en este caso, tiene derecho a solicitar un pago extra, debiendo ser informado al usuario de forma oportuna y clara el costo aplicado por kilogramo adicional de equipaje;

XI. Ser indemnizado en caso de extravío, daño o reclamación del equipaje facturado de conformidad con lo establecido en la Sección Primera del Capítulo XII de la presente Ley;

XII. Ser notificado con antelación respecto a la sobreventa de boletos o cancelación de los vuelos. Así como ser indemnizado de conformidad a lo señalado en el artículo 52 de esta Ley, debiendo hacer del conocimiento del pasajero por conducto de su personal, así como a través de folletos, las opciones con que cuenta, proporcionándolas de forma inmediata de acuerdo a su elección. Tratándose de la indemnización, el pasajero debe manifestar si se desea sea hecha en dinero o en especie.

El pago de la indemnización a que se refiere está fracción se efectuará sin perjuicio de la indemnización que en su caso corresponda por daños y perjuicios;

XIII. Recibir atención médica cuando lo requiera, durante el tiempo de espera, vuelo y hasta una hora después de haber descendido de la aeronave;

XIV. Los demás que señalen esta Ley y otros ordenamientos aplicables.

Artículo 52. En los casos de la denegación de embarque por sobreventa de boletos o cancelación de los vuelos el propio concesionario o permisionario, deberá:

I. Pedir que se presenten voluntarios que renuncien a sus reservas a cambio de determinados beneficios, en las condiciones que acuerden el pasajero interesado y el transportista aéreo encargado de efectuar el vuelo, mismos que no podrán ser menores a los establecidos en el presente artículo.

II. En caso de que el número de voluntarios no sea suficiente para que los restantes pasajeros con reservas puedan ser embarcados en dicho vuelo, el concesionario o permisionario podrá denegarles el embarque contra su voluntad, para lo cual deberá a elección de cada pasajero:

a). Reintegrar de forma inmediata el precio del boleto o billete de pasaje o la proporción que corresponda a la parte no realizada del viaje;

b). Ofrecer con todos los medios a su alcance, transporte sustituto en el primer vuelo disponible y proporcionarle, como mínimo y sin cargo, los servicios de comunicación telefónica o internet; alimentos de conformidad con el tiempo de espera que medie hasta el embarque en otro vuelo; alojamiento en hotel del aeropuerto o de la ciudad cuando se requiera pernocta y, en este último caso, transporte terrestre desde y hacia el aeropuerto, o

c). Transportar en la fecha posterior que convenga al mismo pasajero hacia el destino respecto del cual se denegó el embarque.

Tendrán privilegio para el abordaje los usuarios que cuenten con alguna discapacidad, las personas adultas mayores, las mujeres embarazadas y los menores no acompañados. El concesionario o permisionario deberá garantizar la accesibilidad y los recursos técnicos, materiales y humanos necesarios para brindarles una atención adecuada y garantizarles un abordaje y traslado accesibles y seguros.

En los casos de la fracción I y los incisos a) y b) de la fracción II, en un plazo no mayor de 24 horas, el concesionario o permisionario deberá cubrir, además, una indemnización al pasajero afectado que no será inferior al cien por ciento del precio del boleto o billete de pasaje o de la parte no realizada del viaje.

El concesionario o permisionario deberá proporcionar de forma impresa a cada uno de los pasajeros afectados, una lista de los derechos con los que cuentan, así como las normas y procedimientos que deberán seguir para hacer valida la asistencia e indemnización a la que se refiere el presente artículo.

Artículo 52 Bis. En los casos de retraso de vuelos el concesionario o permisionario, deberá:

I. Informar a los pasajeros los motivos de la demora y el tiempo estimado de la misma.

II. Una vez dado a conocer el tiempo de retraso de vuelo estimado, a elección del pasajero deberá:

a) Reintegrar de forma inmediata el precio del boleto o billete de pasaje o la proporción que corresponda a la parte no realizada del viaje;

b) Ofrecer con todos los medios a su alcance, transporte sustituto en el primer vuelo disponible y proporcionarle, como mínimo y sin cargo, los servicios de comunicación telefónica o internet; alimentos de conformidad con el tiempo de espera que medie hasta el embarque en otro vuelo; alojamiento en hotel del aeropuerto o de la ciudad cuando se requiera pernocta y, en este último caso, transporte terrestre desde y hacia el aeropuerto, o

c) Transportar en la fecha posterior que convenga al mismo pasajero hacia el destino respecto del cual se denegó el embarque.

III. Proporcionar de forma impresa a cada uno de los pasajeros afectados una lista que contendrá la carta de derechos y obligaciones de los pasajeros, misma que deberá contener los procedimientos que se deberán seguir para hacer valida la asistencia e indemnización a la que se refiere el presente artículo.

En los casos de las fracciones I e incisos a) y c) de la fracción II del presente artículo, en un plazo no mayor de 24 horas, el concesionario o permisionario deberá cubrir, además, una indemnización al pasajero afectado que no será inferior al cien por ciento del precio del boleto o billete de pasaje o de la parte no realizada del viaje.

Cuando los retrasos de vuelos sean por causas no imputables al propio concesionario o permisionario, causados por circunstancias extraordinarias que no hubieran podido evitarse incluso si se hubieran tomado todas las medidas razonables, quedarán exentos de pagar la indemnización a que hace referencia el párrafo anterior.

Artículo 87. Se les impondrán a los concesionarios o permisionarios de servicio al público de transporte aéreo las siguientes sanciones por:

I. a VII. ...

VII Bis. La violación a los derechos de los usuarios establecidos en el artículo 18 Bis de la presente Ley, así como por la sobreventa de boletos, retraso o cancelación de los vuelos, una multa de dos mil a cinco mil Unidades de Medida y Actualización. Lo anterior, sin perjuicio del pago de las indemnizaciones a que hacen referencia los artículos 52 y 52 bis del presente ordenamiento, y de las determinaciones que establezca la Procuraduría Federal de Protección al Consumidor;

VIII. a XII...

Artículo Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Aero Strategy, “Aerospace Globalization 2.0: Implications for Canada’s Aerospace Industry”, A Discussion Paper, Nov. 2009, www.aerostrategy.com

2 Secretaría de Economía. Dirección General de Industrias Pesadas y de Alta Tecnología Industria Aeronáutica en México. Marzo 2012

3 http://consulmex.sre.gob.mx/montreal/images/Consulado/TemasDeInteres/
hoja%20informativa%20sector%20aeronutico%20en%20mxico.pdf

4 http://www.sct.gob.mx/fileadmin/banners/Programa_Sectorial_de_Comunicac iones_y_Transportes.pdf

5 https://www.24-horas.mx/aicm-rompe-records-en-impuntualidad/

6 http://burocomercial.profeco.gob.mx/BC/faces/inicio.jsp

7 Habermas, Jürgen. 1999. “La inclusión del otro. Estudios de Teoría Política”. Editorial Paidos. Impreso en España; y Habermas, Jürgen. 1990. “Teoría de la Acción Comunicativa. Crítica de la razón funcionalista”. Editorial Taurus, Madrid, España.

8 Capítulo VII, Los derechos del consumidor como derechos humanos, Carlos Eduardo Tambussi;
http://www.gordillo.com/DH6/capVII.pdf

9 Ídem.

10 http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=2061178&fecha=31/12/1969

11 http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=2061665&fecha=31/12/1969

12 http://www.icao.int/meetings/atconf6/documents/workingpapers/atconf6-wp 005_es.pdf

13 http://www.ecfr.gov/cgi-bin/
text-idx?SID=7ed1910d44d0bb1e7830b2e8467e3234&mc=true&node=pt14.4.250&rgn=div5#se14.4.250_12a

14 http://www.derechoshumanos.net/constitucion/articulo51 CE.htm

15 http://www.icao.int/meetings/atconf6/documents/workingpapers/atconf6-wp 005_es.pdf

Fuentes consultadas

• Ley de Aviación Civil

• Reglamento de la Ley de Aviación Civil

• Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados.

• Buro Comercial de Profeco , disponible en http://burocomercial.profeco.gob.mx/BC/faces/bus_sector.jsp, consultado el 06 junio de 2016.

• Reglamento (CE) No 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo , (2004), disponible en

http://www.aena.es/csee/ccurl/868/593/Reglamento261_2004 .pdf, consultado el 06 de junio de 2016.

• Derecho de los Viajeros , José Armando Aguilar, México, disponible en http://www.profeco.gob.mx/revista/publicaciones/adelantos_04/derechovia jero_dic04.pdf, consultado el 06 de junio de 2016.

• Diario 24 Horas, Nota “Aeropuerto brilla por sus demoras”, 2016, disponible en http://www.24-horas.mx/aicm-rompe-records-en-impuntualidad/, consultado el 06 de junio de 2016.

• El Universal, Nota “Volaris y Vivaerobus, con más quejas en periodo vacacional, 2016, disponible en

http://www.eluniversal.com.mx/articulo/cartera/negocios/2016/03/29/
volaris-y-vivaerobus-con-mas-quejas-en-periodo-vacacional, consultado el 06 de junio de 2016.

• Aero Strategy, “Aerospace Globalization 2.0: Implications for Canada´s Aerospace Industry”, A Discussion Paper, Nov. 2009, www.aerostrategy.com

• Secretaría de Economía , Dirección General de Industrias Pesadas y de Alta Tecnología Industria Aeronáutica en México. Marzo 2012

• SRE , “Desarrollo del Sector Aeronáutico en México”, disponible en http://consulmex.sre.gob.mx/montreal/images/Consulado/TemasDeInteres/ho ja%20informativa%20sector%20aeronutico%20en%20mxico.pdf, consultado el 08 de junio de 2016.

• SCT, “Programa Sectorial de Comunicaciones y Transporte 2013-2018”, disponible en http://www.sct.gob.mx/fileadmin/banners/Programa_Sectorial_de_Comunicac iones_y_Transportes.pdf, consultado el 08 de junio de 2016.

• Habermas, Jürgen. 1999. “La inclusión del otro. Estudios de Teoría Política”. Editorial Paidos. Impreso en España; y HABERMAS, Jürgen. 1990. “Teoría de la Acción Comunicativa. Crítica de la razón funcionalista”. Editorial Taurus, Madrid, España.

• Carlos Eduardo Tambussi , “Los Derechos del Consumidor como Derechos Humanos”, Capítulo VII, disponible en

http://www.gordillo.com/DH6/capVII.pdf, consultado el 08 de junio de 2016.

• Constitución Española , portal de internet del Senado de España, disponible en http://www.senado.es/web/conocersenado/normas/constitucion/detalleconst itucioncompleta/index.html#t1, consultado el 10 de junio de 2016.

• Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), “Conferencia Mundial de Transporte Aéreo”, Montreal 2013, disponible en http://www.icao.int/meetings/atconf6/documents/workingpapers/atconf6-wp 005_es.pdf, consultado el 10 de junio de 2016.

• DOF , Norma Oficial Mexicana PROY-NOM-077-SCT3-2000, Que establece las condiciones de prestación del servicio entre el concesionario y/o permisionario y el usuario de sus servicios. Disponible en

http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=2061178&fecha=31/12/1969, consultado el 10 de junio de 2016.

• DOF , Norma Oficial Mexicana PROY-NOM-078-SCT3-2000, Que establece las condiciones de seguridad que deben cumplirse en la cabina de pasajeros y compartimentos de carga para aeronaves destinadas al transporte de pasajeros. Disponible en

http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=2061665&fecha=31/12/1969, consultado el 10 de junio de 2016.

• Administración Federal de Aviación de los Estados Unidos de América , Código de Regulaciones Federales de los Estados Unidos de América, Título 14,Parte 250, “Aeronáutica y Espacio”, disponible en

http://www.ecfr.gov/cgi-bin/text-idx?SID=7ed1910d44d0bb1e7830b2e8467e3234&mc=true
&node=pt14.4.250&rgn=div5#se14.4.250_12a, consultado el 10 de junio de 2016.

Palacio Legislativo de San Lázaro a 29 de septiembre de 2016.

Diputados: Diputados: Ivonne Aracelly Ortega Pacheco, Francisco Xavier Nava Palacios, David Gerson García Calderón, Cynthia Gissel García Soberanes, Carlos Gerardo Hermosillo Arteaga, Mario Machuca Sánchez, Noemí Zoila Guzmán Lagunes, Blanca Margarita Cuata Domínguez, Salvador Zamora Zamora, Tristán Canales Najjar, Renato Josafat Molina Arias, Francisco Saracho Navarro, Rosa Guadalupe Chávez Acosta, Marco Antonio Gama Basarte, Víctor Manuel Silva Tejeda, Francisco Alberto Torres Rivas, Sofía del Sagrario de León Maza, María Eloísa Talavera Hernández, Arlette Ivette Muñoz Cervantes, Lluvia Flores Sonduk, Santiago Taboada Cortina, Brenda Velázquez Valdez, (rúbricas).

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, en materia de derechos de los usuarios de servicios de telecomunicaciones, a cargo de la diputada Ivonne Aracelly Ortega Pacheco, del Grupo Parlamentario del PRI, e integrantes de la Comisión de Comunicaciones

Las y los suscritos diputados federales de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados, integrantes de la Comisión de Comunicaciones, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta a consideración de esta Soberanía Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión en materia de derechos de los usuarios de servicios de telecomunicaciones, al tenor de la siguiente:

Exposición de Motivos

Uno de los logros alcanzados con la reforma constitucional y con la ley secundaria de telecomunicaciones y radiodifusión es, sin duda, plasmar los derechos de los usuarios de servicios de telecomunicaciones.

Para Álvarez González de Castilla, “los usuarios de los servicios de telecomunicaciones tiene derechos específicos en adición a aquellos de los cuales gozan los consumidores de otros bienes y servicios. Los usuarios de telecomunicaciones están en una situación desigual respecto de los proveedores de servicios de telecomunicaciones en atención a que el usuario tiene opciones limitadas para seleccionar al proveedor de telecomunicaciones y el proveedor generalmente tiene contratos de adhesión que el usuario no puede negociar, son contratos del tipo ´tómelo como está o déjelo´. De ahí la importancia de que los usuarios de telecomunicaciones sepan sus derechos y las autoridades estén capacitadas para suplir cualquier aspecto en la defensa de los derechos de los usuarios de telecomunicaciones.”1

En el contexto internacional, es un tema que ha recibido amplia atención de parte de las autoridades, como de la sociedad civil organizada.

En la Unión Europea, por ejemplo, estos derechos son recogidos en la Directiva 2002/22/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de Europa, del 07 de marzo de 2002, la cual fue modificada por la Directiva 2009/136/CE de los mismos órganos, del 25 de noviembre de 2009.

Así tenemos que respecto de los usuarios de servicios de telecomunicaciones, la Unión Europea considera que “los usuarios finales deben tener la capacidad de decidir los contenidos que desean enviar y recibir, así como de optar por los servicios, las aplicaciones y los soportes técnicos que deseen utilizar para tal fin, sin perjuicio de mantener la integridad y la seguridad de las redes y los servicios, Un mercado competitivo ofrecerá a los usuarios un amplio abanico de contenidos, aplicaciones y servicios. Las autoridades nacionales de reglamentación deben promover la capacidad de los usuarios de acceder a la información y distribuirla y de ejecutar aplicaciones y servicios de su elección...” 2

En el antiguo esquema que estuvo vigente hasta antes de la nueva ley de 2014 la PROFECO era la única instancia de auxilio y defensa de los usuarios de telecomunicaciones, y tenía un problema particular para defenderlos: Si bien algunas de las quejas de las personas se referían a cuestiones propias de la contratación de los servicios comerciales, otras se enfocan en temas como la calidad de los servicios de telecomunicaciones que los usuarios perciben en el día a día del uso de su servicio contratado.

Dado que este último tipo de quejas es más especializado y la PROFECO no contaba con el personal técnico calificado para determinar si las inconformidades de los usuarios se encontraban justificadas, muchas de ellas no lograban prosperar.

Esta necesidad de especialización, que es muy particular del sector telecomunicaciones, fue prevista en la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (en adelante LFTR), en donde se prevé un esquema de colaboración entre la PROFECO y el Instituto Federal de Telecomunicaciones (en adelante IFT), actuando éste último en su carácter de regulador exclusivo del sector, y trabajando de manera conjunta con la PROFECO en materia de derechos de los usuarios de telecomunicaciones.

Actualmente, tanto la PROFECO como el IFT han hecho un enorme esfuerzo para proteger y defender los intereses de los usuarios de servicios de telecomunicaciones. La PROFECO cuenta con una Subprocuraduría de Telecomunicaciones, creada por Decreto Presidencial del 24 de agosto de 2015, la cual a su vez cuenta con una Dirección General de Protección al Consumidor de Telecomunicaciones, y que se encargan de coordinarse con el IFT y con la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (en adelante SCT), con este objetivo.

Asimismo, la PROFECO y el IFT trabajan de manera conjunta en el establecimiento y operación de la plataforma “Soy Usuario”3 , la cual fue lanzada al público en julio de 2015. Esta plataforma acerca al público al conocimiento de sus derechos como usuarios de los servicios de telecomunicaciones, permitiéndoles tramitar sus quejas e inconformidades con los concesionarios que les brindan dichos servicios, fungiendo ambas instancias como intermediarias y asesoras de los usuarios. La plataforma también sirve como base para la elaboración del “Informe Estadístico Soy Usuario”, el cual es presentado trimestralmente por el IFT, que sirve como herramienta para determinar la cantidad y objeto de las quejas que los usuarios presentan, así como el seguimiento, conclusión y satisfacción del usuario en cuanto a la respuesta que se le ha dado.

