Gaceta Parlamentaria, año XVIII, número 4164-VIII, jueves 27 de noviembre de 2014
- Que reforma el artículo 35 del Reglamento de la Cámara de Diputados, a cargo de la diputada María Fernanda Schroeder Verdugo, del Grupo Parlamentario del PRI
- Que reforma los artículos 5o., 9o., 73 y 121 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Marcos Aguilar Vega, del Grupo Parlamentario del PAN
- Que reforma el artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, suscrita por los diputados Agustín Miguel Alonso Raya, Trinidad Morales Vargas y Amalia Dolores García Medina, del Grupo Parlamentario del PRD
- Que reforma los artículos 74 y 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Felipe Arturo Camarena García, del Grupo Parlamentario del PVEM
- Que reforma y adiciona los artículos 3o. Bis y 51 de la Ley Federal del Trabajo, a cargo de Ricardo Monreal Ávila y suscrita por Ricardo Mejía Berdeja, diputados del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
- Que reforma el artículo 105 de la Ley de Ahorro y Crédito Popular, a cargo de la diputada Rosa Elia Romero Guzmán, del Grupo Parlamentario del PT
- Que reforma los artículos 23 a 25 y 36 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, a cargo de la diputada Lucila Garfias Gutiérrez, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza
- Que reforma el artículo 264 del Código Nacional de Procedimientos Penales, a cargo de la diputada Esther Angélica Martínez Cárdenas, del Grupo Parlamentario del PRI
- Que reforma el artículo 30 de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, a cargo del diputado Jorge Rosiñol Abreu, del Grupo Parlamentario del PAN
- Que expide la Ley General para la Prohibición de la Fractura Hidráulica, suscrita por la diputada Graciela Saldaña Fraire, del PRD, e integrantes del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
- Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes General de Asentamientos Humanos; y Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, a cargo de la diputada Gabriela Medrano Galindo, del Grupo Parlamentario del PVEM
- Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas, a cargo de Ricardo Mejía Berdeja y suscrita por Ricardo Monreal Ávila, diputados del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
- Que expide la Ley Federal para la Protección de las Personas contra las Desapariciones Forzadas, a cargo de la diputada María del Carmen Martínez Santillán, del Grupo Parlamentario del PT
Que reforma el artículo 35 del Reglamento de la Cámara de Diputados, a cargo de la diputada María Fernanda Schroeder Verdugo, del Grupo Parlamentario del PRI
La suscrita diputada María Fernanda Schroeder Verdugo, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los artículos 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto, por el que se adiciona un numeral 2 al artículo 35 del Reglamento de la Cámara de Diputados, de conformidad con la siguiente
Exposición de Motivos
De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud, se entiende como discapacidad a “cualquier restricción o carencia (resultado de una deficiencia) de la capacidad de realizar una actividad en la misma forma o grado que se considera normal para un ser humano.” En México, de acuerdo al Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), existen aproximadamente 5 millones 739 mil 270 personas que viven con algún tipo de discapacidad.
Por otro lado, por distribución porcentual de la población con discapacidad según el tipo de limitación, se señala que el 58.3% presenta dificultad para caminar o moverse (discapacidad motriz), el 27.2% tiene discapacidad visual, el 12.1% de la población tiene discapacidad auditiva, el 8.3% presenta dificultad para hablar o comunicarse, el 4.4% discapacidad intelectual (descrita como dificultad para entender) y el 8.5%, mental.1
Las personas con discapacidad incluyendo los sordomudos siguen teniendo un acceso limitado a los servicios públicos, de salud, educación, trabajo y seguridad social, mismos que son esenciales para garantizarles una vida digna y plena.
La no discriminación hacia las personas sordomudas es una cuestión de justicia; por ello, debemos garantizar la igualdad de oportunidades a través de la eliminación de las barreras de comunicación, físicas, sociales y culturales que las excluyen de su plena incorporación y participación social. Las personas con discapacidad auditiva no siempre pueden acceder a la información y a la comunicación con el entorno, porque no siempre disponen de intérprete de lengua de signos, o porque no disponen de los recursos de apoyo necesarios para hacer posible la comunicación a través de la lengua oral.
En este sentido, se deben establecer mecanismos jurídicos para asegurar que las personas sordomudas tengan acceso a los medios de comunicación en igualdad de condiciones que cualquier ciudadano.
En este sentido, las personas con discapacidad auditiva no siempre pueden acceder a la información y a la comunicación con el entorno, porque no siempre disponen de intérprete de lengua de signos, o porque no disponen de los recursos de apoyo necesarios para hacer posible la comunicación a través de la lengua oral.
El Estado a través de la administración pública y servicios públicos, debe tomar en cuenta las condiciones propias de las personas sordomudas, a fin de otorgar un servicio eficiente y de calidad eliminando el trato despectivo y discriminatorio en las instituciones públicas.
Lamentablemente el trato diferenciado para con las personas con discapacidad se inicia desde el ámbito familiar; sin embargo, en el ámbito de la administración pública es necesario brindar las herramientas básicas para su sano desarrollo e incorporación social; enseñar o mostrar la actividad pública a través del lenguaje de señas nos brinda la posibilidad de desarrollar el conocimiento de la realidad social de este sector de la población.
Por otro lado, la exigencia de publicidad de la norma y el conocimiento de su proceso de creación, son elementos fundamentales en un estado de derecho, no puede hablarse de una participación real y efectiva de la ciudadanía en el ámbito de un sistema democrático, sin el acceso a la información legislativa y sin la expresión de las ideas y voluntad de las personas con discapacidad; esta circunstancia, nos obliga a reflexionar sobre la importancia de considerar el uso del lenguaje de señas en los medios de comunicación legislativa como un derecho vinculado al libre desarrollo de las personas con discapacidad.
Para las personas con discapacidad, y aún más para las que tienen discapacidad visual, auditiva o , resulta imprescindible el conocimiento del proceso de creación de la ley, las razones y motivos que sustentan su creación o modificación; limitar el acceso de las personas con discapacidad a este derecho, implica una responsabilidad para esta Cámara de Diputados.
Cómo reconocer y hacer válidos los derechos de las personas con discapacidad si estos derechos son ignorados por la sociedad y desconocidos por quienes la viven. Por su propia y especial naturaleza, la legislación en general, de cualquier ámbito, requiere de mecanismos especiales para su conocimiento y divulgación, en el sentido más amplio de la palabra.
Por lo expuesto, la presente iniciativa con proyecto de decreto, tiene como objeto fundamental, establecer en el Reglamento de la Cámara de Diputados que en las sesiones ordinarias, esté presente un traductor de lenguaje de señas mexicanas a efecto de que su transmisión por los medios de comunicación (canal del Congreso) sea accesible a las personas con discapacidad auditiva o sordociegos. Para ello, se proponen la adición de un numeral 2, al artículo 35 del Reglamento de la Cámara de Diputados.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, se somete a la consideración de esta Honorable Soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se adiciona un numeral 2, al artículo 35, del Reglamento de la Cámara de Diputados
Artículo Único. Se adiciona un numeral 2, al artículo 35, del Reglamento de la Cámara de Diputados, para quedar como sigue:
Título Tercero
Funcionamiento del Pleno
Capítulo I
De las Sesiones del Pleno
Sección Primera
Generalidades
Artículo 35.
1. Las sesiones de la Cámara tendrán el carácter de ordinarias, extraordinarias, solemnes o permanentes; todas las sesiones serán públicas, salvo las que de manera excepcional, sean consideradas como secretas, conforme al artículo 40 de este Reglamento.
2. A efecto de dar publicidad a la tarea legislativa, las sesiones ordinarias de la Cámara serán traducidas por un especialista técnico legislativo en lenguaje de señas mexicanas.
Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Nota
1 Fuente: Inegi 2010
Palacio Legislativo de San Lázaro, 27 de noviembre de 2014
Diputada María Fernanda Schroeder Verdugo (rúbrica)
Que reforma los artículos 5o., 9o., 73 y 121 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Marcos Aguilar Vega, del Grupo Parlamentario del PAN
El suscrito, Marcos Aguilar Vega, en su calidad de integrante de la LXII Legislatura en la Cámara de Diputados por el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6, numeral 1, fracción I, 77, 78 y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto, por el que se reforman los artículos 5o., 9o. y 121, y se adiciona la fracción XXIX-R al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de conformidad con la siguiente
Exposición de Motivos
El ejercicio de la profesión en México está condicionado a la práctica de ciertos supuestos que deben de ser observados. En el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo IX, del mes de abril de 1999, novena época (Pleno tesis P/J.28/99 p. 260) establece que la profesión, “... no es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino que con base en los principios fundamentales que deban atenderse, su ejercicio se condiciona a la satisfacción de los siguientes presupuestos: a) que no se trate de una actividad ilícita; b) que no se afecten derechos de tercero; y, c) que no se afecten derechos de la sociedad en general”.
Por lo que se refiere al primer presupuesto, la garantía constitucional cobra vigencia en la medida que se refiera a una actividad lícita, esto es, que esté permitida por la ley. El segundo presupuesto normativo implica que la garantía no podrá ser exigida si la actividad a la que pretende dedicarse la persona conlleva a su vez la afectación de un derecho preferente tutelado por la ley a favor de otro. Finalmente, el tercer supuesto implica que la garantía será exigible siempre y cuando la actividad, aunque lícita no afecte el derecho de la sociedad, eso es, existe un imperativo que subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual, en tanto que existe un valor que se pondera y asegura, que se traduce en la convivencia y el bienestar social, lo que significa que se protege el interés de la sociedad sobre el particular y, en aras de este interés mayor se limita o condiciona el individual cuando con éste puede afectarse aquel en una proporción mayor del beneficio que obtendría el gobernado.
Esto nos habla de que el libre ejercicio de la profesión es un derecho primordial en el país, pero que también es necesaria su práctica responsable. Debido a la relevancia social que determinadas profesiones, comercios o industrias tienen dentro de una sociedad y a las consecuencias negativas que trae aparejada una mala praxis, las sociedades se han preocupado de normarlas, regular los requisitos y la preparación académica y práctica que se debe tener para su ejercicio, bajo la premisa de que los profesionistas cuando no están debidamente preparados o ejercen su profesión con falta de pericia generan un menoscabo a la sociedad. Por ello, muchos países han facultado a sus autoridades administrativas para el registro de títulos profesionales y cédulas para el ejercicio de determinadas profesiones. El caso más común son las actividades vinculadas a las ciencias de la salud, medicina, psicología y enfermería.
Como ejemplo de lo anterior, Diego Valadés, plantea que en una profesión como la abogacía, el abogado se sitúa entre el particular y el órgano de impartición de justicia; su tarea es crucial para asegurar que no haya distorsión en las funciones de justicia; por ejemplo, en el respeto de los derechos humanos de las víctimas y ofendidos del delito o de la preservación de propiedades y derechos de las personas que buscan sus servicios profesionales y por ello se debe garantizar que el litigante cuente con los atributos técnicos y éticos que lo hacen merecedor de la confianza de su cliente.
Pero en la actualidad poseer la cédula o título correspondiente no siempre garantiza que el profesional del derecho está verdaderamente calificado para prestar el servicio que ofrece, por lo que la colegiación obligatoria se asoma como una opción para evitar abusos.
La colegiación obligatoria apuesta a la autorregulación de los profesionistas que se agrupan en colegios. ¿Quién mejor para calificar las cualidades de un profesional que sus mismos pares? Más allá del registro de títulos profesionales que certifican que se ha cumplido un determinado programa académico, la colegiación obligatoria permite ir más allá y asegurarnos que las personas completan su formación práctica y se preocupan por mantenerse actualizados. Los exámenes y defensa de casos prácticos para obtener la colegiación generan un filtro importante para mantener la excelencia en determinadas actividades.
En la mayoría de los países desarrollados existe la obligación a colegiarse para los profesionistas. Las legislaciones de países como España o Argentina reconocen a los colegios como corporaciones de derecho público, con personalidad jurídica propias y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, cuyos objetivos esenciales son la ordenación de los ejercicios profesionales, la representación de los colegiados, y como punto más importante velar por el cumplimiento de una buena labor profesional por parte de prestador del servicio hacia el contratante.
En estos países, los colegios de profesionistas fungen como un garante hacia el usuario, basado en un conjunto de disposiciones por los que aseguran un desempeño ético por parte del prestador del servicio, además de contribuir al desarrollo de la actividad correspondiente a cada profesión, al marcar pautas de actuación consideradas de manera unánime como éticas y que contribuyen al bien social.
En México, la potestad de legislar en materia del ejercicio de profesiones es facultad de las entidades federativas derivada del artículo 5o. constitucional, pero en ninguna entidad se ha regulado la colegiación obligatoria, tan sólo una colegiación voluntaria o libre que no ha derivado en cambios sustanciales en la profesionalización de los servicios que se prestan en diversas disciplinas.
En el país, los ciudadanos no tienen manera de saber con certeza cuales son las habilidades de un profesionista concreto, menos aún saber cuál ha sido su desempeño ético en el transcurso de su carrera. El marco jurídico actual no es suficiente para sentar bases objetivas para la construcción de principios éticos, lineamientos para el desarrollo profesional y académico, de los profesionistas en especialidades de gran efecto social.
Con frecuencia, supuestos profesionistas ofrecen sus servicios sin contar con la experiencia, capacidad o probidad necesarias para su correcto desempeño; acreditan sus estudios mediante títulos y documentos falsificados, abusando de la buena fe de los contratantes y afectando de forma irremediable el patrimonio, salud y libertad de los ciudadanos.
Con la presente iniciativa, se pretende estimular la discusión legislativa y en su caso, el establecimiento de las bases constitucionales que otorguen un marco jurídico para la colegiación, en aquellas entidades que decidan aplicarla, con pleno respeto del pacto federal.
La colegiación como requisito para el ejercicio de las profesiones, de ninguna manera contraviene o afecta la garantía constitucional de libre asociación, pues únicamente concurrirán a ella aquellos que deseen participar en un ejercicio profesional que permita garantizar a quien lo recibe, un servicio acorde con los principios éticos y nivel académico que deben prevalecer en el desempeño de los abogados, médicos, ingenieros, contadores públicos, etcétera.
Esto, con fundamento en que la libertad de asociación se puede entender como “un derecho complejo compuesto por libertades de índole positiva y negativa que implica entre varias cuestiones la posibilidad de que cualquier individuo pueda establecer, por sí mismo y junto con otras personas, una entidad con personalidad jurídica propia, cuyo objetivo y finalidad lícita sea de libre elección.
Es decir, la colegiación establece un vínculo de confianza entre las personas que reciben el servicio profesional y el profesionista, pues cualquier ciudadano estará en posibilidad de recurrir a los colegios para conocer la experiencia profesional y antecedentes del profesionista que va a contratar. Así, los colegios tendrán la atribución de calificar el desempeño ético y profesional y el nivel de actualización de cada profesionista, y podrán otorgar, retirar (temporal o definitivamente), o renovar la autorización para el ejercicio de la profesión.
Es necesario tener en cuenta que la instrumentación de la colegiación obligatoria debe ser gradual y derivada de una política pública articulada, diseñada a partir de análisis de derecho comparado para poder trabajar en el mejor esquema aplicable a nuestro país. Buscando generar los consensos necesarios para el desarrollo de una legislación secundaria acorde con las necesidades de nuestra sociedad.
La potestad de legislar el ejercicio de profesiones debe seguir siendo exclusiva de las entidades federativas. En un segundo momento, cada entidad federativa, de acuerdo con la valoración soberana consideraría la conveniencia de reformar su ley reglamentaria del artículo 5o. constitucional para establecer la colegiación obligatoria para algunas disciplinas.
Como ejemplo de lo anterior, tenemos que la mayoría de las entidades federativas limitan a cinco colegios por rama profesional, por lo que una vez establecida la posibilidad constitucional de una colegiación obligatoria sería conveniente que todos aquellos colegios que cumplan con los requisitos que marca la ley fueran reconocidos, evitando así lo que podría constituirse en un monopolio de la colegiación profesional.
En su momento los colegios pueden consolidarse en instituciones que abonen a la densidad del tejido social y a la generación de relaciones de confianza que, además de representar al gremio, impulsen a los colegiados a ofrecer a la sociedad un servicio bajo estrictos estándares éticos y técnicos, indispensables para el buen ejercicio de la profesión de que se trate, y en su caso que algunos de sus agremiados no se conduzca conforme a los estándares de profesión, funjan como coadyuvantes de la autoridad competente para la aplicación de las sanciones correspondientes.
La colegiación obligatoria en México debe buscar
• Transformar a los colegios profesionales en entes de derecho público.
• Establecer una serie de criterios que regulan el ejercicio de la profesión contribuyendo, de este modo, a garantizar mayor eficacia y operatividad.
• Elaborar los códigos de deontología profesional que se imponen a los colegiados.
• Pugnar por los derechos profesionales de sus agremiados.
• Posibilidad de sancionar a los colegiados que incumplan los dictados en los códigos de los colegios.
La iniciativa pretende dar un primer paso, al incluir en la Constitución la figura de la colegiación obligatoria y abrir la posibilidad de iniciar el conjunto de reformas necesarias de carácter local y federal, para la implementación de ésta obligación, de una manera uniforme, ordenada y en aquellas profesiones en las cuales apremia un registro obligado de sus practicantes. Por lo anterior se propone reformar los artículos 5°, 9°, 73 y 121 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El artículo 5o. de la Constitución establece que es facultad de las entidades federativas determinar todo lo relacionado al ejercicio de las profesiones; en la reforma a este artículo se pretende establecer que también las entidades puedan determinar las profesiones que requieran de colegiación obligatoria para su ejercicio y las reglas para la coordinación entre las instituciones educativas y poderes federales y estatales para el cumplimiento de esta disposición.
El artículo 9o. de la Carta Magna se refiere a la garantía de libre asociación. En la propuesta de reforma a éste artículo se adiciona un párrafo en el que se precisa que para ejercer la profesión adquirida, los egresados de las instituciones de educación superior deberán afiliarse a un colegio profesional en aquellas profesiones que así determinen las leyes respectivas.
Respecto a la reforma propuesta en el artículo 121 de la Constitución, se propone que las constancias de colegios profesionales expedidas por las autoridades locales serán válidas en todos los demás estados en concordancia con el texto vigente.
Decreto
Artículo Único. Se reforman los artículos 5o., 9o. y 121, y se adiciona la fracción XXIX-R al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 5o. ...
La ley determinará en cada estado cuáles son las profesiones que necesitan título, las condiciones que deban llenarse para obtenerlo, las autoridades que han de expedirlo; así como aquellas que requieran de colegiación obligatoria para su ejercicio. De igual forma, deberá establecer las reglas para la coordinación entre las instituciones educativas y las autoridades federales y estatales en la materia.
...
...
...
...
...
...
Artículo 9o. ...
...
En las profesiones que las leyes respectivas determinen, los egresados de instituciones de educación superior que estén reconocidas legalmente deberán afiliarse a los colegios profesionales de la actividad correspondiente.
Artículo 121. ...
I. a IV. ...
V. Los títulos profesionales y las constancias de colegios de profesionistas expedidos por las autoridades de un estado, con sujeción a sus leyes, serán respetados en los otros.
Artículo 73. ...
I. a XXIX-Q. ...
XXIX-R. Para expedir la ley en materia de profesiones y colegiación obligatoria.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 27 de noviembre de 2014.
Diputado Marcos Aguilar Vega (rúbrica)
Que reforma el artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, suscrita por los diputados Agustín Miguel Alonso Raya, Trinidad Morales Vargas y Amalia Dolores García Medina, del Grupo Parlamentario del PRD
Los que suscriben, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática a la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la ley fundamental y 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a la consideración de esta representación nacional la siguiente: iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona el artículo 35 constitucional en materia de consulta popular, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
I. Revisión constitucional de la consulta
La Suprema Corte de Justicia de la Nación en la revisión de constitucionalidad de las consultas populares 1/2014, 2/2014, 3/2014 y 4/2014 emitió una resolución profundamente conservadora y restrictiva de los derechos humanos, pues no evaluó la trascendencia nacional de la materia de la consulta, desconoció lo previsto en el artículo 1 de la ley fundamental y los compromisos internacionales asumidos por el Estado mexicano, en materia de derechos civiles y políticos.
A su vez, determinó que era improcedente la consulta popular sobre la reforma en materia energética, solicitada por varios millones de ciudadanos; sus criterios exceden los límites impuestos por el Constituyente Permanente, pues, los ministros, al rechazar la consulta, se apartaron de lo dispuesto en el artículo 1° de nuestro Código Político, que señala que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
La consulta popular que promovió nuestro instituto político no tiene que ver con los ingresos del Estado, sino con el uso y destino del patrimonio de la nación y de la propiedad de la renta petrolera, de los que depende el bienestar de los mexicanos.
Luego entonces, la decisión de la Corte, además de cerrar el paso al proceso de reformas aprobadas por el Constituyente Permanente, encaminado a la construcción de la democracia participativa como la consulta popular, la iniciativa ciudadana y las candidaturas independientes, deja de lado “el desarrollo integral de la nación sobre el cual existe un interés público que aterriza en el deseo social de lograr un beneficio común derivado de esa explotación, y ese interés colectivo constituye un conjunto de pretensiones relacionadas con las necesidades colectivas de la nación y que deben ser inexcusablemente protegidas mediante la intervención directa y permanente del Estado”.
En la práctica, la Suprema Corte de Justicia de la Nación anula un derecho humano de naturaleza política, concebido para mejorar la calidad de la democracia y para dar mayor legitimidad a nuestro régimen representativo.
En los debates de las sesiones del miércoles 29 y jueves 30 de octubre y lunes 3 de noviembre del presente año, quedo claro que la consulta popular –en opinión de la Suprema Corte– es un tema que no es jurisdiccional, que genera cierta problemática inherente de una materia que aunque tiene una vertiente de constitucionalidad, también tiene una vertiente innegable de política, de técnica de elaboración y de percepción de preguntas en instrumentos de democracia directa.
También se da cuenta, que la reglamentación que se dio a esta institución tanto en el artículo 35 constitucional como en la ley reglamentaria, dejo muchas dudas y muchos aspectos que tendrán que clarificarse a fin de que esta tenga una mayor efectividad.
Que además, la Suprema Corte tendría que verificar: primero, que el objeto de la consulta sea de trascendencia nacional; segundo, que la pregunta derive directamente de la materia de la consulta; tercero, que el objeto de la consulta sea constitucional; y cuarto, que la pregunta no sea tendenciosa o contenga juicios de valor, en prelenguaje neutro, sencillo y comprensible, y produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo; aspectos que desde nuestro particular punto de vista no fueron abordados con la profundidad necesaria.
Se cita textualmente que:
En los trabajos legislativos del órgano de reforma a la Constitución, la consulta fue calificada por sus propios participantes como, y cito: “un mecanismo de participación e intervención de los ciudadanos en la toma de las decisiones relacionadas con temas relevantes, y constituye además, –se dijo– una vía para poder resolver, a través de la consulta a la base política de la sociedad, eventuales diferendos relativos a temas de suma importancia que se presenten en los órganos representativos o entre éstos”; sin embargo, en estos trabajos no se encuentran elementos claros sobre la definición de los temas que no pueden ser objeto de consulta, o el sentido en que éstos deban ser interpretados, más allá de la repetición del contenido de la norma constitucional.
Es decir, en opinión de los ministros del Máximo Tribunal del país, no se encuentran elementos claros sobre la definición de los temas que no pueden ser objeto de consulta, o el sentido en que éstos deban ser interpretados, más allá de la repetición del contenido de la norma constitucional.
Añaden en las sesiones, que si bien es cierto que el legislador ordinario reprodujo estos temas en la Ley Federal de Consulta Popular, en el texto de ésta, no agrega ni definiciones ni desarrollo alguno de los temas señalados, es sólo en los documentos del proceso legislativo, en particular en un documento en el dictamen de la Cámara revisora, en este caso, el Senado de la República, donde se encuentran algunos elementos con los que el propio legislador, pretendió, prima facie, dar contenido a los conceptos establecidos constitucionalmente.
El documento de referencia se denomina “Análisis preliminar sobre las restricciones por materia del ámbito de la consulta popular”, que solo lo suscribe la senadora Cristina Díaz Salazar en su carácter de presidenta de la Comisión de Gobernación y como un anexo al Dictamen; los integrantes de dicha comisión ordinaria no lo suscriben, por lo que presumimos que lo hace a título personal y no obstante lo anterior, habla a nombre de todas las comisiones que dictaminaron el ordenamiento jurídico.
Los ministros de los Corte son claros al señalar que sin duda, estos elementos pueden servir como referente, pero como el propio órgano legislativo lo acepta, de ninguna manera vinculan al Tribunal como intérprete último de la Constitución, amén de que en su opinión la consulta es inconstitucional, ya que la misma incide en los ingresos y gastos del Estado Mexicano, lo que la ubica en uno de los temas que no pueden ser consultados.
Disidente con lo anterior, José Ramón Cossío sostiene que el proyecto pretende fundamentar esta interpretación amplia en un párrafo transcrito y extraído del dictamen de la Cámara Revisora en el proceso legislativo de la Ley Federal de Consulta Popular, que cita: “Las comisiones dictaminadoras desean señalar que, cuando la Constitución habla de ingresos y gastos, se refiere a la materia de ambos, es decir, se refiere a todo el campo de conocimientos y temas que conciernen a los ingresos y gastos públicos. El Constituyente Permanente no quiso listar un tópico particular de ambas materias y prefirió excluir cualquier asunto que tenga que ver con ellas.
Es decir –en su opinión– la cita no es una expresión del Constituyente Permanente, sino una interpretación del legislador ordinario en el proceso legislativo ordinario respectivo a la ley de consulta, por lo que su interpretación amplia, en esos términos, solamente podría llegar a tener un efecto persuasivo para este tribunal, si es que la misma se ajustase o no a una interpretación integral de la Constitución.
Al respecto, es pertinente señalar que el párrafo transcrito es un documento de carácter personal que suscribe la senadora Cristina Díaz Salazar en su carácter de presidenta de la Comisión de Gobernación, no es el dictamen.
Lo anterior se observa en el alcance al oficio LXII/CG/508/2014 enviado el 21 de febrero de 2014 por la senadora al presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República.
De ahí que la ponente, ministra Olga Sánchez Cordero de García Villegas, señala que la revisión de constitucionalidad de la consulta popular sea inconstitucional en gran medida con base a las consideraciones de carácter personal que expresa la senadora en el documento aludido y en donde habla a nombre de las Comisiones Ordinarias del Senado que emitieron el Dictamen y sin que el documento en cuestión haya sido firmado por los integrantes de las comisiones y sí, solo por ella.
Todo parece indicar que las y los señores ministros desconocen el contenido de un dictamen y que este, entre otra cosas debe contener el voto aprobatorio –en el caso concreto– de la mayoría de las y los senadores, lugar y fecha de la reunión, así como la lista de asistencia en donde plasmaran su rúbrica.
Por otra parte –continua el ministro Cossío– no es así, al ir en contra del sentido interpretativo que impone en el artículo 1 a todas las autoridades del Estado, incluyendo al propio legislador democrático, la interpretación más amplia de un derecho humano, además, del mismo texto de donde el proyecto extrae ese único párrafo para fundamentar su perspectiva interpretativa amplia de las restricciones al ejercicio de un derecho humano, podemos encontrar otro, inmediatamente posterior, en donde se expresan sus razones para el párrafo transcrito en el proyecto, y cita: “Si el Constituyente excluyó a los ingresos, y éstos, en la Constitución son obligaciones, luego entonces, es fácil deducir que no está excluido todo aquello que por defecto es una obligación; no debe pasarse por alto que los ingresos públicos se imponen mediante una ley, y que tratándose de contribuciones, la naturaleza humana es reacia a acatarlas. Es de resaltarse que se impone algo cuya realización no es voluntaria, de ahí que, prudentemente la Constitución excluye de la consulta popular una materia que, de por sí, es una obligación, evitando con ello que se utilice este mecanismo de democracia directa, para erosionar la base de ingresos que sostienen al Estado Mexicano”.
Añade, que no puede sostenerse que el legislador haya querido decir lo que el proyecto interpreta. Como resulta de una segunda transcripción: el legislador se restringe a aquellos ingresos que son resultado de incumplimiento de obligaciones de los ciudadanos, esto es, quita de las manos de los ciudadanos por vía de la consulta, la decisión de cumplir con sus obligaciones tributarias previstas desde la misma Constitución, es por ello que, aun cuando considera que no puede usarse esto como fundamento para una interpretación amplia de las restricciones de derechos, ni siquiera la intención del legislador, le parece, que es elaborar un argumento persuasivo en este sentido.
II. Dictamen de las Comisiones Unidas
En el dictamen de las Comisiones Unidas respecto de la minuta con proyecto de decreto por el que se expide la Ley Federal de Consulta Popular de fecha 26 de febrero de 2014 en cuanto a los temas que no pueden ser objeto de consulta se expresaba en su parte conducente que “no podrán ser objeto de consulta popular, la restricción de los derechos humanos reconocidos por la Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional, y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente”.
Los integrantes de la comisiones dictaminadoras consideraron de trascendencia nacional y, en consecuencia, ser un tema de consulta popular, cuando el mismo contuviera elementos que repercutan en la mayor parte del territorio nacional; que impacten en una parte significativa de la población; que propongan la creación, modificación o eliminación de políticas públicas que repercutan en la mayor parte del territorio nacional o impacten en una parte significativa de la población; que propongan legislar sobre nuevas leyes o modificaciones a las existentes que impacten en una parte significativa de la población, y las que determine el Congreso de la Unión.
En su voto particular1 , Alejandro Encinas Rodríguez, Armando Ríos Piter, Angélica de la Peña Gómez, Manuel Camacho Solís y Raúl Morón Orozco, senadores integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, manifiestan que el proyecto regula el proceso de petición y desahogo de las consultas populares; sin embargo, persigue claramente el objetivo de obstaculizar el actual proyecto ciudadano de someter a consulta la modificación de los artículos 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para permitir la privatización del sector energético nacional, mediante:
a) La restricción implícita para solicitar una consulta sobre reformas constitucionales;
b) El aumento de los requisitos y el establecimiento de pre-requisitos formales para la petición ciudadana de la consulta popular;
c) El establecimiento de diversas restricciones injustificadas al derecho ciudadano de solicitar una consulta popular;
d) El estricto procedimiento de verificación de firmas que puede redundar en el desechamiento definitivo de la petición, el secuestro de las firmas obtenidas y la inhabilitación de los firmantes para apoyar una nueva petición incluso en un tema diverso;
e) La restricción injustificada de potestades de la Cámara de Senadores en torno del procedimiento de consulta popular;
f) La inequidad prevaleciente en el proyecto respecto del acceso a radio y televisión por parte de los peticionarios y de la autoridad para promover sus posiciones respecto del tema a consulta;
g) La sujeción de la petición de consulta en el caso de la reforma energética al cumplimiento de requisitos formales y excesivos de manera retroactiva, y
h) La omisión del proyecto respecto de la regulación de plazos y formalidades indispensables para dar viabilidad a la consulta en el contexto de la preparación y desarrollo del proceso y la jornada electorales.
Los temas antes señalados, sustentan su posición para emitir su voto particular.
El senador Mario Delgado Carrillo2 , por su parte, en su voto particular señala que la Ley Federal de Consulta popular no podía tener validez porque surgía de la violación de los principios constitucionales y no debía ser aprobado, porque se sustenta en la invalidez y enumera las violaciones siguientes:
a) Se viola a la Constitución. Donde la constitución no distingue, el legislador secundario no tiene por qué distinguir, y más si se trata de los derechos del pueblo.
b) Se violan los procedimientos. Actualmente en la Suprema Corte discute una solicitud que resolvería si la reforma constitucional en materia energética tiene que ser sometida a consulta popular, aun cuando el poder reformador de la constitución no quiera.
c) Se viola el tiempo. Esta legislación debió emitirse medio año antes, en agosto de 2013.
Isidro Pedraza Chávez3 , sostiene que no es posible que una legislación secundaria rebase los términos mismos que la Constitución plantea y alude al principio de supremacía constitucional y enumera un conjunto de artículos para concluir que se da una determinación restringida del termino trascendencia nacional, restricción implícita para solicitar una consulta sobre reformas constitucionales, aumento de requisitos para convocar a consulta, exigencia de prerrequisitos formales anteriores a la presentación de la solicitud, restricción al ciudadano para respaldar una petición de consulta, desechamiento de la solicitud de consulta y secuestro de firmas, desequilibrio en el acceso a los medios de comunicación, facultad exclusiva de la Cámara de Diputados para recibir peticiones, desequilibrio en el acceso a los medios de comunicación, restricción de los efectos vinculantes de la misma y proceso de la consulta antes de la entrada en vigor de la ley.
Los argumentos expuestos, por los integrantes de las comisiones dictaminadoras, así como de los votos particulares, fueron las reflexiones hechas a fin de sentar la posición de las y los senadores en la aprobación del ordenamiento jurídico.
