Iniciativas

Iniciativas

Que reforma los artículos 209 Bis y 400 del Código Penal Federal, a cargo del diputado Rafael Hernández Soriano, del Grupo Parlamentario del PRD

Planteamiento del problema por resolver con la presente iniciativa

La iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona el Código Penal Federal, que se propone ante ésta soberanía, se halla en el terreno de la defensa de los derechos de las niñas, niños y adolescentes, pues consiste en castigar severamente a las personas que cometen el delito de pederastia y a las que facilitan el traslado o remueven a otro lugar de trabajo a los sujetos activos que llevan a cabo la comisión del delito de pederastia. Asimismo, se propone castigar a los encubridores cuando tengan una relación de jerarquía derivada de relaciones laborales, docentes o de cualquier otra índole que implique subordinación entre la persona agresora y la víctima menor de 18 años.

Argumentos

Pederastia, del griego paiderastía, es definida en el Diccionario de la Real Academia Española como “inclinación erótica hacia los niños” y “abuso sexual cometido contra niñas y niños”.1

El abuso sexual infantil es ampliamente definido como toda conducta en la que un menor de edad es utilizado para la estimulación sexual por parte de una persona adulta. Las formas de abuso sexual infantil incluyen la participación en actividades sexuales, exposición indecente a un niño, preparar a un menor en producción, difusión o uso de la pornografía que implica imágenes de abuso infantil.2

Así entonces, el abuso sexual infantil se refiere a cualquier y todo acto de índole sexual entre un adulto y un niño o niña, obviamente sin el consentimiento de ellos, y muchas veces con violencia física, aunque la mayoría de os casos es con violencia emocional.

La pederastia es un delito grave que se presenta en espacios educativos, albergues, hospitales, orfanatos, seminarios, lugares de culto religioso y centros de tratamientos contra adicciones y en el convergen no sólo la acción perniciosa del adulto y la vulnerabilidad del menor de edad, sino que además se presenta el poder intrínseco que posee el adulto sobre éste, envolviéndole por medio de diversas argucias con el único propósito de someterlo, a fin de satisfacer un deseo personal por encima del interés superior del infante.

La pederastia es un problema universal que necesita de medidas continuas de prevención y protección efectiva por parte del Poder Legislativo, sobre todo cuando las víctimas son menores de edad, quienes usualmente no logran reponerse del sufrimiento durante muchos años o durante toda su vida, de ahí que el delito no se denuncie o se tarden muchos años en acumular fuerzas suficientes para hacer público su caso. Por este motivo, este delito es un punto pendiente en la agenda política y legislativa nacional.

La Convención sobre los Derechos del Niño, decretada por la Asamblea General de la ONU, el 20 de noviembre de 1989 en Nueva York, México, igual que el Vaticano y muchos otros países, han ratificado voluntariamente la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño y se han comprometido en informar regularmente al Comité de los Derechos del Niño sobre el cumplimiento de la Convención, ya que se trata de un documento vinculante en derecho internacional que ampara, entre otros, el derecho de los niños a protección frente a la violencia y los abusos sexuales, previstos en los artículos 16, 19 y 34, entre otros.

Si bien México, el Vaticano y todos los Estados adscritos a la Convención de los Derechos del Niño y como integrantes de la ONU tienen responsabilidades en el ámbito de los derechos humanos de los menores de edad y deben proteger a las y los niños de los abusos sexuales que contra ellos realice cualquier servidor público o miembro de la jerarquía católica o cualquier otro culto religioso.

En 2011, el país decretó elevar a rango constitucional el interés superior de la niñez. Este derecho humano de las niñas y los niños tiene como base el párrafo noveno del artículo 4o. constitucional, que establece: “En todas las decisiones y actuaciones del Estado se velará y cumplirá con el principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus derechos. Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Este principio deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas dirigidas a la niñez”.

De ahí que el Estado mexicano sea responsable cuando los derechos fundamentales de las y los ciudadanos son violados por los servidores públicos, pero también es responsable cuando, aun no siendo servidores públicos los agresores, las instituciones no previenen, no persiguen y no castigan a quienes cometen delitos que debe sancionar la ley penal federal.

El servidor público, clérigo de la Iglesia o cualquier otra persona derivada de parentesco con el menor de edad en cualquier grado, tutela, curatela, guarda o custodia, relación laboral, médica, cultural, doméstica o de cualquier índole que cometió el delito de pederastia debe ser encausado ante la justicia penal. Por ello, la investidura –en el caso del servidor público o ministro de culto religioso– no debe suponer impunidad, ni mucho menos la autoridad civil o la iglesia católica, como institución moral, debe seguir encubriendo a los pederastas.

Es importante que el legislador reconozca que esta iniciativa al Código Penal Federal tiene una larga historia, pues es bien sabido que en muchos países y en el nuestro han existido propuestas sobre este asunto. Por eso, se insiste en la importancia de contar con una reforma que castigue severamente a los pederastas y a los encubridores de este delito.

Para dar una idea de las trasformaciones que se han venido dando en el mundo respecto al delito de pederastia, podemos decir que, mucho es el tiempo y las décadas que habrían de pasar para que el Vaticano reconociera abiertamente la existencia de agresiones, abuso sexual y pederastia clerical contra miles de niños cometidos en muchas partes del mundo, incluido el país.

Como es sabido, en julio de 2013 el Comité de los Derechos del Niño de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), presentó con base a los informes presentados por el Estado Vaticano una serie de recomendaciones, las que se incluyen en el documento; Lista de cuestiones relativa al segundo informe periódico del Vaticano (CRC/C/VAT/2) y donde en el punto 11 del mismo, se señala:

11. En vista del reconocimiento por parte de la Santa Sede de la violencia sexual contra niños cometida por clérigos, monjes y monjas en numerosos países de todo el mundo y vista la escala de los abusos, sírvanse dar información detallada de todos los casos de abusos sexuales de niños cometidos por clérigos, monjes y monjas o puestos en conocimiento de la Santa Sede durante el período que abarca el informe. En todos estos casos, rogamos informen detalladamente de

a) Las medidas introducidas para que ningún miembro del clero acusado actualmente de abusos sexuales pueda seguir en contacto con niños; los casos específicos en los que se adoptaron medidas inmediatas para evitar que siguieran en contacto con niños; y los casos en que los sacerdotes fueron trasladados a otras parroquias o a otros Estados donde siguieron teniendo acceso a niños y abusando de ellos.

b) Las instrucciones explícitas impartidas en todos los niveles del clero para que se cumpliera la obligación de notificar a las autoridades nacionales competentes todos los casos de abusos sexuales y los casos en que se dieron instrucciones de no denunciar esos delitos y en qué nivel del clero.

c) El tipo de apoyo y protección prestados por la Santa Sede a los niños víctimas de abusos sexuales que testificaron contra quienes habían abusado de ellos sexualmente y los casos en que se silenció a los niños para reducir al mínimo el riesgo de que saliera a la luz lo sucedido.

d) Las investigaciones y las acciones legales incoadas en virtud del derecho penal canónico contra los autores de delitos sexuales y sus conclusiones, así como la cooperación prestada por el Estado parte en las causas abiertas en los países en los que se cometieron abusos.

e) El número de niños víctimas que han recibido asistencia para su recuperación, en particular apoyo psicológico y para la reintegración social, y han obtenido una indemnización. En relación con el párrafo 98 del informe de la Santa Sede, rogamos aclaren si se impuso la confidencialidad de las acciones a los niños que habían sido víctimas como condición para recibir una indemnización.

f) Las medidas adoptadas para prevenir futuros casos de violencia sexual en las instituciones dirigidas por la Iglesia Católica y facilitar información sobre la prevención a los niños y sus familias.3

Esta solicitud recibió atención de los medios, pero cuando se emitió la respuesta del Vaticano ante el Comité de la ONU en diciembre de 2013, este no proporcionó la información completa solicitada por el Comité. A pesar de afirmar que considera que la Convención sobre los Derechos del Niño es “el más importante entre las normas del derecho internacional”, se negó a proporcionar esta información, indicando que la cuestión no estaba comprendida en su jurisdicción y que esta “no es la práctica de la santa sede para divulgar información sobre la disciplina religiosa”.4

Con base en lo anterior, hoy en todo el mundo, es notorio que los delitos cometidos en agravio de las y los menores de edad se han incrementado alarmantemente. Los abusos sexuales, la prostitución, la pornografía y la trata infantil conforman altos niveles delictivos, que en su mayoría quedan en la impunidad y, por tanto, las víctimas de estos actos viven una permanente demanda de justicia, cuando se animan a denunciar y pueden contar con una defensa de calidad para hacer efectivo un derecho humano fundamental.

La Iglesia católica es una de las protagonistas cuando se habla de escándalos por abusos sexuales a menores de edad. Para dar una idea de los abusos sexuales contra niñas, niños y adolescentes, desde tiempo atrás, se ha documentado los diversos abusos sexuales de menores de edad por sacerdotes de la Iglesia católica o integrantes laicos de las diversas órdenes religiosas que imparten culto en el país.

En México se ha comprobado que el abuso sexual clerical es tan antiguo como la Iglesia misma. Las acusaciones de abuso en fechas recientes han sido constantes por lo menos desde la década de 1950. El caso más conocido fue, sin duda, el del fundador de Los Legionarios de Cristo, Marcial Maciel Degollado, del cual existen pruebas contundentes y documentos probatorios en manos del Vaticano respecto de los abusos sexuales cometidos contra niños por parte de este sacerdote en México y otros países desde la década de 1940.5 Sin embargo, las autoridades civiles encargadas de investigar y sancionarlo y las autoridades del Vaticano no cesaron del ministerio al sacerdote ni limitaron sus actividades, sino por el contrario lo protegieron y lo encubrieron sistemáticamente e incluso, posteriormente, fue reconocido y promovido públicamente por Juan Pablo II, lo cual le permitió continuar cometiendo delitos impunemente en contra de niños durante muchos años.6

Los niños víctimas del abuso sistemático de Maciel pertenecieron a la congregación religiosa Los Legionarios de Cristo. Estos niños fueron separados de sus familias y llevados a países lejanos (controlando su correspondencia y visitas muy esporádicas), donde permanecían bajo el control casi absoluto del fundador y superior, que a su vez era su director espiritual, su director de disciplina y estaban obligados a través de un voto especial de silencio (llamado de caridad), a guardar absoluto respeto al superior, a no criticarlo por nada y ante nadie y, por lo mismo, a guardar el secreto de su pederastia y drogadicción.7

Desafortunadamente no es sólo este personaje quien es reconocido como perpetrador de este tipo de daños contra cientos de niñas y niños mexicanos durante largo tiempo, sino también están los casos de otros sacerdotes como: Eduardo Córdova Bautista, quien abusó de decenas de niños, Francisco Javier Castillo, Guillermo Gil Torres, José de Jesús Cruz Rodríguez, Noé Francisco Estrada Hernández, todos de San Luis Potosí. Nicolás Aguilar en Puebla (acusado de abusar sexualmente de más de 90 niños y niñas en México y en Estados Unidos), Carlos López Valdés en el Distrito Federal (abusó de niños que fueron invitados a ser acólitos de la parroquia de San Agustín en la delegación Tlalpan), y Gerardo Silvestre Hernández (cura pederasta acusado de abuso sexual de al menos 45 niños indígenas de Oaxaca), Juan Cárdenas en Guanajuato (abusó sexualmente de varios menores, en la casa hogar Niño Don Bosco), Juan Carlos Moreno Loza, Nuevo León (fue acusado de embarazar a una menor, después fue trasladado a otras parroquias para evitar conflictos), Vicente Serrano Aparici, Baja California Sur (presunto responsable de haber abusado sexualmente de niños), Heladio Ávila Avelar, Jalisco (confeso de haber cometido abuso sexual en contra de tres menores de edad), Jonás Guerrero, Culiacán, Marcelino Hernández, Colima, y Raúl Vera, de Coahuila (presuntos responsables de haber abusado sexualmente de niños). Éstos son tan sólo algunos de los muchos sacerdotes acusados jurídicamente de estos hechos, quienes no han recibido ningún requerimiento ministerial ni castigo judicial para responder por los probables delitos cometidos de pederastia, más aun han sido protegidos por autoridades religiosas y civiles, lo que deriva en impunidad para estos delitos.

Asimismo, tenemos por ejemplo que, en septiembre de este año, la Iglesia católica admitió 620 casos de pederastia en Australia cometidos entre 1960 y 1980. Así también asumimos los abusos sexuales en la diócesis de Boston (Estados Unidos) en 2001, retratado con mucha maestría por la ganadora del Oscar, versión 2016 como la mejor película, Spotlight (En primera plana, como se conoció en México), que trata sobre como un grupo de periodistas del periódico The Boston Globe destapó los casos de abuso sexual infantil causados por sacerdotes católicos. Parte de una historia real que durante años, líderes religiosos encubrieron los casos de pederastia y transfirieron a los sacerdotes a otras parroquias en lugar de castigarlos. En 2007, el arzobispo de Los Ángeles (Estados Unidos) pidió perdón a los afectados por los abusos sexuales infantiles por parte de sacerdotes. Dicho sea de paso, la arquidiócesis de Los Ángeles pagó más de 660 millones de dólares a víctimas de sacerdotes para evitar que los casos llegaran al Tribunal Superior del Estado. Cabe señalar que los arreglos extrajudiciales son indebidos, no son éticos ya que no hay sanción y el delito queda impune y sin reparación del daño para la víctima.

En junio de este año, el prelado de la arquidiócesis de Filadelfia, Willian Lynn, fue el primer alto cargo de la Iglesia en Estados Unidos condenado por abusos a menores. En 2010, el propio Benedicto XVI manifestó su arrepentimiento por el millar de casos de abusos sexuales y violaciones sufridos por niños y niñas, víctimas de curas católicos en Irlanda; en el mismo año el líder de la Iglesia católica alemana, Robert Zollitsch, pidió perdón tras una investigación en la que estaban implicados 46 jesuitas. La Conferencia Episcopal de Holanda también pidió perdón el pasado año por los casos de abusos sexuales a menores de edad. En tanto, en Chile, la polémica gira en torno al Obispo de Osorno, Juan Barros, acusado por los fieles de la diócesis de haber encubierto al sacerdote Fernando Karadima, condenado por Roma por abusos sexuales, entre otros países.

Entre 2004 –cuando se recibieron casi 800 denuncias– y la actualidad, la maquinaria canónica ha procesado miles de causas, y casi un millar de sacerdotes -848- han sido expulsados del sacerdocio, “reducidos al estado laical”, según datos de la Comisión Pontificia para la Tutela de Menores, creada por el Jefe del Estado Vaticano, el papa Francisco, de nombre secular Jorge Mario Bergoglio, y que intenta coordinar la respuesta de la Iglesia frente a este cáncer.

Más de la mitad de las denuncias acaba llegando a juicio por la vía canónica y alrededor de tres de cada cuatro concluyen con la condena del acusado. Al margen del proceso religioso bajo las leyes canónicas del Estado Vaticano, hay casos por la vía civil en cada país. De las casi 6 mil denuncias presentadas ante el Vaticano, entre 2004 y 2013, la Congregación para la Doctrina de la Fe estudió “3 mil 420 casos creíbles de abusos a menores de 18 años”. Es decir, la mitad de las presentadas.

El año 2004 tiene muchas más demandas que el resto porque recogía conductas delictivas cometidas desde 1950. De estos más de 3 mil casos, se expulsó a 848 sacerdotes. En el resto de casos, los sacerdotes fueron simplemente sancionados con distintas penas, que el informe vaticano no especifica, pero que podrían ir desde una sanción temporal a un traslado, o a evitar su trato con menores de edad.8

Ante estos hechos, el Jefe del Estado Vaticano, Francisco aprobó una reforma del Código Penal del Estado de la Ciudad del Vaticano que considera, entre otras, la introducción del delito de tortura, la supresión de la cadena perpetua y una amplia y mayor definición de los delitos de trata de personas, prostitución, violencia sexual, pornografía infantil, posesión de material de pornografía infantil y abusos contra menores.

También equiparó los abusos contra discapacitados psíquicos adultos a los cometidos contra menores e introdujo un nuevo delito por el que se castigaba la adquisición, posesión y difusión “por parte de un miembro del clero, en cualquier modo y con cualquier medio”, de imágenes pornográficas que tengan como objeto a menores de 14 años.

Si bien antes el reto era denunciar a los pederastas que abusaban de las niñas y los niños ante autoridades ministeriales o eclesiásticas, pero debido al esquema de protección de las autoridades federales y locales y el encubrimiento institucional por parte de las máximas autoridades del Estado Vaticano, incluyendo a los jefes del Estado Vaticano, Juan Pablo II y Benedicto XVI y, así como también, como en el caso de la Ciudad de México, por los Cardenales, ahora, las víctimas optaron por hacer sus denuncias ante los medios de comunicación, lo cual ha servido para que se la opinión pública conozca su historia como víctimas del delito de pederastia, no sólo por los daños a su integridad física y moral, sino por el permanente descrédito a sus denuncias, privilegiando la reiterada protección y encubrimiento del sacerdote y de sus actividades delictivas por parte de su propia congregación de cardenales.

Por otro lado, debemos reconocer que en el caso de México, los abusos sexuales de menores de edad que estudian en los centros escolares, tanto públicos como privados por parte de los docentes, sigue en aumento. Los abusos sexuales contra niñas, niños y adolescentes son conocidos, de ahí se desprende la recomendación general 21 que emitió la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), dirigida a la Secretaría de Educación Pública (SEP), Gobiernos de los Estados de la República y Jefe de Gobierno del Distrito Federal, sobre la prevención, atención, sanción de casos de violencia sexual en contra de niñas y niños en centros educativos públicos y privados, publicada el 21 de octubre del 2014, en el Diario Oficial de la Federación.

La recomendación en su numeral 24, señala que de enero de 2000 a agosto de 2014, la CNDH recibió un total de 190 quejas, en contra de la SEP y de secretarías de educación de diversas entidades federativas por casos relacionados con abuso sexual, acoso sexual y violación.

De las quejas (numeral 25), hicieron alusión a 210 agraviados de los 0 a los 17 años, de los cuales 146 fueron niñas y 64 niños; de los 233 considerados presuntos responsables señalados por las víctimas, 218 eran hombres y 15 mujeres, destacando que 107 eran alumnos y 126 forman parte del personal del centro escolar donde ocurrieron los hechos.

De dichas quejas (numeral 26), una fue presentada por un caso de educación inicial, 24 por casos suscitados en preescolar, 71 en primaria, 52 en secundaria, 37 en media superior y 5 en educación especial.

Asimismo, en el periodo 2000-2014 (numeral 27), la CNDH emitió 18 recomendaciones relacionadas con algún tipo de violencia sexual en centros escolares, de las cuales 14 fueron dirigidas a la SEP, una al gobierno del estado de Oaxaca, una al gobierno del estado de Michoacán, una al gobierno de Zacatecas y una a la Universidad Nacional Autónoma de México.

En las 18 recomendaciones (como se señala en el numeral 30) se documentó que eran 28 los agresores o servidores públicos involucrados en los hechos, de los que 21 eran hombres y 7 mujeres, quienes desempeñaban diferentes cargos en los centros escolares en los que ocurrió el abuso, quienes se desempeñaban como profesores, prefectos, personal de intendencia y empleados administrativos. Tan sólo en el periodo 2010-2014 se emitieron 13 de estas recomendaciones. No obstante que dichas recomendaciones se han emitido de manera reiterada, los casos de violencia sexual continúan ocurriendo.

De igual forma, como se prevé en el numeral 36, los organismos defensores de derechos humanos en las entidades federativas recibieron del año 2000 al 2013, un total de 657 quejas? mientras, de año 2000 a 2013 se registraron mil 997 quejas relacionadas con violencia sexual en centros escolares públicos.

De las 28 entidades federativas que contestaron a la solicitud de información de la CNDH, se observó que del año 2000 al 2013, existió un registro de mil 997 quejas denunciadas ante las secretarías de educación relacionadas con violencia sexual en centros escolares públicos, de los cuales 6 fueron presentadas por casos de violencia sexual en educación inicial, 204 en preescolar, 722 en primaria, 849 en secundaria, 179 en educación media superior y 15 en instituciones de educación especial, mientras que en 22 casos no se especificó el nivel en el que se encontraban los alumnos agredidos.

En el numeral 205, se hace la recomendación de la CNDH, para que los delitos sexuales que son cometidos por un servidor público en ejercicio de sus funciones, abusando de su jerarquía y de su posición de suprasubordinación en relación con la víctima, se agrave la pena con la destitución e inhabilitación para ejercer encargos públicos.

De igual forma, en su numeral 206, se considera importante que exista un agravante para los delitos de índole sexual cometidos en contra de niñas y niños de todo el país.1

Con estas bases, hoy nadie puede cerrar los ojos a lo evidente, pues la sociedad está evolucionando de modo que está pendiente de que se castigue severamente a los pederastas que abusan sexualmente de las niñas, niños y adolescentes y que, por ello el legislador de no puede pasar por alto estos compromisos y cambios en la sociedad.

Sin duda, el delito de pederastia contra las niñas, niños y adolescentes no sólo constituye un brutal ataque a la libertad, a la salud y al derecho de sano esparcimiento, sino también a la dignidad de los seres humanos. Los abusos a menores de edad se dan en todas las clases sociales, ambientes culturales o razas. También, en todos los ámbitos sociales, aunque la mayor parte ocurre en el interior de los hogares y se presentan habitualmente en forma de tocamientos por parte del padre, los hermanos o el abuelo (las víctimas suelen ser, en este ámbito, mayoritariamente niñas). Si a estos se añaden personas que proceden del círculo de amistades del menor de edad y distintos tipos de conocidos, como son los docentes, ministros de culto religioso e instructores de cualquier actividad deportiva, recreativa y cultural.

En efecto, pese a los avances referidos en el derecho internacional y nacional, esta conducta antijurídica se sigue incrementando a lo largo de todo nuestro país, sobre todo, por docentes y ministros de culto religioso. Sin embargo, la iglesia y el Estado al estar enterada de ello, en la mayoría de los casos únicamente se ha determinado el cambio de escuela, iglesia, estado o país del presunto responsable de la comisión del delito o la utilización del silencio como principal arma, pero nunca se ha determinado presentarlo ante la justicia penal para que sea juzgado y castigado con todo el peso de la ley.

Es importante decirlo con claridad, en México existe un inmovilismo absoluto por parte del Estado y de la Iglesia en el tema de los abusos sexuales por sacerdotes y educadores, razón por la cual los diferentes casos de abuso sexual continúan en la impunidad. La justicia defiende al victimario y no a las víctimas. Los jueces y los ministerios públicos actúan como cómplices de los delincuentes por el poder de la Iglesia y del Estado, lo cual coloca a las niñas, niños y adolescentes en estado de indefensión absoluto, ante el poder que ejercen las y los adultos quienes abusando de dicho poder, violentan sus derechos humanos sin importarles la grave afectación que ocasionan.

Hoy, en el país la pederastia ha aumentado en forma considerable, por lo que se debe priorizar el interés superior de la niña, niño y adolescente.

Según los datos del Departamento de Investigaciones sobre Abusos Religiosos y el Centro de Investigaciones del Instituto Cristiano Mexicano, 30 por ciento (4 mil 200) de los 14 mil sacerdotes católicos que aproximadamente existen en México, comenten algún tipo de abuso sexual contra niñas y niños.

También destacó que hasta 2010 se calculaba que en México había aproximadamente 14 mil 618 presbíteros atendiendo una red de 6,101 parroquias. De acuerdo con datos publicados en medios de comunicación, se calculaba que de 2001 a 2010 el Vaticano abrió unos 100 procesos canónicos contra sacerdotes mexicanos acusados de abusos sexuales contra niñas y niños.10

Con relación a los centros escolares del país, se destaca que de 2000 a la fecha, el país acumula al menos 2 mil 28 casos de ataques sexuales contra menores de edad en escuelas; una tercera parte nunca fue investigado, pese a ser denunciados; en el resto de los casos la sanción contra los agresores consistió en simples llamadas de atención, suspensiones temporales o la reubicación del atacante en otro plantel.11

Como revela la Recomendación General 21 de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos –publicada el pasado 20 de octubre en el Diario Oficial de la Federación–, los centros educativos en donde más agresiones sexuales se cometen en contra de niños y niñas son las secundarias (con 42.5 por ciento de las denuncias), seguido de las primarias (36 por ciento), los planteles de educación preescolar (10 por ciento) y por último el nivel medio superior (con 9 por ciento); mientras, las entidades federativas con mayor incidencia de este tipo de delitos son Distrito Federal, Veracruz, estado de México, Jalisco y Guanajuato.

Ante estos hechos, resulta imperativo prevenir, atender y erradicar los problemas asociados con el delito de pederastia cuando la víctima es menor de 18 años, ya que vulnera gravemente su esfera de protección para un pleno desarrollo integral y tomando en cuenta que estos actos ocasionan traumas para el resto de su vida y derivan en lesiones psíquicas que son un daño para la persona que es víctima de este delito, así como cambios de humor repentinos, problemas de sueño, pesadillas, hiperactividad, aislamiento, problemas para recibir cumplidos, rechazo al acercamiento físico, fobias, y en general conductas autodestructivas. Un proceso de este tipo deja secuelas psicológicos que pueden llegar hasta su vida adulta, e incluso, nunca ser superadas.12

Sin duda, debemos reconocer que hoy la sociedad reclama un castigo más severo al sujeto activo del delito de pederastia y también a quien encubra al agente de este delito. Tan grave es el asunto de pederastia que Jorge Mario Bergoglio (Francisco) en el Vaticano tuvo que nombrar hace unos meses un tercer secretario adjunto de la Congregación para que se ocupara única y exclusivamente de estos delitos. Más aun, el mismo Francisco en el vuelo de vuelta de México, con base en una pregunta formulada por un periodista, dejó claro: “No hay lugar en la Iglesia para los abusadores y sus cómplices. Un obispo que cambia a un sacerdote de parroquia cuando se detecta una pederastia es un inconsciente y lo mejor que puede hacer es presentar la renuncia. ¿Clarito?”

Por tanto, discutir y en su caso aprobar la iniciativa de reforma al Código Penal Federal permitirá un cambio radical en la actitud de la iglesia y de las autoridades civiles del país, donde podrán incluir aspectos como los siguientes: procurar acciones eficientes de las autoridades civiles y ministros de culto religioso contra servidores públicos y sacerdotes pederastas.

Es clara la necesidad de que el legislador atienda esta realidad y tipifique más conductas, así como endurezca las penas para los agresores sexuales de menores de edad, pues es necesario que exista un delito equiparable al delito de pederastia, para sancionar severamente a las personas que cometen el delito de pederastia y a las que facilitan el traslado o remueven a otro lugar de trabajo a los sujetos activos que llevan a cabo la comisión del delito de pederastia, así como cuando teniendo conocimiento de esta conducta realizada por su subordinado no acuda a la autoridad competente para denunciar el hecho o no haya evitado la continuación de la comisión del acto; porque estas conductas son las nuevas formas de delinquir que están permitiendo que algunas acciones escapen a la justicia y desde luego queden impunes.

La finalidad de la iniciativa permitirá eliminar la política de silencio de los directores de escuelas y clérigos para que cumplan con sus obligaciones como ciudadanos denunciando y asumiendo ante el aparato de justicia los casos de pederastia, pero sobre todo ya no podrán esconder, trasladar o cambiar de sede cuando se trate de instituciones religiosas, educativas o culturales al delincuente, así como evitarán la continuación de la comisión del acto en contra de un menor de dieciocho años por parte de sus subordinados, a fin de que el encubridor o protector no acabe convirtiéndose en un pederasta más.

Tomando en consideración lo anterior, se propone aumentar la penalidad al delito de pederastia con una mitad de la penalidad de prisión, al que haga uso de violencia moral o cualquier otra circunstancia que hiciera más vulnerable a la víctima. Además de que el autor del delito tendrá la obligación de sujetarse a tratamiento médico integral hasta por el tiempo que dure la pena, más allá de una cuestión potestativa como está prevista en el Código Penal Federal.

Asimismo, con independencia de que el autor del delito de pederastia pierda, en su caso, la patria potestad, la tutela, la curatela, la adopción, el derecho de alimentos y el derecho que pudiera tener respecto de los bienes de la víctima, en términos de la legislación civil, en ningún momento cesará su obligación alimentaria para con ella, ya que a la víctima no se le puede dejar sin los recursos económicos suficientes para sufragar sus necesidades alimentarias y de salud.

También se propone aumentar en dos terceras partes la pena, cuando fuere cometido con intervención directa o inmediata de dos o más personas o si se cometieran en contra de dos o más víctimas o cuando el autor del delito haya puesto en peligro la vida del menor de dieciocho años. Es decir, se insta a castigar la pederastia con penas más justas respecto a los casos más graves, como se han expuesto bajo estos tres supuestos normativos.

El espíritu de esta reforma y adición del Código Penal Federal es que también los ministros de culto religioso o los instructores de cualquier actividad deportiva, recreativa, cultural o de cualquier índole, en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas cuando cometan el delito de pederastia, además de la pena de prisión antes señalada, sean inhabilitados, destituidos o suspendidos, de su empleo público o profesión por un término igual a la pena impuesta.

Conforme a este supuesto, se requiere que el agente tenga la condición clerical o instructor de cualquier actividad deportiva, recreativa, cultural o de cualquier índole, en el momento de cometer el delito para ser sujeto de derecho penal.

Finalmente, además de las penas previstas en el delito de encubrimiento, se castigará al encubridor con una mitad más cuando tenga una relación jerárquica derivada de relaciones laborales, docentes o de cualquier otra índole que implique subordinación entre la persona agresora y la víctima menor de dieciocho años. Este delito que se propone, no sólo es para el delito de pederastia sino para cualquier delito, pero siempre y cuando el encubridor abuse de su jerarquía y de su posición de superior inmediato entre la persona agresora y la víctima menor de 18 años.

La iniciativa de reforma y adición del Código Penal Federal contribuye con el Estado en su papel protector del interés superior de las niñas, niños y adolescentes.

Fundamento legal

Con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, pongo a su consideración la presente iniciativa con proyecto de

Decreto que reforma y adiciona el Código Penal Federal

Único. Se reforma y se adicionan dos párrafos al artículo 209 Bis y se adiciona un párrafo al artículo 400 del Código Penal Federal, para quedar como sigue:

Capítulo VIII
Pederastia

Artículo 209 Bis. ...

...

Si el agente hace uso de violencia física o moral o cualquier otra circunstancia que hiciera más vulnerable a la víctima , las penas se aumentarán en una mitad más.

El autor del delito deberá ser sujeto a tratamiento médico integral el tiempo que se requiera, mismo que no podrá exceder el tiempo que dure la pena de prisión impuesta.

Además de las anteriores penas, el autor del delito perderá, en su caso, la patria potestad, la tutela, la curatela, la adopción, el derecho de alimentos y el derecho que pudiera tener respecto de los bienes de la víctima, en términos de la legislación civil, pero en ningún momento cesará su obligación alimentaria para con ella.

Cuando el delito fuere cometido por un servidor público, profesionista, ministro de culto religioso o instructor de cualquier actividad deportiva, recreativa, cultural o de cualquier índole , en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas, además de la pena de prisión antes señalada, será inhabilitado, destituido o suspendido, de su empleo público o profesión por un término igual a la pena impuesta.

Las penas se aumentarán en dos terceras partes, cuando fuere cometido con intervención directa o inmediata de dos o más personas o si se cometieran en contra de dos o más víctimas o cuando el autor del delito haya puesto en peligro la vida del menor de dieciocho años.

Se equipara al delito de pederastia y se sancionará con las mismas penas previstas en el primer párrafo del presente artículo, al servidor público, ministro de culto religioso o cualquier persona que tenga una relación jerárquica sobre el agresor en virtud de una relación laboral, docente o de cualquier otra índole, cuando después de la ejecución del delito y sin haber participado en él, traslade o remueva a otro lugar de trabajo dentro o fuera del territorio nacional al responsable del delito o cuando teniendo conocimiento de esta conducta realizada por su subordinado no acuda a la autoridad competente para denunciar el hecho o no haya evitado la continuación de la comisión del acto en contra de un menor de dieciocho años.

Capítulo I
Encubrimiento

Artículo 400. Se aplicará prisión de tres meses a tres años y de quince a sesenta días multa al que

I. a VII. ...

...

Además de las penas previstas en el primer párrafo del presente delito, se incrementarán en una mitad cuando el agente tenga una relación jerárquica derivada de relaciones laborales, docentes o de cualquier otra índole que implique subordinación entre la persona agresora y la víctima menor de dieciocho años.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Real Academia Española. Diccionario de la lengua española . Madrid, España, 2001.

2 Abuso sexual en niños y la Santa Sede, mimeo, traducción, junio de 2014.

3 Lista de cuestiones relativa al segundo informe periódico de la Santa Sede Comité de los Derechos del Niño, sexagésimo quinto periodo de sesiones, 13 a 31 de enero de 2014, tema 4 del programa provisional, “Examen de los informes de los Estados parte”.

4 Abuso sexual en niños y la Santa Sede, obra citada.

5 González, Fernando M. (2010). Maciel. Los Legionarios de Cristo. Testimonios y documentos inéditos . España: Tusquets.

6 En 1994, Karol Wojtyla, como representante de la Iglesia católica y jefe del Estado Vaticano-Santa Sede, nombró a Marcial Maciel como líder de la juventud.

7 González, obra citada, página 34.

8 http://www.sinembargo.mx. En una década, el Vaticano ha recibido 6 mil demandas por pederastia: informes internos, 6 de marzo de 2016.

9 Diario Oficial de la Federación. Recomendación general 21 sobre la prevención, atención y sanción de casos de violencia sexual en contra de las niñas y los niños en centro educativos. 20 de octubre de 2014.

10 Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (2014). Boletín 016/2014: La CDHDF hace eco de la exigencia de la ONU para erradicar la pedofilia clerical. 7 de febrero de 2014, de la CDHDF. Sitio web: http://www.cdhdf.org.mx/index.php/boletines/boletines-2014/3655-boletin -0162014.

11 http://www.animalpolitico.com/2014/10/
ataques-sexuales-en-escuelas-se-duplicaron-en-los-ultimos-4-anos-segun-pesimista-informe-oficial/
22 deoctubre de 2014.

12 Díaz Rojo, José A., Pedofilia y Pederastia, CSIC, Valencia, España, 2002.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de abril de 2016.

Diputado Rafael Hernández Soriano (rúbrica)

Que expide la Ley General de Transporte Urbano y Suburbano, y reforma el artículo 2o.-A de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, suscrita por la diputada Sofía González Torres e integrantes del Grupo Parlamentario del PVEM

Quienes suscriben, Sofía González Torres y diputados Federales de la LXIII Legislatura, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y por los artículos 6, fracción I, 77 y 78, del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de Transporte Urbano y Suburbano; y se adiciona una fracción IV al artículo 2o.A de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Nuestro país experimentó un proceso intenso de urbanización durante el S.XX y los primeros años del XXI. De acuerdo con el Catálogo del Sistema Urbano Nacional de 2012, México contaba en 1900 con únicamente 33 ciudades de más de 15 mil habitantes. En ellas residían 1.4 millones de personas, es decir, 10.4 por ciento del total poblacional. En contraste, en 2005 existían 358 ciudades con 65.6 millones de personas, esto es, 70 por ciento. Así nuestra nación ha adquirido un perfil predominantemente urbano.

Dicha dinámica poblacional ha ejercido una presión constante sobre la calidad del aire. Tan sólo entre 2010 y 2013, se estima que la contaminación de éste generó costos aproximados de 14 mil millones de pesos, de los cuales, 11 mil 500 están asociados a pérdidas de productividad en la economía y 2 mil 500 a gastos en salud por muertes prematuras y hospitalizaciones para atender diversos problemas respiratorios y cardiovasculares de los residentes de las zonas urbanas.1

Uno de los factores más evidentes de contaminación ha sido el crecimiento excesivo del parque vehicular. Actualmente, se venden más de 1 millón de vehículos nuevos por año. A éstos, hay que sumar los coches usados que ingresan, con la finalidad de regularizarse en territorio nacional. Tan sólo entre 2005 y 2012, se sabe que entraron más de 8.5 millones de unidades, provenientes en su mayoría de Estados Unidos y Canadá.

El uso indiscriminado del automóvil particular ha sido alentado por la ausencia de políticas integrales de transporte y movilidad urbana. Las contingencias ambientales que se vivieron recientemente en la Ciudad de México o el progresivo empeoramiento de la calidad del aire en ciudades como Mexicali, Cuernavaca, Monterrey o Tijuana, entre otras, que registran tasas elevadas de hospitalizaciones y consultas médicas atribuibles a la contaminación, son señales claras de que algo se está haciendo mal.

Hoy, más que nunca, resulta primordial que la población tenga acceso a sistemas de transporte eficientes y a una infraestructura urbana acorde ellos que, por una parte, haga realidad el derecho de la movilidad para todos y, por otra, contribuya a la descarbonización de la economía y al cumplimiento de los compromisos internacionales suscritos por México en materia de cambio climático.

En este orden de ideas, la presente iniciativa propone expedir la Ley General de Transporte Urbano y Suburbano, a fin de incrementar las inversiones en transporte sustentable con la colaboración de los tres ámbitos de gobierno.

Su principal instrumento financiero será un fideicomiso, denominado Fondo Nacional de Inversiones para Transporte Urbano y Suburbano, operado por el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Banobras, SNC. Dicho Fondo brindará apoyos no recuperables para la ejecución de proyectos amigables con el medio ambiente, que las entidades federativas y los municipios propondrán a una Comisión Nacional de Transporte Sustentable, en los rubros de construcción, ampliación, modificación, mantenimiento mayor y equipamiento de los sistemas de transporte masivo urbano y suburbano, renovación del transporte no masivo, así como la puesta en marcha de ciclo vías y vías compartidas o, en su caso, exclusivas para motocicletas.

Este último rubro constituye una innovación para México. En el mundo existe una tendencia al uso de la motocicleta como una alternativa de transporte, ya que es una opción más barata, en relación al carro, amigable con el medio ambiente y con gran potencial para conectar eficientemente zonas conurbadas y centros históricos o polos laborales. Por sus características físicas, la motocicleta permite a los ciudadanos llegar en menor tiempo a sus destinos, impactando favorablemente la productividad y liberando tiempo para su esparcimiento y descanso. En este sentido, el Fondo podrá apoyar inversiones que promuevan la adecuación de vialidades para la circulación de motocicletas, así como la adquisición de equipos de conexión y recarga para medios de transporte eléctricos, que las incluyen.

Cabe destacar que los proyectos que podrán recibir recursos del Fondo sólo serán apoyados en su fase de ejecución y que todos serán fiscalizados, mediante auditoría externa, anualmente y en el momento de su conclusión. Al respecto, la Secretaría Técnica de la Comisión tendrá la obligación de comunicar los resultados de tales ejercicios a la Auditoría Superior de la Federación.

Debe enfatizarse también, que los apoyos están previstos únicamente para inversión, sin que puedan destinarse a cubrir gastos de operación de los proyectos, adquisión de inmuebles y derechos de vías necesarios para los mismos o adeudos de los gobiernos estatales o municipales.

La constitución del Fondo se prevé sin la creación de nuevos impuestos. La propuesta consiste en obtener recursos públicos a través de la reorientación de 5 centavos por cada litro vendido de gasolinas, Magna y Premium, en territorio nacional, para impulsar proyectos de transporte urbano y suburbano con alto impacto ambiental, en beneficio de la salud y calidad de vida de los ciudadanos.

De esta manera, en el artículo segundo del proyecto de decreto, se adiciona una fracción IV al artículo 2o.A de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, que es discutida anualmente por el Congreso de la Unión, dentro del marco de la aprobación de la Ley de Ingresos. Cabe señalar que el Fondo podrá recibir otras aportaciones específicas que señale el Presupuesto Federal, además de aquellas provenientes de personas e instituciones privadas para destino específico.

Uno de los aspectos más relevantes de la iniciativa que se somete a consideración es que proporciona una alternativa para agilizar la adopción, en todos los municipios del país, de regulaciones modernas, que transformen los sistemas de transporte, en beneficio de la movilidad, la salud de las personas y la eficiencia energética.

De manera concreta, la Comisión de Transporte Sustentable Urbano y Suburbano, a través de su secretaría técnica, tendrá la obligación de diseñar Regulaciones, que versarán sobre las atribuciones en materia de transporte conferidas a los municipios, así como las no reservadas para el gobierno federal. Los municipios podrán suscribirlas por adhesión, a fin de obtener los apoyos del Fondo. Con este mecanismo, se pretende destrabar proyectos sustentables, que hoy no pueden realizarse por la existencia de normas y reglamentos locales obsoletos, pero que no pueden esperar más.

En este punto, y en aras de fortalecer la rendición de cuentas, la iniciativa señala que en un plazo no mayor a 1 año de la entrada en vigor de la Ley, la Comisión deberá presentar al Congreso un estudio con las características y resultados alcanzables de las regulaciones por adhesión, en todo el país, así como el avance de su formulación y suscripción. Asimismo, se establece que las Regulaciones por Adhesión deberán someterse a revisión cada cinco años, con lo cual no sólo se garantiza un proceso normativo eficaz, sino flexible, abierto a mejoras.

Por lo anterior y con base en el Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que faculta al Congreso de la Unión para legislar en materia de vías generales de comunicación (fracción XVII) y para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los municipios (fracción XXIII), se somete a consideración de esta asamblea el siguiente proyecto de

Decreto

Artículo Primero. Se expide la Ley General de Transporte Urbano y Suburbano, para quedar como sigue:

Ley General de Transporte Sustentable Urbano y Suburbano

Artículo 1o. La presente ley es de interés público y de observancia general en todo el territorio nacional.

Artículo 2o. Esta ley tiene por objeto fomentar el transporte sustentable urbano y suburbano público, complementarlo con otros medios de transporte amigables con el medio ambiente y determinar el mecanismo de coordinación entre Federación, entidades federativas y municipios que permita cumplir con dicho propósito; asimismo, establecer y prever regulaciones federales sobre dicho transporte, incluyendo los energéticos que utiliza, así como definir el marco de concertación de regulaciones de entidades federativas y municipios sobre la misma actividad.

Artículo 3o. Las acciones y regulaciones previstas en esta Ley tendrán como objetivos específicos:

a) Mejorar la calidad de vida urbana y proteger la salud de la población;

b) Asegurar la integridad de los usuarios vulnerables de la vía pública;

c) Procurar mayor eficiencia energética del transporte;

d) Lograr el desarrollo y la mejora del transporte masivo urbano y suburbano, lo que incluye reducir los tiempos de traslado, el costo de los servicios de transporte, sustituir viajes de transporte individual, disminuir el congestionamiento del tráfico y, con ello, la contaminación ambiental;

e) Utilizar transportes y combustibles menos contaminantes por sus emisiones de gases con efecto invernadero, privilegiando el mantenimiento o renovación del parque vehicular con la inclusión de tecnologías cero emisiones y una mayor utilización de bicicletas y motocicletas y;

f) Ampliar y mejorar la infraestructura de vialidades, para propiciar el desarrollo de transporte masivo, mejorar la fluidez del transporte en general, y complementar el transporte público con otros medios de transporte amigables con el medio ambiente.

Artículo 4o. Para efectos de esta Ley se entenderá por:

I. Bicicleta: Vehículo no motorizado de propulsión humana a través de pedales.

II. Comisión: Comisión Nacional de Transporte Sustentable Urbano y Suburbano;

III. Fondo Nacional: Fondo Nacional de Inversiones para el Transporte Urbano y Suburbano;

IV. Motocicleta: Vehículo automotor que utiliza manubrio para su conducción con dos o más ruedas, utilizado para el transporte de hasta tres personas o cargas de hasta 700 kilogramos (kg) y está equipado con motor a partir de 49 centímetros cúbicos (cm3) de desplazamiento y combustión interna de dos o cuatro tiempos, o motor eléctrico, y cumpla con las normas oficiales mexicanas de la Semarnat en materia de contaminación auditiva y emisión de gases.

V. Programa Nacional: Programa Nacional de Transporte Sustentable Urbano y Suburbano;

VI. Regulaciones por Adhesión: las emitidas por las entidades federativas y los municipios, a propuesta de la Comisión y registradas por la Secretaría Técnica, y

VII. Secretaría Técnica: el órgano de la Comisión para apoyar sus tareas.

VIII. Usuario vulnerable de la vía pública: los peatones, ciclistas y motociclistas, los cuales carecen de una estructura física que los proteja ante hechos de tránsito, y cuya circulación se encuentra expuesta a sufrir lesiones graves o perder la vida en caso de accidentes de tránsito.

Capítulo Segundo
De la Comisión Nacional de Transporte Sustentable Urbano y Suburbano

Artículo 5o. La Comisión Nacional de Transporte Sustentable Urbano y Suburbano es una instancia de coordinación de acciones entre Federación, entidades federativas y municipios. Para su operación, contará con un órgano de apoyo denominado Secretaría Técnica.

Artículo 6o. La Comisión tendrá las siguientes atribuciones:

I. Aprobar el Programa Nacional de Transporte Sustentable Urbano y Suburbano, así como las revisiones y actualizaciones del mismo en forma bianual;

II. Aprobar los montos base de recursos anuales del Fondo Nacional que corresponden por entidad federativa, para apoyar proyectos de los gobiernos de las mismas y de los municipios;

III. Aprobar la aplicación de recursos del Fondo Nacional para apoyar los proyectos de inversión de las entidades federativas y los municipios;

IV. Aprobar los términos de referencia de presentación de los diversos géneros de proyectos de inversión a que se refiere esta Ley y los criterios generales de evaluación de los mismos;

V. Verificar y aprobar los criterios y requisitos para obtener el registro en el padrón de auditores externos de los proyectos de inversión a que se refiere esta Ley;

VI. Recibir y aprobar las propuestas de regulación que se sometan a las entidades federativas y a los municipios para ser suscritos por adhesión;

VII. Analizar y determinar la viabilidad del programa anual de trabajo, los estudios sobre transporte urbano y suburbano, y los informes de actividades trimestrales de la Secretaría Técnica;

VIII. Coordinarse con el Secretario Técnico para elaborar, evaluar o modificar el Reglamento Interno de Funcionamiento de la Comisión;

IX. Las demás que establezcan ésta y otras leyes.

Artículo 7o. La Comisión se integrará por once delegados regionales. Dichos delegados corresponderán a las siguientes regiones o grupos de entidades federativas:

Región 1: Baja California, Baja California Sur y Sonora;

Región 2: Jalisco, Nayarit y Sinaloa;

Región 3: Chihuahua, Coahuila y Durango;

Región 4: Nuevo León, San Luis Potosí y Tamaulipas;

Región 5: Aguascalientes, Guanajuato y Zacatecas;

Región 6: Hidalgo, Querétaro y Veracruz;

Región 7: Colima, Guerrero y Michoacán;

Región 8: Morelos, Puebla y Tlaxcala;

Región 9: Chiapas, Oaxaca y Tabasco;

Región 10: Campeche, Quintana Roo y Yucatán, y

Región 11: Ciudad de México y Estado de México.