De esta manera, es evidente el esfuerzo que tanto el poder legislativo como el ejecutivo, han venido realizando a favor de los usuarios de servicios de telecomunicaciones. Sin embargo, con la implementación de las reformas plasmadas en ley, también se abre una serie de ventanas de oportunidad, que permiten mejorar la calidad de la atención que las autoridades y los concesionarios le brindan a la ciudadanía.

Por ejemplo, los informes trimestrales estadísticos de la herramienta “Soy Usuario” que se han publicado desde su lanzamiento el 6 de julio de 2015 hasta el 30 de junio de 20164 , arrojan que en dicho periodo se han presentado un total de 9,240 inconformidades de los usuarios.

De este total se deriva que los dos principales motivos de los usuarios de servicios de telecomunicaciones para acudir ante las autoridades son:

Fallas en los servicios, con un total del 58% de las quejas (5,353), lo que incluye interrupciones, cortes y calidad inadecuada de los mismos; y

Cargos, saldos y bonificaciones, con un total del 13% de las quejas (1.193), principalmente por productos o servicios no solicitados, que pueden ser de telecomunicaciones, servicios financieros tales como créditos con bancos, la adquisición de productos electrodomésticos o muebles, e inclusive seguros de diversos tipos. En todos los casos, se ocupa al concesionario de telecomunicaciones como canal de cobro de los servicios.

Como se puede apreciar, la sumatoria del promedio porcentual de ambos servicios alcanza el 70% del total de las inconformidades de los usuarios. Sin embargo esta cifra, que estadísticamente es elevada, no refleja en su exactitud la dimensión real del problema al que nos enfrentamos, como lo veremos a continuación.

Debemos considerar que, según la Encuesta Nacional sobre Disponibilidad y Uso de Tecnologías de la Información (ENDUTIH) 20155 realizada por el INEGI, las cifras oficiales de suscriptores de servicios de telecomunicaciones son las siguientes:

Hogares con internet: 12 millones aprox. (39.2% del total de hogares, que es de alrededor de 40 millones de hogares).

Población según condición de uso de internet: 62.4 millones de personas sí usa Internet (57.4% de la población). Mientras que 46.3 millones no usan Internet (42.6% de la población).

Población según condición de uso de teléfono celular: 65.7 millones de personas tienen uno o más dispositivos (71.5% de la población), mientras que 26.2 millones no tienen dispositivo alguno (28.5% de la población).

Hogares con acceso a televisión de paga: 7.02 millones (46.8% del total de hogares con televisión, que es de 15 millones aproximadamente).

Por lo cual, si contrastamos el total de quejas que reporta la herramienta “Soy Usuario” (9,240) con el total de suscriptores de cualquiera de los diferentes servicios de telecomunicaciones que existen en el país, es evidente que la cifra de quejas no puede ser realista, ya que en el mejor de los casos, representaría apenas el 0.01% del total de suscripciones. Lo cual equivaldría a afirmar que los servicios de telecomunicaciones en el país tienen una tasa de satisfacción al cliente de 99.99%. Cifra que es completamente insostenible.

También es importante mencionar que no existen estadísticas oficiales ni tampoco extraoficiales que permitan determinar el número de veces que los servicios de telecomunicaciones son interrumpidos, la duración de los cortes en el servicio, la cantidad de usuarios afectados por evento, y la reparación en el daño que se les otorga. Esto, debido a que la actual LFTR no obliga a los concesionarios y autorizados a proporcionar dicha información a la autoridad reguladora.

De igual manera, la LFTR no establece la obligatoriedad de los concesionarios de telecomunicaciones de proporcionar al IFT la información estadística del número de quejas que reciben de sus usuarios, así como del trámite y solución que dan a las mismas, lo que impide al regulador conocer el estándar en la calidad de atención al cliente que los concesionarios tienen, y aún más importante, el estándar de satisfacción de los usuarios.

A todo esto se aúna el hecho que los usuarios de telecomunicaciones atraviesan por situaciones desagradables, retardos, demoras, pérdidas de tiempo y disgustos al momento de solicitar la cancelación de servicios que no solicitaron o de pedir el reembolso por el tiempo que sus servicios se interrumpieron, y dado que los concesionarios deciden discrecionalmente el tratamiento que dan a cada solicitud, los usuarios de telecomunicaciones se encuentran prácticamente desprotegidos frente a los concesionarios o autorizados.

Por lo que en las condiciones actuales es imposible saber a ciencia cierta el total real de usuarios mexicanos que se encuentran afectados o inconformes por los servicios de telecomunicaciones que reciben, lo cual brinda una enorme área de oportunidad que podemos aprovechar para proteger a los usuarios de los excesos cometidos por los concesionarios, al mismo tiempo que se generan estadísticas confiables que permitan medir los estándares reales de calidad en los servicios de telecomunicaciones.

Por tales razones, se propone la presente iniciativa, la cual tiene como objeto central reforzar las disposiciones legales vigentes en cuanto al rubro de los derechos de los usuarios de servicios de telecomunicaciones, a fin de alcanzar los siguientes objetivos:

En cuanto a la calidad en los servicios de telecomunicaciones, así como la prevención y atención de las fallas en los mismos, se pretende:

Introducir en la ley el concepto de que los servicios de telecomunicaciones deban prestarse bajo parámetros de operación continua y eficiente en beneficio de los usuarios. Esto a similitud de otros servicios estratégicos, como la energía eléctrica, por ejemplo.

Que los concesionarios deban monitorear en todo tiempo la calidad y continuidad de los servicios que ofrecen a los usuarios, a fin de poder detectar en tiempo real las fallas, interrupciones, cortes, y detrimento en la calidad de los mismos, y solucionarlos sin que exista necesidad que el usuario inicie un reporte.

En caso que el problema no sea factible de ser solucionado de forma inmediata y se requiera la interrupción del servicio, el concesionario estaría obligado a bonificar el equivalente en dinero al importe de la parte proporcional del tiempo en que el servicio fue interrumpido, de manera inmediata o de modo que se refleje en el siguiente estado de cuenta del usuario, sin que se requiera que el usuario realice acción alguna.

El IFT deberá expedir lineamientos normativos para definir los estándares que los concesionarios seguirán, a fin de hacer un monitoreo uniforme de sus servicios, así como un protocolo de actuación común para que los concesionarios detecten y solucionen las fallas en sus servicios, así como en su caso, para las bonificaciones que hagan a los usuarios.

Que los concesionarios estén obligados a presentar al IFT un reporte mensual y un reporte anual consolidado, en el que detallen el monitoreo que han hecho a sus servicios, así como el número de fallas presentadas, y la solución que se ha dado a las mismas.

En caso de incumplimiento de esta obligación, ya existen sanciones previstas en la LFTR por el incumplimiento en la presentación de reportes, informes y otros documentos.

Establecer a los concesionarios la obligatoriedad de que cada queja presentada por los usuarios, sea canalizada y solucionada a través de los mecanismos y plataformas institucionales del IFT.

Esto, con la finalidad que el regulador cuente con información de cada queja, y pueda supervisar con mayor precisión el estándar de calidad en la atención al cliente que los concesionarios tienen.

En todo caso de interrupción en los servicios, el concesionario estaría obligado a bonificar el equivalente en dinero al importe de la parte proporcional del tiempo en que el servicio fue interrumpido, de manera inmediata o de modo que se refleje en el siguiente estado de cuenta del usuario, sin que se requiera que el usuario realice acción alguna.

Exceptuando de esta disposición las situaciones en que la interrupción de los servicios obedezca a que el usuario ha caído en moratoria de pagos, o bien, que la vigencia de los servicios contratados se haya agotado.

Por lo que hace a los cobros y cargos indebidos que se hacen a los usuarios de servicios de telecomunicaciones, se busca prohibir a los concesionarios de telecomunicaciones fungir como canal de cobro de servicios que no estén directamente relacionados con su actividad principal como por ejemplo créditos con bancos, la adquisición de productos tales como electrodomésticos o muebles, e inclusive seguros de diversos tipos, tal como se mencionó anteriormente. Esto, teniendo en cuenta que el objeto por el cual se les concedió el título de concesión es prestar servicios de telecomunicaciones, no servicios financieros o de otro tipo.

De tal manera, se pretende reforzar el catálogo de derechos de los usuarios de telecomunicaciones, con el objetivo de asegurar que tanto los concesionarios como las autoridades implicadas en la tutela de sus derechos ofrezcan a la ciudadanía la mejor calidad de servicio y atención posibles, sin que esto implique una reducción en los derechos emanados de los títulos de concesión, o bien el otorgamiento de facultades invasivas de derechos para el órgano regulador.

Por todo lo anterior, someto a consideración de esta Honorable Asamblea el siguiente:

Proyecto de Decreto

Único . Se reforma el tercer párrafo del artículo Segundo y la fracción XIII del artículo 191, y se adiciona la fracción XXXVIII Bis al artículo Tercero, las fracciones X y XI al artículo 118, y los diversos 118 Bis, 118 Ter, 191 Bis, y 196 Bis, todos a la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, para quedar como sigue:

“Artículo 2. ...

...

El Estado, al ejercer la rectoría en la materia, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación y garantizará la eficiente prestación de los servicios públicos de interés general de telecomunicaciones y radiodifusión, y para tales efectos establecerá condiciones de operación continua y competencia efectiva en la prestación de dichos servicios.

...

Artículo 3. Para los efectos de esta Ley se entenderá por:

I a XXXVIII...

XXXVIII Bis. Operación continua: Prestación de los servicios públicos de interés general de telecomunicaciones y radiodifusión en condiciones tales que se garantice en todo momento que éstos no se vean interrumpidos, conforme a los criterios y márgenes de error que al efecto defina el Instituto, y salvo caso fortuito o fuerza mayor.

...

Artículo 118. Los concesionarios que operen redes públicas de telecomunicaciones deberán:

I a IX...

X. Garantizar la operación continua de los servicios que ofrezcan al público, para la cual deberán contar con sistemas de monitoreo ininterrumpido que les permitan detectar en tiempo real cualquier clase de falla o interrupción en los mismos, y solucionarla sin que sea necesaria solicitud alguna de los usuarios afectados.

XI. Bonificar a los usuarios el equivalente en moneda nacional al importe de la parte proporcional del tiempo en que el servicio sea interrumpido, de manera inmediata o de modo que se refleje en el siguiente estado de cuenta del usuario, sin que se requiera que éste último realice acción alguna. Quedan exceptuadas de esta disposición tanto la interrupción por situación de impago del usuario, como por el vencimiento en la vigencia de los servicios contratados.

Artículo 118 Bis. Los concesionarios o autorizados deberán reportar mensualmente al Instituto el resultado del monitoreo establecido en la fracción X del artículo 118, a fin que la autoridad supervise el adecuado cumplimiento de lo dispuesto en dicha fracción. Asimismo, deberán presentar un informe anual consolidado, el cual no podrá omitir el total de incidentes presentados, la atención que se ha dado a los mismos, y el tiempo de respuesta promedio en la atención a las fallas o interrupciones en el servicio.

Tanto el Instituto como los concesionarios o autorizados deberán mantener disponible al público en general las versiones públicas de los reportes mensuales y el informe anual consolidado a que se refiere este artículo, por medios electrónicos.

Artículo 118 Ter. El Instituto definirá las reglas, metodología y parámetros técnicos que los concesionarios o autorizados deberán seguir, incluyendo el margen de error razonable en la continuidad de los servicios, que permitan a los concesionarios cumplir con la obligación de operación continua a que refiere esta Ley.

Artículo 191. Los usuarios gozarán de los derechos previstos en esta Ley y en la Ley Federal de Protección al Consumidor, así como en las demás disposiciones aplicables.

Son derechos de los usuarios:

I a XI...

XIII. A la bonificación o descuento por fallas en el servicio o cargos indebidos, imputables al concesionario o autorizado, en el equivalente en moneda nacional al importe de la parte proporcional del tiempo en que el servicio sea interrumpido, de manera inmediata o de modo que se refleje en el siguiente estado de cuenta del usuario, sin que se requiera que éste último realice acción alguna. Quedan exceptuadas de esta disposición tanto la interrupción por situación de impago del usuario, como por el vencimiento en la vigencia de los servicios contratados.

...

Artículo 191 Bis. Los concesionarios o autorizados tendrán la obligación de resolver toda queja o solicitud de aclaración de sus respectivos usuarios a través de la plataforma tecnológica que al efecto mantengan en operación el Instituto y la PROFECO.

En caso que las quejas o peticiones de los usuarios se presenten mediante los mecanismos de atención al cliente de los concesionarios o autorizados, éstos deberán derivar canalizar las solicitudes a la plataforma tecnológica establecida por las autoridades, sin más trámite, y darle atención y solución por dicha vía, y sin perjuicio que los usuarios decidan ejercitar su derecho en la vía y forma que consideren conveniente a sus intereses.

Artículo 196 Bis. Los concesionarios o autorizados tendrán no podrán recibir pagos de bienes o servicios proporcionados por terceros, por lo que no podrán aplicar cargo alguno a sus usuarios bajo esta modalidad, y en todo caso, cada servicio recibido por el cliente distinto a los de telecomunicaciones, deberá facturarse por separado.

Tratándose de comercio electrónico y el uso de medios tecnológicos para la adquisición o contratación de bienes o servicios en los cuales el concesionario o autorizado funja como canal publicitario, se deberá redirigir al usuario al portal de consumo del proveedor en cuestión, quien en su caso deberá concretar la operación directamente con el usuario.”

ARTÍCULOS TRANSITORIOS

PRIMERO. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO. El Instituto contará con un plazo de ciento ochenta días contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto, para expedir las disposiciones normativas a que hace referencia el artículo 118 Ter.

TERCERO. Los concesionarios o autorizados contarán con un plazo de ciento ochenta días contados a partir de que el Instituto emita la normatividad a que hace referencia el artículo 118 Ter para hacer las adecuaciones necesarias que les permitan dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 118 fracción X, 191 Bis, y 196 Bis.

Notas:

1. Álvarez González de Castilla, Clara Luz: Derechos de los usuarios de telecomunicaciones. Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas. México, 2015. P. 25.

2. Directiva 2009/136/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo. Diario Oficial de la Unión Europea, 18 de diciembre de 2009. P. L337/14.

3. Consultar www.soyusuario.ift.org.mx

4. Para consultar el contenido íntegro de los informes, dirigirse al siguiente enlace electrónico: http://www.ift.org.mx/usuarios-y-audiencias/informes-estadisticos-soy-u suario

5. Para consultar el contenido íntegro de la Encuesta, referirse al siguiente enlace electrónico: http://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/63383/Resultados_ENDUTIH- Prensa_INEGI_rev_11032015.pdf

Palacio Legislativo de San Lázaro a 4 de octubre de 2016

Diputados: Ivonne Aracelly Ortega Pacheco, Francisco Alberto Torres Rivas, Marco Antonio Gama Basarte, María de la Paz Quiñones Cornejo, Lluvia Flores Sonduk, Brenda Velázquez Valdez, Víctor Manuel Silva Tejeda, Francisco Saracho Navarro, Francisco Xavier Nava Palacios, David Gerson García Calderón, Sofía del Sagrario de León Maza, Rosa Guadalupe Chávez Acosta, Cynthia Gissel García Soberanes, Carlos Gerardo Hermosillo Arteaga, Mario Machuca Sánchez, Noemí Zoila Guzmán Lagunes, Blanca Margarita Cuata Domínguez, Salvador Zamora Zamora, Arlette Ivette Muñoz Cervantes, Julieta Fernández Márquez, María Eloísa Talavera Hernández, Renato Josafat Molina Arias (rúbricas).

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, en materia de perspectiva de género, a cargo de la diputada Ivonne Aracelly Ortega Pacheco, del Grupo Parlamentario del PRI, e integrantes de la Comisión de Comunicaciones

Las y los suscritos diputados federales de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados, integrantes de la Comisión de Comunicaciones, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta a consideración de esta Soberanía Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, al tenor de la siguiente:

Exposición de Motivos

Antecedentes

Derivado del Pacto por México, en marzo de 2013 el Ejecutivo Federal y los Coordinadores de los Diputados del PAN, PRI, PRD y PVEM, con la firma de los Presidentes de sus respectivos partidos, enviaron, a la Cámara de Diputados, la Iniciativa de Reforma Constitucional en materia de Telecomunicaciones.

Lo anterior, con los objetivos de fortalecer los derechos vinculados con la libertad de expresión e información y el establecimiento del derecho al acceso a las tecnologías de la información y la comunicación, y a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluida la banda ancha; fomentar la competencia en televisión abierta y restringida, radio, telefonía fija y móvil, servicios de datos y telecomunicaciones en general, para asegurar la competencia efectiva en todos los segmentos; así como generar las condiciones que permitan incrementar sustantivamente la infraestructura y la obligación de hacer más eficiente su uso, en la idea de impactar positivamente y directamente el precio y en el aumento de la calidad de los servicios en beneficio de los usuarios1

Así, el 11 de Junio de 2013, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de telecomunicaciones y competencia económica, la cual atendió las principales demandas de los usuarios de los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión, fundamentalmente en lo referente a la reducción de los costos de los servicios, mayores opciones de contratación y mejores beneficios para toda la población.

Entre los aspectos más destacados de la citada reforma constitucional, destacan que su eje rector lo constituye el fortalecimiento de los derechos fundamentales, que amplían a todas las personas las libertades de expresión, acceso a la información y acceso a las tecnologías de la información, establecidos en el Artículo 6°, a saber, el derecho: al libre acceso a información veraz, plural y oportuna; a buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole por cualquier medio de expresión; de acceso a las tecnologías de la información y comunicación, así como a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluido el de banda ancha.