No obstante todo lo anterior, la revisión de constitucionalidad de las consultas populares, lejos de contribuir a fortalecer la construcción de la democracia participativa, con la resolución emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, anuló las futuras consultas de facto, pues, todas, sin excepción incidirán en los ingresos y gastos del Estado mexicano.
III. El siglo XIX y algunos antecedentes
a) Chiapas y su adhesión a la federación en 1824
En nuestro país mediante ley de convocatoria en el año de 1824, se determinó realizar una consulta plebiscitaria con objeto de que el pueblo chiapaneco definiera el futuro de su estado, optando por adherirse a la federación mexicana el 14 de septiembre de 1824.
b) Las Siete Leyes Constitucionales de 1836.
El primer antecedente constitucional de iniciativa ciudadana lo encontramos en las Siete Leyes Constitucionales y concretamente en la Tercera Ley que en su artículo 30 disponía que los particulares podrían optar por presentar sus proyectos de iniciativa a los diputados o a los ayuntamientos, con lo cual éstos también lo podrían hacer ante las juntas departamentales.
En proyecto de Tercera Ley Constitucional, fue presentado al Congreso General en la sesión del 25 de febrero de 1836 y en la parte conducente de lo que sería su exposición de motivos establecía:
Si es necesario la división de los poderes entre sí, no lo es menos la de las partes del poder legislativo, y más si se han de ejercer por cuerpos, numerosos. En estos, según la justa observación de un sabio, hay propensión y está el sumo peligro de sobreponerse a la opinión pública, freno casi único que deben tener en sus funciones: allí los hombres se miran secundados y acompañados de otros muchos, lo que les da el sentimiento de superioridad y la propensión a arrullar todo obstáculo. Si la iniciativa, formación de leyes y la sanción se colocan en el mismo punto y en las mismas manos, la ley, o por mejor decir, sus autores, no tardarán en sobreponerse a toda regla y arrogarse la omnipotencia política, esclavizando a la nación, tanto más, cuanto su tirano está compuesto de las más diversas voluntades y caprichos. Para evitar este escollo seguro, ha dividido y subdividido la comisión estudiosamente la colocación de esas facultades que entran en la formación de la ley, procurando hacerla en partes que ni tengan tal contraposición que imposibiliten el bien, ni tanta homogeneidad que hagan fácil el mal.
Si la iniciativa de las leyes se da por fuero, y no se atribuye al conocimiento y a la práctica, el menor mal que se ocasiona, es hacer perder al legislativo ociosamente el tiempo en desechar malas combinaciones, cuando debería emplearlo en perfeccionar las buenas. Por esta convicción ha procurado la comisión diversificar las iniciativas, y asegurar en ellas el acierto.
Lo que plantearon nuestros Constituyentes de 1835-1836 es un reflejo de lo que sucede al seno de las Cámaras y de los atropellos que sufre nuestro país y sociedad.
Evitar el exceso del poder y contenerlo era una de sus preocupaciones. “Diversificar las iniciativas”, fue una de sus propuestas.
c) La Constitución de 1857 y las reformas planteadas por Juárez.
El Constituyente de 1856-1857 al discutir y aprobar el procedimiento de reforma constitucional4 en voz de sus diputados señalaba:
Que se exija el voto de los dos tercios del Congreso para iniciar una reforma es establecer el predominio de una minoría tiránica haciéndola omnipotente para frustrar toda reforma, es consentir en que la minoría sirva de obstáculo a todo progreso. Extraña es esta concesión de parte de los defensores de la democracia que forman la comisión ¿Por qué la minoría ha de dar la ley al pueblo? ¿Por qué en este punto se han falseado todos los principios democráticos? Porque la comisión se ha creído infalible, porque es una comisión Pío IX que atiende la democracia a su manera.
Queremos seguir la voluntad del pueblo, se dice, queremos conocerla para que a ella se sujete el legislador; proclamamos la libertad de la discusión para la reforma, pero a nuestras preguntas sólo se ha de responder sí o no. Esto es una burla, es una ironía, un plagio de la libertad de imprenta de Beaumarchais. Ésta no es la libertad, es el ¡atrás! de un centinela, es el grito de un pedagogo, y no hay soberanía con consigna, no hay libertad con mordaza, no hay discusión con gendarmes. Cuando la opinión pública quiera una reforma con ciertas modificaciones, no encontrará ni la fórmula para expresar su pensamiento, porque tiene un candado en la boca que “Decía el señor Zarco que, si el Congreso no tiene autoridad bastante para la reforma y debe someterla al voto del pueblo, no hay motivo para que la Constitución se escape del voto ni para que de él se libren las leyes comunes como las de contribuciones. A esta observación contesta el señor Mata con sueños e ilusiones; quiere que los pueblos sean amantes platónicos, que vean con desdén los intereses materiales, que se dejen esquilmar porque el dinero es una cosa vil, y que piense sólo en las reformas constitucionales, como si fuera más importante para la nación determinar el número de magistrados de la Corte que poner coto a los gastos públicos y arreglar el presupuesto de ingresos.
La transcripción de la discusión de lo señalado anteriormente, pareciera el debate actual sobre la consulta popular.
Juárez, con el objeto de restaurar el orden constitucional, convocó a elecciones generales en todos los estados de la federación el 14 de agosto de 1867. Entre los considerados del decreto respectivo, se expresaba que era oportuno, en vista de la grave crisis que acababa de sufrir el país, “hacer una especial apelación al pueblo, para que en el acto de elegir a sus mandatarios” manifestara si podría autorizar al Congreso de la Unión para adicionar o reformar el Código Fundamental en algunos puntos de interés y urgencia encaminados a afianzar la paz y consolidar las instituciones.
IV. El siglo XX; el Distrito Federal y las entidades federativas
El referéndum y la iniciativa popular, como mecanismos de participación ciudadana, fueron incorporados al texto de nuestra Constitución en su artículo 73, fracción VI, base segunda, por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de diciembre de 1977 y estuvieron vigentes hasta el 10 de agosto de 1987.
Esta reforma constitucional fue un intento por institucionalizar estos instrumentos de la democracia semidirecta en la Ciudad de México.
Lo anterior, sería, sin duda, un interesante experimento. No establecía un régimen especial, puesto que sería la voluntad de toda la Unión la que decidiría sobre su aplicación en el Distrito Federal, paso muy importante para la democratización del Distrito Federal que no logró progresar pues diez años más tarde fueron derogadas éstas instituciones:
Artículo 73. El congreso tiene facultad:
I. a V. ...
VI. Para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal, sometiéndose a las bases siguientes:
Primera. ...
Segunda. Los ordenamientos legales y los reglamentos que en la Ley de la materia se determinen, serán sometidos al referéndum y podrán ser objeto de iniciativa popular, conforme al procedimiento que la misma señale 5.
En las constituciones de las entidades federativas6 la figura de la democracia directa; referéndum, plebiscito, iniciativa popular y consulta popular aparece en veintinueve7 estados, sin considerar al Distrito Federal y sólo en siete8 se especifican que materias no podrán ser objeto de consulta popular, destacando Aguascalientes y Zacatecas, que en su parte conducente a la letra dicen:
...Las disposiciones constitucionales y legales en materia tributaria o fiscal, así como la Ley de Ingresos y Presupuestos de Egresos en el Estado de Aguascalientes;
...
En ningún caso y por ningún motivo podrá convocarse a referéndum en materia electoral, tributaria o fiscal, los ingresos y gastos del Estado, ni respecto de reformas a la Constitución del Estado o a las leyes locales que se hubieren expedido para adecuar el marco jurídico del Estado a las reformas o adiciones que se hicieren a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
V. El mundo y los instrumentos de la democracia directa
El mundo para el 2008, más y más ciudadanos se expresan, agregan sus propios interrogantes a la agenda política y se involucran en el proceso de toma de decisiones sobre temas de fondo. Durante los últimos 25 años la democracia participativa ha experimentado un crecimiento importante: más de la mitad del total de los mil 500 referendos nacionales que se han realizado en la historia coinciden en este período. Son muy pocos los países que quedan en la actualidad que no disponen de mecanismos de participación de democracia directa en el ámbito nacional o regional9 .
...nueve de cada diez países o territorios en el mundo tienen hoy en día uno o más instrumentos modernos de democracia directa, entre ellos el derecho de iniciativa que les permite proponer nuevas leyes o plantear reformas constitucionales, someter a referendo leyes vigentes o nuevas constituciones, así como el derecho de revocarle el cargo antes del término de su mandato a un representante elegido. La tendencia global es clara: los instrumentos de la democracia directa se han convertido en parte esencial de la democracia representativa moderna. En muchos casos, sin embargo, condiciones desfavorables o injustas, tales como las restricciones a la libertad de información y la libre expresión o la implementación de procedimientos de democracia directa de difícil uso para la ciudadanía, significan que las iniciativas y referendos no sean vistos necesariamente como un complemento positivo de la democracia representativa, sino más bien como una competencia o incluso una amenaza para ésta 10.
VI. Ingresos y gastos del Estado
Ahora bien, por lo que hace a la regulación en materia de ingresos supone la obligación a cargo de los ciudadanos de pagar impuestos y hacer frente a las cargas fiscales de distinta naturaleza y características, necesario para que la autoridad del Estado pueda recibir y recaudarlos para pagar los gastos estatales. Este no es el objeto de la reforma energética.
La senadora Cristina Díaz Salazar sostiene en el documento anexo al dictamen, que en cuanto a los ingresos y gastos del Estado, se advierte la existencia de controles que garantizan que la obligación que tienen los mexicanos para contribuir a los gastos públicos, se realizará de manera proporcional y equitativa.
En estricta técnica legislativa es impropio que el legislador incorpore en los textos de las leyes el fin o propósitos que se persiguen con ella. Hacerlo es propio de la exposición de motivos que preceden a las iniciativas y de los debates que se dan en comisiones y plenos.
Las leyes están para mandar, prohibir, inhibir y sancionar.
Las veces que en los textos de la reforma aparecen términos de carácter impositivo, y sus variantes, no es con fines normativos, que es lo que se toma en consideración en el párrafo 3, de la fracción VIII; se consigna para justificar la novedad y determinar los propósitos de ella.
La limitante contenida en el párrafo 3, de la fracción VIII, está referida a leyes que señalan fuentes impositivas, sujetos pasivos de un impuesto, montos, momentos de cobro y sanciones a las infracciones. Nada tiene que ver con propósitos ni buenos deseos, como los contenidos en la reforma: “Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la nación.” Ésta fórmula, y otras que aparecen a lo largo del texto de la reforma, por más que se quiera, no es ni son de naturaleza normativa, que es a lo que hace mención la limitante del párrafo 3.
Los autores de las limitantes contenidas en el apartado 3 partieron del supuesto, válido por cierto de que las habitantes del país no están de acuerdo en pagar impuestos, con las tasas que se fijan, entre otras. Por ello, se han excluido de ser objeto de una consulta popular.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido mediante jurisprudencia, P./J. 80/2003, el alcance normativo que, de acuerdo con la ley fundamental, las normas generales en materia de ingresos deben de prever. De conformidad con la Suprema Corte de Justicia de la Nación las leyes de ingresos de la federación deben tener un contenido normativo específico que debe ser por un lado tributarista, es decir, que legisle sobre las contribuciones que deba recaudar el erario federal y, por otro lado, proporcional y correlativo a lo previsto en el Presupuesto de Egresos.
Atento al criterio definido por el máximo tribunal del país, la Constitución establece un marco jurídico específico para el contenido de las normas jurídicas en materia de ingresos, dicho marco normativo no sólo debe entenderse para las leyes secundarias. Al establecer, la ley suprema, el contenido normativo que deben tener las leyes en materia de ingresos, se definió un parámetro que, de acuerdo al principio de congruencia, debe ser el mismo para toda norma jurídica, incluso para dicho ordenamiento.
Las referencias, que en el texto de la reforma a los artículos 27 y 28 constitucionales, publicada con fecha 20 de diciembre de 2013, se hacen en el sentido de “obtener ingresos”, “los ingresos derivados”, “maximizar los ingresos de la nación”, “obtener en el tiempo ingresos”, “disponer de los ingresos”, “ingresos petroleros”, “ingresos del Estado mexicano” y otros similares, son lo que la doctrina ha conceptualizado como principios en el sentido de norma programática o directriz, que son normas que se establecen con el propósito de perseguir determinados fines.
Las normas programáticas son directrices con las que se pretende dar lugar a un cierto estado de cosas, en la mayor medida posible. Para que una norma general tenga un contenido normativo específico debe regular la materia mediante normas de acción. En el presente caso, en los artículos 27 y 28 constitucionales no se establece el contenido tributarista ni el contenido proporcional y correlativo a lo previsto en el Presupuesto de Egresos.
En suma, se pretende dar a la reforma, en forma expresa, una naturaleza impositiva, misma de la que carece, para enmarcarlo dentro de los supuestos previstos en el apartado 3, de la fracción VIII, del artículo 35 constitucional.
La consulta popular es una institución que permite una amplia intervención de la ciudadanía referida a todo tipo de materias, con excepción de las expresamente enumeradas en el apartado 3 de la fracción VIII y de las que tienen que ver con la estructura del Estado mexicano.
La consulta popular, debe ser un freno democrático, que coloque al pueblo en condiciones de intervenir real y directamente en sus asuntos propios, sin dejarlos jamás en manos irresponsables, constituyendo así un organismo siempre activo y listo para adaptarse a las necesidades públicas.
Las tareas de gobierno son responsabilidad del conjunto de la sociedad. No podemos permitir que unos cuantos tomen decisiones por todos, ni que la mayoría carezca de instrumentos legales para participar en las decisiones de gobierno.
VII. Contenido de las reformas y adiciones
Por lo expuesto, proponemos en cuanto a los temas que no podrán ser objeto de consulta popular y a efecto de que no deban extenderse los conceptos de ingresos y gastos del Estado11 más allá de lo estrictamente necesario para adoptar el significado constitucionalmente obligado en su acepción más restrictiva, modificamos estos conceptos y los sustituimos por impuestos, Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos.
Establecemos un procedimiento en que se otorgue a los peticionarios la garantía de audiencia, previo al resultado de la decisión de la revisión de constitucionalidad de la materia de la consulta, para no dejar a los mismos en estado de indefensión.
Cuando el resultado sea vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes establecemos como supuestos que deberán reformarse y adicionarse los ordenamientos jurídicos en los términos de lo dispuesto por los artículos 72 y 135 constitucionales.
También y por lo que hace a la facultad reglamentaria del Ejecutivo federal establecida en el artículo 89, fracción I, de esta Constitución, salvo aquellas materias o temas que no sean objeto de consulta popular, serán derogadas por el propio Presidente de la República cuando el resultado de la consulta sea vinculatorio.
Asimismo y en tratándose de las autoridades competentes, respecto a sus resoluciones y disposiciones administrativas que emitan en el ámbito de su competencia, serán derogadas.
Y como último supuesto, dejamos a las autoridades competentes en el ámbito de sus atribuciones, derogar sus resoluciones y disposiciones administrativas contados a partir de la fecha en que se dé a conocer por el órgano competente que el resultado de la consulta fue vinculatorio.
En los artículos transitorios, señalamos la entrada en vigor y el plazo para que el Congreso de la Unión realice las adecuaciones a la legislación secundaria derivadas del presente decreto.
Por lo expuesto y fundado, sometemos a la consideración de esta soberanía, el siguiente
Decreto
Artículo Único. Se reforma el artículo 35, fracción VIII, numeral 3 y adiciona , con un segundo párrafo, el numeral 3, con los numerales 7, 8 y 9 de la fracción VIII del artículo 35, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 35. Son derechos del ciudadano:
I. a VII. ...
VIII. Votar en las consultas populares sobre temas de trascendencia nacional, las que se sujetarán a lo siguiente:
1. y 2. ...
3. No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución; los principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia electoral; los impuestos, la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos; la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada permanente. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta;
La ley establecerá un procedimiento en que se otorgue a los peticionarios la garantía de audiencia, previo al resultado de la decisión de la revisión de constitucionalidad de la materia de la consulta y este deberá contener, al menos las siguientes etapas:
a) La notificación del inicio del procedimiento;
b) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa de la consulta popular;
c) La oportunidad de alegar; y,
d) Una decisión de la revisión de constitucionalidad de la materia de la consulta que dirima las cuestiones debatidas.
4. a 6. ...
7. El Constituyente Permanente o el Congreso de la Unión deberá reformar o adicionar el ordenamiento jurídico correspondiente en el siguiente periodo ordinario de sesiones, conforme con el resultado de la consulta popular vinculatoria;
8. El Ejecutivo federal derogara los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes, contados a partir de la fecha en que se dé a conocer por el órgano competente que el resultado de la consulta fue vinculatorio.
9. Las autoridades competentes en el ámbito de sus atribuciones, derogaran sus resoluciones y o disposiciones administrativas contados a partir de la fecha en que se dé a conocer por el órgano competente que el resultado de la consulta fue vinculatorio.
10. Las leyes establecerán lo conducente para hacer efectivo lo dispuesto en la presente fracción.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrara en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Congreso de la Unión deberá realizar las adecuaciones a la legislación secundaria, derivadas del presente decreto en un plazo no mayor a 120 días, contados a partir de su entrada en vigor.
Notas
1 Cfr. Gaceta de la Cámara de Diputados, número 90 del 26 de febrero de 2014.
2 Ídem. Gaceta de la Cámara de Diputados, número 90 del 26 de febrero de 2014.
3 Ídem. Gaceta de la Cámara de Diputados, número 90 del 26 de febrero de 2014.
4 Artículo 127. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la Constitución, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de sus individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que estas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los estados. El Congreso de la Unión hará el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber si aprobadas las adiciones o reformas.
5 Cfr. Sesiones de la Comisión Permanente de los días 6, 18, 19, 24 y 25 de octubre y 1 de diciembre de 1977. Asimismo, el diario oficial del 6 diciembre del año citado, pagina 3, da cuenta de la adición a segunda base de la fracción VI del artículo 73 de la ley fundamental. Asimismo, el 10 de agosto de 1987 se deroga al establecer la naturaleza jurídica del Distrito Federal.
6 Habrá que recordar que la figura de la democracia directa apareció primero en el ámbito local y recientemente en la ley fundamental.
7 Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Colima , Distrito federal, Durango, México, Guanajuato, Coahuila Zaragoza, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.
8 Aguascalientes, Baja California, Chiapas, México, Tabasco, Tamaulipas y Zacatecas.
9 Kaufmann, Bruno, La democratización de la democracia en América Latina y más allá.
10 Kaufmann, Bruno, La democratización de la democracia en América Latina y más allá.
11 Cfr. Voto concurrente del ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena de la revisión de la constitucionalidad de la consulta popular 3/2014.
Palacio Legislativo de San Lázaro a 27 de noviembre de 2014.
Diputados: Miguel Alonso Raya, Trinidad Morales Vargas y Amalia García Medina (rúbricas).Que reforma los artículos 74 y 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Felipe Arturo Camarena García, del Grupo Parlamentario del PVEM
I. Encabezado o título de la propuesta
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona un párrafo cuarto y se recorre el orden de los párrafos subsecuentes de la fracción IV del artículo 74 y se reforma el párrafo 12 del artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
El que suscribe, Felipe Arturo Camarena García, integrante de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, y del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México de la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 6, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración del Pleno de la honorable Cámara de Diputados, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto, por el que se adiciona un párrafo cuarto y se recorre el orden de los párrafos subsecuentes de la fracción IV del artículo 74 y se reforma el párrafo 12 del artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de igualdad de todos los servidores públicos ante la ley.
II. Planteamiento del problema que la iniciativa pretenda resolver
El estudio de los beneficios ex presidenciales permite conocer el grado de equidad social, las formas de expresión de los criterios de justicia, proporcionalidad y racionalidad, así como el grado de desarrollo de una cultura con tejidos democráticos...1
La presente iniciativa se refiere a un tema que ha sido motivo de una dura crítica (con justa razón), porque representa una serie de beneficios ajenos a casi todos los mexicanos... Estos los constituyen, las pensiones y demás compensaciones que actualmente son otorgadas a los expresidentes en México y a los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Para documentar el planteamiento del problema, deseo señalar que, por citar un ejemplo, una persona de a pie (como lo señalan Hilda Nucci y Ernesto Villanueva en su obra Beneficios expresidenciales ), “...para ser sujeto de una pensión por cesantía en edad avanzada conforme a la Ley del Seguro Social de 1997 debe tener cumplidos sesenta años al momento de causar baja ante el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), haber cotizado mil 250 semanas, como mínimo, estar de baja ante el IMSS al momento de realizar la solicitud y encontrarse privado de trabajo remunerado. Mil doscientas cincuenta semanas equivalen a veinticinco años de trabajo aproximadamente. Por el contrario, un presidente o su equivalente, con una quinta parte del trabajo de una persona común, puede tener una pensión privilegiada...”2
En virtud de lo anterior, desde nuestro punto de vista no hay una igualdad ante la ley.
Además, “el régimen de las percepciones, compensaciones y apoyos a quienes han desempeñado el cargo de titular del Ejecutivo federal en los Estados Unidos Mexicanos se encuentra establecido en dos acuerdos presidenciales, uno de 1976 y el otro de 1987, así como en un reglamento y en el Presupuesto de Egresos de la Federación, a partir del ejercicio fiscal de 2001”.3
Sin embargo, los acuerdos en comento, carecen de algunos requisitos para su emisión, por lo cual es cuestionable su constitucionalidad, equidad y validez.
III. Argumentos que la sustentan
a) Desigualdad ante la ley
En opinión del doctor Jorge Carpizo, la igualdad jurídica se convirtió en algo importante en Europa Occidental y en los Estados Unidos, desde momento en que dicho principio se constituyó constitucional o jurisprudencialmente como una de las columnas del Estado, y el mismo se puede hacer valer ante los tribunales.4
Uno de los artículos que precisamente consagra este derecho, es el artículo 1o. constitucional.5 En este sentido, otorga de forma universal los derechos contenidos en su texto, los cuales no podrán ser restringidos ni suspendidos, salvo en los casos expresamente previstos en la misma Carta Magna.6
Coincidiendo con el doctor Carbonell, “aunque el artículo 1o., en su primer párrafo, se refiere en exclusiva a la “igualdad en derechos humanos”, dicha igualdad se debe entender también referida a los demás derechos que, sin estar directamente reconocidos en los primeros 29 artículos del texto constitucional, integran lo que la misma Constitución denomina la “ley suprema de toda la Unión” en su artículo 133. Particularmente y ahora ya por mandato expreso del mismo artículo 1 constitucional, tendrán un alcance universal –respecto de sus destinatarios– y no podrán ser suspendidos, restringidos o limitados los derechos humanos recogidos en los tratados internacionales ratificados por México...”7
b) Inconstitucionalidad e invalidez jurídica para el otorgamiento de una pensión y apoyos a los ex presidentes
Por lo que se refiere a lo que ya hicimos alusión en el planteamiento del problema, éste lo constituyen los acuerdos de 1976, el de 1984, el Reglamento del Estado Mayor Presidencial y el Presupuesto de Egresos de la Federación.8
El acuerdo emitido el 25 de noviembre de 1976, expedido por el Presidente de la República Luis Echeverría Álvarez, establece que los ciudadanos que hayan desempeñado el cargo de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, tendrán a su disposición y servicios mientras vivan, para el desempeño de servicios generales y a sus órdenes directas, a personal del Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada de México.9
Pero, con fundamento en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Presidente de la República está facultado para proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes que expida el Congreso de la Unión y, ni la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos de 1971, ni la Ley Orgánica de la Armada de México de 1972, ni la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado de 1958 indican que un ex presidente podrá disponer de personal del Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada,10 ordenamientos en los que se basa el acuerdo en comento.
En este tenor debemos resaltar también que se encuentra signado sólo por los secretarios de la Defensa Nacional y de Marina, sin la firma del entonces presidente de la República, lo cual indica que, el acuerdo no fue suscrito por quien tuvo la facultad legal para realizarlo, de donde es de cuestionar su constitucionalidad y validez.11
Lo anterior excede evidentemente lo establecido en el artículo 89 constitucional...12
Aunado a lo anterior, al no estar firmado el Acuerdo 7637 y el 2763-BIS por el Presidente de la República, “...violan lo que dispone el artículo tercero del Código Civil Federal, que señala: “Que todo acuerdo, decreto o ley debe estar tanto firmada como publicada en el Diario Oficial de la Federación” (DOF). Al respecto, estos acuerdos nunca se publicaron en el DOF lo que los hace totalmente inconstitucionales, y sólo cuentan con la firma de los oficiales mayores y de los secretarios de Estado.13
Es de destacar que el acuerdo 2763-Bis establece que la Secretaría de Programación y Presupuesto se encargaría de hacer cumplir dicho ordenamiento. Pero, como muy acertadamente lo señalan Nucci y Villanueva en su obra, al quedar abrogada la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, el referido acuerdo se debe someter a la legislación vigente, siendo la aplicable al caso concreto, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la cual dispone que la administración de los recursos públicos federales debe realizarse conforme a los criterios de legalidad, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control y rendición de cuentas, no así en la discrecionalidad...14
El citado acuerdo, establece los siguientes beneficios:
• Pensión vitalicia para los ex presidentes, que es equivalente al salario total que les corresponde a los servidores públicos que ocupan el cargo de secretarios de Estado.
• Que la pensión correrá a cargo del erario federal y se incrementará en la misma temporalidad y proporción.
• Que además de la pensión, los ex presidentes tendrán derecho a percibir las prestaciones de seguridad social que les correspondan a los servidores públicos que ocupan el cargo de secretarios de Estado, consistentes en seguro de vida y seguro de gastos médicos mayores, con cargo al erario federal, incrementándose en la misma proporción y temporalidad.
• Que al momento del fallecimiento del ex presidente y durante el año siguiente, el cónyuge supérstite disfrutará de una pensión, con cargo al erario federal, equivalente a 80 por ciento en términos netos del sueldo total que les corresponde a los servidores públicos que ocupan el cargo de secretarios de Estado. Sin embargo, una vez que haya transcurrido un año del fallecimiento del ex presidente, dicho porcentaje se reducirá en 10 por ciento, hasta llegar a 50 por ciento de dicho sueldo.
• Que la viuda gozará, con el carácter de asegurada, de los seguros de vida y de gastos médicos mayores por un monto equivalente a 60 por ciento de la suma asegurada.
• Que los hijos del ex presidente gozarán de un seguro de gastos médicos mayores hasta que cumplan la mayoría de edad.15
Además de la pensión a que hemos hecho referencia, el acuerdo 2763-Bis le permite recibir apoyos, entre otros, asistencia de servidores públicos de la federación, desde director general hasta auxiliares administrativos,16 pago de predial, luz, agua, teléfono, viajes, oficinas...17
En este tenor, no es jurídicamente válido ni igualitario continuar con la pensión vitalicia y demás beneficios a los ex presidentes y a los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuando la percepción que estos últimos habrán de gozar en 2015 será de una remuneración nominal anual bruta de 6 millones 760 mil 998 pesos, y el presidente de la República, que será de 2 millones 984 mil 89 pesos de salario total anual neto.18
En virtud de lo anterior, considero que no son jurídicamente válidos ni igualitarios los beneficios señalados, por lo cual propongo que a partir del siguiente presidente electo en 2018; y por lo que hace a los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los nombrados a partir de 2015 no le sean aplicados tales beneficios.
Únicamente contarán con el apoyo para su seguridad del personal de la armada, de la fuerza aérea y del ejército.
Deseo concluir que tengo el firme compromiso de sentar las bases para acelerar las reformas necesarias al marco jurídico vigente, que nos permita continuar en la consolidación de un Estado transparente y con igualdad de derechos.
IV. Fundamento legal
Por lo expuesto y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presento ante esta soberanía la siguiente
V. Denominación del proyecto de ley o decreto
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona un párrafo cuarto y se recorre el orden de los párrafos subsecuentes de la fracción IV del artículo 74 y se reforma el párrafo 12 del artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
VI. Ordenamientos por modificar
VII. Texto normativo propuesto
Primero. Se adiciona un párrafo a la fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados
I. a III. ...
IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Asimismo, podrá autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para los proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos.
El Ejecutivo federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre.
Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre.
No podrá haber recursos para cubrir las compensaciones de quienes han desempeñado el cargo de titular del Ejecutivo federal o, a falta de éste, a quien en términos de las disposiciones aplicables sea su beneficiario, así como las correspondientes a personal de apoyo. Sólo se incluirán los recursos que se asignan a la compensación que se otorga al personal militar del Estado Mayor Presidencial.
No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del presidente de la República.
Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del proyecto de Presupuesto de Egresos cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven;
V. a VIII. ...
Segundo. Se reforma el párrafo 12 del artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 94. ...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
Los ministros de la Suprema Corte de Justicia durarán en su encargo quince años, sólo podrán ser removidos del mismo en los términos del título cuarto de esta Constitución. Al vencimiento de su periodo, no tendrán derecho a un haber por retiro para quienes han desempeñado el cargo de ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
VIII. Artículos transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor a partir del siguiente presidente electo de los Estados Unidos Mexicanos en 2018.
Segundo. El presente decreto entrará en vigor a partir de 2015, para los que sean nombrados ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
IX. Lugar
X. Fecha
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 27 de noviembre de 2014.
Notas
1 Nucci, Hilda; y Villanueva, Ernesto. Beneficios expresidenciales, primera edición, Temis, Colombia, 2012, página 4.
2 Ídem.
3 Licona, Cecilia. Estudio en materia de pensiones, percepciones o compensaciones y demás beneficios a ex presidentes de México , México, Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias, Cámara de Diputados, LX Legislatura, 2008, página 18.
4 Prólogo de Principio de igualdad: alcances y perspectivas, de Karla Pérez Portilla, http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1589/3.pdf
5 Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos, todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de que el Estado mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones de los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.
Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren en el territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes.
Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.
6 Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones , octava edición, Consejo Editorial de la Cámara de Diputados, LXI Legislatura, en coedición con el Senado de la República, Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Instituto Federal Electoral y Miguel Ángel Porrúa, librero-editor, comentario sobre el artículo 1o., por Miguel Carbonell, tomo I, página 358, 2012.
7 Ibídem, página 360.
8 Nucci, Hilda; y Villanueva, Ernesto. Beneficios expresidenciales... , obra citada, página 9.
9 Licona, Cecilia. Estudio en materia de pensiones, percepciones o compensaciones y demás beneficios a ex presidentes de México..., obra citada, página 18.
10 Nucci, Hilda; y Villanueva, Ernesto. Beneficios expresidenciales... , obra citada, página 22.
11 Ibídem, página 25.
12 Autoridades, facultades de las. Nuestro régimen de facultades limitadas y expresas ordena a las autoridades actuar dentro de la órbita de sus atribuciones, de manera que aunque no haya algún precepto que prohíba a alguna autoridad hacer determinada cosa, ésta no puede llevarla a cabo, si no existe disposición legal que la faculte.
Amparo civil en revisión 7560/50. Díaz Solís Lucila, 29 de noviembre de 1950. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: Agustín Mercado Alarcón. El ministro Hilario Medina no estuvo presente por las razones que constan en el acta del día.
http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Documentos/Tesis/343/3434 29.pdf
13 Cfr. Ponencia de Hilda Nucci y Ernesto Villanueva dictada el 29 de enero de 2013, en el marco del ciclo de conferencias que organizó la Contraloría del Poder Legislativo del estado de México.
14 Nucci, Hilda; y Villanueva, Ernesto. Beneficios expresidenciales..., obra citada, páginas 12 y 13.
15 Nucci, Hilda; y Villanueva, Ernesto. Beneficios expresidenciales..., obra citada, páginas 11 y 12.
16 Licona, Cecilia. Estudio en materia de pensiones, percepciones o compensaciones y demás beneficios a ex presidentes de México..., obra citada, página 30.
17 Cfr. Ponencia de Hilda Nucci y Ernesto Villanueva...
18 Cfr. Dictamen con proyecto de decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2015, http://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/62/2014/nov/20141113-B.pdf
XI. Nombre y rúbrica del iniciador
Diputado Felipe Arturo Camarena García (rúbrica)
Que reforma y adiciona los artículos 3o. Bis y 51 de la Ley Federal del Trabajo, a cargo de Ricardo Monreal Ávila y suscrita por Ricardo Mejía Berdeja, diputados del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
Ricardo Monreal Ávila y Ricardo Mejía Berdeja, integrantes de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión y del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo 6, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a la consideración del pleno de esta asamblea la siguiente iniciativa que adiciona un inciso c) al artículo 3o. Bis y reforma la fracción segunda del artículo 51 de la Ley Federal del Trabajo al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
En la presente iniciativa se aborda un tema poco estudiado en México, aunque muy conocido en los centros de trabajo. El mobbing , que es un anglicismo que significa acoso o acoso moral o psicológico en el trabajo.1
En México este tipo de fenómenos no ha sido estudiado sistemáticamente; así pues, no hay cifras ni referencias oficiales sobre la extensión, el grado, el carácter y las tipologías particulares que asume el hostigamiento laboral.