Artículo 8o. Los delegados regionales durarán en su encargo dos años y serán designados en forma rotatoria por los gobiernos de las entidades federativas de cada región. El orden de designación será el determinado por insaculación inicial.

A las sesiones de la Comisión podrán asistir representantes de la Secretaría de Desarrollo Social, de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, así como de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Secretaría de Energía y del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, con voz pero sin voto.

Las sesiones de la Comisión serán presididas y convocadas por un delegado regional. Dicho encargo corresponderá anualmente al delegado de cada una de las regiones, alternadamente y en forma rotatoria. Al igual que en el caso anterior, el orden será determinado por insaculación inicial.

El titular de la Secretaría Técnica fungirá como secretario de actas y de acuerdos de las sesiones de la Comisión.

Artículo 9o. La Comisión sesionará 4 veces al año de manera ordinaria, en los meses de febrero, mayo, agosto y noviembre, además de las sesiones extraordinarias que se requieran en los términos de su reglamento interno.

Artículo 10. La Secretaría Técnica tendrá las funciones siguientes:

I. Elaborar el proyecto de Programa Nacional con base en los objetivos señalados en el artículo 3° de esta Ley y someterlo a la aprobación de la Comisión, así como las revisiones y actualizaciones del mismo que la Comisión instruya;

II. Proponer a la Comisión los montos base de recursos anuales del Fondo Nacional que corresponden por entidad federativa, para apoyar proyectos de los gobiernos de las mismas y de los municipios;

III. Evaluar los proyectos de inversión de las entidades federativas y de los municipios y presentarlos a la Comisión;

IV. Proponer a la Comisión los términos de referencia de presentación de los diversos géneros de proyectos de inversión a que se refiere esta Ley y los criterios generales de evaluación de los mismos;

V. Integrar el Registro de Proyectos de Inversión que reciba e informar a la Comisión de los movimientos del mismo;

VI. Solicitar a las entidades federativas y municipios informes sobre el avance financiero y físico de los proyectos de inversión;

VII. Proponer a la Comisión los criterios y requisitos para registrar a los auditores externos de los proyectos de inversión a que se refiere esta Ley e integrar el registro correspondiente;

VIII. Elaborar las propuestas de Regulación por Adhesión para proponerlas a la Comisión;

IX. Integrar el Registro de las Regulaciones por Adhesión emitidas y la suscripción correspondiente;

X. Realizar directamente estudios sobre el transporte urbano y suburbano o proponer a la Comisión que se contrate la elaboración de estudios con cargo al presupuesto de la misma Secretaría Técnica, y

XI. Las demás que le encomiende la Comisión.

Artículo 11. El titular de la Secretaría Técnica será designado por el Ejecutivo Federal con el carácter de servidor público federal. La duración del encargo será de cuatro años y podrá ser designado por una segunda ocasión en forma consecutiva. La designación será sometida a la Cámara de Senadores o, en sus recesos, a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, para su ratificación por mayoría absoluta.

Artículo 12. El titular de la Secretaría Técnica de la Comisión será denominado Secretario Técnico y para su designación deberá cumplir con los siguientes requisitos:

I. Ser ciudadano mexicano en pleno goce de sus derechos civiles y políticos;

II. Contar con título profesional o de posgrado en las áreas de ingeniería civil, arquitectura, economía, administración pública, contaduría o materias afines al servicio de transporte urbano y suburbano o a la evaluación de proyectos de inversión;

III. Haberse desempeñado, durante al menos diez años, en el ámbito profesional, docente o de investigación o en actividades que proporcionen la experiencia necesaria para desarrollar las funciones de Secretario Técnico de la Comisión;

IV. No haber ocupado cargos directivos en partido político alguno, ni de elección popular, en los tres años anteriores al día de su designación, y

V. No ser accionista, consejero, directivo, asesor, comisario o apoderado de empresas privadas del transporte urbano y suburbano, de la industria fabricante de equipo para ese transporte o de la industria de la construcción en cualquiera de sus modalidades, y al menos contar con dos años de inactividad en cualquiera de las actividades anteriores.

Capítulo Tercero
Del Fondo Nacional de Inversiones para el Transporte Urbano y Suburbano

Artículo 13. El Fondo Nacional se constituirá como un fideicomiso en el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos y podrá tener aportaciones por los siguientes conceptos:

I. El rendimiento de los impuestos a la gasolina que apruebe el Congreso de la Unión para destino general;

II. Otras asignaciones señaladas por el Presupuesto de Egresos de la Federación para destino general o para destino específico;

III. Otras aportaciones no reintegrables, públicas o privadas, de personas o instituciones nacionales, o de terceros países, para destino general o para destino específico.

Artículo 14. Las aportaciones con destino general podrán distribuirse anualmente entre las entidades federativas y los municipios correspondientes, una vez cubierto el presupuesto de la Secretaría Técnica, cuyo monto no podrá ser mayor al 1% de estas aportaciones.

Los montos anuales base por Entidad Federativa se calcularán de la siguiente manera:

• 50% con el mismo porcentaje de participación que haya correspondido el año anterior a cada Entidad Federativa en el Fondo General de Participaciones; y

• 50% con base en los criterios de impacto ambiental que proponga la Secretaría Técnica y apruebe la Comisión.

Los saldos de recursos no ejercidos del año anterior se podrán distribuir conforme al mecanismo establecido en el párrafo precedente.

Artículo 15. Las aportaciones con destino específico se distribuirán para apoyar proyectos de inversión individuales o de un género determinado dentro de los previstos en esta Ley.

Artículo 16. Los proyectos de inversión que la Comisión apruebe podrán recibir apoyos financieros del Fondo Nacional no reintegrables destinados a las entidades federativas y los municipios.

Los apoyos serán fiscalizables en los términos de la legislación federal correspondiente y se entregarán en el curso del año, conforme al calendario aprobado como parte del proyecto.

Los proyectos de ejecución multianual especificarán los apoyos requeridos para cada ejercicio.

Los recursos con destino general que correspondan a las Entidades Federativas y sus municipios para apoyar proyectos de inversión se destinarán, en primer término, a cubrir los requerimientos de los proyectos multianuales en ejecución. Del saldo resultante, los apoyos se aplicarán de manera preferente a los proyectos de transporte masivo o aquellos que impliquen menores emisiones de gases con efecto invernadero.

Artículo 17. Los proyectos de inversión que podrán recibir apoyos del Fondo Nacional deberán corresponder a los siguientes géneros:

I. Inversiones para construcción, ampliación, modificación y mantenimiento mayor para sistemas de transporte masivo urbano y suburbano, así como su complementación con otras inversiones que fomenten el uso de medios de transporte amigables con el medio ambiente;

II. Inversiones para construcción, ampliación y modificación de vialidades que tengan un impacto significativo en la fluidez o reordenamiento del tráfico urbano y suburbano, incluyendo puentes y pasos deprimidos o elevados, carriles confinados al transporte público y otros medios de transporte amigables con el medio ambiente;

III. Inversiones para construcción, ampliación y modificación de ciclovías, y vías exclusivas para bicicletas, motocicletas y estacionamientos para estos vehículos;

IV. Inversiones para equipo de transporte masivo, que privilegien tecnologías de cero emisiones, así como los aditamentos necesarios para controlar el tráfico vehicular;

V. Inversiones para adquirir o renovar equipo de transporte público no masivo, a fin de reducir emisiones de efecto invernadero;

VI. Inversión para adquirir equipos de conexión para vehículos y motocicletas eléctricos.

Artículo 18. Los proyectos de inversión podrán beneficiarse de recursos provenientes del Fondo Nacional, para destino general:

a) hasta 80% para las inversiones de las fracciones I, IV y VI;

b) hasta 75% para las inversiones de la fracciones II y III, y

c) hasta 30% para las inversiones de la fracción V.

El complemento de la inversión podrá provenir de apoyos del Fondo Nacional para destino específico, de recursos de las entidades federativas o de los municipios, de inversión privada o de créditos, que en ningún caso serán suscritos para comprometer recursos del Fondo Nacional.

En los proyectos con contenido de inversión privada, las cuotas o tarifas de recuperación se fijarán tomando en cuenta a favor del usuario los apoyos del Fondo Nacional a través de las Entidades Federativas y los municipios. Los criterios de evaluación de dichos proyectos incluirán el análisis y ponderación de las cuotas y tarifas así determinadas.

Artículo 19. Los proyectos de carácter estatal serán los convenidos con los municipios y propuestos a la Comisión directamente por las entidades federativas.

Los proyectos de los municipios se canalizarán a la Comisión a través de las entidades federativas en un plazo no mayor a sesenta días, a partir de su recepción, con su opinión sobre los mismos. Los municipios podrán presentar directamente a la Comisión los proyectos de inversión, si así lo acuerda el gobierno de la entidad federativa, o si éste no lo ha canalizado a la Comisión en el plazo señalado.

Artículo 20. Los proyectos de inversión podrán corresponder a conurbaciones de dos o más municipios, tendrán carácter estatal y serán convenidos con los municipios. En el caso de conurbaciones que involucren a más de una entidad federativa, los proyectos deberán tener una presentación conjunta ante la Comisión, incluyendo la solicitud de apoyo para cada Entidad Federativa dentro del proyecto, así como la legislación aplicable en materia de obras públicas.

Artículo 21. En ningún caso se otorgarán apoyos para sufragar gastos de operación de los proyectos de inversión, o para realizar gastos vinculados a los mismos como estudios de preinversión, elaboración, presentación o promoción de los proyectos, o para cubrir adeudos de proyectos realizados o en proceso de ejecución a cargo de entidades federativas o municipios, o para cubrir indemnizaciones o pagos para adquirir derechos de vía o inmuebles para realizar los proyectos.

Artículo 22. Para la aprobación de apoyos a proyectos de inversión, la Comisión deberá verificar que se cumpla previamente con lo siguiente:

I. Que las entidades Federativas y los municipios hayan emitido y registrado ante la Secretaría Técnica las Regulaciones por Adhesión aprobadas por la Comisión;

II. Que los proyectos de inversión estén previstos en los planes de desarrollo urbano correspondientes, y

III. Que las entidades federativas y los municipios hayan entregado la información sobre la ejecución física y financiera de los proyectos de inversión que hayan recibido apoyo del Fondo Nacional.

Artículo 23. Los apoyos para los proyectos de inversión serán transferidos del Fondo Nacional a las entidades federativas o a los municipios ejecutores de los mismos, para destinarlos exclusivamente a dichos proyectos. En el caso de las conurbaciones, los proyectos harán explícito el ejecutor o ejecutores del proyecto y la proporción correspondiente del ejercicio de recursos y su objeto.

La aplicación de recursos por las entidades federativas y los municipios dará preferencia a la participación de empresas nacionales en el desarrollo de los proyectos.

Artículo 24. Los proyectos deberán presentarse conforme a los términos de referencia aprobados por la Comisión.

Los proyectos deberán incluir el costo de auditoría externa anual y de conclusión del mismo. Dicho costo se sufragará con cargo a las transferencias del Fondo Nacional para cada proyecto. La Secretaría Técnica dará cuenta a la Comisión de los informes de auditoría correspondientes y remitirá un ejemplar de dichos informes a la Auditoría Superior de la Federación.

Los auditores externos deberán contratarse entre los inscritos en el padrón correspondiente.

Artículo 25. El comité técnico del Fondo Nacional se integrará con los delegados regionales que formen parte de la Comisión, cuyo presidente de sesiones presidirá también este comité.

A las sesiones del comité técnico podrán asistir representantes de la Secretaría de Desarrollo Social, de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, así como de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, la Secretaría de Energía y del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos.

El titular de la Secretaría Técnica será el secretario del comité técnico.

Artículo 26. El comité técnico del fideicomiso autorizará las transferencias de recursos de los apoyos aprobados por la Comisión para los proyectos de inversión, así como la organización, las plazas y el presupuesto de la Secretaría Técnica.

Capítulo Cuarto
De las Regulaciones al Transporte Urbano y Suburbano

Artículo 27. Las regulaciones previstas en esta Ley no son excluyentes de las emitidas por el Gobierno Federal, las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus atribuciones.

Artículo 28. Las Regulaciones por Adhesión se circunscribirán a las atribuciones conferidas a los municipios y a las no reservadas al Gobierno Federal por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Las Regulaciones por Adhesión podrán incluir normas generales relacionadas a:

a) El ordenamiento del tráfico urbano y suburbano y el aprovechamiento de las vialidades correspondientes;

b) La circulación de vehículos y motocicletas, así como los requisitos que deben cubrir para circular;

c) La operación del transporte público de pasajeros y las características de dicho transporte;

d) Las especificaciones de los vehículos para uso de los gobiernos de las entidades federativas y los municipios; y

e) Las medidas que aseguren la integridad de los usuarios vulnerables de la vía pública.

Las normas de las Regulaciones por Adhesión se orientarán a:

a) Agilizar el tráfico y procurar que éste genere la menor proporción posible de gases con efecto invernadero;

b) Inducir la utilización de vehículos con mayor eficiencia energética, incluyendo la verificación de cumplimiento de normas sobre emisiones de gases contaminantes por el transporte, así como medidas que propicien un mayor uso de bicicletas y motocicletas; y

c) El reordenamiento del transporte de carga urbano y suburbano.

Las Regulaciones por Adhesión se revisarán al menos cada cinco años, después de ser aprobadas por la Comisión.

Artículo 29. A fin de reducir la contaminación y la emisión de gases con efecto invernadero del transporte, así como elevar su eficiencia energética, el Ejecutivo Federal, a través de sus dependencias, en el ámbito de sus atribuciones y observando lo prescrito en esta Ley, emitirá normas y disposiciones, o revisará al menos cada cinco años las vigentes, en las siguientes materias:

I. Calidad de los energéticos que consume el transporte, de manera prioritaria para disminuir el contenido de azufre de los mismos;

II. Adquisición de vehículos eléctricos y amigables con el medio ambiente, para uso de la Administración Pública Federal;

III. Importación de vehículos usados, para ser sometidos a verificación de emisiones y eficiencia energética; y

IV. Venta en el país de vehículos nuevos, producidos internamente o de importación, para que cumplan con especificaciones de emisiones y eficiencia energética y éstas no sean menores que las de los mismos modelos en otros países.

Cada una de las normas y disposiciones tendrán plazos determinados para el inicio de aplicación de las mismas.

Transitorios

Primero. Esta Ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. En un plazo no mayor a treinta días de la entrada en vigor de la presente Ley, La Secretaría de Desarrollo Social convocará a los Gobiernos de las Entidades Federativas para que designen a los delegados regionales, a fin de proceder a la integración de la Comisión.

Tercero. En un plazo no mayor a sesenta días la Secretaría de Hacienda y Crédito Público constituirá en el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos el fideicomiso del Fondo Nacional.

Cuarto. En un plazo no mayor a sesenta días a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, el Ejecutivo Federal designará al titular de la Secretaría Técnica y remitirá la designación al Senado, o en su caso, a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, para su ratificación.

Quinto. En un plazo no mayor a ciento ochenta días a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, las dependencias del Ejecutivo Federal que correspondan emitirán o revisarán las normas y disposiciones referidas en el artículo 29 de esta Ley. El Ejecutivo Federal remitirá al Congreso de la Unión un informe sobre las normas y disposiciones emitidas o revisadas incluyendo un análisis de las mismas, de su funcionamiento y de los objetivos que pretenden alcanzar.

Sexto. En un plazo no mayor a un año de la entrada en vigor de la presente Ley, la Comisión, por conducto de la Secretaría Técnica, enviará al Congreso de la Unión un estudio de las características y resultados alcanzables de las Regulaciones por Adhesión, así como el avance de su formulación y suscripción.

Séptimo. La Comisión, por conducto de la Secretaría Técnica, enviará al Congreso de la Unión, en el mes de febrero de cada año, un informe de actividades y aplicación de recursos.

Octavo . El Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Sociedad Nacional de Crédito, revisará los instrumentos jurídicos y financieros con los que cuenta en materia de infraestructura urbana y suburbana, a efecto de modificar o, en su caso, extinguir aquéllos que dupliquen funciones o fines con el Fideicomiso Fondo Nacional de Infraestructura Urbana y Suburbana.

Lo anterior deberá realizarse en un plazo no mayor a sesenta días naturales contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto.

Artículo Segundo. Se adiciona una fracción IV al artículo 2o.-A de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios de acuerdo a lo siguiente:

Artículo 2o.-A. [...]

IV. Del monto total derivado de las gasolinas con una medición menor, mayor o igual a 92 octanos vendidos en la República Mexicana se recaudará la cantidad de 5.00 centavos por cada litro para monetizar al Fondo de Transporte Urbano y Suburbano.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Nota

1 Estimación realizada por el Instituto Mexicano para la Competitividad, AC, 2013.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de abril de 2016.

Diputados: Jesús Sesma Suárez (rúbrica), Arturo Álvarez Angli, Jorge Álvarez López, Rosa Alicia Álvarez Piñones, José Antonio Arévalo González, Alma Lucía Arzaluz Alonso, Luis Ignacio Avendaño Bermúdez, María Ávila Serna, Omar Noé Bernardino Vargas, Paloma Canales Suárez, Jesús Ricardo Canavati Tafich, Juan Manuel Celis Aguirre, Lorena Corona Valdés, José Alberto Couttolenc Buentello, Sharon María Teresa Cuenca Ayala, Sasil Dora Luz de León Villard, Daniela de los Santos Torres, Andrés Fernández del Valle Laisequilla, Evelyng Soraya Flores Carranza, Sara Paola Gálico Félix Díaz, José de Jesús Galindo Rosas, Jorgina Gaxiola Lezama, Sofía González Torres, Leonardo Rafael Guirao Aguilar, Javier Octavio Herrera Borunda, Jesús Gerardo Izquierdo Rojas, Lía Limón García, Mario Machuca Sánchez, Cesáreo Jorge Márquez Alvarado, Virgilio Mendoza Amezcua, Cándido Ochoa Rojas, Emilio Enrique Salazar Farías, José Refugio Sandoval Rodríguez, Adriana Sarur Torre, Miguel Ángel Sedas Castro, Edgar Spinoso Carrera, Wendolín Toledo Aceves, Francisco Alberto Torres Rivas, Diego Valente Valera Fuentes, Claudia Villanueva Huerta, Enrique Zamora Morlet, Eduardo Francisco Zenteno Núñez.

Que reforma el artículo 33 de la Ley General de Educación, a cargo del diputado Francisco Escobedo Villegas, del Grupo Parlamentario del PRI

El suscrito, diputado Francisco Escobedo Villegas, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 6, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta asamblea, iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona la fracción IX al artículo 33 de la Ley General de Educación, bajo la siguiente

Exposición de Motivos

De acuerdo con la última medición multidimensional de la pobreza realizada por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, con información de 2014, en México 46.2% de la población vive en condiciones de pobreza. Ello significa que 55.3 millones de personas carecen de las condiciones necesarias para el goce efectivo de sus derechos.

Por ello, los ejes en los que se sustenta el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 en lo general, así como el Programa Sectorial de Desarrollo Social, el Programa Sectorial de Educación, el Programa Sectorial de Salud y el Programa para Democratizar la Productividad, en lo específico, plantean que el combate a la pobreza debe ser una estrategia que comprenda aquellas acciones emprendidas en materia de inclusión productiva y financiera, fomento al empleo formal y mejoramiento del bienestar en complemento a las acciones de generación de capacidades en materia de educación, salud y alimentación.

En ese contexto el Programa Sectorial de Educación se encuentra Prospera (antes Oportunidades) Programa de Inclusión Social, que refuerza la atención y las acciones de coordinación que contribuyen al desarrollo de capacidades, el acceso a los derechos sociales y el bienestar de la población en pobreza a través de cuatro componentes, en el cual se encuentra el educativo, que contempla una mayor cobertura educativa, con el otorgamiento de becas como incentivo para la permanencia y avance escolar.

El Presidente de la República ha impulsado fuertemente la educación en México, ha puesto énfasis en lograr altos niveles de eficiencia, muestra de ello son las recientes reformas constitucionales y legales que se han aprobado en la materia, sin duda la educación en nuestro país nos compete a todos, gobierno, sociedad, alumnos, padres de familia y maestros, debemos estar inmersos en la inercia por alcanzar mejores índices educativos, para un mejor bienestar.

Razón por la cual el titular del ejecutivo a través de la Secretaría de Educación Pública ha creado el Programa Nacional de Becas, dirigido a alumnos que se encuentren estudiando en escuelas públicas y que tiene como objetivo contribuir a asegurar mayor cobertura, inclusión y equidad educativa entre todos los grupos de la población para la construcción de una sociedad más justa mediante el otorgamiento de becas y/o apoyos a los estudiantes y personal académico del Sistema Educativo Nacional.

Muestra de ello, en el ciclo escolar 2013-2014, se otorgaron en total 7,663,109 becas y para el periodo 2014-2015 se brindaron 7,817,635, dentro de las cuales el Programa Prospera entregó 5,189,913 para este ciclo.

Actualmente el índice de estudiantes que tenemos en nuestro país afortunadamente es alto, en el ciclo escolar 2013-2014 hubo 35.74 millones de alumnos inscritos en el sistema público escolarizado, para el 2014-2015, fueron 36.06 millones, cabe destacar que el 72.1% de la población escolar se ubica en la educación básica, 13.3% en la educación media superior, el 9.7% en la educación superior lo que representa 3.51 millones de alumnos.

Desafortunadamente, según datos del compendio de principales cifras del Sistema Educativo Nacional de la Secretaría de Educación Pública, indican que un millón 47 mil 718 niños y jóvenes que se inscribieron en el sistema escolarizado, dejaron la escuela por diversas cusas o situaciones: razón económica, violencia familiar, decisión personal o social, etcétera.

Cabe señalar que en el ciclo 2014-2015, se inscribieron en el sector privado un total de 4,776,397 alumnos, de los cuales en educación básica fueron 2,511,612, en nivel medio superior 906,365 y en educación superior 1,040,863, lo que representa un nivel alto de alumnos que reciben educación dentro de este sector.

Es justo mencionar, lamentablemente, que los alumnos que son beneficiados con algún tipo de beca y quieren ingresar a una institución educativa del sector privado, por motivo de no haber alcanzado algún espacio en el sector público el apoyo le es cancelado y con ello se encuentran imposibilitados a seguir sus estudios por los altos costos y por el recorte de la beca que ya gozaba. Por ello, es loable y obligatorio que el Estado mexicano efectivamente garantice la educación conforme lo señala nuestra constitución.

Una de las finalidades de las becas es detectar y detener de manera oportuna el abandono escolar, pues el que los jóvenes estudien es de suma importancia para un país y en especial para México, hay que recordar que los tiempos han cambiado, se vive en una sociedad donde los conocimientos se mueven rápidamente, la tecnología y la modernización del país exige personas con un nivel académico mayor para poder desempeñar diversas tareas en las empresas de la actualidad.

El propósito de la presente iniciativa es que dichos alumnos que cuenten con algún tipo de beca y por razones de cupo no puedan ingresar al sector público y decidan ingresar al sector privado se les siga apoyando con su beca, el objetivo es alentar el acceso y permanencia de los jóvenes en la educación.

La Ley General de Educación determina en su artículo 2º el derecho de todo individuo a recibir educación de calidad y establece que todos los habitantes del país tienen las mismas oportunidades de acceso al sistema educativo nacional, con solo satisfacer los requisitos que establezcan las disposiciones generales aplicables.

La educación es un medio fundamental para adquirir, transmitir y acrecentar la cultura; es proceso permanente que contribuye al desarrollo del individuo y a la transformación de la sociedad, y es factor determinante para la adquisición de conocimientos para formar a mujeres y a hombres, de manera que tengan sentido de solidaridad social, pero sobre todo, la posibilidad de integrarse al mercado laboral y que a través de un ingreso puedan acceder a una adquisición de satisfactores para una vida mejor.

El artículo 3º de nuestra Constitución Política, al igual que el artículo 3º de la Ley General de Educación, estipulan la obligación del Estado a prestar servicios educativos de calidad que garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos, para que toda la población pueda cursar la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior.

De aprobar la presente iniciativa estaremos dando mayor oportunidad a jóvenes para que continúen estudiando, para que sigan superándose en más y mejores escuelas.

Por todo lo anteriormente expuesto, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 6, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración de esta asamblea, iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se adiciona la fracción IX al artículo 33 de la Ley General de Educación

Artículo Primero. Se adiciona la fracción IX al artículo 33 de la Ley General de Educación.

Artículo 33...

I a VIII...

IX.- Tendrán acceso a becas los estudiantes de instituciones públicas y privadas, el alumno que ya cuente con beca y por razones de espacio no pudiera ingresar a una escuela pública, podrá conforme a las condiciones presupuestales continuar con dicho beneficio en una privada.

X a XVII...

Artículo Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el salón de sesiones del Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de abril de 2016.

Diputado Francisco Escobedo Villegas (rúbrica)

Que reforma el artículo 45 de la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables, a cargo del diputado Wenceslao Martínez Santos, del Grupo Parlamentario del PAN

El que suscribe, Wenceslao Martínez Santos, diputado de la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, numeral 1, fracción I, 77, numerales 1 y 3, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta honorable Cámara de Diputados la presente iniciativa con proyecto decreto que reforma el artículo 45, tercer párrafo de la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentable, con la finalidad de modificar la institución del silencio administrativo de la negativa ficta a afirmativa ficta, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Génesis del silencio administrativo

La figura del silencio administrativo es una institución que fue creada por el derecho administrativo francés ante la inactividad de la administración pública, con la cual se trataba de superar la omisión de respuesta a las instancias de los administrados y la evasión del contencioso administrativo con la consecuente inseguridad para los derechos particulares. Acorde con Luciano Parejo, renombrado jurista español “La inactividad administrativa consistente en no resolver expresamente sobre las pretensiones deducidas por los administrados constituye un riesgo de quiebra del entero sistema jurídico-administrativo y, en su caso, del estado de derecho”1 .

El fundamento del silencio administrativo se desprende de que ante el transcurso del tiempo, la ley presume que la omisión de la respuesta de la administración pública a una petición debe ser considerada generalmente como denegatoria, lo cual da origen al derecho del administrado para impetrar los medios de defensa, dentro o fuera de la administración, contra el acto presunto.

Con ello se entiende diáfanamente que el silencio es nada en sí, materialmente representa o muestra inactividad (vacío en el obrar, pero esta ausencia es proyectada por el ordenamiento, dándole una significación determinada) que puede ser negativa o afirmativa.

No obstante, diversos tratadistas en materia jurídico-administrativa consideran que los órganos administrativos están en obligación de proceder conforme a las necesidades del servicio que revisten y tienen, como principio general, el deber de pronunciarse sobre las cuestiones que les son planteadas.

Es por estos argumentos que la figura del silencio administrativo debe contar con la consagración legal y que deberá ser la propia ley la que determine la existencia de la afirmativa o afirmativa presunta. Se entiende entonces que el silencio administrativo es una presunción legal, producida ante la ausencia de respuesta o petición del particular.

El silencio administrativo en México

Esta figura se puede conformar como de regulación segmentada, difundido y consolidado principalmente en la materia fiscal y sus materias supletorias, con prevalencia de la negativa ficta y presencia esporádica de la afirmativa ficta sobre todo en materia registral. Ante la falta de regulación legal de los efectos negativos o afirmativos del silencio administrativo, se tiene abierta la vía de amparo contra la violación al derecho de petición instituido en el artículo 8o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En el ámbito federal el silencio administrativo ha tenido un eco importante basándose en la negativa ficta principalmente en el rubro fiscal, ya que la Ley de Justicia Fiscal instituyó la negativa ficta en su artículo 16, misma que apareció en los Códigos Fiscales de la Federación de 1938, 1967 y 1981. En materia fiscal, la negativa ficta se ha actualizado en distintos plazos: noventa días, cuatro meses y tres meses, siendo éste último el vigente. Ya que el Código Fiscal de la Federación (CFF) influye fuertemente en la legislación tributaria de los estados, también lo ha hecho el silencio administrativo.

Sin embargo, con la entrada en vigor de la Ley Federal de Procedimientos Administrativos (LFPA) en 1995, se intentó subsanar un vacío en materia del régimen jurídico del acto y el procedimiento administrativo, así como generalizar la negativa ficta en la administración pública federal mexicana y en las materias en las que tiene aplicación dicho ordenamiento. Antes de este ordenamiento, en la materia predominaba la negativa ficta fiscal, afirmativa ficta dispersada en algunas leyes y la ausencia de la negación presunta que provocaba la promoción del amparo por violación al derecho de petición contenido en el artículo 8o. Anteriormente mencionado.

Se puede generalizar entonces, que la LFPA con sus deficiencias de fondo busca permear de seguridad jurídica a las relaciones jurídico-administrativas en las que intervienen los gobernados, cuando se trate de la falta de respuesta a las promociones encabezadas por éstas hacia las autoridades. Empero, el silencio administrativo considerado por la LFPA es el negativo y se encuentra radicado en el artículo 17 que a la letra dice:

“Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se prevea lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante quien deba resolver; igual constancia deberá expedirse cuando otras disposiciones prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución deba entenderse en sentido positivo.

En el caso de que se recurra la negativa por falta de resolución, y ésta a su vez no se resuelva dentro del mismo término, se entenderá confirmada en sentido negativo”.

Se puede apreciar que esta ley resultó paradójica, ya que en artículos anteriores se demuestra el espíritu de economía exigiendo el mínimo de formalidades para el desempeño de la función administrativa y adelante se levanta un “muro” que impide dicho principio.

Y a pesar del tsunami que impulsa a la negativa ficta en la normatividad mexicana, especialmente en materia fiscal; fuera de ésta han surgido algunos supuestos que afirmativa ficta que se encuentran creando una tendencia creciente, tal es el caso de la otrora Ley sobre el Registro de la Transferencia de la Tecnología, la cual preveía a la afirmativa ficta en materia de inscripción de actos, convenio o contratos, y en la reconsideración prevista en dicho ordenamiento.

También la Ley Federal del Trabajo en su artículo 366 la establece cuando se refiere a la de inscripción de sindicatos en materia federal ante la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, en un plazo de 60 días.

Asimismo, la Ley Federal de Protección al Consumidor en el artículo 87 prevé la afirmativa ficta en un plazo de 30 días para que la Procuraduría Federal del Consumidor, en el caso de la aprobación y registro de los contratos de adhesión exhibidos por los proveedores de bienes y servicios.

La Ley de Inversión Extranjera determina la afirmativa ficta en los casos de la competencia de la Secretaría de Relaciones Exteriores en la emisión de los permisos que les requieran las instituciones de crédito para adquirir como fiduciarias, derechos sobre bienes inmuebles ubicados dentro de la zona restringida que prevé la fracción I del artículo 27 constitucional, cuando el objeto del fideicomiso sea permitir la utilización y el aprovechamiento de tales bienes, sin constituir derechos sobre ellos.

En la Ley de Instituciones de Fianzas el artículo 85 prevé un plazo de 30 días hábiles para que la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas apruebe, modifique o corrija los documentos, que las instituciones financieras le sometan a su consideración para utilizar en la oferta, solicitudes y contratación de fianzas, así como los modelos que usen para ceder responsabilidades en reafianzamiento.

La Ley Federal de Sanidad Animal establece la afirmativa ficta en su artículo 60, con el fin de que la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales resuelva el recurso de inconformidad interpuesto contra actos dictados en acatamiento de dicho ordenamiento.

Asimismo existen jurisprudencias al respecto emitidas por el Poder Judicial federal y que sostienen la viabilidad e importancia de la utilización, cada vez mayor, del silencio administrativo en la institución de la afirmativa ficta2 .

Como se ha mencionado, esta institución ha ido tomando fuerza con el paso de los años, desde la creación de la denominada “Mejora Regulatoria” con el entonces presidente Miguel de la Madrid, hasta nuestros días. Sin embargo, se debe mencionar el ingente esfuerzo realizado en la administración de Vicente Fox, donde se expidió el Acuerdo para la Desregulación y Simplificación de los trámites inscritos en el Registro Federal de Trámites y Servicios, y la aplicación de medidas de mejora regulatoria que beneficien a las empresas y los ciudadanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF). El 25 de junio de 2001; y que en el artículo 1o., inciso c, referente a las nuevas acciones de mejora regulatoria que las dependencias y organismos descentralizados sujetos al título tercero A de la LFPA deben llevar a la práctica; se presenta lo siguiente:

“...Establecer la afirmativa ficta al termino de los plazos de respuesta de los trámites...”

Pese a que poco a poco la afirmativa ficta continúa avanzando, pese a la gran resistencia consuetudinaria administrativa, existen muchos ordenamientos que en la actualidad establecen la negativa ficta como un elemento neurálgico resolutivo para sus silencios administrativos. Tal es el caso de la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentable que en su artículo 45 se establece que:

“La secretaría resolverá las solicitudes de concesión o permiso dentro de un plazo que no excederá de sesenta días hábiles desde su fecha de presentación y estando debidamente integrado el expediente. Excepcionalmente, en el caso de concesiones, dicho plazo podrá ampliarse por otros sesenta días hábiles, cuando así se requiera por las características del proyecto, en los supuestos y términos que establezca el reglamento.

En caso de que se hubiere presentado la información o documentación incompleta, la secretaría requerirá por escrito fundado y motivado, y por única vez, a los solicitantes, para que la integren en un plazo no mayor de 15 días hábiles, suspendiéndose el término que restare para concluir el procedimiento.

En caso de que la autoridad omita dar a conocer al promovente la resolución recaída a su solicitud, se considerará que ha resuelto negar lo solicitado. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha en que se debería emitir la resolución de la solicitud respectiva, de conformidad con la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

La falta de resolución a la solicitud podrá implicar responsabilidades a los servidores públicos a quienes competa tal resolución, conforme a lo dispuesto en las leyes aplicables.”

Es fácilmente apreciable en el segundo párrafo que la negativa ficta es la institución utilizada para sustentar el silencio administrativo propio. Sin embargo, se debe tener en consideración que la importancia que reviste dicho rubro en la economía mexicana, así como en la seguridad alimentaria que tanto debe proteger cualquier país del mundo, hace que la institución de la negativa ficta sea disfuncional, ya que hace que la autoridad competente pueda ser más laxa en lo que refiere a resoluciones de gran envergadura para una comunidad determinada atentando contra la productividad y competitividad del sector.

Además, es claro que el tema sobre el cual está utilizándose la negativa ficta es un perjuicio a la economía del país, con lo que habría que resaltar que para regular lo relativo a permisos y concesiones en materia pesquera, existen otros instrumentos y mecanismos que aseguran que se cumpla con las directrices determinadas por la autoridad competente en estricto apego de la normatividad imperante.

También existe el grave problema de las exiguas acciones, hasta hoy, para ordenar el sector pesquero en el país. Esto ha provocado innumerables veces que les sea negado un permiso o una concesión a los interesados, sólo por el hecho de que el tiempo establecido por la norma terminó para la autoridad sin haber sido siquiera revisado.

Con estos argumentos resulta evidente que la utilidad de la institución del silencio positivo en lo que refiere al artículo 45 de la Ley de Pesca y Acuacultura sustentable, por un lado otorgaría certidumbre al peticionario; por otro lado obligaría al órgano o al servidor público a revisar minuciosamente todas las solicitudes, pues en última instancia se entiende que la responsabilidad derivada de los derechos obtenidos por el gobernado es de la administración.

Para concluir la presente exposición de motivos a continuación se enunciarán algunas entidades federativas que actualmente cuentan con la institución de la afirmativa ficta en ordenamientos locales:

• La Ley Federal del Procedimiento Administrativo es base para el estado de Nuevo León, y en el título tercero referente al procedimiento administrativo en el capítulo décimo primero de las visitas de verificación, en el artículo 69 enuncia que las dependencias podrán verificar bienes, personas y vehículos de transporte con el objeto de comprobar artículo 69.

• En la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, en el título tercero referente al proceso administrativo en el capítulo séptimo, de la conclusión del procedimiento administrativo, artículo 90 establece que si el silencio de la autoridad en términos del artículo 89 considera que aplica en su favor la afirmativa ficta, debe solicitar para la aplicación de la misma la certificación que ha operado la resolución ficta, en termino de hasta diez días hábiles.

• En el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México en la sección tercera de la terminación del procedimiento artículo 132, expresa los posibles términos y éstos son: Desistimiento, convenio entre los particulares y las autoridades administrativas, resolución expresa del mismo, resolución afirmativa ficta que se configure, resolución negativa ficta. Del artículo 135 las peticiones que los particulares hagan a las autoridades del Poder Ejecutivo del estado, de los municipios y de los organismos descentralizados con funciones de autoridad, de carácter estatal o municipal, deberán ser resueltas en forma escrita, de un plazo máximo de treinta días posteriores a la fecha de su presentación o recepción.

• En la Ley de Procedimiento Administrativo también del estado de México en el título segundo de la actividad administrativa, sección segunda de los actos tácitos y presuntos en el decreto número 152 87. El veintiocho de septiembre de mil novecientos ochenta y siete. En el artículo 29. Nos presenta a la afirmativa ficta como la decisión normativa de carácter administrativo por la cual las solicitudes por escrito de los ciudadanos, usuarios, empresas o entidades que se hagan a la autoridad pública, si no se contestan en el plazo marcado por la ley o las disposiciones administrativas se consideran aceptadas.

• En la Ley del Procedimiento Administrativos del Estado de Jalisco y sus Municipios, se presenta en el título tercero que trata la inactividad administrativa, en el capítulo con el mismo numeral de la afirmativa ficta, mediante los artículos del 29 al 34. Manifestando la forma en que se constituye ésta respecto de la solicitud de emitir actos regulativos ante la omisión de la autoridad de manera expresa por no emitir una resolución, dentro de los plazos previstos por esta ley o los ordenamientos jurídicos aplicables al caso específico.

• En el estado de Baja California Sur se regula esta figura en el Código Fiscal, en su título tercero de los derechos y obligaciones, capítulo primero de los sujetos pasivos y responsables solidarios. En el artículo 49 se establece que cuentan con noventa días las autoridades para dar su solución a las peticiones hechas, si no se brinda esa respuesta, se considerará como resolución afirmativa.

• En la Ley Procedimiento Administrativo del Estado de Sonora, en el título tercero está integrado por doce capítulos. El capítulo I, Disposiciones Generales, señala un plazo de cuarenta y cinco días para que la autoridad administrativa resuelva, según corresponda, lo solicitado por el interesado, salvo que las leyes específicas establezcan otro plazo. En relación con ello, se establece la figura de la negativa ficta, que operará cuando la autoridad administrativa no dé respuesta en el plazo mencionado, salvo que las leyes específicas establezcan otro plazo, o bien, que opere la afirmativa ficta en los supuestos previstos en dichos ordenamientos o en la ley que se propone.

• La Ley de Justicia Administrativa del Estado de Morelos en el título II del juicio contencioso administrativo, capítulo I de la Competencia, artículo 36, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo tendrá competencia para conocer los siguientes puntos:

- Sobre los juicios en contra de cualquier acto o resolución de carácter administrativo o fiscal, en el ejercicio de sus funciones, dictarán, ordenarán, ejecutarán las dependencias que integran la administración pública estatal o municipal en perjuicio de los particulares.

- De los juicios en contra de cualquier acto o resolución de tipo fiscal, producida por un organismo descentralizado, estatal o municipal, contra los particulares.

- Juicios contra la falta de contestación de las autoridades mencionadas anteriormente, con un término de 15 días, a menos que las leyes fijen otros plazos como el caso de la materia fiscal, a falta de éste, en el de noventa días. El silencio de las autoridades se considerará resolución negativa, cuando no den respuesta en el término que corresponda.

- Al operar la afirmativa ficta o negativa ficta, la demanda se interpondrá con un máximo de ciento veinte días naturales contados a partir del día en que se produzcan tales consecuencias jurídicas.

- Por quejas sobre incumplimiento de las sentencias que dicten.

Por las razones expuestas, someto a consideración de esta honorable soberanía la presente iniciativa con proyecto de

Decreto

Artículo Único. Se reforma el artículo 45, tercer párrafo de la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentable, con la finalidad de modificar la institución del silencio administrativo de la negativa ficta a afirmativa ficta, para quedar como sigue:

Artículo 45. La secretaría resolverá las solicitudes de concesión o permiso dentro de un plazo que no excederá de sesenta días hábiles desde su fecha de presentación y estando debidamente integrado el expediente. Excepcionalmente, en el caso de concesiones, dicho plazo podrá ampliarse por otros sesenta días hábiles, cuando así se requiera por las características del proyecto, en los supuestos y términos que establezca el reglamento.

En caso de que se hubiere presentado la información o documentación incompleta, la secretaría requerirá por escrito fundado y motivado, y por única vez, a los solicitantes, para que la integren en un plazo no mayor de 15 días hábiles, suspendiéndose el término que restare para concluir el procedimiento.

En caso de que la autoridad omita dar a conocer al promovente la resolución recaída a su solicitud, se considerará como afirmativa ficta , ante lo solicitado. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha en que se debería emitir la resolución de la solicitud respectiva, de conformidad con la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

La falta de resolución a la solicitud podrá implicar responsabilidades a los servidores públicos a quienes competa tal resolución, conforme a lo dispuesto en las leyes aplicables.

Notas

1 Parejo Alfonso, Luciano, Jiménez-Blanco, Antonio y Ortega Álvarez, Luis, Manual de Derecho Administrativo, Parte General, vol. I, Barcelona, Ariel, 1998, p. 456.

2 Amparo en revisión 267/88, Eli Lilly y Cía. De México, S.A. de C.V., 9 de Marzo de 1988, Unanimidad de votos, Ponente: Genaro David Góngora Pimentel, Visible en el Semanario Judicial de la Federación, Octava época, Tomo I, Segunda parte-2, Enero a Junio de 1988.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de abril de 2016.

Diputado Wenceslao Martínez Santos (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, a cargo del diputado Rafael Hernández Soriano, del Grupo Parlamentario del PRD

Planteamiento del problema

Una de las obligaciones establecidas dentro de la Ley General para el Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV), que resulta de la mayor envergadura para lograr su objetivo por estar dirigidas a atender la última y más grave manifestación de la violencia contra las mujeres, esto es, el atentado contra su integridad física o su vida, son los denominados refugios.

Estos espacios constituyen la única alternativa para miles de mujeres y sus hijas e hijos en México1 que cada año ven amenazada su vida y, con ello, su seguridad económica, autoestima, salud psicológica, la pertenencia de sus bienes u objetos personales, su fuente de empleo, o bien, la asistencia y el desempeño escolar, según sea el caso, en el espacio que debería ser el de mayor protección y seguridad: el hogar.

Sin embargo, aun cuando estos espacios cumplen el objetivo de poner físicamente a salvo a las mujeres y sus hijas e hijos, carecen aún de las herramientas suficientes que garanticen la construcción y/o el fortalecimiento de la autonomía, independencia y participación de las mujeres en todos los ámbitos, pues ello sólo es posible a través de intervenciones efectivas, armónicas, homogéneas y estables en los distintos ámbitos: el laboral, el social, el familiar, el económico, el cultural y el político.

Para tal efecto, la presente iniciativa tiene por objeto ampliar las posibilidades presentes y futuras de las mujeres madres y sus hijos e hijas que se ven obligados a acudir a estos espacios, en dos ámbitos fundamentales: el escolar y el laboral.

Argumentación

Una de las manifestaciones más alarmantes y conocidas de la discriminación hacia las mujeres es la violencia que se ejerce en los espacios íntimos2 . Los movimientos feministas, principalmente aquéllos que participaron en espacios internacionales clave como la Conferencia Mundial del Decenio de las Naciones Unidas para la Mujer (Copenhague en 1980) y la Conferencia de Nairobi (1985) contribuyeron a visibilizar un ámbito de convivencia que se hallaba ausente de la doctrina y la práctica de los derechos humanos: el espacio privado, pues la violación de derechos de las mujeres se daba en la intimidad y en las relaciones familiares, impidiendo el goce y ejercicio de otros derechos. En otras palabras, estos movimientos comenzaron a trasladar la esfera privada al ámbito público3 .

La violencia ejercida contra las mujeres en el ámbito de la relación de pareja ha sido interpretada como un instrumento de poder de carácter funcional, destinado a reforzar la autoridad masculina y a velar por el cumplimiento de los roles atribuidos a las mujeres dentro de la familia y el hogar. En ese sentido, la violencia familiar tiene que analizarse como un problema de distribución de derechos, de reconocer y proporcionar mayores espacios de protección, pero también de mayores herramientas que garanticen la igualdad sustantiva entre hombres y mujeres; y no como un problema individual, privado y normalizado en la estructura familiar4 .

Las obligaciones del Estado mexicano para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres se desprenden, principalmente, de los estándares internacionales desarrollados en instrumentos internacionales y regionales de derechos de las mujeres concretamente en la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (Cedaw) y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Belém Do Pará).

De acuerdo con la Cedaw, los estados parte tienen la obligación de adoptar medidas legislativas, de política pública y de otro tipo para eliminar las expresiones de discriminación que limitan la participación y acceso de las mujeres a otras opciones que les permitan avanzar en igualdad con los hombres.

Cabe destacar que la Cedaw no hace ninguna referencia expresa al fenómeno de la violencia contra las mujeres hasta la Recomendación General número 19, elaborada por el comité de expertas. La principal aportación de dicha recomendación es la relación que establece entre discriminación y violencia: “la violencia contra la mujer es una forma de discriminación que impide gravemente que goce de derechos y libertades en pie de igualdad con el hombre”5 .

Asimismo, refiere que la violencia en la familia “es una de las formas más insidiosas de violencia contra la mujer (...) [enfrenta] a las mujeres de cualquier edad a violencia de todo tipo, como lesiones, violación, otras formas de violencia sexual, violencia mental y violencia de otra índole, que se ven perpetuadas por las actitudes tradicionales y con graves afectaciones a la salud de la mujer, la vida familiar y la vida pública en condiciones de igualdad”6 . En ese sentido, el Comité de la Cedaw recomienda para atender la violencia familiar, entre otras medidas, proporcionar servicios como “refugios”, asesoramiento y programas de rehabilitación, para garantizar que las víctimas de violencia en la familia estén sanas y salvas7 .

En los informes periódicos realizados a México, el Comité Cedaw constató los progresos del Estado mexicano para cumplir con sus obligaciones internacionales. No obstante, se formularon diversas recomendaciones para garantizar la plena implementación de los mecanismos de la LGAMVLV, entre ellas, adoptar medidas para mejorar los servicios de apoyo para las mujeres y las muchachas que son víctimas de la violencia,

A partir de la Recomendación General número 19 y las observaciones emitidas por el Comité de la Cedaw en los informes periódicos, se evidencia la obligación del estado de crear espacios de “atención integral” como los refugios que otorguen servicios especializados a las mujeres que han vivido violencia y que incluya a sus hijas e hijos.