En razón de lo anterior, se establecieron obligaciones correlativas para la autoridad, tales como: garantizar el acceso a las tecnologías de la información y comunicación, así como a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluido el de banda ancha; garantizar a la población su integración a la sociedad de la información y el conocimiento, mediante una política de inclusión digital universal con metas anuales y sexenales; la inviolabilidad de la libertad de difundir opiniones, información e ideas, a través de cualquier medio; y la prohibición de establecer la previa censura, ni coartar la libertad de difusión.

Se ordena también que las telecomunicaciones sean servicios públicos de interés general, por lo que el Estado garantizará que sean prestados en condiciones de competencia, calidad, pluralidad, cobertura universal, interconexión, convergencia, acceso libre y continuidad; y que la radiodifusión será servicio público de interés general, por lo que el Estado garantizará que sea prestado en condiciones de competencia y calidad, y brinde los beneficios de cultura a toda la población, preservando la pluralidad y la veracidad de la información, así como el fomento de los valores de la identidad nacional.

Siguiendo la tendencia y prácticas internacionales, para promover la competencia y generar las condiciones que permitan contribuir para hacer efectivos los nuevos derechos, se crean la Comisión Federal de Competencia Económica (CFCE) y el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), como órganos reguladores constitucionales autónomos, independientes en sus decisiones y funcionamiento.

Para los efectos de la presente propuesta, resulta conveniente recordar que entre las facultades que la Ley Fundamental otorga al IFT, destacan: regular, promover y supervisar la radiodifusión y las telecomunicaciones; otorgar y revocar de concesiones en la materia (previa opinión no vinculante del Ejecutivo Federal); sancionar a los concesionarios; ser la autoridad en materia de competencia económica de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones; regular de forma asimétrica a los participantes en estos mercados con el objeto de eliminar eficazmente las barreras a la competencia y la libre concurrencia; imponer límites a la concentración nacional y regional de frecuencias, así como ordenar la desincorporación de activos, derechos o partes necesarias para asegurar su cumplimiento.

Posteriormente, el 14 de julio de 2014, se publicó en el Diario Oficial de la Federación laLey Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, cuyo objeto es “regular el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes públicas de telecomunicaciones, el acceso a la infraestructura activa y pasiva, los recursos orbitales, la comunicación vía satélite, la prestación de los servicios públicos de interés general de telecomunicaciones y radiodifusión, y la convergencia entre éstos, los derechos de los usuarios y las audiencias, y el proceso de competencia y libre concurrencia en estos sectores, para que contribuyan a los fines y al ejercicio de los derechos establecidos en los artículos 6o., 7o., 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”.

Con la publicación de la reforma integral (constitucional y legislación secundaria), así como con la instrumentación de diversas medidas presupuestarias y la ejecución de las correspondientes políticas públicas, los Poderes Ejecutivo y Legislativo desde su respectivo ámbito de competencia impulsaron una nueva arquitectura jurídica, institucional, regulatoria y de competencia en el sector de las telecomunicaciones y de la radiodifusión, bajo los principios de efectividad, certidumbre jurídica, promoción de la competencia, regulación eficiente, inclusión social digital, independencia, transparencia y rendición de cuentas.

EL SECTOR TELECOMUNICACIONES EN MÉXICO A TRES AÑOS DE LA REFORMA.

La reforma de telecomunicaciones dio sus mejores resultados rápidamente, lo que se ha reflejado no sólo en el desarrollo del sector, sino también en la economía de los ciudadanos así como en la recepción de mejores servicios. Para dar cuenta de lo anterior, es de mencionar que:

En Octubre de 2015, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, a través de la Subsecretaría de Comunicaciones, dio a conocer los avances en materia de telecomunicaciones, los cuales se encuentran disponibles en su página web, destacando que:2

Las nuevas condiciones derivadas de la reforma constitucional de telecomunicaciones han sido reconocidas por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), la cual en enero de 2015 informó que la regulación de MÉXICO era menos restrictiva y más favorable para el desarrollo de las telecomunicaciones.

En el informe global de tecnologías de la información 2015 del Foro Económico Mundial, México logró escalar 10 sitios en el índice de uso de las tecnologías de la información, pasando del lugar 79 al 69 entre más de 140 países.

Entre los avances y beneficios registrados en el sector telecomunicaciones destacan los siguientes:

Servicios de mejor calidad a menor costo: a partir de enero de 2015, las tarifas de larga distancia nacional ya no se cobran. Además, de enero de 2014 a agosto de 2015, de acuerdo al INEGI, los precios al consumidor de larga distancia internacional disminuyeron más de 40% y los del servicio de telefonía móvil cayeron 16%.

Los usuarios de telefonía celular pueden consultar su saldo de prepago sin costo y conservar su vigencia todo un año. Si existen fallas en el servicio o cobros indebidos, los usuarios tienen derecho a bonificaciones y la conexión móvil (roaming) en todo el país ya no tiene un costo adicional, lo cual implica un ahorro anual para los usuarios cercano a los 20 mil millones de pesos.

La transición a la televisión digital terrestre (TDT) posibilitará el cese de transmisión de señales analógicas de televisión a más tardar el 31 de diciembre de2015, y llevará a millones de familias de escasos recursos las ventajas de la televisión digital. A la fecha se han entregado cerca de 6.2 millones de televisores digitales y se han “apagado” señales analógicas en diversas ciudades del país, destacando Ciudad Juárez, Mexicali, Reynosa, Saltillo, Tijuana y Monterrey.

Estos resultados han convertido a México en el país más avanzado en la TDT en Latinoamérica y el que cumple con su transición en el lapso más corto registrado en el mundo.

Por lo que hace al objetivo de reducir la brecha digital, con el programa México conectado se aumentó la cobertura a nivel nacional de conectividad a internet de banda ancha en sitios públicos: escuelas, bibliotecas, centros de salud, centros comunitarios y espacios públicos. A agosto de 2015 se ha provisto la conectividad en 65 mil sitios, lo cual representó un incremento de más del 62% respecto de los 40 mil sitios provistos con conectividad a agosto de 2014.

En la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información 2015 que organiza la unión internacional de telecomunicaciones de las naciones unidas, celebrada en ginebra, suiza, se reconoció a México conectado otorgándole el premio como el mejor programa en su categoría en el mundo.

Entre 2012 y 2014 el sector mexicano de las telecomunicaciones creció el doble que la economía en su conjunto. Tan sólo en el primer semestre de 2015 la participación del PIB de telecomunicaciones en el PIB total nacional ascendió a 3.2%, la cifra más alta registrada en las mediciones trimestrales de la producción nacional.

Ahora bien, según datos de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), dados a conocer en diferentes medios de comunicación, en los primeros tres años de la reforma en telecomunicaciones, la inversión privada en el sector asciende a 164,000 millones de pesos. Hasta el 2015 se recibieron 6 mil 700 millones de dólares en inversión extranjera directa y se esperan 15 mil millones de dólares más en los próximos años.3 Conforme a los datos ofrecidos por el titular de SCT, antes de la reforma la Inversión extranjera directa del sector representaba menos del 1% respecto al total en la economía, hoy las telecomunicaciones son las que más inversión atraen al país, casi el 10% del total.

El Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), en su reporte “Las telecomunicaciones a tres años de la reforma constitucional”, destaca que hasta marzo de 2016, el 54% de la población en México cuenta con Internet móvil, en tanto que en el 2013 sólo el 23% tenía este servicio, y en el 2011 únicamente el 7%, lo que significa que en tres años se ha incrementado aproximadamente el 152%.4

Actualmente, existen más de 62 millones de usuarios de internet gracias al programa México Conectado el cual ofrece internet gratuito en cien mil sitios públicos principalmente en escuelas universidades y bibliotecas, y se estima que para 2020 esta cifra se incremente en poco más de 20 millones para llegar a 84 millones, lo que significará un avance importante en términos de desarrollo. Así mismo destaca que a casi tres añosde la reforma de telecomunicaciones y radiodifusión, la banda ancha móvil ha tenido un crecimiento importante.

De acuerdo con el Informe Visual NetworkingIndex (VNI) de Cisco para el año 2015, en 2020, en México habrá 368.5 millones de aparatos conectados a una red en comparación con los 225.5 millones de 2015; 43% de los aparatos en red serán por conexión móvil y los teléfonos inteligentes representarán 22% (80.7 millones) de todos los aparatos conectados en cinco años, comparados con el 20% (44.4 millones) del año pasado.5

Gracias a la liberación de la banda de 700 MHz se creará la Red Compartida la cual buscará llevar a todo el país servicios de internet y telefonía móvil a menor precio y mejor calidad prácticamente a todas las poblaciones incluso a las más aisladas. La Red Compartida es el primer proyecto de su tipo en el mundo que representa un atractivo para la inversión privada con alto impacto para los mexicanos. Se denomina compartida porque comercializará capacidad de infraestructura y servicios de telecomunicaciones a concesionarios y comercializadoras a un precio de hasta la mitad del actual buscando brindarlo en regiones donde ahora no existe y que surjan con ello más operadores que lo ofrezcan. La SCT prevé que la cobertura de la red compartida alcanzará a más del doble de mexicanos atendidos por las redes 4G que operan actualmente lo que significa que 40 millones de usuarios adicionales podrán aprovechar esta tecnología de comunicación móvil con lo cual se dará servicio a por lo menos 85% de nuestra población.6

Otro aspecto fundamental de la reforma de telecomunicaciones es que ha beneficiado la economía de los usuarios, de acuerdo con datos del INEGI, de 2014 a 2015, los precios al consumidor de larga distancia internacional disminuyeron 40.7%; los del servicio de telefonía móvil cayeron 30.5%; y los del servicio telefónico local fijo disminuyeron en 4.3%. Hay que recordar que como parte de la reforma, se eliminó el cobro de las llamadas de larga distancia nacional, lo que implica un ahorro anual para los usuarios de aproximadamente 20 mil millones de pesos.7 Además, se realizó la transición a la Televisión Digital Terrestre logrando con ello que el país entre a la llamada era digital siendo la primera nación de Latinoamérica en lograrlo.

Destaca en la encuesta nacional del INEGI sobre Disponibilidad y Uso de Tecnologías de la Información en los Hogares 2015(ENDUTIH) revela que 55.7 millones de personas son usuarios de una computadora y 62.4 millones utilizan internet en México Además de registrarse un incremento de 18.9 puntos en la disponibilidad de televisores digitales en los hogares con respecto a 2014.

En esta tesitura es de mencionar que de acuerdo con la Asociación Mexicana de Internet (AMIPCI),8 al cierre del 2015, había 65 millones de usuarios de Internet en nuestro país, con lo cual la penetración pasó de 51% a 59% de la población respecto del 2014. Así, en el marco de la celebración del Día del Internet, la AMIPCI dio a conocer el Estudio de Hábitos de los Usuarios de Internet en México, el cual reportó que los mexicanos dedican diariamente siete horas y 14 minutos a Internet: una hora y 32 minutos más que en el 2014. En cuanto al lugar de acceso a Internet, el hogar registra 87%, mientras que los dispositivos móviles presentan 52% y el acceso en lugares de trabajo, 38 %. Principalmente, la tecnología para acceder es: wifi contratada 84%, seguida del plan de datos contratados con el 27%, y wifi de lugares públicos 26%.Señala así mismo que tener acceso a Internet ha cambiado los hábitos de tres de cada cuatro internautas, se utiliza la vía online principalmente para escuchar música, ver películas, la formación y gestión de finanzas. Entre las principales actividades de los internautas mexicanos el acceso a redes sociales concentra el 80% de las actividades preferidas.

La AMIPCI señaló como las principales barreras para lograr un mayor acceso a Internet: una conexión lenta (30%); problemas técnicos con la compañía (26%); y los elevados costos (25%), aunque se han reducido los problemas de acceso, debido a que 38% de los internautas dijo que no ha sufrido ningún problema. En este marco el titular del Instituto Federal de Telecomunicaciones, destacó que en la actualidad prevalece no sólo una brecha generacional muy importante, sino también una brecha geográfica, por lo que los beneficios que ofrecen las tecnologías no están al mismo alce que los jóvenes y adultos o de una ciudad a otra.9

PROBLEMA

A pesar de los avances en la materia y de los indiscutibles beneficios de la reforma de telecomunicaciones, la brecha digital de género constituye en nuestros días un importante obstáculo que es necesario superar y atender desde el ámbito del Poder legislativo para alcanzar la igualdad sustantiva de las mujeres.

La brecha digital no sólo se refiere en la paridad en el número de las y los usuarios, los derechos de las mujeres necesariamente exigen que estas sean vistas más allá de sus estatus de usuarias-consumidoras, por lo que uno de los pendientes y retos del sector es incorporar la perspectiva de género en la materia, lo cual implica saber y entender: 1) cuántas mujeres realmente acceden al uso de nuevas tecnologías de la información y la comunicación; 2) cómo y qué medida están aprovechando las mujeres los beneficios de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, 3) cuáles son los incentivos que posibilitan a las mujeres capacitarse en el área de las telecomunicaciones; 4) qué medidas se están instrumentando para propiciar el acceso igualitario a espacios bien remunerados y de toma de decisiones dentro del sector; 5) si los contenidos contribuyen a construir una cultura de respeto a los derechos humanos de las mujeres o continúan reproduciendo prácticas violentas y discriminatorias; y 6) la necesidad de que existe información suficiente, relevante y pertinente en la materia desagregada por sexo.

Como ha señalado la UNESCO, “la infoexclusión no es sólo una cuestión de acceso y conectividad, sino también de contenido”. Lo cual, proviene tanto de la brecha de conocimiento como de la brecha digital, y está relacionada con barreras estructurales que hacen del Internet algo ajeno e inaccesible a grupos de población tradicionalmente excluidos.

Incorporar la perspectiva de género en el acceso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y comunicación, resulta fundamental a efecto de fomentar y acelerar el desarrollo incluyente.

Eliminar la brecha digital de género, significa construir un puente de oportunidades que permitan transformar las condiciones socioeconómicas de las mujeres y reducir otras brechas asociadas. En razón de lo cual, se considera necesario y pertinente, perfeccionar la norma jurídica, a efecto de eliminar las disparidades existentes, estableciendo mandatos expresos para:

Desarrollar estrategias y políticas públicas con enfoque de género en el ámbito de las telecomunicaciones;

Garantizar la accesibilidad y uso de las tecnologías de la información y comunicación a las mujeres;

Aumentar la capacitación sobre los medios digitales para las mujeres a efecto de eliminar la brecha digital de género;

Apoyar el desarrollo de contenidos, aplicaciones y servicios encaminados a satisfacer las necesidades de las mujeres;

Promover la inclusión de las mujeres en el sector de las telecomunicaciones tanto en el los ámbitos escolar, académico, laboral, y por supuesto, en la toma de decisiones;

Garantizar contenidos libres de discriminación y violencia hacia las mujeres, así como contenidos que divulguen y promuevan los derechos de las mujeres, de las niñas y adolescentes, los cuales abonen a la construcción de una cultura de respeto, inclusión e igualdad entre mujeres y hombres; y

Establecer la obligación de los entes públicos del sector de telecomunicaciones, así como del INEGI de generar y difundir datos estadísticos desglosados por género, así como contar con indicadores de género.

NORMATIVA Y POLÍTICAS PÚBLICAS

Internacional

La Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW),10 ratificada por México el 23 de marzo de 1981, establece en el artículo2°, inciso e, la obligación de tomar todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer practicada por cualquier persona, organizaciones o empresas.

La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belem Do Pará), ratificada por México el 19 de julio de 1998, en el artículo 8, inciso g, establece la obligación de adoptar políticas para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres, así como de alentar a los medios de comunicación a elaborar directrices adecuadas de difusión que contribuyan a erradicar la violencia contra la mujer en todas sus formas y a garantizar el respeto a su dignidad.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

El artículo 1º, establece que “En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.

[...]

Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas”.

El artículo 6º, ordena que “La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, la vida privada o los derechos de terceros, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado.

Toda persona tiene derecho al libre acceso a información plural y oportuna, así como a buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole por cualquier medio de expresión.

El Estado garantizará el derecho de acceso a las tecnologías de la información y comunicación, así como a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluido el de banda ancha e internet. Para tales efectos, el Estado establecerá condiciones de competencia efectiva en la prestación de dichos servicios.

[...]”

Ley General de acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia

El Artículo 9, fracción XXII. Bis, establece que será considerada como discriminación, “la falta de accesibilidad en el entorno físico, el transporte, la información, tecnología y comunicaciones, en servicios e instalaciones abiertos al público o de uso público”.

Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión 11

El artículo 2, estable que: “Las telecomunicaciones y la radiodifusión son servicios públicos de interés general. En la prestación de dichos servicios estará prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas...”.

El último párrafo del artículo 3, señala que: “En relación a los principios sobre no discriminación, perspectiva de género e interés superior de laniñez, se atenderá a las definiciones que para tal efecto se establecen en las leyes correspondientes”.

El artículo 43, establece que, “El Instituto contará y deberá establecer un sistema de servicio profesional que evalúe, reconozca la capacidad, desempeño, experiencia de sus servidores públicos y procurará la igualdad de género. Dicho sistema deberá ser aprobado por el Pleno a propuesta del Comisionado Presidente”.

El artículo 67 establece que, “Las concesiones para uso social comunitaria, se podrán otorgar a organizaciones de la sociedad civil que no persigan ni operen con fines de lucro y que estén constituidas bajo los principios de participación ciudadana directa, convivencia social, equidad, igualdad de género y pluralidad”. Así mismo que, “Las concesiones para uso social indígena, se podrán otorgar a los pueblos y comunidades indígenas del país de conformidad con los lineamientos que emita el Instituto y tendrán como fin la promoción, desarrollo y preservación de sus lenguas, su cultura, sus conocimientos promoviendo sus tradiciones, normas internas y bajo principios que respeten la igualdad de género, permitan la integración de mujeres indígenas en la participación de los objetivos para los que se solicita la concesión y demás elementos que constituyen las culturas e identidades indígenas”.