El mobbing es un comportamiento negativo entre superiores e inferiores jerárquicos de una organización laboral, a causa del cual la o el afectado es sometido a ataques sistemáticos, directos o indirectos, durante mucho tiempo de manera continua. Este fenómeno adquiere patrones similares en el nivel internacional, pero se le percibe de diferentes modos según las culturas.2
En México, el tipo de acoso laboral más extendido es el congelamiento: ignorar y “hacerle el vacío” a la víctima. Y es percibido de diferentes modos conforme la posición socioeconómica del afectado. Los sectores de escasos recursos lo perciben como una manera de discriminación social.
El mobbing es un tipo de violencia laboral que es ejercida por personas sin distinción de género sobre hombres y mujeres en formas sistemática y por un tiempo prolongado con el objetivo de provocar un daño deliberado, donde sus consecuencias pueden ser devastadoras para las víctimas dando origen a una serie de trastornos psicológicos.
Es uno más de los elementos de un fenómeno mayor: la violencia laboral. Este concepto va más allá de la simple agresión física e incluye conductas que son susceptibles de violentar e intimidar a quien las sufre. Así la violencia en el lugar de trabajo incluiría las conductas físicas o verbales amenazantes, intimidatorias, abusivas o acosantes.
También existe el acoso sexual que no debe confundirse con el acoso laboral aunque éste podría ser una forma del mismo. La diferencia fundamental con el acoso en el trabajo es que con éste se busca la autoeliminación laboral a través de un hostigamiento denigrante planificado, mientras que en el acoso sexual se busca otro fin de naturaleza diferente, puesto que busca simplemente el acercamiento sexual prevaliéndose de la situación en la empresa.
Dados los evidentes signos externos que se manifiestan en la violencia física en el entorno laboral, ésta es más fácil de detectar, sin embargo, no ocurre lo mismo con la violencia psicológica la cual en muchas ocasiones puede negarse o deformarse. Por lo tanto, la violencia en el trabajo se manifiesta como un abuso de poder con el objetivo de doblegar la conducta de otro mediante la utilización de la fuerza física y o psicológica.
A pesar de que estas conductas tienen formas de expresión muy variadas, presentamos a continuación algunas de las más habituales:3
a) Ataque a la víctima a través de medidas organizacionales
• Designar los trabajos peores o más degradantes.
• Designar trabajos innecesarios, monótonos o repetitivos.
• Designar tareas por debajo de sus cualificaciones o habilidades.
• No asignar ningún tipo de trabajo.
• Exceso de trabajo (presión injustificada o establecer plazos imposibles de cumplir).
• Tácticas de desestabilización: cambios de puesto sin previo aviso, intentos persistentes de desmoralizar o retirar ámbitos de responsabilidad sin justificación.
b) Aislamiento social
• Restringir las posibilidades de comunicación por parte del superior o de los compañeros.
• Traslado a un puesto de trabajo aislado.
• Ignorar a la persona o no dirigirle la palabra.
c) Ataques a la vida privada de la persona
• Críticas constantes a la vida privada.
• Terror a través de llamadas telefónicas.
• Atribución de fallos psicológicos y de falsas enfermedades.
• Burlarse de algún defecto personal.
• Imitar los gestos o la voz de la víctima.
• Ataques a las actitudes y creencias políticas y/o religiosas.
d) Violencia física
• Acoso o violencia sexual.
• Amenazas de violencia física.
• Maltrato físico.
e) Agresiones verbales
• Gritar o insultar.
• Críticas permanentes al trabajo de las personas.
• Amenazas verbales.
La Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha escogido la expresión de violencia en el trabajo para referirse a la cuestión en sus informes de 1998 y 2000, en el que señala que esta situación está evolucionando en el sentido de que en la actualidad se le concede tanta importancia a la conducta psicológica como a la física y se reconoce plenamente el alcance de los actos de violencia menor. En el que 4 por ciento de los trabajadores han sido objeto de violencia física, 2 por ciento de acoso sexual, y 8 por ciento de medidas de intimidación.
De acuerdo con una encuesta de OCC Mundial realizada a más de 2 mil participantes 51 por ciento de los profesionistas mexicanos ha sufrido algún tipo de bullying laboral.4
Las respuestas de los entrevistados arrojaron diversas formas de maltrato que han vivido, entre éstas rumores o calumnias (30 por ciento); aislar o excluir a la persona (18.6 por ciento); insultos (18.5 por ciento); ignorar o no dejar participar al colaborador (16.9 por ciento), y amenazar (11 por ciento).
Ante la pregunta de si ellos han ejercido, alguna vez, bullying en contra de un compañero de trabajo, 82.2 por ciento afirma que nunca lo ha hecho, 16.9 por ciento dice que sucedió alguna vez y 8 por ciento acepta tener esta conducta en forma regular.
70 por ciento de los profesionistas encuestados consideran que ambos géneros están expuestos por igual a sufrir intimidación laboral, a pesar de que a nivel mundial esta práctica suele ser 2.5 veces más frecuente en contra de mujeres. El 54 por ciento de los participantes considera que el acoso es ejercido por compañeros, mientras que 46 por ciento indica que proviene de un superior, cita el sondeo de OCC.
La necesidad de adecuar las estructuras de las organizaciones para poder responder a las demandas y desafíos que genera un mundo cada vez más globalizado, tanto en el ámbito público como privado, supone que sus miembros estén sometidos a continuas y cada vez más complejas relaciones interpersonales. Este proceso de interacción no sólo se lleva a cabo dentro del propio sistema organizacional sino también con individuos de otras organizaciones y los usuarios que utilizan los productos o servicios que ellas generan, y es en este contexto donde se planifican y ejecutan conductas de mobbing o acoso psicológico de parte de uno o más de sus miembros contra otros individuos.
Los causantes de conductas de mobbing o acoso psicológico han sido considerados como intimidadores en serie, mediocres inoperantes activos, perversos narcisistas, acosador psicopático y acosador paranoide.
Para las víctimas, las consecuencias de ser provocadas por los acosadores pueden ser devastadoras no sólo desde un punto de vista físico sino también desde el psicológico dando origen a cuadros de estrés, trastornos de ansiedad, trastornos del sueño, depresión e incluso intentos de suicidio.
Debido a que la violencia laboral puede proceder de distintas fuentes, el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo de España, a través de la nota técnica de prevención 489 (INSHT. [NTP489], 1999) hace referencia a una de las clasificaciones más difundidas sobre tipos de violencia en el trabajo, la cual fue elaborada por la California División of Ocupational Health and Safety (OSHA) y menciona los episodios violentos considerando las personas implicadas, ahí se menciona la violencia tipo III.
En esta categoría el causante de la violencia tiene un tipo de vinculación laboral directa con algún trabajador o grupo de trabajadores de la organización. Además puede existir una implicación más indirecta; el perpetrador elige cierto lugar porque tiene rencor, animadversión hacia aquel sitio ya sea porque el lugar tiene una carga representativa o simbólica. Sin embargo, el tipo más habitual es aquél donde el objetivo de la acción violenta fijado por el agresor corresponda a un compañero de trabajo o a un superior suyo.
Las acciones realizadas pueden estar motivadas por dificultades percibidas en su relación con la probable víctima y lo que busca obtener puede ser revancha, un ajuste de cuentas o en algunos casos hacer justicia por sí mismo.
Es en esta categoría donde se llevan a cabo, de preferencia, conductas que se encuadran dentro del concepto de mobbing o acoso psicológico.
El concepto no es nuevo, el primero en estudiar el mobbing fue el etólogo austriaco Konrad Lorenz (Lorenz, 1966), quien al observar el comportamiento de determinadas especies animales constató que en ciertas oportunidades, los individuos más débiles del grupo formaban una coalición para atacar a otro más fuerte.
Durante la década de los 80, el psicólogo Heinz Leyman (Leyman, 1997) de la Universidad de Estocolmo, considerado la máxima autoridad mundial sobre el tema, lo define como
“Una situación en que una persona, o varias, ejercen una violencia psicológica extrema, de forma sistemática y recurrente, durante un tiempo prolongado, sobre otra u otras personas en el lugar de trabajo con el fin de destruir sus redes de comunicación, destruir su reputación, perturbar el ejercicio de sus labores y conseguir su desmotivación laboral”.
En 1996, Leyman operacionaliza su definición: “El psicoterror o mobbing en la vida laboral conlleva una comunicación hostil y desprovista de ética que es administrada de forma sistemática por uno o unos pocos individuos, principalmente contra un único individuo, quien, a consecuencia de ello, es arrojado a una situación de soledad e indefensión prolongada, a base de acciones de hostigamiento frecuente y persistentes (al menos una vez por semana) y a lo largo de un prolongado periodo de tiempo (al menos durante seis meses). A causa de la alta frecuencia y la larga duración de estas conductas hostiles a que es sometido un individuo, el maltrato sufrido se traduce en un suplicio psicológico, psicosomático y social de proporciones”.
Esta definición deja fuera los conflictos temporales y se centra en el momento en que la situación psicológica que afecta al individuo se traduce en trastornos psiquiátricos. Aquí la distinción entre “conflicto” y “psicoterror” no está centrada en qué se hace, o cómo se hace, sino mas bien en la duración de lo que se hace.
Uno de los especialistas más reconocidos en el ámbito español y europeo es el psicólogo Iñaki Piñuel y Zabala, profesor titular de la Universidad Alcalá de Henares. Para el profesor Piñuel, el acoso laboral “consiste en el deliberado y continuo maltrato modal y verbal que recibe un trabajador, hasta entonces válido, adecuado o incluso excelente en su desempeño, por parte de uno o varios compañeros de trabajo, que buscan con ello desestabilizarlo y minarlo emocionalmente con vistas a deteriorar y hacer disminuir su capacidad laboral o empleabilidad y poder eliminarlo así más fácilmente del lugar y del trabajo que ocupa en la organización”.
En este sentido el acoso laboral se presenta como un conjunto de conductas premeditadas las cuales se ejecutan de acuerdo a una estrategia preconcebida y extremadamente sutil con un objetivo claro y concreto: la anulación de la víctima.
Uno de los elementos más característicos del mobbing o acoso psicológico en el trabajo es que no deja rastros visibles y las secuelas son las propias del deterioro psicológico que presenta la víctima, las cuales fácilmente pueden atribuirse a problemas personales o de relación con sus compañeros de trabajo. Así, el o los acosadores inician este proceso motivados por distintas razones: celos profesionales, envidia donde ésta última no se focaliza sobre los bienes materiales de la víctima, sino sobre sus cualidades personales positivas, como su inteligencia, capacidad de trabajo, razonamiento, etcétera.
En las organizaciones, el mobbing o acoso psicológico puede afectar indistintamente a cualquier nivel jerárquico de ella, y a hombres o mujeres.5
Este fenómeno se manifiesta en tres formas:
1. Ascendente: donde una persona con rango jerárquico superior en la organización es agredida por uno o varios subordinados. Esto ocurre en forma general cuando se incorpora una persona desde el exterior y sus métodos no son aceptados por sus subordinados, o porque ese puesto es ansiado por alguno de ellos. Otra modalidad dentro de este tipo, es aquella en que un funcionario o trabajador es ascendido a un cargo donde debe dirigir y organizar a antiguos compañeros, los cuales no están de acuerdo con la elección.
2. Horizontal: en esta categoría, las conductas de acoso pueden ser ejecutadas por un individuo o por un grupo en contra de otro trabajador. En este último caso, se sabe que un grupo tiene una identidad y comportamientos que son propios, se rige por reglas y códigos los cuales no corresponden a la suma de los comportamientos individuales de sus miembros, bajo esta premisa un trabajador puede ser acosado por los restantes miembros del grupo o al no pertenecer a él, el grupo lo toma como blanco de sus ataques.
3. Descendente: esta modalidad es la más habitual, donde la víctima se encuentra en una relación de inferioridad jerárquica o de hecho con respecto al agresor. Las conductas ejecutadas por la persona que ostenta el poder tienen por objetivo minar el ámbito psicológico del trabajador, ya sea para mantener su posición jerárquica o como una estrategia de la organización para que el afectado se retire en forma voluntaria sin que ésta incurra en costos económicos compensatorios.
No tiene una serie de fases fijas que abarquen desde su aparición hasta su desenlace.
En México se ha estudiado poco el tema en términos de dimensionar sus reales alcances y los costos involucrados no sólo desde el punto de vista económico sino también social.
Se requiere un marco legal que, por una parte sancione a los acosadores y por otra, proteja en forma efectiva los derechos de las víctimas.
El mobbing o acoso psicológico es una grave patología organizacional que debe ser conocida por los psicólogos laborales para intervenir en forma oportuna al interior de la organización previniendo su ocurrencia, y por los psicólogos clínicos ya que cuando no se conoce el fenómeno, el diagnóstico puede ser errado y las manifestaciones sean interpretadas en términos de otros aspectos como estrés, ansiedad, depresión sin considerar los aspectos situacionales que los ocasiona.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, someto a la consideración del pleno el siguiente
Decreto por el que se adiciona un inciso c) al artículo 3o. Bis y reforma la fracción II del artículo 51 de la Ley Federal del Trabajo
Primero. Se adiciona el inciso c) al artículo 3o. Bis de la Ley Federal del Trabajo para quedar como sigue
Artículo 3o. Bis. Para efectos de esta ley se entiende por:
a)...
b)...
c) Acoso laboral o mobbing , es una forma de violencia psicológica constituida por acciones negativas reiteradas y sostenidas de hostigamiento ejercidas sobre un trabajador por parte de un jefe o superior jerárquico inmediato o mediato que perduran por un tiempo determinado y atentan contra la dignidad; ataque sistemático reiterado contra la autoestima de una persona en el trabajo para hacerla sentir excluida, maltratada o subvalorada, alterando su derecho al trabajo.
Segundo. Se reforma la fracción II del artículo 51 de la Ley Federal del Trabajo para quedar como sigue:
Artículo 51. Son causas de rescisión de la relación de trabajo, sin responsabilidad para el trabajador:
I. ...
II. Incurrir el patrón, sus familiares o cualquiera de sus representantes, dentro del servicio, en faltas de probidad u honradez, actos de violencia, amenazas, injurias, hostigamiento y/o acoso sexual, acoso laboral, en contra del trabajador, cónyuge, padres, hijos o hermanos;
III. al X. ...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1. La violencia abierta se ve sustituida por formas camufladas de violencia, como la denominada violencia psicológica o de guante blanco. STSJ de Madrid, de 24 de septiembre de 2002.
2. http://www.scielo.org.mx/scielo.php?pid=S0188-25032008000200003&scr ipt=sci_arttext .El hostigamiento laboral como forma de discriminación: un estudio cualitativo de percepción.
3. Acoso Psicológico en el Trabajo: “Mobbing” Dr. Javier Caballero Rendón Medico Familiar Pol. 9 de Abril CNS. Revista Paceña de Medicina Familiar; Rev Pac Med Fam 2005; 2(2): 132-138
4. http://www.cnnexpansion.com/mi-carrera/2012/08/08/mexicanos-sufren-bull ying-en-el-trabajo
5. Alfonso Riquelme: Mobbing, Un Tipo de Violencia en el Lugar de Trabajo Ciencias Sociales Online , julio 2006, Vol. III, No. 2 (39 - 57). Universidad de Viña del Mar-Chile
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 27 de noviembre de 2014.
Diputados: Ricardo Monreal Ávila (rúbrica), Ricardo Mejía Berdeja.Que reforma el artículo 105 de la Ley de Ahorro y Crédito Popular, a cargo de la diputada Rosa Elia Romero Guzmán, del Grupo Parlamentario del PT
La que suscribe, Rosa Elia Romero Guzmán, diputada federal integrante del Grupo Parlamentario del Partido del trabajo, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto que reforma el segundo párrafo del artículo 105 de la Ley de Ahorro y Crédito Popular, bajo la siguiente
Exposición de Motivos
Las Sociedades Financieras Populares (Sofipos) son entidades de microfinanzas del sector de ahorro y crédito popular, constituidas como Sociedades Anónimas de Capital Variable, que operan mediante la autorización de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, (CNBV) las Sofipos están facultadas para prestar servicios tanto a sus socios como a sus clientes, en los términos de la Ley de Ahorro y Crédito Popular. Entre sus facultades están las de recibir depósitos, recibir préstamos y créditos de bancos, fideicomisos públicos y organismos internacionales, administradoras de fondos para el retiro, aseguradoras y afianzadoras.
Asimismo también pueden expedir y operar tarjetas de débito y tarjetas recargables, otorgar préstamos o créditos a sus clientes, recibir o emitir órdenes de pago y transferencias, recibir pagos de servicios por cuenta de terceros, realizar la compra venta de divisas en ventanilla por cuenta de terceros o propia y distribuir seguros y fianzas, así como recursos de programas gubernamentales. Según datos de la propia Comisión Nacional Bancaria y de Valores, actualmente están autorizadas 49 sociedades financieras populares
Este tipo de entidades se crearon con la finalidad de ofrecer servicios a personas que la banca tradicional, por diversos motivos, no alcanza a cubrir, además al ser supervisadas por la CNBV tienen la garantía de un Fondo de Protección al Ahorro y bajo el amparo de la Ley de Ahorro y Crédito Popular, se implementa conforme al artículo 105 que determina...
“Artículo 105. ...El Fondo de Protección tendrá como fin primordial, procurar cubrir los depósitos de dinero de cada ahorrador..., hasta por una cantidad equivalente a veinticinco mil unidades de inversión, por persona física o moral, cualquiera que sea el número y clase de operaciones a su favor y a cargo de una misma Sociedad Financiera Popular, en caso de que se declare su disolución y liquidación, o se decrete su concurso mercantil...”. Dando con ello un margen de certidumbre a los socios y clientes de las Sociedades Financieras Populares.
Sin embargo, la realidad nos dice que ante la quiebra de este tipo de entidades del sector de ahorro y crédito popular, las veinticinco mil unidades de inversión, -aproximadamente 130 mil pesos-, de las que se habla en el Fondo de Protección, son insuficientes para resarcir los daños ocasionados a un importante número de ahorradores cuando se interviene una entidad de esta naturaleza. Tal es el caso de Ficrea, sociedad financiera popular que el pasado 7 de noviembre fue intervenida por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores al presentar lo que la autoridad llamó “serios problemas de cumplimiento regulatorio en distintos aspectos, falta de transparencia e integridad de su información...”.
Según datos de la propia autoridad bancaria, el mercado de las Sofipos para el mes de junio de 2014, creció en 24.5 por ciento, sumando un total de activos de 27 mil 265 millones de pesos, con un crecimiento neto de 380.7 por ciento. Así mismo estas entidades del sector de ahorro y crédito popular tienen depósitos de sus socios y clientes por 22 mil 25 millones de pesos, donde Ficrea tenía hasta el momento de la intervención de la autoridad, 5 mil 628 millones de pesos en ahorros.
Paradójicamente, el Fondo de Protección al mes de octubre del 2014, asciende solamente a 275 millones de pesos, según datos de la Gerencia General del Fondo de Protección de Sociedades Financieras y de Protección a sus Ahorradores. Este fondo constituido en el año de 2010, cuenta con recursos de la propias Sociedades Financieras Populares las cuales aportan aproximadamente 25 centavos por cada mil pesos de aportación, así como por otra cantidad que es pagada por el gobierno federal.
Si bien los recursos del fondo de protección permiten subsanar en cierta medida los daños causados en el caso del cierre de operaciones, es necesario que las Sociedades Financieras Populares y el gobierno federal, sean más solidarios frente a las difíciles circunstancias que enfrentan un importante número de ahorradores como lo es en el caso de Ficrea. Por lo que el cálculo de las cuotas periódicas correspondientes al Seguro de Depósito de las Sofipos se realice de tal manera que los lineamientos que marca la fracción II del el artículo 104 Bis de la Ley de Ahorro y Crédito Popular para el cálculo de las cuotas mensuales ordinarias determinadas por el Comité de Protección al Ahorro, puedan elevar el monto del Fondo de Protección de 25 mil unidades de inversión que actualmente señala, hasta en 50 mil unidades de inversión.
Este aumento sin duda, daría mayor tranquilidad a los depositantes del sector de ahorro y crédito popular. No omito mencionar que también puede existir el riesgo de generar un incentivo perverso para las Sociedades Financieras Populares, ya que estas pudieran acceder a inversiones de mayor riesgo, sin embargo, la autoridad bancaria debe también reforzar los mecanismos de prevención de riesgos en la supervisión que se hace a las Sofipos.
Ante el importante crecimiento que este sector tiene como alternativa frente a la banca tradicional, no podemos ser complacientes y minimizar la importancia que el Fondo de Protección tiene para los clientes de la banca social, el monto actual de este Fondo no concuerda con las ganancias que las Sociedades Financieras Populares actualmente reportan, por ello es que someto a esta Soberanía el siguiente proyecto de
Decreto
Único: Se reforma el segundo párrafo del artículo 105 de la Ley de Ahorro y Crédito Popular para quedar como sigue:
Artículo 105. ...
El Fondo de Protección tendrá como fin primordial, procurar cubrir los depósitos de dinero de cada ahorrador a que se refiere el inciso a) de la fracción I del Artículo 36 de la presente Ley, en los términos establecidos por el Artículo 112 de la misma, hasta por una cantidad equivalente a cincuenta mil unidades de inversión, por persona física o moral, cualquiera que sea el número y clase de operaciones a su favor y a cargo de una misma Sociedad Financiera Popular, en caso de que se declare su disolución y liquidación, o se decrete su concurso mercantil.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 27 de noviembre de 2014.
Diputada Rosa Elia Romero Guzmán
Que reforma los artículos 23 a 25 y 36 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, a cargo de la diputada Lucila Garfias Gutiérrez, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza
Quien suscribe, Lucila Garfias Gutiérrez, diputada federal del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza de la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6 fracción I, 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 23, 24, 25 y 36 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, al tenor del siguiente
Planteamiento del Problema
Las violaciones a los derechos humanos afectan tanto a hombres como a mujeres. Sin embargo, las estadísticas sobre la violación de los derechos humanos muestran un mayor impacto dependiendo del sexo de la víctima. Toda agresión perpetrada contra una mujer tiene alguna característica que permite identificarla como violencia de género.1 Lo que marca la diferencia en este tipo de violencia de otras formas de agresión es que el factor de riesgo o de vulnerabilidad es mayor si la persona es del género femenino.
Esto significa que está directamente vinculada a la desigual distribución del poder y a las relaciones asimétricas que se establecen entre hombres y mujeres, perpetuando la desvalorización de lo femenino y su subordinación a lo masculino.2
Prueba de ello es que diariamente en nuestro país 6.4 mujeres son asesinadas de manera violenta3 y 31.8 por ciento de las mujeres han sido víctimas de alguna agresión pública que van desde insultos, intimidaciones, tocamientos, abusos sexuales hasta violaciones.4
Ante los niveles tan elevados de violencia hacia las mujeres en México, el Estado ha implementado mecanismos de protección para las mujeres conforme lo establecido en los tratados internacionales de los que somos parte.
El Estado mexicano ha firmado y ratificado diversos instrumentos internacionales de derechos humanos y de protección específica a las mujeres como la Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la Violencia contra la Mujer, (CEDAW). En los artículos 1o. y 2o. de dicha Convención se establecen los principios de igualdad y no discriminación en el acceso a la justicia para las mujeres.
Con base en el derecho internacional, quedó asentado en el artículo 1o. de nuestra Constitución la prohibición de toda discriminación basada en el género. Asimismo, en el artículo 4o. se reconoce la igualdad entre hombres y mujeres ante la ley. Por consiguiente y basándose en lo anterior, en 2007 se creó la Ley General de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.
En esta ley se crearon mecanismos de protección de emergencia, como la alerta de violencia de género definida de la siguiente manera en la propia ley.
Artículo 22. Es el conjunto de acciones gubernamentales de emergencia para enfrentar y erradicar la violencia feminicida en un territorio determinado, ya sea ejercida por individuos o por la propia comunidad.
La alerta de violencia de género es un mecanismo de emergencia para hacer frente y erradicar una situación de violencia contra las mujeres en un lugar y tiempo determinado. Es una herramienta para poner en marcha las acciones gubernamentales preventivas, de seguridad y de justicia para abatir la violencia hacia las mujeres.
Desde el año 2008 que entró en vigor esta ley, se han promovido 10 solicitudes de alerta por violencia de género. Desafortunadamente ninguna de ellas ha prosperado.
Las solicitudes han sido:
30 de abril de 2008 en Oaxaca.
5 de junio de 2009 en Guanajuato
8 de diciembre de 2010 en estado de México
13 de enero de 2012 en Nuevo León
11 de marzo de 2013 en Hidalgo
15 de agosto de 2013 en Guanajuato
4 de septiembre de 2013 en Morelos
25 noviembre 2013 en Chiapas
20 de marzo de 2014 en Guanajuato
27 de mayo de 2014 en Morelos5
Las solicitudes de Guanajuato, estado de México, Nuevo León, Hidalgo, Guanajuato y Chiapas, pasaron los dos primeros filtros, el de la recepción y verificación de los requisitos, pero en la tercera fase del procedimiento fueron descartadas.
En cinco de las solicitudes promovidas por organismos de la sociedad civil: en Guanajuato, el Estado de México, Nuevo León, Hidalgo y nuevamente en Guanajuato 2014, las votaciones internas anularon la posibilidad de que el mecanismo prosperara.
Ante la inacción de las instancias oficiales, organizaciones civiles como el Grupo de Mujeres de San Cristóbal de las Casas y el Observatorio Ciudadano Nacional del Feminicidio se han amparado luego de la negativa institucional de emprender la investigación para determinar la procedencia o no de la alerta de violencia de género y hasta han decretado alertas ciudadanas con sus propios recursos.6
La organización del Observatorio Ciudadano Nacional del Feminicidio (constituida por 43 organizaciones de derechos humanos y de mujeres) asegura que el problema de la alerta data de la publicación del reglamento, ya que sí bien la Ley General de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia establece que compete a la Secretaría de Gobernación declarar la alerta de violencia de género, el reglamento marca que el Sistema Nacional para prevenir, atender, sancionar y erradicar la Violencia contra las Mujeres el encargado de resolver si procede o no iniciar la investigación de la misma.
Este sistema está integrado por 32 mecanismos para el adelanto de las mujeres y 10 dependencias de la administración pública federal, entre ellas el Instituto Nacional de las Mujeres.
Las decisiones que se toman en el seno del sistema se han orientado más a salvaguardar la imagen de los gobernantes, ya que es vista por las autoridades como un golpe político o un castigo. En consecuencia, prefieren ocultar la problemática en lugar de investigar e implementar una política efectiva que haga frente a este tipo de violencia.
A partir de esta situación, y gracias a la presión de las organizaciones sociales en defensa de los derechos de las mujeres que señalaban como un problema el reglamento entonces vigente, se acordó elaborar un nuevo reglamento con el propósito de que en las declaraciones de la alerta por violencia de género se ampliara la participación de otros actores y no sólo las instancias gubernamentales.
En el nuevo reglamento se estableció que un grupo de trabajo conformado por dos académicas locales, dos académicas nacionales, un representante de la Comisión Nacional de Derechos Humanos; un representante del Inmujeres; uno de la Conavim y uno del mecanismo para el adelanto de las mujeres de la entidad se encargaría de implementar la alerta de violencia de género.7
De igual forma, se señala que se emitirá un plazo de 30 días para presentar un informe que contenga medidas de acción, frente a las cuales el gobierno local tendrá un plazo de 15 días para aceptar o rechazar el mismo. En caso de negarse a aceptar las recomendaciones, se emitirá la alerta de violencia de género en un plazo no mayor a cinco días naturales.
Cuando se acepte el informe, dispondrá de un plazo de seis meses para implementarlas, al término del cual, si el grupo de trabajo considera que no se implementaron, la Secretaría de Gobernación, emita la alerta en un plazo no mayor a diez días naturales.8
Con este nuevo procedimiento se han presentado dos nuevas solicitudes, las cuales no han tenido una respuesta favorable. Los argumentos de las autoridades para rechazar las alertas de violencia de género han sido escudarse en sostener que la violencia contra las mujeres no es sistémica, pues se concentra sólo en algunos municipios o que la mayoría de los homicidios no se pueden catalogar como feminicidios porque no tiene que ver con el hecho de que las víctimas sean mujeres.
Las razones otorgadas por los gobiernos locales para negar la declaración de violencia de género nos llevan a replantear los alcances de la alerta como un mecanismo de protección a las mujeres en los lugares en que la violencia se elevado de manera exponencial.
En estadísticas, a propósito del Día Internacional de la Eliminación de la Violencia contra la Mujer”, el Inegi señala que “la violencia contra las mujeres está ampliamente extendida en todo el país y no se trata de actos aislados sino de un patrón general, ya que aun cuando en entidades como el Estado de México, el Distrito Federal, sonora y Baja California se observan las prevalencias más altas, todas están por encima del 50 por ciento”.9
Si bien las causas de la violencia de género se pueden encontrar en distinto ámbito como que vivimos en una sociedad misógina, que no ha logrado transcender pese a los esfuerzos legislativos para contrarrestar la violencia de género. También es nuestra responsabilidad mejorar el marco normativo que tienda a proteger a las mujeres en situación de violencia.
El objetivo de la presenta iniciativa es mejorar la alerta de violencia de género para que se convierta en un instrumento eficaz contra las agresiones que atentan contra los derechos de la mujeres. El propósito es evitar que por una imprecisión normativa, la responsabilidad jurídica de emitir dicha alerta quede de manera difusa y sin consecuencias legales. Es necesario que tanto la federación, a través de la Secretaría de Gobernación, las entidades federativas, los municipios y las organizaciones de derechos humanos cumplan con su deber jurídico, pero sobre todo su compromiso de proteger a las mujeres de la violencia que las acecha cada vez más en el país.
Argumentación
No podemos negar que se ha progresado en visibilizar esta violencia, que se han hecho avances legislativos y se ha destinado presupuesto para atender este grave problema. Pero en lugar de disminuir los índices de violencia de género, estos siguen incrementando.
Ejemplo de que el Estado ha hecho esfuerzos para combatir esta violencia y cumplir con los estándares internacional y con nuestra propia legislación nacional, está en que de acuerdo con información proporcionada por la Comisión de Igualdad de Género de la Cámara de Diputados la Alerta de Violencia de Género recibe desde 2008 recursos públicos, en un Fondo llamado “Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género”.10
La asignación de recursos presupuestarios como gasto etiquetado para las mujeres y la igualdad de género deriva de las obligaciones del Estado mexicano asumidas con la ratificación de instrumentos en materia de los derechos humanos de las mujeres como: la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer y la Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la Violencia contra la Mujer en las que se establece el deber de los Estados parte de adoptar políticas orientadas a eliminar cualquier forma de discriminación contra las mujeres, así como prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres.
Por lo que resulta indignante que un programa de acción de gobierno al que se le asigna dinero directamente del presupuesto y que debería atender la grave situación de violencia hacia las mujeres que actualmente vivimos resulte inoperante.
Considerando que la alerta de violencia de género responde a instrumentos internacionales que protegen el derecho de las mujeres a vivir libres de violencia, por lo que este mecanismo debería subsanar, prevenir y evitar el trato discriminatorio que éstas han recibido en la sociedad, lo que ha dado como resultado que sean víctimas y estén expuestas a diferentes formas de violencia en contra de su género.
Por eso el pasado 24 octubre de 2013 en Ginebra, Suiza, en el marco del Examen Periódico Universal al que México se sometió frente al Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas, la titular de Inmujeres, Lorena Cruz, dijo que “en breve”, llegarían cambios para flexibilizar el mecanismo mediante el que se decreta la alerta de género,11 sin embargo, hasta ahora sigue sin declararse en ninguna entidad la alerta de violencia de género pese al alto número de feminicidios.
Es por ello que como partido nos preocupa enormemente este tema y presentamos esta iniciativa para darle la importancia merecida de la admisión de la solicitud siendo que es el primer paso para declarar la alerta. Por lo que proponemos modificar la Ley para que sea la propia Secretaría de Gobernación la encargada de decidir si se admite y sí es procedente la solicitud.
De igual manera, se otorgará a la Secretaría de Gobernación la obligación de dar la información oportuna sobre el proceso de la solicitud. Y en caso de que ésta no proceda tenga la responsabilidad de fundamentar y motivar las razones y argumentos de negar la solicitud de alerta, tanto a los solicitantes como al presidente de la República y, principalmente, a la sociedad.
Existe un grave problema de transparencia y rendición de cuentas relacionados con la alerta de violencia de género, lo que la ha convertido en un aspecto legal sin consecuencias para la vida de millones de mujeres que padecen de violencia. En los 6 años de vigencia de este mecanismo, la realidad nos muestra que la violencia no sólo no se ha detenido, sino que es cada vez más elevado el índice de mortalidad en mujeres y particularmente, mujeres jóvenes.
De acuerdo con el Inegi, de 1990 a 2013 fallecieron 363 mil 243 personas a causa de agresiones intencionales, de las cuales 38 mil 920 fueron mujeres. Pero en el periodo de 2008 a 2011, “murieron casi un 40 por ciento de todos los ocurridos a lo largo de los últimos 25 años.”12
Más allá de las cifras, que resultan contundentes para mostrar una realidad en la que el Estado mexicano está fallando al momento de evitar la violencia contra las mujeres, es necesario reforzar el andamiaje institucional para implementar acciones claras y contundentes que eviten la violencia por razones de género.