Por su parte, la Convención Belem do Pará es un instrumento vinculante en la región latinoamericana que ha sido adoptado por 32 de los 34 países que integran el Sistema Interamericano. La adhesión a este instrumento representa el compromiso político en la región de reconocer que la violencia contra las mujeres “constituye una violación de los derechos humanos que limita a la mujer el goce y ejercicio de los mismos, representa una ofensa a la dignidad humana y una manifestación de las relaciones de desigualdad entre hombres y mujeres que trasciende todos los sectores de la sociedad”8 .

Concretamente, dicha convención presenta una aproximación ecológica para abordar el tema de la violencia contra las mujeres, ya que prevé mecanismos de protección, atención y acceso a la justicia a través de la comisión como la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El artículo 1 de la Convención Belem Do Pará define la violencia contra las mujeres “como cualquier acción o conducta basada en su género que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer tanto en el ámbito privado o público”. Así, la convención visibiliza los principales ámbitos donde puede manifestarse dicha violencia, los cuales incluyen la violencia que tenga lugar dentro de la familia o unidad familiar o en cualquier relación interpersonal, ya sea que el agresor comparta o haya compartido el mismo domicilio que la mujer y comprende, entre otros, violación, maltrato y abuso sexual.

La Convención Belem Do Pará distingue diversos niveles de actuación para que los estados parte cumplan con las obligaciones de prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres e incluyen acciones inmediatas, progresivas y de atención. Sobre las medidas de atención, establece la obligación de los estados de “suministrar servicios especializados para la atención de la mujer víctima de violencia, por medio de los sectores público y privado, a través de “refugios”, orientación para la familia y custodia de los menores afectados cuando así sea el caso”.

Esta disposición da cuenta de la obligación puntual que tiene el estado de facilitar espacios como los refugios para garantizar la seguridad de las víctimas de violencia, lograr la recuperación física y psicológica y avanzar a un mayor empoderamiento .

En suma, ambos instrumentos clarifican las obligaciones vinculantes de los estados para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres y establecen estándares internacionales que deben –o han debido– guiar el desarrollo de los marcos normativos y los mecanismos locales que permitan cumplir dichas obligaciones. Dentro de las acciones para brindar atención a las mujeres que han sobrevivido a la violencia familiar, ambos incluyen el otorgamiento de servicios de atención a mujeres sus hijas e hijos, a través de espacios de protección –refugios–, a fin de garantizar el derecho de las mujeres a vivir una vida libre de violencia.

Si bien es cierto que la operación de los refugios en México inició a finales de la década de los noventa por iniciativa de las organizaciones de la sociedad civil (OSC), fue con la LGAMVLV y su reglamento que éstos se integraron como parte de las obligaciones del Estado mexicano, a través de la acción de los tres niveles de gobierno y de las dependencias que integran el sistema9 .

De acuerdo con la LGAMVLV, los refugios deberán ser lugares seguros para las víctimas de violencia (mujeres, hijas e hijos) quienes pueden permanecer por tres meses o más, según sea el caso. Durante su permanencia, recibirán atención integral por medio de servicios especializados y gratuitos de hospedaje, alimentación, vestido y calzado, atención médica, asesoría jurídica, apoyo psicológico, programas educativos que permitan su reintegración y capacitación para desempeñar alguna actividad laboral. El objetivo es lograr el empoderamiento de las mujeres, a fin de que logren tomar decisiones de su propia vida y adquieran conciencia de sus derechos humanos. Esto se ve reflejado en el enfoque multidisciplinario de dicho esquema de atención, cuyo objetivo es brindar servicios que van más allá de la visión asistencialista.

Igualmente, de acuerdo con la NOM-046. Violencia Familiar, Sexual y contra Las Mujeres. Criterios para la Prevención y la Atención, refugio es: “el espacio temporal multidisciplinario y seguro para mujeres, sus hijas e hijos en situación de violencia familiar o sexual, que facilita a las personas usuarias la recuperación de su autonomía y definir su plan de vida libre de violencia y que ofrece servicios de protección y atención con un enfoque sistémico integral y con perspectiva de género. El domicilio no es del dominio público”10 .

No obstante lo anterior, la LGAMVLV presenta tres deficiencias claves, a la luz del desplazamiento que sufren las víctimas de violencia y sus hijas e hijos: a) la falta de vinculación con opciones educativas formales, así como de capacitación laboral proporcionada o avalada por autoridad competente, b) la ausencia de mecanismos legales para la reducción o reestructuración de la jornada laboral, así como para el cambio de lugar de trabajo (portabilidad laboral), y c) la carencia de estrategias de regularización escolar para los menores que garanticen la continuidad en sus estudios o su recuperación con reconocimiento oficial.

El desplazamiento tiene varias implicaciones. En lo que interesa, significa el abandono del centro de trabajo de la mujer –de estar presente la condición– e impacta en la educación de las hijas e hijos ya que también ellos se ven orillados a la migración escolar. En esta lógica, el derecho al trabajo de la mujer víctima de violencia, así como el derecho de educación continua de sus hijas e hijos se encuentra en riesgo de ser vulnerado. Asimismo, como mecanismo de empoderamiento de la mujer cuando la condición de empleo no está presente de manera previa –tal vez como producto también de la situación de violencia en que se encontraba–, el estado debe ser responsable de la implementación de acciones dirigidas a proporcionar capacitación formal y profesional en esta materia, así como de vincular a las mujeres con fuentes de empleo formales.

Lo anterior tiene sustento en lo que se conoce como los principios de interdependencia e indivisibilidad de los derechos, pues a pesar de que a primera vista solamente se menoscaban los derechos relacionados con la vida e integridad personal de la mujer víctima de violencia, en una cadena de relación se merman otros derechos, como el derecho al trabajo de la mujer y el derecho a la educación de sus hijas e hijos. Al respecto:

“La interdependencia señala la medida en que el disfrute de un derecho en particular o un grupo de derechos dependen para su existencia de la realización de otro derecho o de grupo de derechos. La interdependencia comprende, por lo menos, un par de relaciones donde: a) un derecho depende de otro (s) derecho (s) para existir, y b) dos derechos (o grupos de derechos) son mutuamente dependientes para su realización. En este sentido, el respeto, garantía, protección y promoción de un derecho tendrá impacto en los otros y/o viceversa.”11

Así pues, la LGAMVLV al recoger el mandato de prevención de la violencia contra de la mujer, debe adoptar una estrategia de corte integral que observe los principios de interdependencia e indivisibilidad de los derechos y cumpla las obligaciones generales de México, a la luz de los estándares internacionales establecidos en dicha materia.

En esa línea, existen tres situaciones que cuestionan la integralidad de la atención prestada en los refugios, derivado de que, o bien, no son suficientes las obligaciones de las autoridades competentes en cada materia, o no resulta clara su coordinación, a fin de lograr que: a) las mujeres víctimas o sus hijos e hijas mayores de edad cuenten con opciones educativas formales, así como de capacitación laboral proporcionada o avalada por autoridad competente, b) las mujeres alojadas en refugios cuenten con opciones de reducción o de reestructuración de su jornada de trabajo, así como de portabilidad laboral, y b) sus hijas e hijos tengan garantizada la continuación de su educación formal, o en caso de no ser posible, tengan la posibilidad de recuperar el año escolar.

Es decir, por un lado, el actual texto de la ley no promueve la vigencia del artículo 3o. constitucional, al no garantizar el acceso a la educación de las mujeres víctimas o de sus hijos e hijas mayores de edad que, por razón de su situación de violencia intrafamiliar o de cualquier otra, no han ejercido este derecho, minando con ello sus opciones futuras y, en el caso de las mujeres violentadas, una de las fuentes de empoderamiento, autonomía e independencia mayormente reconocidas. De igual forma, tampoco contempla la posibilidad de reducir, restructurar o, incluso, de suspender las jornadas laborales de las mujeres víctimas alojadas en los refugios, en función de la gravedad de la situación de violencia intrafamiliar y de las actividades de rehabilitación y tratamiento impartidas en el refugio; como tampoco considera la alternativa de un cambio de centro de trabajo, ante la necesidad u oportunidad de un cambio de residencia, incluida la posibilidad de que sea en otra entidad federativa (movilidad geográfica); ni la obligación del estado de impartir capacitación y bolsa de trabajo formal laboral a cargo de las autoridades competentes. Asimismo, en el caso de la educación de los menores, la ley vigente no previene que la situación de desplazamiento no se traduzca, de manera ineludible, en una situación de abandono escolar, ni que cuenten, para ello, con opciones de continuar su educación en otro centro educativo o de recuperar el año escolar, mediante alguna modalidad con reconocimiento o validez oficial.

Dicha problemática ha pretendido resolverse en algunos aspectos, por el Instituto Nacional de las Mujeres, a través del establecimiento del Modelo de Atención12 , sin embargo, como medida administrativa carece de la fuerza vinculante para coordinar el esfuerzo interinstitucional de los distintos ámbitos de gobierno. En este sentido, en virtud de que la estrategia integral de atención de la violencia contra las mujeres implica el involucramiento de los tres Poderes de la Unión, como Ley General, la LGAMVLV resulta la vía idónea para incorporar las prescripciones de los tratados internacionales en el marco normativo con el firme objetivo de armonizar y homologar las leyes locales, con base en los estándares más altos vigentes13.

Fundamento legal

El suscrito, Rafael Hernández Soriano, diputado a la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia

Artículo Único: Se adicionan la fracción VII al artículo 43; las fracciones V a VII al artículo 45; las fracciones VI y VII al artículo 46 Bis; la fracción V al artículo 46 Ter; la fracción XI al artículo 49; las fracciones VIII y XI a XIII al artículo 56; recorriéndose el orden subsecuente en todos los casos. Y, se modifican las fracciones VIII y IX del artículo 56 vigentes. Todos de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

Sección Tercera
De la Secretaría de Desarrollo Social

Artículo 43. Corresponde a la Secretaría de Desarrollo Social:

I. a VI. ...

VII. Brindar información y apoyar el acceso a programas sociales y de proyectos productivos a las mujeres víctimas de violencia, residentes de los refugios;

VIII. a X. ...

Sección Quinta
De la Secretaría de Educación Pública

Artículo 45. Corresponde a la Secretaría de Educación Pública:

I. a IV. ...

V. Promover la vinculación de las mujeres víctimas de violencia o sus hijos e hijas residentes de los refugios, con programas de educación básica, media superior, superior o técnica en alguna institución de educación pública, a efecto de que ejerzan su derecho a la educación y continúen su formación escolar;

VI. Diseñar los programas de recuperación escolar que podrán impartirse en los refugios, dirigidos a permitir la conclusión del año escolar a las hijas e hijos menores de edad de las mujeres víctimas de violencia, que como consecuencia de dicha situación o por su traslado al refugio, dejaron de asistir a la escuela o no se encuentran, física o psicológicamente, posibilitados para ello;

VII. Garantizar, a través de la coordinación con las autoridades escolares competentes de las entidades federativas o de la Ciudad de México, la escolarización inmediata de los hijos e hijas menores de las mujeres alojadas en los refugios, o de aquéllos que hayan cambiado de residencia, una vez concluida su estancia en ellos; así como la implementación de los programas de recuperación escolar a que hace referencia la fracción anterior;

VIII. a XIX. ...

Artículo 46 Bis. Corresponde a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social:

I. a V. ...

VI. Garantizar a las mujeres víctimas de violencia residentes de los refugios, el derecho a la reducción o a la restructuración del tiempo de trabajo, a la suspensión de la relación laboral con reserva de puesto de trabajo por un máximo de tres meses; así como al cambio de centro de trabajo, incluyendo, en su caso, la movilidad geográfica a otra entidad federativa;

VII. Garantizar a las mujeres víctimas de violencia residentes de los refugios, el acceso a programas de capacitación laboral; así como a la información y, en caso de que así lo soliciten, el apoyo para concursar en la bolsa de trabajo con que cuente la secretaría;

VIII. a XI. ...

Sección Octava
De la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano

Artículo 46 Ter. Corresponde a la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano:

I. a IV. ...

V. Brindar información y apoyar el acceso a programas sociales y de proyectos productivos a las mujeres víctimas de violencia residentes de los refugios;

VI. a IX. ...

Sección Novena
De las entidades federativas

Artículo 49. Corresponde a las entidades federativas y al Distrito Federal, de conformidad con lo dispuesto por esta ley y los ordenamientos locales aplicables en la materia:

I. a X. ...

XI. Realizar las acciones necesarias a efecto de garantizar la escolarización inmediata de los hijos e hijas que se vean afectados por el traslado a un refugio o por un cambio de residencia derivada de la situación de violencia intrafamiliar;

XII. a XXVI. ...

...

Capítulo V
De los refugios para las víctimas de violencia

Artículo 56. Los refugios deberán prestar a las víctimas y, en su caso, a sus hijas e hijos los siguientes servicios especializados y gratuitos:

I. a VII. ...

VIII. Vinculación de las mujeres víctimas de violencia o sus hijos e hijas mayores de edad, con programas de educación básica, media superior, superior o técnica de alguna institución de educación pública, en coordinación con la Secretaría de Educación Pública;

En caso de que la mujer víctima de violencia sea menor de edad, conforme a lo dispuesto por los párrafos noveno y décimo del artículo cuarto constitucional, la autoridad competente deberá ordenar al padre, madre o tutor su reingreso al sistema educativo, bajo la modalidad que corresponda, pudiendo ser la establecida en la fracción XII del presente artículo.

XI. Programas de capacitación impartidos por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social o por alguna organización de la sociedad civil avalada por ésta, para que puedan adquirir los conocimientos o las herramientas necesarias para el desempeño de una actividad laboral remunerada ;

X. Bolsa de trabajo, otorgada por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social con la finalidad de que puedan tener una actividad laboral remunerada en caso de que lo soliciten.

XI. Información y apoyo para el acceso a programas sociales y de proyectos productivos, en coordinación con la Secretaría de Desarrollo Social, la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano y todas aquéllas que lleven a cabo este tipo de acciones, con la finalidad de que las mujeres víctimas cuenten con opciones de ingreso temporal o permanente;

XII. Programas de recuperación escolar, en coordinación con las autoridades educativas correspondientes, para que aquellas hijas e hijos menores de edad de las mujeres víctimas de violencia, que como consecuencia de dicha situación o por su traslado al refugio, hayan dejado de asistir a la escuela o no se encuentren, física o psicológicamente, posibilitados para ello, no pierdan el año escolar.

Para ello, los refugios deberán destinar un espacio adecuado para que las autoridades educativas impartan dichos programas.

XIII. Información sobre el derecho que le asiste para reducir o reestructurar su tiempo de trabajo, para la suspensión de la relación laboral con reserva de puesto de trabajo, por un máximo de tres meses; así como para el cambio de centro de trabajo, incluyendo, en su caso, la movilidad geográfica a otra entidad federativa;

Para ello, el refugio deberá coordinarse con la Secretaría del Trabajo y Previsión Social.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Fuentes:

• Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, 2008. “Situación de los derechos humanos de las mujeres en el Distrito Federal”, Informe Anual 2007 vol. II, México.

• Fríes Lorena, 2000, “Los derechos humanos de las mujeres: aportes y desafíos, Fisuras del Patriarcado, Reflexiones sobre feminismo y derecho”, Gioconda Herrera (coord.), (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Ecuador.

• Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C, 2015, “Diagnóstico sobre los refugios en la política pública de atención a la violencia contra las mujeres en México”, México.

• Inmujeres, “Estadísticas de violencia contra las mujeres en México”, p. 6. http://estadistica.inmujeres.gob.mx/formas/convenciones/Nota.pdf . Última actualización: 16 de enero de 2014.

• Inmujeres, 2011. “Modelo de atención en refugios para mujeres víctimas de violencia y sus hijas e hijos”, México.

• Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, 2007, “Derechos Humanos de las Mujeres, Actualización del Capítulo 5 del Diagnóstico sobre la situación de los Derechos Humanos en México”, México.

• Serrano Sandra, et. al., 2013, “Principios y obligaciones de derechos humanos: los derechos en acción”. CDHDF, SCJN, ACNUDH, México.

• UNFPA, 2000, “Un enfoque práctico de la violencia de género: guía programática para proveedores y encargados de servicios de salud”.

Notas

1 Partiendo de que “Sólo casi 2 de cada 10 mujeres que vivieron violencia en su relación se acercaron a una autoridad a pedir ayuda” y se considera que la prevalencia de la violencia en algunas entidades supera el 50 por ciento, es posible imaginar el universo de mujeres que, potencialmente, requieren de este servicio. Inmujeres, “Estadísticas de violencia contra las mujeres en México”, p. 6. http://estadistica.inmujeres.gob.mx/formas/convenciones/Nota.pdf 16 de enero de 2014.

2 Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, Situación de los derechos humanos de las mujeres en el Distrito Federal, (Informe Anual 2007 vol. II, México, 2008), p. 68; Ver también: UNFPA, Fondo de Población de las Naciones Unidas, Un enfoque práctico de la violencia de género: guía programática para proveedores y encargados de servicios de salud, México, 2000.

De acuerdo con la Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares 2006, los ámbitos de mayor prevalencia de la violencia respecto de las cuatro formas principales de ésta –emocional, económica, física y sexual– son el de pareja y el familiar, lo que implica que el principal victimario suele ser el esposo o pareja sentimental de las mujeres.

3 Fríes, Lorena, Los derechos humanos de las mujeres: aportes y desafíos, Fisuras del Patriarcado, Reflexiones sobre feminismo y derecho, Gioconda Herrera (coord.), Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Ecuador, 2000), p. 51.

4 Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C, 2015, “Diagnóstico sobre los refugios en la política pública de atención a la violencia contra las mujeres en México” p. 11.

5 Idem. , p. 13

6 Ibíd.

7 Ibíd.

8 Ídem, p. 14.

9 Ídem, p. 5.

10 Ídem, p. 19.

11 Sandra Serrano, et. Al., Principios y obligaciones de derechos humanos: los derechos en acción. CDHDF, SCJN, ACNUDH, México, 2013, p. 14.

12 Instituto Nacional de las Mujeres, Modelo de atención en refugios para mujeres víctimas de violencia y sus hijas e hijos, México, 2011, pp. 35 y 41.

13 Cfr. Naciones Unidas, Derechos Humanos de las Mujeres, Actualización del Capítulo 5 del Diagnóstico sobre la situación de los Derechos Humanos en México, Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, México, 2007. Pp. 15-17.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de abril de 2016.

Diputado Rafael Hernández Soriano (rúbrica)

Que reforma el artículo 151 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, a cargo de la diputada María Guadalupe Oyervides Valdez, del Grupo Parlamentario del PRI

Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados y demás disposiciones jurídicas aplicables, la suscrita, María Guadalupe Oyervides Valdez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, presento y someto a consideración de esta Soberanía, la presente Iniciativa con Proyecto de Decreto que modifica el último párrafo al artículo 151 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta, al tenor del siguiente:

Problemática

El sistema tributario mexicano es la herramienta que permite al Estado obtener recursos a fin de financiar el gasto público y así proveer a la sociedad los bienes y servicios que demandan, entre sus objetivos primordiales destaca la recaudación de recursos vía impuestos, fomentar la inversión y generar empleos, así como apoyar sectores económicos estratégicos que permitan el crecimiento económico y posteriormente un desarrollo sostenible en la zona. Por otro lado, se tiene que asegurar una estructura impositiva que tome en cuenta la capacidad real de contribución de cada contribuyente activo, disminuyendo efectivamente la desigualdad en la distribución del ingreso.

En lo establecido en el artículo 25 de la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) para el Ejercicio Fiscal de 2015, se entrega el Presupuesto de Gastos Fiscales a las autoridades correspondientes, con el propósito de exponer los montos que deja de recaudar el erario federal por concepto de deducciones, tasas diferenciadas, exenciones, estímulos fiscales, etc. en los impuestos establecidos en las distintas leyes que en materia tributaria aplican a nivel federal1 .

Las disposiciones fiscales del ISR de personas físicas contemplan en su artículo 151 que: “las personas físicas residentes en el país que obtengan ingresos de los señalados en este Título, para calcular su impuesto anual, podrán hacer, además de las deducciones autorizadas en cada Capítulo de esta Ley que les correspondan, las siguientes deducciones personales:”

a) Gastos de seguridad social

• Honorarios médicos, dentales y otros gastos hospitalarios.

• Primas de seguros de gastos médicos.

• Gastos de funerales.

b) Gastos de asistencia social

• Donativos no onerosos ni remunerativos.

c) Gastos relacionados al ahorro.

• Intereses reales de créditos hipotecarios.

• Depósitos en las cuentas especiales para el ahorro, así como primas de contratos de seguros de planes de pensiones y acciones de sociedades de inversión, sin que excedan de 152 mil pesos.

• Aportaciones de retiro a la subcuenta de aportaciones complementarias de retiro, o a las cuentas de planes personales de retiro, así como aportaciones realizadas a la subcuenta de aportaciones voluntarias.

d) Gastos relacionados con la educación

• Colegiaturas2

• Gastos de transportación escolar

En el artículo citado último párrafo de la ley, señala que para tales fines dichas deducciones estarán sujetas a un límite global:

“El monto total de las deducciones que podrán efectuar los contribuyentes en los términos de este artículo, no podrá exceder de la cantidad que resulte menor entre cinco salarios mínimos generales elevados al año, o de 15 por ciento del total de los ingresos del contribuyente, incluyendo aquéllos por los que no se pague el impuesto. Lo dispuesto en este párrafo no será aplicable tratándose de las fracciones III y V de este artículo”.

En virtud de lo anterior, los límites son:

• El 15 por ciento del total de los ingresos del contribuyente.

• Cinco veces la Unidad de Medida y Actualización (UMA)3 elevados al año 133 mil 225 pesos4 .

Si bien se reconocen importantes avances en el aumento al límite de deducciones personales incrementando del 10 por ciento5 a 15 por ciento, así como pasar de 4 a 5 veces el salario mínimo, resulta muy limitada y no se reconoce la realidad económica de los contribuyentes, en la medida que aquellos con mayor capacidad económica concentran el mayor porcentaje de las deducciones realizadas durante el ejercicio fiscal, generando importantes brechas de desigualdad al concentrar el gasto realizado en los bienes y servicios que son deducibles.

Situación en México

De acuerdo al Presupuesto de Gastos Fiscales 2015 las deducciones totales en el impuesto sobre la renta de personas físicas ascienden a 11 mil 218 millones de pesos, equivalente a 0.06 por ciento del producto interno bruto (PIB), siendo los conceptos por Intereses reales de créditos hipotecarios, honorarios médicos, dentales y otros gastos hospitalarios, colegiaturas y primas de seguros de gastos médicos 92 por ciento del total de las deducciones para ese año. Cabe mencionar que entre 2003 y 2013 el monto por deducciones personales creció en alrededor de 219 por ciento a tasa real6 .

Por otro lado, el beneficio que representan las deducciones se concentran en la población contribuyente con mayor capacidad económica. Conforme al Presupuesto de Gastos Fiscales, los contribuyentes ubicados en el décimo decil7 de ingreso, concentraron 81.2 por ciento del total de deducciones personales, mientras que aquellos del primer decil sólo representan 0.1 por ciento del monto total deducido.8 El siguiente cuadro presenta la distribución de las deducciones por decil:Fuente: SHCP (2015): Presupuesto de Gastos Fiscales 2015.

Destaca que 10 por ciento de la población de mayores ingresos concentra entre 70 por ciento y 99 por ciento de las deducciones, en particular las donaciones, las aportaciones a cuentas especiales para el ahorro y las primas de seguros de gastos médicos concentran las principales deducciones. Sin embargo, solo el concepto intereses reales de crédito hipotecario, del decil I al VIII rebasa el 10 por ciento de la deducción total.

La concentración desproporcionada de las deducciones en el décimo decil no permite mejorar la distribución de los beneficios tributarios y afecta en forma negativa la capacidad contributiva.

Adicionalmente, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), en julio de 2015 publico los resultados de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2014, donde muestra el resultado del ingreso corriente total promedio trimestral por hogar y destaca lo siguiente:

1. Contribuyente9 A promedio

2. Contribuyente B

El contribuyente promedio A solo puede acceder al límite de 15 por ciento del total de sus ingresos para justificar deducciones y no del monto límite de cinco veces el salario mínimo. No obstante, el contribuyente B con mayor capacidad económica podrá deducir el tope de cinco salarios mínimos. En otras palabras todos los contribuyentes con ingresos menores a 888 mil 166.6 pesos, sólo pueden aplicar 15 por ciento como límite de las deducciones personales y nunca podrán acceder al tope de las 5 veces la UMA, como si lo puede hacer el contribuyente tipo B.

En 2014, 30 por ciento de los hogares con mayores ingresos (deciles VIII, IX, X) concentraron el 62.5 por ciento de los ingresos corrientes totales, mientras que el restante 70 por ciento de los hogares (del decil I al VII) obtuvieron sólo 37.5 por ciento del ingreso10 .

Estos resultados sugieren que el problema no son las deducciones per se, sino la forma en la que se distribuyen los beneficios de estas, es decir la alta concentración de los gastos que son deducibles tienden a concentrarse en la parte superior de la distribución, beneficiando de manera particular a la población con mayor poder económico. De modo que resulta necesario modificar la estructura actual de las deducciones a fin de reconocer la capacidad real de cada contribuyente, beneficiando a todos en general y no en lo particular.

Argumentación

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es su artículo 31 fracción IV, se establece “Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del estado y municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes”, así, el limitar las deducciones personales a la población contribuyente a 15 por ciento de los ingresos totales obtenidos y no poder acceder a la deducción de los cinco salarios mínimos, así como la alta concentración de las deducciones en la parte superior de la distribución, trasgrede el principio de proporcionalidad y equidad, ya que las personas con menores ingresos tienen deducciones personales en montos inferiores a los que obtienen mayores ingresos, generando inequidad y trayendo consigo que el ISR no sea un impuesto netamente progresivo.

En este sentido el principio de proporcionalidad y equidad requiere que las contribuciones y por tanto las deducciones se determinen en una estructura conforme a la capacidad contributiva de cada sujeto, ya que en la estructura actual los contribuyentes con ingresos inferiores tienen un límite más estricto en las deducciones, lo que implica mayor pago de impuestos, por el contrario a mayores ingresos mayor es el monto de las deducciones y por tanto menor pago de impuestos, lo que resulta contradictorio al sentido de progresividad del impuesto.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como ordenamiento principal, permite al Poder Legislativo, configurar el modelo del sistema tributario, el cual deberá respetar en todo momento los principios de proporcionalidad y equidad. Sin embargo, con la estructura actual se transgreden estos principios de modo que resulta imperativo modificar la estructura, ayudando a construir un sistema más progresivo y justo, toda vez que se observa una concentración muy elevada en el decil de mayores ingresos, beneficiando de manera desproporcionada a las personas con mayor poder económico. Dicha modificación contribuirá a generar un modelo que disminuya la desigualdad en ingreso de la población y aumentara marginalmente los ingresos del sector público.

En vista de las anteriores consideraciones, y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos someto a consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de modificación de la Ley del Impuesto Sobre la Renta con el fin de modificar la estructura actual de las deducciones a fin de reconocer la capacidad real de cada contribuyente, beneficiando a todos en general y no en lo particular.

Ordenamiento a modificar, texto normativo propuesto y artículo transitorio

El propósito de esta iniciativa es modificar la estructura actual de las deducciones a fin de reconocer la capacidad real de cada contribuyente, beneficiando a todos en general y no en lo particular. En atención a lo antes expuesto presento y propongo esta iniciativa a fin de modificar el último párrafo al artículo 151 de la Ley del Impuesto sobre la Renta para que quede como a continuación se señala:

Texto vigente

Capítulo XI
De la declaración anual

Artículo 151. El monto total de las deducciones que podrán efectuar los contribuyentes en los términos de este artículo, no podrá exceder de la cantidad que resulte menor de entre cinco salarios mínimos generales elevados al año, o de 15 por ciento del total de los ingresos del contribuyente, incluyendo aquéllos por los que no se pague el impuesto. Lo dispuesto en este párrafo no será aplicable tratándose de las fracciones III y V de este artículo

Texto propuesto

Capítulo XI
De la declaración anual

Artículo 151. El monto total de las deducciones que podrán efectuar los contribuyentes en los términos de este artículo, no podrá exceder de la cantidad que resulte de cinco salarios mínimos generales elevados al año, incluyendo aquéllos por los que no se pague el impuesto. Lo dispuesto en este párrafo no será aplicable tratándose de las fracciones III y V de este artículo.

La estructura de las deducciones se establecerá conforme a la capacidad real de contribución del sujeto pasivo, el monto total de las deducciones se determinará de forma proporcional a los ingresos totales del contribuyente, señalados en este Título. Lo anterior en los términos que dispone este artículo.

Por otra parte, como artículo transitorio, propongo que únicamente se prevea que la modificación entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor en el ejercicio fiscal posterior al año de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Véase. SHCP (2015), Presupuesto de gastos fiscales.

2 Otorgado mediante decreto presidencial, a partir del ejercicio de 2011.

3 La Unidad de Medida y Actualización (UMA) es la referencia económica en pesos para determinar la cuantía del pago de las obligaciones y supuestos previstos en las leyes federales, de las entidades federativas y del Distrito Federal, así como en las disposiciones jurídicas que emanen de todas las anteriores, Inegi.

4 Salario Mínimo Vigente General en 2016 de $73.04.

5 Véase. LISR (2014)

6 Dato deflactado por el Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC).

7 Los hogares pueden ser agrupados de acuerdo con los ingresos que perciben. A cada uno de estos grupos se les conoce como “deciles”, por lo que el primer decil está integrado por la décima parte de los hogares que tienen los menores ingresos y así de manera sucesiva, hasta llegar al último decil, que está compuesto por la décima parte de los hogares con los más altos ingresos, Inegi.

8 Ibíd.

9 Siguiendo el trabajo realizado por el Colegio de Contadores Públicos de México 2015.

10 Véase. Boletín de prensa número 274/15. El Inegi da a conocer los resultados de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2014.

Dado en Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de abril de 2016.

Diputada María Guadalupe Oyervides Valdez (rúbrica)

Que reforma los artículos 321, 322 y 324 de la Ley General de Salud, a cargo del diputado Elías Octavio Iñiguez Mejía, del Grupo Parlamentario del PAN

El suscrito, diputado Elías Octavio Iñiguez Mejía, integrante del Grupo Parlamentario Partido Acción Nacional de la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6, numeral 1, fracción I, 77, 78 y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno la siguiente iniciativa con proyecto de decreto, al tenor de la siguiente:

Exposición de motivos

Durante el transcurso del siglo XX se dio una espectacular revolución científica y tecnológica en el campo de la biología y particularmente en el de la medicina, campo en el que surgieron diversas especialidades quirúrgicas, entre las que destacó, en la segunda mitad del siglo, la denominada medicina de trasplantes.

La ciencia jurídica ha procurado regular este quehacer humano, con la finalidad de evitar los conflictos que pudieran surgir de esta importante actividad, sin embargo, el avance de la bioética y de la ciencia jurídica, no ha sido tan rápido como el de la ciencia médica, por lo que subsisten tópicos susceptibles de perfeccionamiento legal con un sustento bioético.

En la historia de esta especialidad, se han tenido que enfrentar barreras de diversos tipos, como las técnicas, las cuales en su mayoría han sido resueltas, tales como la incompatibilidad inmunológica y el subsecuente rechazo a los tejidos implantados, situaciones que han sido salvadas gracias al descubrimiento de inmunosupresores; la preservación de los órganos a trasplantar; y la depuración de las técnicas quirúrgicas de extirpación e implantación, entre otras. Sin embargo, el problema más difícil de salvar ha sido el relativo a la dificultad que implica la obtención de órganos.

Aunado a lo anterior, diversas condiciones sociológicas, culturales, religiosas, políticas y jurídicas, han sido también obstáculos en la evolución de esta disciplina, circunstancias que también se han tenido que superar. La promoción de una cultura que favorezca la donación de órganos y tejidos en nuestro país, permitirá facilitar su obtención y, en consecuencia, mejorar la atención e incrementar las expectativas de salud de los pacientes que requieren de un trasplante.

El derecho que toda persona tiene a la protección de su salud, está previsto en el párrafo tercero del artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, derecho que supone el acceso a los servicios de salud, para restaurar y mantener el bienestar biopsicosocial.

En México se realizó el primer trasplante de córnea en 1958, en 1963 el primero de riñón, proveniente de donador fallecido y en 1967 se creó el Programa Nacional de Trasplantes en la entonces Secretaría de Salubridad y Asistencia en coordinación con el Instituto Nacional de la Nutrición, y posteriormente en este mismo Instituto se inauguró la Unidad de Trasplantes. En el año de 1984 se publicó la Ley General de Salud, en donde por primera vez se legisló en materia de donación de órganos, medicina de trasplantes y muerte cerebral, en el Título XIV de la citada legislación, luego en 1985 tuvo lugar el primer trasplante de hígado; en 1987 se llevó a cabo el de páncreas y en 1988 el de corazón.

En el año de 1987, se reformó la Ley General de Salud y se sentaron las bases para la realización de trasplantes, se implementaron normas técnicas, se creó el Programa y el Registro Nacional de Trasplantes. La Norma Técnica 323 para la Disposición de Órganos y Tejidos de Seres Humanos con Fines Terapéuticos de 1988 fue decretada con el objeto de uniformar los criterios de operación de los integrantes del Sistema Nacional de Salud. Se sentaron bases de coordinación entre la Secretaría de Salud y la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal (1989) y entre la primera y la Procuraduría General de la República (1991).

En 1991 se consolidaron los trasplantes altruistas como medio para disminuir la tasa de mortandad y se redujo de doce a seis horas el período para comprobar los signos de muerte, con lo cual se estableció el término de muerte cerebral, previsión de suma importancia para el caso de donación cadavérica. En 1994 la Secretaría de Salud emitió la Norma Oficial Mexicana de Emergencia para la Disposición de Órganos y Tejidos de Seres Humanos con Fines Terapéuticos.

Dentro de los esfuerzos normativos recientes en esta materia, destacan: la creación del Consejo Nacional de Trasplantes en enero de 1999 y la reforma a la Ley General de Salud, en su Título XIV, referente a la “Donación, trasplantes y pérdida de la vida”, publicada el 26 de mayo del 2001 en el Diario Oficial de la Federación, que crea el Centro Nacional de Trasplantes, regula la donación de órganos y actualiza el marco jurídico para que las técnicas de medicina de trasplantes, beneficien a todos los mexicanos.

En esta breve síntesis se puede observar el creciente interés y avances científicos en materia de trasplantes en México, no obstante, la donación de órganos no ha tenido logros paralelos.

Sin embargo, la reforma del 2000 insertó en la Ley General de Salud el parentesco entre donador y receptor como requisito para efectuar el trasplante (fracción VI del artículo 333). Restricción que, al coartar la posibilidad de efectuar un trasplante entre personas que no sean familiares - aún cuando se satisficiere el requisito de compatibilidad - se contrapone a lo previsto por la fracción IV del artículo 2 de este mismo ordenamiento, en donde se señala que el derecho a la protección de la salud tiene como finalidad, entre otras, “la extensión de actitudes solidarias y responsables de la población en la preservación, conservación, mejoramiento y restauración de la salud”.

Por otro lado, los beneficios que un trasplante exitoso implica que el equipo médico cumple con la tarea de mejorar y prolongar la vida del paciente; el receptor no solo ve incrementada y mejorada su calidad de vida sino, además, su vida económicamente activa; al disminuir la dependencia externa en esta materia se incrementa el prestigio científico y técnico de nuestro sistema nacional de salud. Lo cual resulta, en su conjunto y a todas luces, benéfico para nuestro país, toda vez que se incrementa el capital humano y el Estado cumple con su obligación en materia de salud.

Es indispensable, entonces, fomentar esta cultura para que las condiciones ideológicas faciliten la práctica de los trasplantes, esta responsabilidad debe ser principalmente por parte de la Secretaría de Salud, en consecuencia, nuestra tarea como legisladores, es adecuar las disposiciones legales que incentiven la donación para beneficio de la población que ha visto menguada su salud. Urge un esfuerzo conjunto de legisladores, autoridades, medios de comunicación y sociedad civil en pro de la cultura referida.

Por otra parte, los hospitales son actores protagónicos del proceso, tanto en la donación como en el trasplante. Como nexo entre potenciales donantes y potenciales receptores, el hospital es la institución sanitaria que garantiza la posibilidad real de trasplante a partir de su capacidad de generar donantes.

La donación es un proceso vital que sucede ante la muerte de una persona cuyos órganos y tejidos son capaces de prolongar o mejorar la vida de otras. El trasplante es el paso final de una larga cadena de acciones en las que participa todo el personal sanitario. Por eso es imprescindible que todo el personal conozca sobre donación de órganos y tejidos y tenga internalizado que en cada paciente fallecido existe un potencial donante.

Para ello es deseable crear un Programa del Hospital Donante, que ayude a los establecimientos sanitarios a incorporar la procuración de órganos y tejidos como una actividad asistencial propia. Con esta estrategia se coadyuva a la procuración de órganos no como una actividad de expertos, sino como responsabilidad del Hospital en su conjunto.

Un programa de este tipo debe ser un modelo donde la procuración de órganos y tejidos sea una actividad hospitalaria usual y rutinaria. El Hospital debe ser proactivo y autosuficiente para garantizar todos los pasos operativos (desde la identificación de potenciales donantes hasta la ablación de órganos y tejidos). Para ello es necesario que las áreas donde pueden surgir los donantes trabajen de manera coordinada y que todo el personal esté capacitado y comprometido para colaborar y participar.

Otro de los aspectos importantes dentro del proceso de donación, es asegurar una transparencia completa sobre el trasplante para mantener y mejorar la confianza de la población y de los pacientes respecto a este proceso.

Para ello es deseable tener una Comisión de Vigilancia que supervise todo el proceso de donación y trasplantes que se realice en el país, que se cumpla con la normatividad y protocolos establecidos en la materia; vigilar la trazabilidad de los órganos y tejidos desde el momento en que se obtiene el consentimiento de la donación, durante la distribución y en la asignación, así como en el trasplante y los resultados esperados.

Argumentos

De acuerdo con la Ley General de Salud, se entiende por donación expresa la manifestación de la voluntad de la persona, con respecto de sus propios órganos, a través de un documento público o privado, en el que se podrá señalar, en su caso, si la donación se hace a persona determinada, así como las condiciones bajo las cuales se realizará, si las hubiere. Con esto se respeta cabalmente el derecho individual de libertad de disposición. Es éste un instrumento muy valioso para quien quiera dar un regalo de vida, acto que denota conciencia, altruismo y prevención, dado que todos estamos expuestos a sufrir algún accidente.

En cuanto a la donación tácita, el artículo 324 de la citada Ley, actualmente señala que “Habrá consentimiento tácito del donante cuando no haya manifestado su negativa a que su cuerpo o componentes sean utilizados para trasplantes, siempre y cuando se obtenga también el consentimiento de alguna de las siguientes personas: el o la cónyuge, el concubinario, la concubina, los descendientes, los ascendientes, los hermanos, el adoptado o el adoptante; conforme a la prelación señalada.”

En países como España, Australia, Suecia, Suiza, Alemania, Francia y Dinamarca, se ha logrado que toda persona que fallezca se convierta automáticamente en donador, si no existe su disposición en contrario, sin que se requiera la autorización de familiares (disposición secundaria). En México, todavía es requisito la autorización de la familia para la donación cadavérica.

La obtención de órganos de cadáver en México es muy reducida, ya que para ser donador cadavérico es indispensable gozar de un perfecto estado de salud al momento de la muerte, lo cual evidentemente sólo es posible si el deceso se debe a un accidente y no a una enfermedad. Sólo una de cada cien personas que fallecen puede ser considerada como donador idóneo.

Aunada a esta dificultad natural, existen condiciones socioculturales de la población que dificultan la aceptación de esta práctica; las fallas en la detección y tratamiento oportuno de los posibles candidatos; y quizás aún más, la apatía de la gente ante esta práctica cuando no la ha requerido para sí o para un familiar o persona cercana.

En México, los pacientes esperan un órgano para solucionar su padecimiento y mueren, en su mayoría, sin haberlo recibido, por lo que consideramos improrrogable toda instrumentación y adecuación legal tendiente a proveer a la solución de este problema: debemos procurar que la oferta de órganos se acerque a la demanda. Incrementar la oferta de órganos es una tarea que nos corresponde a todos.

De conformidad con el artículo 320 de la ley en comento “Toda persona es disponente de su cuerpo y podrá donarlo, total o parcialmente, para los fines y con los requisitos previstos en el presente Título”, en virtud de lo cual, y puesto que las disposiciones vigentes de esta ley contemplan la aceptación tácita para la donación cadavérica, terceras personas, como lo son los familiares, no pueden contravenir lo dispuesto (incluso a través de la aceptación tácita) por el disponente originario.

La aceptación tácita no implica que el Estado se convierta en propietario de los cadáveres, toda vez que, como quedaría dispuesto por el artículo 324, únicamente podría disponerse de los órganos en cuestión, ex profeso para trasplantes, disposición que está limitada no sólo por el destino señalado, sino por el factor tiempo, por lo que hace a los plazos (sumamente reducidos, de unas cuantas horas) para la obtención de los órganos susceptibles a ser trasplantados. Luego entonces, la reforma sugerida no atenta contra el derecho que los familiares tienen para dar al cuerpo del occiso el culto post mortem de acuerdo con sus costumbres sociológicas y religiosas.

La fórmula de la aceptación tácita o de la no constancia de la oposición expresa, exalta los principios de solidaridad y altruismo y, en consecuencia, incentiva la cultura de la donación, con pleno respeto a la libertad de creencias y de culto. Ello nos debe llevar a considerar que en la medida en que se incremente la oferta de órganos, los familiares de personas enfermas menos necesidad tendrán de acudir, a prácticas ilícitas para su obtención.

El principal objetivo de la iniciativa que hoy sometemos al pleno, es la de facilitar, como se asentó con antelación la donación de órganos. Con esta propuesta pretendemos adecuar la ley para estar en condiciones de satisfacer la indiscutible necesidad de quienes requieren un órgano para seguir viviendo.

En este orden de ideas se propone la modificación del artículo 324 de la Ley General de Salud que regula la aceptación tácita, para eliminar el requisito de obtener el consentimiento de un tercero para que prevalezca la voluntad (expresa o tácita) del donante. Asimismo, se propone mandatar a la Secretaría de Salud garantizar la información oportuna a la población respecto a los alcances del consentimiento tácito y de que se disponga de un medio fácil para manifestar su oposición a donar sus órganos.

Por otra parte, si a lo que se aspira es a manifestar respeto por la voluntad y deseo del que fue, entonces tendríamos que pensar esta figura desde otra óptica. Diversos países consideran la figura del consentimiento presunto, pero debemos entender al consentimiento presunto como aquel que se indaga, cómo la voluntad de la persona.

La figura del consentimiento presunto solamente se entiende si emulamos a otros programas exitosos, como el de España que ha demostrado que el más alto nivel de donación de órganos se puede obtener respetando la autonomía de la persona.

Compañeras y compañeros legisladores,

Tenemos frente a nosotros una importante oportunidad para que el Estado cumpla con la impostergable obligación de satisfacer el derecho a la protección de la salud, que tiene el pueblo de México. Es por ello que, conscientes de las bondades que contiene este proyecto, sometemos a la consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de:

Decreto por el que se reforman los artículos 321, 322 y 324 de la Ley General de Salud.

Único. Se reforman los artículos 321, 322 y 324 de la Ley General de Salud, para quedar de la siguiente manera:

Artículo 321 .- La donación en materia de órganos, tejidos, células y cadáveres, consiste en el consentimiento presunto o expreso de la persona para que, en vida o después de su muerte, su cuerpo o cualquiera de sus componentes se utilicen para trasplantes.

Artículo 322.- La donación expresa deberá constar por escrito y ser amplia cuando se refiera a la disposición total del cuerpo o limitada cuando sólo se otorgue respecto de determinados componentes.

....

....

....

La donación se rige por los principios de altruismo, ausencia de ánimo de lucro y factibilidad, condiciones que se deberán manifestar en el acta elaborada para tales efectos por el comité interno respectivo. En el caso de sangre, componentes sanguíneos y células troncales se estará a lo dispuesto en las disposiciones jurídicas que al efecto emita la Secretaría de Salud.

Artículo 324.- Habrá consentimiento presunto del donante cuando en vida no haya dejado constancia expresa de la manifestación de su negativa a que después de su muerte, su cuerpo o componentes sean utilizados para trasplantes.

El escrito por el que la persona exprese no ser donador, podrá ser privado o público, y deberá estar firmado por éste, o bien, la negativa expresa podrá constar en alguno de los documentos públicos que para este propósito determine la Secretaría de Salud en coordinación con otras autoridades competentes.

La Secretaría de Salud deberá garantizar que la población esté plenamente informada acerca de los alcances del consentimiento tácito y que disponga de un medio accesible para manifestar, en su caso, su oposición a donar sus órganos.

Las disposiciones reglamentarias determinarán la forma para obtener dicho consentimiento.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Palacio Legislativo de San Lázaro a 5 de abril de 2016.

Diputado Elías Octavio Iñiguez Mejía (rúbrica)

Que reforma el artículo 6o. de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, a cargo del diputado Rafael Hernández Soriano, del Grupo Parlamentario del PRD

Planteamiento del problema

Las mujeres en México enfrentan serios obstáculos para ejercer sus derechos reproductivos, particularmente, aquéllos vinculados con el embarazo, parto y puerperio. Tales obstáculos van desde la discriminación y la negativa en el acceso de los servicios de salud materna, hasta la atención deficiente en la prestación de estos servicios debido a problemas estructurales en los sistemas de salud, como infraestructura insuficiente y falta de capacidad de las clínicas y hospitales públicos, federales y locales; así como a conductas inapropiadas, abusivas o negligentes –acciones y omisiones– por parte del personal médico. En conjunto, estos obstáculos se traducen en daño físico o psicológico para las mujeres durante dichas etapas y configuran un tipo de violencia, la denominada violencia obstétrica, que aunque recientemente conceptualizada, requiere ser incorporada explícitamente al marco legal, a efecto de que pueda ser visibilizada, contabilizada, atendida, sancionada, prevenible y, sus víctimas, acreedoras a las medidas de reparación correspondientes, pues como toda violencia contra las mujeres, constituye una violación a los derechos humanos.