El artículo 71, ordena que “[...] Al otorgar las concesiones el Instituto deberá establecer que en la prestación de los servicios se encuentra prohibido establecer privilegios o distinciones que configuren algún tipo de discriminación y tratándose de personas físicas estará prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas”.

Por lo que respecta a los derechos de los usuarios, el artículo 91 establece en la fracción XIV que, “En la prestación de los servicios de telecomunicaciones estará prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas”.

En cuanto al derecho de información, de expresión y de recepción de contenidos a través del servicio público de radiodifusión y de televisión y audio restringidos, el artículo 222, mandata que, “Las autoridades en el ámbito de su competencia promoverán el respeto a los derechos humanos, el principio del interés superior de la niñez, a fin de garantizar de manera plena sus derechos, así como la perspectiva de género”.

El artículo 223, señala en su fracción VII que “La programación que se difunda a través de radiodifusión o televisión y audio restringidos, en el marco de la libertad de expresión y recepción de ideas e información, deberá propiciar [...] La igualdad entre mujeres y hombres”.

El artículo 226, fracción XIII establece que “A efecto de promover el libre desarrollo armónico e integral de niñas, niños y adolescentes, así como contribuir al cumplimiento de los objetivos educativos planteados en el artículo 3o. constitucional y otros ordenamientos legales, la programación radiodifundida dirigida a este sector de la población deberá [...] promover el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia”.

En el artículo 246, fracción VI se ordena que, “En la publicidad destinada al público infantil no se permitirá [...] mostrar conductas que promuevan la desigualdad entre hombres y mujeres o cualquier otra forma de discriminación”.

El artículo 256 en su fracción II, establece como derecho de las audiencias: “Recibir programación que incluya diferentes géneros que respondan a la expresión de la diversidad y pluralidad de ideas y opiniones que fortalezcan la vida democrática de la sociedad”. En la fracción VII que: “En la prestación de los servicios de radiodifusión estará prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas”. En tanto que en la fracción IX que, “El respeto de los derechos humanos, el interés superior de la niñez, la igualdad de género y la no discriminación”.

Finalmente es de señalar que, el artículo transitorio TRIGÉSIMO SEXTO, prevé que: “El Instituto Federal de Telecomunicaciones dentro de los 180 días posteriores a la entrada en vigor del presente Decreto, deberá realizar los estudios correspondientes para analizar si resulta necesario establecer mecanismos que promuevan e incentiven a los concesionarios a incluir una barra programática dirigida al público infantil en la que se promueva la cultura, el deporte, la conservación del medio ambiente, el respeto a los derechos humanos, el interés superior de la niñez, la igualdad de género y la no discriminación”.

Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 12

El Plan Nacional de Desarrollo en el aparatado denominado México Próspero, Objetivo 4.5. Democratizar el acceso a servicios de telecomunicaciones, señala que: “Mejorar el acceso a las tecnologías de la información y la comunicación, así como los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión, cumple un doble propósito. Por una parte, son actividades económicas que producen insumos estratégicos para el incremento de la productividad de las empresas en México. Por otro lado, son instrumentos que propician el fortalecimiento de los derechos fundamentales de las personas, lo que representa el eje rector de la Reforma de Telecomunicaciones”.

Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2013-2018 12

Entre lo más destacado y vinculado al tema que nos ocupa en el Programa Sectorial de referencia, podemos destacar lo siguiente:

Se señala en la Estrategia 4.3, denominada “Incentivar la cobertura de las TIC, para detonar un desarrollo más equitativo de toda la población y reducir las brechas”, la realización de las siguientes acciones: “Ampliar la cobertura social, para disminuir la brecha digital en México; Fortalecer la red nacional de centros comunitarios de capacitación y educación digital; Continuar y ampliar la Campaña Nacional de Inclusión y Apropiación Digital, en apoyo a la política de Agenda Digital; y Promover que la población que habita en zonas rurales incorpore tecnología digital y adopte servicios de telecomunicaciones de forma cotidiana”.

En la Estrategia 5.4: “Establecer un sistema de desarrollo del capital humano que fortalezca las capacidades del personal”, señala una serie de acciones al interior de las dependencias del sector a efecto de: “Desarrollar protocolos y códigos de conducta para que los prestadores de servicios atiendan a las mujeres sin discriminación o misoginia; Eliminar el lenguaje sexista y excluyente en la comunicación gubernamental escrita y cotidiana a través de talleres de capacitación y concientización; Proporcionar talleres de capacitación y concientización en materia de perspectiva de género; Promover que en las imágenes y en los eventos públicos haya una participación sustantiva de mujeres; Incorporar la perspectiva de género en los proyectos regulatorios; y Difundir en la APF códigos de conducta en contra de la discriminación hacia las mujeres y en favor del lenguaje incluyente.

En el aparatado denominado Perspectiva de Género del citado Programa, a la letra se establece que “Alcanzar la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres y erradicar la violencia contra las mujeres en la sociedad mexicana, exige transformar a profundidad, estructuralmente, las diversas formas de relaciones de género imperantes que generan desigualdades entre mujeres y hombres, y reconocer que la población femenina tiene los mismos derechos que los varones, lo cual impide que se les margine, discrimine, segregue, excluya o violente. Por ello, los retos de la transversalidad de género para México son: lograr la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres; eliminar la violencia contra las mujeres y hacer un cambio cultural donde las personas se reconozcan y respeten, donde hombres y mujeres se vean, se traten y se conciban como pares; y donde prevalezca una cultura de derechos humanos, igualdad y no discriminación que permita la construcción de una sociedad inclusiva con una ciudadanía participativa”.

El Objetivo 6, denominado “Incorporar las políticas de igualdad de género en los tres órdenes de gobierno y fortalecer su institucionalización en la cultura organizacional”. Establece en la Estrategia 6.2: “Promover la igualdad de género en las oportunidades y resultados de la democracia y el desarrollo político”, las siguientes líneas de acción: Desarrollar medidas y acciones a favor de la paridad de género en los cargos públicos (Promover el acceso equitativo a las vacantes de puestos de mando). Así mismo la Estrategia 6.3: “Orientar y promover la integración de la igualdad de género en el diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas”, señala como líneas de acción: Promover acciones afirmativas en los programas sectoriales, regionales, institucionales y especiales, acordes con el PROIGUALDAD.

En cuanto a la Alineación del Programa al PND, textualmente señala que: “En concreto, la estrategia transversal de Perspectiva de Género contiene su propio marco normativo de aplicación general como la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, así como los compromisos internacionales firmados por México en materia de género como la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Belém do Pará)”.

En México 48.9% de los usuarios de internet son mujeres y 51.1% hombres, es decir, no es representativa la brecha de acceso por género. Sin embargo, las mujeres migrantes tradicionalmente sufren discriminaciones de carácter económico, étnico y de género.

Por lo que respecta a la brecha digital se establece que, “...es muy probable una brecha digital en este subgrupo, aun cuando no se refleje en las estadísticas. Ésta es la principal razón, por la que México implementó un portal de ayuda enfocado a la mujer migrante, mismo que obtuvo un premio en el Foro Mundial de la Sociedad de la Información 2013”.

En el apartado denominado “Transformación del Sector, se señala que, “para su operación, el Sector Coordinado cuenta con un capital humano de más de 59 mil trabajadores (65.2% hombres y 34.8% mujeres), distribuidos en 31 unidades administrativas centrales y 31 centros SCT, 2 órganos desconcentrados y 28 entidades paraestatales (6 organismos descentralizados, 21 empresas de participación estatal mayoritaria y 1 fideicomiso). La SCT, a su vez, tiene a su cargo cientos de inmuebles distribuidos en todo el país, cuya situación jurídica, estado de conservación y funcionalidad, en algunos casos, no es óptima”.

Ahora bien, en la estrategia 4.2 “Fomentar el desarrollo de servicios y contenidos digitales, que impulsen la educación, bienestar y desarrollo socioeconómico de la población”, se establece como estrategia transversal el “Impulsar la participación de las mujeres en el sector emprendedor rural por medio de la asistencia técnica”.

Finalmente, la información aquí vertida nos compromete a enfatizar que como podemos observar existen muy pocas referencias, acciones, objetivos y estrategias explícitas que incorporen la perspectiva de género en el ámbito de las telecomunicaciones, particularmente en sus ámbitos de mayor trascendencia y que contribuyan a eliminar la brecha digital de género.

Estrategia Digital Nacional 14

La Estrategia Digital Nacional es el Plan de Acción que El Ejecutivo Federal está implementando con el objetivo de “construir un México Digital en el que la tecnología y la innovación contribuyan a alcanzar las grandes metas de desarrollo del país”.

Dentro de dicha Estrategia, nace el 26 de abril “Código X”, de acuerdo la Coordinadora de la Estrategia,15 “es una innovadora iniciativa que busca articular diferentes esfuerzos para que se promueva la participación creciente de niñas y mujeres en las TIC”, dicha iniciativa se realiza de manera conjunta con organizaciones de la sociedad civil, industria, academia y otras instancias de gobierno. Asimismo, en el marco del Día Internacional de las Niñas y las Mujeres en las TIC señaló que la iniciativa “Código X” impulsará un esquema de mentorías basado en la metodología del programa Talentum-Mujeres del CIDE.

Durante la presentación de “Código X”, la coordinadora mencionó que @prende.mx, es el órgano desconcentrado encargado de promover la incorporación de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación en el proceso de enseñanza aprendizaje, realiza pilotos con los dispositivos entregados en 15 entidades para promover la adopción de las TIC en niñas. Los resultados de estos pilotos son considerados en la nueva propuesta curricular.

Destaca que la titular de la Estrategia Nacional, señaló que,“en México la tecnología puede y va a empoderar a las mujeres. Indicó que a nivel mundial, solamente el 17% de los cargos ministeriales son ocupados por mujeres. De las 100 compañías de tecnología más grandes del mundo, sólo 6 cuentan con una mujer en cargos de dirección y sólo una de cada cinco especialistas en el área de tecnología, son mujeres. Ello nos ejemplifica el gran reto que tenemos para impulsar una mayor participación de las mujeres en las TIC”.

En este mismo evento, en su intervención, la Subsecretaria de Comunicaciones y Transportes, resaltó “lo innovador de la iniciativa “Código X” ya que ayuda a romper con la brecha digital y de género”.

Por su parte, la Dra. Juliette Bonnafé, de ONU Mujeres, señaló que cerca del 90% de los empleos formales necesitarán conocimiento de las TIC.Y que, “En la ciencia y tecnología las mujeres en todo el mundo constituyen menos del 10% del personal en los centros de innovación”. Por ello, esgrimiendo el lema de: “Por un Planeta 50-50 en 2030: Demos el paso para la igualdad de género”, ONU Mujeres promueve una gran alianza para involucrar a los gobiernos, la sociedad civil, el sector privado y convocando a mujeres y hombres de cada país, de cada ciudad, de cada comunidad para lograr la plena participación de las mujeres en la política, la economía, la educación, la cultura y las tecnologías de la información.

Durante su intervención, el Presidente Nacional de CANIETI, dijo “No se me ocurre mejor manera de celebrar el Día de las Niñas en las TIC que poniendo en marcha este enorme esfuerzo de sociedad, industria, gobierno y academia, para que cada día haya más mujeres en el sector y con el que hoy, el tema de la inclusión de las mujeres en las telecomunicaciones se vuelve una política pública a nivel nacional”.

En esta tesitura, la Directora del Centro de Cultura Digital, señaló que en el Centro de Cultura Digital, se dedican principalmente a incentivar el uso crítico y creativo de la tecnología para la producción cultural, por lo que cuentan con un programa dedicado a niñas y mujeres, donde se enfocan en transformar etiquetas de género que impiden a las niñas y jóvenes educarse en áreas TIC a través de clases de electrónica, programación y radio por internet.

Código X

En el sitio web oficial de Código X,16 se encuentra la siguiente información que consideramos relevante para los efectos que nos ocupan:

En primer término, es de señalar que se encuentra un apartado denominado: “Ámbito nacional: programas y proyectos”, en cuya infografía destaca que: el 14% de las mujeres elijen carreras de ciencias, ingeniería y construcción. De las y los estudiantes de educación superior el 7% son estudiantes de carreras en TIC y el 15 de ingenierías. La presencia de mujeres en las TICs es de menos del 20%. En cuanto al uso del internet las mujeres representan el 37% y los hombres el 41%: Por lo que respecta a los usuarios de un total de 44%, 50.1 son hombres y 49.9 mujeres.

Convenio SEGOB -CIRT

El 11 de julio de 2016, la Secretaría de Gobernación y la Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión (CIRT) firmaron el Convenio por la Igualdad de Género y el Combate a la Violencia Contra las Mujeres en los Medios de Comunicación,17 cuyo objeto es realizar “acciones de concertación para promover la sensibilización a medios de comunicación en temas de no discriminación e igualdad de género, así como el combate a la violencia contra las mujeres, y las niñas, para el diseño de medidas de protección y autoprotección de mujeres periodistas, así como para promover entre la población campañas de amplio alcance para difundir información y fomentar la conciencia acerca de los derechos humanos de grupos en situación de discriminación, las mujeres y las niñas sin distinción ni discriminación alguna, impulsando una cultura social y política basada en la equidad, reciprocidad y el respeto a las diferencias”:

Es de señalar que, dentro de los compromisos conjuntos de las partes se encuentra el de “promover la elaboración conjunta de una estrategia de información, educación y comunicación orientada a estimular la presentación de una imagen equilibrada de las mujeres y las niñas y de las múltiples funciones que ellas desempeñan en la sociedad, así como impulsar la perspectiva de igualdad de trato y eliminar todo tipo de prácticas discriminatorias”. De igual forma, la partes se comprometen “a fomentar la participación en pie de igualdad en las responsabilidades familiares, mediante campañas que hagan hincapié en la igualdad de género y en la exclusión de los estereotipos basados en el género de los papeles que desempeñan las mujeres y los hombres dentro de la familia y la sociedad y que difunda información tendiente a eliminar todas las formas de violencia contra la mujer”.

Lo anterior, de acuerdo a los antecedentes del Convenio, debido “a la complejidad del fenómeno, el combate a la discriminación y la violencia de género es una responsabilidad que debe ser compartida entre gobiernos, organismos internacionales, sociedad civil y, sobre todo, medios de comunicación, los cuales juegan un papel prioritario en esta labor, al contribuir al cambio de estereotipos de género que afectan a hombres y mujeres, y al promover un entorno propicio para el fortalecimiento de los derechos humanos”.

CONSIDERACIONES

Tal y como lo expresamos en el aparatado donde se expone el problema, al cual la presente propuesta pretende contribuir para su solución, la realidad de las mujeres mexicanas en el ámbito de la TICs, nos obliga a reflexionar sobre seis elementos centrales: 1) cuántas mujeres realmente acceden al uso de nuevas tecnologías de la información y la comunicación; 2) cómo y en qué medida están aprovechando las mujeres los beneficios de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, 3) cuáles son los incentivos que posibilitan a las mujeres capacitarse en el área de las telecomunicaciones; 4) qué medidas se están instrumentando para propiciar el acceso igualitario a espacios bien remunerados y de toma de decisiones dentro del sector; 5) si los contenidos contribuyen a construir una cultura de respeto a los derechos humanos de las mujeres o continúan reproduciendo prácticas violentas y discriminatorias; y 6) la necesidad de que existe información suficiente, relevante y pertinente en la materia desagregada por sexo.

Para analizar de la forma más completa posible los planteamientos esgrimidos anteriormente, a continuación se presenta diversa información que permitirá una mejor comprensión de la problemática planteada a la luz de distintos elementos.

Bajo el anterior orden de ideas, en primera instancia debemos precisar que existe total coincidencia en que, es necesario fomentar y acelerar el desarrollo incluyente, con el objetivo de eliminar la brecha digital de género, sustituyéndola en una ventana de oportunidad para transformar las condiciones socioeconómicas de las mujeres y reducir otras brechas asociadas.18

Los beneficios de la reforma de Telecomunicaciones y los avances tecnológicos deben beneficiar a las mujeres, es decir, es necesario visibilizar en la norma su derecho de acceder a las oportunidades, así como la obligación de posibilitarles el acceso.

Resulta relevante señalar que, en México existe una sustancial brecha de género en los cinco componentes de una economía basada en el conocimiento identificados por la Fundación Este País: 1) desempeño económico; 2) marco institucional y orientación al exterior; 3) sistema de innovación dinámico; 4) educación y recursos humanos calificados, y 5) infraestructura de tecnologías de la información y las comunicaciones.19

Ahora bien, de acuerdo al Índice Global de Brecha de Género, la adopción de tecnologías de la información y comunicación ha crecido considerablemente en México, sin embargo, en lo que respecta a la evolución de penetración de teléfonos inteligentes, así como el uso y acceso a las tecnologías de la información y comunicación existe aún una brecha de género. Por ejemplo: el 30.4% de las mujeres tienen acceso a servicios de telefonía móvil pero no cuentan con un dispositivo inteligente, lo cual limita su acceso a una multiplicidad de servicios y conocimientos. Además, las mujeres que sí tienen dispositivos inteligentes por falta de capacitación no utilizan al máximo sus ventajas (especialmente en servicios avanzados, como es el caso de Internet móvil).