Por lo anteriormente expuesto, someto a consideración del pleno de la Cámara de Diputados esta iniciativa que busca garantizar una adecuada operación de este mecanismo; implicando entre otras cuestiones, asegurar que todas las solicitudes tengan una respuesta, que lleven de por medio una investigación íntegra y una mayor participación de la sociedad civil en exponer y conocer los resultados de su solicitud.
Fundamento legal
Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en los artículos 71 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y artículo 6 fracción I, artículo 77 numeral 1 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta asamblea el presente proyecto de
Decreto que reforma los artículos 23 y 25, adiciona una fracción III al artículo 24, recorriéndose las subsecuentes y las fracciones XII y XIII al artículo 36 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia
Artículo Primero. Se reforman los artículos 23 y 25 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, para quedar como sigue:
Artículo 23. La alerta de violencia de género contra las mujeres tendrá como objetivo fundamental garantizar la seguridad de las mismas, el cese de la violencia en su contra y eliminar las desigualdades producidas por una legislación que agravia sus derechos humanos, por lo que la Secretaría de Gobernación deberá:
I. ...
II. Implementar las acciones preventivas, de seguridad y justicia, para enfrentar y abatir la violencia feminicida en coordinación con las autoridades estatales y municipales correspondientes;
III. Elaborar reportes especiales sobre la zona y el comportamiento de los indicadores de la violencia contra las mujeres y darlos a conocer al público en general;
IV. ...
V. ...
Artículo 25. Corresponde al gobierno federal, a través de la Secretaría de Gobernación, declarar la alerta de violencia de género, de oficio o a petición de los organismos y entidades a que hace referencia la fracción III del artículo 24, cuando se actualicen las hipótesis previstas en dicho precepto.
La solicitud de declaratoria a que se refiere el párrafo anterior, se presentará por escrito ante la Secretaría de Gobernación y su Titular deberá resolver sobre la procedencia de la misma en un plazo no mayor a 15 días hábiles.
La resolución que al efecto se emita en todo caso deberá estar debidamente fundada y motivada y será notificada a los solicitantes, al Presidente de la República y al titular del Poder Ejecutivo de la entidad federativa de que se trate.
En caso de que proceda la declaratoria de alerta de género, la resolución que la contenga también deberá ser publicada en el Diario Oficial de la Federación y el sitio de internet de la Secretaría de Gobernación, así como en el Periódico Oficial y sitio de internet del Gobierno de la entidad federativa de que se trate.
Artículo Segundo.- Se reforma la fracción I y adiciona una fracción III al artículo 24, recorriéndose las subsecuentes y las fracciones XII Y XIII al artículo 36 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, para quedar como sigue:
Artículo 24.- ...
I. Los delitos del orden común contra la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de las mujeres, perturben la paz social en un territorio determinado;
II. Exista un agravio comparado a lo previsto en la fracción anterior , que impida el ejercicio pleno de los derechos humanos de las mujeres,
III. La Secretaría de Gobernación lo estime procedente cuando se actualicen alguno de los supuestos anteriores y/o;
IV. Los gobiernos de las entidades federativas, los organismos de derechos humanos a nivel nacional o de las entidades federativas, los organismos de la sociedad civil y/o los organismos internacionales, así lo soliciten y se actualice alguno de los supuestos previstos en las fracciones I y II anteriores.
Artículo 36. El Sistema se conformará por las y los titulares de:
I. a XI. ...
XII.- Al menos tres Organizaciones de la Sociedad Civil constituidas en defensa de los derechos de las mujeres; y
XIII.- La Comisión Nacional de Derechos Humanos.
Transitorios
Único . El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 http://www.cepal.org/publicaciones/xml/5/4345/lcl957e.pdf
2 Ídem
3 Informe Violencia feminicida en México. Características, tendencias y nuevas expresiones en las entidades federativas 1985-2010, elaborado por la Cámara de Diputados, la Organización de las Naciones Unidas y el Instituto Nacional de las Mujeres.
4 ENDIREH 2011
5 http://contralinea.info/archivo-revista/
6 http://contralinea.info/archivo-revista/
7 http://www.inmujeres.gob.mx/inmujeres/index.php/sala-de-prensa/suplemen to-todas/34-sala-prensa/noticias-inicio/1018-alerta-d
8 http://contralinea.info/archivo-revista/
9 http://www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/espanol/prensa/contenidos/esta disticas/2014/violencia0.pdf?s=inegi&c=2933&ep=180
10 http://archivos.diputados.gob.mx/Centros_Estudio/ceameg/Inv_Finales_08/ DP2/2_20.pdf
11 http://www.animalpolitico.com/2014/03/6-mujeres-son-asesinadas-al-dia-e n-mexico-la-mitad-es-feminicidio/
12 http://www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/espanol/prensa/contenidos/esta disticas/2014/violencia0.pdf?s=inegi&c=2933&ep=180
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 27 de noviembre de 2014.
Diputada Lucila Garfias Gutiérrez (rúbrica)
Que reforma el artículo 264 del Código Nacional de Procedimientos Penales, a cargo de la diputada Esther Angélica Martínez Cárdenas, del Grupo Parlamentario del PRI
Esther Angélica Martínez Cárdenas, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que confieren los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Mexicanos; y 6, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto, por el que se reforma el segundo párrafo del artículo 264 del Código Nacional de Procedimientos Penales.
Exposición de Motivos
Hoy, en la esfera pública, no hay discurso alguno en el que directa o indirectamente no se haga referencia a los derechos humanos. Ello refleja la forma en que estos derechos se han insertado en nuestra cotidianidad y la forma en que poco a poco están transformando a la sociedad.
Sin embargo, no sólo con discursos los derechos humanos podrán afianzarse en una sociedad que ciertamente llega tarde –pero comprometida– a este movimiento general del mundo. A través de acciones públicas –y también de la participación civil–, el lenguaje de los derechos humanos podrá transitar del texto a la realidad.
La iniciativa que presento ante esta honorable asamblea pretende incidir en uno de los principales temas de la realidad que es, el procedimental y, en concreto el procedimental penal dado el especial alcance que tal materia tiene en la esfera más preciada de la libertad humana.
Pretendo reformar el artículo 264 del Código Nacional de Procedimientos Penales, inmerso en el rubro concerniente a las pruebas presentadas durante el procedimiento ordinario penal, lo anterior, a fin de adicionar una cláusula en la que se prevea que ante una presunta prueba obtenida con violación de los derechos humanos, la carga argumentativa corresponda a la autoridad investigadora, es decir, que corresponda a la autoridad demostrar que dicha prueba fue obtenida sin vulnerar estos derechos. Sustento mi propuesta con argumentos extraídos del derecho internacional de los derechos humanos y su jurisprudencia derivada, como se demostrará en las secciones subsiguientes.
I. El contexto general en que se desenvuelve el país
Es sabido por todos que el país atraviesa por uno de los momentos más críticos en materia de derechos humanos. El contexto general de violencia, crimen organizado, desapariciones forzadas, homicidios extrajudiciales y tortura es permanente.
El actual gobierno de la república ha respondido de diversas maneras tratando de corregir esta situación, tan es así que se ha comprometido ante instancias internacionales a trabajar arduamente en estos temas como lo refleja su compromiso ante el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en marzo de este año y la implantación de acciones como el Programa Nacional de Derechos Humanos.
En el ámbito de la tortura, hay gran preocupación nacional e internacional que reflejan la dimensión del problema. En mayo pasado, tras su visita a México, el relator especial de Naciones Unidas sobre la Tortura y Otros Tratos Crueles, Inhumanos o Degradantes concluyó que “persiste una situación generalizada del uso de la tortura y malos tratos en México”. En su visita encontró lo siguiente:
En general, las alegaciones y los testimonios recibidos se refieren al uso de la tortura y los malos tratos en las etapas inmediatamente posteriores a la privación de la libertad y antes de la puesta a disposición de la justicia. Asimismo, el uso de la tortura y los malos tratos aparecen excesivamente relacionados con la obtención forzada de confesiones y con la obtención de información. En este contexto, el relator nota con preocupación el elevado número de alegaciones relacionadas con la fabricación de pruebas y la falsa incriminación de personas como consecuencia del uso de la tortura y los malos tratos.
Y en el campo de las recomendaciones, el relator señaló:
El relator encuentra muy prometedora la reforma constitucional de 2011 que, entre otros puntos importantes, fortalece el sistema de implantación y cumplimiento de las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos y refuerza el compromiso de México con la prohibición absoluta de la tortura y los malos tratos, incluso en estados de excepción. El relator espera que las leyes de implantación de esta reforma sean adoptadas con la mayor brevedad.
La iniciativa que presento se encuentra imbuida del espíritu que caracterizó a nuestra reforma constitucional de 10 de junio de 2011 en materia de derechos humanos y la aprobación –en su caso– de esta propuesta bien puede enmarcarse claramente en una de las acciones que el relator de Naciones Unidas ha recomendado a México para el combate de la tortura.
II. ¿Cuál es la legislación actual en materia procedimental penal?
El 5 de marzo de 2014 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el Código Nacional de Procedimientos Penales, un ordenamiento que pretende modificar estructuralmente el procedimiento penal mexicano, transitándolo del viejo sistema inquisitorial al oral-acusatorio, que con grandes resultados ha sido implantado en latitudes similares a las de nuestro país.
Este ordenamiento recoge en diversos artículos disposiciones de avanzada. En el rubro de los derechos humanos, establece prevenciones generales que habrán de observarse a fin de garantizar en todo momento el más absoluto respeto de los derechos elementales del ser humano. Así pueden verse las siguientes disposiciones:
Artículo 2o. Objeto del código
Este código tiene por objeto establecer las normas que han de observarse en la investigación, el procesamiento y la sanción de los delitos, para esclarecer los hechos, proteger al inocente, procurar que el culpable no quede impune y que se repare el daño, y así contribuir a asegurar el acceso a la justicia en la aplicación del derecho y resolver el conflicto que surja con motivo de la comisión del delito, en un marco de respeto de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de que el Estado mexicano sea parte.
Artículo 12. Principio de juicio previo y debido proceso
Ninguna persona podrá ser condenada a una pena ni sometida a una medida de seguridad sino en virtud de resolución dictada por un órgano jurisdiccional previamente establecido, conforme a leyes expedidas con anterioridad al hecho, en un proceso sustanciado de manera imparcial y con arreglo estricto a los derechos humanos previstos en la Constitución, los tratados y las leyes que de ellos emanen.
Artículo 97. Principio general
Cualquier acto realizado con violación de derechos humanos será nulo y no podrá ser saneado ni convalidado, y su nulidad deberá ser declarada de oficio por el órgano jurisdiccional al momento de advertirla o a petición de parte en cualquier momento.
Los actos ejecutados en contravención de las formalidades previstas en este código podrán ser declarados nulos, salvo que el defecto haya sido saneado o convalidado, de acuerdo con lo señalado en el presente capítulo.
Artículo 131. Obligaciones del Ministerio Público
Para los efectos del presente código, el Ministerio Público tendrá las siguientes obligaciones:
I. Vigilar que en toda investigación de los delitos se cumplan estrictamente los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados;
II. a XXII. ...
XXIII. Actuar en estricto arreglo a los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto de los derechos humanos reconocidos en la Constitución; y
XXIV. ...
Artículo 132. Obligaciones del policía
El policía actuará bajo la conducción y mando del Ministerio Público en la investigación de los delitos en estricto arreglo a los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto de los derechos humanos reconocidos en la Constitución.
...
I. a XV. ...
Artículo 214. Principios que rigen a las autoridades de la investigación
Las autoridades encargadas de desarrollar la investigación de los delitos se regirán por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez, lealtad y respeto de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados.
Las citadas disposiciones reflejan el compromiso asumido por el Estado mexicano para que los derechos humanos sean el eje rector sobre el que verse todo proceder de toda autoridad. Sin respeto de los derechos humanos, todo acto del Estado es sencillamente inaceptable y, además, jurídicamente nulo.
El efecto jurídico de la nulidad frente a actos violatorios de derechos humanos es recogido justamente en el Código Nacional de Procedimientos Penales, lo cual revela una vez más su carácter garantista. En diversos artículos se determina esta consecuencia jurídica; ello se constata en las siguientes disposiciones:
Artículo 264. Nulidad de la prueba
Se considera prueba ilícita cualquier dato o prueba obtenidos con violación de los derechos fundamentales, lo que será motivo de exclusión o nulidad.
Las partes harán valer la nulidad del medio de prueba en cualquier etapa del proceso, y el juez o tribunal deberá pronunciarse al respecto.
Artículo 346. Exclusión de medios de prueba para la audiencia del debate
Una vez examinados los medios de prueba ofrecidos y de haber escuchado a las partes, el juez de control ordenará fundadamente que se excluyan de ser rendidos en la audiencia de juicio los medios de prueba que no se refieran directa o indirectamente al objeto de la investigación y sean útiles para el esclarecimiento de los hechos, así como aquellos en que se actualice alguno de los siguientes supuestos:
I. ...
II. Por haberse obtenido con violación de derechos fundamentales;
III. y IV. ...
...
...
...
Artículo 357. Legalidad de la prueba
La prueba no tendrá valor si ha sido obtenida por medio de actos violatorios de derechos fundamentales, o si no fue incorporada al proceso conforme a las disposiciones de este código.
Artículo 388. Otras pruebas
Además de las previstas en este código, podrán utilizarse otras pruebas cuando no se afecten los derechos fundamentales.
Artículo 461. Alcance del recurso
El órgano jurisdiccional ante el cual se haga valer el recurso dará trámite al mismo, y corresponderá al tribunal de alzada competente que deba resolverlo su admisión o desechamiento, y sólo podrá pronunciarse sobre los agravios expresados por los recurrentes, quedando prohibido extender el examen de la decisión recurrida a cuestiones no planteadas en ellos o más allá de los límites del recurso, a menos que se trate de un acto violatorio de derechos fundamentales del imputado. En caso de que el órgano jurisdiccional no encuentre violaciones de derechos fundamentales que, en tales términos, deba reparar de oficio, no estará obligado a dejar constancia de ello en la resolución.
...
Artículo 480. Efectos de la apelación por violaciones graves del debido proceso
Cuando el recurso de apelación se interponga por violaciones graves del debido proceso, su finalidad será examinar que la sentencia se haya emitido sobre la base de un proceso sin violaciones de derechos de las partes y determinar, si corresponde, cuando resulte estrictamente necesario, ordenar la reposición de actos procesales en los que se hayan violado derechos fundamentales.
Artículo 482. Causas de reposición
Habrá lugar a la reposición del procedimiento por alguna de las causas siguientes:
I. Cuando en la tramitación de la audiencia de juicio oral o en el dictado de la sentencia se hubieren infringido derechos fundamentales asegurados en la Constitución, las leyes que de ella emanen y los tratados;
II. a VI. ...
...
...
...
...
Artículo 483. Causas para modificar o revocar la sentencia
Será causa de nulidad de la sentencia la transgresión de una norma de fondo que implique una violación de un derecho fundamental.
En estos casos, el tribunal de alzada modificará o revocará la sentencia. Sin embargo, si ello compromete el principio de inmediación, ordenará la reposición del juicio, en los términos del artículo anterior.
No obstante lo anterior, se advierte que las disposiciones referidas se concretan en aspectos de índole consecuencial ante el presupuesto de una prueba obtenida con violación de los derechos fundamentales. No se desprenden en el ordenamiento procesal penal disposiciones que permitan determinar el proceder de los órganos jurisdiccionales cuando son invocadas presuntas violaciones de los derechos fundamentales durante el procedimiento penal, hipótesis ésta que es de la mayor importancia en un código que regula precisamente el procedimiento penal nacional.
En otras palabras, lo que las disposiciones anteriores prevén es la consecuencia jurídica frente a pruebas que han sido ya acreditadas como resultantes de una violación de algún derecho fundamental, mas no se prevé cuál es el proceder cuando el imputado cuestiona la validez de esa prueba por estimar su procedencia como resultante de una violación de ese género de derechos.
De este modo –y en este rubro de derechos– tenemos que el procedimiento penal trabaja con presupuestos ya dados (el de una prueba obtenida por violación de derechos fundamentales) sin establecer una prevención especial que nos indique qué hacer cuando se estima que una prueba ha sido obtenida en violación de los derechos fundamentales.
III. ¿Cómo opera la carga de la prueba en los procedimientos penales?
Un principio base del derecho es que “quien afirma está obligado a probar”. Éste ha sido trasladado a prácticamente todas las materias especializadas en que el derecho se manifiesta: civil, laboral, fiscal, administrativo y, claro está, penal.
Desde nuestro texto constitucional se establecen previsiones normativas para la materia penal. Así, el artículo 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que entre los principios generales por observar en el proceso penal habrá de seguirse el que indica que “la carga de la prueba para demostrar la culpabilidad corresponde a la parte acusadora, conforme lo establezca el tipo penal...” (Apartado A, fracción V). La misma disposición se observa en el artículo 130 del Código Nacional de Procedimientos Penales.
Debe señalarse que las anteriores disposiciones se refieren a la parte acusadora, a quien afirma sobre la culpabilidad de otra persona. Supuesto diverso es el caso de las afirmaciones realizadas por la parte acusada con las cuales presenta su defensa. En la mayor parte de los casos, corresponderá a la propia parte acusada aportar los medios de convicción para sustentar su dicho, mas hay supuestos en los que por tratarse de caracteres especiales, habrase de dejar la carga de la prueba a la propia autoridad. Así acontece, por ejemplo, en el caso de ciertas pruebas cuya posesión se encuentra en poder de alguna autoridad en especial y, consecuentemente, de difícil presentación para el interesado; o bien, para el caso de violaciones de los derechos humanos, como acontece para el caso de presuntos actos de tortura y el de actos discriminatorios.1
Ahora bien, lo dicho con antelación opera en el aspecto general, pero en el aspecto particular de los derechos humanos hay reglas distintas que deben de ser observadas.
Los derechos humanos gozan de especiales caracteres que, al ser trasladados a ámbitos como el penal, civil o laboral, trastocan determinadas actuaciones. Tal es el caso de la carga de la prueba para quien se dice vulnerado en sus derechos fundamentales.
Consideramos que en este caso, la aportación de elementos probatorios no descansa en la parte que afirma una vulneración sino en la autoridad estatal. De este modo, a la propia autoridad corresponde aportar elementos de convicción con los cuales justificar fundadamente que las pruebas han sido obtenidas con total respeto de los derechos humanos.
En principio, esta situación parecería desproporcionada, pues implicaría que para cada caso que el imputado afirmara una violación de sus derechos humanos, la autoridad tuviera que aportar elementos con los cuales demostrar que las pruebas fueron obtenidas válidamente. Sin embargo, esta situación es sólo aparente pues, como hemos citado, hay profusas disposiciones que en el Código Nacional de Procedimientos Penales obligan a todas las autoridades a realizar sus funciones con total respecto de los derechos humanos. De este modo, cuando la autoridad cumple cabalmente su cometido, sólo le corresponde probar en el proceso respectivo que ha cumplido lo mandatado en la norma procedimental ajustándose a las normas de derechos humanos.
Así, no hay nada nuevo que aportar para la autoridad; sólo dar constancia del adecuado proceder con relación a los derechos humanos, algo que de antemano se encuentra obligada a realizar.
El anterior razonamiento es un principio esencial en materia de derechos humanos. Sin embargo, el Código Nacional de Procedimientos Penales carece de esta previsión, dejando así a la parte que se aduce vulnerada (por haberse presentado una prueba en violación de un derecho fundamental) con la carga de sustentar su afirmación. Recalcamos: ello es un principio recogido en el derecho internacional de los derechos humanos y su jurisprudencia relativa.
A propósito de la jurisprudencia en el tema, la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado en su jurisprudencia reiterada sobre esta situación indicando que en tratándose de supuestas violaciones de derechos humanos, la carga de la prueba corresponde no a quien se duele de tales violaciones sino a la propia autoridad. Debe recordarse que estos criterios no son meras directivas o pautas interpretativas para los operadores jurídicos mexicanos sino criterios jurisprudenciales con plena fuerza vinculante, tal cual se desprende de la siguiente tesis jurisprudencial del máximo tribunal de justicia:
Jurisprudencia emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Es vinculante para los jueces mexicanos siempre que sea más favorable a la persona. Los criterios jurisprudenciales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con independencia de que el Estado mexicano haya sido parte en el litigio ante dicho tribunal, resultan vinculantes para los jueces nacionales al constituir una extensión de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, toda vez que en dichos criterios se determina el contenido de los derechos humanos establecidos en ese tratado. La fuerza vinculante de la jurisprudencia interamericana se desprende del propio mandato establecido en el artículo 1o. constitucional, pues el principio pro persona obliga a los jueces nacionales a resolver cada caso atendiendo a la interpretación más favorable a la persona. En cumplimiento de este mandato constitucional, los operadores jurídicos deben atender a lo siguiente: (i) cuando el criterio se haya emitido en un caso en el que el Estado mexicano no haya sido parte, la aplicabilidad del precedente al caso específico debe determinarse con base en la verificación de la existencia de las mismas razones que motivaron el pronunciamiento; (ii) en todos los casos en que sea posible debe armonizarse la jurisprudencia interamericana con la nacional; y (iii) de ser imposible la armonización, debe aplicarse el criterio que resulte más favorecedor para la protección de los derechos humanos.2
Una vez señalado lo anterior, sirvan los siguientes criterios de la Corte Interamericana de Derechos Humanos para ilustrar nuestras consideraciones:
En el caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México, la Corte Interamericana de Derechos Humanos concluyó que los señores Teodoro Cabrera García y Rodolfo Montiel Flores habían sido objeto de actos de tortura, así como de tratos crueles, inhumanos y degradantes por elementos del Ejército mexicano mientras se encontraban detenidos. En este caso se constató la violación de diversos derechos fundamentales, como la libertad e integridad personal (por actos de tortura, así como tratos crueles, inhumanos y degradantes), la debida diligencia para investigar actos de tortura y la no garantía judicial para tutelar los derechos de las personas referidas.
Lo interesante de este caso es que precisamente las víctimas denunciaron durante las instancias internas de justicia mexicana la comisión de actos violarios de sus derechos humanos y, no obstante, las autoridades competentes argumentaron que la carga de la prueba frente a estas denuncias correspondía ser aportada por las propias víctimas que denunciaban tales cometidos. Así, los propios jueces de instancia excluyeron la prueba presentada con el argumento de que “no basta que alguien alegue que fue violentado física o moralmente para que deba liberársele, puesto que, en principio, debe probar que esa violencia existió y, luego, demostrar que la misma sirvió de medio para arrancarle una confesión, lo cual a lo mucho la invalidaría [...]”3 Asimismo, se indicó por los jueces que “si bien los acusados refieren que al ser detenidos se les infligieron torturas [...], no menos es verdadero que, con independencia de que según se ha indicado, esa violencia alegada no se demostró en este proceso penal [...] para corroborar las versiones aducidas en sus ampliaciones de declaración preparatoria, en defensa de los acusados, se ofrecieron [varias] pruebas que, sin embargo, [...] son insuficientes para variar el sentido del fallo”4
Frente a ello, la CoIDH señaló: “La carga probatoria de este tipo de hechos recae en el Estado, por lo que no es válido que se argumente que el denunciante no probó plenamente su denuncia para descartarla”.5
En el mismo sentido, en un caso de discriminación, el tribunal interamericano indicó: “Esta Corte reconoce la dificultad de demostrar casos de perjuicio racial por parte de quienes son objeto de discriminación, por lo que coincide con el Tribunal Europeo en el sentido que, en ciertos casos de violaciones de derechos humanos motivados por discriminación, la carga de la prueba también recae en el Estado, quien tiene el control de los medios para aclarar hechos ocurridos en su territorio”.
Lo anterior es así dado que, en tratándose de derechos humanos, se pretende siempre tutelar de la mejor forma la esfera irreductible de libertades del ser humano frente a una posible intervención arbitraria del Estado. En el caso concreto que se plantea, se propone la inversión de la carga probatoria en razón de la especial situación de vulnerabilidad en que se encuentra el sujeto frente a la acusación que le formula el Estado, este último colocado en una situación de privilegio que le permite disponer en mayor medida de las herramientas estatales.
La Corte Constitucional Colombiana (CCC), uno de los tribunales más reconocidos a escala internacional en materia de protección de los derechos humanos, se ha pronunciado en repetidas ocasiones sobre esta situación. En su sentencia T-909/11 señaló:
(...) en cierto tipo de casos, en los cuales quien alega la violación de su derecho se encuentra en posición de debilidad o subordinación frente a la persona o autoridad de quien proviene la violación, se ha dado un alcance distinto a dicho deber probatorio, distribuyendo la carga de la prueba en favor de la parte menos fuerte en la relación, de forma tal que ésta únicamente se vea obligada a demostrar –con pruebas adicionales a su declaración consistente y de buena fe– los hechos que esté en la posibilidad material de probar, correspondiendo a la otra parte la prueba de las circunstancias que alegue en su favor para desvirtuar lo alegado en su contra (...)6
De igual modo, en la sentencia T-741/04, la CCC indicó que en materia de tutela de un derecho fundamental, la regla no es “el que alega prueba” sino “el que puede probar debe probar”, lo cual redistribuye la carga probatoria en beneficio de la protección de los derechos.
C. ¿Cuál es la propuesta de reforma normativa planteada en esta iniciativa?
Los argumentos recogidos en las sentencias precisadas, ciertamente, se refieren específicamente a violaciones de derechos humanos resultantes de actos de tortura, tratos crueles e inhumanos y discriminación. No obstante, debemos señalar que es un principio reconocido en el derecho internacional que los tratados internacionales constituyen pisos mínimos que pueden ser ampliados por los Estados, y en este principio elemental del derecho internacional de los derechos humanos amparamos la propuesta planteada en nuestra iniciativa.
De este modo, y dado el especial carácter que reviste la estructura interna de los derechos fundamentales, estimamos recomendable que durante los procesos penales en que se aportan pruebas que presumiblemente puedan haberse derivado de la vulneración de algún derecho fundamental, la autoridad en principio tenga la carga argumentativa probatoria con que justifique que dicha prueba ha sido obtenida con respeto de los derechos fundamentales.
Estimamos procedente lo anterior toda vez que, como se ha visto, en la relación derecho humano/autoridad, esta última siempre se encuentra en una posición privilegiada institucional que le permite fácticamente aportar mayores y mejores elementos de convicción. Estos elementos, se ha indicado, no se traducen en mayores cargas a las existentes para la autoridad: implican únicamente una labor de constatación del proceder público conforme a lo mandatado en la propia Constitución y las leyes en tanto garante de los derechos humanos.
Lo anterior tampoco implica proponer una medida que no tome en cuenta los derechos de las víctimas ni, mucho menos, abrir una brecha para posibles salidas de delincuentes. Recalcamos: se protegen los derechos fundamentales de una persona sujeta a proceso penal y, en tanto indiciado, una persona con plena presunción de inocencia, frente a quien deben tomarse todas las medidas pertinentes a fin de evitar actos estatales autoritarios que vulneren los más preciados derechos del ser humano.
De esta manera, planteo reformar el artículo 264 del Código Nacional de Procedimientos Penales, que se refiere a la “nulidad de la prueba” y que se encuentra inmerso en el título IV, “De los datos de prueba, medios de prueba y pruebas”, del libro segundo, “Del procedimiento”. La disposición vigente indica:
Artículo 264. Nulidad de la prueba.
Se considera prueba ilícita cualquier dato o prueba obtenidos con violación de los derechos fundamentales, lo que será motivo de exclusión o nulidad.
Las partes harán valer la nulidad del medio de prueba en cualquier etapa del proceso, y el juez o tribunal deberá pronunciarse al respecto.
Como se advierte, este artículo regula en términos generales el supuesto de la prueba obtenida con violación de los derechos fundamentales, la que habrá de ser declarada nula. Se considera que esta hipótesis normativa general es también la idónea para prever la excepción de la carga de la prueba para el caso de violación de derechos fundamentales invirtiéndola del imputado a la autoridad en razón de las consideraciones señaladas. Así, proponemos agregar al segundo párrafo del artículo en cita la previsión de que en caso de hacerse valer por las partes la nulidad de la prueba presuntamente derivada de una violación de derechos fundamentales, corresponderá a la autoridad acreditar que ésta fue obtenida con respeto de tales derechos.
Con la propuesta que planteo, nuestro sistema procesal penal consolida su carácter garantista, reforzando tanto los derechos fundamentales del indiciado (evitando cualquier intromisión injustificada en su esfera de derechos fundamentales) como de la víctima (al tener certeza de que la investigación es meticulosa y objetiva). Recalcamos: esta propuesta no pretende generar cargas injustificadas sino sólo constatar de manera reforzada el correcto proceder de las autoridades, lo que resulta necesario en diversos ámbitos de lo jurídico, pero más urgentemente en el ámbito procedimental penal.
Con base en las consideraciones expuestas, me permito someter ante esta soberanía el siguiente proyecto de
Decreto
Único. Se reforma el segundo párrafo del artículo 264 del Código Nacional de Procedimientos Penales, para quedar como sigue:
Artículo 264. Nulidad de la prueba.
Se considera prueba ilícita cualquier dato o prueba obtenidos con violación de los derechos fundamentales, lo que será motivo de exclusión o nulidad.
Las partes harán valer la nulidad del medio de prueba en cualquier etapa del proceso, y el juez o tribunal deberá pronunciarse al respecto. En caso de actualizarse este supuesto, corresponderá a la autoridad investigadora acreditar que la prueba se obtuvo en respeto de los derechos fundamentales .
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Véanse los casos Cabrera García y Montiel Flores vs. México; y Nadege Dorzema y otros vs. República Dominicana, ambos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
2 Tesis P./J. 21/2014. Pleno. Décima época. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 5, abril de 2014, tomo I, página 204. Jurisprudencia (común).
3 Corte IDH. Caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México. Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas. Sentencia del 26 de noviembre de 2010. Serie C, número 220, párrafo 176.
4 Ibídem, página 273.
5 Ibídem, página 176.
6 Corte Constitucional Colombiana. Sentencia T-909/2011.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 27 de noviembre de 2014.
Diputada Esther Angélica Martínez Cárdenas (rúbrica)
Que reforma el artículo 30 de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal, a cargo del diputado Jorge Rosiñol Abreu, del Grupo Parlamentario del PAN
El que suscribe, Jorge Rosiñol Abreu, diputado de la República de la LXII Legislatura e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional6, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta soberanía la siguiente: “iniciativa con proyecto de decreto que reforma el Artículo 30 de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal”, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
Es obligación del Estado proveer a los mexicanos de las herramientas necesarias para poder ejercer nuestros derechos, una de esas herramientas son los caminos y puentes que permitan el libre flujo de personas y mercancías, que conecten las regiones y a sus pobladores, pero sobre todo, que impulsen el desarrollo social y económico de los estados y municipios con la finalidad de dar un mejor nivel de vida a sus habitantes.
Las casetas de cobro a pesar de ser consecuencia de la regulación de libre tránsito en nuestro país afectan de manera directa este derecho consagrado en el artículo 11 de nuestra Carta Magna y en el artículo 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, si bien es cierto que el derecho de libre tránsito se ha entendido como un derecho individual sin ser extensivo a los medios utilizados para ejercerlo, también lo es que no puede pensarse la posibilidad de circular libremente por el territorio nacional sin el uso de un automóvil que lo haga posible; en este tenor, podemos entender al peaje como derecho de tránsito y cantidad que se paga por ello en determinadas autopistas, túneles, carreteras, etcétera.
Lo anterior pone de manifiesto que al no existir vías alternas libres de peaje por las cuales los habitantes de municipios como Ciudad del Carmen, Campeche; Tlaxcala, Tlaxcala; Tuxpan, Tihuatlán y Santiago de la Peña, Veracruz, puedan transitar para llegar a sus hogares, escuelas o centros de trabajo vulnera el derecho fundamental del libre tránsito en detrimento no sólo de la economía de sus pobladores, sino de la interconexión de las regiones que impacta de manera directa en el desarrollo social del país.
Por otro lado, el artículo 9-A de la Ley de Coordinación Fiscal establece que la Federación, a través de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, y los Estados y Municipios en donde existan puentes de peaje operados por la primera, podrán convenir en crear fondos cuyos recursos se destinen a la construcción, mantenimiento, reparación y ampliación de obras de vialidad en aquellos Municipios donde se ubiquen dichos puentes o, en su caso, a la realización de obras de infraestructura o gasto de inversión, de impacto regional directamente en la zona donde se encuentre el cobro del peaje; en los hechos, estas aportaciones que podrían ayudar a disminuir el impacto económico del pago del peaje para los pobladores no se llevan a cabo.
Esta preocupación tiene el respaldo en diversas propuestas que han emprendido compañeros legisladores en esta y otras legislaturas, tanto en la Cámara de Diputados como en la Cámara de Senadores, para eliminar o exentar del pago de peaje a los residentes de la zona donde se ubican las casetas de cobro.