Argumentos

Primero. La violencia contra la mujer constituye un grave problema de violación a los derechos humanos de las mujeres. Diversas convenciones y tratados internacionales, signados y ratificados por el Estado mexicano, así como diversas legislaciones del orden general, federal y local, han estado dirigidas a erradicar cualquier tipo de violencia contra la mujer en el ámbito público y el privado.

A este respecto, toda acción o conducta que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a las mujeres, por motivos de género, ejercida en el ámbito de atención de la salud reproductiva, constituye una forma de violencia y discriminación contra las mujeres. En este contexto, un tipo de violencia poco visibilizado, pero no por ello poco frecuente es la violencia obstétrica, la cual representa una forma específica de violación a los derechos humanos y reproductivos de las mujeres. se genera en el ámbito de la atención del embarazo, parto y puerperio en los servicios de salud públicos y privados, y consiste en cualquier acción u omisión por parte del personal del sistema de salud que cause un daño físico y/o psicológico a la mujer durante dichas etapas, que se exprese en la falta de acceso a servicios de salud reproductiva, un trato cruel, inhumano o degradante, o un abuso de medicalización, afectando la autonomía y la capacidad de decisión de las mujeres en dichos procesos reproductivos.

Si bien este tipo de violencia no ha sido definida por organismos internacionales, ello no ha obstado para su reconocimiento creciente en dicho ámbito, lo que se ha visto reflejado en las recomendaciones que emiten a los Estados para que regule este tipo de violencia y se tomen acciones realmente significativas para erradicarla, así como en las resoluciones de sus órganos al respecto1

En este contexto, la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación en Contra de la Mujer –CEDAW por sus siglas en inglés–, establece la obligación de los Estados miembro de adoptar medidas que eliminen la discriminación en contra de la mujer y recomienda que los servicios de atención médica garanticen el libre acceso a servicios relacionados durante el embarazo, parto y puerperio. Señala, además, la obligación de contar con servicios de maternidad gratuitos y sin riesgo, los cuales también deben de ser libres de todo tipo de discriminación.

Al respecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha recomendado garantizar el acceso a la atención profesional durante el parto y el periodo posterior, incluyendo servicios de obstetricia de emergencia, especialmente a los grupos de mujeres en condiciones de exclusión, respetando las necesidades decisiones e idiosincrasia de cada mujer, entre las cuales se encuentran sus usos y costumbres.

Segundo. En México, gran parte de la población que acude a los servicios gratuitos de salud en los hospitales públicos pertenece a sectores desaventajados desde una perspectiva socioeconómica, lo que dificulta el conocimiento de los derechos que poseen y, por tanto, anula casi por completo la posibilidad de reclamarlos. Esto se pone de manifiesto en la falta de denuncias por malos tratos recibidos en los servicios de atención médica, que origina que, como lo señaló el Grupo de Información en Reproducción Elegida, GIRE, en su informe de 2013 Omisión e indiferencia, no se conozca la dimensión exacta de la violencia obstétrica en el país. Sin embargo, durante muchos años, grupos de parteras, organizaciones de la sociedad civil y personas expertas en salud pública, entre otros, han denunciado diversos tipos de abusos cometidos por el personal de salud en clínicas, centros de salud y hospitales2 .

El recuento de estas violaciones sufridas por mujeres que concurren a los servicios públicos de salud reproductiva, muestra la necesidad imperiosa de revisar una situación que atenta contra la protección de las mujeres embarazadas, en proceso de parto o en el periodo inmediato a éste.

Tercero. La violencia obstétrica es producto de un entramado multifactorial en donde confluyen tanto la violencia institucional3 como la violencia de genero4 .

En el caso del parto, la violencia institucional se refleja en su atención, toda vez que durante éste personal médico, basado en razones de género, viola los derechos humanos y reproductivos de las mujeres, a través de conductas que van desde regaños, burlas, ironías, insultos, amenazas, humillaciones, manipulación de la información y negación al tratamiento, sin referir a otros servicios para recibir asistencia oportuna, aplazamiento de la atención médica urgente, indiferencia frente a sus solicitudes o reclamos, no consultarlas o informarlas sobre las decisiones que se van tomando en el curso del trabajo de parto, utilizarlas como recurso didáctico sin ningún respeto a su dignidad humana, el manejo del dolor durante el trabajo de parto como castigo y la coacción para obtener su “consentimiento”, hasta formas en las que causa daño deliberado a la salud de la afectada, o bien incurre en una violación aún más grave de sus derechos.

De acuerdo con expertos en el tema, es posible identificar dos modalidades de violencia obstétrica.

1. La física, que se configura cuando se realizan prácticas invasivas y suministro de medicación no justificadas por el estado de salud, o cuando no se respetan los tiempos ni las posibilidades del parto biológico, induciéndose éste mediante el uso de técnicas que van desde el aceleramiento del nacimiento sin el consentimiento de la madre (ya sea de manera verbal o escrita) o la práctica de la cesárea, existiendo condiciones para el parto natural. Están incluidas también dentro de esta categoría, la inadecuada atención a emergencias obstétricas y la esterilización forzada.

2. La psicológica, que incluye el trato deshumanizado, grosero, discriminación, humillación cuando se pide asesoramiento, o se requiere atención en el transcurso de una práctica obstétrica. Comprende también la omisión de información para la mujer y sus familiares sobre la evolución de su parto, la evasión a las opiniones o deseos de la parturienta y la negativa a proporcionarle, durante estas etapas –embarazo, parto y puerperio–, información sobre salud sexual y reproductiva.

Cuarto. La Organización Mundial de la Salud ha hecho públicos una serie de lineamientos en la atención obstétrica que ha clasificado como:

1, Prácticas evidentemente útiles, que tendrían que ser promovidas.

2. Prácticas claramente perjudiciales o ineficaces, que habría que eliminar.

3. Prácticas sobre las que no existe una clara evidencia para fomentarlas y que deberían usarse con cautela hasta que nuevos estudios clarifiquen el tema.

4. Prácticas que con frecuencia se utilizan inadecuadamente.

Las recomendaciones específicas de la Organización Mundial de la Salud en este sentido son: evitar la maniobra Kristeller, (empujar al bebé dentro del vientre para agilizar su nacimiento), la episiotomía (es el corte que se realiza en la zona perianal para agrandar la apertura de la vagina), obligar a parir acostada en posición horizontal o inmovilizada, la maniobra Hamilton (en la cual el médico desprende del cuello del útero las membranas que rodean al bebé utilizando las manos o algún otro instrumento con el fin de permitir el desprendimiento que lo mantiene unido al útero); así como mantener la tasa de cesáreas en un rango máximo de entre 10 y 15 por ciento de los nacimientos.

En este tenor, la madre tiene derecho a: (i) ser informada sobre las distintas intervenciones médicas que pudieren tener lugar durante esos procesos de manera que pueda optar libremente cuando existieren diferentes alternativas; (ii) ser tratada con respeto, y de modo individual y personalizado que le garantice la intimidad durante todo el proceso asistencial y tenga en consideración sus pautas culturales; (iii) ser considerada, en su situación respecto del proceso de nacimiento, como persona sana, de modo que se facilite su participación como protagonista de su propio parto; (iv) al parto natural, respetuoso de los tiempos biológico y psicológico, evitando prácticas invasivas y suministro de medicación que no estén justificados por el estado de salud de la parturienta o de la persona por nacer: (v) ser informada sobre la evolución de su parto, el estado de su hijo o hija; (vi) que se le haga partícipe de las diferentes actuaciones de los profesionales; y, (vii) no ser sometida a ningún examen o intervención cuyo propósito sea de investigación, salvo consentimiento manifestado por escrito5 .

Quinto. En México, sólo Chiapas, Chihuahua, Colima, Durango, Guanajuato, Hidalgo, Quintana Roo, San Luis Potosí, Tamaulipas y Veracruz cuentan con definiciones de violencia obstétrica en sus leyes de acceso a una vida libre de violencia6 . Sin embargo, la Ley General en la materia, carece de esta tipificación, dejando desprotegidas o en desventaja a las mujeres que no habitan en alguna de esas entidades.

Esto es, la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia tiene por objeto establecer la coordinación entre la Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal –ahora Ciudad de México– y los municipios para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres, así como los principios y modalidades para garantizar su acceso a una vida libre de violencia que favorezcan su desarrollo y bienestar conforme a los principios de igualdad y de no discriminación.

Sin embargo, las definiciones de los distintos tipos de violencia hacia las mujeres están comprendidas en el artículo 6 de la referida ley, y señalan a la letra:

Artículo 6. Los tipos de violencia contra las mujeres son:

I. La violencia psicológica. Es cualquier acto u omisión que dañe la estabilidad psicológica, que puede consistir en: negligencia, abandono, descuido reiterado, celotipia, insultos, humillaciones, devaluación, marginación, indiferencia, infidelidad, comparaciones destructivas, rechazo, restricción a la autodeterminación y amenazas, las cuales conllevan a la víctima a la depresión, al aislamiento, a la devaluación de su autoestima e incluso al suicidio;

II. La violencia física. Es cualquier acto que inflige daño no accidental, usando la fuerza física o algún tipo de arma u objeto que pueda provocar o no lesiones ya sean internas, externas, o ambas;

III. La violencia patrimonial. Es cualquier acto u omisión que afecta la supervivencia de la víctima. Se manifiesta en: la transformación, sustracción, destrucción, retención o distracción de objetos, documentos personales, bienes y valores, derechos patrimoniales o recursos económicos destinados a satisfacer sus necesidades y puede abarcar los daños a los bienes comunes o propios de la víctima;

IV. Violencia económica. Es toda acción u omisión del agresor que afecta la supervivencia económica de la víctima. Se manifiesta a través de limitaciones encaminadas a controlar el ingreso de sus percepciones económicas, así como la percepción de un salario menor por igual trabajo, dentro de un mismo centro laboral;

V. La violencia sexual. Es cualquier acto que degrada o daña el cuerpo y/o la sexualidad de la Víctima y que por tanto atenta contra su libertad, dignidad e integridad física. Es una expresión de abuso de poder que implica la supremacía masculina sobre la mujer, al denigrarla y concebirla como objeto, y

VI. Cualesquiera otras formas análogas que lesionen o sean susceptibles de dañar la dignidad, integridad o libertad de las mujeres.

Como se observa, en dicho catálogo de definiciones no se reconoce, explícitamente, la violencia obstétrica, impidiendo o disminuyendo así la posibilidad de su visibilización social y atención institucional.

Un embarazo, parto y puerperio violentos, irrespetuosos y deshumanizados es la realidad de un número indeterminado de mujeres en México7 . El Estado mexicano tiene la obligación de prevenir, sancionar y erradicar este tipo de violencia. Por ello, atendiendo a las recomendaciones internacionales y a esta lacerante realidad, es fundamental la utilización institucional del término de violencia obstétrica para visibilizar, prevenir, atender y sancionar dichas conductas, así como para la reparación integral del daño a las víctimas de ésta.

En virtud de lo expuesto, la presente reforma legal propone incorporar, de manera explícita, dicho término al catálogo de tipos de violencia que atentan contra la dignidad, integridad y libertad de las mujeres en la Ley General de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

Fundamento legal

El que suscribe, diputado Rafael Hernández Soriano, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, LXIII Legislatura, del honorable Congreso de la Unión, y con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Federal, y 6, numeral 1, fracción I, 76, numeral 1, Fracción II, 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, y con base en ello, presento ante este Pleno la siguiente iniciativa con proyecto de:

Decreto por el que se adiciona una fracción al artículo 6o. de la Ley General de Acceso de Las Mujeres a una Vida Libre de Violencia

Único. Se adiciona una fracción al artículo 6o. de la Ley General de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y se recorre la siguiente, para quedar como sigue:

Artículo 6o. Los tipos de violencia contra las mujeres son:

I. a V. ...

VI. Violencia obstétrica. Cualquier acción u omisión por parte del personal médico, sea éste público o privado, que cause un daño físico o psicológico a la mujer durante el embarazo, parto o puerperio, que se exprese en la falta de acceso a servicios de salud sexual o reproductiva; un trato cruel, inhumano o degradante; un abuso de la medicalización en los procesos biológicos naturales; la práctica innecesaria o no autorizada de intervenciones o procedimientos quirúrgicos; la manipulación o negación de información; y, en general, en cualquier situación que implique la pérdida o disminución de su autonomía y la capacidad de decidir, de manera libre e informada, a lo largo de dichas etapas.

VII. ...

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 GIRE. “Violencia Obstétrica. Un Enfoque de Derechos Humanos”, página 10.

2 GIRE ha documentado, e incluso representado legalmente, un gran número de casos que constituyen sólo el botón de muestra de la prevalencia de este problema en el país. Ver “Niñas y Mujeres sin Justicia. Derechos Reproductivos en México”.

3 De acuerdo con el artículo 18 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, consiste en actos u omisiones de las y los servidores públicos de cualquier orden de gobierno que discriminen o tengan como fin dilatar, obstaculizar o impedir el goce y ejercicio de los derechos humanos de las mujeres así como su acceso al disfrute de políticas públicas destinadas a prevenir, atender, investigar, sancionar y erradicar los diferentes tipos de violencia.

4 Conforme a la fracción IV, artículo 5, de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, se entiende por violencia contra las mujeres, cualquier acción u omisión, basada en su género, que les cause daño o sufrimiento psicológico, físico, patrimonial, económico, sexual o la muerte tanto en el ámbito privado como en el público;

5 Belli, Laura F., “La violencia obstétrica: otra forma de violación a los derechos humanos”, ver: http://www.unesco.org.uy/shs/red-bioetica/fileadmin/shs/redbioetica/Rev ista_7/Art2-BelliR7.pdf, 10 de febrero de 2016.

6 GIRE. “Niñas y Mujeres sin Justicia. Derechos Reproductivos en México”, página 134.

7 El primer caso de gran cobertura mediática fue el de Irma López, indígena oaxaqueña, quien en octubre de 2013, habiendo iniciado el trabajo de parto, no fue admitida en el hospital al que acudió, dando a luz en el jardín anexo a éste. GIRE. “Violencia Obstétrica. Un Enfoque de Derechos Humanos”, página 8.

Fuentes

Belli, Laura F., “La violencia obstétrica: otra forma de violación a los derechos humanos”, en http://www.unesco.org.uy/shs/red-bioetica/fileadmin/shs/redbioetica/Rev ista_7/Art2-BelliR7.pdf, 10 de febrero de 2016.

Grupo de Información en Reproducción Elegida (GIRE). “Violencia Obstétrica. Un Enfoque de Derechos Humanos”. México. 2015.

Grupo de Información en Reproducción Elegida (GIRE). “Niñas y Mujeres sin Justicia. Derechos Reproductivos en México”. México. 2015.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de abril de 2016.

Diputado Rafael Hernández Soriano (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Federal de Sanidad Animal, a cargo del diputado David Mercado Ruiz, del Grupo Parlamentario del PRI

El suscrito, David Mercado Ruiz, diputado de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Federal de Sanidad Animal, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Antecedentes

Se presentan antecedentes legislativos a fin de tener una visión histórica de la Ley Federal de Sanidad Animal vigente.

1. Ley de Plagas. La Ley de Plagas fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de diciembre de 1924, esta ley tenía como principal objetivo regular los procedimientos utilizados para prevenir, combatir y extinguir las plagas y enfermedades de las plantas y animales aprovechados en la agricultura y en la ganadería, así como las medidas conjuntas con autoridades y productores extranjeros que tuvieran intercambio agrícola con México, para evitar la propagación de plagas.

2. Ley de Sanidad Fitopecuaria de los Estados Unidos Mexicanos . Esta ley fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 9 de septiembre de 1940. En su objeto, este ordenamiento contemplaba la prevención y combate de plagas y enfermedades de los vegetales y animales aprovechados en la economía rural del país, igualmente, establecía la obligación a todas las personas dedicadas a la explotación animal a informar o dar aviso a las autoridades sanitarias de cualquier indicio de plaga o enfermedad.

3. Ley de Sanidad Fitopecuaria de los Estados Unidos Mexicanos . La Ley anterior fue abrogada para dar paso a un nuevo ordenamiento jurídico, mismo que fue publicado el 13 de diciembre de 1974, esta nueva ley se encontraba constituida por un articulado más extenso que su antecesor, su principal objeto era la protección y conservación –desde su producción, cría, reproducción y siembra– de los vegetales y animales contra la acción perjudicial de plagas y enfermedades, así como el control sanitario en el transporte de sus productos, subproductos y todo tipo de sustancias, materiales, aparatos y equipos utilizables en animales y vegetales.

4 . Ley Federal de Sanidad Animal . En 1992 el entonces titular del Ejecutivo federal, se sirvió enviar ante este honorable Congreso de la Unión, la iniciativa con proyecto de decreto que expedía la “Ley Federal de Sanidad Animal”, con el “objeto de lograr justicia, empleo y bienestar en el campo mexicano,”1 entre los objetivos de la Iniciativa, destacaba: “imprimir competitividad al subsector pecuario; asegurar el abasto dentro de un esquema de apertura comercial: alentar el potencial exportador, así como eliminar las restricciones que pesan sobre el subsector para lograr una mejor asignación de recursos.”2 Dicha ley fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 1993.

5. Ley Federal de Sanidad Animal vigente. Posteriormente, el 25 de julio de 2007 se abrogó la anterior Ley con la publicación en el Diario Oficial de la Federación de nuestra actual “Ley Federal de Sanidad Animal”. Con el propósito de actualizar las disposiciones en materia de sanidad animal y la regulación inherente a la inocuidad agroalimentaria, ambos temas, considerados indispensables para impulsar el avance económico del país. Se expidió este nuevo ordenamiento que desarrolla las bases para prevenir, controlar y erradicar las plagas que afectan a los animales, procurar el bienestar animal y regular las prácticas pecuarias en establecimientos dedicados a la explotación y al sacrificio de animales y su procesamiento para consumo humano.

Planteamiento del problema

Bajo el anterior orden de ideas y como resultado del análisis constante a que debe estar sujeto el andamiaje jurídico en esta honorable soberanía, se optó por precisar los antecedentes de la Ley Federal de Sanidad Animal. En aras de adecuar esta normatividad a las circunstancias y a la realidad presentes se ha considerado importante perfeccionar la ley de referencia.

Conforme con la doctrina en materia legislativa, puede decirse que la finalidad del proceso creador de la ley coincide en lo siguiente:

1. Favorecer la unificación de criterios y dar coherencia a la legislación.

2. Perfeccionar la calidad, dar eficacia y razonabilidad a la ley.

3. Alcanzar una mayor y mejor comprensión para el usuario y una aplicación efectiva de la norma.3

Asimismo, la metodología en la materia refiere que la ley se sistematiza sobre la base de un orden progresivo y metodológico que facilita su comprensión, por lo que la estructura recomendable es la siguiente:

1. Categoría normativa y numeración;

2. Título;

3. Texto normativo;

Título preliminar;

Parte sustantiva;

Parte final;

4. Anexo.4

Dentro de esta estructura, en la parte sustantiva, se ubican las disposiciones primarias, que desarrollan el objeto y alcance de toda norma, en las cuales se establecen el ámbito de aplicación de la ley y, cuando corresponda, definiciones de términos que no tienen un significado unívoco .

En la ley que nos ocupa, se observa que, si bien, el Objeto 5 está ampliamente explicado, e incluso, de una interpretación del mismo podría desprenderse, parcialmente, el ámbito de aplicación, debemos señalar, que la referencia de dicho ámbito es, por una parte, exigua y, por otro lado, no se hace una mención explícita y puntualizada de cuál es el ámbito de aplicación de la norma referida .

Por otro lado, el artículo 4 , contenido en el Título Primero , Disposiciones Generales , Capítulo II denominado Definiciones , contiene 111 términos, los cuales tienen por finalidad evitar confusiones y dobles interpretaciones que pudieran desvirtuar el espíritu del legislador y de la propia ley. Ahora bien, en estas Definiciones, se observa, por una parte, una concepción limitada del término “bienestar animal ” y, además, se aprecia la ausencia de lo que para efectos de la ley en comento se entiende por “explotación ”.

Precisión que, sin duda, es necesaria en un ordenamiento que se ha denominado Ley Federal de Sanidad Animal. En otras palabras, es menester dar una definición puntual de estos términos, en principio, hay que señalar que, la ley debe ser exhaustiva en la tarea de definir aquellos conceptos que se relacionan directamente con el espíritu de la norma. La labor consistente en la definición conceptual dentro del cuerpo legal es fundamental cuando se trata de interpretar y cumplimentar la legislación a cabalidad.6

A mayor abundamiento, debe manifestarse que, además de la denominación de la ley, en el articulado de la misma, se mencionan las palabras “bienestar animal ” y “explotación ”, categorizándolos como conceptos que se relacionan, por una parte, con la sanidad, las condiciones humanitarias para los animales, las unidades de producción, las buenas prácticas pecuarias y, por otro lado, con la salud de los consumidores y, en general, con la seguridad alimentaria y la salud pública. De ahí que diversos artículos contengan la expresión de “bienestar animal ” y “explotación ”.

Por consiguiente, la cuestión que pretende perfeccionarse en la ley, consiste en eliminar el vacío jurídico existente en omisión de precisar el ámbito de aplicación de la norma y dar un contenido preciso a las definiciones de “bienestar animal” y “explotación ”.

Consideraciones

La presente iniciativa parte del reconocimiento de la gran importancia que tiene la sanidad animal en nuestro país en lo que se refiere al control de las enfermedades de los animales, es decir; la promoción y protección de su salud como elementos esenciales de todo programa eficiente de mejora y producción animal. El control de las enfermedades es un prerrequisito para el éxito de cualquier programa de desarrollo ganadero, es por eso, que los servicios zoosanitarios han sido establecidos con el objetivo principal de controlar enfermedades contagiosas e infecciosas, como son: la peste bovina, la pleuroneumonía contagiosa, la fiebre aftosa, o enfermedades parasitarias como la tripanosomiasis, por mencionar algunas.

De igual manera, la preocupación de nuestro país por un desarrollo económico sostenible ha originado que, actualmente, demos también atención a otras enfermedades que igualmente afectan de manera negativa a la productividad ganadera, tales como: las enfermedades nutricionales o los trastornos de la reproducción. De ahí, que otra de las funciones de la sanidad animal sea proteger la salud humana contra las enfermedades transmitidas por animales y asegurar la producción de alimentos sanos. El control oficial de la cadena alimentaria comprende desde la explotación agraria, ya sea ésta agrícola o ganadera, hasta la venta de los productos finales al consumidor, es decir, de la granja a la mesa.

En México, al igual que en otras partes del mundo, no se está exento de riesgos o agentes que causen daños a la producción, por esa razón, nuestro país ha abordado la sanidad animal desde la prevención del ingreso de enfermedades, evitando con ello que se introduzcan a territorio mexicano agentes causantes de plagas o enfermedades exóticas o endémicas de importancia económica, mediante la protección agropecuaria, acuícola y pesquera en el territorio nacional.

Asimismo, se han desplegado esfuerzos para que a través del control y la erradicación de enfermedades presentes en el país se logre el mejoramiento de la sanidad y productividad nacional, pues esto está relacionado directamente con la producción agroalimentaria y también forma parte de la inocuidad alimentaria, de esta forma, se contribuye a la producción de alimentos de origen animal y al desarrollo ganadero, mismos que, son elementos integrantes del desarrollo social, económico y agrícola.

Así, la sanidad animal está íntimamente vinculada con la salud y el bienestar animal, la salud pública y la seguridad alimentaria, el medio ambiente y la economía rural. En el sector de la sanidad animal, es necesario trabajar conjuntamente con los sectores ganaderos y con la comunidad académica y científica, para conseguir que los esfuerzos se traduzcan en beneficios para la sociedad en su conjunto. Lo anterior, expone la innegabilidad de la sanidad animal como un pilar esencial en el aseguramiento de la competitividad del sector pecuario en aras de obtener las competencias y capacidades requeridas para cumplir con las garantías necesarias a los mercados de destino de las exportaciones de productos animales.

Por todo esto, la sanidad animal constituye una de las prioridades para el Gobierno Mexicano y así se ha manifestado en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018,7 en el cual se reconoce que “el campo es un sector estratégico, a causa de su potencial para reducir la pobreza e incidir sobre el desarrollo regional ” y, que: “la capitalización del sector debe ser fortalecida”. 8 Por lo que establece como una de las cinco metas nacionales; un México Próspero que promueva el crecimiento sostenido de la productividad en un clima de estabilidad económica y mediante la generación de igualdad de oportunidades, considerando que una infraestructura adecuada y el acceso a insumos estratégicos fomentan la competencia y permiten mayores flujos de capital y conocimiento hacia individuos y empresas con el mayor potencial para aprovecharlo.

En el mismo Plan Nacional de Desarrollo, también se establece dentro de la Meta 4. México Próspero , el Objetivo 4.10 ., consistente en construir un sector agropecuario y pesquero productivo que garantice la seguridad alimentaria del país, el cual está canalizado en 5 Estrategias: “Impulsar la productividad en el sector agroalimentario mediante la inversión en el desarrollo de capital físico, humano y tecnológico, promover el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales del país, así como los modelos de asociación que generen economías de escala y mayor valor agregado de los productores del sector agroalimentario, promover mayor certidumbre en la actividad agroalimentaria mediante mecanismos de administración de riesgo y modernizar el marco normativo e institucional para impulsar un sector agroalimentario productivo y competitivo.”9

Bajo la rectoría del Estado mexicano, a través del Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (Senasica), se han desplegado diversas estrategias coordinadas con el fin de preservar y mejorar las condiciones sanitarias y de inocuidad agroalimentaria, ejecutar proyectos prioritarios de campañas agrícolas, pecuarias, acuícolas y pesqueras, acciones de sistemas de reducción de riesgos de contaminación, vigilancia epidemiológica e inspección en la movilización.

Lo anterior, nos indica por una parte que, la sanidad animal es clave para garantizar un buen nivel de salud pública y de seguridad alimentaria, que la principal estrategia para llegar a obtener alimentos seguros y de calidad, a precios razonables, que cubran las necesidades de la población, es produciendo animales sanos. Por otro lado, la sanidad animal también es importante a nivel de la sostenibilidad y competitividad de la producción ganadera, afectando a la comercialización de animales vivos y productos de origen animal.

En los últimos años, se han presentado graves crisis de sanidad animal con consecuencias devastadoras en términos económicos, tanto a nivel nacional como internacional. Tanto la gripe aviar como la fiebre aftosa, son ejemplos claros de enfermedades que han originado crisis que han afectado de forma directa a la renta de los productores y han incidido de forma negativa en la economía general de los países afectados como consecuencia de los problemas de comercialización y de mercados. Las crisis sanitarias, generan la desconfianza de los consumidores, y el desenlace de esto, es un descenso en el consumo de productos de origen animal.

Además, debemos tener presente que la sanidad también ayuda a preservar el medio ambiente, al evitar pérdidas en la producción animal debido a enfermedades de los animales de granja. Puesto que las pérdidas de animales para producir la misma cantidad de alimentos, implica la necesidad de hacer uso de muchos más animales, esto lleva consigo, una mayor utilización de recursos naturales, como son; superficie para producir alimentos, agua y un aumento de residuos orgánicos derivados.

Por lo que, la política de los servicios de sanidad animal representa un instrumento indispensable de la política socioeconómica del gobierno en el sector del desarrollo agrícola y rural, así como de la sanidad pública, la elaboración de alimentos y la importación/exportación de animales y sus productos. La política de los servicios de sanidad animal debe estructurarse de forma que genere una contribución eficaz al desarrollo integral de la Nación, con el fin de mejorar el nivel de vida de la población mexicana.

Una vez señalados los antecedentes, motivaciones y espíritu de la Ley Federal de Sanidad Animal y, considerando la propuesta que se plantea, es preciso, abonar con un poco de teoría en esta materia, con la intención de tener una mejor comprensión sobre la naturaleza de ésta. En ocasiones, darle contenido a determinados preceptos puede convertirse en una tarea compleja, debido a esto, hemos recurrido al estudio de diversos documentos orientadores, así como al análisis de diversa legislación comparada.10

Sin embargo, de manera preponderante, hemos considerado en este análisis, un documento emitido por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, denominado: “Directrices para el establecimiento de un eficaz sistema nacional de inspección de los alimentos”, 11 acorde con el cual, la Organización ha señalado lo siguiente: “...los gobiernos necesitan normas alimentarias actualizadas e internacionalmente aceptadas. En los últimos años, muchas normas de carácter claramente prescriptivo se han sustituido por normas horizontales sobre temas generales relacionados con el logro de los objetivos de la inocuidad y calidad de los alimentos... Las disposiciones legales relativas a los alimentos regulan actividades específicas, a saber, la producción, elaboración y venta de los alimentos. Estas disposiciones se han concebido con objetivos concretos, como la protección de la salud y/o la promoción del comercio equitativo de productos alimenticios. En la mayoría de los casos, están contenidas en una ley general que abarca todos los productos alimenticios. En dicha ley se consideran los aspectos específicos de la inocuidad de los alimentos, la adulteración, la calidad y el control de los alimentos, por ejemplo la inspección, la utilización de aditivos, la prevención de la contaminación alimentaria, el etiquetado y los controles de las importaciones...”.

“... En principio, hay ocho categorías de disposiciones que pueden encontrarse en una ley alimentaria básica:

a) Alcance y definiciones

La primera categoría describe el ámbito de la ley y establece los instrumentos para su interpretación . Obviamente, antes de todas las demás disposiciones de la ley alimentaria debe incluirse una en la que se especifiquen su finalidad, objetivos y/o alcance . Ésta sirve como una especie de declaración normativa en la que se explica por qué se ha promulgado la ley y qué es lo que se pretende con ella. También permite especificar las áreas incluidas dentro de la ley . Los países incluyen con frecuencia una lista de definiciones de los principales términos empleados. Al formular las definiciones, deberían consultarse las fuentes internacionalmente aceptadas , así como otras medidas legislativas de alcance nacional sobre temas conexos. Conviene señalar que la lista de definiciones no es un glosario de términos de control de los alimentos en general. Las definiciones que se incluyan deben ser únicamente las que aparezcan en el texto de la ley, y deben concebirse con el objetivo único de la aplicación e interpretación de la ley en cuestión . En particular, las definiciones deben redactarse teniendo en cuenta quién podría impugnar la ley en el futuro .”.

Recapitulando, este documento nos indica que: “...los gobiernos necesitan normas alimentarias actualizadas e internacionalmente aceptadas...”, en su apartado; Alcances y Definiciones , señala que; “en la primera categoría de la norma debe describirse el ámbito de la ley y con posterioridad deben establecerse los instrumentos para su interpretación ... Antes de todas las disposiciones de la ley alimentaria debe incluirse una en la que se especifique su alcance... esto permite especificar las áreas incluidas dentro de la ley ... Al formular las definiciones, deberían consultarse las fuentes internacionalmente aceptadas... Las definiciones que se incluyan deben ser únicamente las que aparezcan en el texto de la ley y deben concebirse con el objetivo único de la aplicación e interpretación de la ley en cuestión.”.

A modo de ejemplo, en este documento se cita: “si la ley contiene una definición del término ‘vender’ en la que se especifique que vender significa intercambiar por dinero, y si la ley prohíbe la venta de alimentos adulterados, al acusado de violar la ley podría ocultar la prueba de la venta y tratar de argumentar que, como el alimento en cuestión se había dado de forma gratuita (y no a cambio de dinero), no se había infringido la ley.”

La propuesta que se presenta, coincide con lo hasta aquí señalado, sin embargo, para terminar de sustentarla, es necesario señalar nuevamente con absoluta claridad que no se pretende dar una definición de “bienestar animal ” ni de “explotación ”, en lo general, sino definir en la propia ley, lo que para efectos de ésta se entiende por tales conceptos en términos de sanidad animal.

Es menester recordar que en la elaboración de la ley debe evitarse la ambigüedad de los términos y la falta de precisión. De igual forma, es importante tener presente que, en ocasiones y, observamos que este es el caso, excluir algunos conceptos de la ley puede limitar el alcance de la legislación. El recurso que proporciona la técnica legislativa de incluir el ámbito de aplicación y las definiciones legales es importante en lo que se refiere a lograr una mayor seguridad jurídica y reducir las posibilidades de interpretación judicial.

Ciertamente, un principio de la técnica legislativa establece que no debe explicarse lo que es obvio y, en el caso que nos ocupa, dos cosas debemos señalar al respecto, primero; dejar a la libre interpretación del usuario los términos a los que se ha hecho referencia es de sumo delicado, puesto que en el primer término “bienestar animal” hay que decir que este concepto no fue creado como un concepto científico, si no más bien como un reflejo de nuestro sistema de valores para expresar una preocupación frente al trato adecuado de los animales.

La sociedad requiere que se produzcan alimentos de origen animal, al mismo tiempo necesita utilizar la fuerza de trabajo de los animales, y en todo esto es importante garantizar que el bienestar de éstos no se vea comprometido más allá de un nivel ética y socialmente aceptable. Por lo cual, es necesario tomar en cuenta diversas consideraciones: que el animal mantenga un estado de armonía con su medio ambiente, tomando en cuenta el alojamiento, el trato que se le proporciona, su nutrición, la prevención de enfermedades, el cuidado responsable, un transporte con mínimo de estrés, un faenamiento con fines de consumo que minimice el sufrimiento.

En la actualidad, los ganaderos y productores se interesan cada vez más por el tema del bienestar animal, tanto que incluso se ha llegado a considerar parte integrante de las características de calidad de sus productos. Asimismo, los consumidores de todo el mundo manifiestan también un interés creciente por el bienestar animal, lo que influye cada vez más en los datos del mercado mundial de animales y productos de origen animal.

El bienestar animal es considerado, dentro de su contexto más amplio, en relación a normas y valores éticos y sociales, tomando en cuenta no sólo aspectos que puedan producir un daño físico sino también otros aspectos de intervención. En este concepto inciden la alimentación y la salud de los animales, los controles veterinarios, engloba lo relativo al cuidado y protección integral de los animales, a la cría, domesticación y buenas prácticas pecuarias.

En cuanto al segundo término, “explotación ”, éste hace referencia a todas las actividades económicas relacionadas con la producción, elaboración, la preparación e higiene de los productos y por tanto a la inocuidad y calidad de los alimentos también incluye aquellos productos que no son aptos para el consumo humano, así como lo relativo a la infraestructura e instalaciones en las cuales dichas actividades se llevan a cabo. Lo anterior muestra que estos conceptos están directamente vinculados con la seguridad alimentaria, la sanidad animal, el medio ambiente y, finalmente, con la salud pública.

En ocasiones, la intensificación de la producción entra en conflicto con las normas de bienestar y explotación animal esto se ha percibido como una preocupación por la comunidad nacional e internacional y, de manera especial, por parte de los consumidores. Desde el año 2001 el bienestar animal ha sido identificado como una de las prioridades del Plan Estratégico de la Organización Mundial de Sanidad Mundial (OIE),12 los Países Miembros cedieron a la Organización el liderazgo en este rubro y le confiaron el diseño de recomendaciones y directrices que abarcaran las prácticas de bienestar animal, reafirmando así la sanidad animal como un componente clave del bienestar animal.13

En un primer momento, la OIE estableció que el bienestar animal “es el modo en que un animal afronta las condiciones en las que vive.14

Posteriormente, la OIE, sobre el bienestar animal señaló lo siguiente: “Bienestar animal designa el modo en que un animal afronta las condiciones de su entorno. Un animal está en buenas condiciones de bienestar si (según indican pruebas científicas) está sano, cómodo, bien alimentado, en seguridad, puede expresar formas innatas de comportamiento y si no padece sensaciones desagradables de dolor, miedo o desasosiego. Las buenas condiciones de bienestar de los animales exigen que se prevengan sus enfermedades y se les administren tratamientos veterinarios; que se les proteja, maneje y alimente correctamente y que se les manipule y sacrifique de manera compasiva. El concepto de bienestar animal se refiere al estado del animal. La forma de tratar a un animal se designa con otros términos como cuidado de los animales, cría de animales o trato compasivo.”15

En la Declaración Universal sobre Bienestar Animal se recogieron cinco principios fundamentales que toda normatividad relacionada con la tenencia de los animales debe contener: “libre de hambre, sed y desnutrición; libre de miedos y angustias; libre de incomodidades físicas o térmicas; libre de dolor, lesiones o enfermedades; y libre para expresar las pautas propias de comportamiento.

Es indiscutible que las cinco libertades retan enérgicamente la producción pecuaria y exigen la generación de elementos que permitan cuantificar apropiadamente el bienestar animal en dichos ambientes, por ello, tenemos que el bienestar animal debe ser parte integral de un sistema pecuario para que sea eficiente, productivo y sostenible.

No obstante, tampoco podemos soslayar los esfuerzos que ha realizado el ser humano desde que se convirtió en ganadero por satisfacer las necesidades de toda índole de los animales que tiene a su cargo; el procurar evitar situaciones de estrés, dolor, falta de confort, y el interés que ha mostrado recientemente en que el bienestar se traduzca en una contribución que sirva para la diferenciación de productos y que, en la actualidad, sirve también para asegurar la calidad de los productos al consumidor final quien incluso está dispuesto a pagar más por este tipo de alimentos.

En este contexto, se aprecia que el bienestar animal es un concepto que guarda cierta complejidad al momento de definirlo desde el punto de vista científico, pues deriva de una preocupación ética de origen social, es una cuestión multicultural y multidimensional que depende de la relación del animal con el entorno, depende de cada individuo, es un concepto dinámico, cambiante, que ha suscitado interés como respuesta a los procesos de crianza intensivos.

Por lo que hace al término de explotación , la definición y caracterización de los sistemas de explotación ganadera es compleja debido a la variedad de factores que se desarrollan dentro de ellos. En principio, la noción de explotación, hace referencia a la acción y efecto de extraer utilidades o riquezas de una industria, o bien, al apoderamiento de los recursos de una fuente determinada.

En el sector agropecuario, que es el que nos ocupa, se puede entender como explotación toda extensión de tierra utilizada total o parcialmente para actividades agrícolas, pecuarias o forestales, sin consideración de título, tamaño ni ubicación. En este caso, cabe mencionar que es importante tener en cuenta las explotaciones sin tierra, esto es elemental para las estadísticas con perspectiva de género. La necesidad de mayor información y de estadísticas adecuadas e indicadores sobre la población rural carente de tierra, fue recalcada por la FAO en distintos foros y representa una de las recomendaciones de la consulta entre organismos sobre estadísticas con perspectiva de género, de 1991.16

La falta de tierra o su escasa disponibilidad se presenta en otras situaciones que deben ser consideradas con sumo cuidado. El caso más común es el de los campesinos más pobres, en el que justamente la carencia de este recurso es una de las principales causas de la pobreza. Otra circunstancia, que puede difundirse en el futuro, es aquella relativa a las granjas basadas en nuevas tecnologías de alto rendimiento y que requieren poca tierra (hidroponía, viveros verticales de algunas especies como champiñones, etcétera).

En muchas regiones en los países en desarrollo, numerosas mujeres trabajan explotaciones sin o con muy poca tierra. Se encargan de la cría de ganado y de actividades agropecuarias, del cultivo de hortalizas o de granjas caseras. Cabe anotar que explotaciones de este tipo existen incluso en las áreas urbanas. Además, tenemos que la explotación puede ser directa, si el propietario es el responsable directo de la explotación o indirecta si se arrienda o cede el uso de la tierra.

La explotación de los animales útiles al ser humano puede adoptar dos grandes modalidades: el llamado sistema extensivo y el intensivo . Ambos tienen características radicalmente diferentes, tanto en lo que se refiere a las especies explotadas, como a razas y hasta individualidades, y también en cuanto a sistemas de alimentación, manejo, etc... A la vez, cada una de ellas requiere un equilibrio distinto de los factores productivos (tierra, capital, trabajo) así como también son desiguales los rendimientos que se obtienen de los animales por uno u otro sistema, tanto en lo que respecta a la calidad como a cantidad de productos. Podemos decir en definitiva, que la rentabilidad de la explotación es diferente comparando ambas modalidades, como son diferentes los animales, el sistema de alimentación, la cantidad y calidad de la mano de obra, el capital invertido y la extensión y características de la tierra puesta al servicio de la producción animal.

Se ha dicho, por ejemplo, que el pastoreo, puede considerarse la forma más antigua de explotar el ganado, mientras que las instalaciones ultra-intensivas son el exponente más moderno de la industria animal. Hoy en día se habla de explotación extensiva, explotación semiextensiva, explotación semiintensiva, explotación intensiva, explotación ultra-intensiva.17 Es preciso destacar como la tradicional división en sistemas extensivos e intensivos encubre toda una serie de realidades distintas en función de la variedad de combinaciones que se dan en la práctica y en las que intervienen factores muy variados: clima, suelo, vegetación, costumbres, nivel tecnológico, entre otros.

Como explotación ganadera se hace referencia al conjunto de actividades o bienes destinados a la cría, reproducción, mejoramiento, explotación y/o aprovechamiento de los animales domésticos, de sus productos o subproductos, o su engorda, ordeña, trasquila, preparación, conservación o empaque, todo ello con propósito de comercialización.

Vemos pues que este vocablo admite diferentes acepciones o interpretaciones en función de factores diversos. De tal suerte que no es posible afirmar que el concepto de explotación se circunscribe a una única acepción, por el contrario, este término, puede designar distintas significaciones.

De todo lo anterior observamos que estos conceptos no encierran en sí mismos obviedad alguna, por el contrario, en ambos casos, se pueden considerar múltiples interpretaciones que pueden variar según las circunstancias del usuario de la ley en cuestión. Por lo que su definición, al no ser obvia, debe incorporarse al cuerpo de la ley.

Ahora bien, concurro con la idea que no se trata de tener un conjunto de definiciones yuxtapuestas, atiborradas o de llenar la ley con preceptos caóticos, se trata de reconocer aquellos que carecen de definición o aquellos cuya definición es exigua y deben perfeccionarse, o bien, darles contenido para permitir que la norma sea coherente e íntegra.

Debemos recordar que la finalidad de tener un capítulo de Definiciones en la ley sirve para proporcionar la interpretación y el significado de los términos empleados en la misma. Esto es de suma utilidad para quienes necesitan entender e implementar la legislación así como para los miembros de la sociedad que pueden ser afectados por ésta. Es también útil para los órganos jurisdiccionales, dado que tienen que tomar decisiones sobre la base de las definiciones en la ley.

El “bienestar animal ” y su protección es una cuestión de interés general compleja y polifacética, que tiene importantes dimensiones científicas, éticas, económicas y políticas, dada la finalidad de la ley y, atendiendo a su propia redacción, se muestra conveniente perfeccionar el concepto de una manera detallada y equilibrada atendiendo a estas dimensiones.

Por lo que hace a la interpretación arbitraria del término “explotación ” puede derivar en implicaciones negativas con graves consecuencias perjudiciales que atenten contra el cuidado y la protección de los propios animales, pero también contra la sanidad de producción animal y la seguridad alimentaria integral, de modo que, no es viable permitir que se le otorgue un significado contrario al que realmente posee acorde con el espíritu de la legislación en la materia.

Las definiciones en la ley constituyen unidades básicas que posibilitan la correcta estructuración de la norma jurídica, por lo que no es permisible ni razón suficiente para no dar contenido a estos conceptos el argumento de que sus definiciones puedan localizarse dentro de otros textos normativos, pues una cosa debemos tomar en cuenta y es que; las definiciones de los términos deben adecuarse de conformidad con aquellos objetivos que persigue la ley en cuestión, de manera que al ser temas que le ocupan a esta ley, deben encontrar una definición acorde con el fin de la misma.

Así, la definición de un concepto puede depender de varios factores, por ello, es que debemos atender al propósito de la norma para que sea éste, fundamentalmente, el que determine los límites exactos en el momento de la conceptualización. Por otro lado, otro principio de la técnica legislativa exige al legislador a dar una mayor precisión en la redacción de la ley y sus artículos, de tal suerte que, no es dable la omisión en elementos y preceptos que resultan básicos al momento de la correcta estructuración de la norma y la interpretación legal.

En el proceso creador de la norma es imprescindible evitar vacilaciones, por lo que es necesario dotar a la ley de armonía lingüística, no es cuestión de incorporar conceptos “novedosos”, sino de desarrollar aquellos incluidos por la propia ley. Adicionar en el texto de la ley el ámbito de aplicación y las definiciones referidas se torna necesario toda vez que en una Ley no puede darse cabida a vacíos y lagunas jurídicas, además, la delimitación tanto del ámbito de aplicación como de los conceptos referidos es útil para orientar la conducta jurídica deseable de la norma. Es necesario entonces señalar, con precisión, el ámbito de aplicación y las definiciones jurídicas generales que vayan más allá del entendimiento que la sociedad pueda tener de los términos aludidos, de este modo, se llena un vacío en la materia en beneficio de la sociedad nacional.

Finalmente, en el caso de México, nuestro país está comprometido desde hace varias décadas con la adopción normativa de los avances alcanzados en materia de bienestar y sanidad animal toda vez que les percibe como parte integrante de la calidad de los alimentos con implicaciones importantes para la salud humana y animal. Asimismo, el Estado Mexicano está comprometido con la formulación y perfeccionamiento de leyes para la protección y sanidad de los animales considerando como un deber antropológico evitar cualquier acto de crueldad o maltrato que conlleve a un sufrimiento innecesario para los animales, ofreciéndoles comodidad, seguridad, tranquilidad y protección a todas las especies que nos proveen alimento y compañía.

En suma, estoy convencido que los argumentos anteriores justifican que se precise dentro de la Ley Federal de Sanidad Animal su ámbito de aplicación , así como la adopción de los términos a los que se ha hecho mención “bienestar animal ” y “explotación ”. Con la intención de actualizar y perfeccionar la Ley de referencia y en virtud del compromiso del Estado Mexicano de armonizar la legislación interna con la normatividad internacionalmente aceptada, la estructura que a continuación se propone se debe al orden lógico y progresivo que debe guardar la estructura de la ley para identificar su contenido. Con esto, se permitirá perfeccionar el marco legal de este sector y se dotará al mismo tiempo de más herramientas que aporten en su interpretación y cumplimiento.

Por lo expuesto y fundado me permito presentar a consideración del pleno de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión la presente iniciativa con proyecto de

Decreto que reforma la Ley Federal de Sanidad Animal

Primero. Se adiciona a la Ley Federal de Sanidad Animal en el Capítulo I del Objeto de la Ley , un nuevo artículo 4 y se recorren los subsecuentes en orden progresivo, para quedar de la siguiente manera:

Capítulo I
Del Objeto de la Ley

Artículo 1...

Artículo 2...

Artículo 3...