En tal virtud, diversas organizaciones “han establecido cinco áreas críticas de acción que buscan cerrar aún más la brecha digital a nivel internacional, las cuales son: desarrollar estrategias y políticas con enfoque de género; garantizar el acceso a las tecnologías de la información y comunicación por las mujeres y las niñas; aumentar la enseñanza para capacitar a las niñas y mujeres en los medios digitales, para apoyar el desarrollo de contenidos, aplicaciones y servicios que satisfagan necesidades de las mujeres; promoción de las mujeres en el sector de la tecnología; y establecer asociaciones entre múltiples interesados”.20

En este sentido, es preciso reconocer y poner como elemento preponderante de la presente propuesta que el fortalecimiento de una sociedad del conocimiento necesariamente requiere de una revaloración de éste como otra forma de capital. Como ha sido reconocido tanto en el ámbito nacional como internacional, “el crecimiento exponencial del conocimiento tiende a producir brechas entre aquellos que tienen acceso al conocimiento y aquellos que no. Dos terceras partes de la población analfabeta mundial son mujeres (UNESCO, 2005). En los países en desarrollo, en promedio, una de cada dos mujeres no sabe leer. Esta brecha básica para acceder al conocimiento afecta severamente la capacidad de un país de actualizar el conocimiento, especialmente en áreas que se encuentran en constante cambio. Lo anterior, solo se puede lograr si existe un compromiso, acompañado de políticas concretas, dirigido a reducir las disparidades entre mujeres y hombres”.21

Conforme al documento titulado: México y las Sociedades del Conocimiento. Competitividad con Igualdad de Género, el cual es el resultado de la mesa de diálogo “Género y Competitividad en México”, entre mujeres líderes de opinión, representantes de gobierno, sector empresarial, academia y sociedad civil, publicado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, en nuestro país, algunos programas sociales han tenido resultados positivos en la reducción de la brecha de género en el ámbito educativo. Sin embargo, la falta de políticas integrales ha impedido que se creen vínculos entre este tipo de programas y los que promuevan el acceso de las mujeres a otros ámbitos cruciales para la competitividad y la sociedad del conocimiento.

Como ha señalado la UNESCO, y ha quedado establecido líneas atrás, “la infoexclusión no es sólo una cuestión de acceso y conectividad, sino también de contenido”. Lo cual, proviene tanto de la brecha de conocimiento como de la brecha digital, y está relacionada con barreras estructurales que hacen del Internet algo ajeno e inaccesible a grupos de población tradicionalmente excluidos.

Bajo esta tesitura, es de tomar en consideración que el acceso restringido de las mujeres a la educación técnica y científica limita su acceso a nuevas tecnologías; el rápido desarrollo de tecnologías, contra el acceso que las mujeres tienen a las mismas podría obstaculizar su plena participación en un nuevo contexto económico basado en el conocimiento, limitando su acceso tanto a la educación, como a la capacitación y desde luego a un empleo bien remunerado, generando un círculo desafortunado que limitará el desarrollo de todas sus potencialidades y dificultara el acceso a las oportunidades así como al disfrute de los beneficios del desarrollo tecnológico y económico.

En el ámbito de la educación superior, si bien existe paridad de género, ésta se considera como relativa, ya que existe una sub representación de las mujeres en las áreas de estudio como la ingeniería y la tecnología, lo cual se puede explicar de acuerdo con los especialistas, en parte, por los prejuicios socio culturales preexistentes. En otras palabras, la sociedad y las propias mujeres asumen que no tienen las atribuciones “naturales” requeridas para estas carreras orientadas a las denominadas ciencias duras donde se requiere capacidad de abstracción, racionalidad, etc. Aunado a ello, el propio mercado laboral ha insertado distorsiones económicas que inhiben la participación de las mujeres, ya que histórica y culturalmente, el costo de reproducción social ha recaído sobre las mujeres, lo cual ha impedido una adecuada y efectiva inserción laboral, generando segmentación ocupacional y brechas salariales entre hombres y mujeres.22

De acuerdo a un estudio en la Universidad Nacional Autónoma de México, sobre estudiantes de licenciatura mujeres y hombres en la generación 1997–2001 en diversas carreras, las cifras reflejan que en términos porcentuales las áreas de estudio con más mujeres son educación y humanidades, ciencias de la salud, ciencias sociales y administrativas. En el área de ingeniería y tecnología las mujeres constituyen sólo el 31% de la matrícula.23 Lo cual, a juicio de los investigadores, pone de manifiesto la carencia de incentivos en la formación de las mujeres en áreas prioritarias para una sociedad del conocimiento.

En la primera encuesta 2016 “Usuarios de Servicios de Telecomunicaciones”, podemos observar que si bien más del 50% de los usuarios encuestados fueron mujeres, los hallazgos encontrados no revelan una encuesta realizada con enfoque de género. Los datos arrojados señalan por ejemplo, patrones de uso y necesidades por rango de edades, pero no por género.

El 13 de mayo de 2016, el INEGI publicó “ESTADÍSTICAS A PROPÓSITO DEL DÍA MUNDIAL DE INTERNET (17 DE MAYO)”,24 destacando que:

Al segundo trimestre de 2015, el 57.4% de la población de seis años o más en México, se declaró usuaria de Internet.

El 70.5% de los cibernautas mexicanos tienen menos de 35 años.

El 39.2% de los hogares del país tiene conexión a Internet.

62.4 millones de personas Sí usa internet (57.4%) y que 46.3 millones No usa (42.6%).

El uso de Internet está asociado al nivel de estudios; entre más estudios, mayor uso de la red.

La obtención de información y la comunicación son las principales actividades realizadas en Internet.

77.7 millones de personas usan celular y dos de cada tres usuarios cuentan con un teléfono inteligente (Smartphone).

Cómo podemos observar únicamente la información publicada está desagregada por rangos de edad y para algunos componentes por grado de escolaridad, incluso por regiones pero no por género. La estadística difundida para el día mundial del internet, en México no mereció ninguna consideración por género.

Por lo que respecta a la ENCUESTA NACIONAL SOBRE DISPONIBILIDAD Y USO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN EN LOS HOGARES 2015,25 también publicada por el INEGI en marzo de 2016, podemos observar que: 55.7 millones de personas son usuarios de una computadora y 62.4 millones utilizan Internet en México. Al considerar el uso de las TIC por género, los resultados mostraron una participación equitativa entre mujeres y hombres: 49.2 y 50.8% en el uso de computadora, y de 49.4 y 50.6% en el de Internet, respectivamente:

Si bien es cierto que los datos anteriores revelan de alguna forma equidad en el uso de las TICs, también lo es, que no arrojan datos sobre la calidad, cantidad y condiciones del uso.

De acuerdo a una nota publicada en el periódico El Universal, la directora senior del programa “Mujeres Conectadas” de GSMA señaló que 1.6 millones de mujeres en México no tienen acceso a telefonía celular, de las cuales 2% se encuentran en zonas urbanas y 26% en zonas rurales. Por lo que hace a los servicios, destacó que la brecha del uso de llamadas o el envío de mensajes de texto no es tan extenso como en el caso del internet a través de teléfonos móviles, donde el 68% de las mujeres con celular tienen acceso a internet móvil, comparado con el 74% de los hombres. Al respecto la subsecretaria de la SCT Mónica Aspe señaló que la diferencia de acceso a las TICs se acentúa entre las mujeres en pobreza y en zonas rurales.26

Con motivo del Día Internacional de la Mujer, el 8 de marzo del 2015, el periódico La Jornada, publicó una nota titulada: “Mujeres a la zaga en uso de tecnologías de la información”,27 en la cual se señala que de acuerdo a un análisis de The Competitive Intelligence Unit (CIU), que “aunque la brecha en el acceso a computadoras e Internet entre hombres y mujeres en México se cerró en la década pasada, las mujeres continúan estando en desventaja frente a los hombres, ya que éstas hacen un uso de tecnologías de la información y comunicación que requieren menor destreza tecnológica y grado de especialización”. De igual manera destaca que, si bien conforme a los datos de la más reciente Encuesta en Hogares sobre Disponibilidad y Uso de las Tecnologías de la Información (ENDUTIH) no existe una diferencia significativa por género entre los internautas mexicanos, de acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “además de la brecha digital que implica el mero acceso a la tecnología, existe otra que se relaciona con las habilidades digitales que los individuos cuentan para aprovechar los dispositivos y servicios de telecomunicaciones y ésta tiene que ver con las asimetrías en niveles educativos y productivos”.

En esta misma línea, es de señalar que Expansión publicó en su portal de noticias, en abril de 2016 en el marco del Día de las Niñas en las Tecnologías de la Información y Comunicación, organizado por la Unión Internacional de Telecomunicaciones, una nota titulada, “las mujeres mexicanas avanzan lento en el uso de tecnologías de la información. En México, todavía se enfrentan a barreras socioeconómicas y culturales que impiden su integración plena a las tecnologías”.28 En dicha nota destaca que la ingeniera María Lizárraga, titular de la Unidad de Medios y Contenidos Audiovisuales del Instituto Federal de Telecomunicaciones, es de las pocas mujeres en esta institución y afirma que culturalmente hay que enfrentar al machismo en México; “tenemos que enseñar a las niñas que ellas pueden crear su futuro, y que su futuro va a ser lo que ellas construyan”. Por su parte, Gabriel Sosa Plata, académico y analista de medios de comunicación, señalara que “tradicionalmente, las familias mexicanas, sobre todo los padres, no motivan a sus hijas a desempeñar estas carreras, porque existen prejuicios”. En este orden de ideas, se precisa que en México la brecha digital de género, entendida como la participación en los servicios de tecnologías de la información y comunicación, se ha reducido, pero aún persisten “barreras socioeconómicas y culturales que inciden negativamente sobre las mujeres”, de acuerdo al análisis de The Competitive Intelligence Unit, el cual señala que “aún queda camino por recorrer para homologar completamente el uso y acceso a las tecnologías de la información y comunicación en general”.

El periódico El Financiero, publicó en julio de 2015 que, la Inseguridad abre la brecha de género digital en México.29 De acuerdo con un estudio de la GSMA, las mujeres temen adquirir dispositivos tecnológicos por temor a que éstos sean robados, ser víctimas de acoso y spam; de ahí que en nuestro país la brecha digital de género implica que existan 1.6 millones de mujeres sin dispositivos móviles más que los hombres con acceso a estos equipos. En tanto, para América Latina la brecha es de 9 millones con 149 millones de mujeres sin móviles y a nivel global asciende a 202 millones (14 por ciento más que el número de hombres sin teléfonos); las cuales suman mil 700 millones de mujeres, con base en un estudio realizado en 11 países.

La nota en comentada en el párrafo inmediato anterior, refiere que Shireen Santosham, gerente senior del programa Mujeres Conectadas de la GSMA, durante su participación en el III Congreso Latinoamericano de Telecomunicaciones, señaló que “todos los problemas de acceso se comparten entre mujeres y hombres, sin embargo las mujeres los recienten de forma mucho más aguda. En el caso de temor al acoso un número 10 por ciento superior de mujeres que de hombres lo reportó”. Así mismo refiere que Mónica Aspe, subsecretaria de Comunicaciones de la SCT, durante el panel de mujeres conectadas, refirió que “la misión de fomentar el acceso a las TICs para las personas se vuelve aún más difícil cuando son mujeres. Vemos que se reproducen desigualdades preexistentes en la sociedad y la tecnología no es tan neutral al género por estas razones ancestrales”.

El periódico La Jornadapublicó el 7 de marzo de 2016 que, “en México 69.6 por ciento de las mujeres cuentan con dispositivos móviles de telecomunicaciones, contra 71.4 por ciento de los hombres, con lo que se observa que avanza la reducción de la brecha digital de género, señaló la consultoría TheCompetitiveIntelligenceUnit (The-CIU). Sin embargo, acotó, 30.4 por ciento de los artefactos que usan las mujeres no son teléfonos inteligentes (smartphones), con lo que se ven limitadas en el aprovechamiento de los servicios. Destacó que la penetración del servicio de banda ancha móvil entre las mujeres es de apenas 26.5 por ciento, contra 28 por ciento de hombres, por lo que “a pesar del acercamiento de las mujeres a Internet, aún representa una desventaja significativa frente a los hombres”. La consultoría aseguró que las mujeres de niveles socioeconómicos alto y bajo poseen menos teléfonos inteligentes que los varones, mientras quelas de estrato medio tienen el mismo número de aparatos que los hombres de su nivel socioeconómico. En tanto, la agencia especializada en telecomunicaciones GSMA identificó que las mujeres, no sólo de México, sino de países en desarrollo, enfrentan cinco obstáculos para poseer y utilizar teléfonos móviles: el costo de los dispositivos; la calidad de la red y la cobertura; seguridad; niveles de confianza con los agentes y operadores, y la “competencia técnica”, que se traduce en falta de alfabetización digital.”30

Como bien se señala Paul Tarín, en su artículo publicado en Infotecarios, 31 “[...] tratar desde un panorama de género la brecha digital debe ir más allá de la medición del acceso de las mujeres a las TIC’s. Podemos ir incluso a la observación de la participación de las mujeres en el sector de las TIC’s, para pensar más bien en un sentido de equidad y no únicamente de igualdad. Por ello resulta interesante referirnos a la instrucción especializada en tecnologías de las mujeres y a su participación en el plano laboral para conocer los avances en términos de equidad de género. [...] Aún más allá de sólo identificar puntos que resultan totalmente acordes con las circunstancias de las TIC’s en relación al género, existen ciertas propuestas para mitigar la distancia, como las que mencionan Gil-Juarez: la exposición de experiencias y modelos femeninos en el ámbito de las TIC a niñas y jóvenes; la disposición de herramientas, currículos y métodos de enseñanza de las TIC que resulten amigables para niñas y jóvenes; la ruptura visual de la informática, particularmente en estereotipos masculinos asociados a la profesión; la colaboración con docentes en distintos niveles educativos para la divulgación y el enrolamiento en el campo de la Informática; la formación de programas de tutoría y promoción de políticas para el involucramiento de mujeres en el ámbito académico y laboral de las TIC; estrategias de reclutamiento temprano mediante jornadas (girls’ day) para dar a conocer a mujeres jóvenes los estudios en el ámbito. [...] En este sentido es posible destacar la importancia del contexto social y cultural como contribución a la reducción de la brecha digital de género, desde raíz, para un desarrollo social no solamente para las tecnologías, sino para aspirar a una sociedad más equitativa”.

El nuevo Informe sobre Derechos Digitales de las Mujeres, elaborado por la Fundación World Wide Web con el apoyo de la Agencia Sueca de Cooperación para el Desarrollo Internacional (Sida, por su nombre en inglés), contiene interesantes elementos dentro de sus hallazgos, los cuales son de tomar en cuenta para nuestro país en la propuesta que nos ocupa, tales como:32

Los recientemente adoptados Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas incluyen un importante compromiso de utilizar las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) para fomentar el empoderamiento de la mujer, así como un compromiso de conectar a internet a las personas de los países menos desarrollados para 2020. Sin embargo, hasta el momento, los datos sobre la “brecha digital” entre mujeres y hombres en el uso de internet y otras TIC han sido escasos.

Las mujeres tienen 50% menos probabilidades de estar conectadas que los hombres en el mismo grupo de edad y con niveles similar de educación e ingreso familiar.

Las mujeres tienen las mismas probabilidades que los hombres de tener un teléfono celular propio, pero tienen tres veces menos posibilidades que los hombres de similar edad, nivel educativo y posición económica de usar sus teléfonos para acceder a internet.

Los impulsores socioeconómicos más importantes de la brecha de género en el acceso a las TIC son la educación y la edad. Según el ingreso, las mujeres con algún tipo de educación media o que han completado la educación media tienen seis veces más probabilidades de estar en internet que las mujeres con educación básica o menos.

La manera en que las personas usan internet, una vez quese han conectado, también está fuertemente influenciada por las desigualdades fuera de la red.

Las brechas de género sobre cómo los hombres y las mujeres usan internet son significativas, pero no tan grades como las desigualdades de género en el acceso a internet. En otras palabras, una vez que las mujeres entran a internet, se estrecha la brecha entre mujeres y hombres usuarios en términos de empoderamiento digital. El desafío de la política es hacer crecer la minoría de mujeres que usan internet, y expandir su voz y opciones a una mayoría, tanto a través de la ampliación del acceso como enfrentando las barreras que impiden el empoderamiento de las mujeres.

En particular, las mujeres que son activas en la vida política y ciudadana “fuera de la red” no solamente tienen más probabilidades de estar conectadas, sino también tienen tres veces más probabilidades (según nivel de educación, edad e ingreso) de usar internet para expresar opiniones en asuntos importantes o polémicos que otras mujeres. Necesitamos entender mejor esta sinergia entre la voluntad fuera y dentro de la red con el fin de aprender cómo se pueden superar las normas de género que silencian a las mujeres en ambos terrenos.

Ahora bien, siguiendo el informe sobre Derechos Digitales citado anteriormente, resulta de fundamental relevancia conocer aunque sea de manera sintética sus principales conclusiones destacando que: “No vamos a cumplir con los Objetivos de Desarrollo Sostenible sobre el acceso universal a internet y empoderamiento de las mujeres a través de las TIC a menos que se diseñe específicamente una política de tecnología para enfrentar y superar las excesivas desigualdades de género, educación e ingreso [...]”.

Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ante la persistencia de la brecha de género en inclusión digital en los países de América Latina y el Caribe, durante el Foro “Impactando hoy para un futuro mejor”, señaló que:33 “La brecha de género en inclusión digital existe en países con distintos niveles de desarrollo y tiene su explicación en la persistencia de las relaciones de género y los estereotipos culturales. [...] Las TIC requieren activos complementarios. Mientras no se atienda por medio de políticas específicas, es decir, mediante una acción positiva, estímulos fiscales y capacitación innovadora- no se puede pensar en romper las brechas y la segmentación que muestran los datos. [...]Desde el punto de vista de la igualdad de género, una buena política de TIC debiera atender la inserción laboral de las mujeres entendiendo que para ellas se genera un círculo virtuoso entre acceso al mercado de trabajo, uso de herramientas TIC y autonomía económica.[...]Las mujeres solo podrán participar cabalmente de la sociedad de la información si logran acceder a profesiones relacionadas con las principales disciplinas y puestos de trabajo que constituyen su base, es decir, las carreras tecnológicas, ingenierías y matemáticas, entre otras...”