El Grupo Parlamentario del PRI en el Senado presentó el 30 de abril del 2002, punto de acuerdo por el que se exhortó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y a Capufe a exentar a todos los residentes del municipio que sean propietarios de vehículos del pago de las tarifas del Puente Zacatal.
En la pasada LX Legislatura, el Grupo Parlamentario del PAN en el Senado presentó el 24 de abril del 2007, Punto de Acuerdo por el que se exhortó a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes a eliminar o reubicar la caseta de cobro de la carretera Tihuatlán-Tuxpan, en el municipio de Tuxpan, Veracruz.
El 29 de abril del 2011, el Grupo Parlamentario del PRI en la Cámara de Diputados presentó punto de acuerdo para exhortar a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y a la Dirección General de Capufe a que disminuyan el costo del peaje por el uso del puente Carmen-Zacatal a los residentes de Ciudad del Carmen propietarios de automóviles.
El 30 de abril del 2013, fue aprobado en el pleno de la Cámara de Diputados, un Punto de Acuerdo presentado por su servidor y dictaminado positivamente por las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público, y de Transportes, exhortando a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y a la Dirección General de Capufe, a eximir el cobro de peaje de la plaza 164 del Puente Zacatal, ubicada en Isla del Carmen, Campeche.
Así, por lo anteriormente expuesto, someto a la consideración de ésta H. Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que modifica el artículo 30 de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal
Proyecto de decreto
Artículo Único. Se reforma el artículo 30 de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal para quedar como sigue:
Artículo 30. La Secretaría podrá otorgar concesiones para construir, mantener, conservar y explotar caminos y puentes a los particulares, estados o municipios, conforme al procedimiento establecido en la presente Ley; así como para mantener, conservar y explorar caminos federales construidos o adquiridos por cualquier título por el Gobierno Federal. En este último caso, las concesiones no podrán ser por plazos mayores a 20 años. La Secretaría garantizará, cuando haya vías alternas, la operación de una libre de peaje, o en su caso, creará esquemas tarifarios o exenciones a residentes, tendientes a otorgar beneficios de peaje.
Artículo Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Salón de sesiones de la honorable Cámara de Diputados, 25 de noviembre de 2014.
Diputado Jorge Rosiñol Abreu (rúbrica)
Que expide la Ley General para la Prohibición de la Fractura Hidráulica, suscrita por la diputada Graciela Saldaña Fraire, del PRD, e integrantes del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
Los diputados Ricardo Mejía Berdeja y Ricardo Monreal Ávila, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano; Graciela Saldaña Fraire, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática; Luisa María Alcalde Luján y Martha Beatriz Córdova Bernal, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano; integrantes de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, y 73, fracción XXX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por los artículos 6, numeral 1, fracción I, y artículo 77, numeral 1, del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a consideración de esta soberanía la iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley General para la Prohibición de la Fractura Hidráulica, conforme a la siguiente
Exposición de Motivos
La reforma energética aprobada por el Congreso de la Unión durante los últimos días del año 2013 tuvo como finalidad la apertura de la industria petrolera al sector privado, principalmente extranjero, así como ampliar la participación de este grupo en la generación de energía eléctrica, hecho que ya sucedía de facto en México.
Dentro de las modificaciones más significativas se encuentra la facultad otorgada al gobierno para firmar contratos de diversa índole con empresas privadas, a fin de que puedan participar en la extracción de hidrocarburos para así, supuestamente, aumentar la producción nacional de gas natural a partir del llamado gas shale.
Esta reforma fue justificada a través de dos argumentos principales: la crisis nacional de abastecimiento de gas natural, y la falta de experiencia y capacidad de Pemex para extraer el gas shale, proceso que ayudaría a “acelerar” la explotación del hidrocarburo.
Esta crisis y –en consecuencia– el atraso de la para estatal en materia de investigación e implementación de estrategias nobles de extracción de energéticos se debe a una serie de intentos fracasados por modernizar la industria energética.
A mediados de los años 90, se emprendió una política de sustitución de combustóleo por gas natural, en su mayoría para la generación de energía eléctrica y de forma minoritaria para el sector industrial, argumentando que el gas natural permitiría emplear el ciclo combinado, una de las tecnologías más eficientes desarrolladas para la generación de energía eléctrica, lo que generaría menores costos de producción y ahorro de energía.
Entre 1996 y 2012, el consumo de gas natural para la generación de energía eléctrica aumentó, pero no se procuró asegurar su producción y aprovechamiento, mismo que es vital para el funcionamiento de las plantas de ciclo combinado, por lo que ante el crecimiento del consumo, la única solución para mantenerlas en funcionamiento fue importar este combustible, por lo que la cifra de gas natural adquirido al extranjero aumentó de 84 a 89 millones de pies cúbicos diarios.1
Dada esta situación, el sector ha tenido un crecimiento mayoritariamente privado, al igual que las tres plantas receptoras de gas natural licuado que proviene de diferentes regiones del mundo, que también son operadas por privados.
Como consecuencia de esta política, que claramente no fue bien planeada, los años 2012 y 2013 se vieron caracterizados por una crisis de abasto de gas natural que incluso orilló a la importación del combustóleo para la industria, combustible que se había decidido dejar de producir en primer lugar.
Mientras esto ocurría en nuestro país, en Estados Unidos se promovió una política energética2 mucho más agresiva que las presentadas en las administraciones que le precedieron, promoviendo con intensidad el desarrollo de otras fuentes de energía. En el caso del gas, la estrategia fue incursionar en las fuentes no convencionales a través del gas shale.
La fracturación hidráulica
El gas shale es el mismo hidrocarburo denominado gas natural, con la diferencia de que se encuentra atrapado en sedimentos de roca de lutita, de donde adquiere su nombre, a profundidades que varían desde mil a cinco mil metros.
La extracción de los hidrocarburos requiere el uso de la fracturación hidráulica, conocida como “fracking”. Esta técnica parte de la perforación de un pozo vertical que puede alcanzar una profundidad de hasta cinco mil metros contados a partir la superficie. Al alcanzar la profundidad necesaria, se realiza una perforación horizontal que puede alcanzar longitudes de uno a un kilómetro y medio y puede extenderse hasta los 3 kilómetros.
Una vez dentro de la capa de pizarra se utilizan explosivos para provocar pequeñas fracturas y se inyectan, por etapas, de 9 a 29 millones de litros de agua a muy alta presión, los cuales se encuentran mezclados con arena y un coctel de más de 750 aditivos químicos apuntalantes, entre los cuales se encuentran bencenos, xilenos, cianuros, en cantidades de entre 55 mil y 225 mil litros por pozo, los cuales son elementos cancerígenos y mutagénicos. Muchas de estas sustancias químicas ni siquiera están catalogadas, y las empresas se reservan la información completa de los componentes del coctel, amparándose en el secreto de derecho de patente, por lo que no se conoce con exactitud la totalidad de los componentes empleados.
Cada pozo se fractura entre 8 y 12 etapas, con lo cual el conducto sufre unos cambios de presión muy grandes con el consiguiente peligro de quiebra del revestimiento de cemento. La fractura no tiene forma de controlarse, rompiendo capas del subsuelo que provocan diversas afectaciones, generando sismos y fugas de los fluidos utilizados en el proceso, que escapan a través de fisuras en la cementación del revestimiento de las perforaciones, o por las fanas naturales existentes en el suelo.
Estas fugas provocan la contaminación de la red de abastecimiento de agua potable, así como ríos, aguas subterráneas y atmósfera cuando llegan a evaporarse. Asimismo, el gas liberado también contamina la atmósfera y las reservas de agua.
Una de las primeras desventajas de este método es que habiendo iniciado el proceso de fractura y extracción, el flujo de hidrocarburos obtenidos disminuye muy pronto, con tasas de declinación que oscilan entre 29 y 52 por ciento anuales, por lo cual es necesario realizar continuamente el procedimiento de fracturación hidráulica en un mismo pozo hasta 18 veces.
Una vez que el fluido inyectado ha cumplido con su misión extractiva es imposible dar tratamiento al agua a fin de separarla de los químicos con los que ha sido mezclada, por lo que dicho líquido es almacenado en piletas abiertas que siguen provocando afectaciones ambientales con diversas consecuencias, una vez que estos líquidos comienzan a evaporarse o desbordarse por fugas en los mismos contenedores.
El fluido también trae a la superficie otras sustancias que pueden contener las capas del subsuelo. Es muy común que estas rocas contengan metales pesados como mercurio o plomo, así como radón, radio o uranio, elementos radiactivos que llegan a la superficie en donde previamente no existían.
Impactos socioambientales ocasionados por la fracturación hidráulica (fracking)
Es particularmente preocupante que los defensores de la explotación de gas de esquisto por medio de técnicas de fractura hidráulica presenten esta actividad como una alternativa frente al cambio climático.
Efectivamente la combustión de metano es más limpia que la combustión de otros hidrocarburos como son el petróleo o el carbón. Sin embargo, la explotación de yacimientos de metano, particularmente la explotación realizada por métodos de fractura hidráulica, expone a la atmósfera a emisiones de este gas que no son captadas por quienes realizan la explotación.
En Estados Unidos, treinta por ciento de las emisiones de metano provienen de ineficiencias propias de los métodos de extracción. Una cantidad determinada de metano en la atmósfera tiene un efecto veinte veces mayor sobre el calentamiento global a lo largo de un periodo de 100 años que una cantidad equivalente, en peso, de dióxido de carbono.3
Los proyectos de extracción por fractura hidráulica tienen serias consecuencias para la disponibilidad de agua en zonas adyacentes a los sitios de extracción. En resumen, se pueden identificar tres principales impactos en el agua:
1. Disminución de disponibilidad del agua para los seres humanos y ecosistemas: Se requieren de 9 a 29 millones de litros para la fractura de un solo pozo.4 Cuando hay un desarrollo generalizado de estos proyectos en una región determinada, se compite por el agua para otros usos poniendo en peligro la realización del derecho humano al agua, es decir al agua para consumo humano y doméstico, así como el agua destinada para la producción agrícola y el sostenimiento de ecosistemas.
2. Contaminación de las fuentes de agua: En Estados Unidos, existen más de mil casos documentados de contaminación del agua cerca de pozos de fractura hidráulica.5 Esta contaminación genera efectos negativos sobre la calidad del agua a corto y largo plazo de una región.
3. Contribuye al calentamiento global: La explotación del gas shale contribuye a la aceleración del cambio climático debido a las emisiones de gas metano que se producen por ineficiencias en la extracción, procesamiento, almacenamiento, traslado y distribución. El metano es un gas que presenta un efecto invernadero veinte veces más potente que el dióxido de carbono (CO2). Conforme aumente la temperatura del planeta, las graves sequías e inundaciones a nivel global se presentarán con mayor frecuencia e intensidad, lo cual tendrá implicaciones para el acceso y la disponibilidad del agua de calidad.6
4. Elementos tóxicos añadidos al agua para facilitar el proceso de fractura: En total, se han identificado más de 2,500 productos y, al menos, 750 tipos diferentes de químicos en el fluido de perforación.7 Estudios realizados con base en informes sobre vertidos y accidentes en la explotación, corroboran el uso de más de 750 diferentes tipos de químicos en donde se encontró que más del 25% de las sustancias pueden causar cáncer y mutaciones, el 37% pueden afectar al sistema endócrino, más del 50% causan daños en el sistema nervioso y casi el 40% provocan alergias.
Es importante tomar en consideración que, además de los químicos antes mencionados, el líquido de perforación se combina en el proceso de fractura con sustancias disueltas en el sedimento de pizarra como son metales pesados, metaloides y metano dando pie a reacciones químicas imprevistas de naturaleza nociva para la salud humana y de otros organismos (Lucena, 2013).
Lo anterior supone retos con respecto al manejo de Iodos que brotan del pozo, los cuales deben ser tratados como residuos peligrosos y/o tóxicos. Sin embargo, la experiencia internacional demuestra que, a falta de regulación, estos Iodos suelen ser tratados en plantas de tratamiento inadecuadas o vertidos en arroyos, ríos o depósitos de agua. Asimismo, existe un gran riesgo de que los Iodos puedan llegar a contaminar mantos freáticos. Todo ello, consecuentemente, supone riesgos para el ambiente y la salud de las personas que viven en las regiones donde se explotan los hidrocarburos de lutitas.
Por otra parte, es importante considerar la totalidad de los riesgos presentes a lo largo de toda la cadena de actividades que implica la explotación de este bien. Los insumos tóxicos de este proceso son susceptibles de accidentes en su traslado hacia el pozo y su manejo previo en preparación a la fractura del pozo. Este problema ha generado conflictos en Estados Unidos y en otros países como España, Suecia, Inglaterra y Francia.
Afectaciones a la salud provocadas por proyectos de extracción de hidrocarburos por técnicas de fractura hidráulicas
Según estudios científicos realizados en Estados Unidos, se estima que la población que habita a menos de 800 metros de un pozo donde se extraen hidrocarburos por fractura hidráulica, la probabilidad de padecer cáncer asociado a los contaminantes en el aire emitidos como consecuencia de esta técnica es del 66%,8 Así mismo, el Instituto Nacional para la Salud y Seguridad Ocupacional (NIOSH, por sus siglas en inglés) determinó que se encontró sílice cristalina en el aire, consecuencia del proceso de fractura hidráulica.
La sílice afecta directamente a los trabajadores del pozo al provocarles silicosis, una enfermedad agresiva e irreversible. Entre 2010 y 2011, a través de un estudio de campo, el NIOSH hizo pruebas en la zona de pozos de fractura hidráulica analizando el aire y concluyendo que el 68% excedía el límite de exposición de sílice cristalina.9
Tras monitorear el proceso de extracción de hidrocarburos de lutitas con relación a la contaminación de agua, el Instituto de Cambio y Alteración Endocrina (The Endocrine Disruption Exchange Institute, TEDX por sus siglas en inglés) realizaron un análisis de los químicos que son inyectados en los pozos. Pudieron identificar 944 productos entre los cuales 632 son químicos que son utilizados en la operación para la extracción del gas. De estos 632 químicos, 353 son altamente riesgosos para la salud. Más del 75% afecta directamente la piel, ojos, sistema respiratorio y gastrointestinal. Aproximadamente entre el 40 y el 50% puede afectar el sistema nervioso, ‘inmunológico, cardiovascular y los riñones. El 37% afecta el sistema endocrino y el 25% provoca cáncer y mutaciones.
Parte del estudio titulado “Operaciones de gas natural desde una perspectiva de salud pública” del TEDX10 en Estados Unidos, señaló distintas maneras en que estos químicos pueden afectar la salud humana:
Por otra parte, un estudio liderado por Stephen Osborn11 de la Escuela de Medio Ambiente de la Universidad de Duke, arrojó como resultados que existen altos niveles de fugas de metano en el agua de los pozos de agua cercanos a los sitios de extracción de hidrocarburos por técnicas de fractura hidráulica. Los científicos analizaron 68 pozos privados a lo largo de 5 condados del noreste de Pensilvania y Nueva York. Encontraron cantidades medibles de metano en 85% de las muestras, los niveles fueron 17 veces más altos que el promedio de los pozos situados dentro del perímetro de un kilómetro de los sitios activos de fractura hidráulica.
Los pozos de agua más alejados de los sitios de fractura hidráulica eran los que contenían menores niveles de metano, pero además tenían una huella isotópica diferente. La composición isotópica permite distinguir entre el metano de poca profundidad o el de alcantarilla –aquel que asociado a la fractura hidráulica.
Otra grave arista dentro del proceso de extracción de hidrocarburos por fractura hidráulica es que la mezcla utilizada en pozos de fractura hidráulica es reutilizada en el mismo pozo en múltiples ocasiones. En el subsuelo entra en contacto con el agua milenaria que se encuentra en la roca, así como otras substancias de este estrato geológico altamente corrosivas o radioactivas se mezclan y empieza a cambiar la conformación de la mezcla inyectada pudiendo llegar a concentraciones de radiación 1000 veces mayores (5000pCi/L) a las permitidas en las normas de agua segura de los EEUU (5pCi/L)12 como sucede en el caso del radio.
Cuando estas aguas contienen altas concentraciones de bromuro y son tratadas en las plantas de tratamiento comunes construidas para las aguas residuales domésticas, al entrar en contacto con el cloro de las últimas etapas del tratamiento, éste reacciona creando trihalometanos, un químico que causa cáncer y aumenta el riesgo de que seres humanos en contacto con este líquido presenten problemas reproductivos y de desarrollo.
Violaciones a derechos humanos
El impacto ambiental y social de los proyectos que hacen uso de técnicas de fractura hidráulica se traduce en múltiples violaciones a los derechos humanos.
Tal como lo demuestra la práctica en México de promoción de todo tipo de proyectos de desarrollo, en los proyectos de fractura hidráulica no existen razones suficientes para suponer que desde la etapa de exploración se informará oportuna, veraz o adecuadamente a la población. Tampoco hay razones para sostener que se cumplirá con este derecho en la fase de explotación de los hidrocarburos por medio de esta técnica.
Entre los derechos humanos afectados se encuentran tanto derechos civiles y políticos –como el derecho al acceso a la información, el derecho a la consulta previa, libre e informada, y el derecho a la participación–, así como los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA).
Las violaciones a los DESCA ante la explotación de hidrocarburos por fractura hidráulica tienen muy graves consecuencias para la vida de las personas y las comunidades, no sólo para quienes habitan la zona aledaña o cercana a la de la explotación, pues los proyectos de explotación de hidrocarburos mediante fracking impacta el acceso y disfrute de los derechos de otras poblaciones e incluso de las generaciones futuras.
Esto es así porque la técnica de la fractura hidráulica impacta en la disponibilidad, accesibilidad y calidad del agua –factores indispensables para la realización del derecho humano al agua y al saneamiento–, porque contamina el aire, el suelo y el subsuelo, fuentes de agua, tierras de cultivo y pastura, lo que incidirá invariablemente en el disfrute al más alto nivel posible de salud; el derecho a una alimentación adecuada sin sustancias nocivas y de manera sostenible; el derecho al medio ambiente sano; el derecho a una vivienda adecuada en la que la habitabilidad y seguridad física sea plena frente a riesgos estructurales, ambientales y otros, como condición para la realización plena de este derecho. Asimismo, la interdependencia de derechos implica consecuencias de las violaciones en materia de derecho a la educación, derechos culturales y derechos laborales.
En conclusión, las violaciones a los DESCA por causa de la explotación de hidrocarburos por medio de técnicas de fractura hidráulica son devastadoras. El Estado mexicano no puede permitir ni fomentar este tipo de actividad sin incurrir en violaciones a los derechos humanos consagrados en los artículos 10 y 40 de la Constitución, así como por y en diversos tratados internacionales de los que México es firmante.
Inviabilidad económica: estimación prospectiva de reservas de gas de esquisto en México
Petróleos Mexicanos (Pemex) inició los trabajos exploratorios de gas de esquisto a principios del año 2010. En abril de 2013, la Energy lnformation Administration (EIA) del gobierno estadounidense (Energy lnformation Administration; 2013) publicó una evaluación a nivel internacional, que estima que en las cuencas de México existe un recurso técnicamente recuperable de 545 billones de pies cúbicos (mmmmpc) de gas de esquisto. Esta estimación se encuentra por debajo de la realizada por la EIA en 2011, que situaba las reservas de gas de esquisto en 681 mmmmpc.13 Sin embargo, las estimaciones de Pemex para las provincias geológicas Burro-Picachos-Sabinas, Burgos, Tampico-Misantla, Veracruz y Chihuahua son aun menores. En concreto, Pemex estimó un recurso técnicamente recuperable que puede variar entre 150 y 459 mmmmpc (Pemex, 2012).
Sin embargo, este informe y los estudios realizados por Pemex (2012), presentan únicamente estimaciones sobre los recursos de gas de lutitas en México, por lo cual aún son necesarias más valoraciones e investigación para poder confirmar la existencia de reservas explotables y económicamente viables.14
En palabras de la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH, 2011), “se requiere de mayores estudios exploratorios para poder definir claramente el potencial de gas de lutitas en México, así como las reservas recuperables”. En este sentido, las proyecciones de la Agencia Internacional de Energía (AIE) señalan que las probabilidades de que en México los recursos prospectivos sean incorporados como reservas económicamente rentables se sitúan entre el 8% y el 40%. Estos valores son inferiores a otros países, como Canadá, donde se sitúan entre el 20% y el 75% (Agencia Internacional de Energía, 2011).
En esta misma línea, Pemex estima que, sólo para analizar las posibilidades de explotar el gas de esquisto de manera comercialmente viable en México, será necesaria una inversión de aproximadamente treinta mil millones de pesos del presupuesto público entre 2010 y 2016. Este monto alcanza para explorar veinte pozos y realizar la evaluación de prospectividad de otros 175 (Estrada, 2012). Pemex también considera que se requerirá un presupuesto estimado de 600 mil millones para el LXII LEGISLATURA CÁMARA DE DIPUTADOS óptimo desarrollo de una industria de explotación de gas de esquisto consolidada para los próximos cincuenta años.15
En el mapa podemos ver las zonas identificadas para iniciar la extracción de gas, lo que comprende Coahuila, Nuevo León, Tamaulipas, San Luis Potosí, Querétaro, Veracruz, Hidalgo, Puebla, Oaxaca, Tabasco y Chiapas.
Los resultados de la explotación de gas shale en Estados Unidos plantean serias dudas en torno a la viabilidad económica de los proyectos de fractura hidráulica, lo que cuestiona la pertinencia de que México continúe destinando recursos públicos al desarrollo e investigación para la explotación de este tipo de bienes naturales. Algunos de estos resultados se presentan a continuación:
La industria gasífera en EE.UU. ha reconocido que en el ochenta por ciento de los pozos perforados los costos de producción superan a las ganancias esperadas (Rogers, 2013). De los seis pozos que el gobierno mexicano ha perforado desde 2011, tres han resultado no comerciales,16 dos no comerciales por no producir condensados17 y uno, aunque comercial, presenta baja productividad de gas y condensados, lo que pone en duda18 su rentabilidad.19
La baja rentabilidad de estos proyectos se encuentra directamente relacionada con sus altas tasas de declinación, las cuales se sitúan entre el 29% y el 52% a un año de haber comenzado la extracción. En el caso de México, los dos pozos que se encuentran produciendo este tipo de gas han sufrido caídas importantes en su producción. Así, el pozo Emergente-1 que comenzó produciendo 3 millones de pies cúbicos (mpc) en febrero de 2011, un año después sólo alcanzó 1.37 mpc. Por su parte, el pozo Percutor presentó una caída en su producción del veinte por ciento en sólo seis meses de operación (Contralínea, 2012).
La eficiencia de recuperación del gas en los yacimientos de esquisto es mucho menor a la recuperación en los yacimientos de gas natural convencionales. Mientras que en el primer caso las tasas de eficiencia de recuperación oscilan entre el 4.7% al 10%, en los yacimientos convencionales se sitúan entre el 75% y el 80% (Rogers, 2013). Gran parte del gas no recuperado por medio de procedimientos de fractura hidráulica es el causante directo de algunas de las afectaciones descritas en el capítulo anterior.
La explotación del gas shale supone un alto costo, debido a las complejidades técnicas correspondientes al proceso de extracción, así como las medidas que es necesario implementar para reducir los riesgos de afectaciones sociales y ambientales a 10 largo de todo el proceso de explotación. Por lo mismo, el costo de perforación de un pozo en Estados Unidos oscila entre 3 y 10 millones de dólares. En México1 el costo es aun superior, situándose entre los 12 y los 15 millones de dólares.
Los altos costos de producción se conjugan con bajos precios en el mercado internacional de gas natural –que a principios de 2012 se situó en 3.40 dólares por mil pies cúbicos–, fenómeno que reduce la rentabilidad de estos proyectos. Con base en estas condiciones de mercado, la CNH afirma que no existen condiciones para que la explotación de gas de esquisto pueda ser económicamente viable en México (Estrada, 2012). Resultados similares se han presentado en Estados Unidos, donde los costos de producción de este gas rondaron entre los cuatro y seis dólares/mpc en 2012. Por lo mismo, la inversión en los proyectos de gas de esquisto en este país ha disminuido (Rogers, 2012).
De acuerdo con la CNH,20 la vida media de los pozos de gas de esquisto es de 20 años. Sin embargo, debido a sus elevadas tasas de declinación, mantener un pozo productivo supone la necesidad de realizar inversiones constantes de capital. Según el estudio de Hughes (2013), para hacer frente a la declinación de los pozos de gas de esquisto en Estados Unidos es necesario aumentar la inversión en tareas de perforación de un treinta a un cincuenta por ciento anual, lo que supone invertir anualmente alrededor de 42 mil millones de dólares –lo que equivale a seis millones de USD por pozo–. Esta inversión superó con creces a las ganancias por 32 mil millones de dólares que la producción de gas representó para EE.UU. en 2012.
Debido a sus estrechos márgenes de beneficio, proyectos que posiblemente podrían llegar a ser rentables dejan de serlo una vez que se encuentran sujetos a regulaciones estrictas –e imprescindibles– necesarias para minimizar y reparar los costos sociales y ambientales asociados a este tipo de extracción descritos en el capítulo anterior. Un ejemplo de lo anterior es el caso del estado de Nueva York, donde algunas empresas no han renovado sus licencias para la explotación de gas de esquisto debido a la posibilidad de que el gobierno fortalezca la regulación en esta materia o establezca una moratoria para la explotación de hidrocarburos por fractura hidráulica.21
Por último, la tasa de Rendimiento Energético sobre la Inversión (EROI, por sus siglas en inglés) de los proyectos de gas de esquisto es de 5:1. Esto significa que es necesario invertir una unidad de energía a lo largo de todo el proceso de explotación de gas de esquisto para generar cinco unidades equivalentes (el beneficio potencial del gas extraído). Los proyectos de extracción convencional de otros hidrocarburos presentan una tasa EROI por mucho más eficiente, situándose en una razón de 20:1 (Rogers, 2013). La técnica de fractura hidráulica presenta ineficiencias patentes a lo largo de toda la cadena de explotación del gas: supone el uso de grandes cantidades de energía para el transporte y manejo de millones de litros de agua, para generar la presión necesaria para que el agua fracture la roca, además del uso intensivo de camiones para el transporte de insumos, desechos y del mismo gas, entre otras cuestiones.
Las experiencias y análisis sobre la explotación del gas de esquisto en EE.UU. indican que este gas se encuentra lejos de convertirse en una fuente alternativa de energía sostenible, económica, ambiental y socialmente viable. Por el contrario, se trata de una tecnología insegura sujeta a diversos obstáculos debido a los altos costos derivados de la complejidad técnica inherente a sus procesos de explotación, así como de los significativos impactos sociales y ambientales que genera.
Por todo lo anterior, la extracción de hidrocarburos por el método de fractura hidráulica no representa una opción adecuada para el desarrollo regional y nacional. Representa riesgos graves de contaminación y salud, por lo cual esta legislatura tiene la histórica responsabilidad de proteger a México de esta devastación, esta legislatura debe optar por la protección del país y estar a la vanguardia en medidas ambientales y de derechos humanos, adoptando el principio precautorio para prohibir la fractura hidráulica hasta que investigaciones científicas puedan asegurar otros métodos de extracción de hidrocarburos con métodos que no pongan en riesgo la seguridad humana y el equilibrio ecológico.
Con base en los argumentos vertidos previamente, varios países han declarado moratorias o prohibiciones absolutas para el uso de la fractura hidráulica, amparándose en el Principio Precautorio.
Este principio tiene su origen en Alemania en el denominado Vorsorge (Vorsorgeprinzip), que nace con la idea de que la sociedad en su conjunto tiene como misión evitar todo daño ambiental a través de una correcta planificación de todas las actividades que se desarrollen en el futuro, suprimiendo aquellas que fueran potencialmente dañinas.
Posteriormente este principio, se introdujo de manera definitiva en el derecho alemán, para luego ser aplicado internacionalmente en tratados y convenios como la Convención sobre el Derecho del Mar (1982), Primera y Segunda Conferencia Internacional relativa al Mar del Norte (1984 y 1987), la Convención sobre la protección y utilización de los cursos de agua transfronterizos y de lagos internacionales Helsinki (1992), la Convención para la protección del medio marino del Atlántico Noreste (París, 1992), la Declaración de Bergen sobre Desarrollo Sustentable, el Tratado de Maastricht sobre la Unión Europea, la Convención de Barcelona y la Convención sobre Cambio Climático Global.
El Principio Precautorio, no parte de la anticipación de un daño ambiental futuro, ni tampoco adopta acciones que permitan su anulación, tiene como antecedente mediático a la incertidumbre de las consecuencias que se puedan producir en el medio ambiente por la acción humana.
Al no existir la suficiente valoración real y científica de las consecuencias (positivas o negativas) ingresa a restringir cualquier modificación o alteración al medio ambiente. Es así que si bien no existe una real evidencia de un beneficio o daño al medio ambiente, rige la denominada presunción relativa de que la duda es siempre en beneficio del medio ambiente, por ende mientras no exista la certeza de un beneficio o del no daño, el bien jurídico denominado medio ambiente es de mayor valoración que la relatividad científica.
Por el principio precautorio, no se requiere la existencia real y tangible de un daño sino la posibilidad de que pueda existir, es decir, el riesgo se genera si no se adoptan las medidas de precaución.
El principio precautorio surge como consecuencia del resultado del rechazo de la actividad humana incesante sin medir consecuencias y que afectan de manera irreparable el medio ambiente o la propia salud del ser humano. El principio precautorio marca el comienzo de una era de protección al medio ambiente, en vez de tratar los problemas ambientales este principio busca anticiparse al daño y así proteger la salud humana y el medio ambiente.
Esta definición puede ampliarse para incorporar la protección de la salud humana y no sólo los daños serios o irreversibles sino también en la prevención de riesgos desconocidos o no caracterizados en su totalidad. Un ejemplo de su aplicación fue el retiro del mercado de los juguetes de PVC blando en la Unión Europea, con base en evidencia de que el plastificante (el aditivo utilizado para hacerlo blando) normalmente se libera y puede ser ingerido por los menores de edad. En este caso, al ser prácticamente desconocida la toxicidad del aditivo, se optó por evitarlo hasta contar con más información. Otro ejemplo es la legislación sueca, que recientemente estableció que la persistencia y capacidad de una sustancia para acumularse en el cuerpo humano son características suficientes para prohibirlo, pues constantemente se hacen nuevos hallazgos sobre la toxicidad de los compuestos químicos. Este es un ejemplo más de que en ausencia de certidumbre científica es preferible errar en la sobreprotección de la salud.
Las graves consecuencias sociales y ambientales que produce el fracking advierten sobre la necesidad de contar con un marco legal adecuado que prohíba su uso, contrario a la propuesta mayoritaria que simplemente planea la incorporación de la técnica a la estrategia energética nacional, sin tener en cuenta las problemáticas socioeconómicas y ambientales que conlleva.
México se encuentra sumamente atrasado en la ruta hacia la implementación y uso de energías alternativas y no se han hecho los intentos suficientes para utilizar aquellas que han probado su eficacia.
Las energías renovables tienen un potencial grandísimo, sobre todo en un país tan extenso y variado como el nuestro. La crisis del gas natural debería ser manejada orientando las políticas energéticas hacia una visión de integración al uso eficiente de la energía y a la obtención de la misma a través de fuentes renovables, y para lograr esta transición, la extracción de hidrocarburos mediante la fractura hidráulica lejos de ser un avance, representaría un grave retroceso.
Por lo antes expuesto y fundado, se somete a consideración de esta honorable asamblea, la presente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se expide la Ley General para la Prohibición de la Fractura Hidráulica
Artículo Único. Se expide la Ley General para la Prohibición de la Fractura Hidráulica, en los términos siguientes:
Título Primero
Disposiciones Generales
Capítulo Único
Artículo 1o. La presente leyes de orden público, interés general y observancia en todo el territorio nacional y las zonas sobre las que la Nación ejerce su soberanía y jurisdicción y establece disposiciones para prohibir la fractura hidráulica en la exploración y explotación de hidrocarburos. La presente leyes reglamentaria del párrafo séptimo del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 2o. Esta ley tiene por objeto:
I. Evitar los daños graves e irreversibles al Medio Ambiente y, en consecuencia, las afectaciones que puedan producirse a partir de la exploración y explotación por medio de la fractura hidráulica, a través de la observancia del principio precautorio;
II. Proteger los derechos humanos frente actividades de exploración y explotación por fractura hidráulica;
III. Prohibir la fractura hidráulica en el territorio nacional;
IV. Fomentar el estudio y análisis de los impactos ambientales causados por la exploración y explotación por fractura hidráulica;
V. Fortalecer la transición energética hacia fuentes de energía renovables, que aseguren la sostenibilidad energética, social y ambiental del país, la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y de otros contaminantes.
Artículo 3o. Para efectos de esta Ley se entenderá por:
I. Secretaria: Secretaría de Energía.
II. Comisión: Comisión Nacional de Hidrocarburos.
III. Daño irreversible al Medio Ambiente: Es aquel conjunto de actividades antropogénicas que afectan al ecosistema en tal magnitud que éste no puede ser revertido a su estado original, generando pérdida del ecosistema de forma definitiva, sin que exista la posibilidad de mitigación o reparación de la zona afectada.