Artículo 4. Ámbito de aplicación.- El ámbito de aplicación de la presente ley comprende:

a) Todos los animales, sus crías, productos y subproductos específicos y derivados de origen animal o destinados a su uso. Los productos zoosanitarios, alimentos para animales y demás medios de producción animal en lo referente a su elaboración o fabricación.

b) Los alojamientos, centros de acopio, unidades de producción, unidades y puntos verificación e inspección y unidades de sacrificio del ganado, los establecimientos Tipo Inspección Federal, los terrenos, pastizales, potreros y ecosistemas naturales, los establecimientos, instalaciones, materiales, utillaje y medios de transporte de sacrificio de animales.

c) Todos aquellos lugares de almacenamiento, conservación o comercialización, de productos o subproductos, todo transporte, contenedor, superficie y cualquier otro objeto, organismo o material con capacidad para ser receptor o servir de vector de enfermedades y plagas que se considere deben estar sujetos a medidas sanitarias, especialmente, cuando se involucra el tránsito o transporte internacional de productos animales o subproductos derivados.

d) Los medicamentos, las vacunas y establecimientos veterinarios, así como las personas físicas y jurídicas dedicadas a su almacenamiento, distribución, fabricación, formulación, importación, exportación, manejo, uso y venta.

e) Las actividades de las personas físicas o jurídicas y de las entidades públicas y privadas, en cuanto estén relacionadas con alguno de los objetivos y fines previstos en los artículos 1 y 2 de la presente ley.

Segundo. Se reforma el actual artículo 4 , del Capítulo II Definiciones, para que sea el artículo 5 , y a su vez se reforma la definición undécima y se adiciona una nueva definición a la Ley Federal de Sanidad Animal , para quedar de la siguiente manera:

Artículo 5. Para los efectos de la ley se entiende por:

...

Bienestar animal: Estado positivo en que el animal tiene satisfechas sus necesidades innatas de comportamiento, fisiológicas y de salud frente a cambios en su ambiente y libre de sensaciones de dolor, miedo o desasosiego. Los propietarios o encargados de un animal estarán en la obligación de administrarle tratamientos veterinarios apropiados y proporcionarle bienestar para conservarlo en buenas condiciones de salud y seguridad, asimismo, deberán respetar las normas legales, técnicas, éticas y profesionales en su alimentación, cuidado, manejo, manipulación y sacrificio.

Explotación: Conjunto de animales de producción, instalaciones, establecimientos, construcciones, unidades técnico-económicas de producción y otros bienes, derechos y actividades socioeconómicas organizadas para la producción ganadera destinadas a la obtención de beneficios o ganancias derivadas del aprovechamiento y uso de los animales, sus productos o derivados.

También tiene la consideración de explotación ganadera aquella que tiene sus instalaciones por caminos u otras vías abiertas al tráfico o en el caso de cría al aire libre, cualquier espacio o zona en los que se alojen, críen, manejen o tengan, animales. Comprende todo el ganado contenido en ella y toda la tierra y parcelas de explotación dedicadas total o parcialmente a la producción agropecuaria, con independencia de su tamaño, título o forma jurídica.

A estos efectos, se entenderá que forman parte de una misma explotación todas las parcelas que comparten los mismos medios de producción, como mano de obra, edificios, maquinarias o animales de tiro.

Se considera explotación sin tierra, los establecimientos que carecen de suelo agrícola, pero que se dedican a la producción de animales o productos pecuarios independientemente que se encuentren en zona rural o urbana.

Asimismo, comprende los núcleos zoológicos, los mataderos y otros lugares en que se realice el sacrificio de animales, los centros en que se lleven a cabo espectáculos taurinos, las instalaciones de los operadores comerciales y los centros de concentración.

...

Transitorio

Artículo Único. Este Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Exposición de Motivos de la Iniciativa con Proyecto de Decreto que expedía la Ley Federal de Sanidad Animal. Carlos Salinas de Gortari. Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, 1992.

2 Ibid .

3 Carbonell, Miguel; y Pedroza de la Llave, Susana Thalía (Coord.); Elementos de técnica legislativa , IIJ- UNAM, México, D.F., 2000.

4 Ibid .

5 Artículo 1 .- La presente Ley es de observancia general en todo el territorio nacional y tiene por objeto fijar las bases para: el diagnóstico, prevención, control y erradicación de las enfermedades y plagas que afectan a los animales; procurar el bienestar animal; regular las buenas prácticas pecuarias aplicables en la producción primaria, en los establecimientos dedicados al procesamiento de bienes de origen animal para consumo humano, tales como rastros y unidades de sacrificio y en los establecimientos Tipo Inspección Federal; fomentar la certificación en establecimientos dedicados al sacrificio de animales y procesamiento de bienes de origen animal para consumo humano, coordinadamente con la Secretaría de Salud de acuerdo al ámbito de competencia de cada secretaría; regular los establecimientos, productos y el desarrollo de actividades de sanidad animal y prestación de servicios veterinarios; regular los productos químicos, farmacéuticos, biológicos y alimenticios para uso en animales o consumo por éstos. Sus disposiciones son de orden público e interés social.

Artículo 2 . Las actividades de sanidad animal tienen como finalidad: diagnosticar y prevenir la introducción, permanencia y diseminación de enfermedades y plagas que afecten la salud o la vida de los animales; procurar el bienestar animal; así como establecer las buenas prácticas pecuarias en la producción primaria y en los establecimientos Tipo Inspección Federal dedicados al sacrificio de animales y procesamiento de los bienes de origen animal para consumo humano; así como en los rastros, en las unidades de sacrificio y en los demás establecimientos dedicados al procesamiento de origen animal para consumo humano.

La regulación, verificación, inspección y certificación del procesamiento de bienes de origen animal para consumo humano en establecimientos Tipo Inspección Federal se deberán llevar a cabo respecto a la atención de riesgos sanitarios por parte de la Secretaría, de conformidad con lo que establezca la Secretaría de Salud.

La inspección, verificación y supervisión del debido cumplimiento de las disposiciones aplicables en establecimientos, dedicados al sacrificio de animales y procesamiento de bienes de origen animal de competencia municipal, estatal o del Distrito Federal, se realizará a través de la Secretaría o la Secretaría de Salud, de acuerdo a su ámbito de competencia.

La certificación de establecimientos, dedicados al sacrificio de animales y procesamiento de bienes de origen animal de competencia municipal, estatal o del Distrito Federal, se realizará a través de la Secretaría, a petición de los ayuntamientos, de los gobiernos del los estados y del gobierno del Distrito Federal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 de la presente ley.

6 Alonso, José Antonio; Introducción al Derecho Parlamentario , Madrid, España, Dikinson, 2002.

7 Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de mayo de 2013 disponible para su consulta en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle_popup.php?codigo=5299465

8 Ibid .

9 Ibid .

10 Aguiló Regla, Josep; “Técnica legislativa y documentación automática de legislación”, Informática e Diritto , Italia, Instituto per la documentazione giuridica, año XVI, enero-abril de 1990.

11 Tomado de: FAO/OMS. 2003. Garantía de la inocuidad y calidad de los alimentos: Directrices para el fortalecimiento de los sistemas nacionales de control de los alimentos . Estudio FAO Alimentación y Nutrición 76; Anexo 6. Véase también: FAO 2005. Perspectives and guidelines on food legislation with a new model food law . Estudio legislativo no. 87.

12 Third Strategic Plan of the OIE 2001-2005 Disponible en: http://www.oie.int/

13 Cabe mencionar que las normas de bienestar animal de la Organización Mundial de Sanidad Mundial no son medidas sanitarias, sin embargo, desempeñan una función crucial en el comercio internacional puesto que son las únicas normas de aplicación mundial y con base científica que están acordadas por las naciones de todo el mundo con implicación en el comercio. La armonización de las medidas respecto a las normas intergubernamentales es uno de los principios que aplica la OMC para facilitar un comercio seguro y evitar obstáculos innecesarios al mismo, y es igualmente aplicable a las medidas relativas al bienestar y a la sanidad animal.

14 http://www.oie.int/fileadmin/Home/esp/Media_Center/docs/pdf/Fact_sheets /AW_ES.pdf

15 OIE. Definición de Bienestar Animal. Glosario. http://www.oie.int/index.php?id=169&L=2&htmfile=glossaire.htm#t erme_bien_etre_animal Consultada el 05/02/2016

16 http://www.fao.org/docrep/004/x2919s/x2919s05.htm - fn29

17 Sotillo Ramos, J.L. y Vijil Maeso, E., Producción animal. Bases Fisiozootécnicas, León, Editorial Mijares, 1978.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de abril de 2016.

Diputado David Mercado Ruiz (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes del Impuesto al Valor Agregado, y General de Salud, a cargo del diputado Héctor Javier García Chávez, del Grupo Parlamentario del PRD

Planteamiento del Problema

Desde la perspectiva de la Política de Desarrollo Social de Nueva Generación, la Cruzada Nacional contra el Hambre como una estrategia de bienestar e inclusión social orientada a eliminar el hambre en el país, señaló para el 2013,1 que 28 millones de personas en México padecían algún grado de carencia alimenticia.

El problema de la carencia alimenticia ha sido persistente en México, si bien las condiciones en general han mejorado, sigue existiendo un sector de población que presenta carencia alimentaria. Desde el punto de vista de los estudios sobre alimentación y nutrición en México, las carencias alimentarias son resultado de problemas estructurales, Ortiz (et. al., 2005) al citar a Roldán (2000) señala:2

“Una de las contribuciones más importantes de estos estudios es haber identificado la persistencia de la desnutrición en algunas regiones del país. Al respecto, Roldán et al. (2000) señalan que el hambre y la desnutrición en México son un problema estructurado a partir de una inequidad social históricamente construida. Ésta se presenta con mayor frecuencia en zonas rurales e indígenas: ‘municipios aislados, pequeños y marginales’, por lo que puede hablarse ‘de una polarización cada vez mayor de las deficiencias”

Pero contrario a la idea tradicional de hace décadas, el problema no se centra en la producción de alimentos, por el contrario, la producción mundial de alimentos hace disponible la cantidad suficiente de alimentos, en su informe para México la FAO señalaba que:3

“Se observa que los suministros de energía alimentaria (SEA) son superiores a las necesidades. Se considera que el problema alimentario de nuestro país no es de disponibilidad, sino de acceso físico y económico (FAOSTAT, 2002).”

A principios del actual siglo, la desnutrición mostraba rasgos físicos prevalentes en el crecimiento infantil, cuya estimación constituía uno de los principales indicadores de la carencia alimentaria en México, Bourges (2001) presentaba las siguientes cifras:4

“Como promedio nacional, 57 por ciento de los niños prescolares tenían crecimiento normal, 26 por ciento retrasos leves, 13 por ciento medianos y 4 por ciento graves”

La carencia alimentaria impacta mayormente a los niños y niñas, sobre todo por el riesgo estructural en que se encuentran a diferencia de la población adulta:5

“Es lógico que la desnutrición y otras deficiencias afecten principalmente a los niños de estratos marginados y que la obesidad y otras enfermedades crónicas afecten más a los adultos del medio urbano”

Pero el problema estructural no radica en suponer que el hambre viene con la pobreza, sino que ambos son resultado de una estructura social y económica que las produce:6

“La pobreza es un factor condicionante central; está claro que la desnutrición se asocia con ella y que ambas son parte del síndrome de privación social.”

Las estimaciones sobre desnutrición realizados entre 1988 y el 2006, han mostrado una reducción en la prevalencia. Sin embargo, la carencia alimenticia sigue siendo un problema persistente. En este sentido el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) presentó en el 20107 una revisión del comportamiento de los valores de prevalencia para la desnutrición en México; en la figura8 siguiente se puede observar como esta se ha reducido. Sin embargo, a partir de estas cifras se deduce que 19 millones 929 mil 834 personas se encontrarían en algún grado de carencia alimentaria.

Figura 1.1. Prevalencia nacional de bajo peso, desnutrición crónica (baja talla) y emaciación (desnutrición aguda) en menores de cinco años según encuestas de nutrición de 1988, 1999 y 2006

Fuente: Encuestas Nacionales de Nutrición 1988 y 1999, y Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2006.

El propio Coneval9 señalaba para el 2012 que 7.01 millones de personas se encontraban en carencia alimentaria extrema. En este sentido, queda claro que el esfuerzo actual por erradicar la desnutrición se enfrenta a situaciones estructurales que impiden lograrlo. Diversos factores influyen en la persistencia de la desnutrición, el principal factor como se ha señalado se encuentra en el acceso físico (falta de alimentos) y económico (la imposibilidad de comprarlo) de los alimentos.

Pero esta situación no se interpreta como una reducción en las existencias, sino como un problema donde el alimento se encuentra diferencialmente fuera del acceso de los segmentos de población de bajo ingreso. Pero contrario a lo que supondría la lógica, las existencias de alimentos muestran depreciaciones importantes en la cantidad disponible sin que se altere el precio de mercado debido a los alimentos que no se aprovechan. La FAO reporta para América Latina que:10

“A nivel global, entre un cuarto y un tercio de los alimentos producidos anualmente para consumo humano se pierde o desperdicia. Esto equivale a cerca de 1,300 millones de toneladas de alimentos, lo que incluye el 30 por ciento de los cereales, entre el 40 y el 50 por ciento de las raíces, frutas, hortalizas y semillas oleaginosas, el 20 por ciento de la carne y productos lácteos y el 35 por ciento de los pescados. La FAO calcula que dichos alimentos serían suficientes para alimentar a 2,000 millones de personas.

Con los alimentos que se pierden en la región sólo a nivel de la venta al detalle –es decir en supermercados, ferias libres, almacenes y demás puestos de venta retail– se podría alimentar a más de 30 millones de personas, es decir, al 64 por ciento de quienes sufren hambre en la región.”

En el caso de México, las cifras de alimentos que se desperdician son también significativas, según estimaciones de Sedesol, en 2013 la cantidad de alimentos desperdiciados alcanzaba un valor de 120 millones de pesos:11

“Cálculos realizados por el Grupo Técnico de Pérdidas y Mermas de alimentos de la Cruzada Nacional contra el Hambre muestran que México tira en la basura el equivalente a 120 mil millones de pesos en alimentos al año, una cantidad que podría servir para alimentar a cerca de 12 millones de personas o tres millones de hogares durante un año.”

En síntesis, el problema de la desnutrición y sus efectos en la salud como se ha señalado, forma parte de un problema estructural del mercado de alimentos que por un lado, produce un sector de población sin acceso a los alimentos y por el otro, cantidades importantes de alimento que termina como desecho sin haber sido aprovechado.

Este problema plantea retos legislativos importantes en la medida que, siendo la alimentación una garantía constitucional se requiere establecer un marco normativo que favorezca la generación de estrategias que subsane esta deficiencia del mercado de alimentos.

Argumentos

Nuestro argumento central frente al problema de la desnutrición en el marco de un mercado de alimento donde se desperdician cantidades de alimento que podrían subsanar de manera importante la carencia alimenticia del sector de población que no puede adquirirlo, es la creación de incentivos fiscales que favorezca la disposición de alimentos envasados a través de un sistema distributivo con participación de las entidades públicas de asistencia social y organizaciones de la sociedad civil de carácter humanitario.

Se desprende que, corresponde al Estado garantizar el derecho de las personas a la alimentación como lo señala el Artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en calidad y cantidad suficiente.

En correspondencia con este principio, México adopta y se adhiere al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales12 “reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre” adoptando todo tipo de medidas, incluyendo medidas legislativas para instrumentar todo tipo de acciones que aseguren que en México, el hambre sea erradicada.

Si enmarcamos el problema planteado en el apartado anterior dentro del mandato constitucional y en el marco de los objetivos compartidos en el Pacto por los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el problema se centra en la accesibilidad de los alimentos. Sobre este aspecto, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales13 de la Organización de las Naciones Unidas ha señalado que, los Estados adherentes y adoptantes del Pacto deberán considerar:

“La accesibilidad económica implica que los costos financieros personales o familiares asociados con la adquisición de los alimentos necesarios para un régimen de alimentación adecuado deben estar a un nivel tal que no se vean amenazados o en peligro la provisión y la satisfacción de otras necesidades básicas. La accesibilidad económica se aplica a cualquier tipo o derecho de adquisición por el que las personas obtienen sus alimentos y es una medida del grado en que es satisfactorio para el disfrute del derecho a la alimentación adecuada. Los grupos socialmente vulnerables como las personas sin tierra y otros segmentos particularmente empobrecidos de la población pueden requerir la atención de programas especiales.

La accesibilidad física implica que la alimentación adecuada debe ser accesible a todos, incluidos los individuos físicamente vulnerables, tales como los lactantes y los niños pequeños, las personas de edad, los discapacitados físicos, los moribundos y las personas con problemas médicos persistentes, tales como los enfermos mentales. Será necesario prestar especial atención y, a veces, conceder prioridad con respecto a la accesibilidad de los alimentos a las personas que viven en zonas propensas a los desastres y a otros grupos particularmente desfavorecidos. Son especialmente vulnerables muchos grupos de pueblos indígenas cuyo acceso a las tierras ancestrales puede verse amenazado.”

En esta ruta de análisis, los programas de combate a la pobreza en el marco del Programa Nacional México Sin Hambre impulsan acciones específicas para asegurar la accesibilidad económica, que sustancialmente se orienta a disponer de alimentos al mismo tiempo que ampliar las capacidades de las personas a superar sus condiciones de carencia.

Sin embargo, las acciones de accesibilidad física, particularmente las orientadas a satisfacer necesidades alimenticias de grupos de población en condiciones particularmente difíciles de subsistencia, es atendido por organizaciones de la sociedad civil, en este sentido, la Asociación Bancos de Alimentos en México,14 considerada la organización líder en el rescate de alimentos que se desperdician señala que, a través de sus 58 Bancos de Alimentos del País logra llegar a 1 millón 137 mil personas en México, rescatando hasta el 2 por ciento de los Alimentos.

Por supuesto, nuestro argumento implica que los alimentos envasados a los que hacemos referencia y que, en su mayor proporción, son los alimentos que organizaciones como Bancos de Alimentos rescata, son productos que se distribuyen bajo acuerdos simples y voluntarios, enseres que son por accesión, propiedad de oferentes que transfieren a los consumidores por la vía de la compra.

En este contexto, se requiere establecer las medidas que incentiven a los oferentes de alimentos envasados, sea que los produzcan o los comercialicen, a entregarlos a organizaciones de la sociedad civil que brindan ayuda humanitaria y favorecen la accesibilidad física de alimentos.

La razón que funda este argumento es el hecho que, estas organizaciones ya existen, que los esfuerzos compartidos entre oferentes y organizaciones humanitarias han demostrado efectividad en asegurar la accesibilidad física de los alimentos. En este sentido, el papel del Estado se centraría en promover y fomentar estas prácticas que ayudarían eficazmente al cumplimiento de los objetivos en materia alimentaria.

Fundamento Legal

Por todo lo anteriormente expuesto, el que suscribe, diputado Héctor Javier García Chávez integrante de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión y miembro del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; en la fracción I del artículo 6 y del artículo 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados de honorable Congreso de la Unión; presenta la iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se adicionan diversas disposiciones de la Ley del Impuesto al Valor Agregado y la Ley General de Salud para Incentivar el Aprovechamiento de los Alimentos Envasados en Acciones de Combate al Hambre

Primero. Se adiciona el párrafo tercero de la fracción I del artículo 5o. de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, para quedar como sigue:

Artículo 5o.- Para que sea acreditable el Impuesto al Valor Agregado deberán reunirse los siguientes requisitos:

I. (...)

(...)

Para quienes transfieran o entreguen alimentos envasados adquiridos para su venta al consumidor a organizaciones de la sociedad civil acreditadas como donatarias autorizadas por la autoridad hacendaria o bien, entidades públicas de asistencia social, por cuya operación no medie pago alguno, acreditará hasta dos terceras partes del impuesto al valor agregado pagado por dichos alimentos.

Segundo. Se adiciona el artículo 5 G de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, para quedar como sigue:

Artículo 5 G. Para calcular la proporción a que se refieren los artículos 5o. fracción I párrafo tercero; se estimará que los productos alimenticios a que hace alusión dicho ordenamiento deberán considerar proporcionalmente que la fecha señalada por el productor de los mismos como caducidad ocurrirá hasta con seis días de antelación.

Tercero. Se adiciona el párrafo segundo del artículo 210 de la Ley General de Salud para quedar como sigue:

Artículo 210. (...)

Los productos alimenticios envasados o empacados que se entreguen por organizaciones de la sociedad civil o por entidades públicas de asistencia social, deberán ser etiquetados señalando el origen y fecha con que fueron donados o entregados sin fines de lucro.

Artículos Transitorios

Único. Las disposiciones contenidas en el presente decreto causarán efecto al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Sedesol. 2014. Cruzada Nacional contra el Hambre. Guía de Acciones; página. 4

2 Ortiz Gómez, Ana Silvia; Vázquez García, Verónica y Montes Estrada, Margarita. 2005. La alimentación en México: enfoques y visión a futuro en: Estudios Sociales, V.13 (25):8-34; página 24.

3 FAO. 2003. Perfiles Nutricionales por Países. México, Roma, Italia; página. 14.

4 Bourges Rodríguez Héctor. 2001. La alimentación y la nutrición en: México en Comercio Exterior V.51 (10):97-904; página 900

5 Bourges, 2001. Ídem, página 901.

6 Bourges, 2001. Ídem, página 902.

7 González de Cossío Teresa, Juan Rivera Dommarco, Gladys López Acevedo y Gloria M. Rubio Soto. 2008. Nutrición y pobreza. Política Pública basada en evidencia. Sedesol, paginas 161.

8 Tomado de: Bravo Ruiz María Lilia, Thania de la Garza Navarrete, Juan Carlos González Ibargüen, Marcos Huicochea Sánchez, Emmanuel Neri Reyes, Astrid Renneé Peralta Gutiérrez, Víctor Rivera González y Juan Ángel Rivera Dommarco. 2010. Informe de evolución histórica de la situación nutricional de la población y los programas de alimentación, nutrición y abasto en México; Primera edición, Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social María; página 15

9 Cit. en Sedesol. 2015. Programa Nacional México Sin Hambre 2014-2018. Logros 2014; página 7.

10 Pérdidas y desperdicios de alimentos en América Latina y el Caribe Por Raúl Benítez, Representante Regional de la FAO para América Latina y el Caribe. http://www.fao.org/americas/noticias/ver/es/c/239393/

11 Aguilar Gutiérrez Genaro. 2013. Índice de Desperdicio de alimentos en México. Secretaria Técnica. Mimeo; página 3.

12 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales Adopción: Nueva York, EUA, 16 de diciembre de 1966. Adhesión de México: 23 de marzo de 1981. Decreto Promulgatorio DO 12 de mayo de 1981

13 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 20 período de sesiones, Ginebra, 26 de abril a 14 de mayo de 1999, Tema 7 del programa

14 www.bancosdealimentos.org.mx

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de abril de 2016.

Diputado Héctor Javier García Chávez (rúbrica)

De decreto, por el que se declara el 19 de abril Día Nacional del Tequio, a cargo del diputado Óscar Valencia García, del Grupo Parlamentario del PRI

Óscar Valencia García, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, diputado a la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 6, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados somete a la consideración del pleno de esta soberanía la iniciativa con proyecto de decreto que declara el 19 de abril como el Día Nacional del Tequio, con el propósito de reconocer la labor social comunal y solidaria que realizan estas personas, al tenor de las siguientes

Consideraciones

La palabra tequio deriva del náhuatl tequil (trabajo o tributo), según el Diccionario de la Real Academia Española, es “la tarea o trabajo personal que se imponía como tributo a los indios”, al tequio, en algunos municipios y estados de la República, también se le conoce como: tequiotl, faena, fajina, tiquimil, gasona o mano vuelta, encomienda o trabajo a medias. En cualesquiera de sus acepciones se le entiende como el trabajo del pueblo no remunerable, en beneficio de la colectividad que realizan las personas indígenas de manera voluntaria u obligatoria con cierta temporalidad o con motivo de alguna necesidad; son decididas por la comunidad o por sus autoridades formales o consuetudinarias derivadas de sus usos y costumbres.

El tequio, ha sido y es, una costumbre de las civilizaciones originarias de México y de otras regiones de América; consiste en la cooperación en especie y con fuerza de trabajo de todos los miembros de una comunidad para realizar algún trabajo en beneficio de todos.

Esta actividad fue la columna vertebral del progreso en las condiciones de vida de las ciudades y pueblos. Durante la Nueva España se le consideró como el tributo impuesto por los encomenderos y demás autoridades coloniales, en clara imitación del trabajo servil que sujetaba los vasallos europeos a su rey.

El tequio, como obligación de realizar jornadas de trabajo gratuitas para el mantenimiento y construcción de obras públicas como caminos, calles, edificios públicos e iglesias, o para la introducción de nuevos servicios como educación, electrificación, agua potable, construcción de clínicas, fue esencial para las comunidades marginadas por la inversión pública, pero pocas veces se usó para redistribuir la riqueza o los recursos dentro de ellas.

Esta actividad es una de las instituciones más vigorosas para la cohesión y persistencia de la comunidad, representa una de las instituciones jurídico-sociales que proviene del México prehispánico que ha prevalecido dentro de los distintos grupos originarios, constituye un sistema de trabajo en que intervienen básicamente los hombres de la comunidad a partir de que cumplen 16 años. El tequio es obligatorio y no remunerado, siendo sus actividades principales las agrícolas y la construcción y conservación de las obras que pertenecen a la comunidad.

El tequio es distinto al trabajo reciproco que subiste al interior de la familia, por cuanto que, este último, es el que se da sólo a nivel intrafamiliar o como la colaboración de una familia a otra y que no es en sentido estricto obligatorio, sino que guarda fundamentos más bien de índole moral.

Será necesario reconocer la actividad que han realizado los grupos originarios y las personas en general respecto a las labores del tequio o faena, en la celebración de un día especifico denominado el Día Nacional del Tequio para reconocer la creatividad de la gente con lo individual y colectivo potenciando y recuperando este tipo de actividades en todo el país.

Por lo anterior expuesto, es necesario se establezca el 19 de abril de cada año como el Día Nacional del Tequio, por lo anteriormente expuesto y fundado, me permito someter a la consideración de esta soberanía, el siguiente proyecto de

Decreto

Único. Por el que se declara al 19 de abril como el Día Nacional del Tequio.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de abril de 2016.

Diputado Óscar Valencia García (rúbrica)

Que reforma los artículos 40 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y 15-C y 540 de la Ley Federal del Trabajo, a cargo de la diputada Isaura Ivanova Pool Pech, del Grupo Parlamentario del PRD

Problemática

El desarrollo económico de México ha requerido esquemas financieros estratégicos para las diversas industrias. La globalización de sus operaciones convierte al derecho laboral en un complejo contexto social por entender.

La subcontratación conocida también con el término outsourcing evidencia carencias respecto a nuestras estructuras legales, las cuales necesitan bases sólidas, con características particulares que logren regular, observar, y realizar la práctica de dicha opción libremente y sin ambigüedades.

Para lograrlo es imprescindible establecer mejores criterios relacionados con el cumplimiento de obligaciones de las empresas que contratan a quienes se dedican a ofrecer estos servicios, privilegiando en todo momento la equidad y el respecto a los derechos de los trabajadores que de ellas dependen.

Luego entonces, una manera para alcanzar este objetivo, es el establecimiento de procesos de fiscalización de la autoridad mucho más rigurosos, principalmente para los esquemas que ofrecen o contraten servicios de personal. Así, las empresas que se dediquen a esta modalidad de negocio, o bien contraten estos servicios, deberán cumplir con la revisión continua que permita verificar el cumplimiento estricto de los requisitos señalados por la legislación de la materia.

Lo anterior en virtud de que en muchos casos, el afán legítimo de incrementar utilidades y dividendos, o la adquisición de poder y control sobre ciertos sectores productivos, desnaturaliza la utilización de esta figura, conduciéndonos a la transformación de la realidad laboral, fiscal y del orden jurídico, puesto que se simulan esquemas bajo los cuales se trasgreden los derechos de los trabajadores y al mismo tiempo se evade la hacienda pública.

Es evidente que los más afectados son los trabajadores, pues la historia nos ha demostrado el abuso de las relaciones subordinadas. No obstante se reconocen los logros encaminados a la ejecución de sanciones a empresas, que devienen de obligaciones fiscales y de la propia “Responsabilidad solidaria”, sin embargo es necesario establecer una mejor regulación sobre esta práctica en específico.

Es la clase trabajadora la que no cuenta con los medios ideales para su protección, tiene temor a la pérdida de su empleo y enfrenta la lentitud de las autoridades para actuar en contra de las empresas que se amparan bajo la premisa de ser un motor de crecimiento económico. Por se mantienen las mismas condiciones en las que se simula la declaración del verdadero su ingreso del trabajador.

El Estado ha logrado la identificación de empresas y su interacción directa con las operaciones que realizan periódicamente, pero no ha logrado garantizar del todo los derechos de los trabajadores. Lamentablemente las leyes permiten que se fomenten prácticas violatorias de las garantías sociales través de lagunas jurídicas en los diversos ordenamientos. Por ello el apoyo textual a la clase trabajadora debe incluir planteamientos generadores de control y respeto de sus derechos.

Por lo anterior, la obligación del Estado es participar libre e imparcialmente en aquellos comportamientos destinados a la desaparición o encubrimiento de los derechos de los trabajadores, toda vez que se afecta abiertamente su ingreso a través de la simulación de sus precepciones económicas.

De lo que se trata es de restaurar el concepto de subcontratación en México, establecer su vigilancia, hacer factibles los derechos de los trabajadores, así como el control del Estado mediante la aplicación de reglas específicas que midan su operación, y se apliquen las sanciones que disuadan la violación del marco Legal.

Argumentación

1. La figura jurídica de subcontratación conocida con el nombre de outsourcing, de acuerdo a definiciones diversas que pueden variar entre sí, se interpreta en la práctica como la acción de delegar o contratar funciones o actividades internas de una empresa a un proveedor externo, que cuenta con el conocimiento, la experiencia y los recursos para ejecutarlas y llevarlas a cabo con su propio material y equipo.

El término de la lengua anglosajona out-source “fuera de”, no se apega a la realidad, y en nuestro país se realiza desde muchos años antes a las reformas que lo incorporaron a la ley, con empresas fantasma, sociedades cascarón, sindicatos corporativos, entre otras figuras que por cierto no tuvieron problemas respecto a su operación ilegal llegando al exceso abusivo de su uso.

Legalizar la figura más que acotar los excesos, legitimó la evasión fiscal e impidió el acceso a la justicia de los trabajadores, independientemente de que actualmente se han creado asociaciones que tratan de certificar su calidad respecto a la prestación de sus servicios subcontratando recursos humanos para otras empresas.

Teóricamente debería existir una mayor certidumbre en relación a quienes se dedican a esta actividad o la contratan, lo cierto es que concurre un número indeterminado de empresas irregulares que están violando la ley en este momento, tanto en el ámbito laboral, como en el fiscal, sin que se les tipifique como correspondería, el delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita.

Analicemos los siguientes fundamentos legales:

Ley Federal del Trabajo

Artículo 12. Intermediario es la persona que contrata o interviene en la contratación de otra u otras para que presten servicios a un patrón.

Artículo 13. No serán considerados intermediarios, sino patrones, las empresas establecidas que contraten trabajos para ejecutarlos con elementos propios suficientes para cumplir las obligaciones que deriven de las relaciones con sus trabajadores. Los patrones y los intermediarios serán responsables solidarios en las obligaciones contraídas con los trabajadores.

Artículo 14. Las personas que utilicen intermediarios para la contratación de trabajadores serán responsables de las obligaciones que deriven de esta Ley y de los servicios prestados. Los trabajadores tendrán los derechos siguientes:

I. Prestarán sus servicios en las mismas condiciones de trabajo y tendrán los mismos derechos que correspondan a los trabajadores que ejecuten trabajos similares en la empresa o establecimiento; y

II. Los intermediarios no podrán recibir ninguna retribución o comisión con cargo a los salarios de los trabajadores.

Artículo 15-A. El trabajo en régimen de subcontratación es aquel por medio del cual un patrón denominado contratista o subcontratista ejecuta obras o presta servicios con trabajadores bajo su dependencia, a favor de otra persona física o moral que resulta beneficiaría de los servicios contratados, la cual fija las tareas a realizar y supervisa el desarrollo de los servicios o la ejecución de las obras contratados.

Este tipo de trabajo, deberá cumplir con las siguientes condiciones:

a) No podrá abarcar la totalidad de las actividades, iguales o similares en su totalidad, que se desarrollen en el centro de trabajo.

b) Deberá justificarse por su carácter especializado.

c) No podrá comprender tareas iguales o similares a las que realizan el resto de los trabajadores al servicio del contratante.

De no cumplirse con todas estas condiciones, el contratante se considerará patrón para todos los efectos de esta Ley, incluyendo las obligaciones en materia de seguridad social.

Artículo 15-B. El contrato que se celebre entre la persona física o moral que solicita los servicios y un contratista, deberá constar por escrito.

“La empresa contratante deberá cerciorarse al momento de celebrar el contrato a que se refiere el párrafo anterior, que la contratista cuenta con la documentación y los elementos propios suficientes para cumplir con las obligaciones que deriven de las relaciones con sus trabajadores”.

Artículo 15-C. La empresa contratante de los servicios deberá cerciorarse permanentemente que la empresa contratista, cumple con las disposiciones aplicables en materia de seguridad, salud y medio ambiente en el trabajo, respecto de los trabajadores de esta última.

“Lo anterior, podrá ser cumplido a través de una unidad de verificación debidamente acreditada y aprobada en términos de las disposiciones legales aplicables”.

Artículo 15-D. “No se permitirá el régimen de subcontratación cuando se transfieran de manera deliberada trabajadores de la contratante a la subcontratista con el fin de disminuir derechos laborales; en este caso, se estará a lo dispuesto por el artículo 1004-C y siguientes de esta Ley”.

Artículo 1004-A. “Al patrón que no permita la inspección y vigilancia que las autoridades del trabajo practiquen en su establecimiento, se le aplicará una multa de 250 a 5000 veces el salario mínimo general”.

Artículo 1004-B. El incumplimiento de las obligaciones a que se refiere el artículo 15-B de la Ley, se sancionará con multa por el equivalente de 250 a 2500 veces el salario mínimo general.

Artículo 1004-C. “A quien utilice el régimen de subcontratación de personal en forma dolosa, en términos del artículo 15-D de esta Ley, se le impondrá multa por el equivalente de 250 a 5000 veces el salario mínimo general”.

Ley del Seguro Social

Artículo 15 A. Cuando en la contratación de trabajadores para un patrón, a fin de que ejecuten trabajos o presten servicios para él, participe un intermediario laboral, cualquiera que sea la denominación que patrón e intermediarios asuman, ambos serán responsables solidarios entre sí y en relación con el trabajador, respecto del cumplimiento de las obligaciones contenidas en esta Ley.

No serán considerados intermediarios, sino patrones, las empresas establecidas que presten servicios a otras, para ejecutarlos con elementos propios y suficientes para cumplir con las obligaciones que deriven de las relaciones con sus trabajadores, en los términos de los artículos 12, 13, 14 y 15 de la Ley Federal del Trabajo.

Sin perjuicio de lo dispuesto en los párrafos anteriores, cuando un patrón o sujeto obligado, cualquiera que sea su personalidad jurídica o su naturaleza económica, en virtud de un contrato, cualquiera que sea su forma o denominación, como parte de las obligaciones contraídas, ponga a disposición trabajadores u otros sujetos de aseguramiento para que ejecuten los servicios o trabajos acordados bajo la dirección del beneficiario de los mismos, en las instalaciones que éste determine, el beneficiario de los trabajos o servicios asumirá las obligaciones establecidas en esta Ley en relación con dichos trabajadores, en el supuesto de que el patrón omita su cumplimiento, siempre y cuando el Instituto hubiese notificado previamente al patrón el requerimiento correspondiente y éste no lo hubiera atendido.

Asimismo, el Instituto dará aviso al beneficiario de los trabajos o servicios, del requerimiento a que se refiere el párrafo anterior.

“Los contratantes deberán comunicar trimestralmente ante la Subdelegación correspondiente al domicilio del patrón o sujeto obligado, y del beneficiario respectivamente, dentro de los primeros quince días de los meses de enero, abril, julio y octubre, en relación con los contratos celebrados en el trimestre de que se trate la información siguiente”:

I. De las partes en el contrato: Nombre, denominación o razón social; clase de persona moral de que se trate, en su caso; objeto social; domicilio social, fiscal y, en su caso, convencional para efectos del contrato; número del Registro Federal de Contribuyentes y de Registro Patronal ante el IMSS; datos de su acta constitutiva, tales como número de escritura pública, fecha, nombre del notario público que da fe de la misma, número de la notaría y ciudad a la que corresponde, sección, partida, volumen, foja o folio mercantil, en su caso, y fecha de inscripción en el Registro Público de la Propiedad y el Comercio; nombre de los representantes legales de las partes que suscribieron el contrato.

II. Del contrato: Objeto; periodo de vigencia; perfiles, puestos o categorías indicando en este caso si se trata de personal operativo, administrativo o profesional y el número estimado mensual de trabajadores u otros sujetos de aseguramiento que se pondrán a disposición del beneficiario de los servicios o trabajos contratados.

El patrón incorporará por cada uno de sus trabajadores, el nombre del beneficiario de los servicios o trabajos contratados en el sistema de cómputo autorizado por el Instituto.

Cuando el patrón se obligue a poner a disposición del beneficiario, trabajadores para prestar los servicios o ejecutar los trabajos en varios centros de trabajo ubicados en la circunscripción territorial de más de una subdelegación del Instituto, el patrón y el beneficiario deberán comunicar la información a que se refiere el quinto párrafo de este artículo, únicamente ante la subdelegación dentro de cuya circunscripción se ubique su respectivo domicilio fiscal.

La información prevista en este artículo podrá ser presentada a través de los medios señalados en el último párrafo del artículo 15 de esta Ley, conforme a las reglas generales que para tal efecto emita el Consejo Técnico.

Para los efectos de este artículo, el Gobierno Federal, en ningún caso, será considerado como intermediario laboral.

Artículo 75. La determinación de las clases comprenderá una lista de los diversos tipos de actividades y ramas industriales, catalogándolas en razón de la mayor o menor peligrosidad a que están expuestos los trabajadores, y asignando a cada uno de los grupos que formen dicha lista, una clase determinada. Este supuesto sólo se aplicará a las empresas que se inscriben por primera vez en el Instituto o cambien de actividad.

Para efectos de la clasificación en el seguro de riesgos de trabajo, tratándose de los patrones a que se refiere el tercer párrafo del artículo 15-A, de esta Ley, a solicitud del patrón, el Instituto le asignará un registro patronal por cada una de las clases, que así se requiera, de las señaladas en el artículo 73 de esta Ley, con el que realizará la inscripción de sus trabajadores a nivel nacional. Los patrones o sujetos obligados que se hayan clasificado en términos de lo dispuesto en este párrafo, revisarán anualmente su siniestralidad conforme al artículo 74 de esta Ley de manera independiente por cada uno de los registros patronales asignados.

Artículo 304 A. Son infracciones a esta Ley y a sus reglamentos, los actos u omisiones del patrón o sujeto obligado que se enumeran a continuación:

...

XX. No cumplir o hacerlo extemporáneamente con la obligación de dictaminar por contador público autorizado sus aportaciones ante el Instituto;

XXI. Notificar en forma extemporánea, hacerlo con datos falsos o incompletos o bien, omitir notificar al Instituto en los términos del reglamento respectivo, el domicilio de cada una de las obras o fase de obra que realicen los patrones que esporádica o permanentemente se dediquen a la industria de la construcción.

...

Artículo 304 B. Las infracciones señaladas en el artículo anterior, se sancionarán considerando la gravedad, condiciones particulares del infractor y en su caso la reincidencia, en la forma siguiente:

...

IV. Las previstas en las fracciones I, II, XII, XIV, XVII, XX, XXI y XXII, con multa equivalente al importe de veinte a trescientas cincuenta veces el salario mínimo diario general vigente en el Distrito Federal.

Código Fiscal de la Federación

Artículo 69-B. “Cuando la autoridad fiscal detecte que un contribuyente ha estado emitiendo comprobantes sin contar con los activos, personal, infraestructura o capacidad material, directa o indirectamente, para prestar los servicios o producir, comercializar o entregar los bienes que amparan tales comprobantes, o bien, que dichos contribuyentes se encuentren no localizados, se presumirá la inexistencia de las operaciones amparadas en tales comprobantes”...

Artículo 108. “Comete el delito de defraudación fiscal quien con uso de engaños o aprovechamiento de errores, omita total o parcialmente el pago de alguna contribución u obtenga un beneficio indebido con perjuicio del fisco federal”.

“La omisión total o parcial de alguna contribución a que se refiere el párrafo anterior comprende, indistintamente, los pagos provisionales o definitivos o el impuesto del ejercicio en los términos de las disposiciones fiscales. El delito de defraudación fiscal y el delito previsto en el artículo 400 Bis del Código Penal Federal, se podrán perseguir simultáneamente. Se presume cometido el delito de defraudación fiscal cuando existan ingresos o recursos que provengan de operaciones con recursos de procedencia ilícita”.

Artículo 109. Será sancionado con las mismas penas del delito de defraudación fiscal, quien:

...

IV. “Simule uno o más actos o contratos obteniendo un beneficio indebido con perjuicio del fisco federal”.

...

Código Penal Federal

Artículo 400 Bis. Se impondrá de cinco a quince años de prisión y de mil a cinco mil días multa al que, por sí o por interpósita persona realice cualquiera de las siguientes conductas:

I. Adquiera, enajene, administre, custodie, posea, cambie, convierta, deposite, retire, dé o reciba por cualquier motivo, invierta, traspase, transporte o transfiera, dentro del territorio nacional, de éste hacia el extranjero o a la inversa, recursos, derechos o bienes de cualquier naturaleza, cuando tenga conocimiento de que proceden o representan el producto de una actividad ilícita, o

II. Oculte, encubra o pretenda ocultar o encubrir la naturaleza, origen, ubicación, destino, movimiento, propiedad o titularidad de recursos, derechos o bienes, cuando tenga conocimiento de que proceden o representan el producto de una actividad ilícita.

“Para efectos de este Capítulo, se entenderá que son producto de una actividad ilícita, los recursos, derechos o bienes de cualquier naturaleza, cuando existan indicios fundados o certeza de que provienen directa o indirectamente, o representan las ganancias derivadas de la comisión de algún delito y no pueda acreditarse su legítima procedencia”.

En caso de conductas previstas en este Capítulo, en las que se utilicen servicios de instituciones que integran el sistema financiero, para proceder penalmente se requerirá la denuncia previa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en ejercicio de sus facultades de fiscalización, encuentre elementos que permitan presumir la comisión de alguno de los delitos referidos en este Capítulo, deberá ejercer respecto de los mismos las facultades de comprobación que le confieren las leyes y denunciar los hechos que probablemente puedan constituir dichos ilícitos.

2. En virtud de lo anterior se debe contar con un registro adecuado de la actividad, propiciando un sistema de respeto a los derechos de los trabajadores y que las empresas tengan opciones seguras sobre la subcontratista que les prestará sus servicios. Eludir esquemas evasivos del pago de Impuestos es más benéfico.

De lo contrario el riesgo latente será la figura de la defraudación fiscal establecido en el artículo 108 del código fiscal de la federación que a la letra dice: “Comete el delito de defraudación fiscal quien con uso de engaños o aprovechamiento de errores, omita total o parcialmente el pago de alguna contribución u obtenga un beneficio indebido con perjuicio del fisco federal.”

El contexto que vivimos no está muy alejado del antecedente que origino esta figura jurídica, por ello se propone su reestructuración. Basta recordar que se tuvo que regular su funcionamiento pues no se utilizaba de manera correcta; en estricto sentido, por lo que tiene que ver con sus antecedentes, se relaciona con una práctica que fue no solo ilegal sino delictiva y protegida finalmente por el gobierno al legalizarla, y es a partir de ese momento que los abusos que se han cometido aprovechando que en México difícilmente los trabajadores protestan.

La subcontratista outsourcing crea la simulación de que los trabajadores laboran para ella y no para la empresa legitima que es la fuente de empleo, así se hace pasar por patrón, (aunque solamente este en una casa rentada, o cuarto) y da de alta a miles de trabajadores a los que no les garantiza sus derechos.

Coloquialmente antes de la legalización de esta figura, al subcontratista se le conocía como coyote, pero con las reformas se le convirtió en patrón directo, que puede rentar la fuerza de trabajo para otras empresas, deslindándolas de responsabilidades laborales, ofreciendo menores cargas fiscales, y si bien es cierto se estableció la “responsabilidad solidaria” entre estas, la realidad demuestra lo contrario y lo ambiguo que en la práctica resulta traducir esto.

Ya existían los contratos machotes en los que la empresa de outsourcing liberaba al patrón o empresa legítima de toda responsabilidad civil, penal, (aunque en materia penal es imposible pues se trata de cuestiones personalísimas); administrativa, laboral y de toda índole por hechos pasados, presente y futuros.

Con este tipo de contratos diversos empresarios ingresaron al esquema fraudulento de outsourcing, donde incluso las propias empresas se ha encargado de la simulación. De esta manara la empresa de outsourcing se adueña de los trabajadores, tiene la mano de obra de la empresa legítima y “regulariza” el esquema fraudulento.

Es discutible establecer hasta donde persiste el engaño, porque ahora la empresa beneficiaría debe cerciorarse al momento de celebrar el contrato, que la subcontratista cuenta con elementos propios y suficientes para cumplir con las obligaciones que deriven de las relaciones con sus trabajadores, (IMSS, SAT, Infonavit), sin embargo esto es incierto ya que; al menos que la subcontratista le entreguen a la empresa legítima sus estados de cuenta bancarios de cada mes, para que esta conozca si tiene suficiente dinero para hacer frente a las reclamaciones de las autoridades, en caso de que estas decidan hacer su trabajo, no será posible hacer valer para el trabajador sus derechos.

Tampoco queda claro quién es la unidad de verificación acreditada; acaso los bancos que tengan a su disposición toda la contabilidad y estados de ingresos y número de trabajadores e instalaciones de la empresa outsourcing , así como las cuentas personales de los dueños de estas empresas, pues esta sería la única forma posible de cumplir esta disposición.

Frecuentemente se rebasan los límites establecidos actualmente y ante la falta de protesta de los trabajadores se disminuyen sus salarios y prestaciones, con el propósito de evadir el pago de impuestos, además de que quienes incurren en conductas dolosas, difícilmente son sancionados.

3. La inspección que las autoridades fiscales deben realizar a este tipo de empresas implica el conocimiento de la información de la “unidad de verificación acreditada”, es decir las instituciones de crédito o bancos, que tengan a su disposición sobre la contabilidad, estados de ingresos y número de trabajadores e instalaciones de la empresa de outsourcing.