Ante lo anterior, es claro que como señala Esther Pineda, los esfuerzos deben dirigirse a la incorporación de las mujeres más allá de su papel de consumidoras, sino también en la generación de empleos técnicos y mejor remunerados y la implementación de las telecomunicaciones para desarticular los estereotipos de género, por lo que es necesario promover desde la generación de contenidos el acceso equitativo de las mujeres a carreras profesionales técnicas y a puestos de decisiones tradicionalmente dominados por hombres, generar imágenes y contenidos que erradiquen los estereotipos, y respondan a las necesidades e intereses de las mujeres desde el principio de igualdad.34

Para abonar a lo antes expresado, es pertinente mencionar que, “Una Agenda Transformadora en la Región para el Futuro que Queremos”, documento publicado en 2013 por ONU-Mujeres,35 señala a la letra que: “las TICs constituyen hoy un soporte imprescindible y transversal del conjunto de la actividad económica, política, cultural y social, además de conformar un sector productivo en sí mismo”. Así mismo, destaca que estas tecnologías pueden ser aliadas para alcanzar la igualdad y servir como base para el análisis de la interacción que pudiera existir entre la brecha social y la brecha digital de género, partiendo de que el acceso de las mujeres al uso de las TICs es un elemento que resulta indispensable para acceder a oportunidades en un contexto de desarrollo tecnológico sumamente dinámico. De ahí que, “economía, bienestar y tecnologías son dimensiones claves e interconectadas a tener en cuenta para el diseño de políticas públicas de igualdad de género que respondan de una manera ambiciosa e innovadora a los desafíos que presenta la sociedad actual”.

En junio de 2015 se llevó a cabo en México el Foro Internacional Género, Medios, Tic y Periodismo. A 20 Años de la Plataforma de Beijing, el cual tuvo como eje central el acceso a internet como derecho fundamental de las mujeres. En dicho evento, la agencia de noticias CIMAC recoge la postura deAnita Gurumurthyfundadora de la organización IT forChange (Tecnologías de la Información para el Cambio) quien señaló que “el internet, así como toda las herramientas informáticas, son un bien público que debe ser democratizado y pensado desde la perspectiva de género, ya que su uso adecuado impulsa el empoderamiento de las mujeres”.36

En suma, el cabal ejercicio del derecho de las mujeres al internet y otras tecnologías de la información, permite a su vez el ejercicio de otros derechos. Incluso, precisamente por las desigualdades en el acceso al conocimiento, muchas mujeres ignoran cuáles son sus derechos, el marco jurídico existente que los garantiza y los mecanismos para su aplicación. 37

Es fundamental que las mujeres se apropien de las tecnologías de la información y la comunicación para ejercer una ciudadanía informada y plena. De ahí la importancia de contar con estadística en el área de las telecomunicaciones, particularmente que revele los datos que cobran especial relevancia para corregir las desigualdades existentes y reducir la brecha digital de género.

Reflexionar sobre TIC se igualdad de género, es hacerlo sobre la incorporación de las mujeres en los procesos de cambio y desarrollo sostenible del país. En consecuencia habremos de asumir que la consolidación de la sociedad del conocimiento implica diversos retos y nuevas oportunidades de participación igualitaria de las mujeres, lo cual contribuirá a una mayor productividad y crecimiento económico.

La evidencia producida por la realidad, la instrumentación de políticas públicas y el reconocimiento expreso de los funcionarios públicos sobre la problemática que nos ocupa, sugiere la necesidad de impulsar desde la ley acciones que tomen en cuenta el impacto de la desigualdad de género en las telecomunicaciones, considerándolas en su sentido más amplio. Es claro que la brecha digital más importante está relacionada con las habilidades necesarias para obtener todos los beneficios del acceso, lo cual afecta fundamentalmente a las mujeres.

Es razón de lo anterior, consideramos fundamental realizar reformas y actualizaciones a la legislación vigente, particularmente a la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión y dar así continuidad al importante proceso que inició la “Reforma de Telecomunicaciones” aquí citada, y propiciar nuevamente desde el ámbito del Poder Legislativo importantes transformaciones estructurales y culturales, teniendo como instrumento fundamental a la Ley, el cual pueda no sólo acompañar, sino fortalecer y dar continuidad a las política públicas que ya están en marcha.

De ahí que, se reitera como objetivo principal de la presente Iniciativa, el Incorporar la perspectiva de género en el acceso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y comunicación, a efecto de eliminar la brecha digital de género y posibilitar el acceso de las mujeres a las oportunidades que permitan transformar sus condiciones socioeconómicas y reducir otras brechas asociadas.

Estamos convencidos que el entramado legal e institucional resultante de la Reforma de Telecomunicaciones, así como sus beneficios, deben ser la base que permita cerrar la brecha digital existente para las mujeres, y poder así desarrollar estrategias y políticas públicas con enfoque de género en el ámbito de las telecomunicaciones; garantizar la accesibilidad y uso de las tecnologías de la información y comunicación a las mujeres; aumentar la capacitación sobre los medios digitales para las mujeres de todas las edades; apoyar el desarrollo de contenidos, aplicaciones y servicios encaminados a satisfacer las necesidades de las mujeres; promover la inclusión de las mujeres en el sector de las telecomunicaciones tanto en los ámbitos escolar, académico, laboral, y por supuesto, en la toma de decisiones; garantizar contenidos libres de discriminación y violencia hacia las mujeres, así como contenidos que divulguen y promuevan los derechos de las mujeres, de las niñas y adolescentes, los cuales abonen a la construcción de una cultura de respeto, inclusión e igualdad entre mujeres y hombres; y establecer la obligación de los entes públicos del sector de telecomunicaciones de generar y difundir datos estadísticos desglosados por género, así como contar con indicadores de género.

PROPUESTA

1.- En lo que hace a las definiciones, amplía los diferentes principios y conceptos necesarios para incorporar la perspectiva de género a la norma, por lo que se agregan a los de no discriminación y perspectiva de género ya establecidos, los de respeto a la dignidad humana de las mujeres, libertad de las mujeres, acciones afirmativas, igualdad de género, igualdad sustantiva y transversalidad, así como lo referente a la violencia contra las mujeres, como modalidades de violencia y discriminación contra la mujer.

A efecto de armonizar el marco conceptual y evitar interpretaciones disímbolas sobre los conceptos y principios señalados, se establece expresamente que las definiciones atenderán a los que se establecen en la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

2.- Precisa que para el ejercicio de sus atribuciones corresponde al Instituto Federal de Telecomunicaciones realizar por sí mismo, a través o en coordinación con las dependencias y entidades competentes, así como con instituciones académicas y los particulares, la investigación y el desarrollo tecnológico en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, la capacitación y la formación de recursos humanos en estas materias bajo los principios de no discriminación e inclusión, para lo cual, deberá diseñar y ejecutar los programas necesarios y acciones afirmativas, a efecto de erradicar la sub representación de las mujeres en las materias antes señaladas con el propósito de alcanzar la igualdad sustantiva.

3.- Establece que el Instituto Federal de Telecomunicaciones, deberá realizar las acciones necesarias para contribuir, en el ámbito de su competencia, a promover la accesibilidad de las mujeres a las tecnologías de la información y comunicación, incluidas la banda ancha e internet, con el objetivo de reducir la brecha digital en sus aspectos cualitativos y cuantitativos.

En cuanto a la accesibilidad de las mujeres, prevé que los concesionarios y autorizados promoverán el acceso de las mujeres a la banda ancha e internet, aquellos cuyo objeto sea desarrollar contenidos, aplicaciones y servicios, procurarán satisfacer las necesidades de las mujeres con el objetivo de reducir la brecha digital en sus aspectos cualitativos y cuantitativos.

Se prevé además que el incumplimiento de estos lineamientos, se sancionará con multa por el equivalente de 1% hasta 3% de los ingresos del concesionario o autorizado.

4.- Establece que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en coordinación con el Instituto Federal de Telecomunicaciones y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, definirá y publicará los indicadores que permitan medir la evolución de los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión en todo el territorio nacional, para lo cual, incorporarán además de las metodologías reconocidas internacionalmente que permiten la medición del progreso y la comparación internacional, la perspectiva de género.

Así mismo que los concesionarios involucrados en los programas de cobertura social, estarán obligados a reportar a la Secretaría los datos que permitan cuantificar el avance de los programas de cobertura social, los cuales, en los casos que corresponda estarán desagregados por género.

5.- Señala expresamente que corresponde a la Secretaría de Gobernación establecer lineamientos específicos que regulen la publicidad pautada, los cuales aseguren el respeto a los derechos humanos y la dignidad de las mujeres, así como supervisar que la programación esté libre de estereotipos sexistas y discriminatorios e incorpore un lenguaje incluyente, no fomente ningún tipo violencia o discriminación hacia las mujeres y que contribuya al fortalecimiento de una cultura de respeto a los derechos humanos y la dignidad de las mujeres. Para lo cual, atenderá a las recomendaciones y opiniones del Instituto Nacional de las Mujeres.

6.- Incorpora al Instituto Nacional de las Mujeres, atendiendo a los fines y objetos de su creación, estableciendo que le corresponde la promoción, protección y difusión de los derechos de las mujeres y de las niñas consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los tratados internacionales ratificados por México, en particular los derechos humanos y libertades fundamentales de las mujeres en los ámbitos de las telecomunicaciones y la radiodifusión; impulsar la incorporación de la perspectiva de género en los ámbitos de las telecomunicaciones y la radiodifusión; concertar y suscribir acuerdos de colaboración con el Instituto y los Concesionarios sobre proyectos que beneficien a las mujeres; actuar como órgano de consulta, capacitación y asesoría de la Secretaría de Gobernación, el Instituto y los Concesionarios, en materia de igualdad sustantiva y derechos humanos de las mujeres, cuando así lo requieran; así como difundir, dar seguimiento y evaluar que la programación y la publicidad pautada esté libre de estereotipos sexistas y discriminatorios e incorporen un lenguaje incluyente, no fomenten ningún tipo de violencia o discriminación hacia las mujeres y que contribuyan al fortalecimiento de una cultura de respeto a los derechos humanos y la dignidad de las mujeres.

7.- Establece que la programación que se difunda a través de radiodifusión o televisión y audio restringidos, deberá propiciar la igualdad entre mujeres y hombres, así como el respeto a los derechos humanos y la dignidad de las mujeres; así como un lenguaje no sexista y discriminatorio hacia las mujeres.

8.- Señala que la programación radiodifundida dirigida a niñas, niños y adolescentes, deberá informar y orientar sobre los derechos humanos de las mujeres, así como promover el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia.

Además que, en la publicidad destinada al público infantil no se permitirá mostrar conductas que promuevan la desigualdad entre hombres y mujeres o cualquier otra forma de discriminación y violencia.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, sometemos a consideración del H. Pleno de la Cámara de Diputados la presente Iniciativa con Proyecto de

DECRETO

ÚNICO.- Se reforma el último párrafo del artículo 3; se adiciona la fracción XXXI Bis y se reforma la fracción XXXVII del artículo 15; se adiciona una fracción VIII al artículo 145; se reforma el segundo párrafo de la fracción XIV del artículo 177; se reforma el artículo 212; se reforma la fracción X del artículo 217; se adiciona un artículo 219 BIS; se reforman las fracciones VII y IX del artículo 223; se reforma la fracción XIII del artículo 226; se reforma la fracción VI del artículo 246; y se adiciona la fracción I BIS, al apartado B) del artículo 298, todos de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Para quedar de la manera siguiente:

Artículo 3. Para los efectos de esta Ley se entenderá por:

I a LXXI ...........................

En relación a los principios sobre no discriminación, perspectiva de género, respeto a la dignidad humana de las mujeres, libertad de las mujeres, acciones afirmativas, igualdad de género, igualdad sustantiva y transversalidad, así como lo referente a la violencia contra las mujeres, modalidades de violencia, discriminación contra la mujer e interés superior de la niñez, se atenderá a las definiciones que para tal efecto se establecen en la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, y la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, y los instrumentos internacionales ratificados por el Estado mexicano, respectivamente.

Artículo 15. Para el ejercicio de sus atribuciones corresponde al Instituto:

I a XXXI ..................................

XXXI Bis. Realizar las acciones necesarias para contribuir, en el ámbito de su competencia, a promover la accesibilidad de las mujeres a las tecnologías de la información y la comunicación, incluidas la banda ancha e internet, con el objetivo de reducir la brecha digital de género en sus aspectos cualitativos y cuantitativos.

XXXII a XXXVI........................

XXXVII. Realizar por sí mismo, a través o en coordinación con las dependencias y entidades competentes, así como con instituciones académicas y los particulares, la investigación y el desarrollo tecnológico en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, la capacitación y la formación de recursos humanos en estas materias bajo los principios de no discriminación e inclusión, para lo cual, deberá diseñar y ejecutar los programas necesarios y acciones afirmativas, a efecto de erradicar la sub representación de las mujeres en las materias antes señaladas con el propósito de alcanzar la igualdad sustantiva;

XXXVIII a LXIII....................

Artículo 145. Los concesionarios y autorizados que presten el servicio de acceso a Internet deberán sujetarse a los lineamientos de carácter general que al efecto expida el Instituto conforme a lo siguiente:

I a VII.......................

VIII. Accesibilidad de las mujeres. Los concesionarios y autorizados promoverán el acceso de las mujeres a la banda ancha e internet, aquellos cuyo objeto sea desarrollar contenidos, aplicaciones y servicios, procurarán satisfacer las necesidades de las mujeres con el objetivo de reducir la brecha digital en sus aspectos cualitativos y cuantitativos.

Artículo 177. El Instituto será el encargado de crear, llevar y mantener actualizado el Registro Público de Concesiones en el cual se inscribirán:

I a XIII..............

XIV. ........................

Para estos efectos el Instituto participará en el Consejo Consultivo Nacional del Sistema Nacional de Información Estadística y Geografía; asesorará y solicitará a dicho Consejo la generación de indicadores en materia de telecomunicaciones y radiodifusión con perspectiva de género; y proporcionará la información que obre en sus registros administrativos para la creación y actualización de los indicadores respectivos;

XV a XXII .........................

Artículo 212. La Secretaría en coordinación con el Instituto y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, definirá y publicará los indicadores que permitan medir la evolución de los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión en todo el territorio nacional, siguiendo en la medida de lo posible y sin que se entienda limitativo, las metodologías reconocidas internacionalmente que permiten la medición del progreso y la comparación internacional, e incorporarán la perspectiva de género. Estos indicadores tendrán por objetivo cuantificar el avance de los programas de cobertura social y de conectividad en sitios públicos.

Los concesionarios involucrados en los programas de cobertura social, estarán obligados a reportar a la Secretaría los datos que permitan cuantificar el avance de los programas de cobertura social, los cuales, en los casos en que corresponda estarán desagregados por género y, en su caso, el cumplimiento de las obligaciones adquiridas. La Secretaría dará seguimiento al cumplimiento de los concesionarios o autorizados a los compromisos adquiridos en los programas respectivos y el Instituto sancionará el incumplimiento de los concesionarios o autorizados a las obligaciones de cobertura social o cobertura universal que les hubiere establecido.

Artículo 217. Corresponde a la Secretaría de Gobernación:

I a IX......................

X. Establecer lineamientos específicos que regulen la publicidad pautada en la programación destinada al público infantil, a fin de asegurar los valores y principios a que se refiere el artículo 3o. de la Constitución, el respeto a los derechos humanos y la dignidad de las mujeres, así como supervisar que la programación esté libre de estereotipos sexistas y discriminatorios e incorpore un lenguaje incluyente, no fomente ningún tipo violencia o discriminación hacia las mujeres y que contribuya al fortalecimiento de una cultura de respeto a los derechos humanos y la dignidad de las mujeres. Para lo cual, atenderá a las recomendaciones y opiniones del Instituto Nacional de las Mujeres, y

XI..........................................

............................................

Artículo 219 BIS. Corresponde al Instituto Nacional de las Mujeres:

I. La promoción, protección y difusión de los derechos de las mujeres y de las niñas consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los tratados internacionales ratificados por México, en particular los derechos humanos y libertades fundamentales de las mujeres en los ámbitos de las telecomunicaciones y la radiodifusión;

II. Impulsar la incorporación de la perspectiva de género en los ámbitos de las telecomunicaciones y la radiodifusión bajo el principio de transversalidad;

III. Concertar y suscribir acuerdos de colaboración con el Instituto y los Concesionarios sobre proyectos que beneficien a las mujeres;

IV. Actuar como órgano de consulta, capacitación y asesoría de la Secretaría de Gobernación, el Instituto y los Concesionarios, en materia de igualdad sustantiva y derechos humanos de las mujeres, cuando así lo requieran;

V. Difundir, dar seguimiento y evaluar que la programación y la publicidad pautada esté libre de estereotipos sexistas y discriminatorios e incorporen un lenguaje incluyente, no fomenten ningún tipo violencia o discriminación hacia las mujeres y que contribuyan al fortalecimiento de una cultura de respeto a los derechos humanos y la dignidad de las mujeres.

Artículo 223. La programación que se difunda a través de radiodifusión o televisión y audio restringidos, en el marco de la libertad de expresión y recepción de ideas e información, deberá propiciar:

I a VI ....................