IV. Daño grave al Medio Ambiente: Es la pérdida de uno o varios elementos ambientales, que afecta su estructura o función, o que modifica las tendencias evolutivas o sucesionales del ecosistema y es de tal magnitud que genera cambio perjudicial en las características físicas, químicas o biológicas del aire, tierra o agua pudiendo afectar nocivamente la vida humana o de otros seres vivos.
V. Principio precautorio: Cuando exista peligro de daño ambiental grave o irreversible, la falta de certeza científica sobre ciertos procesos de tecnologías que representen algún riesgo para el Medio Ambiente y la salud pública, deberá utilizarse como razón para prohibir y/o en su caso detener definitivamente el proyecto hasta obtener medidas eficaces para impedir la degradación del ambiente, siendo prioritaria la salvaguarda de los derechos humanos.
VI. Fractura hidráulica: Método utilizado para la extracción de hidrocarburos que consiste en la inyección de un fluido a un pozo, que puede contener agua, arena y sustancias químicas que puedan causar daño grave o irreversible al Medio Ambiente o a la salud pública. Este fluido se inyecta a presiones tales que generen esfuerzos de tensión en la pared del agujero, de tal magnitud que se propicia la creación de una fractura, la cual se propaga en la formación a medida en que se continúa inyectando fluido. Una vez creada la fractura y tras la interrupción de la inyección del fluido bajo presión, para mantenerla abierta se introduce en la misma un agente de apuntalamiento, o se produce un grabado de las paredes de la fractura con un ácido. En cualquier caso, el agente de apuntalamiento o el grabado del ácido, permiten mantener abierta la fractura y establecer un canal altamente conductivo para el desplazamiento de fluidos.
Título Segundo
Fractura Hidráulica
Capitulo Único
Artículo 4o. En las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos autorizados por la Secretaría en el territorio nacional, queda estrictamente prohibida la fractura hidráulica.
Artículo 5o. Se impulsará la investigación científica con el objetivo de brindar certeza de que las técnicas de exploración y extracción de hidrocarburos no provocarán daño grave o irreversible al Medio Ambiente o a la salud pública.
Título Tercero
Distribución de Competencias
Capítulo Único
Artículo 6o. Son atribuciones de la federación las siguientes:
I. Formular y conducir la política nacional en materia de hidrocarburos que se encuentren en el territorio nacional;
II. Establecer procedimientos para brindar información y realizar consultas públicas que fomenten la participación de la sociedad en general, los sectores público y privado;
III. Observar el cumplimiento del derecho a la consulta previa, libre, informada y culturalmente adecuada de los pueblos indígenas y tribales;
IV. Establecer, regular e instrumentar las acciones necesarias para el desarrollo energético, de conformidad con esta Ley, los tratados internacionales ratificados y demás disposiciones jurídicas, en las materias siguientes:
a. Preservación, conservación, manejo y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, los ecosistemas terrestres y acuáticos y los recursos hídricos;
b. Planeación nacional del desarrollo;
c. Energía;
d. Salud;
e. Cambio climático;
f. Las demás que determinen otras leyes.
Artículo 7o. Corresponde a la Secretaría:
I. La aplicación de la presente Ley en el ámbito de su competencia;
II. Prohibir las actividades de exploración y explotación de los hidrocarburos por medio de la fractura hidráulica;
III. Cancelar de manera definitiva aquellos proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos por fractura hidráulica vigentes y en proceso.
Artículo 8o. A la Comisión le corresponderá regular y supervisar la exploración y extracción de hidrocarburos, que se encuentren en mantos o yacimientos, cualquiera que fuere su estado físico, incluyendo los estados intermedios y que compongan el aceite mineral crudo, lo acompañen o deriven de él, así como las actividades de proceso, transporte y almacenamiento que se relacionen directamente con los proyectos de exploración y extracción de hidrocarburos y las demás sin perjuicio de las que su propia ley le otorga.
Titulo Cuarto
Sanciones
Capítulo Único
Artículo 9o. Las infracciones a esta Ley podrán ser sancionadas con multas de mil a un millón quinientas mil veces el importe del salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal, a juicio de la Secretaría de Energía, la Comisión Nacional de Hidrocarburos o la Comisión Reguladora de Energía, en el ámbito de sus respectivas competencias, deberán además:
I. Suspender los trabajos relacionados con la construcción de obras e instalaciones;
II. Clausurar totalmente las instalaciones o sistemas y;
III. Cancelar las asignaciones o proyectos.
Artículo 10. Los servidores públicos encargados de la aplicación y vigilancia de esta ley, serán acreedores a las sanciones administrativas aplicables en caso de incumplimiento de sus disposiciones con lo dispuesto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.
Artículos Transitorios
Primero. La presente Ley entrará en vigor treinta días hábiles después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Dentro de los ciento veinte días naturales siguientes a la entrada en vigor de la presente Ley, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones que resulten necesarias al marco jurídico, a fin de hacer efectivas las disposiciones de la presente.
Tercero. Con relación a las perforaciones que se realicen con propósitos de investigación científica, el órgano encargado de regular y supervisar la investigación será la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos, como lo indica el transitorio décimo noveno de la Reforma en materia, en la cual, se tendrá que contemplar y adecuar a lo establecido en la presente ley, dentro de un plazo de 120 días.
Cuarto. La Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, a través de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente será vigilante del cumplimiento de las disposiciones de esta ley.
Notas:
1 http://ingenierosdeminas.org/docu/documentos/gas_nat_2004.pdf
2 http://www.laopinion.com/article/20120223/NEWS/120229730
3 http://www.epa.gov/climatechange/ghgemissions/gases/ch4.html
4 Lucena, Antonio (2013), Contaminación de aguas y suelos, en Pablo Cotarelo (coord.), Agrietando el futuro. La amenaza de la fractura hidráulica en la era del cambio climático, Madrid: Libros en Acción.
5 http://www.foodandwaterwatch.org/reports/fracking-the-new-global-water- crisis-europe/
6 Southern Methodist University (2008), Oil and gas production a major source of Dallas-Fort Worth smog , disponible en http://www.smu.edu/News/2009/al-armendariz-dmn-11feb2009
7 US House of Representatives (2011), Report: Chemicals Used in Hydraulic Fracturing, disponible en: http://democrats.energycommerce.house.gov/sites/default/files/documents /Hydraulic-Fracturing-Chemicals-2011-4-18.pdf.
8 McKenzie, L.; Witter, R. y Newman, L. (2012), Human health risk assessment of air emissions from development of unconventional natural gas resources, Sci Total Environ, pp. 79-87.
9 Coussens, Christine y Martínez, Rose Marie (2013), Health Impact Assessment of Shale Gas Extraction: Workshop Summary, The National Academies Press, pp. 29-33.
10 Colborn, Theo; Kwiatkowski, Carol; Schuitz, Kim y Bachran, Mary (2011), Natural Gas Operations from a Public Health Perspective, Human and Ecological Risk Assessment: An International Journal, 17:5, 1035-1056.
11 Osborn, Stephen; Vengosh, Avner; Warner, Nathaniel y Jackson, Robert (2011), Methane contamination of drinking water accompanying gas-well drilling and hydraulic fracturing, Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, vol. 108 no. 20, pp 8172–8176, disponible en http://www.pnas.org/content/early/2011/05/02/1100682108.full.pdf+html.
12 NR Warner, CA Christie, RB Jackson, A Vengosh, Impacts of shale gas wastewater disposal on water quality in western Pennsylvania. , Environmental science & technology, vol. 47 no. 20 (October, 2013), pp. 11849-57, ISSN 1520-5851 [doi] (last updated on 2014/01/08)
13 Energy Information Administration (2011), World Shale Gas Resources: An Initial Assessment of 14 Regions Outside the United States, disponible en ftp://ftp.eia.doe.gov/natgas/shalegasreport.pdf
14 En algunas regiones de Estados Unidos las estimaciones ya han mermado casi en un noventa por ciento en comparación con los cálculos iniciales (CNH, 2011).
15 Milenio (2012), Requerirá 600 mil mdd desarrollo de gas shale, disponible en http://impreso.milenio.com/node/9088198.
16 Emergente 1, Montañés 1 y Nómada 1.
17 Percutor 1 y Arbolero 1.
18 Contralínea (2012). “Pemex: resultados de actividades en gas shale (2010-2012)”. Consultado el 25 de abril de 2013, disponible en
http://contralinea.info/archivo-revista/index.php/2012/1 1/25/pemex-resultados-de-actividades-en-shale-gas-2010-2012/.
19 Habano 1.
20 Estrada, Javier (2012), Gas de lutita en México: Planes, potencial y regulación, disponible en http://www.canacintra.org.mx/comites_comisiones/energeticos/gas_lutita. pdf
21 Rogers, Deborah (2013), Shale and Wall Street: Was the decline in natural gas prices orchestrated?, disponible en http://shalebubble.org/wp-content/uploads/2013/02/SWS-report-FINAL.pdf.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 27 de noviembre de 2014.
Diputados: Ricardo Mejía Berdeja (rúbrica), Ricardo Monreal Ávila (rúbrica), Graciela Saldaña Fraire (rúbrica), Luisa María Alcalde Luján (rúbrica), Martha Beatriz Córdova Bernal.
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes General de Asentamientos Humanos; y Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos, a cargo de la diputada Gabriela Medrano Galindo, del Grupo Parlamentario del PVEM
Quien suscribe, diputada Gabriela Medrano Galindo, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México de la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, numeral 1, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos y de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
En el mundo actual, caracterizado por el flujo incesante de información y por la multiplicación de las posibilidades de comunicación, el fenómeno de la globalización ha impulsado la estandarización paulatina en muchos ámbitos y procesos, incluido, por supuesto, el de la cultura, lo cual exige redoblar los esfuerzos orientados a la protección y preservación de los trazos y vestigios de nuestro patrimonio cultural, histórico y arqueológico.
El patrimonio cultural es el conjunto de construcciones y sitios con valor histórico, estético, arqueológico, etnológico y antropológico con el cual cuenta una nación; la importancia de éste radica en ser el conducto por medio del cual la gente se vincula con su historia, con sus antepasados y en última instancia con su identidad nacional. El patrimonio cultural representa lo que tenemos derecho a heredar de nuestros predecesores y aquello que a su vez estamos obligados a conservar para las generaciones futuras.
En un sentido más amplio, el patrimonio cultural representa el valor simbólico de identidades culturales y es la base para que surja un mayor entendimiento y diálogo entre civilizaciones, culturas y pueblos, promoviendo con ello la paz entre las naciones.
Dada la gran importancia que representa este tipo de bienes no sólo para el país que los alberga sino para toda la humanidad, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco) se ha impuesto la encomienda de preservar y proteger el patrimonio cultural.
Anteriormente, la principal amenaza para ese patrimonio fue la inclemencia y virulencia de las operaciones militares de la Segunda Guerra Mundial; en la actualidad las amenazas provienen de las externalidades negativas de la industrialización y el crecimiento desmedido de la población.1
El gran reto consiste por lo tanto en lograr que las autoridades, el sector privado y la sociedad en su conjunto cobren conciencia de que el patrimonio cultural, no sólo es una herramienta para conseguir la paz y la reconciliación, sino también un elemento que fomenta el desarrollo.
Existen muchos ejemplos alrededor del mundo en los que una correcta gestión del patrimonio cultural ha contribuido a detonar la economía, a crear nuevas fuentes de ingreso para la población local, ya sea por medio de la elaboración de artesanías, de la promoción del turismo cultural o de la aparición de nuevos oficios y nuevas formas de creatividad.2
Por lo tanto, se considera prioritario armonizar la conservación de la herencia cultural con las transformaciones que representa el desarrollo social y económico, y se recalca que es necesario hacer el mayor esfuerzo para que ambos requerimientos se cumplan dentro de una amplia y constructiva comprensión y con referencia a una planificación apropiada.
De igual manera la presente iniciativa tiene por objeto que se reconozca en la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicas, Artísticos e Históricos, a aquellos edificios, estructuras y monumentos de amplio valor cultural los cuales fueron creados, construidos y edificados en el siglo XX, con esto se pretende brindar a éstos el estatus requerido para su más amplia y adecuada protección, debido a que actualmente carecen de la misma para su preservación.
El siglo XX fue un periodo de gran esplendor en la larga historia de la cultura y creatividad mexicana. En esta centuria, por citar sólo algunos ejemplos, fue construido el Monumento a la Revolución, fue la época de los grandes muralistas y sus fantásticas obras, la construcción de la Ciudad Universitaria, del Polyforum Cultural Siqueiros, del Palacio de Bellas Artes y del propio recinto legislativo de San Lázaro, entre muchos otros de gran valor histórico.
Todas estas grandes obras merecen ser conservadas para la posteridad y con esta iniciativa se da ese paso justo y necesario para lograr tan noble objetivo.
Por otra parte, en cuanto a las modificaciones propuestas a la Ley General de Asentamientos Humanos cabe observar que resultan pertinentes para brindar coherencia a lo establecido por el artículo 6 de la Ley de Bienes Nacionales que específica qué bienes están sujetos al régimen de dominio público de la federación y por tanto resultan inalienables e imprescriptibles, entre los cuales se contemplan los bienes muebles e inmuebles con valor arqueológico, histórico o artístico.
Asimismo, se debe señalar que el artículo 1o. de la Ley de Expropiación define cuáles se consideran causas de utilidad pública y en su fracción IV incluye a la conservación de los lugares de belleza panorámica, de las antigüedades y objetos de arte, de los edificios y monumentos arqueológicos o históricos, y de las cosas que se consideran como características notables de nuestra cultura nacional. Además, en su fracción XII se estipula que serán también contemplados los supuestos previstos por leyes especiales, en este caso aquello que se pretende modificar en la Ley General de Asentamientos Humanos.
Por lo anteriormente expuesto, se pone a consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforma la fracción VII del artículo 5, la fracción VIII del artículo 8 y la fracción III del artículo 33 de la Ley General de Asentamientos Humanos; así como la fracción I del artículo 36 de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos
Artículo Primero. Se reforman el artículo 5, fracción VII, el artículo 8, fracción VIII; y el artículo 33, fracción III, de la Ley General de Asentamientos Humanos, para quedar como a continuación se presenta:
Artículo 5. Se considera de utilidad pública:
I. a VI. ...
VII. La protección del patrimonio cultural histórico arqueológico mueble e inmueble de los centros de población; y
VIII. ...
Artículo 8. Corresponden a las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:
I. a VII. ...
VIII. Participar, conforme a la legislación federal y local, en la constitución y administración de reservas territoriales, la regularización de la tenencia de la tierra urbana, la dotación de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos, así como en la protección del patrimonio cultural histórico arqueológico mueble e inmueble y del equilibrio ecológico de los centros de población;
IX. a XIII. ...
Artículo 33. Para la ejecución de acciones de conservación y mejoramiento de los centros de población, además de las previsiones señaladas en el artículo anterior, la legislación estatal de desarrollo urbano establecerá las disposiciones para:
I. a II. ...
III. La preservación del patrimonio mueble e inmueble cultural histórico y de la imagen urbana de los centros de población;
IV. a X. ...
Artículo Segundo. Se reforma el artículo 36, fracción I, de la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos para quedar como a continuación se presenta:
Artículo 36. Por determinación de esta ley son monumentos históricos:
I. Los inmuebles construidos en los siglos XVI al XIX, destinados a templos y sus anexos; arzobispados, obispados y casas curales; seminarios, conventos o cualesquiera otros dedicados a la administración, divulgación, enseñanza o práctica de un culto religioso; así como a la educación y a la enseñanza, a fines asistenciales o benéficos; al servicio y ornato públicos y al uso de las autoridades civiles y militares. Los muebles que se encuentren o se hayan encontrado en dichos inmuebles y las obras civiles relevantes de carácter privado realizadas de los siglos XVI al XIX inclusive. Se consideran también monumentos históricos los muebles e inmuebles construidos en el siglo XX, que cumplan con las características requeridas en las fracciones anteriores.
II. a IV. ...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1. Véase, “La Unesco y la protección del patrimonio cultural”. http://www.cinu.org.mx/eventos/cultura2002/unesco.htm
2. Véase, “Mensaje del director general de la Unesco, Año de las Naciones Unidas para el Patrimonio Cultural 2002”. http://www.cinu.org.mx/eventos/cultura2002/doctos/mensaje_dir.htm
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 27 de noviembre de 2014.
Diputada Gabriela Medrano Galindo (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas, a cargo de Ricardo Mejía Berdeja y suscrita por Ricardo Monreal Ávila, diputados del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
El proponente Ricardo Mejía Berdeja y el suscrito Ricardo Monreal Ávila, diputados integrantes del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a consideración del pleno de esta asamblea la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
México es un país que debido a su privilegiada ubicación geográfica posee una inmensa riqueza natural y cultural, expresada en la amplia biodiversidad, variedad de climas, ecosistemas y especies.
A su vez, México posee un vasto mosaico cultural que se hace patente en la diversidad cultural y lenguas indígenas, así nuestro país es considerado multicultural y pluriétnico.
Sin embargo es menester dar a conocer que cada día persiste el descenso relativo del número de hablantes de lenguas indígenas originarias en relación con la población total. En la actualidad, la distribución de los hablantes de lenguas indígenas conserva un patrón previo: muestra una concentración en el sur y el sureste del país. Las entidades con mayor población indígena son Yucatán, Oaxaca, Guerrero, Chiapas, Quintana Roo, Hidalgo, Puebla, San Luis Potosí y Veracruz.
Parte fundamental de los derechos de los pueblos indígenas, y que es un factor para su desarrollo y permanencia es su lengua, contextualizándola como el medio/sistema de comunicación constituido por signos de carácter social históricamente determinados.
Los idiomas originarios son construcciones milenarias que permiten a los hablantes expresar las abstracciones más elevadas y las mayores atrocidades. Tan sólo dos idiomas, el náhuatl y el maya peninsular, lo hablan más de 1 800 000 personas mayores de cinco años; le siguen, por número de hablantes, zapoteco, mixteco, tzotzil, otomí, tzeltal, totonaco, mazateco, chol, huasteco, mazahua, chinanteco, purépecha y mixe. Las lenguas indígenas son prácticamente orales, lo que sin duda ha fortalecido la raíz comunitaria de su habla que expresa en peculiares inflexiones microrregionales.
En este sentido, en materia de educación se han introducido planes y programas bilingües con un sentido castellanizador, que han contribuido como un elemento para que los indígenas puedan acceder a mejores y mayores oportunidades, contribuyendo a que no sean sujetos de abusos y que sus derechos no sean violentados de manera sistemática.
El factor económico-social es importante, obliga a aprender y utilizar el español, desplaza y finalmente lleva a la extinción la lengua materna, al no transmitirse de generación en generación.
Se ha descuidado la conservación de la lengua materna, aquella que es la primera con la que tiene contacto una persona, entendámosla como aquella que se aprende en el seno familiar, que dota de identidad a los individuos, y muchas veces funge como elemento de arraigo a un grupo social, cultura o etnia.
La importancia que reviste la conservación y uso de la Lengua Materna ha sido externada por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), quien aboga por educar a los niños en sus lenguas maternas desde la más tierna infancia, pues ello contribuye a crear bases sólidas de aprendizaje: si los niños utilizan su lengua materna en casa o en la enseñanza preprimaria están bien predispuestos para alfabetizarse en su lengua materna sin dificultades y, a continuación, aprender un segundo idioma (quizá el idioma nacional) en una etapa posterior de su escolarización.
En el mundo se hablan unas 7 mil lenguas, según el Atlas de las lenguas en peligro de la UNESCO, de estas aproximadamente 3 mil estarían en riesgo de desaparecer en las próximas décadas.
Se estima que la mitad de las lenguas del mundo carecen de escritura. Con la globalización y el desarrollo de internet, las lenguas más usadas son el inglés, el chino y el español. Se da la circunstancia de que la gente se comunica cada vez más pero simultáneamente se hablan menos idiomas. Una lengua que no está presente en internet está prácticamente muerta. Su desaparición es una pérdida irreparable de la historia, la cultura y los conocimientos ancestrales de un pueblo o grupo étnico.
La mitad de las lenguas del mundo se habla en ocho países: Papúa Nueva Guinea con casi 900 lenguas, Indonesia con casi 740, Nigeria con 515, India con 400, México con 364 variantes lingüísticas (68 lenguas y sus variedades dialectales), Camerún y Australia con más de 260 y Brasil con 234.
Otra consideración es que muchas familias indígenas hablan la lengua de prestigio: el español, en detrimento de la materna; la estigmatización a la que son sometidos por hablar un idioma diferente les lleva a abandonar su lengua materna de forma voluntaria, sobre todo en la población indígena joven.
La UNESCO celebra, el Día Internacional de la Lengua Materna el 21 de febrero, que fue proclamado por la Conferencia General en noviembre de 1999; órgano supremo que reconoció el papel desempeñado por la lengua materna en el desarrollo de la creatividad, la capacidad de comunicación y la elaboración de conceptos, pero también en el hecho de que las lenguas maternas constituyen el primer vector de la identidad cultural. Celebrando el Día Internacional de la Lengua Materna se intenta promover a la vez, el desarrollo individual y la diversidad cultural de la humanidad. Durante la misma reunión, la Conferencia General adoptó igualmente una resolución recomendado medidas a favor del multilingüismo.
Posteriormente en enero de 2006 la UNESCO creó un órgano de vigilancia estratégico para garantizar la sinergia entre todos los sectores y servicios preocupados por los idiomas.
Así el 16 de mayo de 2007, la Asamblea General, proclamó el 2008 como Año Internacional de los Idiomas, de conformidad con la resolución aprobada por la Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.
Dicha celebración llega en un momento en que la diversidad lingüística está cada vez más amenazada. El idioma es esencial para todos los tipos de comunicación; ahora bien, la comunicación es lo que posibilita el cambio y desarrollo de las sociedades.
Esto se inscribe en el marco de sus esfuerzos para proteger el patrimonio inmaterial de la humanidad y preservar la diversidad cultural. Al menos tres mil de las seis mil lenguas que se hablan en el mundo están en peligro de desaparecer en mayor o menor grado.1
En México, 46 lenguas están catalogadas como vulnerables, de las cuales 35 están seriamente amenazadas y 21 corren el riesgo de desaparecer en poco tiempo: el chinantenco, el zapoteco, el papabuco, el ayapaneco, y el mixteco tienen menos de 10 hablantes entre la población anciana; el lacandón y el seri tienen menos de 800 hablantes. Y un caso de mayor gravedad es el del grupo étnico Pame que cuenta con tan solo 3 hablantes adultos mayores. Todas estas lenguas están al borde de la extinción.
Otras lenguas en México son las siguientes: Chol, huasteco, maya, mixe, otomí, triqui, zoque, mayo, cakchiquel, cochimí, cucapá, huave, kumiai, lancandón, mame, yaqui, pima, quiché, entre otras.
La discriminación lingüística, étnica, política o cultural ha estado siempre muy presente. La desaparición de una lengua conduce a la desaparición de varias formas de patrimonio cultural inmaterial y, en particular, del legado invaluable de las tradiciones y expresiones orales de la comunidad que la habla, que incluye poemas, proverbios y leyendas, adivinanzas y canciones.
Asimismo, la pérdida de los idiomas indígenas va también en detrimento de la biodiversidad, además de los conocimientos tradicionales sobre la naturaleza y el universo que conforman la cosmovisión de los pueblos indígenas.
Cada lengua refleja una visión única del mundo y una cultura compleja que refleja la forma en la que una comunidad ha resuelto sus problemas en su relación con el mundo, y en la que ha formulado su pensamiento, su sistema filosófico y el entendimiento del mundo que le rodea. Por eso, con la muerte y desaparición de una lengua, se pierde para siempre una parte insustituible de nuestro conocimiento del pensamiento y de la visión del mundo.
Al respecto del inestimable valor cultural e intelectual de las lenguas, cada una de ellas es un universo conceptual, un complejo y fascinante ensamblaje de sonidos y emociones, de asociaciones y símbolos, de representaciones del movimiento y del tiempo.
Debemos estar a favor de la protección del patrimonio inmaterial que comprende la música tradicional y popular, la danza, las ferias, las tradiciones, saberes tradicionales, tradiciones orales y lenguas. Sobre estas tradiciones y prácticas que se encuentran en el centro de la diversidad cultural, la UNESCO propone que la comunidad internacional tome medidas para proteger estos tesoros culturales, como ya lo son los sitios naturales y culturales del patrimonio material.
De lo antes expuesto surge la necesidad de contemplar dentro de la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas, la importancia de preservar y usar la lengua materna, como base del mosaico multicultural y pluriétnico de nuestro país.
Fundamento legal
La presente Iniciativa se presenta con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados.
Por lo anteriormente fundado y expuesto, sometemos a consideración de esta honorable Cámara de Diputados el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas
Único. Se reforma el artículo 1o., 3o., 11 y la fracción I, del artículo 13 de la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas.
Artículo 1. La presente Ley es de orden público e interés social, de observancia general en los Estados Unidos Mexicanos y tiene por objeto regular el reconocimiento y protección de los derechos lingüísticos, individuales y colectivos de los pueblos y comunidades indígenas, así como la promoción del uso y desarrollo de las lenguas indígenas, privilegiando el uso cotidiano y libre de la lengua materna bajo un contexto de respeto.
Artículo 3. Las lenguas indígenas son parte integrante del patrimonio cultural y lingüístico nacional. La pluralidad diversidad de lenguas indígenas es una de las principales expresiones de la composición pluricultural de la Nación Mexicana.
Artículo 11. Las autoridades educativas federales y de las entidades federativas, garantizarán que la población indígena tenga acceso a la educación obligatoria, bilingüe e intercultural, y adoptarán las medidas necesarias para que en el sistema educativo se asegure el respeto a la dignidad e identidad de las personas, independientemente de su lengua; así como el respeto a la práctica y uso de la lengua materna. Asimismo, en los niveles medio y superior, se fomentará la interculturalidad, el multilingüismo y el respeto a la diversidad y los derechos lingüísticos.
Artículo 13. Corresponde...
I. Incluir dentro de los planes y programas, nacionales, estatales y municipales en materia de educación y cultura indígena las políticas y acciones tendientes a la protección, preservación, promoción y desarrollo bajo un contexto de respeto y reconocimiento de las lenguas maternas indígenas nacionales de las diversas lenguas indígenas nacionales , contando con la participación de los pueblos y comunidades indígenas;
II. a XV...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Nota
UNESCO. Día Internacional de la Lengua Materna [en línea], México, URL: http://www.unesco.org/new/es/international-mother-language-day/
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 27 de noviembre de 2014.
Diputado Ricardo Mejía Berdeja (rúbrica)
Que expide la Ley Federal para la Protección de las Personas contra las Desapariciones Forzadas, a cargo de la diputada María del Carmen Martínez Santillán, del Grupo Parlamentario del PT
La suscrita, María del Carmen Martínez Santillán, diputada federal integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, en la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se crea la Ley Federal para la Protección de las Personas contra las Desapariciones Forzadas, ello al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La palabra ausencia deriva del latín absentia que significa, desde el derecho romano, “la no presencia”, es decir, refiriéndose a la persona ausente, es aquélla que no está en el lugar que se le llama.
El simple concepto de no presencia de una persona en un lugar determinado, y con relación a una situación dada. Elementos como las circunstancias de hecho, los presupuestos de hecho y, asimismo, otros de carácter psicológicos, como la incertidumbre por la falta de noticias sobre el paradero y la existencia misma del ausente, lo que, a su vez, da origen a presunciones lógicas (que se convierten según las legislaciones, en presunciones legales), configuran el concepto jurídico de la ausencia.
En ese contexto la desaparición forzada de personas ha sido definida, por diversos instrumentos legales, como:
Arresto, detención, secuestro o cualquier otra forma de privación de libertad, que sean obra de servidores públicos del Estado o por personas o grupos de personas que actúan con la autorización, el apoyo o la aprobación del Estado, seguida de la negativa a reconocer dicha privación de libertad o del ocultamiento de la suerte o el paradero de la persona desaparecida, sustrayéndola a la protección de la ley.1
Cada desaparición forzada viola una serie de derechos humanos, entre ellos:
1. El derecho a la seguridad y la dignidad de la persona;
2. El derecho a no sufrir tortura o trato o pena cruel, inhumano o degradante;
3. El derecho a unas condiciones humanas de reclusión;
4. El derecho a una personalidad jurídica;
5. El derecho a un juicio justo;
6. el derecho a la vida familiar;
7. Cuando la persona desaparecida es asesinada, el derecho a la vida.
La desaparición forzada constituye una violación de derechos humanos especialmente cruel, que afecta tanto a la persona desaparecida como a su familia y amistades.
Las personas desaparecidas son a menudo torturadas y viven en un constante temor por sus vidas, apartadas de la protección de la ley, privadas de todos sus derechos y a merced de sus captores. Es una violación constante que con frecuencia persiste durante muchos años después del secuestro inicial.
Si la persona no muere y finalmente es puesta en libertad, puede seguir sufriendo el resto de su vida las secuelas físicas y psicológicas de esta forma de deshumanización y de la brutalidad y la tortura que a menudo la acompañan.
Su familia, que desconoce la suerte corrida por su ser querido, espera, en ocasiones durante años, unas noticias que quizá nunca lleguen. No sabe si su ser querido volverá algún día, por lo que no puede llorarle y hacerse a la pérdida. Su angustia se ve a menudo agravada por las privaciones materiales cuando la persona desaparecida es el sustento de la familia. En ocasiones no pueden obtener pensiones ni otras ayudas si no hay un certificado de defunción.
A nivel internacional, el concepto de desaparición forzada evolucionó inicialmente de manera lenta ante las diversas controversias e incertidumbres que se presentaban para su tipificación
En el año 1992 la Asamblea General de Naciones Unidas, aprobó la resolución 47/133 de fecha dieciocho (18) de diciembre, que contenía la Declaración sobre la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas, sin embargo, no establecía ninguna obligación jurídica vinculante a los Estados.
En la Declaración de 1992, se evocaba en su preámbulo una primera definición de desaparición forzada:
...desapariciones forzadas, es decir, que se arreste, detenga o traslade contra su voluntad a las personas, o que éstas resulten privadas de su voluntad de alguna otra forma por agentes gubernamentales de cualquier sector o nivel, por grupos organizados o por particulares que actúan en nombre del gobierno o con su apoyo directo o indirecto, su autorización o su asentimiento, y que luego se niegan a revelar la suerte o paradero de esas personas o a reconocer que están privadas de la libertad, sustrayéndolas así de la protección de la ley,...
Y más adelante, en el punto 2º del artículo 1, enuncia las violaciones que concurren en el acto de desaparición:
La desaparición forzada sustrae a la víctima de la protección de la ley y le causa graves sufrimientos, lo mismo que a su familia. Constituye, en particular, una violación de las normas del derecho internacional que garantizan a cada ser humano los derechos al reconocimiento de su personalidad jurídica, a la libertad y a la seguridad de su persona y a no ser sometido a torturas ni a otras penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. Viola además el derecho a la vida o lo pone gravemente en peligro.
Es precisamente con la adopción de la Convención Internacional para la protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, de diciembre de 2006 aspiró entre otras cuestiones a llenar las lagunas planteadas por la Declaración de 1992, estableciendo como nuevo derecho humano, el derecho a no ser sometido a desaparición forzada. También representó un avance en lo que respecta a medidas concretas vinculantes, como la obligación de mantener registros centralizados de todos los lugares de detención y de los detenidos y al derecho de los desaparecidos y sus familiares a un recurso efectivo y reparación.
En su artículo 2° de la Convención define la desaparición forzada como:
Se entenderá por “desaparición forzada” el arresto, la detención, el secuestro o cualquier otra forma de privación de libertad que sean obra de agentes del Estado o por personas o grupos de personas que actúan con la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, seguida de la negativa a reconocer dicha privación de libertad o del ocultamiento de la suerte o el paradero de la persona desaparecida, sustrayéndola a la protección de la ley.
En los apartados del artículo 1°, la Convención también establece el nuevo derecho humano absoluto de manera permanente:
1. Nadie será sometido a una desaparición forzada.
2. En ningún caso podrán invocarse circunstancias excepcionales tales como estado de guerra o amenaza de guerra, inestabilidad política interna o cualquier otra emergencia pública como justificación de la desaparición forzada.
La Convención impone, asimismo, un conjunto de obligaciones de prevención al Estado recogidas en el artículo 17:
• La prohibición de detenciones secretas y el requisito de que las personas sólo sean privadas de su libertad en lugares oficialmente reconocidos y bajo supervisión;
• El establecimiento de un registro detallado de los detenidos;
• La obligación del Estado de asegurar que todos los detenidos dispongan de un recurso judicial para cuestionar la legalidad de su detención (habeas corpus);
• El derecho de obtener información sobre los detenidos.
La Convención, en su artículo 24, reafirma derechos a los familiares:
• Derecho a la verdad y a la reparación;
• Derecho a conformar asociaciones para luchar contra las desapariciones forzadas.