En relación a esto, es conveniente que la Secretaría de Hacienda reciba un reporte periódico de estos datos y que las autoridades laborales y la Secretaría del Trabajo y Previsión Social eviten la práctica nociva de las empresas en relación al no reconocimiento de la antigüedad laboral, misma que se da por la constante simulación de altas y de bajas cada tres meses en el Seguro Social de los trabajadores. Por lo tanto es imprescindible que se fijen estos criterios para exista mayor continuidad en la realización inspecciones.

Cabe señalar que al registrarse indebidamente los salarios de los trabajadores e impedirles la estabilidad en el empleo, las personas se jubilan con salarios mínimos, mucho más por debajo del que en realidad percibían, y al mismo tiempo se reducen sus aportaciones al IMSS.

Sólo por citar un ejemplo en relación a los trabajadores de la industria turística; las empresas también conocidas como “pagadoras”, otorgan fuera de nómina, un salario más alto para pagar menos porcentajes fiscales. Con ello no sólo afectan el fondo de ahorro para el retiro o las aportaciones al IMSS y al Infonavit de los trabajadores, se evade con ello el pago de impuestos.

Las multas que en el mejor de los casos se aplican, no son significativas, de tal suerte que esto nos lleva a la necesidad de incorporar esta práctica dentro de los efectos que debe surtir la fracción IV de artículo 109 del Código Fiscal de la Federación, como fraude equiparable por la simulación de actos y de contratos.

Tal y como se encuentra estructurada la Ley Federal del Trabajo, así como la administración de justicia laboral, es obligado regular el funcionamiento de las subcontratistas y las empresas que las contratan, porque por un lado están aquellas outsourcing que si cumplen la ley, pero subsisten las que utilizan esquemas fraudulentos para evadir al fisco y afectando gravemente a los trabajadores en sus prestaciones sociales, o bien están aquellas que simulan para acreditar lo mínimo indispensable, pero no lo que en realidad devenga el trabajador como salario.

4. No es suficiente que se haya aprobado como lo es, que las empresas contratantes no pueden ceder la totalidad de sus trabajadores a una subcontratista, debe certificarse y quedar claro el movimiento de las nóminas, cuáles son las actividades que se ceden al contratista, de qué manera ejercen responsabilidad cada uno de los patrones “responsables solidarios”

La presente reforma pretende abatir el estigma y desprestigio de las subcontratistas outsourcing, a partir de una adecuada regulación acorde a la legislación vigente, y hasta donde sea posible acreditar su propia sustentabilidad.

Todas aquellas personas que reciben el servicio de outsourcing , tienen la necesidad de revisar los aspectos laborales, fiscales y de seguridad social con sus trabajadores directos e indirectos, de conformidad con la legislación vigente, pero tal y como he mencionado, es el Estado quien tiene que garantizar estos aspectos.

No podemos soslayar que de 2008 a 2014, el Servicio de Administración Tributaria (SAT) detectó 512 empresas de subcontratación laboral outsourcing indebida.

Hasta esa fecha dichas empresas habían realizado operaciones por un valor de 198 mil 92 millones de pesos, con 29 mil 481 clientes o compañías que les trasladaron sus nóminas. Hoy en día no se cuenta con datos precisos sobre sus operaciones, ya que no se les supervisa, siguen proliferando e infringiendo la Ley.

La Auditoría Fiscal Federal del Servicio de Administración Tributaria (SAT),1 estimó hasta ese momento, que las firmas de outsourcing “indebido” evadieron impuestos por 79 mil 236 millones 800 mil pesos, equivalentes al 40 por ciento del valor de los contratos, con lo que afectaron a unos 230 mil empleados.

La evasión fiscal estimada en 40 por ciento del valor de los contratos, es conservadora y resulta de la falta de pago de una tasa promedio de 25 por ciento de Impuesto Sobre la Renta (ISR) y otra del 15 por ciento del Impuesto al Valor Agregado (IVA), sin embargo el fraude al fisco es mucho mayor, ya que a esta evasión fiscal se debe sumar la falta de pago de cuotas al IMSS y al Infonavit.

También en 2014 se anunció la conformación de un grupo integrado por representantes del SAT, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto del Fondo Nacional de Vivienda de los Trabajadores y la Procuraduría para la Defensa de los Trabajadores (Profedet), el cual se reuniría cada mes para intercambiar información y determinar acciones para combatir el problema, cada uno desde el ámbito de su competencia pero de forma integral, aunque lo cierto es que no se cuenta con información pública al respecto.

Es necesario destacar la importancia en cuanto a la realización de actos de fiscalización y auditorías que realiza el Servicio de Administración Tributaria, ya que el outsourcing “indebido” se presenta en prácticamente todos los giros de la actividad laboral y está vinculado con la realización de operaciones simuladas sancionadas también por el artículo 69 b del Código Fiscal de la Federación, aunque para ello conviene establecer criterios fijos que proporcionen mayor.

Por otra parte, la publicación del Anexo 3 de la Resolución de la Miscelánea Fiscal para 2016, denominado “criterios no vinculativos de las disposiciones fiscales y aduaneras” de fecha 12 de enero de 2016, considera como lesivos al fisco Federal el catálogo de prácticas que ahí se enlistan, mismas que tienen como finalidad alertar a los contribuyentes sobre supuestas prácticas indebidas observadas y sancionadas por la autoridad, pero no sancionan a quien elude o evade al fisco.

Lo que se observa es la existencia de criterios de interpretación de las disposiciones fiscales, lo cual no alcanza para regular al tercerista principalmente de recursos humanos, que viola la legislación fiscal y laboral, por la falta de un registro o padrón, inspecciones periódicas y permanentes, o la certificación del cumplimiento de la ley.

De conformidad con el principio de Legalidad Tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para la validez constitucional de un tributo es necesario que, primero, esté establecido en la ley y que los elementos esenciales del mismo, también estén consignados, de manera expresa en la ley, para que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades y para que el sujeto pasivo pueda conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos del Estado.2

Las empresas dedicadas al outsourcing, “indebido”, están defraudando al Estado, y de esta manera los criterios no vinculativos,3 son meras opiniones de las autoridades fiscales sobre la interpretación o aplicación de ciertas normas, por lo que no obligan a los contribuyentes, ya que estos criterios no son de observancia obligatoria por no emanar del Poder Legislativo.

Para evitar las múltiples controversias en tribunales federales que tienen que resolver el criterio legal a seguir sobre cada caso en particular, en virtud del uso y costumbre que por muchos años han tenido las autoridades fiscales cuando dan a conocer a los contribuyentes las operaciones que consideran indebidas, lo único que se cumple es el propósito de alertar, pero no de evitar la conducta ilegal.

Las opiniones informativas de las autoridades fiscales sobre la interpretación de ciertas operaciones que realizan algunos contribuyentes, son valiosas, pero no tienen fuerza vinculatoria, es decir, no regulan ni obligan al contribuyente, tal y como se requiere en la figura del outsourcing.

Existen más de tres mil empresas de subcontratación laboral, de las cuales sólo 693 estaban registradas ante la Secretaría del Trabajo en el 2014, por ello se requiere conocer cuántas operan dentro del marco legal y cumplen con el pago de salarios y prestaciones sociales a los trabajadores, así como con las cuotas al Instituto Mexicano del Seguro Social y al Infonavit.

No hay un registro oficial ni se sanciona a estas empresas que se convierten en fantasmas; ya sea porque cambian constantemente de dirección y de razón social; porque operan bajo el amparo de alguna figura legal permitida; (sindicatos, cooperativas, incluso despachos contables, cuya actividad preponderante no es la subcontratación laboral y por tanto no están obligadas a pagar sueldos y salarios a los trabajadores ni cuotas al IMSS y al Infonavit); o porque simple y llanamente están simulando y evadiendo al fisco, violando los derechos de los trabajadores.

Por otro lado, y no menos grave es que existen las empresas que se constituyen legalmente pero pagan menos salario a los trabajadores o los contratan por honorarios, evadiendo sus obligaciones laborales y fiscales con “pólizas de seguros”, con “premios de productividad laboral”, o con pagos directos para aprovecharse de los vacíos legales existentes.

Estos esquemas de pagos como se sabe, buscan contribuir con menos impuestos o no pagarlos, en detrimento y a costa de la seguridad social y prestaciones legales del trabajador.

Falta entonces, por tanto, el registro inspección y certificación de este tipo de empresas.

Lo anterior se justifica ampliamente pues a pesar de que durante los últimos tres años la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) realizó más 394,257 visitas en más de 292, 796 empresas; sobresaliendo beneficios para cerca de 18 millones de trabajadores; las inspecciones para las terceristas outsourcing no están contempladas en la legislación, por lo que siguen fuera de regulación.

El Reglamento General de Inspección del Trabajo y Aplicación de Sanciones,4 establece las condiciones para prevenir riesgos y garantizar a los trabajadores el derecho a desempeñar sus actividades en ambientes que aseguren su vida y salud, con base en lo que señala la Ley Federal del Trabajo.

Dicho ordenamiento incorpora la vigilancia y promoción de la normatividad laboral, a través de visitas de asesoría y asistencia técnica gratuitas a los factores de la producción en temas relacionados con la seguridad y salud, trabajo digno o decente, inclusión laboral, formalización del empleo, capacitación y productividad, sin que ello derive en un procedimiento administrativo sancionador, aunque si en éstas se llega a detectar un riesgo para la salud o integridad física del trabajador, se solicitará al patrón que haga las adecuaciones de manera inmediata, mismas que se constarán a través de una visita de seguimiento; en caso de hacer caso omiso, se hará acreedor a la sanción correspondiente.

Es claro que existe un vacío legal que obliga a regular el inicio de un procedimiento sancionador que proteja los derechos humanos de la clase social más vulnerable en esta relación, y se abarquen todos los factores para ello, no únicamente cuando esté en riesgo la salud o integridad física del trabajador, tal y como se desprende de la reglamentación actual.

Por su parte el Pleno de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje (JFCA) emitió el 14 de abril de 2014 el criterio de interpretación del artículo 15-A de la LFT, relativo al trabajo en régimen de subcontratación outsourcing.

El boletín precisa que si el régimen de subcontratación no reúne cualquiera de los siguientes requisitos, la empresa contratante (beneficiaria de los servicios) será considerada como patrón para todos los efectos laborales y de seguridad social:

a) Que no abarque la totalidad de las actividades iguales o similares que se desarrollen en el centro de trabajo

b) Que se justifique el carácter especializado de las labores del tercerista, y

c) Que no comprenda tareas iguales o similares a las que realizan el resto de los trabajadores al servicio del contratante

Esto quiere decir que el responsable de las obligaciones laborales es la proveedora de servicios de personal, o sea la empresa de tercerización, subcontratista u outsourcing, en tanto que la compañía beneficiaria de los servicios tendrá responsabilidad solo en el caso de que no observe alguna de las condiciones mencionadas.

No obstante, aun cuando el régimen de subcontratación reúna los requisitos ya señalados; si la outsourcing no atiende sus compromisos laborales, como el pago de salarios y prestaciones, o el entero de las cuotas y aportaciones de seguridad social, en términos del numeral 13 de la Ley Federal del Trabajo, su contraparte (contratante) deberá responder por estas mediante la responsabilidad subsidiaria.

5. Ahora bien, para asegurar el cumplimiento de lo anterior, será de gran utilidad legislar sobre el registro de un padrón, la realización de inspecciones y la certificación del cumplimiento de la ley. Con ello se pretende contribuir a lo siguiente:

• Se podrá observar en el mercado a empresas serias, profesionales y comprometidas en otorgar servicios, que disminuyan los riesgos legales para quienes las contraten.

• Se distinguirá la contratación exclusiva sobre tareas que no son el objeto de trabajo principal de la beneficiaria.

• En el ámbito fiscal se puede impedir la elusión y la evasión fiscal, así como la simulación de actividades.

• En el ámbito laboral se garantiza a los trabajadores que sus derechos estén protegidos y que la contratación vía outsourcing, no obedece a prácticas ilegales para evitar pagarles sus prestaciones.

• Se garantiza que en caso de que la outsourcing no cumpla con los requisitos establecidos en la Ley Federal del Trabajo, la beneficiaria se convertirá en patrón y asumirá todas las obligaciones frente a ellos y frente a las autoridades.

• Se orientarán las diligencias de inspección sobre la base de una normatividad específica al crearse una “Norma Oficial Mexicana” que debe cumplir la subcontratista outsourcing y sus beneficiarias.

• Se podrá contar con la aplicación de sanciones disuasivas para las empresas que pretendan incumplir la legislación de la materia.

• Consecuentemente se debe tener claro que el patrón de los trabajadores es el obligado a realizar la participación de las utilidades de la empresa, en el régimen de subcontratación es la outsourcing la que tiene este carácter, y este régimen debe satisfacer los tres elementos establecidos en el artículo 15-A de la LFT, anteriormente descritos.

• Si no se cumple con estos tres extremos, entonces el beneficiario de los trabajos de outsourcing será considerado como patrón de los trabajadores, por lo que se obligaría a hacerlos partícipes del pago de reparto de utilidades (PTU).

• Cuando se transfieran de manera deliberada a los trabajadores de una empresa contratante a una contratista outsourcing con el fin de disminuir sus derechos laborales, existirá prueba sobre las violaciones legales que se configuran dentro de la figura jurídica de defraudación fiscal establecida en el artículo 69 b, 108 y 109 del Código del Código Fiscal de la Federación.

• Efectiva protección de los derechos de los trabajadores, cuando se afectan aspectos económicos y de seguridad social, goce de prima de antigüedad, vacaciones, prima vacacional, días de descanso obligatorios, prima dominical, liquidación, en su caso, jornada laboral máxima de ocho horas, participación en las utilidades de la empresa, aguinaldo, entre otras estipuladas por la Ley Federal del Trabajo.

Se trata en consecuencia de hacer valer el derecho humano al trabajo, y retomar como sucedía en años anteriores, que las empresas respeten cada una de estas prestaciones, incluso en el pasado otorgaban más del mínimo legal, como medio de motivación que generaba satisfacción en la relación empleado-patrón y mayor productividad. Actualmente esto no sucede, se evaden obligaciones fiscales y se cometen delitos.

Si bien es cierto los contratantes comunican a la Subdelegación del IMSS correspondiente de manera trimestral la información a que se refiere el artículo 15A de la Ley del Seguro Social, es importante que se realicen las inspecciones necesarias.

6. Es innegable que las empresas tienen un papel importante en la economía, pues son éstas, generadoras de riqueza y por tanto deben traer consigo bienestar social y la creación de nuevos y mejores empleos. Sin embargo, estas unidades económicas de producción o distribución de bienes o servicios, constituidas en la práctica como micro, pequeñas, medianas y grandes empresas, también tienen la obligación de atender un marco jurídico en el que se sujeten a obligaciones laborales y fiscales, así como a las consecuencias relativas a la falta de su cumplimiento.

En este orden de ideas las instancias reguladoras de la normatividad laboral deben asegurar que las condiciones de trabajo expresadas en los contratos no sean contrarias a lo estipulado en la legislación. En ese sentido la Secretaría de Trabajo y Previsión Social, de conformidad con el Artículo 40 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal le corresponden las actividades siguientes:

I. Vigilar la observancia y aplicación de las disposiciones relativas contenidas en el Artículo 123 y demás de la Constitución Federal, en la Ley Federal de Trabajo y en sus reglamentos;

II. Procurar el equilibrio entre los factores de la producción, de conformidad con las disposiciones legales relativas;

III. Intervenir en los contratos de trabajo de los nacionales que vayan a prestar sus servicios en el extranjero, en cooperación con las Secretarías de Gobernación, Patrimonio y Fomento Industrial, Comercio y Relaciones Exteriores;

IV. Intervenir en la formulación y promulgación de los contratos ley de trabajo;

V. Elevar la productividad del trabajo, en coordinación con la Secretaría de Educación Pública;

VI. Promover el desarrollo de la capacitación para el trabajo y la investigación sobre la materia, en coordinación con la Secretaría de Educación Pública;

VII. Establecer el servicio nacional de empleo y vigilar su funcionamiento;

VIII. Vigilar el funcionamiento administrativo de las Juntas Federales de Conciliación y de la Federal de Conciliación y Arbitraje y de las comisiones que se formen para regular las relaciones obrero-patronales que sean de jurisdicción federal;

IX. Llevar el registro de las asociaciones obreras, patronales y profesionales de jurisdicción federal que se ajusten a las leyes;

X. Intervenir en la organización, registro y vigilancia de toda clase de sociedades cooperativas;

XI. Estudiar y ordenar las medidas de seguridad e higiene industriales para la protección de los trabajadores, y vigilar su cumplimiento.

XII. Manejar la Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo;

XIII. Organizar y patrocinar exposiciones y museos de trabajo y previsión social;

XIV. Intervenir en los congresos y reuniones internacionales de trabajo, de acuerdo con la Secretaría de Relaciones Exteriores;

XV. Llevar las estadísticas generales correspondientes a la materia del trabajo, de acuerdo con las disposiciones que establezca la Secretaría de Programación y Presupuesto;

XVI. Intervenir en los asuntos relacionados con el seguro social,

XVII. Estudiar y proyectar planes para impulsar la ocupación en el país;

XVIII. Promover la cultura y recreación entre los trabajadores y sus familias, y

XIX. Los demás que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.

7. Como se observa lo establecido en la Ley del Seguro Social en sus artículos 15-A y 75 relativos a la intermediación laboral, así como su aplicación a empresas subcontratistas outsourcing, incorporan una idea de “patrón” funcional para la seguridad social, pero se aleja del concepto de patrón de la legislación laboral.

Por ejemplo las fracciones XX y XXI del artículo 304-A de la Ley del seguro Social, contempla supuestos de infracciones que pueden cometer los patrones; en el caso de la fracción XX seria no cumplir (o hacerlo pero extemporáneamente) respecto a la obligación de dictaminar por contador público autorizado sus aportaciones al IMSS; y en el caso de la fracción XXI, también sería un supuesto de infracción el notificar de forma extemporánea, hacerlo con datos falsos o incompletos, o bien, omitir al notificar al Instituto el domicilio de cada una de las obras o fase de obra que realicen patrones que esporádica o permanentemente se dediquen a la construcción.

Y lo que tenemos como resultado es la fracción IV del artículo 304-B, para proceder con una multa equivalente al importe de 20 a 350 veces el salario mínimo diario general vigente en el Distrito Federal. Esto en la práctica permite que las conductas sean reiteradas, pues no se aplica una sanción disuasoria de esta conducta.

Las reformas a la legislación intentan lograr su finalidad por lo que toca al IMSS, al establecer con claridad a quien se le reclamaría el pago de las cuotas, ya que será el beneficiario de los servicios de subcontratación quien tendrá que pagar si la empresa de subcontratación no lo hizo, aunque este reclamo de pago procederá una vez que el IMSS haya hecho la notificación correspondiente a la empresa de subcontratación y esta no hubiera atendido tal requerimiento.

Como puede verse, si bien se avanza hacia el cumplimiento de obligaciones patronales, como el pago de cuotas al IMSS, la empresa de subcontratación considerada “patrón”, abona a la confusión que este esquema ha planteado desde siempre.

Así es como tenemos casos donde una empresa puede ser considerada patrón o no, dependiendo del espacio jurídico que se considere, por ello la contratación de trabajadores vía outsourcing o subcontratación, se ha convertido en una figura utilizada por el sector patronal para evitar la adquisición de responsabilidades en materia del trabajo y seguridad social.

8. A pesar de que el SAT ha incrementado en los últimos años la fiscalización a las sociedades que prestan servicios de este tipo, instituciones como el IMSS y el Infonavit pusieron en tela de juicio la legalidad de las contrataciones realizadas vía outsourcing , cuando se percataron de los casos en los cuales el importe de cuotas y aportaciones que ciertas empresas realizaban a nombre de los trabajadores, hizo que hubieran reducciones drásticas al momento de cambiar el sistema de contratación.

Esta situación ha afectado a los trabajadores a largo plazo, porque los montos de sus pensiones y créditos hipotecarios son inferiores a aquellos a los que hubieran tenido derecho sino se hubiese utilizado esta práctica.

Desde el gobierno se ha argumentado que la multiplicación de nuevas formas de organización empresarial, busca que las empresas puedan insertarse de mejor manera en un mercado cada vez más competido. Lo cierto es que muchas de estas nuevas formas de organización propician la inaplicación total o parcial de normas sociales entre las que están las relativas a la seguridad social.

Esto acarrea el deterioro de las finanzas públicas tras la limitación o franca evasión de obligaciones contributivas en materia de seguridad social y particularmente del pago de las cotizaciones sociales.

9. La flexibilización de las relaciones de trabajo a través de la contratación de un tercero para ejecutar algún proceso productivo dentro o fuera de la empresa contratante, se ha seguido utilizando para reducir gastos. Aunque el problema fundamental, cuando se externaliza o subcontrata, tiene que ver, con la falta de claridad sobre la manera en que quedan protegidos los derechos de los trabajadores. Delegar, a mediano y largo plazo, uno o más procesos, es correcto siempre y cuando no sean estratégicos del negocio, y ese tercero pueda acreditar experiencia y cumplimiento de la ley.

Bajo argumentos de eficiencia y competitividad las “outsourcing”, suplantaron el concepto de la subcontratación o maquila de servicios, mediante el ofrecimiento de ahorros financieros soportados en el pago de menos impuestos, cuando el objeto de esta figura no está relacionado con ello, sino con la simplificación procesos, y cabe mencionar que a mayor pago de impuestos corresponde en consecuencia mayor cantidad de ganancias y utilidades.

Hoy en día se sigue creyendo que tener a los empleados fuera del seguro social o cotizando un menor ingreso por nómina, representa una forma de ahorrar, pero las empresas no pueden basar sus ganancias en la evasión del pago de prestaciones laborales, IVA o ISR, pues lo fiscal es una consecuencia de lo financiero; si se busca eficiencia en la empresa se debe dar cumplimiento a la ley.

Actualmente existen esquemas que eluden el adecuado cumplimiento de las disposiciones en materia de seguridad social, mediante la figura del subcontrato, bajo posturas en el sentido de que el obrero de una planta, lleva a cabo actividades “especializadas”, ello con el propósito de simular el cumplimiento con una de las condiciones a que se refiere la ley.

Mediante contratos de prestación de servicios profesionales se evaden responsabilidades fiscales al no tener que retener impuestos y no reconocer la antigüedad de los trabajadores ni asumir la obligación de inscribir a los empleados en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS).

Así, cuando se quiere prescindir de los servicios de un empleado simplemente se rescinde el contrato de prestación de servicios profesionales y listo. Con ello no se paga indemnización constitucional ni antigüedad ni salarios caídos.

En realidad lo único que hace la empresa outsourcing es pagar a los trabajadores, por eso se le denomina coloquialmente como empresa pagadora, pues en la práctica todo lo relacionado con la selección, contratación y capacitación de los empleados lo hace el grupo empresarial, el cual le proporciona la información del empleado a la empresa outsourcing para la firma del contrato correspondiente.

Esto es un tremendo fraude ya que el grupo empresarial sólo está buscando evadir sus responsabilidades y contingencias fiscales y laborales, incluyendo las de seguridad social. Lo mismo hace la empresa outsourcing , ya que esta contrata a los empleados bajo el esquema de un contrato de prestación de servicios profesionales, con lo cual desaparece la relación laboral, al menos en papel.

En realidad el grupo empresarial la mayor parte del tiempo no necesita a la empresa outsourcing ya que esta última no es una empresa especializada en la contratación (no está certificada para ello), ni en la selección de trabajadores; y mucho menos en la capacitación de estos.

No cuenta con los esquemas ni la infraestructura para hacerlo, pues los empleados son seleccionados por el grupo empresarial y es este el que los contrata, verbalmente, claro. También es el grupo empresarial el que se encarga de la capacitación y el adiestramiento de los empleados. La empresa outsourcing sólo paga. Nada más. Entonces el beneficio del grupo empresarial, es evadir la enorme carga y responsabilidad que implica una relación laboral.

Lo absurdo de esto es que, a pesar de ser un tremendo fraude que perjudica al trabajador, y al fisco, no se cuenta con herramientas que permitan un mejor control de esta práctica.

10. La reforma a la Ley Federal del Trabajo publicada en el Diario Oficial de la Federación del 30 de noviembre de 2012, ofrecía impulsar el empleo, especialmente en favor de las mujeres y jóvenes, mejorar el salario y en general las condiciones de trabajo, el combate al trabajo infantil, la libertad y democracia sindicales, la agilización de los procesos laborales, la inversión empresarial para crear empleos formales, introduciendo la subcontratación outsourcing. En realidad se ha precarizado el empleo, el salario, las prestaciones, el ejercicio de los derechos colectivos, la seguridad social, laboral y continúan las evasiones fiscales.

En efecto, los contratos de capacitación inicial a prueba, la inestabilidad en empleo que impide un proyecto de vida decente al trabajador y su familia, la terminación de la relación sin indemnización, el difícil acceso a una pensión por parte de las nuevas generaciones, la contratación por hora, semana y jornadas reducidas, su impacto en la pobreza, la educación de los hijos, la salud, vivienda, entre otros, debe obligarnos legislar con mayor rigurosidad sobre este esquema que se incorporó a la legislación.

Por ello debe estar debidamente justificada la rotación de la mano de obra a fin de que se dejen de omitir también las obligaciones de la seguridad social y fiscales. La inspección del trabajo no es sólo una función administrativa, es una obligación del Estado para dotar de equilibrio la producción y la tutela de los derechos humanos.

La urgencia de disponer de un área especializada a nivel técnico, que cuente con la facultada de solicitar a las empresas del sector público y privado, así como a las entidades financieras, la información necesaria para garantizar el estado de derecho, contribuye a hacer valer el como el cumplimiento que prevé la Ley Federal del Trabajo sobre el “cercioramiento” permanente que debe realizarse en cuanto a los requisitos que están obligadas a satisfacer las subcontratistas y sus beneficiarias.

La norma al prever esta obligación, debe dotar de mecanismos idóneos al Estado, con el propósito de llegar a la materialización de las consecuencias administrativas y las sanciones de tipo penal que se deriven de las violaciones que cometan la contratante y la contratista por las obligaciones contraídas.

Con tales certezas, la subcontratación puede dar continuidad a la actividad empresarial, trasparentando su actuación y anulando la evasión de responsabilidades legales.

Lo anterior, podrá ser cumplido a través de la unidad de verificación debidamente acreditada y aprobada por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social en términos de lo que establezca el Reglamento General de Inspección del Trabajo y Aplicación de Sanciones y la Norma Oficial Mexicana sobre los requisitos aplicables para el funcionamiento de empresas subcontratistas y sus beneficiarias, las cuales forman parte de la presente propuesta.

Es importante mencionar que se regulan aspectos que hasta hoy solo con la voluntad de asociaciones dedicadas legalmente a la tercerización, reportaban cifras para la estimación de miles de empresas en el país (más de 3,000), aunque solo unas cuantas podían ser dadas de alta en su padrón.

Consecuentemente la alineación de sus procesos legales tanto de reclutamiento como de contratación, serán objeto de supervisión para que se cumplan los derechos de seguridad social y hacendarios del Estado.

Cambiar el paradigma de las empresas privadas y públicas que al contratar estos servicios es una tarea impostergable, y más aún cuando del cien por ciento de nóminas, en el mejor de los casos un treinta está bajo los criterios de la Ley, con altas de salario mínimo, y pagando otras cantidades las cantidades mediante otros conceptos discrecionales.

Finalmente, si uno de los primeros derechos del ser humano es el trabajo digno, con la estabilidad que ello conlleva, así como el acceso a los derechos mínimos previstos en el marco jurídico aplicable y a la seguridad social. Garanticemos con estas reformas un estado de bienestar mínimo para el trabajador y su familia; para traducir esto en el desarrollo económico y social que requiere nuestro país.

El primero en cumplir y hacer cumplir la ley es el Estado, por ello también en su ámbito de decisiones con otras empresas a las que se les transfieren recursos, se tendrá que acreditar la necesidad, pertinencia y eficiencia de los recursos humanos que subcontrate.

La administración de recursos públicos cobra importancia en la eficiencia del gasto corriente, y evita la fuente de proliferación de corrupción, de las constantes subcontrataciones con empresas privadas cuando estas se llevan a cabo bajo condiciones poco claras.

Fundamento legal

Por lo anteriormente expuesto, la suscrita, Diputada Isaura Ivanova Pool Pech, integrante de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, Con fundamento en lo establecido por los artículos 71, fracción II, 72 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados someto a la consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de:

Decreto por el que se reforman y adicionan las fracciones XVIII y XIX, del artículo 40 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y diversas disposiciones de la Ley Federal del Trabajo

Artículo Primero. Se adiciona la fracción XIX y se recorre para que sea la fracción XXI, adicionando también una fracción XX al artículo 40 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Artículo 40.

...

XIX. Elaborar el padrón y registro de empresas que se dediquen a la prestación de servicios de subcontratación y sus beneficiarias, así como la certificación del cumplimiento de los requisitos que establezca la Norma Oficial Mexicana sobre los requisitos aplicables para el funcionamiento de empresas subcontratistas y sus beneficiarias.

XX. Realizar las inspecciones ordinarias y extraordinarias a que se refiere el Reglamento General de Inspección del Trabajo y Aplicación de Sanciones, mismas que tienen por objeto garantizar el cumplimiento del estado de derecho.

XX. Los demás que le fijen expresamente las leyes y reglamentos.

Artículo Segundo. Se reforma el artículo 15-C y se adiciona la fracción V recorriendo está para que sea la fracción VI, del artículo 540 de la Ley Federal del Trabajo

Artículo 15-C. La empresa contratante de los servicios deberá cerciorarse permanentemente que la empresa contratista, cumple con las disposiciones aplicables en materia de seguridad, salud y medio ambiente en el trabajo, respecto de los trabajadores de esta última.

De acuerdo a los resultados de las inspecciones a que se refiere la fracción XIX del artículo 132 de esta ley, se dará vista a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio Público Federal de las presuntas irregularidades que en su caso impliquen la responsabilidad de servidores públicos y particulares en la comisión de los delitos a que se refieren los artículos 69-B, 108 y 109 del Código Fiscal de la Federación y 400 Bis del Código Penal Federal.

Lo anterior, podrá ser cumplido a través de una unidad de verificación debidamente acreditada y aprobada por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, en términos de las disposiciones legales aplicables.

Artículo 540...

V. Cuando se presuma la violación de la normatividad laboral y fiscal en los temas relacionados con la seguridad y riesgos a la salud, integridad física, trabajo digno o decente, inclusión laboral, formalización del empleo, capacitación y productividad, se iniciará el procedimiento administrativo sancionador que corresponda de acuerdo a los resultados de las inspecciones a que se refiere la fracción XIX del artículo 132 de la Ley Federal del Trabajo, y se dará vista a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio Público Federal, de las presuntas irregularidades que en su caso impliquen la responsabilidad de servidores públicos y particulares en la comisión de los delitos a que se refieren los artículos 69-B, 108 y 109 del Código Fiscal de la Federación y 400 Bis del Código Penal Federal.

VI. Las demás que le confieran las leyes.

Artículos Transitorios

Primero. El Ejecutivo federal, a través de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social elaborará dentro del término de 90 días naturales a la publicación en el Diario Oficial de la Federación de la presente reforma, las adecuaciones al Reglamento General de Inspección del Trabajo y Aplicación de Sanciones, a efecto de que se implementen las inspecciones ordinarias y extraordinarias dirigidas a empresas subcontratistas y sus beneficiarias, en virtud de que hasta antes de la entrada en vigor de la presente reforma reformas estaban exentas de esta obligación.

Segundo. El Ejecutivo federal, a través de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social elaborará dentro del término de 90 días naturales a la publicación en el Diario Oficial de la Federación, la Norma Oficial Mexicana sobre los requisitos aplicables para el funcionamiento de empresas subcontratistas y sus beneficiarias, a que se refiere la fracción XVIII del artículo 40 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Tercero. La Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión asignará para el ejercicio fiscal 2017, la suficiencia de los recursos presupuestales, a efecto de que se cuente con el personal que a nivel técnico acredite la capacitación que requiere para llevar a cabo las inspecciones de la materia.

Cuarto. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Ernesto Luna Vargas, Administrador de la Auditoría Fiscal Federal del Servicio de Administración Tributaria (SAT), 28-11-2014 http://www.dineroenimagen.com/2014-11-28/47051

2 Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Pleno, 91-96 Primera Parte, pág. 173

3 Artículos 33, fracción I, inciso h) y 35 del Código Fiscal de la Federación

4 Reglamento General de Inspección del Trabajo y Aplicación de Sanciones Publicado el 17 de junio de 2014 en el Diario Oficial de la Federación

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de abril de 2016.

Diputada Isaura Ivanova Pool Pech

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes Federal del Trabajo, del Seguro Social, y Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, a cargo de la diputada Sandra Méndez Hernández, del Grupo Parlamentario del PRI

Sandra Méndez Hernández, diputada federal de mayoría relativa a la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados por el distrito 8, Tultitlán, estado de México, en ejercicio de la facultad conferida en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 77 y 78 de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de la honorable Cámara de los Diputados, iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Federal del Trabajo y de la Ley del Instituto Mexicano del Seguro Social, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el párrafo tercero de su artículo 4o., así como diversos instrumentos normativos de envergadura internacional de los que México forma parte, como la Convención sobre los Derechos del Niño, reconoce el derecho de la infancia a disfrutar del más alto nivel posible de salud y, en especial, contempla el derecho a una buena nutrición. Los tres niveles de gobierno tienen la responsabilidad jurídica de proteger esos derechos y el cumplimiento de esta obligación es para el bien de toda la sociedad. Promover la lactancia materna hará de México un país más fuerte porque el bienestar de la infancia conforma la base de una sociedad productiva y sana.

México, en su calidad de país integrante de la Organización Mundial de la Salud (OMS), está comprometido a la aplicación y adecuado seguimiento del Plan Integral sobre Nutrición de la Madre, el Lactante y el Niño Pequeño, aprobado en mayo de 2012, siendo una de sus metas lograr que, para 2025 se haya logrado aumentar 50 por ciento (como mínimo) la tasa de lactancia exclusivamente materna durante los primeros 6 meses de vida.

La lactancia materna es la forma más adecuada y natural de proporcionar aporte nutricional, inmunológico y emocional al bebé, ya que le proporciona todos los nutrientes y anticuerpos que lo mantendrán sano; además de permitirle crear un fuerte, único e irrepetible lazo afectivo con la madre.

La lactancia materna, es el medio natural eficaz para asegurar la salud y la supervivencia de los niños. Combinada con una alimentación balanceada, y otorgada en forma óptima al recién nacido, puede salvar cerca de un millón de vidas anualmente al evitar la malnutrición.

Si se comenzara a amamantar a cada niño en la primera hora tras su nacimiento, dándole sólo leche materna durante los primeros seis meses de vida y, junto con la introducción gradual de alimentos hasta los dos primeros años, cada año se evitarían 800 mil muertes de infantes en el mundo. La lactancia debe iniciar en la primera hora de vida, el amamantamiento debe hacerse “a demanda” (siempre que el niño lo pida) ya sea de día o de noche y deben evitarse los biberones y chupetes.

A nivel mundial, menos de 40 por ciento de los lactantes menores de seis meses reciben leche materna como alimentación exclusiva. Un asesoramiento y apoyo adecuados en la materia, así como cambios legales y adaptaciones institucionales, resultan fundamentales para que las madres y, en general, las familias, aprendan, lleven a cabo y mantengan prácticas óptimas de amamantamiento.

Según estudios de la Organización Mundial de la Salud, la lactancia materna óptima en bebés menores de los dos años de edad tiene más repercusiones positivas con relación a la supervivencia de los niños que cualquier otra intervención preventiva, ya que puede evitar 1.4 millones de muertes de niños menores de 5 años en los países en vías de desarrollo, como México.

Los niños amamantados tienen, por lo menos, seis veces más probabilidades de supervivencia en los primeros meses de vida que los niños no amamantados. Un estudio reciente sobre la mortalidad posneonatal en los Estados Unidos, detectó un incremento del 25% en la mortalidad de los lactantes no amamantados; mientras que, mediciones sobre el tema en el Reino Unido, demostraron que la directa y positiva relación entre la lactancia materna exclusiva durante seis meses y la reducción del 53 por ciento en las hospitalizaciones por diarrea y una disminución de 27 por ciento en las infecciones de vías respiratorias.

De acuerdo con la Convención sobre los Derechos de los Niños, todos los lactantes y niños tienen derecho a una buena nutrición. 45 por ciento de la carga de morbilidad de los menores de 5 años se asocia a la desnutrición. En 2012, a nivel mundial, aproximadamente 162 millones de niños menores de 5 años sufrían retraso del crecimiento, y 51 millones presentaban un peso bajo en su talla (en la mayoría de los casos debido a una alimentación deficiente y a infecciones repetidas) además de que 44 millones tenían sobrepeso o eran obesos.

Según datos de la UNICEF, anualmente se pierden 1.3 millones de vidas debido a la inadecuada práctica de la lactancia natural exclusiva, y otras 600 mil porque no se continua con el amamantamiento complementado con alimentos adecuados. Se calcula que un tercio de los casos de desnutrición se deben a la alimentación inadecuada durante los primeros años de vida.

Son pocas las madres que amamantan a sus hijos durante los primeros dos años de su vida, y un gran número de mujeres con niños reemplazan la leche materna por sucedáneos, en gran medida, por presiones laborales. Esta decisión es errónea por diversas causas: las fórmulas son sobradamente insuficientes desde el enfoque nutricional, es más costosa y con frecuencia peligrosa, sobre todo en los ámbitos donde las prácticas de higiene son deficientes.

Investigaciones diversas, dan cuenta de que, en un marco de pobreza, los lactantes alimentados con biberón presentan 14 veces más probabilidades de morir de diarrea y 4 veces más posibilidades de perder la vida por neumonía en comparación con aquellos que reciben un adecuado amamantamiento.

Fortalecer la lactancia es sinónimo de una forma inteligente de combatir la injusta mortalidad infantil, ya que el desafío principal en este tema se presenta durante el nacimiento, o poco antes o después del parto. 45 por ciento de las muertes de menores de 5 años, de producen durante el periodo neonatal, esto es, durante los primeros 28 días de vida.

A nivel mundial, aproximadamente sólo 38 por ciento de los lactantes de 0 a 6 meses se alimentan exclusivamente con leche materna, y son pocos los niños que reciben alimentación complementaria segura y adecuada desde el punto de vista nutricional. En México la situación es aún más preocupante: en la última década, se ha reducido en 50 por ciento el número de lactantes, y ello ha generado una realidad preocupante en nuestro país: actualmente, sólo 10 por ciento de los recién nacidos recibe los beneficios de la lactancia materna exclusiva.

Entre los beneficios directos que genera la lactancia materna exclusiva en los lactantes, destacan los siguientes:

• Por tratarse de leche específica para el ser humano, es mucho más fácil de digerir que las fórmulas en polvo, además de que se trata de un fluido vivo, que cambia para cubrir las necesidades específicas del infante conforme crece. Posee micronutrimentos vitales para el adecuado desarrollo del infante: minerales como el hierro, yodo y el zinc; además de vitamina “A” y el ácido fólico.

• Ayuda a tener un óptimo desarrollo maxilofacial, ya que cuando el bebé extrae la leche del pecho de su madre en forma natural, utiliza más músculos faciales que con el biberón.

• Al fluir la leche directamente del pezón a la boca del bebé, está exenta de manipulaciones y libre de contaminación por gérmenes.

• Posee anticuerpos que ayudan a proteger a los lactantes de enfermedades frecuentes de la infancia como la diarrea y la neumonía, que son las dos causas principales de mortalidad de la niñez en todo el mundo.

• Puede aportar más de la mitad de las necesidades energéticas del niño entre los 6 y 12 meses de edad, y un tercio entre los 12 y 24 meses.

• Los adolescentes y adultos que son amamantados con leche materna tienen menos tendencia a sufrir sobrepeso u obesidad, diabetes tipo 2, hipertensión, poseen menores concentraciones de colesterol y suelen tener mejores resultados en las pruebas de inteligencia.

• Genera repercusiones positivas para la vida en lo que se refiere a la estimulación, la conducta, el habla, la sensación de bienestar y la seguridad, así como la capacidad de generar relaciones interpersonales empáticas.

Entre los beneficios más trascendentes para la madre, destacan:

• La lactancia contribuye a que el útero o matriz se contraiga rápidamente, lo que reduce hemorragias tras el parto.

• Le ayuda a perder el peso ganado durante el embarazo, ya que la grasa acumulada se utiliza como energía para producir la leche, reduciendo así las tasas de obesidad.

• Se ahorra tiempo, pues es alimento siempre disponible.

• La lactancia funciona como un método natural (aunque no totalmente seguro) de control de la natalidad: 98 por ciento de protección durante los primeros seis meses de vida.

• Reduce el riesgo de cáncer de mama y de ovario en el futuro.

• Disminuye significativamente la posibilidad de la depresión postparto.

La leche materna está compuesta en 88 por ciento de agua. La carga renal de solutos es 3 veces menor a la de cualquier fórmula comercial, lo que permite que el riñón (que sólo posee una capacidad de filtración del 25 por ciento) sea más funcional y el bebé no requiera ser hidratado con agua, té, jugos o fórmulas; aun en sitios muy calurosos.

La Organización Mundial de la Salud recomienda la lactancia materna exclusiva hasta los 6 meses de edad y la continuación de la misma (con la introducción gradual de alimentos sólidos) hasta el segundo año de vida.

La legislación vigente en México, acota el periodo de la licencia de maternidad asociada a la lactancia a sólo 12 semanas, mientras que el Convenio 183 de la Organización Internacional del Trabajo establece un mínimo de 14, y la Recomendación 191, generada también por la OIT en el año 2000, prevé 18 semanas.

Es inminente la necesidad de modernizar el marco normativo relativo a la licencia de maternidad asociada a la lactancia en México, ya que ello contribuye a forjar un país más sano y, en consecuencia, más justo, productivo y competitivo.

Por lo expuesto, someto a consideración de ésta soberanía, la siguiente iniciativa de

Decreto que por el que se reforman y adicional diversas disposiciones de la Ley Federal del Trabajo, de la Ley del Seguro Social, de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

Primero. Se reforman las fracciones II y IV, y asimismo se adicional un párrafo a la precitada fracción IV del artículo 170 de la Ley Federal del trabajo para quedar de la siguiente manera:

Artículo 170. Las madres trabajadoras tendrán los siguientes derechos:

I. ...;

II. Disfrutarán de un descanso de ocho semanas anteriores y ocho posteriores al parto. A solicitud expresa de la trabajadora, previa autorización escrita del médico de la institución de seguridad social que le corresponda o, en su caso, del servicio de salud que otorgue el patrón, tomando en cuenta la opinión del patrón y la naturaleza del trabajo que desempeñe, se podrán transferir hasta seis de las ocho semanas de descanso previas al parto para después del mismo.

Dicha trasferencia de semanas también podrá aplicarse en aquellos casos en que por razones de naturaleza biológica o contingencia médica, el parto ocurre antes de la fecha fijada en forma aproximada por el médico. En todo caso la trasferencia de semanas deberá salvaguardar la protección social a la maternidad y preservar la salud de la mujer y del producto de la concepción, por ser el tiempo contemplado en esta fracción, el adecuado para preservar la salud de ambos.

En caso de que los hijos hayan nacido con cualquier tipo de discapacidad o requieran atención médica hospitalaria, el descanso podrá ser de hasta doce semanas posteriores al parto, previa presentación del certificado médico correspondiente.

En caso de que se presente autorización de médicos particulares, ésta deberá contener el nombre y número de cédula profesional de quien los expida, la fecha y el estado médico de la trabajadora.

II Bis. ...

III. ...

IV. En el período de lactancia, hasta por el término máximo de ocho meses, tendrán derecho a decidir entre contar con dos reposos extraordinarios por día, de media hora cada uno, para alimentar a sus hijos o realizar la extracción manual de leche, en lugar adecuado e higiénico que designe la empresa; o bien, previo acuerdo con el patrón, en reducir en una hora su jornada de trabajo durante el período señalado, sin que dicha reducción afecte la jornada efectivamente laborada.

Cuando no sea posible que la empresa designe un espacio adecuado e higiénico para que la madre trabajadora lleve a cabo las actividades inherentes a la lactancia, el patrón quedará obligado a reducir en una hora su jornada de trabajo durante el periodo señalado.

Segundo: Se modifican las fracciones II y III del artículo 94, así como el artículo 101 de la Ley del Seguro Social para quedar de la siguiente manera:

Artículo 94. En caso de maternidad, el Instituto otorgará a la asegurada durante el embarazo, el alumbramiento y el puerperio, las prestaciones siguientes:

I. ...;

II. Ayuda en especie por ocho meses para lactancia y capacitación y fomento para la lactancia materna y amamantamiento, incentivando a que la leche materna sea alimento exclusivo durante ocho meses y complementario hasta avanzado el segundo año de vida;

III. Durante el período de lactancia, hasta por el término de ocho meses, tendrán derecho a decidir entre contar con dos reposos extraordinarios por día, de media hora cada uno, para alimentar a sus hijos o realizar la extracción manual de leche, en lugar adecuado e higiénico que designe la institución o dependencia; o bien, previo acuerdo con el patrón o titular de la relación laboral, en reducir en una hora su jornada de trabajo durante el período señalado, sin que dicha reducción afecte o modifique la jornada efectivamente laborada.

Cuando no sea posible que la institución o dependencia designe un espacio adecuado e higiénico para que la madre trabajadora lleve a cabo las actividades inherentes a la lactancia, patrón o titular de la relación laboral quedará obligado a reducir en una hora su jornada de trabajo durante el periodo señalado.

IV. ...

Artículo 101. La asegurada tendrá derecho durante el embarazo y el puerperio a un subsidio en dinero igual al cien por ciento del último salario diario de cotización el que recibirá durante cincuenta y seis días anteriores al parto y cincuenta y seis días posteriores al mismo.

En aquellos casos en que, por razones de naturaleza biológica o contingencia médica, el parto ocurre antes de la fecha fijada en forma aproximada por los médicos del Instituto, deberán cubrirse a la asegurada los subsidios correspondientes por cincuenta y seis días posteriores al mismo, además de los subsidios correspondientes a los días que no ocurrieron entre la fecha que aconteció el parto y aquélla que había fijado el médico, los cuales se pagarán como continuación de incapacidades originadas por enfermedad.

El subsidio se pagará por períodos vencidos que no excederán de una semana.

Tercero: se reforma y adiciona el artículo 28 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, para quedar como sigue:

Artículo 28. Las mujeres disfrutarán de un mes de descanso antes de la fecha que aproximadamente se fije para el parto, y de otros tres meses después del mismo.