VII. La igualdad entre mujeres y hombres, así como el respeto a los derechos humanos y la dignidad de las mujeres;

VIII...................................

IX. El uso correcto del lenguaje, incluido un lenguaje no sexista y discriminatorio hacia las mujeres.

............................

Artículo 226. A efecto de promover el libre desarrollo armónico e integral de niñas, niños y adolescentes, así como contribuir al cumplimiento de los objetivos educativos planteados en el artículo 3o. constitucional y otros ordenamientos legales, la programación radiodifundida dirigida a este sector de la población deberá:

I a XII....................

XIII. Informar y orientar sobre los derechos de las mujeres, así como promover el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia;

XIV a XV...................................

......................

.......................

Artículo 246. En la publicidad destinada al público infantil no se permitirá:

I a V...............

VI. Mostrar conductas que promuevan la desigualdad entre hombres y mujeres o cualquier otra forma de discriminación y violencia;

VII a VIIII..................................

Artículo 298. Las infracciones a lo dispuesto en esta Ley y a las disposiciones que deriven de ella, se sancionarán por el Instituto de conformidad con lo siguiente:

A)...........

B) Con multa por el equivalente de 1% hasta 3% de los ingresos del concesionario o autorizado por

I..........

I Bis.- No cumplir con los lineamientos de carácter general que expida el Instituto en materia de no discriminación, inclusión y accesibilidad para las mujeres.

II...............

III...............

IV..............

C)..............

D)..............

E)..............

Transitorios

Único. El presente decreto entrará en vigor al siguiente día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas:

1 http://pactopormexico.org/reforma-telecomunicaciones/

2 http://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/61246/avances-_telecomuni caciones-2015-octubre.pdf

3 http://www.elfinanciero.com.mx/empresas/mexico-recibio-mil-mdd-en-ied-e n-telcos-tras-reforma-sct.html

4 http://www.ift.org.mx/sites/default/files/contenidogeneral/
unidad-de-competencia-economica/a3aniosdelareforma-espanol.pdf

5 http://eleconomista.com.mx/tecnociencia/2016/06/07/2020-habra-89-millon es-usuarios-internet-mexico

6 http://www.elfinanciero.com.mx/opinion/mexico-con-importantes-avances-e n-comunicacion-digital.html

7 http://eleconomista.com.mx/industrias/2016/06/14/ip-ha-invertido-164000 -mdp-tras-reforma-telecom

8 http://eleconomista.com.mx/industrias/2016/05/18/mexicanos-mas-conectad os-mayor-tiempo

9 Ídem

10 http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/text/sconvention.htm

11 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFTR_090616.pdf

12 http://pnd.gob.mx/wp-content/uploads/2013/05/PND.pdf

13 http://www.sct.gob.mx/fileadmin/banners/Programa_Sectorial_de_Comunicac iones_y_Transportes.pdf

14 https://www.gob.mx/mexicodigital/

15 https://www.gob.mx/mexicodigital/prensa/codigox-nace-para-impulsar-la-i nclusion-de-ninas-en-las-tic-29928

16 www.gob.mx/codigox (consultado 3 de agosto de 2016)

17 https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/112384/
Convenio_de_Concertaci_n_SEGOB-CONAVIM-CIRT__firmado_11-Jun-16_.pdf

18 https://www.unocero.com/2016/03/07/mexico-rompiendo-la-brecha-digital-d e-genero/

19 http://archivo.estepais.com/inicio/historicos/174/20_suplemento_mexico% 20ante%20el%20reto.pdf

20 https://www.unocero.com/2016/03/07/mexico-rompiendo-la-brecha-digital-d e-genero/

21México y las Sociedades del Conocimiento. Competitividad con Igualdad de Género. PNUD México, 2010.

22 Ibídem 18

23 Ibídem 19

24 http://www.inegi.org.mx/saladeprensa/aproposito/2016/internet2016_0.pdf

25 http://www.inegi.org.mx/saladeprensa/boletines/2016/especiales/especial es2016_03_01.pdf

26 http://www.eluniversal.com.mx/articulo/cartera/negocios/2015/07/16/
en-mexico-sin-acceso-celular-16-millones-de-mujeres

27 http://www.jornada.unam.mx/2015/03/08/economia/025n3eco

28 http://expansion.mx/carrera/2016/04/28/
las-mujeres-mexicanas-avanzan-lento-en-el-uso-de-tecnologias-de-la-informacion

29 http://www.elfinanciero.com.mx/empresas/inseguridad-abre-brecha-de-gene ro-digital-en-mexico.html

30 http://www.jornada.unam.mx/2016/03/08/sociedad/032n3soc
http://www.infotecarios.com/brecha-digital-perspectiva-genero/

31 http://www.infotecarios.com/brecha-digital-perspectiva-genero

32 http://webfoundation.org/nuevo-informe-derechos-digitales-de-las-mujere s/

33 http://www.cepal.org/es/comunicados/persiste-brecha-de-genero-en-inclus ion-digital-en-paises-de-la-region

34 https://estherpinedag.wordpress.com/2013/08/25/las-telecomunicaciones-d esde-una-perspectiva-de-genero/

35 http://www.unwomen.org/es/digital-library/publications/2013/11/
a-transformative-goal-in-the-region-for-the-future-we-want

36 http://www.cimacnoticias.com.mx/node/69892

37 Ibídem pág 44

Dado en el Palacio Legislativo a 4 de octubre de 2016.

Diputada Ivonne Aracelly Ortega Pacheco (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes del Seguro Social, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, y del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, a cargo de la diputada Ana Georgina Zapata Lucero, del Grupo Parlamentario del PRI

La suscrita, Ana Georgina Zapata Lucero, diputada federal a la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6o., fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta asamblea iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de las Leyes del Seguro Social, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, y del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Resguardada tras la intimidad de los hogares, la violencia de género constituía un tema del que se hablaba poco, fuera por vergüenza o resignación; una práctica lamentablemente común, pero que laceraba la vida de familias y el desarrollo de personas, sin que para ello importara instrucción, edad, solvencia económica o ubicación geográfica.

A diferencia de lo que ocurría hace no muchos años, actualmente se aborda este problema de forma pública, con la finalidad de resistir cualquier intento por mantener en la sumisión a la mitad de la población por causa de su sexo, construir nuevas formas de relación entre los mexicanos y establecer, desde los hogares, un nuevo paradigma de respeto e inclusión.

La sociedad no ha sido indiferente ante los múltiples llamados que se hacen por garantizar el respeto y los derechos de las mujeres de nuestro país. Tratados, leyes, programas e instituciones han sido aprobados, construidos y puestos en marcha a fin de aprovechar las aptitudes de todas las mexicanas, combatir y erradicar la violencia que se ejerce contra ellas.

La parte más lóbrega y lamentable de la violencia de género tiene que ver con el ámbito en el que se ejerce y la forma en que actúan sus perpetradores, pues la misma se realiza muchas veces en el hogar y por personas con quienes las mujeres mantienen relaciones de cercanía e intimidad, verbigracia, sus parejas, familiares y amigos, transformando de esta manera la convivencia diaria en un suplicio y a la vivienda en un infierno.

De acuerdo con la Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares 2011 (Endireh),1 de las 24 millones 569 mil 503 mujeres casadas o unidas en México, 11 millones 18 mil 415 han vivido algún episodio de maltrato o agresión en el transcurso de su vida conyugal, cifra que de acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) es reveladora de un alto índice de violencia de género, al representar casi la mitad de las entrevistadas.2

Si bien cualquier forma de violencia de género debe ser motivo de preocupación, independientemente de la forma en que se manifieste, ésta adquiere mayor relevancia cuando es de naturaleza física, pues a través de ella se busca provocar un daño corporal que puede llegar a ser irreversible. Hablamos no sólo de bofetadas sino inclusive del uso de armas, de ataques que pueden llegar a ocasionar la pérdida de facultades físicas o de la vida misma.

La propia Endireh de 2011 señala que las casadas o unidas del país agredidas físicamente por su pareja a lo largo de su relación ascienden a 2 millones 842 mil 309, es decir, 25.8 por ciento de las violentadas,3 por lo que es importante subrayar que la violencia física está principalmente circunscrita a las agresiones de la pareja, tanto así que las mujeres que se encuentran más expuestas a la violencia de pareja o de cualquier otro agresor son las jóvenes o de edades medias, de entre 20 y 39 años.

En el ámbito privado también se cometen agresiones sexuales, sin duda una de las prácticas más habituales de la violencia de género, y de las menos denunciadas; y aunque esta modalidad de violencia es la menos reportada en la Endireh de 2011, llama la atención la cantidad de casadas o unidas que han sufrido estas experiencias en México, 1 millón 288 mil 793 en total, que representan 11.7 por ciento de las maltratadas a lo largo de su relación conyugal, cifra no excluyente de otros tipos de violencia.4

La violencia de género puede traducirse o escalarse en violencia feminicida, la expresión más brutal de este tipo de violencia, que tiene sus características especiales, pero que además tienen un elemento que debemos destacar: muchos homicidios que se cometen contra las mujeres no son investigados tomando en consideración que podrán tratarse de feminicidios.

Entre 1985 y 2014 se registraron 47 mil 178 defunciones femeninas con presunción de homicidio5 en la República Mexicana. En ese último año ocurrieron 2 mil 289 defunciones de este tipo, un promedio de 6.3 cada día, una tasa de 3.7 de estas defunciones por cada 100 mil habitantes, pero entre 2008 y 2012 tuvo lugar un incremento importante que alcanzó su cúspide en 2012 con 2 mil 761 defunciones femeninas, con una tasa de 4.6 por cada 100 mil habitantes.6

No obstante la reducción a prácticamente la mitad en la tasa de defunciones femeninas con presunción de homicidio entre 1985 y 2007, entre este último año y 2012 hubo un repunte de 138 por ciento; es decir, no solamente se perdió el avance que se había alcanzado en los 23 años previos, sino que, además, se llegó a niveles nunca antes registrados.7

Entre 2006 y 2013, el patrón de lugar donde ocurrió la lesión o agresión, que era mayoritariamente en la vivienda, se ha ido desplazando y en 2009 estaban casi en el mismo nivel, pero a partir de ese año más mujeres son asesinadas en la vía pública, como así ocurrió particularmente de 2010 a 2012, periodo durante el cual casi la mitad de las mujeres fue asesinada en espacios públicos,+ 8 lo que sin embargo no significa que debamos desatender la violencia que tiene verificativo en el ámbito del hogar, al seguirse dando en alrededor de 50 por ciento de las viviendas de México, pues sus secuelas trastocan el desarrollo y protección de los menores hijos, y que es precisamente hacia donde se enfoca la presente iniciativa.

Ello no obsta para señalar que la violencia que se ejerce en contra de las mexicanas corre el riesgo de perpetuarse si no se hace algo para prevenirla y sancionarla, esto en virtud de que los valores bajo los cuales han sido educados millones de personas dan por sentado que esta práctica es necesaria para mantener las jerarquías y los roles que hasta ahora se han venido ejecutando en muchos hogares. Si no hacemos algo al respecto, entonces este fenómeno corre el riesgo de reproducirse ad infinitum .

La historia puede estar condicionada pero nunca predeterminada. Pocos son los eventos cuya ocurrencia es inevitable y esto depende de la manera en que puedan jugar la fortuna, el deseo y el trabajo de las personas. Esto lo señalamos porque no está escrito en profecía alguna que el destino de México sea el de una nación machista. No es inevitable vivir en un país en el que se sojuzgue a las mujeres. No es fatalidad que permanezcan creencias y valores que sobajen el valor de las mujeres. No hay, racionalmente hablando, motivo para suponer que la violencia asesina de género es un tema irresoluble o atribuible a la mala suerte que nos persigue, por ello es que se vuelve necesario idear nuevos mecanismos que protejan a las mujeres de la sevicia que se ejerce en su contra, pero también a sus hijos que quedan en la orfandad cuando es el padre el autor de un feminicidio de su madre y su responsabilidad esté plenamente comprobada.

Una manera de proceder conforme a lo arriba planteado tiene que ver con el régimen de pensiones del país, pues hemos encontrado que, dentro de las normas que las rigen, no existen disposiciones expresas que den respuesta amplia a la situación de vulnerabilidad y desamparo absoluto en que se encuentran aquellos hijos menores, hijos de víctimas mortales de la violencia feminicida y padre agresor.

La Ley del Seguro Social establece que cuando ocurra la muerte del asegurado o del pensionado por invalidez, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) otorgará a sus beneficiarios, además de la pensión por viudez, la correspondiente pensión por orfandad, teniendo derecho a recibir esta pensión cada uno de los hijos menores de 16 años, cuando muera el padre o la madre y alguno de éstos hubiera tenido el carácter de asegurado, y acrediten tener ante el IMSS un mínimo de 150 cotizaciones semanales o haber tenido la calidad de pensionado por invalidez, la cual será igual al 20 por ciento de la pensión de invalidez que el asegurado estuviese gozando al fallecer o de la que le hubiera correspondido suponiendo realizado el estado de invalidez, correspondiéndole una pensión igual a 30 por ciento si el huérfano lo fuera de padre y madre.

Para el caso de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, la pensión por orfandad se da en los casos en que fallezca el trabajador, la que equivaldrá al 100 por ciento de la que hubiese correspondido al trabajador por invalidez o de la pensión que venía disfrutando el pensionado, siempre que hubiere cotizado al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado (ISSSTE) por tres años o más, con un tope de hasta un monto de 10 veces el salario mínimo.

Respecto a la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, el régimen de pensiones, aunque no señala expresamente que la pensión sea por orfandad, sino de manera general, establece que los familiares del militar muerto en activo en actos de servicio o como consecuencia de ellos, tienen derecho a una pensión equivalente a 100 por ciento del haber de grado que le hubiere correspondido para efectos de retiro y 100 por ciento del sobrehaber, de las primas complementarias por condecoración de perseverancia y de las asignaciones de técnico que estuviere percibiendo el militar al ocurrir el fallecimiento.

Para el caso de que el militar hubiera fallecido fuera de actos del servicio, los familiares tendrán derecho a una pensión o compensación integrada como lo señala el artículo 31 de la propia Ley. En el supuesto de que el militar haya muerto en acción de armas, la pensión en ningún momento será inferior al equivalente a 180 días de salaria mínimo vigente en la Ciudad de México.

Sin embargo, para el caso de lo previsto en la Ley del Seguro Social, el hijo de la víctima mortal de violencia de género solo tendría derecho a percibir una pensión equivalente a 20 por ciento de la pensión de invalidez que la madre asegurada estuviese gozando al fallecer o de la que le hubiera correspondido suponiendo realizado el estado de invalidez, como si además tuviera el menor la protección y amparo de su padre; empero, al ser el propio padre el causante de la muerte de su madre hace que la situación del hijo menor resulte huérfano de ambos padres, pues no solo pierde a su madre a consecuencia de la violencia feminicida, sino que psicológica y legalmente también pierde a su padre, pues de comprobarse su autoría y responsabilidad, el padre agresor debe ser ingresado en prisión preventiva y sujeto a proceso.

Esto, infortunadamente, es muchas veces una realidad que conlleva grandes consecuencias para el hijo menor huérfano, al verse agravado su sufrimiento, indefensión y desprotección, lo que le acarrea un daño económico y emocional terrible, circunstancias suficientes para que como representantes populares incorporemos en la legislación medidas y mecanismos de protección especial para atender una necesidad concreta y para evitar que menores sufran estas situaciones de orfandad absoluta, provocada, se insiste, por la muerte de la madre a manos del padre agresor, que los hace muy vulnerables.

De ahí que por razones de proporcionalidad y justicia social estemos proponiendo, en primer término, una reforma a la Ley del Seguro Social, a fin de incorporar que se considerará como huérfano de madre y padre, cuando el padre haya privado de la vida a la madre del hijo menor a causa de la violencia de género feminicida, para que consecuentemente tenga derecho a recibir una pensión de orfandad igual a 30 por ciento.

En este tipo de tragedias, además del daño psicológico, los menores sufren un daño económico, más cuando habrá de verse inmiscuido en diversos procedimientos de tipo administrativo y judicial, tanto para gestionar el pago de la pensión como para el nombramiento de tutor o para la sucesión de derechos, entre otros.

Con esta reforma se busca ir acorde con el interés superior del niño, previsto en los tratados internacionales de que México es parte, en la carta fundamental, y en las leyes federales y locales, cuyos derechos suponen que el establecimiento de políticas, acciones y toma de decisiones, vinculadas a esa etapa de la vida humana, se realicen de modo que se busque el beneficio directo de la niña o el niño a quienes van dirigidos.9

Tal concepto, incluido por primera vez en la Declaración de los Derechos del Niño de 1959, se encuentra inserto, entre otras normas en los artículos 4o., párrafo noveno, y 73, fracción XXIX-P, de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos; 3o. de la Convención sobre los derechos del Niño; y 1, 2, 3, 4 y 6 de la Ley para la Protección de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, lo que le convierte en un imperativo para todas las instituciones del Estado mexicano.