Y también contempla la sustracción de niños cuyos padres han sido víctimas del crimen de desaparición forzada, la falsificación de la identidad de niños y su adopción (artículo 25), como recuerdan los graves hechos acontecidos en Argentina.
La convención establece un comité sobre desapariciones forzadas, constituido por diez representantes elegidos por los Estados signatarios que además de supervisar cómo los Estados implementan sus obligaciones, facultará un procedimiento humanitario urgente que le permita realizar visitas de investigación en los países y podrá llevar ante la Asamblea General de las Naciones Unidas situaciones en las que se practiquen desapariciones forzadas de forma generalizada o sistemática.
La definición señalada en la Convención es fundamental para comprender la realización de los elementos constitutivos del delito y las consecuencias que de ellos se desprende, destacando tres características:
• La desaparición implica la privación de libertad por medios que se indican en los ejemplos que cita, pero también por cualesquiera otros, ya que la definición deja abiertas esas posibilidades;
• La práctica debe ser atribuible al Estado, directa o indirectamente, ya que la Convención establece imposiciones jurídicas a los Estados y no a los particulares;
• La privación de libertad debe ser negada o la suerte de la persona deliberadamente oculta, de manera que se sustrae a la persona de la protección de las leyes habituales, pretendiendo los responsables no tener que dar cuenta de nada, abriendo la posibilidad a cometer todo tipo de abusos.
Por otra parte, se destaca que la Convención prohíbe también el recurso a los estados de expulsar, rechazar o extraditar personas a terceros países donde haya un riesgo de que sean sometidas a desaparición.
El gobierno Mexicano firmó la Convención Internacional para la protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, el seis (6) de febrero de dos mil siete (2007) y posteriormente, el dieciocho (18) de marzo de dos mil ocho (2008), depositó el documento de ratificación ante la Organización de Naciones Unidas.
Ahora bien, fue hasta el veintidós (22) de junio de dos mil once (2011), que se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la promulgación de la Convención Internacional para la protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas de 2006.
Sin embargo, la adhesión a un tratado no garantiza automáticamente su entrada en vigor inmediata en el derecho interno. Luego de hacerse parte en un tratado internacional, por lo general debe procederse a la adopción de nueva legislación o a la adaptación de la existente en el régimen legislativo interno. Esa legislación, cuyo objetivo principal es definir un marco jurídico, luego debe implementarse mediante reglamentos detallados y adecuados, que es precisamente el objetivo de la presente iniciativa de ley.
En México, desde el inicio de la revolución y con la posterior instalación del partido de Estado, con el que surgió un gobierno autoritario, las voces disidentes y opuestas al régimen presidencial-dictatorial, fueron acalladas mediante su desaparición, ejemplos significativos como el del senador Belisario Domínguez en 1913 o de los estudiantes de los movimientos estudiantes de 1968 y 1971, son sólo algunos casos, de cientos que se han dado a lo largo de nuestra historia.
Uno de los casos que sentó un precedente en el derecho internacional y nacional, fue la resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso del señor Rosendo Radilla Martínez, de fecha veintitrés (23) de noviembre de dos mil nueve (2009), que para efectos de la presente iniciativa, me permito transcribir lo que interesa:
...120. El señor Rosendo Radilla Pacheco nació el 20 de marzo de 1914 en Las Clavellinas, Estado de Guerrero, México85. El 13 de septiembre de 1941 se casó con Victoria Martínez Neri, con quien tuvo doce hijos, a saber: Romana, Andrea, Evelina, Rosa, Tita, Ana María, Agustina, María del Carmen, María del Pilar, Judith, Rosendo y Victoria, todos de apellidos Radilla Martínez.
121. Rosendo Radilla Pacheco estuvo involucrado en diversas actividades en la vida política y en obras sociales en Atoyac de Álvarez, Guerrero, en particular, en la organización de caficultores y campesinos de la zona. Así, el señor Rosendo Radilla Pacheco hizo parte de la Unidad Agraria de la Sierra Cafetalera de Atoyac de Álvarez. Entre el 1 de junio de 1955 y el 31 de agosto de 1956 fue presidente del Consejo Municipal de Atoyac de Álvarez. En septiembre de 1956 desarrolló gestiones como presidente Municipal. De 1956 a 1960 fue secretario general del Comité Regional Campesino. En 1961 fue presidente de la sociedad de padres de familia del Patronato Pro Escuela Federal Modesto Alarcón. En 1965 participó en la fundación de la Liga Agraria del Sur Emiliano Zapata. Entre sus distintas ocupaciones se encontraba también el cultivo del café y coco, así como la compra y venta de ganado.
122. El señor Rosendo Radilla Pacheco componía “corridos”, expresión musical popular mexicana en la cual se relatan versos acompañados por la guitarra. Los corridos compuestos por el señor Rosendo Radilla Pacheco relatan diversos hechos sucedidos en Atoyac de Álvarez y las luchas campesinas y sociales de la época.
123. De acuerdo a lo afirmado por los representantes, existen informes de la “Dirección Federal de Seguridad”, integrados a la averiguación previa SIEDF/CGI/453/07, que detallan las actividades desarrolladas por el señor Radilla Pacheco. La Corte constata que en un documento de fecha 26 de septiembre de 1965, de la Dirección Federal de Seguridad, se hace referencia a la participación del señor Rosendo Radilla Pacheco en el presidio del “acto inaugural del Congreso Campesino Extraordinario de la Liga Revolucionaria del Sur ‘Emiliano Zapata’ y de la C.C.I.92”. Asimismo, los representantes señalaron que en un documento fechado el “21 VI 82”, cuyo encabezado sería “Antecedentes de Rosendo Radilla Pacheco”...
...
A2. Detención y posterior desaparición del señor Rosendo Radilla Pacheco.
124. El 25 de agosto de 1974 Rosendo Radilla Pacheco, de 60 años de edad, y su hijo Rosendo Radilla Martínez, de 11 años de edad, viajaban en un autobús desde Atoyac de Álvarez a Chilpancingo, Guerrero. El autobús fue detenido en un retén en donde agentes militares hicieron descender a todos los pasajeros para inspeccionarlos y a sus pertenencias. Posteriormente, los pasajeros abordaron nuevamente el autobús para continuar el viaje.
125. El autobús fue detenido en un segundo retén ubicado “en la entrada a la Colonia Cuauhtémoc [entre] Cacalutla y Alcholca”. Los agentes militares solicitaron a los pasajeros descender del autobús para revisar su interior. Seguidamente, se indicó a los pasajeros que abordaran el autobús, excepto al señor Rosendo Radilla Pacheco, quien quedó detenido porque “componía corridos” (supra párr. 122) El señor Radilla Pacheco indicó que eso no constituía ningún delito, sin embargo, un agente militar le respondió “mientras, ya te chingaste”.
126. El señor Rosendo Radilla Pacheco solicitó a los agentes militares que dejaran ir a su hijo, Rosendo Radilla Martínez, por ser un menor, a lo cual accedieron. Asimismo, pidió a su hijo que avisara a la familia que había sido detenido por el Ejército mexicano. El señor Radilla Pacheco “quedó a disposición de la Zona Militar de [Guerrero]”
127. Al respecto, tanto la Comisión Nacional como la Fiscalía Especial consideraron el caso del señor Rosendo Radilla Pacheco como una desaparición forzada acreditada. En particular, en el Informe de la Fiscalía Especial se hace referencia a la detención del señor Radilla Pacheco en el “[r]etén de la Col. Cuauhtémoc (Chilpancingo), [...] el 25 de agosto de 1974. El motivo aducido fue porque componía corridos. Continúa desaparecido”. Por su parte, la Comisión Nacional señaló que “[e]lementos del ejército mexicano, adscritos al estado de Guerrero, el día 28 de septiembre de 1974 [sic], incurrieron en un ejercicio indebido del cargo, al detener arbitrariamente al señor Rosendo Radilla Pacheco, a quien lejos de ponerlo a disposición de la autoridad inmediata [...] lo ingresa[ron] a instalaciones militares, siendo ésta la última noticia que se tiene registrada sobre su paradero, por lo que además de la retención ilegal, se le atribuye a los citados elementos, [su] desaparición [...]”.
128. Posteriormente a su detención, el señor Rosendo Radilla Pacheco fue visto en el Cuartel Militar de Atoyac de Álvarez con signos de maltrato físico...
...
131. Los familiares del señor Rosendo Radilla Pacheco, al conocer de su detención, realizaron diversas gestiones para localizarlo, especialmente a través del contacto de familiares o conocidos que trabajaban para el Estado. No obstante, los familiares han aducido que, por las condiciones de represión existentes en la época, reconocidas por el Estado, se inhibieron de presentar denuncias formales sobre los hechos (infra párrs. 194 y 196) Al respecto, la señora Tita Radilla, al formular denuncia el 14 de mayo de 1999 (infra párr. 183), indicó que “[l]a persona que se presentaba a reclamar la aparición de algún pariente en ese momento era detenida, teníamos que desaparecer de la región para no ser detenidos”.
...
Derivado de lo anterior, la Corte interamericana resolvió lo siguiente:
1. Por tanto,
La corte
Decide,
Por unanimidad
1. Rechazar las excepciones preliminares interpuestas por los Estados Unidos Mexicanos, de conformidad con los párrafos 14 a 50 de la presente Sentencia.
2. Aceptar el reconocimiento parcial de responsabilidad internacional efectuado por el Estado, en los términos de los párrafos 52 a 66 de la presente Sentencia.
Declara,
Por unanimidad, que,
3. El Estado es responsable de la violación de los derechos a la libertad personal, a la integridad personal, al reconocimiento de la personalidad jurídica y a la vida, consagrados en los artículos 7.1, 5.1, 5.2, 3 y 4.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en relación con la obligación de respetar y garantizar contenida en el artículo 1.1 de la misma y con los artículos I y XI de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, en perjuicio del señor Rosendo Radilla Pacheco, en los términos de los párrafos 120 a 159 de la presente Sentencia.
4. El Estado es responsable por la violación del derecho a la integridad personal consagrado en los artículos 5.1 y 5.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en relación con el artículo 1.1 de la misma, en perjuicio de las señoras Tita y Andrea, y del señor Rosendo, todos de apellidos Radilla Martínez, en los términos de los párrafos 160 a 172 de la presente Sentencia.
5. El Estado es responsable por la violación de los derechos a las garantías judiciales y a la protección judicial, reconocidos en los artículos 8.1 y 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en relación con los artículos 1.1 y 2 de la misma y los artículos I incisos a), b) y d), IX y XIX de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, en perjuicio de las señoras Tita y Andrea, y del señor Rosendo, todos de apellidos Radilla Martínez, en los términos de los párrafos 173 a 314 de la presente Sentencia.
6. El Estado incumplió el deber de adoptar disposiciones de derecho interno establecido en el artículo 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en relación con los artículos I y III de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, respecto de la tipificación del delito de desaparición forzada de personas, en los términos de los párrafos 315 a 324 de la presente Sentencia.
Y, dispone,
Por unanimidad,
7. Esta sentencia constituye per se una forma de reparación.
8. El Estado deberá conducir eficazmente, con la debida diligencia y dentro de un plazo razonable la investigación y, en su caso, los procesos penales que tramiten en relación con la detención y posterior desaparición forzada del señor Rosendo Radilla Pacheco, para determinar las correspondientes responsabilidades penales y aplicar efectivamente las sanciones y consecuencias que la ley prevea, en los términos de los párrafos 329 a 334 de la presente Sentencia.
9. El Estado deberá continuar con la búsqueda efectiva y la localización inmediata del señor Rosendo Radilla Pacheco o, en su caso, de sus restos mortales, en los términos de los párrafos 335 a 336 de la presente Sentencia.
10. El Estado deberá adoptar, en un plazo razonable, las reformas legislativas pertinentes para compatibilizar el artículo 57 del Código de Justicia Militar con los estándares internacionales en la materia y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en los términos de los párrafos 337 a 342 de la presente Sentencia.
11. El Estado deberá adoptar, en un plazo razonable, las reformas legislativas pertinentes para compatibilizar el artículo 215 A del Código Penal Federal con los estándares internacionales en la materia y de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, en los términos de los párrafos 343 a 344 de la presente Sentencia.
12. El Estado deberá implementar, en un plazo razonable y con la respectiva disposición presupuestaria, programas o cursos permanentes relativos al análisis de la jurisprudencia del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos en relación con los límites de la jurisdicción penal militar, así como un programa de formación sobre la debida investigación y juzgamiento de hechos constitutivos de desaparición forzada de personas, en los términos de los párrafos 345 a 348 de la presente Sentencia.
13. El Estado deberá publicar en el Diario Oficial de la Federación y en otro diario de amplia circulación nacional, por una sola vez, los párrafos 1 a 7, 52 a 66, 114 a 358 de la presente Sentencia, sin las notas al pie de página, y la parte resolutiva de la misma, y publicar íntegramente este Fallo en el sitio web oficial de la Procuraduría General de la República, en un plazo de seis y dos meses, respectivamente, a partir de la notificación de este Fallo, en los términos de los párrafos 349 a 350 del mismo.
14. El Estado deberá realizar un acto público de reconocimiento de responsabilidad en relación con los hechos del presente caso y en desagravio a la memoria del señor Rosendo Radilla Pacheco, en los términos de los párrafos 351 a 354 de la presente Sentencia.
15. El Estado deberá realizar una semblanza de la vida del señor Rosendo Radilla Pacheco, en los términos de los párrafos 355 a 356 de la presente Sentencia.
16. El Estado deberá brindar atención psicológica y/o psiquiátrica gratuita y de forma inmediata, adecuada y efectiva, a través de sus instituciones públicas de salud especializadas, a 105 las víctimas declaras en el presente Fallo que así lo soliciten, en los términos de los párrafos 357 a 358 del mismo.
17. El Estado deberá pagar las cantidades fijadas en los párrafos 365, 370, 375 y 385 de la presente Sentencia, por concepto de indemnización por daño material e inmaterial, y el reintegro de costas y gastos, según corresponda, dentro del plazo de un año, contado a partir de la notificación del presente Fallo, en los términos de los párrafos 360 a 392 del mismo.
18. La Corte supervisará el cumplimiento íntegro de esta Sentencia, en ejercicio de sus atribuciones y en cumplimiento de sus deberes conforme a la Convención Americana, y dará por concluido el presente caso una vez que el Estado haya dado cabal cumplimiento a lo dispuesto en la misma. El Estado deberá, dentro del plazo de un año contado a partir de la notificación de esta Sentencia, rendir al Tribunal un informe sobre las medidas adoptadas para cumplir con la misma.
Como consecuencia de la sentencia anterior, en octubre de dos mil diez (2010), el Titular del Ejecutivo Federal, presentó una iniciativa de reforma al Código Penal Federal, a efecto de contemplar como delito autónomo y punible la desaparición forzada de personas, quedando de la manera siguiente:
Artículo 215-A .- Comete el delito de desaparición forzada de personas, el servidor público que, independientemente de que haya participado en la detención legal o ilegal de una o varias personas, propicie o mantenga dolosamente su ocultamiento bajo cualquier forma de detención.
Artículo 215-B .- A quien cometa el delito de desaparición forzada de personas se le impondrá una pena de cinco a cuarenta años de prisión.
Si la víctima fuere liberada espontáneamente dentro de los tres días siguientes a su detención la pena será de ocho meses a cuatro años de prisión, sin perjuicio de aplicar la que corresponda a actos ejecutados u omitidos que constituyan por sí mismos delitos.
Si la liberación ocurriera dentro de los diez días siguientes a su detención, la pena aplicable será de dos a ocho años de prisión, sin perjuicio de aplicar la que corresponda a actos ejecutados u omitidos que constituyan por sí mismo delitos.
Estas penas podrán ser disminuidas hasta una tercera parte en beneficio de aquel que hubiere participado en la comisión del delito, cuando suministre información que permita esclarecer los hechos, y hasta en una mitad, cuando contribuya a lograr la aparición con vida de la víctima.
Artículo 215-C .- Al servidor Público que haya sido condenado por el delito de desaparición forzada de personas, además se le destituirá del cargo y se le inhabilitará de uno a veinte años para desempeñar cualquier cargo, comisión o empleo públicos.
Artículo 215-D .- La oposición o negativa a la autoridad competente para tener libre e inmediato acceso al lugar donde haya motivos para creer que se pueda encontrar a una persona desaparecida, por parte del servidor público responsable del mismo, será sancionada con la destitución de su cargo, comisión o empleo, sin perjuicio de la aplicación de las penas de los demás delitos en que pudiera incurrir con motivo de su conducta.
En ese contexto, la organización Human Rigths Watch, en febrero de dos mil trece (2013), publicó el informe titulado “Los Desaparecidos de México: El persistente costo de una crisis ignorada”, el cual, reproduzco en lo que interesa para la presente iniciativa:
Human Rights Watch ha documentado casi 250 desapariciones de este tipo que se han producido desde 2007. En más de 140 de esos casos, las evidencias sugieren que se trató de desapariciones forzadas, es decir, participaron en ellas actores estatales en forma directa, o bien indirectamente mediante su colaboración o aquiescencia. Estos delitos han sido cometidos por miembros de todas las fuerzas de seguridad que intervienen en operativos de seguridad pública, en ocasiones conjuntamente con la delincuencia organizada. En los demás casos, no pudimos determinar, a partir de la evidencia disponible, si hubo participación de actores estatales en el delito, si bien esta posibilidad no queda excluida.
En casi todos los casos, las autoridades no adoptaron medidas oportunas ni exhaustivas para buscar a las víctimas ni investigar lo sucedido. Fueron excepcionales los casos en que los agentes del Ministerio Público tomaron medidas básicas de investigación que son cruciales para encontrar a personas desaparecidas. Muchas veces, incluso, se mostraron más proclives a sugerir que las víctimas tenían algún tipo de culpa y, en clara señal de que no consideran prioritaria la solución de este tipo de casos, indicaron a los familiares que efectuaran la búsqueda por sus propios medios. Cuando los agentes del Ministerio Público sí investigaron lo sucedido, sus esfuerzos se vieron contrarrestados por demoras, errores y omisiones.
Las búsquedas e investigaciones también debieron superar otros obstáculos estructurales, incluidas normas excesivamente acotadas y ausencia de herramientas indispensables, como una base de datos nacional sobre personas desaparecidas.
Los esfuerzos ineficaces o inexistentes realizados por algunas autoridades para encontrar a personas que fueron sustraídas potencian el sufrimiento de los familiares de las víctimas, para quienes no saber qué les sucedió a sus seres queridos provoca un desconsuelo constante. Muchos familiares postergan todos los demás aspectos de su vida y se dedican exclusivamente a buscar a las personas desaparecidas, una tarea que, según sienten, no pueden abandonar hasta saber la verdad. Más grave aún, los familiares de víctimas pueden perder acceso a servicios sociales y beneficios básicos —como atención de la salud y cuidado de los niños—que recibían anteriormente a través del empleo de la víctima. Esto los obliga a intentar recuperar los beneficios, lo cual conlleva un alto costo económico y emocional.
Los casi 250 casos documentados en este informe no representan en absoluto la totalidad de las desapariciones ocurridas en México durante el gobierno del ex Presidente Calderón. Por el contrario, no existen dudas de que hay miles de casos más. Por ejemplo, funcionarios de Coahuila indicaron a Human Rights Watch que 1.835 personas habían desaparecido solamente en ese estado entre diciembre de 2006 y abril de 2012. Incluso más preocupante es una lista provisoria elaborada por la Secretaría de Gobernación y la Procuraduría General de la República —que se filtró en noviembre de 2012— que incluye los nombres de más de 25.000 personas desaparecidas o extraviadas durante el gobierno de Calderón y cuyo paradero aún se desconoce. Si bien la lista contiene información incompleta y la metodología que se aplicó para prepararla es defectuosa, la cifra no deja dudas sobre la magnitud sin precedentes de la actual ola de desapariciones.
Durante los años en que el gobierno de Calderón ignoró el creciente problema de las desapariciones, el país no adoptó medidas serias para abordarlo. Esto dio lugar a la crisis más profunda en materia de desapariciones forzadas que se haya producido en América Latina en las últimas décadas. Si el gobierno de Peña Nieto repite esta estrategia fallida y no establece un plan integral y efectivo para investigar desapariciones ocurridas en el pasado y ayudar a prevenirlas en el futuro, los casos de desapariciones muy probablemente continuarán en ascenso. Y miles de familias de víctimas seguirán sumidas en la desesperación de no saber qué les sucedió a sus seres queridos.
No obstante, un enfoque distinto es posible. Y Human Rights Watch pudo comprobarlo en el estado de Nuevo León, donde en respuesta a las presiones de familiares de víctimas y defensores de derechos humanos, los agentes del Ministerio Público han dejado atrás un patrón de inacción y falta de diligencia, y han comenzado a examinar seriamente un grupo específico de casos de desapariciones.
Los esfuerzos de estos funcionarios les permitió recuperar la confianza de los familiares de las víctimas, y conseguir de este modo que colaboren con las investigaciones, lo cual ha sido crucial para identificar nuevas pistas y reunir pruebas valiosas. Si bien hasta el momento los resultados de estas investigaciones siguen siendo moderados y son muy pocas las personas desaparecidas que han sido halladas, el enfoque ofrece un modelo para superar algunos de los mayores obstáculos para la resolución de los casos de desapariciones.
En definitiva, el éxito de estas y otras iniciativas impulsadas en los estados dependerá en gran medida de que el gobierno federal tenga la capacidad y el interés necesarios para cumplir con su parte. Se trata, después de todo, de un problema de alcance nacional, que en muchos casos involucra a las fuerzas de seguridad federales y organizaciones delictivas cuya presencia en los estados no reconoce fronteras. Es posible que las fosas comunes halladas en un estado contengan restos de personas que fueron desaparecidas en otros.
Resulta fundamental adoptar una estrategia integral —basada en iniciativas de alcance nacional como la creación de bases de datos unificadas y precisas sobre personas desaparecidas y restos no identificados— que otorgue a los agentes del Ministerio Público, funcionarios de seguridad pública y familiares las herramientas necesarias para encontrar a estas personas y llevar ante la justicia a los responsables de su desaparición.
Desapariciones forzadas
Human Rights Watch ha documentado 249 desapariciones cometidas en México desde diciembre de 2006. En 149 de estos casos, encontramos evidencias contundentes de que actores estatales habrían participado en la desaparición, ya sea por sí solos o en colaboración con organizaciones delictivas. En estos 149 casos han estado implicados miembros de todas las fuerzas de seguridad que intervienen en operativos de seguridad pública, es decir, el Ejército, la Marina, la Policía Federal, y/o las policías estatales y municipales.
La mayoría de los casos de posible desaparición forzada que documentamos responden a un patrón, en el cual miembros de las fuerzas de seguridad detienen arbitrariamente a personas sin la correspondiente orden de detención y sin indicios suficientes que justifiquen esta medida. En muchos casos, las detenciones se llevan a cabo en la vivienda de la víctima, frente a otros familiares, mientras que en otros se producen en retenes de control, el lugar de trabajo o en establecimientos públicos como bares. Los soldados y policías que efectúan estas detenciones casi siempre visten uniformes y conducen vehículos oficiales. Cuando los familiares de las víctimas preguntan sobre el paradero de los detenidos en las dependencias de las fuerzas de seguridad y en el Ministerio Público, les indican que esas personas nunca fueron detenidas.
En algunos casos, las evidencias sugieren que un cuerpo concreto de las fuerzas de seguridad efectuó múltiples desapariciones aplicando las mismas tácticas durante un período breve y en una misma zona. Por ejemplo, Human Rights Watch recogió testimonios de testigos, así como fotografías y grabaciones de video, que señalan que miembros de la Marina cometieron más de 20 detenciones arbitrarias en junio y julio de 2011, en los estados vecinos de Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas. Casi todas estas personas fueron detenidas arbitrariamente por miembros de la Marina en sus viviendas.
La Marina negó en un primer momento haberse llevado a los hombres, pero luego se contradijo al admitir en diversos comunicados de prensa que había mantenido contacto con varios de ellos antes de que desaparecieran. El paradero de estas personas se desconoce desde el día en que fueron detenidas. El modus operandi aplicado comúnmente en estos casos sugiere que estos delitos podrían haber sido planificados y coordinados, o al menos no podrían haberse concretado sin conocimiento de funcionarios de alto rango de la Marina.
En aquellos casos en que agentes estatales actúan junto con la delincuencia organizada para perpetrar las desapariciones, la colaboración puede darse de distintas maneras. Más frecuentemente, miembros de las fuerzas de seguridad detienen arbitrariamente a las víctimas y luego las entregan a organizaciones delictivas. A veces, estos policías, soldados y agentes investigadores actúan en connivencia con organizaciones criminales para extorsionar a familiares de las víctimas, o dan aviso a estas organizaciones cuando los familiares de las víctimas denuncian las desapariciones, un dato que los secuestradores luego utilizan para hostigar e intimidar a las familias. En más de una decena de casos, las evidencias indican que agentes estatales habrían utilizado información aportada por los familiares de las víctimas para simular que eran los secuestradores y exigir el pago de un rescate.
Además de estos casos de desaparición forzada, también documentamos otros 100 casos de desaparición. En estos, las personas fueron llevadas contra su voluntad, a menudo por hombres armados, y al día de hoy se desconoce su paradero. No tenemos conocimiento de evidencias que señalen que hayan participado actores estatales en estos delitos. Sin embargo, debido a la frecuente participación de policías y militares que se puede comprobar en otras desapariciones, y dado que no se han efectuado investigaciones exhaustivas, es imposible excluir la posibilidad de que haya habido intervención de actores estatales en estos casos. De cualquier forma, aun cuando estas desapariciones constituyen delitos perpetrados exclusivamente por actores privados —a diferencia de las desapariciones forzadas— y no se encuadran en la definición de la Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas, el Estado tiene la responsabilidad de investigar todas las desapariciones, con independencia de quién sea responsable.
Asimismo, conforme al derecho internacional y la Ley General de Víctimas de reciente vigencia en México, el gobierno tiene la obligación jurídica de brindar a las víctimas de delitos un recurso efectivo, que garantice el derecho a la justicia, la verdad y una reparación adecuada.
Lo anterior, nos lleva a concluir, que efectivamente México ha avanzado en el derecho interno, para configurar el delito de desaparición forzada, empero, ha sido olvidada la realización de una ley específica que contemple los derechos de las víctimas, los derechos de los familiares, la creación de un registro de personas desaparecidas, entre otras.
En México no existe un marco normativo interno que garantice la prevención, sanción y erradicación de la práctica de la desaparición forzada de personas, contemplando asimismo medidas concretas y eficaces de protección, derecho a la verdad, justicia y reparación integral del daño a las víctimas de este delito y que acabe con la impunidad de los perpetradores.
Es precisamente los objetivos de la presente iniciativa la de crear una Ley Federal para la Protección de las personas contra las Desapariciones Forzadas, que contemple los rubros siguientes
A) Definir clara y precisamente los objetivos de la ley, los cuales serán:
I. Garantizar y proteger el derecho a la libertad de los ciudadanos.
II. Prevenir las desapariciones forzadas de las personas.
III. Investigar sobre las conductas definidas en el artículo 2, fracción I, de la presente Ley, que sean obra de personas o grupos de personas que actúen sin la autorización, el apoyo o la aprobación del Estado.
IV. Establecer las medidas de reparación integral del daño para las víctimas del delito de desaparición forzada de personas.
V. Erradicar las desapariciones forzadas de las personas.
B) Definir claramente lo que se debe entender por desaparición forzada, víctima y servidor público.
C) Asimismo se amplía la responsabilidad de la persona que cometa el delito de Desaparición Forzada, a los siguientes:
a) Todo servidor público que cometa, ordene, o induzca a la comisión de una desaparición forzada, intente cometerla, sea cómplice o participe en la misma;
b) Al superior que:
I) Haya tenido conocimiento de que los subordinados bajo su autoridad y control efectivos estaban cometiendo o se proponían cometer un delito de desaparición forzada, o haya conscientemente hecho caso omiso de información que lo indicase claramente;
II) Haya ejercido su responsabilidad y control efectivos sobre las actividades con las que el delito de desaparición forzada guardaba relación; y
III) No haya adoptado todas las medidas necesarias y razonables a su alcance para prevenir o reprimir que se cometiese una desaparición forzada, o para poner los hechos en conocimiento de las autoridades competentes a los efectos de su investigación y enjuiciamiento;
D) Se establece que en el delito de desaparición forzada de personas, no se tendrá derecho a gozar del tratamiento en libertad, conmutación de sanciones, remisión parcial de la pena, indulto, semiliberación, libertad preparatoria, preliberación o cualquiera de los otros beneficios que el Código Penal Federal.
E) Se establece que el plazo para que opere la prescripción del delito de desaparición forzada, empieza a correr hasta que la conducta ilícita deja de consumarse, esto es, cuando el sujeto pasivo aparece (vivo o muerto) o se establece su destino.
F) Se constituyen los principios sobre los cuales deberán de aplicarse y observarse la ley de referencia.
G) Se especifica el procedimiento de investigación de la desaparición forzada, dando los lineamientos que se deberán realizar ante la Procuraduría General de la República, tomarán las medidas adecuadas para:
I. Asegurar la protección del denunciante, los testigos, los allegados de la persona desaparecida y sus defensores, así como de quienes participen en la investigación, contra todo maltrato o intimidación en razón de la denuncia presentada o de cualquier declaración efectuada.
II. Apoyar jurídica y psicológicamente al denunciante, los testigos, los allegados de la persona desaparecida y sus defensores, así como de quienes participen en la investigación, contra todo maltrato o intimidación en razón de la denuncia presentada o de cualquier declaración efectuada.
III. Tener acceso, previa autorización judicial, emitida a la mayor brevedad posible, a cualquier propiedad de terceros, donde existan motivos razonables para creer que pueda encontrarse la persona desaparecida; siempre y cuando se trate de un delito que no sea flagrante, caso contrario, podrá ordenar el referido acceso.
H) Se constituyen los derechos de la persona desaparecida, de sus familiares y amigos, en razón de que es habitual que las autoridades no respondan de manera oportuna cuando las víctimas, sus familiares o testigos denuncian las privaciones ilegales de la libertad en el momento en que estas se producen. Y cuando los familiares de las víctimas u otras personas denuncian las desapariciones, son pocos los casos en que los agentes del Ministerio Público y funcionarios de seguridad pública actúan inmediatamente para buscar a la víctima o los responsables. A pesar de las solicitudes de los familiares, no se localizan los teléfonos celulares de las víctimas ni se controlan los movimientos en sus cuentas bancarias, no se obtienen las grabaciones de cámaras de seguridad (que suelen ser borradas automáticamente después de un cierto tiempo), ni tampoco se adoptan otras medidas que sólo son efectivas dentro de un determinado plazo. Por el contrario, es común que agentes del Ministerio Público y funcionarios de seguridad pública indiquen equivocadamente a los familiares que, por ley, deben esperar varios días para presentar una denuncia formal, y les aconsejan que ellos mismos busquen a la persona desaparecida en dependencias policiales y bases militares, lo cual supone un riesgo para la familia. O bien los agentes del Ministerio Público a veces determinan prematuramente que no tienen competencia para investigar el caso. Estas demoras y omisiones injustificadas provocan la pérdida irreversible de información que podría haber salvado la vida de las víctimas y ayudado a ubicar a los responsables.
Como si esto fuera poco, cuando los agentes del Ministerio Público, policías ministeriales y funcionarios de seguridad pública atienden a familiares de desaparecidos, es común que sugieran que las víctimas posiblemente fueron agredidas debido a que están implicadas en actividades ilícitas, incluso cuando no tienen pruebas para hacer tales señalamientos.
Las autoridades invocan esta presunción infundada como un pretexto para no iniciar investigaciones, y así excluyen y hostigan a personas cuya colaboración podría haber sido crucial para encontrar a la víctima desaparecida. Si bien es razonable que las autoridades evalúen los antecedentes de las víctimas como una posible línea de investigación, algunos funcionarios asumen automáticamente que las víctimas tenían algún vínculo delictivo antes de iniciar una investigación preliminar, y mantienen esta postura aun cuando las evidencias señalaban claramente lo contrario.
I) Se crea el Registro Oficial de Personas Detenidas, a efecto de que la Procuraduría General de la República, la Secretaría de la Defensa Nacional, la Secretaría de Marina, la Policía Federal y cualquier otra institución de Seguridad Pública, llevarán un registro oficial y actualizado, de las personas privadas de libertad, que bajo requerimiento serán rápidamente puestos a disposición de toda autoridad judicial o de toda otra autoridad o institución competente.
Los mencionados registros, tendrán, cuando menos, la información siguiente:
a) La identidad de la persona privada de libertad;
b) El día, la hora y el lugar donde la persona fue privada de libertad y la autoridad que procedió a la privación de libertad;
c) La autoridad que decidió la privación de libertad y los motivos de ésta;
d) La autoridad que controla la privación de libertad;
e) El lugar de privación de libertad, el día y la hora de admisión en el mismo y la autoridad responsable de dicho lugar;
f) Los elementos relativos a la integridad física de la persona privada de libertad;
g) En caso de fallecimiento durante la privación de libertad, las circunstancias y causas del fallecimiento y el destino de los restos de la persona fallecida;
h) El día y la hora de la liberación o del traslado a otro lugar de detención, el destino y la autoridad encargada del traslado.