Durante el periodo de lactancia, hasta por el término de ocho meses, tendrán derecho a decidir entre contar con dos reposos extraordinarios por día, de media hora cada uno, para alimentar a sus hijos o realizar la extracción manual de leche, en lugar adecuado e higiénico que designe la institución o dependencia; o bien, previo acuerdo con el titular de la relación laboral, en reducir en una hora su jornada de trabajo durante el período señalado, sin que dicha reducción afecte o modifique la jornada efectivamente laborada.

Cuando no sea posible que la empresa designe un espacio adecuado e higiénico para que la madre trabajadora lleve a cabo las actividades inherentes a la lactancia, el titular de la relación laboral quedará obligado a reducir en una hora su jornada de trabajo durante el periodo señalado, sin que dicha reducción afecte o modifique la jornada efectivamente laborada.

Asimismo, tendrán acceso a la capacitación y fomento para la lactancia materna y amamantamiento, incentivando a que la leche materna sea alimento exclusivo durante ocho meses y complementario hasta avanzado el segundo año de edad.

Cuarto: Se reforman y adicionan las fracciones I, II y III del artículo 39 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado para quedar como sigue:

Artículo 39. La mujer trabajadora, la pensionada, la cónyuge del trabajador o del pensionado o, en su caso, la concubina de uno u otro, y la hija del trabajador o pensionado, soltera, menor de dieciocho años que dependa económicamente de éstos, según las condiciones del artículo siguiente, tendrán derecho a:

I. Asistencia obstétrica necesaria a partir del día en que el Instituto certifique el estado de embarazo. La certificación señalará la fecha probable del parto para los efectos del artículo 28 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del Apartado B del artículo 123 Constitucional.

La trabajadora tendrá derecho durante el embarazo y el puerperio a un subsidio en dinero igual al cien por ciento del último sueldo básico que perciba, el que recibirá durante el mes anterior al parto y los tres meses posteriores al mismo.

En aquellos casos en que por razones de naturaleza biológica o contingencia médica, el parto ocurre antes de la fecha fijada en forma aproximada por los médicos del Instituto, deberán cubrirse a la asegurada los subsidios correspondientes por los tres meses posteriores al mismo, además de los subsidios correspondientes a los días que no ocurrieron entre la fecha que aconteció el parto y aquélla que había fijado el médico, los cuales se pagarán como continuación de incapacidades originadas por enfermedad.

II. A la capacitación y fomento para la lactancia materna y amamantamiento, incentivando a que la leche materna sea alimento exclusivo durante ocho meses y complementario hasta avanzado el segundo año de vida.

Cuando según dictamen médico, exista incapacidad física o laboral para amamantar al hijo, tendrá derecho a recibir ayuda en especie para lactancia, hasta por un lapso de ocho meses con posterioridad al nacimiento, y se entregará a la madre o, a falta de esta, a la persona encargada de alimentarlo;

III. Durante el período de lactancia, hasta por el periodo de ocho meses, tendrán derecho a decidir entre contar con dos reposos extraordinarios por día, de media hora cada uno, para alimentar a sus hijos o realizar la extracción manual de leche, en lugar adecuado e higiénico que designe la institución o dependencia; o bien, previo acuerdo con el titular de la relación laboral, en reducir en una hora su jornada de trabajo durante el período señalado, sin que dicha reducción afecte la jornada efectivamente laborada.

Cuando no sea posible que la institución o dependencia designe un espacio adecuado e higiénico para que la madre trabajadora lleve a cabo las actividades inherentes a la lactancia, el titular de la relación laboral quedará obligado a reducir en una hora su jornada de trabajo durante el periodo señalado.

IV. ...

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Se concede un plazo de trescientos sesenta y cinco días naturales, contados a partir de la fecha en que entren en vigor estas modificaciones, para que las empresas, instituciones, dependencias y, en general, todos los obligados conforme a este decreto efectúen las adecuaciones físicas necesarias para dar cumplimiento a las disposiciones de la ley correspondiente.

México, Distrito Federal, a 5 de abril de 2016.

Diputada Sandra Méndez Hernández (rúbrica)

Que reforma el artículo 335 del Código Penal Federal, a cargo de la diputada Adriana del Pilar Ortiz Lanz, del Grupo Parlamentario del PRI

La suscrita, Adriana del Pilar Ortiz Lanz, diputada de la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, somete a la consideración de esta soberanía, la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 335 del Código Penal Federal, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Objeto de la iniciativa

Someter a la consideración de esta soberanía la reforma del artículo 335 del Código Penal Federal a fin de que dicho dispositivo legal en sus supuestos normativos punibles, incorpore el abandono de una persona adulta mayor incapaz de cuidarse a sí misma por cualesquier persona que tenga la obligación de cuidarla, persiguiéndose de oficio el delito y facultando al Ministerio Público para garantizar la integridad y el bienestar del abandonado, poniéndolo al cuidado de la institución que corresponda.

Argumentación

Con el afán de garantizar, proteger y hacer realidad el ejercicio de los derechos humanos de las personas adultas mayores, se han realizado diversos esfuerzos en México y en el contexto internacional, como es la creación de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores publicada el 25 de junio de 2002 en el Diario Oficial de la Federación.

En la actualidad este segmento de población constituye un muy importante sector que ha venido creciendo por diversos factores, el cual a su vez, de acuerdo a cifras de la Encuesta Nacional sobre Discriminación en México 2010, ocupa la cuarta posición como grupo de población más vulnerable en nuestro país.

De mucho interés resulta entonces conocer los datos que presenta el Consejo Nacional de Población 2010, que señala que en México hay 10.5 millones de personas mayores de 60 años, lo que representa a 9 de cada 100 mexicanos, y se estima que para 2030 habrá más adultos mayores que jóvenes menores de 15 años.

Los adultos mayores son un grupo vulnerable por edad que se suma a otros grupos o comunidades que por circunstancias de pobreza, origen étnico, estado de salud, género o discapacidad, se ubican en un estado de indefensión o de mayor dificultad para hacer frente a la vida cotidiana.

Son seres humanos que llegan a sufrir el abandono de sus seres más queridos o de aquéllos que tienen el deber de cuidarlos por su incapacidad de cuidarse a sí mismos y que necesitan de la protección de la ley y de las instituciones para no sufrir en forma habitual y reiterada este tipo de conductas que lesionan sus derechos más elementales.

Hace un poco más de un año, mi paisana, compañera y amiga Elvia María Pérez Escalante, en su encomienda como diputada federal de la LXII Legislatura, presentó una iniciativa abordando esta temática, la que fue turnada a la Comisión de Justicia, pero que precluyó el miércoles 17 de junio de 2015, declarándose asunto total y definitivamente concluido1.

Pero el tema es muy importante como también lo es el hecho de que la legislación penal federal contemple los supuestos punibles en materia de abandono de las personas adultas mayores.

En su iniciativa presentada el 24 de febrero de 2015, la entonces iniciante textualmente argumentó:

A la fecha, no contamos con estadísticas ciertas en torno al maltrato y la violencia que sufren los adultos mayores y en especial sobre aquellos que no les es posible cuidarse a sí mismos y que han llegado a ser abandonados por quienes tienen el deber de cuidarlos. En una encuesta del Colegio de México realizada en 2009 en el Distrito Federal, se detectó que los adultos mayores reciben maltrato y violencia sobre todo de los hijos, con 36 por ciento, seguidos de la pareja, con 11 por ciento; los nietos, 10 por ciento, mientras que personas ajenas representan 17.4 por ciento.

En nuestro país, diez de cada cien mexicanos han cumplido sesenta años o más. El Consejo Nacional de Población estima que para 2050, treinta por ciento de la población tendrá más de sesenta años.

La Organización Mundial de la Salud considera que poco más de treinta y seis millones de adultos mayores padecen maltrato y violencia y que son muchos los que sufren de abandono.

El Código Penal Federal en su capítulo VII tipifica el delito de “Abandono de personas” en sus artículos del 335 al 343, en la forma siguiente:

“Artículo 335. Al que abandone a un niño incapaz de cuidarse a sí mismo o a una persona enferma, teniendo obligación de cuidarlos, se le aplicarán de un mes a cuatro años de prisión, sí no resultare daño alguno, privándolo, además, de la patria potestad o de la tutela, si el delincuente fuere ascendiente o tutor del ofendido.”

Como puede observarse, el sujeto activo del delito lo es cualquier persona que teniendo la obligación de cuidar a un niño incapaz de cuidarse a sí mismo o a una persona enferma, la abandone.

El sujeto pasivo del delito lo es entonces, un niño incapaz de cuidarse a sí mismo o bien, una persona enferma.

Por tal motivo, considero que es necesario incorporar en este dispositivo de carácter penal, a las personas adultas mayores como sujetos pasivos del delito y sustituir el concepto de niño incapaz, por el de menor incapaz que es más acorde al lenguaje de género actual referido a las niñas y los niños.

De esta manera lo que se pretende es que este dispositivo legal precise lo concerniente a sujetos activo y pasivo del delito, en la forma siguiente:

Al que abandone a una persona adulta mayor, un menor o a una persona enferma incapaces de cuidarse a sí mismos, teniendo obligación de cuidarlos, se le aplicarán...

Ahora bien, en lo que refiere a la sanción penal, estamos proponiendo que no se modifique la pena privativa de libertad, porque por una parte, en el caso en que resulte procedente la imposición de esa pena, la autoridad competente pueda imponer la que en justicia corresponda sin dejar a la persona abandonada en la imposibilidad de que el obligado reflexione y cumpla con su deber de cuidado. Sin embargo, consideramos importante que se adicione la imposición de una multa de cincuenta a cien días de salario mínimo a efecto de fortalecer la protección de ese derecho humano fundamental de las personas adultas mayores, los menores y las personas enfermas con incapacidad de cuidarse a sí mismos.

Por otra parte, esta propuesta de reforma incluye establecer en un segundo párrafo, al Ministerio Público la obligación legal de poner al abandonado al cuidado de la institución que corresponda; y, si el sujeto activo del delito fuere ascendiente o tutor del menor, la obligación de promover la privación de la patria potestad o de la tutela y la designación de un tutor especial.

Finalmente, incluye nuestra propuesta que se instituya que este delito habrá de perseguirse de oficio, lo que permitirá al Ministerio Público actuar con la oportunidad que los casos requieran, sin que tenga que esperar a que exista el requisito de procedibilidad, como lo es, la querella de parte.

Para facilitar la lectura y comprensión de la presente iniciativa de reforma, me permito presentar el cuadro comparativo siguiente:

Texto vigente

“Artículo 335. Al que abandone a un niño incapaz de cuidarse a sí mismo o a una persona enferma, teniendo obligación de cuidarlos, se le aplicarán de un mes a cuatro años de prisión, si no resultare daño alguno, privándolo, además, de la patria potestad o de la tutela, si el delincuente fuere ascendiente o tutor del ofendido.”

Texto propuesto

“Artículo 335. Al que abandone a una persona adulta mayor , un menor o a una persona enferma incapaces de cuidarse a sí mismos, teniendo obligación de cuidarlos, se le aplicarán de un mes a cuatro años de prisión y multa de cincuenta a cien días de salario mínimo.

El Ministerio Público pondrá al abandonado al cuidado de la institución que corresponda; y, si el sujeto activo del delito fuere ascendiente o tutor del menor, promoverá la privación de la patria potestad o de la tutela y la designación de un tutor especial.

Este delito se perseguirá de oficio .”

Como puede observarse, la reforma propuesta es muy importante para el perfeccionamiento del ordenamiento legal y para garantizar los derechos fundamentales de las personas adultas mayores, de los menores y de las personas enfermas incapaces de cuidarse por sí mismas.

Con base en lo antes expuesto resulta de gran interés para este grupo de población, a fin de que el estado pueda ofrecerles mayores posibilidades de vivir la vejez de forma digna, no dejar este tema en el olvido simplemente por haber operado la figura jurídica de la preclusión en el proceso legislativo.

Es necesario evitar que las personas adultas mayores sufran de abandono cuando que es el cuidado lo que más necesitan y sobre todo por aquéllos que tienen la obligación de cuidarlos por ser incapaces de cuidarse a sí mismos.

Es necesario tratar de impedir que todo esto suceda y que cuando esto ocurra, no sólo sean sancionados los responsables sino que también la autoridad esté facultada para poner a los abandonados al cuidado de las instituciones creadas para tales fines, actuando de oficio de inmediato a favor de las víctimas.

Esta iniciativa carece de impacto presupuestal toda vez que no deriva en la realización de nuevas funciones, ni en la creación de nuevas estructuras orgánico administrativas, ni tampoco la ampliación de la oferta de bienes o servicios públicos, sin que se requiera de recursos adicionales para su cumplimiento.

Por todo lo anterior, respetuosamente someto a la consideración de esta soberanía, que inmediatamente después de culminar su proceso de dictaminación en la comisión competente, se emitan los votos necesarios para la aprobación de esta iniciativa.

Por lo expuesto y fundado, someto a la consideración de esta honorable asamblea la presente iniciativa con proyecto de

Decreto

Artículo Único. Se reforma el artículo 335 del Código Penal Federal, para quedar como sigue:

Artículo 335. Al que abandone a una persona adulta mayor, un menor o a una persona enferma incapaces de cuidarse a sí mismos , teniendo obligación de cuidarlos, se le aplicarán de un mes a cuatro años de prisión y multa de cincuenta a cien días de salario mínimo.

El Ministerio Público pondrá al abandonado al cuidado de la institución que corresponda; y, si el sujeto activo del delito fuere ascendiente o tutor del menor, promoverá la privación de la patria potestad o de la tutela y la designación de un tutor especial.

Este delito se perseguirá de oficio.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Nota

1 Gaceta Parlamentaria número 4221-IV, martes 24 de febrero de 2015.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de abril de 2016.

Diputada Adriana del Pilar Ortiz Lanz (rúbrica)

Que reforma los artículos 2o., 5o. y 6o. de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, a cargo de la diputada Adriana del Pilar Ortiz Lanz, del Grupo Parlamentario del PRI

La suscrita, Adriana del Pilar Ortiz Lanz, diputada federal de la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, somete a la consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

En nuestro país, el tema de la protección a los grupos vulnerables, en específico hablando de las personas con discapacidad, encuentra sustento en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los tratados internacionales firmados y ratificados por México, donde se les reconoce como titulares de la totalidad de derechos humanos.

El artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece las condiciones en las que el Estado deberá promover, proteger y asegurar el pleno ejercicio de los derechos humanos y libertades fundamentales de las personas con discapacidad, asegurando su plena inclusión a la sociedad en un marco de respeto, igualdad y equiparación de oportunidades.

En lo que respecta a los diversos tratados internacionales, mayormente impulsados por la Organización de las Naciones Unidas, para las personas con discapacidad esta? garantizado el ejercicio de sus derechos humanos en condiciones de igualdad con los demás integrantes de la sociedad.

En ese sentido, hace poco menos de cinco años, precisamente el 30 de mayo del año 2011, se publicó la ley reglamentaria del artículo primero constitucional en el Diario Oficial de la Federación denominada Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, que ciertamente conforman un sector muy importante de nuestra población en condiciones de vulnerabilidad.

México se ha caracterizado en el ámbito internacional por ser garante del ejercicio pleno de los derechos fundamentales de toda su población, tan diversa y plural; pero también es justo reconocer que existen aún enormes retos a afrontar en el tema de la desigualdad, en todas sus expresiones.

Nuestro país, incluyendo partidos políticos, iniciativa privada y organizaciones civiles, se ha promulgado a favor de un marco legal moderno, social e incluyente, que atienda a todos los grupos vulnerables cuyos derechos humanos fundamentales desafortunadamente a menudo son violentados por encontrarse en situación de desventaja.

Planteamiento de la problemática

Si por un lado, se entiende que maltrato es la acción y efecto de maltratar; por otro, podemos definir que la violencia contra las personas es cualquier conducta o hechos realizada por acción u omisión, que les cause daño o sufrimiento psicológico, físico, patrimonial, económico, sexual o la muerte tanto en el ámbito privado como en el público y esto aplicable a las personas con discapacidad.

En esa tesitura, se considera que la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad debe prever las formas, las manifestaciones o los ámbitos de ocurrencia con que la violencia se presenta en contra de las personas con discapacidad, y por otra parte, también es necesario que la ley precise los tipos de violencia que lesionan a las personas con discapacidad, como lo son la violencia física, la violencia psicológica, la violencia patrimonial, la violencia económica, las violencia sexual y en general, cualesquiera otra forma análoga o similar que lesione o sea susceptible de dañar la dignidad, la integridad o la libertad de las personas con discapacidad.

De acuerdo a la Encuesta Nacional sobre Discriminación en México 2010, elaborado por la Universidad Nacional Autónoma de México, en específico en lo que refieren los resultados sobre personas con discapacidad en México, se señala que una de cada tres personas en el país considera que no se respetan los derechos de las personas con discapacidad.

Por otra parte, según estudios de la Organización Mundial de la Salud, los niños con discapacidad sufren actos de violencia con una frecuencia casi cuatro veces mayor que los que no tienen discapacidad. En general, los resultados indican:

• Que los niños con discapacidad son víctimas de alguna forma de violencia con una frecuencia 3,7 veces mayor que los no discapacitados;

• Víctimas de violencia física con una frecuencia 3,6 veces mayor; y

• Víctimas de violencia sexual con una frecuencia 2,9 veces mayor.

• Niños cuya discapacidad se acompaña de enfermedad mental o menoscabo intelectual son los más vulnerables, pues sufren violencia sexual con una frecuencia 4,6 veces mayor que sus homólogos sin discapacidad.

Al revisar el texto de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad se ve con claridad que no contiene disposiciones relativas al maltrato, la violencia, los tipos de violencia y sus modalidades en contra de las personas con discapacidad.

Y en este orden de ideas, considero que no solo es de utilidad sino muy importante y necesaria la reforma que con esta iniciativa se pone a su consideración, misma que no tiene impacto presupuestal porque no conlleva la realización de nuevas funciones, ni la creación de nuevas estructuras orgánico administrativas, ni la ampliación de la oferta de bienes o servicios públicos.

Por lo anterior expuesto, considero que es loable someter a la consideración de esta honorable asamblea, la presente iniciativa con proyecto de

Decreto

Artículo Único. Que reforma las fracciones XXVII y XXVIII y que adiciona las fracciones de la XXIX a la XXXV al artículo 2; que reforma la fracción VII del artículo 5; que reforma la fracción IV del artículo 6, de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, para quedar como sigue:

Artículo 2. Para los efectos de esta Ley se entenderá por:

I. a XXVI. ...

XXVII. Sistema de Escritura Braille. Sistema para la comunicación representado mediante signos en relieve, leídos en forma táctil por las personas ciegas;

XXVIII. Transversalidad. Es el proceso mediante el cual se instrumentan las políticas, programas y acciones, desarrollados por las dependencias y entidades de la administración pública, que proveen bienes y servicios a la población con discapacidad con un propósito común, y basados en un esquema de acción y coordinación de esfuerzos y recursos en tres dimensiones: vertical, horizontal y de fondo;

XXIX. Maltrato. Es la acción y efecto de maltratar a las personas causándoles daño o sufrimiento físico o psicológico.

XXX.- Violencia: Cualquier conducta o hecho realizado por acción u omisión, que les cause daño o sufrimiento psicológico, físico, patrimonial, económico, sexual o la muerte tanto en el ámbito privado como en el público;

XXXI. Violencia económica. Cualquier conducta o hecho realizado por acción u omisión del agresor, que afecta la supervivencia económica de la víctima y que se manifiesta a través de limitaciones encaminadas a controlar el ingreso de sus percepciones económicas, así como la percepción de un salario menor por igual trabajo dentro de un mismo centro laboral;

XXXII. Violencia física: Cualquier conducta o hecho que inflige daño no accidental, usando la fuerza física o algún tipo de arma u objeto que pueda provocar o no lesiones ya sean internas, externas, o ambas;

XXXIII. Violencia patrimonial. Cualquier conducta o hecho realizado por acción u omisión, que afecta la supervivencia de la víctima y que se manifiesta en la transformación, sustracción, destrucción, retención o distracción de objetos, documentos personales, bienes y valores, derechos patrimoniales o recursos económicos destinados a satisfacer sus necesidades y puede abarcar daños a los bienes comunes o propios de la víctima;

XXXIV. Violencia psicológica. Cualquier conducta o hecho realizado por acción u omisión que dañe la estabilidad psicológica, que puede consistir en: negligencia, abandono, descuido reiterado, insultos, humillaciones, devaluación, marginación, indiferencia, comparaciones destructivas, rechazo, restricción a la autodeterminación y amenazas, las cuales conllevan a la víctima a la depresión, al aislamiento, a la devaluación de su autoestima e incluso al suicidio;

XXXV. Violencia sexual. Cualquier conducta o hecho que degrada o daña el cuerpo o la sexualidad de la víctima y que atenta contra su libertad, dignidad e integridad física.

Artículo 5. Los principios que deberán observar las políticas públicas, son:

I. a VI. ...

VII. El respeto por la diferencia y la aceptación de la discapacidad como parte de la diversidad y la condición humanas, procurando evitar el maltrato y la violencia ;

VIII. a XII. ...

Artículo 6. Son facultades del Titular del Poder Ejecutivo Federal en materia de esta Ley, las siguientes:

I. a III. ...

IV. Establecer y aplicar las políticas públicas a través de las dependencias y entidades del Gobierno Federal, que propicien el acceso a una vida libre de maltrato y de violencia y que garanticen la equidad e igualdad de oportunidades a las personas con discapacidad;

V. a XIII. ...

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de abril de 2016.

Diputada Adriana del Pilar Ortiz Lanz (rúbrica)

Que reforma el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada María Gloria Hernández Madrid, del Grupo Parlamentario del PRI

La que suscribe, diputada por el estado de Hidalgo, María Gloria Hernández Madrid, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional; con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos así como, los artículos 6, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta honorable asamblea, iniciativa con proyecto de decreto por la que se reforma el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo anterior con base en la siguiente

Exposición de Motivos

I. Antecedentes

• El 8 de marzo de 1999 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma Constitucional por la que se reformaron y adicionaron diversos artículos a la Ley Suprema entre los que destaca el tercer párrafo a la fracción XIII del apartado B del artículo 123.

La adición en comentó consistió en:

Artículo 123. ...

...

A. ...

I. a XXXI. ...

B. ...

I. a XII. ...

XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.

...

Los miembros de las instituciones policiales de los municipios, entidades federativas, del Distrito Federal, así como de la Federación, podrán ser removidos de su cargo si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en dichas instituciones, sin que proceda su reinstalación o restitución, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa para combatir la remoción y, en su caso, sólo procederá la indemnización. La remoción de los demás servidores públicos a que se refiere la presente fracción, se regirá por lo que dispongan los preceptos legales aplicables. (las negrillas son propias)

XIII. Bis y XIV. ...

• El 18 de junio del año 2008 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma a diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos entre las que se efectuó la relativa a la fracción XIII del artículo123 y que consistió en:

Artículo 123. ...

...

Apartado A...

Apartado B...

I. a XII. ...

XIII. ...

Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. (las negrillas son propias)

...

...

Las reformas señaladas parten de una premisa común, existe desconfianza social e institucional en el actuar cotidiano de los cuerpos policiales, ministeriales y periciales para garantizar investigaciones de hechos delictivos apegados al principio de legalidad Constitucional, con estándares de efectividad que disminuyan los índices de impunidad en materia penal, que otorguen a las víctimas resoluciones sostenidas en verdades procesales y con ellas provean su acceso a la justicia y a la verdad.

Derivado de esta ausencia de credibilidad, las reformas Constitucionales apuntadas fueron una de las vías por las que el Estado mexicano en sus diversos órdenes de Gobierno y en distintos escenarios de espacio, tiempo y circunstancias buscaron reaccionar para revertir esta concepción social negativa respecto a la Seguridad Pública (ciudadana) y la procuración de justicia en nuestro país.

II. Planteamiento del problema

La situación social y política que dio origen a las reformas de la fracción XIII del Apartado B, del artículo 123 Constitucional tienen el mismo origen y podría decirse en cierto sentido que son complementarias, sin embargo, es importante hacer algunas precisiones en lo individual para que en el momento oportuno sea visible un problema de violación a derechos humanos oculto tras la aceptación generalizada de sanción a servidores públicos con una imagen desgastada y desprestigiada como infortunadamente han sido las policías, los agentes del ministerio público y los peritos en México.

• Reforma constitucional de 1999

Así pues, la reforma del año 1999 contenía como problemática que “... La sociedad mexicana ha constatado, sin embargo, la actuación de malos elementos de los cuerpos de seguridad pública quienes han propiciado la impunidad o han participado en la comisión de ilícitos. La credibilidad y la confianza en estas instituciones encargadas de salvaguardar la integridad y los derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos, se ha visto perjudicada y deteriorada en perjuicio de quienes cumplen con su deber y observan una conducta íntegra en el desempeño de sus funciones. No son pocos los casos en que elementos de los cuerpos de seguridad pública han ofrendado su vida en el cumplimiento de su deber...”1

No obstante, su pretensión consistía en que “...los miembros de las instituciones de seguridad pública e instituciones policiales, de los municipios, entidades federativas y Gobierno Federal, puedan ser removidos libremente de su cargo si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en dichas instituciones, sin que en ningún caso proceda reinstalación o restitución de la plaza, cargo o comisión, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa utilizado para combatir el acto. En su caso, propone, sólo procedería la indemnización...”2

Y por otra parte reconocía la ausencia de sistemas de carrera en lo relativo a la selección, ingreso, formación, capacitación, profesionalización, desarrollo, actualización, promoción, reconocimiento y separación de los servidores públicos por lo que apreciaba la necesidad de impulsar un servicio civil de carrera en todas las áreas del servicio público, a fin de instaurar o perfeccionar las ausencias referidas.

Una interpretación literal y armónica permite sostener como hecho que en 1999 se buscó:

1. La posibilidad de remoción de elementos policiales de todos los niveles, y por ello su utilizó la frase “podrán ser removidos”

2. La hipótesis normativa exigía para la posibilidad de la remoción, una valoración previa del asunto a partir del cual se resolviera que el elemento en cuestión, al momento de su remoción no cumplía con los requisitos de permanencia señalados en la ley aplicable.

3. Si el elemento de la institución policial interponía algún juicio o medio de defensa para suspender la remoción y ésta le era otorgada o bien ganaba el juicio o medio de defensa, no sería reinstalado o restituido sino únicamente indemnizado.

Ahora bien, como puede apreciarse, el texto reformado no contempló figuras como la suspensión temporal sino exclusivamente la remoción (lo que es en sí una sanción grave para el servidor público sobre todo si se considera que no sería reinstalado o reincorporado a su plaza, cargo o comisión) y esto es importante porque si bien va en consecuencia con la pretensión de expulsar de las instituciones policiales a los elementos que en su actuar pudiesen haber participado en la comisión de ilícitos, no existe la misma paridad con el texto aprobado en donde la remoción no era literalmente aplicable a la comisión de ilícitos como incorporaba la Iniciativa en sus consideraciones sino propiamente por no cumplir con requisitos de permanencia establecidos en la ley al momento de su remoción y que evidentemente podían traducirse en cuestiones del orden administrativo y no ilícitas pues estas conductas de presentarse, escaparían a la competencia de las leyes propias a la Institución policial para ser del conocimiento de las autoridades de procuración de justicia en materia penal, es decir, de una investigación delictiva.

Lo anterior pone de manifiesto que en su momento existió asimetría entre lo buscado por la reforma y lo establecido en el texto reformado de la fracción XIII, Apartado B, del artículo 123 Constitucional generando así un primer exceso en el establecimiento de la sanción a una conducta que debía contemplarse en el ámbito de lo administrativo, no así en la esfera de la investigación penal y debido a que la Constitución no puede ser inconstitucional luego entonces comenzó a aplicarse este criterio de remoción por cuestiones administrativas con la delicada consecuencia de remover de su encargo a quienes sin haber cometido conducta ilícita alguna o falta administrativa en el desempeño de sus labores sustanciales carecían de algún requisito administrativo y con ello se desvirtuó la finalidad objetiva de la reforma; peor aún, en ninguno de sus apartados se abordó la existencia de un procedimiento previo para determinar la ausencia de los requisitos de permanencia por lo que podía bastar, como de hecho ocurrió, con que el titular de la institución así lo considerara para proceder a la remoción del elemento policial, de esta forma y sin la posibilidad de reinstalación, cualquier juicio promovido aún ganado adolecería de un elemento fundamental, la reparación del daño por la afectación a la dignidad, imagen, honorabilidad y fama pública de quien fuese objeto de una arbitrariedad demostrada mediante el juicio o recurso correspondiente.

Con los argumentos esgrimidos ha quedado patente que la presunción de inocencia se volvió un régimen de excepción a los elementos policiales cambiando la obligación del Estado a desahogar procedimientos ajustados a la legalidad por la atribución de desarrollar uno de naturaleza inquisitiva en detrimento de la seguridad pública (ciudadana) local y nacional.

• Reforma Constitucional de 2008

En otro sentido, la reforma del año 2008 realizó las siguientes modificaciones a la fracción XIII, Apartado B, del artículo 123 Constitucional:

i. El párrafo en cuestión (tercero de la reforma de 1999) pasó a ser el segundo en el año 2008.

ii. Incorporó como sujetos de remoción a los agentes del Ministerio Público y los peritos de la Federación, el Distrito Federal (hoy Ciudad de México), los Estados y los Municipios.

iii. Introdujo dos hipótesis, la primera consistente en separación del cargo por no cumplir con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o la remoción por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones.

iv. Especificó que sólo la autoridad jurisdiccional podrá resolver si la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, este último concepto también fue incorporado para señalar el sentido de un posible error procesal o de investigación en la “acusación” del servidor público.

v. Aumentó la gravedad de la terminación del servicio pues en tanto la reforma de 1999 establecía que no podría ser reinstalado o restituido en la plaza, cargo o comisión (no así en otra dentro de la misma institución o servicio); en 2008 cambió a la imposibilidad del servidor público a ser reincorporado al servicio, es decir, no podría volver a ser incorporado en ningún espacio aunque fuese distinto al ocupado al momento de la suspensión o remoción y en algunos casos se extendió a ningún espacio en las áreas de seguridad pública y procuración de justicia, es decir, quedaría inhabilitado de por vida para trabajar en esas ámbitos.

Las consideraciones para las modificaciones aludidas fueron “...que aún y cuando el servidor público interponga un medio de defensa en contra de su remoción, cese o separación, y lograra obtener una sentencia favorable, tanto por vicios en el procedimiento que propicien la reposición del procedimiento como por una resolución de fondo, el Estado podrá no reinstalarlo. En cambio, en tales supuestos, sí estará obligado a resarcir al afectado con una indemnización.

Se ha considerado importante incluir a los agentes del ministerio público y peritos en ésta previsión constitucional, en la medida que son elementos fundamentales en el proceso de procuración de justicia e investigación y se requiere mantener su desempeño en los principios de profesionalismo, la ética y eficiencia plena en sus ámbitos laborales.

La confiabilidad de los dictámenes periciales constituye un elemento trascendental para las resoluciones del órgano jurisdiccional en su ámbito de competencia, y en su caso, le permite a la autoridad ministerial perfeccionar la integración de las indagatorias para una mejor persecución de delitos, en tanto que a la persona imputada le otorga mayores mecanismos de defensa ante una posible imputación infundada.

Como medida de combate a la corrupción en las instituciones policiales y de procuración de justicia, la reforma es contundente al señalar que elementos que han incurrido en incumplimiento o falta grave prevista en sus ordenamientos disciplinarios o laborales, no podrán ser restituidos en sus cargos por significar una falta a los valores institucionales de rectitud y alto valor ético que se requiere en el sistema de seguridad pública e impartición de justicia, que es pieza fundamental en el espíritu de la reforma.

Como podrá observarse, esta reforma propicia un sano equilibrio entre, por un lado, la necesidad de mantener un servicio de carrera, necesario para motivar al personal a tener una expectativa de profesionalización y crecimiento y, por el otro, el imperativo de contar con mecanismos eficientes de depuración de los elementos que se apartan de los principios de ética y ensucian y dañan a las instituciones...”3

• Reforma Constitucional de 2011

El 10 de junio del año 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reformaron, entre otros, el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, modificación es ampliamente conocida como “Reforma en materia de derechos humanos”.

Desde su entrada en vigor, en los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozan de los derechos humanos reconocidos en ella y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte (bloque de Constitucionalidad).

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia (control de convencionalidad).

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, como consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.

Queda prohibida toda discriminación que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.

Revisión constitucional

Es bien sabido que la norma Constitucional es la fuente dogmática por excelencia de todo sistema jurídico, en México esto no es la excepción, por ello es de enorme trascendencia que aquella contenga en todo momento las disposiciones jurídicas que la legitimen como Ley Suprema y por esta razón deben observarse dos criterios, el interno conforme al cual las disposiciones Constitucionales no pueden ser contradictorias entre sí y segundo, el exterior por medio del cual la norma originaria es acorde con las disposiciones a que está obligado el Estado mexicano como integrante de la comunidad internacional.

A partir de los antecedentes y el argumento contenido en el párrafo anterior, es posible afirmar que la estructura actual del segundo párrafo, de la fracción XIII del Apartado B, del artículo 123 Constitucional presenta la siguiente problemática:

1. Desconoce a los Agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, las entidades federativas y los Municipios como sujetos del derecho humano al debido proceso en la separación del cargo y/o remoción del servicio pues aún y cuando en la vía jurisdiccional el servidor público resultase víctima de una terminación injustificada esta no puede ser revertida generando así que cualquier error procesal sea inmodificable y consentido por la misma Constitución como mecanismo de prejuzgamiento en contra del servidor público que se trate, con efectos de sentencia firme y por lo tanto hace inútil que este impugne jurisdiccionalmente ya que la indemnización que obtuviese como “reparación del daño” no cambiaría en absoluto la afectación a su imagen pública, dignidad y continuidad laboral que serían un perjuicio de imposible reparación con las consabidas repercusiones en el ámbito social de quienes son “marcados” como servidores públicos ineficientes o corruptos pese a que hayan demostrado errores procesales, arbitrariedades e incluso persecuciones políticas como motivación a su separación del cargo o terminación del servicio.

No pasa desapercibido que pudiera considerarse esta medida como parte de las leyes propias a las que están sujetos los servidores públicos en comento sin embargo, cuando la terminación del servicio es resuelta jurisdiccionalmente como injustificada, no solo se afecta el régimen laboral de estas personas sino, además, en su calidad de personas se violenta el derecho al respeto de su honra y al reconocimiento de su dignidad que se reivindican parcialmente con la indemnización económica y principalmente con la reincorporación al servicio de quien fue injustamente separado de él y así dar cumplimiento al mandato Constitucional de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos y que en este apartado consisten en el debido proceso y el reconocimiento a la honra y dignidad humana .

2. En relación estrecha con las violaciones a derechos humanos señaladas, también está la vulneración al principio de presunción de inocencia ya que la separación del cargo o la terminación del servicio así determinadas en el procedimiento administrativo correspondiente son prueba preconstituida de responsabilidad o “culpabilidad” pues si bien puede demostrarse en juicio o medio de impugnación que esas resoluciones son contrarias a la verdad procesal y en consecuencia ilegales o viciadas, por sus efectos son materialmente inmodificables y por lo tanto el tratamiento de “corrupto, inconfiable, ineficaz, ineficiente e incluso de delincuente” permanece como el antecede directo de la suspensión o terminación del servicio de los servidores públicos.

3. Si las reglas Constitucionales, convencionales y de protección a los derechos humanos establecen que en todos los procesos administrativos o jurisdiccionales debe observarse el derecho al debido proceso ,4 la presunción de inocencia 5 y a un recurso sencillo, rápido y efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales6 reconocidos en el bloque de constitucionalidad y que modifiquen tales resoluciones contrarias a la Ley para el respeto a la honra y el reconocimiento de la dignidad de quien se ve afectado por ellas; con cualquier disposición o norma jurídica, incluso Constitucional como lo es en este asunto, que establezca restricciones a estos derechos o los haga nugatorios se está incorporando un régimen de excepción similar al seguido en materia de delincuencia organizada pero en contra de Ministerios Públicos, peritos y policías, lo que es además discriminatorio porque corresponde al Estado obligación de desarrollar procesos administrativos o jurisdiccionales apegados al principio de legalidad por el que sus instituciones sean quienes demuestren con procedimientos ágiles, efectivos, transparentes y técnicos, la responsabilidad de un imputado y no que de ellos se consienta deliberadamente una sanción injustificada evitando que quien ha sido exculpado pueda reincorporarse al servicio activo como ocurre con otros servidores públicos no vinculados a la seguridad pública o procuración de justicia ante la obtención de una sentencia favorable respecto a la responsabilidad de se les imputa.

4. Irresponsabilidad de los servidores públicos que instruyen el procedimiento administrativo sancionador porque saben en forma anticipada que aun y cuando su determinación de suspensión del cargo o remoción del servicio sea resuelta por una autoridad jurisdiccional como injustificada, eso no modificará en forma alguna la sanción impuesta, dicho de forma coloquial, si ya saben que su resolución será inmodificable sin importar que hayan violentado los derechos del servidor público sancionado, luego entonces no hay ninguna razón por la que estén obligados a respetar tales principios procesales, todo esto propiciado por la redacción actual de la norma Constitucional. En consecuencia de lo anterior, también puede decirse que los encargados de desahogar el procedimiento administrativo sancionador deben ser sujetos de responsabilidad administrativa cuando la autoridad jurisdiccional determine que la causa de injustificación de la suspensión o remoción sea la inobservancia de los principios del debido proceso y/o presunción de inocencia y que hasta ahora permanecen en la impunidad.

5. Menoscabo patrimonial del Estado en un doble aspecto, primero porque se invierten millones de pesos del presupuesto Federal y estatal en la preparación, capacitación y adiestramiento de Ministerios Públicos, peritos y policías que al ser removidos injustificadamente y sin la posibilidad de reincorporarse al servicio, los recursos que el Estado mexicano utilizó en ese servidor público no generan un beneficio para la sociedad y si por el contrario se transforma en una pérdida, segundo porque al pagar la indemnización señalada en la Constitución sin que existiere razón para suspender o remover al servidor público se transforma en una deuda indebida del Estado que es solventada con recursos de los contribuyentes.

Como ejemplo de la mala aplicación de la disposición Constitucional que se pretende modificar, en 2014 la Policía Federal pagó en indemnizaciones por remociones del servicio determinadas como injustificadas, la cantidad de 150 millones de pesos a 381 elementos de policía y de enero a octubre de 2015, 100 millones de pesos para 318 elementos de policía.7

Las cantidades señaladas representan una pérdida presupuestal en el doble aspecto comentado.

Por otra parte, el 10 de noviembre del año 2015 durante el 4 Foro Nacional “Sumemos Causas por la Seguridad, Ciudadanos+Policías”, el Comisionado Nacional de Seguridad, Renato Sales Heredia, mencionó que “Expulsamos a gente que tiene sobrepeso y no tiene control de estrés, y a quienes están vinculados con la delincuencia organizada, en lugar de atender a los que tienen sobrepeso y llevar a la cárcel a quienes se corrompen con el crimen”8 “... es urgente una reforma al artículo 123 de la Constitución, el cual pone a los policías en una grave situación de vulnerabilidad laboral , pues tienen menos derechos incluso que cualquier servidor público que si puede recuperar su trabajo si es despedido sin justificación. Se trata de que tengan los mismos derechos de otros empleados de la federación, de las entidades federativas, de los municipios (...) Cómo exigirle a la policía que respete derechos, que sea el escudo entre el delincuente y la víctima, si nosotros no respetamos sus derechos y si la propia Constitución los discrimina...”9

Señaló también que “...para ello es necesario comenzar por respetar los derechos de los policías. El artículo 123 de la Constitución es profundamente discriminatorio con policías, fiscales y peritos...Por lo anterior es necesario modificar este artículo...”10

En otro sentido debe decirse que los mecanismos de evaluación y control de confianza para Ministerios Públicos, peritos y policías han sido el foco de atención y de escrutinio social pero no debe perderse de vista que estos son generalmente requisitos de ingreso y/o permanencia en el servicio por lo que su no aprobación generan la suspensión del cargo de acuerdo al propio texto de del Apartado B fracción XIII del artículo 123 Constitucional pero existen muchas otras hipótesis que actualizan la segunda sanción contemplada por el artículo en cita, esto es, la remoción del servicio por responsabilidad administrativa y que no se desprende de “reprobar” las evaluaciones de control de confianza sino de una queja interpuesta por un particular o bien una denuncia realizada por el superior jerárquico del servidor público, estas causales sí están vinculadas con las funciones operativas de los servidores públicos por el inadecuado ejercicio de ellas o la ilegalidad en su actuar, ejemplo de ello son detenciones arbitrarias, uso excesivo de la fuerza, desapego a los protocolos y/o manuales de operación, todas ellas y otras, justificantes de la remoción del servicio cuando han sido debidamente acreditadas , no obstante, debido a la naturaleza de las funciones que desempeñan Ministerios Públicos, peritos y policías, es recurrente que las personas o los profesionistas del ejercicio jurídico establezcan como estrategia el iniciar este tipo de procedimientos administrativos en contra de los servidores públicos que intervienen en los casos concretos sin sustento probatorio alguno pero que sirven a mandos superiores para presionar o coaccionar Ministerios Públicos, peritos o policías bajo la amenaza de perder sus empleos o bien como herramienta de “limpieza” respecto de aquellos elementos que no le son afines a sus intereses.

Con los argumentos de hecho y jurídicos vertidos, ha quedado expuesto un problema Constitucional multifactorial, con antecedentes cimentados en la seguridad pública de los mexicanos y el ejercicio adecuado del servicio público en los ámbitos de procuración de justicia y policial; no obstante la respuesta jurídica aportada por el Legislador desde el año 1999 no dio los resultados esperados, no está apegada a las normas protectoras de derechos fundamentales de acuerdo al bloque de constitucionalidad y le está costando a los contribuyentes enormes cantidades de dinero que pudieron ocuparse en la materialización de los objetivos estratégicos en materia de seguridad y justicia pero que fueron utilizados en pagar indemnizaciones derivadas de sanciones injustificadas y sin consecuencias para quienes instruyeron e instruyen y determinan tales resoluciones sin el mínimo de cuidado procesal, sin el menor cuidado a la observancia de los principios de legalidad, honradez, eficacia y eficiencia al que también están obligados y que por sujetar al Estado a pagos indebidos debieran ser sujetos de sanciones idénticas a las que imponen bajo las circunstancias expuestas. En este escenario, se requiere que la actividad legislativa nuevamente intervenga a fin de mitigar los efectos negativos de la aplicación indiscriminada de una disposición Constitucional creada para beneficio de los habitantes del país y que se ha manifestado en irregularidades, abusos y arbitrariedades que no son compatibles con los objetivos que se persiguen en la “...actual estrategia de seguridad pública, basada en la focalización clara del problema de la violencia criminal y en la prevención del delito...”11 distinta de aquella que se concentraba en el ataque frontal y la confrontación armada.

III. Propuesta legislativa

No debe pensarse que la desproporción de una sanción es negar la necesidad de la misma, antes bien, cuando un servidor público traiciona la confianza ciudadana y en consecuencia la de su país, debe someterse a las consecuencias jurídicas de su actuar indebido, abusivo, omisivo o ilícito y son las Instituciones del Estado y los mecanismos jurídicos preexistentes quienes determinen la responsabilidad de aquel así como la naturaleza y grado de la pena.

No obstante, la legalidad de aquella depende de un desarrollo procesal apegado a los principios y valores Constitucionales que legitiman el derecho de punir del Estado mexicano y que en los años recientes mediante el principio de progresividad y el bloque de constitucionalidad han transitado a un modelo más amplio de protección a los de derechos humanos de los que no puede excluirse a los servidores públicos inmersos en la procuración de justicia y seguridad pública quienes por el ejercicio de sus funciones pueden ser “héroes o villanos” pero que en su condición de humanos es indebido implementarles un esquema sancionador de excepción que tolere resoluciones injustificadas y alejadas de la nueva realidad jurídico procesal que se impulsa en nuestro país, de ahí que la necesidad de la pena y su imposición sean la consecuencia de una verdad procesal a su vez derivada de etapas o actos transparentes, respetuosos del ejercicio de defensa adecuada y de la imputación sólida y acreditada con medios probatorios que tras ser controvertidos resultaron en una sola pieza de convicción suficiente para justificar la separación del cargo o la remoción del servicio de cualquier servidor público en los diferentes niveles y ámbitos de gobierno y que en caso contrario se permita al inocente seguir gozando de la seguridad, tranquilidad y estabilidad laboral cuya separación o remoción indebida pudo provenir de hechos, circunstancias o acusaciones reales pero no acreditadas con las reglas al efecto existentes y de eso, la responsabilidad debe ser asumida por quienes con displicencia, desconocimiento o complicidad desahogan procedimientos inadecuados que concluyen en resoluciones injustificadas; esto quiere decir que la presente Iniciativa no está en desacuerdo con la sanción e incluso con una de naturaleza ejemplar a quienes teniendo la obligación legal y Constitucional de proteger la integridad de las y los mexicanos, aprovechan su posición de garantes de la seguridad para obtener beneficios personales vinculando su trabajo con la actividad delincuencial, burlándose así de la confianza depositada en su integridad personal y de servidores públicos, en suma, traicionando al Estado mexicano, a sus instituciones y a su pueblo, pero tampoco se puede sostener que el principio de legalidad, debido proceso, presunción de inocencia y no discriminación son derechos fundamentales de excepción cuando se trata de sancionar Ministerios Públicos, peritos o policías pues esto contradice los esquemas contenidos en el “...programa Rector de Profesionalización que buscan fortalecer la formación inicial y continua para el desarrollo de las competencias, capacidades y habilidades de los integrantes de las instituciones de seguridad pública que incluyen la instalación del Consejo Académico del Centro Nacional de Formación de Mandos, como instancia rectora en los planes y programas de estudios destinados a la capacitación de mandos de las instituciones de seguridad pública...”12

La modificación Constitucional desarrollada en esta Iniciativa considera que el Plan Nacional de Desarrollo 2013 – 2018 incorpora objetivos transexenales para lograr un México en Paz existiendo entre ellos líneas de acción como:

• Consolidar los procesos de formación, capacitación, actualización, especialización y desarrollo de los agentes del Ministerio Público Federal, peritos profesionales y técnicos, policías federales.

• Rediseñar y actualizar los protocolos de actuación para el personal sustantivo.

• Capacitar a los operadores del Sistema de Justicia Penal en materia de derechos humanos.

• Implantar un Nuevo Modelo de Operación Institucional en seguridad pública y procuración de justicia, que genere mayor capacidad de probar los delitos.

• Rediseñar el servicio de carrera de los operadores del Sistema de Justicia Penal, promoviendo la ética y el profesionalismo de sus servidores públicos.