Si bien este concepto es difícil de definir, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que la “expresión ‘interés superior del niño’... implica que el desarrollo de éste y el ejercicio pleno de sus derechos deben ser considerados como criterios rectores para la elaboración de normas y la aplicación de éstas en todos los órdenes relativos a la vida del niño”.10

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido la dificultad para arribar a un concepto sobre el interés superior del menor, por lo que ha señalado como criterios relevantes para la determinación del mismo, mutatis mutandis , los siguientes:

a) Satisfacer, por el medio más idóneo, las necesidades materiales básicas o vitales del menor, y las de tipo espiritual, afectivas y educacionales;

b) Atender a los deseos, sentimientos y opiniones del menor, siempre que sean compatibles con lo anterior e interpretados de acuerdo con su personal madurez o discernimiento; y

c) Mantener, si es posible, el status quo material y espiritual del menor y atender a la incidencia que toda alteración del mismo pueda tener en su personalidad y para su futuro.11

Visto así, para el máximo intérprete de la Constitución, el interés superior del niño es un principio que toma en cuenta los deberes de protección de los menores y los derechos especiales de éstos previstos en la Carta Magna, tratados internacionales y leyes de protección de la niñez.12

Recordemos que el principio cuarto de la Declaración de los Derechos del Niño de 1959 establece que éste debe gozar de los beneficios de la seguridad social y, por su parte, el artículo 26, numerales 1 y 2, de la Convención sobre los Derechos del Niño, contempla que los Estados Parte reconocerán a todos los niños el derecho a beneficiarse de la seguridad social, incluso del seguro social, y adoptarán las medidas necesarias para lograr la plena realización de este derecho de conformidad con su legislación nacional. Las prestaciones deberían concederse, cuando corresponda, teniendo en cuenta los recursos y la situación del niño y de las personas que sean responsables del mantenimiento del niño, así como cualquier otra consideración pertinente a una solicitud de prestaciones hecha por el niño o en su nombre.

En el contexto nacional, la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes considera en el artículo 13, fracción IX, la protección de la salud y la seguridad social como un derecho a favor de este sector de la población, mientras que el artículo 51 dispone que las autoridades federales, de las entidades federativas, municipales y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, deberán garantizar el derecho a la seguridad social.

El derecho a la seguridad social a favor de las niñas, niños y adolescentes es garantizado, en principio, por los padres de estos, ya que al desempeñar un trabajo asalariado y estar inscritos en un sistema de protección que cubra necesidades básicas como salud, vivienda y apoyos en caso de riesgos de trabajo o vejez, de los que pueden participar como beneficiarios los hijos del asegurado. Empero, el cumplimiento de tal prerrogativa también incumbe a las instituciones del Estado, pues son éstas las encargadas de recabar las aportaciones necesarias para el mantenimiento de tales servicios y de organizarlos y ofrecerlos en condiciones dignas y respetuosas a los usuarios.

En el caso del país, la seguridad social tiene por finalidad garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica, la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo, así como el otorgamiento de una pensión, como la constituye verbigracia la pensión de orfandad, que será garantizada por el Estado.

La anterior reflexión se menciona con la finalidad de dar contexto a la presente iniciativa, la cual como explicábamos busca preservar el derecho de los niñas, niños y adolescentes a la seguridad social y, como consecuencia de ello, a su sano desarrollo material y emocional.

A mayor abundamiento, resulta preciso señalar que conforme al principio octavo de la Declaración de los Derechos del Niño de 1959, el niño debe, en todas las circunstancias, figurar entre los primeros que reciban protección y socorro, y conforme al artículo 20 de la Convención sobre los Derechos del Niño, los niños temporal o permanente privados de su medio familiar, o cuyo superior interés exija que no permanezcan en ese medio, tendrán derecho a la protección y asistencia especiales del Estado, como la medida de protección especial que por virtud de la presente iniciativa se propone establecer, encaminadas a la protección, apoyo y asistencia a favor de aquellas víctimas de la violencia de género feminicida hasta ahora cuasi invisibles: los niños menores de edad que quedan huérfanos de madre y padre, y a quienes se les debe facilitar las mejores condiciones posibles para que puedan rehacer sus vidas.

Como complemento a la protección especial que se propone, consideramos oportuno también se establezca en la Ley del Seguro Social que en los supuestos en que la madre asegurada muerta a manos de su cónyuge o pareja, producto de la violencia de género, tenga derecho el hijo menor a recibir la pensión equivalente a 30 por ciento de la pensión de invalidez que la madre asegurada estuviese gozando al fallecer o de la que le hubiera correspondido suponiendo realizado el estado de invalidez, no obstante que la asegurada o pensionada no haya alcanzado a cotizar ante el IMSS el mínimo de 150 semanas, pues si bien resulta entendible el que se fije un piso de semanas de cotización para que se pueda recibir la pensión por orfandad en situaciones de mayor normalidad, al estar ante un caso excepcional de violencia de género y desde la perspectiva de que debe observarse el interés superior del niño, es que se haya más que justificado.

En otro contexto, resulta loable también definir una prohibición para que el cónyuge agresor que privó de la vida a su pareja se encuentre impedido para percibir la pensión de viudez, por lo que se propone reformar las leyes del Seguro Social, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, a efecto de establecer que no se tendrá derecho a la pensión de viudez cuando el cónyuge o concubino supérstite sea condenado por feminicidio o por la comisión del delito de homicidio doloso en agravio del asegurado, pensionado, trabajador o militar, según fuere el caso.

Ello, no obstante que el artículo 325 del Código Penal Federal prevenga que además de las sanciones descritas en el propio artículo, el sujeto activo del delito de feminicidio perderá todos los derechos en relación a la víctima, como desde luego puede ser el derecho a recibir una pensión por viudez, pues se considera que es en esas leyes que regulan el régimen de pensiones en que deba quedar establecido dicha prohibición o restricción con toda precisión.

Pese a que reconocemos que arribar a una verdad legal en una causa penal puede demorar tiempo, también estamos convencidos de que es necesario respetar en este, como en cualquier otro caso, el principio de presunción de inocencia plasmado en la Constitución, razón por la cual también se propone que, en los casos en que el cónyuge o el concubino sea imputado por el delito de homicidio doloso en agravio del asegurado, pensionado, trabajador o militar, el IMSS, el ISSSTE o el ISSFAM suspenderán cautelarmente el pago de la pensión de viudez, a partir de que sean notificados por el juez de control competente de la orden de aprehensión o del auto de vinculación a proceso que al efecto sea dictado.

La medida señalada será mantenida por las referidas instituciones de seguridad social hasta que sea dictada sentencia ejecutoria o cualquier otra resolución que ponga fin al proceso y, si el pensionado fuera condenado por sentencia ejecutoria por la comisión del referido delito, ésta adquirirá el carácter de definitiva, por lo que la institución correspondiente procederá a exigir el reintegro de las cantidades que hubieren sido pagadas. En caso contrario, si fuese dictada sentencia absolutoria o cualquier otra resolución firme que implique la no culpabilidad del pensionado, se reiniciará el pago de la pensión suspendida con efectos retroactivos.

Tenemos la certeza de que con la implantación del nuevo sistema penal acusatorio será posible contar con una administración de justicia mucho más expedita, lo que permitirá reducir los tiempos para resolver un asunto de esta naturaleza, tal y como ya ocurre en Chihuahua desde hace varios años.

Cualquier acto u omisión que tenga como finalidad realizar un daño en contra de cualquier persona por cuestión de su género debe ser repudiado por todos, no importando la naturaleza de éste, sea ésta física, sexual o sicológica, pues a través del mismo lo que se busca es limitar el ejercicio de las libertades y derechos ganados a pulso por las mujeres. La repulsa social hacia la violencia de género es un primer paso en esta dirección, pero a todas luces insuficiente. Lo que necesitamos es de más y mejores leyes que traigan aparejadas consecuencias cuando la violencia tiene verificativo.

Por lo expuesto someto a consideración del pleno de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión el siguiente proyecto de

Decreto

Primero. Se adicionan una fracción III al artículo 132 y el artículo 132 Bis, y se reforman los artículos 134 y 135 de la Ley del Seguro Social, para quedar como sigue:

Artículo 132. No se tendrá derecho a la pensión de viudez que establece el artículo anterior, en los siguientes casos:

I. ...

II. Cuando hubiese contraído matrimonio con el asegurado después de haber cumplido éste los cincuenta y cinco años de edad, a menos que a la fecha de la muerte haya transcurrido un año desde la celebración del enlace;

III. Cuando al contraer matrimonio el asegurado recibía una pensión de invalidez, vejez o cesantía en edad avanzada, a menos de que a la fecha de la muerte haya transcurrido un año desde la celebración del matrimonio; y

IV. Cuando el cónyuge o concubino supérstite sea condenado por la comisión del delito de feminicidio u homicidio doloso, según sea el caso, en agravio del asegurado o pensionado.

Las limitaciones que establece el artículo no regirán cuando al morir el asegurado o pensionado la viuda compruebe haber tenido hijos con él.

Artículo 132 Bis. En los casos en que el cónyuge o el concubino sea imputado por el delito de feminicidio u homicidio doloso, según sea el caso, en agravio del asegurado o pensionado, el Instituto suspenderá cautelarmente el pago de la pensión de viudez, a partir de que sea notificado por el juez de control competente de la orden de aprehensión o del auto de vinculación a proceso.

La medida señalada en el párrafo precedente será mantenida hasta que sea dictada sentencia ejecutoria o cualquier otra resolución que ponga fin al proceso.

Si el pensionado fuera condenado por sentencia ejecutoria por la comisión de cualquiera de los delitos señalados, la medida adquirirá el carácter de definitiva y el Instituto procederá a exigir el reintegro de las cantidades que le hubieren sido pagadas. Cuando se dicte sentencia absolutoria o cualquier otra resolución firme que implique la no culpabilidad del pensionado, se reiniciará el pago de la pensión suspendida con efectos retroactivos.

Artículo 134. ...

El número de cotizaciones a que se refiere el párrafo anterior no será aplicable, cuando el cónyuge o concubino supérstite sea condenado por la comisión del delito de feminicidio u homicidio doloso, según sea el caso, en agravio del asegurado o pensionado.

El Instituto prorrogará la pensión de orfandad, después de alcanzar el huérfano la edad de dieciséis años, y hasta la edad de veinticinco, si se encuentra estudiando en planteles del sistema educativo nacional, tomando en consideración las condiciones económicas, familiares y personales del beneficiario, siempre que no sea sujeto del régimen obligatorio.

El huérfano mayor de dieciséis años que desempeñe un trabajo remunerado no tiene derecho a percibir esta pensión; salvo que no pueda mantenerse por su propio trabajo, debido a una enfermedad crónica, defecto físico o psíquico, en tanto no desaparezca la incapacidad que padece.

Artículo 135. ...

...

Cuando el cónyuge o concubino supérstite sea condenado por la comisión del delito de feminicidio u homicidio doloso, según sea el caso, en agravio del asegurado o pensionado, la pensión de orfandad será de treinta por ciento.

Si al iniciarse la pensión de orfandad el huérfano lo fuera de padre o de madre y posteriormente falleciera el otro progenitor, la pensión de orfandad se aumentará del veinte al treinta por ciento, a partir de la fecha de la muerte del ascendiente.

Segundo. Se reforman los artículos 129 y 136; y se adiciona el 136 Bis a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, para quedar como sigue:

Artículo 129. ...

El número de cotizaciones a que se refiere el párrafo anterior no será aplicable cuando se trate de pensiones de orfandad y el cónyuge o concubino supérstite sea condenado por la comisión del delito de feminicidio u homicidio doloso, según sea el caso, en agravio del trabajador.

En este caso, las pensiones se otorgarán por la aseguradora que elijan los familiares derechohabientes para la contratación de su seguro de pensión. A tal efecto, se deberá integrar un monto constitutivo en la aseguradora elegida, el cual deberá ser suficiente para cubrir la pensión y las demás prestaciones de carácter económico previstas en este capítulo. Para ello, el instituto cubrirá el monto constitutivo con cargo al cual se pagará la pensión y las demás prestaciones de carácter económico previstas en este capítulo, por la aseguradora.

En caso de fallecimiento de un pensionado por riesgos del trabajo o invalidez, las pensiones a que se refiere este artículo se cubrirán por el instituto, mediante la entrega del monto constitutivo a la aseguradora que elijan los familiares derechohabientes para el pago de la renta correspondiente.

El saldo acumulado en la cuenta individual del trabajador o pensionado por riesgos del trabajo o invalidez fallecido podrá ser retirado por sus familiares derechohabientes en una sola exhibición o utilizado para contratar un seguro de pensión que le otorgue una renta por una suma mayor.

Artículo 136. No tendrá derecho a pensión el cónyuge o concubino supérstite, en los siguientes casos:

I. ...

II. Cuando hubiese contraído matrimonio con el Trabajador después de haber cumplido éste los cincuenta y cinco años de edad, a menos que a la fecha de la muerte haya transcurrido un año desde la celebración del matrimonio;

III. Cuando al contraer matrimonio el pensionado recibía una pensión de riesgos del trabajo o invalidez, a menos de que a la fecha de la muerte haya transcurrido un año desde la celebración del matrimonio. Las limitaciones que establece este artículo no regirán cuando al morir el trabajador o pensionado, el cónyuge compruebe tener hijos con él; y

IV. Cuando sea condenado por la comisión del delito de feminicidio u homicidio doloso, según sea el caso, en agravio del trabajador.

Artículo 136 Bis. En los casos en que el cónyuge o el concubino sea imputado por el delito de feminicidio u homicidio doloso, según sea el caso, en agravio del trabajador, el Instituto suspenderá cautelarmente el pago de la pensión de viudez o concubinato, a partir de que sea notificado por el juez de control competente de la orden de aprehensión o del auto de vinculación a proceso.

La medida señalada en el párrafo precedente será mantenida hasta que sea dictada sentencia ejecutoria o cualquier otra resolución que ponga fin al proceso.

Si el pensionado fuera condenado por sentencia ejecutoria por la comisión de cualquiera de los delitos señalados, la medida adquirirá el carácter de definitiva y el Instituto procederá a exigir el reintegro de las cantidades que le hubieren sido pagadas. Cuando se dicte sentencia absolutoria o cualquier otra resolución firme que implique la no culpabilidad del pensionado, se reiniciará el pago de la pensión suspendida con efectos retroactivos.

Tercero. Se adicionan una fracción II al artículo 52 y el artículo 52 Bis a la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, para quedar como sigue:

Artículo 52. Los derechos a percibir compensación o pensión se pierden para los familiares por alguna de las siguientes causas:

I. a V. ...

VI. Dejar de percibir una pensión o una compensación ya otorgada y sancionada sin hacer gestión de cobro en un lapso de tres años;

VII. Por no hacer trámite alguno de gestión de beneficio durante los cinco años siguientes a la muerte del militar; y

VIII. Tratándose de cónyuges o concubinos, cuando sean condenados por la comisión del delito de feminicidio u homicidio doloso, según sea el caso, en agravio del militar.

Artículo 52 Bis. En los casos en que el cónyuge o el concubino sea imputado por el delito de feminicidio u homicidio doloso, según sea el caso, en agravio del militar, el Instituto suspenderá cautelarmente el pago de la pensión, a partir de que sea notificado por el juez de control competente de la orden de aprehensión o del auto de vinculación a proceso.

La medida señalada en el párrafo precedente será mantenida hasta que sea dictada sentencia ejecutoria o cualquier otra resolución que ponga fin al proceso.

Si el pensionado fuera condenado por sentencia ejecutoria por la comisión de cualquiera de los delitos señalados, la medida adquirirá el carácter de definitiva y el Instituto procederá a exigir el reintegro de las cantidades que le hubieren sido pagadas. Cuando se dicte sentencia absolutoria o cualquier otra resolución firme que implique la no culpabilidad del pensionado, se reiniciará el pago de la pensión suspendida con efectos retroactivos.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 La Endireh es resultado del trabajo conjunto entre el Inmujeres y el Inegi, constituida con objetivo de generar información estadística sobre la frecuencia y magnitud de la violencia de pareja, así como la que experimentan las mujeres en los ámbitos escolar, laboral y comunitario, con el propósito de coadyuvar en la formación del Subsistema de Estadísticas sobre Violencia, en el Sistema Nacional de Información Estadística.

2 Panorama de violencia contra las mujeres en México 2011, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, México, 2013, página 4. Visto en http://internet.contenidos.inegi.org.mx/contenidos/productos//prod_serv /contenidos/espanol/bvinegi/productos/estudios/sociodemografico/mujeres rural/2011/EUM/702825051266_1.pdf

3 Ibídem.

4 Ibídem.

5 La violencia feminicida en México, aproximaciones y tendencias 1985-2014. Resumen ejecutivo, informe realizado por la Secretaría de Gobernación, Instituto Nacional de las Mujeres y ONU Mujeres. Recuperado de https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/84740/La_Vilencia_Femini cida_en_M_xico__aproximaciones_y_tendencias_1985_-2014.pdf

6 Ibídem.

7 Ibídem.

8 Estadísticas a propósito del Día Internacional de la Eliminación de la Violencia contra la Mujer (noviembre de 2015). Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Recuperado de http://www.inegi.org.mx/saladeprensa/aproposito/2015/violencia0.pdf

9 Interés superior del menor. Alcances de este principio. Tribunales colegiados de circuito. Novena época. Apéndice 1917-Septiembre de 2011. Tomo V. Civil, segunda parte-TCC, segunda sección-Familiar. Subsección 1, Sustantivo, página 1435. Visto en http://sjf.scjn.gob.mx/SJFSist/Documentos/Tesis/1013/1013882.pdf

10 Cuadernillo de Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos número 5. Visto en

http://www.corteidh.or.cr/sitios/libros/todos/docs/ninos ninas3.pdf

11 Interés superior del menor. Su configuración como concepto jurídico indeterminado y criterios para su aplicación a casos concretos. 1a. LXVII/2013 (10a.). Primera Sala. Décima época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro XVII, febrero de 2013, página 824. Visto en http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Documentos/Tesis/2002/2002815.pdf

12 Interés superior del niño. Función en el ámbito jurisdiccional. 1a. XV/2011. Primera Sala. Novena época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXIII, febrero de 2011, página 616. Visto en http://ius.scjn.gob.mx/sjfsist/documentos/tesis/162/162807.pdf

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 4 de octubre de 2016.

Diputada Ana Georgina Zapata Lucero (rúbrica)