• Mejorar la calidad de la investigación de hechos delictivos para generar evidencias sólidas que, a su vez, cuenten con soporte científico y sustento legal.

• Desarrollar criterios de selección y evaluación del desempeño y competencias profesionales.

• Mejorar los procesos de vigilancia en relación con la actuación del personal.

• Transparentar la actuación ministerial ante la ciudadanía, y robustecer los mecanismos de vinculación de las instituciones del Sistema de Justicia Penal con los diversos sectores de la sociedad y los medios de comunicación.

Las líneas de acción enlistadas dan cuenta que para el Gobierno de México alcanzar mejores y mayores condiciones de seguridad para los habitantes del país es una prioridad que pasa por robustecer las capacidades institucionales de procuración de justicia y seguridad pública, no así de la aplicación de sanciones indiscriminadas y unilaterales de imposible modificación en sus efectos y que de continuar imponiéndose perjudicarían profundamente la materialización de los objetivos planteados y desperdiciarían los recursos invertidos en la profesionalización y capacitación de servidores públicos que estarían constantemente bajo la “amenaza” de perder sus empleos sin justificación alguna, es así que el texto actual del segundo párrafo, de la fracción XIII, del Apartado B, del artículo 123 Constitucional es incompatible con los avances alcanzados en la creación de un modelo de procuración de justicia y seguridad pública que disminuya los índices de delincuencia con base en el respeto a los derechos humanos, que responda a las exigencias del proceso penal acusatorio, que forme y profesionalice a los servidores públicos, que potencialice los recursos invertidos por el Gobierno de México en alcanzar esos objetivos y, que al mismo tiempo imponga sanciones proporcionales y con el rigor necesario para punir a quienes con su conducta demeriten la confianza de los mexicanos y traicionen los principios y valores Constitucionales que nos han jurado proteger.

Por otra parte, que le den a esos mismos servidores públicos la certeza jurídica de que sus derechos fundamentales no serán vulnerados y que ante la existencia de sanciones injustificadas en su contra, así resueltas por la autoridad competente, les permitan regresar al ejercicio pleno de sus atribuciones y funciones para el bienestar de los mexicanos y el único ordenamiento jurídico capaz de garantizar lo anterior, es la Constitución General de la República que “es el compendio de nuestra historia y la pauta de nuestro futuro” (Adolfo López Mateos)

Por los razonamientos y argumentos vertidos en esta Iniciativa, considero existe viabilidad material, jurídica y Constitucional en su contenido y, consecuentemente, someto al conocimiento, análisis, valoración y dictamen correspondiente, el siguiente proyecto de

Decreto

Único. Se reforma el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, para quedar de la siguiente manera:

Artículo 123. (...)

(...)

A. (...)

B. (...)

I. a XII. (...)

XIII. (...)

Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, y serán removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. La remoción y sus efectos subsistirán hasta en tanto la autoridad jurisdiccional resuelva el juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. Si la remoción resultare injustificada, el Estado deberá proceder a la reincorporación al servicio y estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho. En caso contrario, la remoción será permanente y surtirá sus efectos en los tres niveles de gobierno con independencia de aquel en que se haya determinado.

(...)

(...)

XIII. Bis a XV. (...)

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Se derogan las disposiciones que se opongan al presente decreto.

Notas

1 Gaceta Parlamentaria, año I, número 149, martes 3 de noviembre de 1998.

2 Ídem

3 Reforma constitucional en materia de justicia penal y seguridad pública (proceso legislativo) (18 de junio de 2008), Cuaderno de apoyo, Secretaría de Servicios Parlamentarios, Centro de Documentación, Información y Análisis, Dirección de Bibliotecas y de los Sistemas de Información, LX Legislatura Cámara de Diputados, SAD-07-08, Junio 2008, pág. 40.

4 Época: Décima Época, Registro: 2008560, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 15, Febrero de 2015, Tomo III, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: I.1o.A. J/4 (10a.), Página: 2168. Acuerdo de inicio del procedimiento de separación de la Policía Federal. Para respetar los derechos de audiencia y debido proceso debe hacerse constar en ese documento, cuáles son los hechos o conductas que dan origen al procedimiento, esto es, los exámenes de control de confianza no aprobados. De la interpretación sistemática de los artículos 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 31 de la Ley de la Policía Federal; 125, 142 y 143 del Manual del Consejo Federal de Desarrollo Policial de la Policía Federal, se advierte que para respetar los derechos de audiencia y debido proceso no basta que, formalmente, el ordenamiento objetivo establezca un plazo para que el interesado plantee su defensa; que contenga la posibilidad de ofrecer y desahogar medios de convicción, o bien, que en el propio acto de inicio se le autorice a consultar el expediente administrativo respectivo, sino que es necesario que en el acto que se notifica, es decir, en el acuerdo de inicio del procedimiento, se den a conocer y se precisen los hechos o conductas infractoras que se atribuyan, a fin de que el gobernado esté en posibilidad de realizar una adecuada y oportuna defensa de sus intereses. Por tanto, en los casos en que el procedimiento administrativo de separación se instruya con motivo de la no aprobación de los exámenes de control de confianza, es necesario que la autoridad informe con toda precisión los hechos o conductas que den origen a tal procedimiento, esto es, los exámenes que no aprobó, sin que baste que informe que el servidor público resultó no apto en el proceso de evaluación.

5 Época: Décima Época, Registro: 2006590, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 7, Junio de 2014, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Tesis: P./J. 43/2014 (10a.), Página: 41. Presunción de inocencia. Este principio es aplicable al procedimiento administrativo sancionador, con matices o modulaciones. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis aislada P. XXXV/2002, sostuvo que, de la interpretación armónica y sistemática de los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 19, párrafo primero, 21, párrafo primero y 102, apartado A, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en su texto anterior a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008), deriva implícitamente el principio de presunción de inocencia; el cual se contiene de modo expreso en los diversos artículos 8, numeral 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14, numeral 2, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; de ahí que, al ser acordes dichos preceptos -porque tienden a especificar y a hacer efectiva la presunción de inocencia-, deben interpretarse de modo sistemático, a fin de hacer valer para los gobernados la interpretación más favorable que permita una mejor impartición de justicia de conformidad con el numeral 1o. constitucional. Ahora bien, uno de los principios rectores del derecho, que debe ser aplicable en todos los procedimientos de cuyo resultado pudiera derivar alguna pena o sanción como resultado de la facultad punitiva del Estado, es el de presunción de inocencia como derecho fundamental de toda persona, aplicable y reconocible a quienes pudiesen estar sometidos a un procedimiento administrativo sancionador y, en consecuencia, soportar el poder correctivo del Estado, a través de autoridad competente. En ese sentido, el principio de presunción de inocencia es aplicable al procedimiento administrativo sancionador -con matices o modulaciones, según el caso- debido a su naturaleza gravosa, por la calidad de inocente de la persona que debe reconocérsele en todo procedimiento de cuyo resultado pudiera surgir una pena o sanción cuya consecuencia procesal, entre otras, es desplazar la carga de la prueba a la autoridad, en atención al derecho al debido proceso.

6 Artículo 25. 1 de la Convención Americana de Derechos Humanos “Pacto de San José de Costa Rica”, Clase de Instrumento: Tratado internacional Adopción: 22 de noviembre de 1969 Fecha de entrada en vigor internacional: 18 de julio de 1978 Vinculación de México: 24 de marzo de 1981 (Adhesión) Fecha de entrada en vigor para México: 24 de marzo de 1981 DOF: 7 de mayo de 1981.

7 Artículo “PF corre policías hasta por tener fea letra; gasta más de 250 mdp en indemnizaciones desde 2014” Portal de internet Animal Político. www.animalpolitico.com/2015/12/pf-corre-policias-hasta-por-tener-fea-le tra-le-cuesta-mas-de-250-mdp-en-indemnizaciones-desde-2014/ Publicado el 3 de diciembre de 2015.

8 Artículo “Propone Renato Sales replantear exámenes de policías. Portal de internet del periódico El Universal” www.eluniversal.com.mx/articulo/nacion/seguridad/2015/11/10/propone-ren ato-sales-replantear-examenes-de-policias. Publicado el 10/11/2015

9 Artículo “PF corre policías hasta por tener fea letra; gasta más de 250 mdp en indemnizaciones desde 2014” Portal de internet Animal Político. www.animalpolitico.com/2015/12/pf-corre-policias-hasta-por-tener-fea-le tra-le-cuesta-mas-de-250-mdp-en-indemnizaciones-desde-2014/ Publicado el 3 de diciembre de 2015.

10 Versión estenográfica de la clausura del Cuarto Foro Sumemos Causas por la Seguridad de Ciudadanos+Policías, celebrado en el Alcázar del Castillo de Chapultepec. Portal electrónico de internet de la Coordinación de Comunicación Social del Senado de la República. comunicación.senado.gob.mx/index.php/información/versiones/24515-2015-1 1-11-01-07-29.html

11 Programa Sectorial de Gobernación 2013-2018, Diario Oficial de la Federación, diciembre 12 de 2013, página 55.

12 Programa Nacional de Seguridad Pública 2014-2018, Diario Oficial de la Federación 30 de abril de 2014, página 20.

Presentada en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 29 de marzo de 2016.

Diputada María Gloria Hernández Madrid (rúbrica)

Que reforma los artículos 73, 88 y 108 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, a cargo de la diputada María Bárbara Botello Santibáñez, del Grupo Parlamentario del PRI

La suscrita, diputada María Bárbara Botello Santibáñez, integrante del Grupo Parlamentario del PRI a la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en la fracción I del numeral 1 del artículo 6; numeral 1 del artículo 77 y el 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta asamblea, iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Las evaluaciones de control de confianza están previstas en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, las cuales se realizan para comprobar que los elementos de las instituciones policiales cumplen con los perfiles de personalidad, éticos, socioeconómicos y médicos. Estas evaluaciones tienen por objeto reconocer habilidades, destrezas, actitudes y conocimientos generales y específicos para desempeñar determinadas funciones, así como identificar los factores de riesgo que interfieran, repercutan o pongan en peligro el desempeño de las funciones policiales.

Estas pruebas de control de confianza funcionan bajo dos supuestos. El primero, es con respecto a los elementos de nuevo ingreso, los cuales para ser integrantes de las corporaciones policiales, deben acreditar los exámenes de control de confianza. El segundo supuesto, aplica para los elementos que se encuentran en activo y que deben acreditar para permanecer en las instituciones policiales.

Las evaluaciones de control de confianza no deben estar concebidas como un fin, sino como un instrumento para acreditar que quienes se someten a estas evaluaciones, poseen cualidades necesarias para ingresar o permanecer en las instituciones policiales. A este respecto, la tesis jurisprudencial P./J.12/2012 (10 A.) precisa que las “evaluaciones de control de confianza, son medios y no fines en sí mismos, y que su constitucionalidad depende de la validez del requisito legal que pretende medir”.

Sin duda alguna, las evaluaciones de control de confianza, como requisito de permanencia, fortalece los niveles de confiabilidad y eficiencia de los miembros de las corporaciones policiales y de seguridad pública, sin embargo existen casos en que hay elementos con buenos historiales, sin antecedentes disciplinarios y sin sanciones por las instancias conducentes, que no aprueban las evaluaciones de control de confianza, generando incertidumbre del motivo de sus resultados.

La presente iniciativa tiene como propósito establecer que las evaluaciones de control de confianza podrán realizarse una segunda ocasión a los elementos policiales que no acrediten la primera evaluación para su permanencia, en los casos en que no exista antecedentes de indisciplina y sanciones, y no repercuta o ponga en peligro el desempeño de las funciones policiales.

Realizar una segunda evaluación, fortalecerá el propósito que tienen las evaluaciones de control de confianza que son un medio de confiablidad y eficiencia en los elementos que pertenecen a las corporaciones de seguridad pública, y no un mecanismo de separación de algunos buenos elementos, que en su caso, han acreditado otros exámenes, tienen antecedentes limpios y muchos de ellos con una experiencia probada en la seguridad.

Por lo anteriormente expuesto, someto a la consideración de esta honorable asamblea, la siguiente Iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General del Sistema Nacional De Seguridad Pública

Artículo Único. Se reforma el segundo párrafo del artículo 73 y la fracción VI del Apartado B del artículo 88, y se adiciona un segundo párrafo al artículo 108 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, para quedar de la siguiente manera:

Artículo 73. ...

Todos los servidores públicos de las Instituciones Policiales en los tres órdenes de gobierno que no pertenezcan a la Carrera Policial, se considerarán trabajadores de confianza. Los efectos de su nombramiento se podrán dar por terminados en cualquier momento, de conformidad con las disposiciones aplicables, y en caso de que no acrediten la segunda evaluación de control de confianza, de conformidad con el artículo 108 de esta Ley.

Artículo 88. La permanencia es el resultado del cumplimiento constante de los requisitos establecidos en la presente Ley para continuar en el servicio activo de las Instituciones Policiales. Son requisitos de ingreso y permanencia en las Instituciones Policiales, los siguientes:

A.

I. al XIII. ...

B. De permanencia:

I. al V. ...

VI. Aprobar los procesos de evaluación de control de confianza; conforme lo dispuesto en el artículo 108 de esta Ley.

VII. al XV. ...

Artículo 108. ...

I. al XV. ...

...

Las evaluaciones de control de confianza podrán realizarse una segunda ocasión a los elementos policiales que no hayan acreditado la primera evaluación para su permanencia, siempre que se desprenda que no tienen antecedentes de indisciplina, ni hayan sido sancionados y no repercuta o ponga en peligro el desempeño de las funciones policiales.

Transitorio

Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 5 días del mes de abril de 2016.

Diputada María Bárbara Botello Santibáñez (rúbrica)

Que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley para regular las Sociedades de Información Crediticia, a cargo del diputado Alfredo Bejos Nicolás, del Grupo Parlamentario del PRI

El que suscribe, diputado Alfredo Bejos Nicolás, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo establecido en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en el numeral 1 del artículo 6, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta Cámara de Diputados, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto, por el que se reforman los párrafos primero, segundo y tercero del artículo 23, se deroga el artículo 23 Bis y se deroga la fracción I del artículo 24 de la Ley para Regular las Sociedades de Información Crediticia, en materia de impulso al crédito.

I. Planteamiento del problema que la iniciativa pretende resolver

En el ámbito internacional se han producido importantes documentos que hacen referencia a lo que comúnmente se conoce como “buró de crédito”. Uno de estos documentos es el estudio denominado Guía informativa sobre sistemas de información crediticia , elaborado por la Corporación Financiera Internacional, parte del Grupo del Banco Mundial, en el cual señalan que:

“... La experiencia de la IFC en mercados emergentes indica que el conocimiento global acerca de este tipo de organismos está fragmentado, algo similar a lo que ocurre con el entorno de intercambio de información crediticia en la mayoría de los países de mercados emergentes. Por lo tanto, el objetivo de esta guía es divulgar las prácticas óptimas para el desarrollo de sistemas de información crediticia y profundizar así la contribución al desarrollo de estos organismos en los mercados emergentes.”1

El mismo estudio resalta que, los sistemas de información crediticia son una parte esencial de la infraestructura financiera que permite el acceso al financiamiento y el desarrollo del sector financiero fomenta el poder productivo de las empresas.2

En éste tenor, deseo enfatizar que el estudio en comento, señala también aspectos muy importantes de lo que representa el acercamiento al crédito, ya que por ejemplo, el acceso al ahorro y al crédito en zonas rurales permite que los agricultores suavicen su consumo y, a menudo, que sobrevivan a los riesgos impredecibles que representan las sequías y otros desastres naturales o la obtención de un préstamo para financiar la educación de los hijos permite que las familias mejoren la vida de los niños y reduce la necesidad de someterlos a los daños del trabajo infantil... Lo anterior lo cito, con la finalidad de documentar sólo algunos de los beneficios tangibles que tiene el poder acceder a un crédito.3

Sin embargo, el término4 a que están obligadas las Sociedades a conservar los historiales crediticios por los Usuarios5 en nuestro país, ha frenado el acceso a los préstamos, ya que las bases de datos de los Burós de Crédito (conjunto de registros de información, propiedad de los otorgantes de crédito, en la cual se archiva el comportamiento crediticio de los consumidores), son conservadas durante al menos 6 años para cualquier persona física o moral.6

Por lo cual, propongo establecer el término a que estarán sujetas las Sociedades para conservar dichos historiales, de acuerdo a estudios a nivel internacional.

II. Argumentos que la sustenten.

De acuerdo con al multicitado estudio, los primeros bureaus de crédito se remontan a principios del siglo XIX, en Londres. Por otra parte, los modernos bureaus de crédito son el resultado de una rápida evolución que comenzó en los años cincuenta, motivada por los adelantos tecnológicos y la expansión del crédito.7

El estudio establece puntualmente que:

“La legislación estipula un período específico en el que debe almacenarse la información. Si bien la información histórica permite que los prestamistas evalúen la calidad de la solvencia de un prestatario a lo largo de un lapso de tiempo, la legislación debe especificar una fecha límite para el almacenamiento de información, tras la cual los datos se borran a fin de otorgarle al prestatario la posibilidad de empezar de cero. La información del historial de pagos suele guardarse durante un mínimo de cinco años. La información sobre incumplimientos, en lugar de borrarse una vez que se reembolsaron los préstamos, debe guardarse con el resto del archivo del prestatario durante el período estipulado. Los registros públicos relacionados con quiebras suelen guardarse durante siete años o más. De acuerdo con una encuesta del Banco Mundial, de 78 bureaus de crédito privados, 57 conservaban la información histórica durante más de cinco años, y 34 la conservaban entre cinco y siete años”.8

En virtud de que en nuestro país, dicha información es conservada para personas morales durante al menos setenta y dos meses, trae, entre otras consecuencias, que la banca nacional niegue apoyo a las Pymes.

Lo anterior, sin duda es un freno a la economía, al detener con estas disposiciones importantes proyectos productivos, con fundamento en el artículo 23 Bis y la fracción I del artículo 24 de la Ley para Regular las Sociedades de Información Crediticia, que permite el primero de ellos a las Sociedades, conservar información una vez vencidos el plazos de 72 meses a que se refiere dicho artículo, a fin de asegurarse de que la información que reciban de sus usuarios con posterioridad a tales plazos, no esté relacionada con aquella que debió haber sido eliminada; y el segundo, es decir, el 24 en su fracción I al permitir conservar información una vez vencidos el plazos de 72 meses, en tratándose de uno o más créditos cuyo monto adeudado al momento de la falta de pago de alguna cantidad adeudada a un acreedor, sea igual o mayor que el equivalente a cuatrocientas mil udis, independientemente de la moneda en que estén denominados.

De acuerdo a Proméxico, que es el organismo del gobierno federal encargado de coordinar las estrategias dirigidas al fortalecimiento de la participación de México en la economía internacional, apoyando el proceso exportador de empresas establecidas en nuestro país y coordinando acciones encaminadas a la atracción de inversión extranjera:9

“Las micro, pequeñas y medianas empresas (Pymes), constituyen la columna vertebral de la economía nacional por los acuerdos comerciales que ha tenido México en los últimos años y asimismo por su alto impacto en la generación de empleos y en la producción nacional. De acuerdo con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, en México existen aproximadamente 4 millones 15 mil unidades empresariales, de las cuales 99.8% son Pymes que generan 52% del Producto Interno Bruto (PIB) y 72% del empleo en el país”.10

“Para México las Pymes, son un eslabón fundamental, indispensable para el crecimiento de México. Contamos con una importante base de Micro, Pequeñas y Medianas empresas, claramente más sólida que muchos otros países del mundo, debemos aprovecharla para hacer de eso una fortaleza que haga competitivo al país, que se convierta en una ventaja real para atraer nuevas inversiones y fortalecer la presencia de productos mexicanos tanto dentro como fuera de nuestra nación.”11

Siguiendo las ideas expuestas, y como las Pymes son indiscutiblemente un eslabón fundamental para el crecimiento de nuestro país, es una preocupación apremiante para el que suscribe, que las Sociedades estén obligadas a conservar únicamente los historiales crediticios que les sean proporcionados por los Usuarios, durante cinco años para personas físicas y siete años para las personas morales; quedando mi propuesta de la siguiente forma:

Con la presenta iniciativa, se pretende beneficiar tanto a las personas físicas y morales, ya que coincidiendo ampliamente con lo que señala el Banco de México:

“El crédito sirve para que las personas físicas obtengan recursos (dinero) con los cuales adquirir (comprar) bienes para el consumo personal o familiar. Por ejemplo, la adquisición de un automóvil, una casa, un refrigerador, etc. Si no tuvieran acceso al crédito, las personas tendrían que ahorrar por largos periodos de tiempo para obtener los recursos suficientes con los cuales comprar esos bienes. El crédito, por lo tanto, permite la adquisición de bienes y de esa manera, las personas y sus familias pueden elevar el nivel de bienestar y calidad de vida. Por su parte, las empresas, al obtener créditos, pueden realizar proyectos de inversión y aumentar su producción para incrementar sus ventas. Lo que a su vez promueve el crecimiento económico y la generación de empleos.”

III. Fundamento legal

A esta iniciativa les son aplicables diversas disposiciones contenidas en los marcos jurídicos siguientes:

A) La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y

b) La Ley para Regular las Sociedades de Información Crediticia.

IV. Denominación del proyecto de ley o decreto

Iniciativa con proyecto de decreto, por el que se reforman los párrafos primero, segundo y tercero del artículo 23, se deroga el artículo 23 Bis y se deroga la fracción I del artículo 24 de la Ley para Regular las Sociedades de Información Crediticia.

V. Ordenamientos a modificar

Ley para Regular las Sociedades de Información Crediticia.

VI. Texto normativo propuesto

Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en las disposiciones invocadas en el proemio, presento ante esta Soberanía la siguiente Iniciativa con Proyecto de Decreto, para quedar como sigue:

Artículo 23. Las Sociedades están obligadas a conservar los historiales crediticios que les sean proporcionados por los Usuarios, correspondientes a una persona física, únicamente durante un plazo de sesenta meses y las personas morales por un plazo no mayor a ochenta y cuatro meses.

Las sociedades deberán eliminar del historial crediticio del Cliente aquella información que refleje el cumplimiento de cualquier obligación, después de sesenta meses para una persona física y para las morales por un plazo no mayor a ochenta y cuatro meses de haberse incorporado tal cumplimiento en dicho historial.

En caso de información que refleje el incumplimiento ininterrumpido de cualquier obligación exigible así como las claves de prevención que les correspondan, las Sociedades deberán eliminarlas del historial crediticio del Cliente correspondiente, después de sesenta meses para una persona física y para las morales por un plazo no mayor a ochenta y cuatro meses de haberse incorporado el incumplimiento por primera vez en dicho historial.

...

...

...

...

...

...

...

...

...

Artículo 23 Bis. (Se deroga).

Artículo 24. La eliminación del historial crediticio prevista en el artículo anterior no será aplicable en los supuestos siguientes:

I. (Se deroga).

II...

Artículo Transitorio

Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Las Sociedades tendrán un plazo de seis meses, a partir de la entrada en vigor del presente decreto para ajustar sus sistemas y estructuras a lo previsto en el mismo.

Notas

1 Sistemas de información crediticia Guía informativa, fue elaborada por un equipo liderado por Nataliya Mylenko, que incluyó a los miembros del equipo del Programa Global de Sistemas de Información Crediticia de la IFC: Tony Lythgoe, Oscar Madeddu, Colin Raymond, Shalini Sankaranarayan, Peter Sheerin y Stefano Stoppani, Estados Unidos de América, septiembre de 2006, http://www.ifc.org/wps/wcm/connect/8786320049586044a262b719583b6d16/FI- CB-KnowledgeGuide-S.pdf?MOD=AJPERES.

2 Ibídem, p. 1.

3 Ídem.

4 Para la doctrina el término es el momento en que ha de cumplirse o extinguirse una obligación y el plazo es el lapso en el cual puede realizarse; en otras palabras, el término es el fin del plazo, fuente: Diccionario Jurídico Mexicano, México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2009, p. 2882.

5 De acuerdo al artículo 2º de la Ley para Regular las Sociedades de Información Crediticia son las Entidades Financieras, las Empresas Comerciales y las Somofes, ENR, que proporcionen información o realicen consultas a la sociedad.

6 De conformidad con los artículos 23 y 24 de la Ley para Regular las Sociedades de Información Crediticia.

7 Ibídem, p. 2.

8 Ibídem, p. 57.

9 https://www.promexico.gob.mx/es/mx/home

10 Ídem.

11 Ídem.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a los 29 días del mes de Marzo de 2016.

Diputado Alfredo Bejos Nicolás (rúbrica)

Que reforma los artículos 2o., 4o. y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada Edith Yolanda López Velasco, del Grupo Parlamentario del PRI

La que suscribe, diputada Edith Yolanda López Velasco, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, presenta iniciativa en ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 6, numeral 1, fracción I; 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete para efectos de su discusión y aprobación, en su caso, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 2, 4 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por lo anterior y a efecto de reunir los elementos exigidos por el numeral 1 del artículo 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados de este honorable Congreso de la Unión, la iniciativa se presenta en los siguientes términos

I. Exposición de Motivos

Con motivo del Día Internacional por la Eliminación de la Discriminación Racial, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) ha declarado que los estados deben integrar dentro de sus esferas prioritarias el reconocimiento de los pueblos y comunidades afrodescendientes, a fin de que se les garantice justicia y desarrollo igualitario.

Por ello, México se encuentra obligado al reconocimiento constitucional de estos pueblos, tomando como base el derecho a la autoidentificación, y definir su personalidad jurídica colectiva, además de adoptar medidas que eliminen la discriminación racial de la que son objeto.

La presente iniciativa propone reformas constitucionales que reconocen plenamente la identidad y los derechos fundamentales de los pueblos y comunidades afrodescendientes, su composición pluricultural, multiétnica y multilingüe, y en donde el estado se compromete a que sean respetados sin discriminación alguna, que tengan acceso a todos los servicios sociales, de salud física y mental, respetando su diversidad cultural, garantizando la protección integral, así como el ejercicio y acceso pleno a los derechos a la vida, alimentación, integridad física y emocional, desarrollo integral, educación comunitaria, indígena e intercultural y a la participación en todos los ámbitos, con perspectiva de género y trato igualitario, ejercer su medicina tradicional incluidas conservación de plantas medicinales, reconocer y proteger la propiedad intelectual colectiva respecto de su patrimonio cultural y tradiciones; varias instituciones de derechos humanos nacionales e internacionales, asociaciones civiles, habitantes de los pueblos y comunidades de afrodescendientes, representantes de elección popular, se manifestaron y reconocieron lo necesario y urgente de una reforma constitucional para reconocer los derechos fundamentales de los pueblos y comunidades afrodescendientes, sabemos que existen iniciativas presentadas en torno a este tema sin embargo, considero necesario que debemos impulsar y abonar al tema a fin de que estas reformas se materialicen y sean ya, una realidad en nuestro país.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha instado a los “Estados a adoptar medidas especiales de acción afirmativa y políticas estatales integrales con el fin de erradicar la discriminación racial estructural. En este sentido, urge a los estados a atender de forma particular la situación de los hombres y mujeres afrodescendientes, dada la discriminación múltiple que han sufrido de forma histórica en razón de su sexo, raza y otros factores, la desigualdad estructural que enfrentan debido a la persistencia de normas y prácticas institucionales que impiden el ejercicio pleno de sus derechos económicos, sociales y culturales básicos, es la población más afectada por la pobreza en la mayoría de países de la región, la precariedad en los indicadores relativos a condiciones básicas de vida digna, como mayores tasas de mortalidad infantil, menor esperanza de vida, bajo nivel de ingresos y nivel ocupacional en comparación con el resto de la población revela una situación de discriminación sistemática”.

De igual manera, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) advirtió que la falta de reconocimiento constitucional a los derechos de las personas afrodescendientes en nuestro país, demanda atención urgente, ya que la exclusión y la invisibilidad también son muestras de discriminación, que precisamente en donde se concentra la mayor parte de pueblos y comunidades afrodescendientes son en los estados de Oaxaca, Veracruz, Chiapas, Guerrero, Tabasco, Quintana Roo y Campeche.

Cabe señalar que la reforma es de tal importancia ya que según datos de la encuesta intercensal del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) de 2015, hay un millón 381 mil 853 personas afrodescendientes en nuestro país, lo que representa 1.2 por ciento de la población nacional. Son 676 mil 924 hombres y 704 mil 929 mujeres. La mayor parte de esta población se encuentra en Guerrero, Oaxaca y Veracruz, su promedio de escolaridad es de 8.9 años, es decir cuentan con la secundaria prácticamente terminada, 82.1 por ciento está afiliado a algún servicio de salud y 53 por ciento de personas afrodescendientes de 12 años y más participan en actividades económicas.

Además cabe señalar que nuestra propia Carta Magna plasmó en su fracción segunda del artículo primero de la Constitución Política, que “queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.”1 . Lo primero que de esta norma se desprende es que no se refiere sólo a indígenas, sino a cualquier persona que se encuentre en el territorio mexicano, es decir, que debe incluirse también a los pueblos y comunidades afrodescendientes. Por ello, las conductas presumiblemente discriminatorias son consideradas prohibidas ya que atentan contra la dignidad humana, anulan y menoscaban los derechos y libertades de las personas.

En este sentido conviene recordar que la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, en su artículo primero expresa que por “discriminación racial” debe entenderse “toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o étnico, que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades, en las esferas política, económica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública”2.

Ante tales argumentos es necesario no seguir realizando conductas discriminatorias en contra de los pueblos y comunidades afrodescendientes, como lo prohíbe nuestra Carta Magna en sus artículos 1 y 2, en donde también señala claramente que los sujetos titulares de derechos no sólo son los pueblos indígenas sino también las comunidades en que se organizan, los individuos que las integran y aún cualquier comunidad que se asemeje a ella, interpretando que también se deben de incluir a los pueblos y comunidades afrodescendientes.

También es necesario reconocer que estos pueblos tuvieron una destacada participación en la historia de México, ya que desde la Conquista hasta nuestros días han estado presentes en distintos campos como la cultura, docencia, música y gastronomía, e incluso contribuyeron de forma destacada durante la lucha de Independencia.

Finalmente es una deuda que tiene el Estado mexicano de reconocer constitucionalmente su identidad y derechos fundamentales de los pueblos y comunidades afrodescendientes en los estados de Oaxaca, Veracruz, Chiapas, Guerrero, Tabasco, Quintana Roo y Campeche; visibilizar a este sector para incluirlo en las políticas públicas, ya que si bien estados como Oaxaca y Guerrero, han hecho lo propio reconociendo en sus constituciones locales estos derechos humanos, es necesario y urgente que nuestro máximo ordenamiento legal como es la Constitución federal establezca tal reconocimiento.

III. Fundamento legal de la iniciativa

Esta iniciativa se presenta en ejercicio de las facultades que tiene la suscrita en su calidad de diputada de la LXIII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, y que le confieren los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el 6o., numeral 1, fracción I; 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados.

IV. Denominación del proyecto de reforma

Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 2, 4 y 115, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

V. Texto normativo propuesto

Artículo Único. Se reforman los artículos 2, 4 y 115, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Para quedar como sigue:

Artículo 2o. La nación mexicana es única e indivisible.

La nación tiene una composición pluricultural, multiétnica y multilingüe, sustentada originalmente en sus pueblos indígenas y afrodescendientes, que son aquéllos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.

La conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quiénes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas.

Son comunidades integrantes de un pueblo indígena, aquellas que formen una unidad social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.

La conciencia de su identidad afrodescendiente, cualquiera que sea la denominación regional que se autodesignen, es aquel que reconoce su ascendencia de poblaciones de origen africano que se asentaron en el territorio mexicano desde la época de la colonia o que llegaron con posterioridad, y que han desarrollado formas propias de organización social, económica, política y cultural, que posee aspiraciones comunes y afirma libremente su existencia como pueblo culturalmente diferenciado, como sujetos de derechos colectivos propios.

El derecho de los pueblos indígenas y afrodescendientes a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional. El reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas, así como de las comunidades y pueblos afrodescendientes, s e hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico.

A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas y afrodescendientes a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:

I. ...

II. ...

III. ...

IV. Preservar su identidad, tradiciones, valores, principios, costumbres y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que constituyan su cultura e identidad, así como mantener, recuperar y fortalecer su patrimonio cultural, material e inmaterial.

V. ...

VI. ...

VII. Elegir, en los municipios con población indígena y afrodescendientes, representantes ante los ayuntamientos.

Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos en los municipios, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas.

VIII. ...

IX. Participar e implementar modelos educativos comunitarios, interculturales y lingüísticos, en coordinación con las instituciones correspondientes.

X. Mantener y ejercer su medicina tradicional a través de sus instituciones incluidas la conservación de plantas medicinales.

Las constituciones y leyes de las entidades federativas establecerán las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad, así como las normas para el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés público.

B. La federación, las entidades federativas y los municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y afrosdescendientes, y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígena y afrodescendientes y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.

Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes , dichas autoridades, tienen la obligación de:

I. ...

II. ...

III. Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliación de la cobertura del sistema nacional, fortaleciendo, promocionando y aprovechando debidamente la medicina tradicional y el establecimiento de un sistema de atención médica intercultural , así como apoyar la nutrición de los indígenas mediante programas de alimentación, en especial para la población infantil.

IV. ...

V. ...

VI. Extender la red de comunicaciones que permita la integración de las comunidades, mediante la construcción y ampliación de vías de comunicación y telecomunicación. Establecer condiciones para que los pueblos y las comunidades indígenas puedan adquirir, operar y administrar medios de comunicación, en los términos que las leyes de la materia determinen, promoviendo respeto y conocimiento de la diversidad cultural y lingüística.

VII. ...

VIII. Establecer políticas, programas y proyectos que garanticen sus derechos económicos, sociales y culturales, para proteger a los migrantes de los pueblos indígenas, tanto en el territorio nacional como en el extranjero, mediante acciones para garantizar los derechos laborales de los jornaleros agrícolas; mejorar las condiciones de salud de las mujeres; apoyar con programas especiales de educación y nutrición a niños y jóvenes de familias migrantes; velar por el respeto de sus derechos humanos y promover la difusión de sus culturas.

IX. Consultar a los pueblos indígenas y a los pueblos y comunidades afrodescendientes , en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los planes de las entidades federativas, de los municipios y, cuando proceda, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen.

X. Reconocer y proteger la propiedad intelectual colectiva respecto de su patrimonio cultural y tradiciones.

XI. Impulsar sistemas agrícolas tradicionales con pertinencia cultural y sostenibilidad ambiental.

Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones señaladas en este apartado, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, las legislaturas de las entidades federativas y los ayuntamientos, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán las partidas específicas destinadas al cumplimiento de estas obligaciones en los presupuestos de egresos que aprueben, así como las formas y procedimientos para que las comunidades participen en el ejercicio y vigilancia de las mismas.

Sin perjuicio de los derechos aquí establecidos a favor de los indígenas y afrodescendientes , sus comunidades y pueblos, toda comunidad equiparable a aquéllos tendrá en lo conducente los mismos derechos tal y como lo establezca la ley.

Artículo 4. ...

Toda persona tiene derecho al acceso a las culturas y al disfrute de los bienes y servicios que presta el estado en la materia, así como el ejercicio de sus derechos culturales. El estado promoverá los medios para la difusión y desarrollo de la cultura, atendiendo la diversidad cultural de los pueblos indígenas y afrodescendientes , en todas sus manifestaciones y expresiones con pleno respeto a la libertad creativa. La ley establecerá los mecanismos para el acceso y participación a cualquier manifestación cultural de los pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes.

Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes:

I. ...

II. ...

III. ...

Los pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley, a fin de que se respeten sus formas propias de organización social, económica, política y cultural, que garantice el ejercicio pleno de sus derechos colectivos.

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Quedan derogadas todas las disposiciones que se opongan a lo señalado en el presente decreto.

Tercero. El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, contarán con un plazo de seis meses a partir de la entrada en vigor de este decreto para, en el ámbito de sus respectivas competencias, efectúen las adecuaciones secundarias correspondientes.

Notas

1 Artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

2 Aprobada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, mediante resolución 2106 (XX), el 21 de diciembre de 1965. Aprobada por el Senado de la República el 6 de diciembre de 1973. Ratificada por México el 20 de febrero de 1975. Diario Oficial de la Federación, 13 de junio de 1975.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 5 de abril de 2016.

Diputada Edith Yolanda López Velasco (rúbrica)

Que adiciona el artículo 321 Ter a la Ley General de Salud, a cargo de los diputados Martha Sofía Tamayo Morales y César Octavio Camacho Quiroz, del Grupo Parlamentario del PRI

Los suscritos, Martha Sofía Tamayo Morales y César Octavio Camacho Quiroz, diputados en la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión e integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por la que se adiciona el artículo 321 Ter a la Ley General de Salud en Materia de Donación de Órganos, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

El trasplante de órganos humanos empezó con una serie de estudios experimentales a comienzos del siglo XX, Alexis Carrel, médico de origen francés, fue uno de los precursores en esta materia y en 1912 recibió el Premio Nobel por sus destacados adelantos clínicos y científicos registrados en ese campo, sin embargo, el trasplante quirúrgico de órganos humanos de donantes fallecidos o vivos a personas enfermas o moribundas empezó después de la Segunda Guerra Mundial.

Por su parte, en México la donación de órganos, tejidos y células se practica desde 1963 y en 1973 se crea el Registro Nacional de Trasplantes1 . En los últimos 50 años, el trasplante de células, tejidos y órganos humanos se ha convertido en una práctica mundial que ha permitido prolongar y mejorar enormemente la calidad de cientos de miles de vidas que aunado a la constante mejora de la tecnología médica, sobre todo en relación con el rechazo de tejidos y órganos, se ha producido un aumento de la demanda de éstos, que siempre ha sido superior a la oferta, a pesar del notable aumento de la donación de órganos de personas fallecidas y del aumento de las donaciones de personas vivas en los últimos años.

Este fenómeno de escasez de órganos disponibles según la Organización Mundial de la Salud, no sólo ha llevado a muchos países a elaborar procedimientos y sistemas destinados a aumentar la oferta, sino que también ha estimulado el tráfico comercial de órganos humanos, sobre todo de donantes vivos no emparentados con los receptores. Las pruebas de la existencia de ese comercio, y del tráfico de seres humanos que lo acompaña, se han hecho más evidentes en los últimos decenios. Además, la facilidad cada vez mayor para las comunicaciones y viajes internacionales ha llevado a muchos pacientes a viajar al extranjero para acudir a centros médicos que hacen publicidad de su capacidad para realizar trasplantes y suministrar órganos donados por una tarifa única que lo incluye todo.

La donación que en esencia es un acto de liberalidad, desinteresado, dada la gran demanda de órganos ha degenerado en un negocio, en el que el mejor postor puede tener acceso al órgano, tejido o célula que necesita para extender y mejorar su calidad de vida. De ahí la importancia que el Estado mexicano redoble esfuerzos por ampliar la oferta de donantes y con ello las posibilidades de recibir un órgano, tejido o célula. Muestra del compromiso con este tema es la integración de México a la Red/Consejo Iberoamericano de Donación y Trasplante, esta organización contempla entre sus indicadores de eficiencia del proceso de donación la “Negativa Familiar”, sobre el particular señala que “... esta causa de fracaso del proceso determina una pérdida importante de donantes en América Latina. Las soluciones a esta causa de perdida de donantes está demostrado que dependen fundamentalmente de la estrategia de comunicación con las familias de los potenciales donantes, y de las estrategias de comunicación en el ámbito hospitalario en general. Ambas deben complementarse con una buena percepción de la organización por parte de la sociedad.”2

Ahora bien, de acuerdo con el boletín de la Organización Mundial de la Salud titulado “la difusión mundial de los trasplantes de órganos: tendencias, fuerzas impulsoras y repercusiones políticas”, “el aumento de la renta, la proliferación de los seguros personales y los factores del estilo de vida, sumados a la carga de enfermedades, el envejecimiento de la población, la globalización y la transferencia de conocimientos en la comunidad médica, han aumentado la demanda mundial de trasplantes de órganos.” En este sentido, el referido boletín señala que “Existen varias formas en que los gobiernos pueden fomentar el desarrollo ético de los programas de donación y trasplante de órganos. En concreto, pueden garantizar que se adopte una legislación, regulación y supervisión adecuadas, así como realizar un seguimiento de las actividades, las prácticas y los resultados de la donación y el trasplante.”

En concordancia con lo anterior, los “Principios rectores de la Organización Mundial de la Salud sobre trasplante de células, tejidos y órganos humanos” aprobados por la 63 Asamblea Mundial de la Salud, de mayo de 2010, en su resolución WHA63.223 , en particular el Principio Rector 3, señala en lo que interesa, lo siguiente: “Las donaciones de personas fallecidas deberán desarrollarse hasta alcanzar su máximo potencial terapéutico. Este principio según el propio organismo internacional pone de relieve la importancia de adoptar las medidas jurídicas y logísticas necesarias para crear programas de donantes fallecidos allí donde no existan, así como de hacer que los programas existentes sean lo más eficaces y eficientes posible. Asimismo, tal disposición subraya la necesidad de que la decisión sea auténtica y se tome con conocimiento de causa, para lo cual es necesario disponer de información completa, objetiva y localmente pertinente, y excluir a las personas vulnerables que sean incapaces de satisfacer los requisitos que comporta un consentimiento voluntario e informado.”

En este sentido, en nuestro país el marco normativo en torno a los trasplantes y las donaciones, cuenta con una serie de disposiciones legales que garantizan tanto los derechos de los pacientes como de los donantes y establecen una serie de pasos metodológicos para el tratamiento de los órganos de una manera profesional y eficiente. Entre estos documentos encontramos el artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley General de Salud, el Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de Trasplantes, el Reglamento de la Ley General de Salud en materia de la disposición de órganos, tejidos y cadáveres de seres humanos, el Reglamento Interior de la Ley General de Salud, así como lo establecido por la comunidad internacional como los Principios rectores de la Organización Mundial de la Salud sobre trasplante de células, tejidos y órganos humanos, la Declaración de Estambul sobre el tráfico de órganos y el turismo de trasplante y la declaratoria de rechazo al turismo de trasplantes de la Red Consejo Iberoamericana de Donación y Trasplantes.

Es así que en la Ley General de Salud en sus artículos 322 y 324 contempla la donación expresa cuyo consentimiento se manifiesta en forma escrita y el consentimiento tácito del donante, éste último se actualiza siempre y cuando no haya manifestado su negativa a que su cuerpo o componentes sean utilizados para trasplantes, obteniendo además el consentimiento del o la cónyuge, el concubinario, la concubina, los descendientes, los ascendientes, los hermanos, el adoptado o el adoptante, es decir, pudiera considerarse que todos somos potenciales donantes salvo expresión en contrario por nuestra parte o de algunos de los sujetos referidos.

Por otra parte el artículo 329 Bis de la Ley antes referida dispone que el Centro Nacional de Trasplantes fomentara la cultura de la donación para fines de trasplantes, en coordinación con los centros estatales de trasplantes. Asimismo, le corresponde a la Secretaría de Salud y a los gobiernos de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, determinar los mecanismos para impulsar el fomento a la cultura de la donación al momento de la realización de trámites públicos o la obtención de documentos oficiales.

Ahora bien, el Centro Nacional de Trasplantes es el órgano responsable de impulsar y coordinar los procesos desde la donación hasta el trasplante de órganos, tejidos y células, desarrollando el marco regulatorio para favorecer el desempeño de los integrantes del Subsistema Nacional de Donación y Trasplantes, otorgando a los pacientes que así lo requieran una mayor oportunidad, con legalidad y seguridad. Por lo tanto, el Centro se encarga de la difusión y fomento del conocimiento en materia de donación y trasplantes entre los mexicanos, teniendo además a su cargo el Registro Nacional de Trasplantes.

De acuerdo con estadísticas del propio Centro Nacional de Trasplantes, en el periodo comprendido de 2007 a 2015 hubo 49 mil 872 trasplantes, lo que en promedio por año da como resultado 5 mil 541 procedimientos de esta naturaleza, esta cifra vista en forma aislada, en principio pudiera considerarse como una estadística positiva, sin embargo, al comparar el número de personas en espera con el número trasplantes realizados en este año, la cifra refleja un déficit de aproximadamente 93.18 por ciento, es decir, de cada 100 personas que actualmente necesitan un trasplante solo 6 lo han obtenido, tal y como se muestra en los datos estadísticos siguientes4 :

Lo anterior, refleja que las disposiciones establecidas en la Ley General de Salud correspondientes al fomento de la cultura de la donación al ser de carácter general no han dado los resultados esperados. Consecuentemente, esta iniciativa propone mediante acciones concretas favorecer en primer término la existencia de una cultura de la donación y posteriormente, su ampliación y consolidación.

Por lo expuesto, someto a la consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de

Decreto por el que se adiciona el artículo 321 Ter a la Ley General de Salud

Artículo Único. Se adiciona el artículo 321 Ter a la Ley General de Salud para quedar como sigue:

Artículo 321 Ter. La Secretaría de Salud instruirá que en toda institución de salud, se solicite sistemáticamente por medio del personal médico a todo paciente que exprese su voluntad para donar de manera voluntaria y altruista sus órganos para que éstos sean utilizados en trasplantes, o en caso contrario, para que conste su deseo de no hacerlo. Lo anterior se hará constar por medio de un formato que al efecto defina el Centro Nacional de Trasplantes, garantizándole en todo momento su plena voluntad, libertad y confidencialidad, de conformidad con las demás disposiciones jurídicas aplicables.

Las disposiciones reglamentarias determinarán la forma para obtener dicho consentimiento, así como su inscripción en el Registro Nacional de Trasplantes.

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. La Secretaría de Salud contará con 180 días naturales, posteriores a la publicación del decreto, para emitir las disposiciones reglamentarias necesarias para su aplicación.

Notas

1 http://cenatra.salud.gob.mx/descargas/contenido/infografias.pdf

2 http://www.transplant-observatory.org/SiteCollectionDocuments/amrnlsp7. pdf

3 Consultables en:

http://www.who.int/transplantation/Guiding_PrinciplesTra nsplantation_WHA63.22sp.pdf

4 Fuente: Registro Nacional de Trasplantes

Referencias

Titulo Décimo Cuarto. Donación, Trasplante y Perdida de la Vida. Capítulo I-IV. Ley General de Salud, diciembre del 2015.

Datos del Registro Nacional de Trasplantes.

www.Cenatra.salud.gob.mx.

www.transplant-observatory.org/SiteCollectionDocuments/a mrnlsp7.pdf

www.who.int/transplantation/Guiding_PrinciplesTransplant ation_WHA63.22sp.pdf

Dado en el salón de sesiones de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, a 5 de abril de 2016.

Diputados Martha Sofía Tamayo Morales y César Octavio Camacho Quiroz (rúbricas)