J) Se crea la acción de Declaración de Ausencia por Desaparición Forzada así como su procedimiento, las personas legitimadas para presentarla, la autoridad judicial ante la cual se promoverá, así como los efectos de la declaración, dentro de los que destacan los siguientes:
a) Garantizar y asegurar la continuidad de la personalidad jurídica de la persona desaparecida.
b) Garantizar la conservación de la patria potestad de la persona desaparecida en relación con los hijos menores de edad.
c) Garantizar la protección del patrimonio de la persona desaparecida incluyendo los bienes adquiridos a crédito y cuyos plazos de amortización se encuentren vigentes;
d) Garantizar la protección de los derechos de la familia y de los hijos menores a percibir los salarios, cuando se trate de un servidor público;
e) El juez fijará como fecha de la ausencia por desaparición Forzada, el día del hecho consignado en la denuncia o en la solicitud que se le presente.
K) Se establece el derecho de la víctima de una desaparición forzada, a la reparación y a una indemnización rápida, justa y adecuada. Dicha reparación abarcará tanto los daños materiales y morales y, en su caso, otras modalidades de reparación.
L) Se crea el Instituto Nacional de Personas Desaparecidas, el cual será un organismo autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, cuyos funcionarios serán nombrados por el Presidente de la República con aprobación del Congreso de la Unión.
M) Se establece la disposición final de los restos de la persona desaparecida, cuando se ha comprobado su fallecimiento, en la que se tomarán todas las medidas posibles para garantizar la recuperación del cadáver y de los efectos personales.
En ese contexto diversas organizaciones civiles como el Comité Cerezo México, Comité de Familiares de Detenidos Desaparecidos “Hasta Encontrarlos”, Campaña Nacional contra la Desaparición Forzada, Ciudadanos en Apoyo a los Derechos Humanos, AC, H.I.J.O.S México, Fuerzas Unidas por Nuestros Desaparecidos en Coahuila, Fuerzas Unidas por Nuestros Desaparecidos en México (Fuundec Fuundem), Centro de Derechos Humanos “Fray Juan de Larios”, Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, Servicios y Asesoría para la Paz, AC, realizaron un informe sobre víctimas de desaparición forzada, en el que expusieron:
Desde el 2006 México vive un contexto marcado por la política de seguridad impulsada por el gobierno federal, la cual se expresa en la llamada “guerra contra el narcotráfico”. Resultado de esta política de seguridad, tal como lo indican los diversos informes de las organizaciones de derechos humanos nacionales e internacionales, es el incremento de la violencia estatal, la militarización, la paramilitarización y los ataques en contra de defensores y defensoras de derechos humanos y de la población en general.
En el Informe del Grupo de Trabajo de la ONU sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias en su Misión a México presentado en 2012, se menciona que organizaciones de derechos humanos tenían documentadas hasta el 2010, alrededor de 3000 desapariciones forzadas en el país, sin embargo, a partir del 2011 organizaciones de derechos humanos y organizaciones sociales comenzaron a mencionar que el número de desapariciones forzadas podía ascender a 10 mil e incluso se ha llegado a hablar en el 2012 de hasta 30 mil desapariciones forzadas, sólo en el período del gobierno de Felipe Calderón (2006-2012)
Recientemente la Secretaría de Gobernación publicó una cifra de 26.121 personas desaparecidas durante la administración del presidente Calderón, pero en dicha cifra no se especifica cuáles de estas son desapariciones forzadas, cuales hacen referencia a personas extraviadas, o incluso ausentes.
Por ejemplo, en Michoacán México, la propia Comisión Estatal de Derechos Humanos ha hecho mención de que tienen registradas 275 desapariciones forzadas de 2011 a mayo del 2012.
En Nuevo León, Ciudadanos en Apoyo a los Derechos Humanos, A.C. (CADHAC) hasta el año 2012, de los 202 casos que tiene registrados, en 57 tiene datos suficientes para afirmar que se trata de desapariciones forzadas de personas. Un ejemplo de que se realizan desapariciones forzadas en el estado es la desaparición por parte de la Marina, en junio del 2011, de 15 personas en Nuevo Laredo, Tamaulipas, hecho que denunció el Comité de Derechos Humanos de Nuevo Laredo.
En Chihuahua, según datos proporcionados por el representante en México del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos, Javier Hernández Valencia, expresa que desde 2007 hasta marzo de 2012 se tienen documentadas 92 desapariciones forzadas.
En Morelos, organizaciones de derechos humanos han denunciado, por lo menos, 10 casos de desaparición forzada.
En Guerrero, la Comisión Estatal de Defensa de los Derechos Humanos (Coddehum) atendió más de 520 peticiones de apoyo en casos de víctimas desaparición forzada del 2005 a principios del 2012. En Coahuila, FUNDEC tiene documentados 258 casos de desaparición de personas desde el 2005 hasta marzo del 2012.
La Campaña Nacional Contra la Desaparición Forzada en México ha documentado 57 casos de defensores de derechos humanos que, desde el 2006 a la fecha, han sido víctimas de desaparición forzada.
La propia Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) reveló, en septiembre del 2012, que la cifra de desapariciones forzadas pasó de una queja, en 2006, a 2 mil 147; la de extraviados, de 2 mil 618 en 2006 a 24 mil 91; y los fallecidos no identificados saltó de 2 mil 588, en 2008 (año en que se comenzó a realizar el registro), a 15 mil 921.
La desaparición forzada se aplica en casi todo el territorio mexicano y, sobre todo, a partir del 2006, no sólo se comete en contra de defensores y defensoras de los derechos humanos o contra miembros de grupos insurgentes, sino que, en el contexto de la política de seguridad del gobierno federal, es una práctica que se ha extendido a amplios sectores de la población.
Según testimonios de los familiares y análisis de organizaciones, los motivos de las desapariciones forzadas son variadas, desde las que se realizan con fines políticos, contra luchadores sociales y defensores de derechos humanos, las de familiares que buscan a sus familiares y exigen justicia, las de jóvenes varones que se tiene como hipótesis el reclutamiento forzado y la limpieza social, la esclavitud y el trabajo forzado con migrantes que transitan por México, la de mujeres jóvenes que se asocia a trata de personas; entre otras, en todos los casos la desaparición está asociada a estrategias de terror hacia la población para forzar el desplazamiento, como mecanismo de control social y territorial, para destruir o desarticular a organizaciones sociales y comunitarias y también en contra de personas que son estigmatizadas como miembros de la delincuencia organizada. De las víctimas de desaparición forzada encontramos que, en su mayoría, son jóvenes, mujeres, migrantes y defensores de derechos humanos.
Con base a lo anteriormente expuesto, y con fundamento en el artículo 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter a la consideración de este honorable Congreso de la Unión, la siguiente iniciativa de
Decreto que crea la Ley Federal para la Protección de las Personas contra las Desapariciones Forzadas, para quedar como sigue:
Título Único
Capítulo Primero
Disposiciones Preliminares
Artículo 1. Las disposiciones de esta ley son de orden público, de interés social y tiene por objeto:
I. Garantizar y proteger el derecho a la libertad de los ciudadanos.
II. Prevenir las desapariciones forzadas de las personas.
III. Investigar sobre las conductas definidas en el artículo 2, fracción I, de la presente Ley, que sean obra de personas o grupos de personas que actúen sin la autorización, el apoyo o la aprobación del Estado.
IV. Establecer las medidas de reparación integral del daño para las víctimas del delito de desaparición forzada de personas.
V. Erradicar las desapariciones forzadas de las personas.
Artículo 2. Para efectos de esta ley se entenderá por:
I. Desaparición forzada: al arresto, detención, secuestro o cualquier otra forma de privación de libertad que sean obra de servidores públicos del Estado o por personas o grupos de personas que actúan con la autorización, el apoyo o la aprobación del Estado, seguida de la negativa a reconocer dicha privación de libertad o del ocultamiento de la suerte o el paradero de la persona desaparecida, sustrayéndola a la protección de la ley.
II. Servidor Público Federal: todos los mencionados por el artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
III. Víctima: la persona desaparecida; cónyuge o concubino, hijos, familiares hasta el cuarto grado de parentesco, las personas que dependan del desaparecido y que tenga relación inmediata con él; así como cualquiera que haya sufrido daños al intervenir para evitar su desaparición como consecuencia del ejercicio de los mecanismos jurídicos o materiales propios de búsqueda del desaparecido
IV. Instituto: al Instituto Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas.
Artículo 3. Aunado a lo establecido por el artículo 215-A del Código Penal Federal, también será considerado como responsable del delito de Desaparición Forzada, a los siguientes:
A) Todo servidor público que cometa, ordene, o induzca a la comisión de una desaparición forzada, intente cometerla, sea cómplice o participe en la misma;
B) Al superior que:
I) Haya tenido conocimiento de que los subordinados bajo su autoridad y control efectivos estaban cometiendo o se proponían cometer un delito de desaparición forzada, o haya conscientemente hecho caso omiso de información que lo indicase claramente;
II) Haya ejercido su responsabilidad y control efectivos sobre las actividades con las que el delito de desaparición forzada guardaba relación; y
III) No haya adoptado todas las medidas necesarias y razonables a su alcance para prevenir o reprimir que se cometiese una desaparición forzada, o para poner los hechos en conocimiento de las autoridades competentes a los efectos de su investigación y enjuiciamiento;
Artículo 4. No podrán invocarse circunstancias excepcionales de ningún tipo, como un estado de guerra o una amenaza de guerra, inestabilidad política interna ni ninguna otra emergencia pública, para justificar una desaparición forzada de una persona.
Artículo 5. Ninguna orden o instrucción de una autoridad pública, sea ésta civil, militar, administrativa, laboral o de otra índole, puede ser invocada para justificar un delito de desaparición forzada.
Artículo 6. Al que cometa el delito de desaparición forzada de personas, no tendrá derecho a gozar del tratamiento en libertad, conmutación de sanciones, remisión parcial de la pena, indulto, semiliberación, libertad preparatoria, preliberación o cualquiera de los otros beneficios que el Código Penal Federal y leyes aplicables contemplen.
Artículo 7. Esta ley se aplicará, por el delito de desaparición forzada de personas cometido en el extranjero, sean mexicanos o extranjeros los delincuentes, en los siguientes casos:
I. La conducta típica se inicie, prepare o cometa en el extranjero, cuando produzca o se pretenda que tenga efectos dentro del territorio nacional;
II. La conducta típica se inicie o prepare en el extranjero, cuando se pretenda o se siga cometiendo dentro del territorio nacional;
III. La conducta sea cometida en los consulados o embajadas mexicanos o en contra de su personal, cuando no hubieren sido juzgados en el país en que se cometió el hecho.
Artículo 8. El plazo para que opere la prescripción del delito de desaparición forzada, empieza a correr hasta que la conducta ilícita deja de consumarse, esto es, cuando el sujeto pasivo aparece (vivo o muerto) o se establece su destino.
Artículo 9. Los ciudadanos extranjeros tendrán los mismos derechos en virtud de la presente Ley que los ciudadanos de mexicanos.
Capítulo Segundo
De los principios rectores
Artículo 10. Principio de legalidad o de primacía de la ley, consistente en que todo el ejercicio del poder público debería estar sometido a la voluntad de la ley y de su jurisdicción y no a la voluntad de las personas. Así como el actuar de los ciudadanos al cumplir con las condiciones y requisitos que determine la presente ley.
Artículo 11. Principio de racionalidad, radica en que la iniciativa de ley o decreto deber ser en la justa medida del problema que motive su solicitud, sin que pueda extralimitarse sus contenidos y alcances.
Artículo 12. Principio de no Discriminación. Tiene por objeto garantizar la igualdad de trato y la igualdad de oportunidades en el goce y disfrute de los derechos humanos de todas las personas, cualquiera que sea su nacionalidad, sexo, raza u origen étnico, su religión o sus creencias, discapacidad, edad u orientación sexual.
Artículo 13. Principio democrático, consistente en la igualdad de oportunidades de los ciudadanos en la aplicación de la presente ley, sin discriminaciones de carácter político, religioso, racial, ideológico, o de alguna otra especie.
Artículo 14. Principio de corresponsabilidad, que es el compromiso compartido de acatar, por parte de la ciudadanía y el gobierno, los resultados de las decisiones mutuamente convenidas.
Artículo 15. Principio de solidaridad, es la facultad de los ciudadanos para tomar los problemas de otros como propios, buscando en todo momento la solución de los mismos y los beneficios serán para toda la ciudadanía.
Artículo 16. Principio de buena fe, en razón de que los intervinientes deberán de tener una conducta recta y honesta durante la formulación y aprobación de la ley o decreto que se trate.
Capítulo Tercero
De la investigación de la
desaparición forzada
Artículo 17. Sin perjuicio de lo establecido por el Código Federal de Procedimientos Penales, la denuncia del delito de desaparición de personas podrá realizarse por cualquier persona que tenga conocimiento de los hechos.
Artículo 18. Podrán ejercer las acciones legales contempladas en esta Ley, a favor de la persona desaparecida, los parientes consanguíneos en cualquier grado, el cónyuge, el concubino, el pariente por adopción, o cualquier persona que tenga algún vínculo de amistad, así como cualquiera que haya sufrido daños al intervenir para evitar su desaparición o como consecuencia del ejercicio de los mecanismos jurídicos o materiales propios de búsqueda de la persona desaparecida.
Artículo 19. La Procuraduría General de la República, creará una fiscalía especializada a efecto de investigar y perseguir con prontitud, imparcialidad y exhaustividad el delito de desaparición forzada.
El reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establecerá los perfiles y requisitos que deberán satisfacer los servidores públicos que conformen la fiscalía especializada, para asegurar un alto nivel profesional de acuerdo a las atribuciones que les confiere la presente ley.
Artículo 20. Cuando el Ministerio Público de la Federación, tenga motivos razonables para creer que una persona ha sido sometida a desaparición forzada, iniciará una investigación, aun cuando no se haya presentado ninguna denuncia formal.
Artículo 21. El Ministerio Público de la Federación, al conocer de una denuncia por desaparición forzada, examinará rápida e imparcialmente la misma y, en su caso, procederán sin demora a realizar una investigación exhaustiva e imparcial.
Artículo 22. El Ministerio Público de la Federación, tomarán las medidas adecuadas para:
I. Asegurar la protección del denunciante, los testigos, los allegados de la persona desaparecida y sus defensores, así como de quienes participen en la investigación, contra todo maltrato o intimidación en razón de la denuncia presentada o de cualquier declaración efectuada.
II. Apoyar jurídica y psicológicamente al denunciante, los testigos, los allegados de la persona desaparecida y sus defensores, así como de quienes participen en la investigación, contra todo maltrato o intimidación en razón de la denuncia presentada o de cualquier declaración efectuada.
III. Tener acceso, previa autorización judicial, emitida a la mayor brevedad posible, a cualquier propiedad de terceros, donde existan motivos razonables para creer que pueda encontrarse la persona desaparecida; siempre y cuando se trate de un delito que no sea flagrante, caso contrario, podrá ordenar el referido acceso.
Cuando el lugar de detención se trate de un lugar, edificio o propiedad de gobierno federal, bastará la presentación del Ministerio Público para que las autoridades que se encuentren en el mismo, le permitan el acceso al mismo y de no hacerlos se les aplicará las penas que establezca el Código Federal Penal o las Ley Federal de Responsabilidad de los Servidores Públicos.
Artículo 23. Durante la investigación del delito de desaparición forzada, el Ministerio Público de la Federación, podrá tener acceso a todo tipo de documentos, citar a todo tipo de servidores públicos y allegarse de cualquier probanza legal que sea pertinente las el curso de la investigación.
Artículo 24. Cuando el Servidor Público sea alguno de los señalados por el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, su declaración podrá ser solicitada por escrito, en un plazo no mayor a tres días, siguientes a la fecha de notificación por parte del Ministerio Público.
Artículo 25. El Ministerio Público de la Federación, durante la investigación y una vez realizada la consignación, tiene la obligación de dar a conocer la verdad de lo sucedido a las personas con derecho y que ejerzan acciones legales correspondientes a favor de la persona desaparecida.
Artículo 26. Las informaciones personales, inclusive los datos médicos o genéticos, que se recaben y/o transmitan en el marco de la búsqueda de una persona desaparecida no pueden ser utilizadas o reveladas con fines distintos de dicha búsqueda.
Artículo 27. La recopilación, el tratamiento, el uso y la conservación de informaciones personales, inclusive datos médicos o genéticos, no debe infringir o tener el efecto de infringir los derechos humanos, las libertades fundamentales y la dignidad de la persona.
Artículo 28. El Ministerio Público de la Federación, tomará las medidas necesarias para prevenir y sancionar los actos que obstaculicen el desarrollo de las investigaciones.
Artículo 29. Tanto el Ministerio Público de la Federación como el Poder Judicial de la Federación, deberán garantizar que las personas presuntamente responsables de la comisión del delito de desaparición forzada no estén en condiciones de influir en el curso de las investigaciones o el proceso, ejerciendo presiones y actos de intimidación o de represalia sobre el denunciante, los testigos, los allegados de la persona desaparecida y sus defensores, así como sobre quienes participan en la investigación o el proceso.
Artículo 30. Toda persona tiene derecho a conocer la suerte que han corrido sus familiares desaparecidos, incluido su paradero o, en caso de fallecimiento, las circunstancias de la muerte y el lugar de la inhumación, cuando se conozca, así como a recuperar sus restos mortales. Las autoridades deberán mantener informados a los familiares de la evolución y los resultados de las investigaciones.
Artículo 31. Ninguna persona incurrirá en responsabilidad penal ni será objeto de amenazas, violencia o cualquier otra forma de intimidación por solicitar información sobre la suerte o el paradero de un familiar.
Capítulo Cuarto
Del Registro Oficial de
Personas Detenidas
Artículo 32. La Procuraduría General de la República, la Secretaría de la Defensa Nacional, la Secretaría de Marina, la Policía Federal y cualquier otra institución de Seguridad Pública, llevarán un registro oficial y actualizado, de las personas privadas de libertad, que bajo requerimiento serán rápidamente puestos a disposición de toda autoridad judicial o de toda otra autoridad o institución competente.
Los mencionados registros, tendrán, cuando menos, la información siguiente:
a) La identidad de la persona privada de libertad;
b) El día, la hora y el lugar donde la persona fue privada de libertad y la autoridad que procedió a la privación de libertad;
c) La autoridad que decidió la privación de libertad y los motivos de ésta;
d) La autoridad que controla la privación de libertad;
e) El lugar de privación de libertad, el día y la hora de admisión en el mismo y la autoridad responsable de dicho lugar;
f) Los elementos relativos a la integridad física de la persona privada de libertad;
g) En caso de fallecimiento durante la privación de libertad, las circunstancias y causas del fallecimiento y el destino de los restos de la persona fallecida;
h) El día y la hora de la liberación o del traslado a otro lugar de detención, el destino y la autoridad encargada del traslado.
Artículo 33. Todos los servidores públicos que en ejercicio de su encargo o comisión, tengan conocimiento de la privación de la libertad de una persona, garantizará a toda persona con un interés legítimo en esa información, familiares o amigos estrechos de la persona privada de libertad, su representante o abogado, el acceso, como mínimo, a las informaciones siguientes:
a) La autoridad que decidió la privación de libertad;
b) La fecha, la hora y el lugar en que la persona fue privada de libertad y admitida en un lugar de privación de libertad;
c) La autoridad que controla la privación de libertad;
d) El lugar donde se encuentra la persona privada de libertad y, en caso de traslado hacia otro lugar de privación de libertad, el destino y la autoridad responsable del traslado;
e) La fecha, la hora y el lugar de la liberación;
f) Los elementos relativos al estado de salud de la persona privada de libertad;
g) En caso de fallecimiento durante la privación de libertad, las circunstancias y causas del fallecimiento y el destino de los restos.
Artículo 34. Toda persona arrestada, detenida o presa podrá solicitar un examen médico y recibirá asistencia sanitaria adecuada cuando sea necesario. Ese examen se realizará en privado sin la influencia de las autoridades detenedoras.
Artículo 35. Nadie incurrirá en responsabilidad penal ni será objeto de amenazas, violencia o cualquier otra forma de intimidación por solicitar información sobre la suerte o el paradero de un familiar detenido o internado, o por mantener contactos privados o personales con ellos, independientemente de la naturaleza del acto cometido, o presuntamente cometido, por el que fue arrestado, detenido o internado.
Capítulo Quinto
De la Declaración de Ausencia
por Desaparición Forzada
Artículo 36. El cónyuge o concubino, los hijos, familiares hasta el cuarto grado de parentesco, las personas que dependan del desaparecido y que tenga relación inmediata con él, podrán promover la acción de declaración de ausencia de la persona desaparecida, ante el Juez de Distrito que les competa, por razón del territorio en que residan quienes promuevan la acción o del domicilio de la persona desaparecida.
Artículo 37. La declaración de ausencia radica en la situación jurídica de las personas de quienes no se tenga noticia de su paradero y no hubieren sido halladas vivas, ni muertas.
Artículo 38. Para declararse la ausencia no se exigirá que transcurra tiempo alguno, entre la última noticia que se tuvo del desaparecido y la presentación de solicitud de declaración de ausencia por Desaparición Forzada.
Artículo 39. La solicitud de declaración de ausencia de persona desaparecida, contendrá los datos siguientes:
I. Nombre del Juzgado de Distrito en materia Penal, o Mixto si fuera el caso, ante el que se promueve.
II. Nombre y domicilio de las personas que promueven, así como la relación que guarde con la persona desaparecida.
III. Los hechos en que base la presentación de su solicitud, los cuales deberán de contener los datos que a continuación se expresan:
a) Nombre y estado civil de la persona desaparecida.
b) Inventario de sus bienes muebles e inmuebles.
c) Nombre y domicilio de su cónyuge o concubino e hijos, si los hubiese.
d) Relatoría de la manera en que se percataron de la desaparición.
IV. Las pruebas que estime pertinentes para demostrar los bienes del desaparecido así como los parentescos.
Artículo 40. Una vez que el Juez de Distrito reciba la solicitud de declaración de ausencia de persona desaparecida, dará vista al Ministerio Público de la Federación adscrito, a efecto de que inicié la investigación correspondiente y en caso de que ya se encuentre en transcurso, verifiqué que el nombre del desparecido se encuentre dado de alta en el Registro Nacional de Personas Desaparecidas, y no estándolo, ordene su registro.
Artículo 41. EL Juez de Distrito competente, una vez realizadas las actividades del artículo precedente, de oficio o a petición de parte, nombrará un depositario de los bienes del ausente por desaparición.
El depositario será nombrado de las personas siguientes:
I. Al cónyuge o concubino de la persona ausente por desaparición forzada;
II. A uno de los hijos mayores de edad, para lo cual podrán ponerse de acuerdo entre ellos y en caso de que no lo hagan, el Juez de Distrito elegirá a uno por sorteo.
III. Al ascendiente más próximo en grado al ausente por desaparición forzada.
Artículo 42. Pasados dos meses desde el día en que haya sido presentada la solicitud de ausencia de personas desaparecida, el Juez de Distrito competente, dictará sentencia, dentro del término de diez días, en la que se declaren los efectos siguientes:
a) Garantizar y asegurar la continuidad de la personalidad jurídica de la persona desaparecida.
b) Garantizar la conservación de la patria potestad de la persona desaparecida en relación con los hijos menores de edad.
c) Garantizar la protección del patrimonio de la persona desaparecida incluyendo los bienes adquiridos a crédito y cuyos plazos de amortización se encuentren vigentes;
d) Garantizar la protección de los derechos de la familia y de los hijos menores a percibir los salarios, cuando se trate de un servidor público;
e) El juez fijará como fecha de la ausencia por desaparición Forzada, el día del hecho consignado en la denuncia o en la solicitud que se le presente.
f) Nombrar un representante legal de entre las personas a que hace referencia el artículo 41 de la presente ley, quien actuará con todas las facultades y obligaciones para administrar los bienes, así como actuar en pelitos y cobranzas.
Artículo 43. Un extracto de la sentencia a que hace referencia el artículo precedente, será publicado en el Diario Oficial de la Federación, de manera gratuita, así como en un periódico de mayor circulación.
Artículo 44. En caso de que la persona declarada ausente por desaparición forzada, apareciera con vida, la sentencia dictada por el Juzgado de Distrito dejará de surtir sus efectos legales correspondientes.
Artículo 45. La declaración de ausencia por desaparición forzada, no producirá efectos de prescripción penal, ni deberá impedir la continuación de las investigaciones dirigidas al esclarecimiento de la verdad y la búsqueda de la víctima hasta tanto en no aparezca viva o muerta y haya sido plenamente identificada.
Artículo 46. Tanto el depositario como el representante legal, podrán ser removidos de su encargo por las mismas hipótesis jurídicas contempladas por el Código Civil Federal, para los tutores, curadores y representantes legales.
Artículo 47. El estado civil del cónyuge de la persona declarada desaparecida no se modificará hasta que se haya confirmado el deceso de la persona desaparecida.
Capítulo Sexto
De la reparación integral
Artículo 48. La víctima de una desaparición forzada el derecho a la reparación y a una indemnización rápida, justa y adecuada. Dicha reparación abarcará tanto los daños materiales y morales y, en su caso, otras modalidades de reparación tales como:
a) La restitución;
b) La readaptación;
c) La satisfacción; incluido el restablecimiento de la dignidad y la reputación;
d) Las garantías de no repetición.
e) La reparación del daño moral sufrido por la víctima o las personas con derecho a la reparación, incluyendo el pago de los tratamientos médicos que, como consecuencia del delito, sean necesarios para la recuperación de la salud psíquica y física de la víctima
Artículo 49. El gobierno Federal será responsable solidario del pago de indemnización de las víctimas, cuando el servidor público que haya cometido el delito de desaparición forzada lo cometa en ejercicio de sus funciones o comisiones.
El Estado tiene Derecho de repetir en contra del Servidor Público, cuya conducta delictiva, haya causado la obligación de indemnizar a la víctima.
Artículo 50. Tendrán derecho a la reparación de daño, y en este orden, las personas siguientes:
I. La víctima.
II. El cónyuge o concubino de la víctima.
III. Los hijos de la víctima.
IV. Los parientes de la víctima hasta el cuarto grado de parentesco.
Artículo 51. El monto de la reparación del daño, lo será de acuerdo a las condiciones y gravedad a la que se dio la desaparición forzada, y en ningún momento podrá ser inferior a lo que estipule la Ley Federal del Trabajo y el Código Civil Federal.
Capítulo Séptimo
De los niños y adolescentes
con relación a la desaparición forzada
Artículo 52. Es obligación del Gobierno Federal, en el ámbito de sus competencias, tomar las medidas necesarias para prevenir y sancionar penalmente:
a) La apropiación de niños sometidos a desaparición forzada, o de niños cuyo padre, madre o representante legal son sometidos a una desaparición forzada, o de niños nacidos durante el cautiverio de su madre sometida a una desaparición forzada;
b) La falsificación, el ocultamiento o la destrucción de documentos que prueben la verdadera identidad de los niños mencionados en el inciso a)
Artículo 53. El Gobierno Federal, en el ámbito de sus competencias, adoptarán las medidas necesarias para buscar e identificar a los niños mencionados en el artículo precedente, y restituirlos a sus familias de origen conforme a los procedimientos legales y a los acuerdos internacionales aplicables.
Artículo 54. Teniendo en cuenta la necesidad de preservar el interés superior de los niños mencionados en el artículo 31 de la presente Ley y su derecho a preservar y recuperar su identidad, incluidos la nacionalidad, el nombre y las relaciones familiares reconocidas por la ley, se deberá poner el mayor de los cuidados de los procedimientos legales encaminados a revisar el procedimiento de adopción o de colocación o guarda de esos niños y, si procede, a anular toda adopción o colocación o guarda cuyo origen sea una desaparición forzada.
Artículo 55. En toda circunstancia y, en particular, para todo lo que se refiere al artículo precedente, el interés superior del niño constituirá una consideración primordial y el niño con capacidad de discernimiento tendrá derecho a expresar libremente su opinión, que será debidamente valorada en función de su edad y madurez.
Capítulo Octavo
Del Instituto Nacional de
Búsqueda de Personas Desaparecidas
Artículo 56. Se crea el Instituto Nacional de Personas Desaparecidas, el cual será un organismo descentralizado, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, cuyos funcionarios serán nombrados por el Presidente de la República.
Artículo 57. El Instituto tendrá las atribuciones siguientes:
A) Recibir solicitudes de búsqueda y, en base a ellas, reunir, comprobar y comunicar al solicitante y a las autoridades competentes la información y los hechos conocidos sobre la desaparición, así como información sobre el paradero y la suerte que ha corrido la persona.
B) Mantener actualizado el Registro Nacional de Personas Desaparecidas.
C) Tomar las medidas oportunas para velar por el derecho de las personas privadas de libertad a informar a sus familiares sobre su situación, su paradero y las circunstancias de su detención o encarcelamiento de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley;
D) Asegurarse de que se lleva a cabo una búsqueda adecuada de los desaparecidos, en colaboración con las autoridades federales, estatales y municipales competentes, tan pronto como sea posible durante y después de cualquier acontecimiento.
E) Adoptar las providencias necesarias para garantizar que los familiares de la persona desaparecida gocen de sus derechos de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley y en otras disposiciones en común.
F) Iniciar y coordinar junto con los familiares del desaparecido, una campaña de difusión a efectos de buscarlo y localizarlo.
G) Realizar cualquier otra actividad que requiera su cometido.
H) Divulgar las medidas preventivas para evitar y erradicar la desaparición forzada de personas.
Artículo 58 . Las atribuciones del Instituto establecida en virtud de esta ley, se ejercerán sin menoscabar la competencia de los tribunales u organismos nacionales o internacionales encargados de la búsqueda de personas desaparecidas y la identificación de restos humanos.
Artículo 59. El Instituto tendrá un patrimonio propio. El Gobierno Federal deberá proporcionarle los recursos materiales y financieros para su debido funcionamiento.
Artículo 60. El Instituto tendrá la facultad de elaborar su anteproyecto de presupuesto anual de egresos, el cual remitirá directamente al Secretario de Estado competente, para el trámite correspondiente.
Artículo 61. La solicitud de búsqueda de persona desaparecida, podrá ser presentada por su cónyuge o concubino, sus hijos, familiares hasta el cuarto grado de parentesco, las personas que dependan del desaparecido y que tenga relación inmediata con él o las personas con las que tenga una amistad estrecha.
Artículo 62. La solicitud de búsqueda de persona desaparecida deberá de contener los datos siguientes:
I. Nombre y domicilio de las personas que promueven, así como la relación que guarde con la persona desaparecida.
II. Los hechos en que base la presentación de su solicitud, los cuales deberán de contener los datos que a continuación se expresan:
a) Nombre y estado civil de la persona desaparecida.
b) Relatoría de la manera en que se percataron de la desaparición.
Artículo 63. Una vez recibida la solicitud de búsqueda y localización de persona desaparecida, el Instituto junto con los familiares o amigos, comenzarán la difusión de los datos del desaparecido así como la coordinación de todas las medidas que lleven a su localización.
Artículo 64. Los concesionarios de radio y televisión, tendrán la obligación de difundir de manera amplia y bastante los datos de las personas desaparecidas, que el Instituto les solicite.
Artículo 65. Una solicitud de búsqueda se considerará cerrada cuando se localice a la persona buscada y se informe debidamente a los familiares y a las autoridades pertinentes.
Artículo 66 . Si se declara muerta a una persona desaparecida y no se encuentran sus restos mortales, el procedimiento de búsqueda no se dará por terminado a menos que así lo solicite la persona que presentó la solicitud de búsqueda.
Capítulo Noveno
Del Registro Nacional de
Personas Desaparecidas
Artículo 67. La Procuraduría General de la República y el Instituto Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas, llevarán un registro oficial actualizado, de las personas desaparecidas que tendrán, cuando menos, la información siguiente:
a) El nombre completo de la persona desaparecida;
b) Fecha de nacimiento, tipo de sangre y señas particulares de la persona desaparecida.
c) Domicilio del desaparecido.
d) El día en que la persona desapareció, y en su caso, la hora y el lugar, si es que se conoce.
e) La circunstancias de modo en que la persona desapareció, si es que se conocen.
d) El último lugar en el que se le vio a la persona desaparecida;
e) Los datos de localización de los familiares del desparecido.
Artículo 68. El Registro Nacional de Personas Desaparecidas, será público y podrá ser consultado por los familiares del desaparecido, sin restricción de grado; por sus abogados; cualquier persona interesada; organismos gubernamentales y no gubernamentales de Derechos Humanos; autoridades judiciales; y las diversas dependencias del gobierno federal.
Artículo 69. Los medios de comunicación podrán tener acceso al presente registro, para las estadísticas de información, sin que en ningún momento puedan hacer uso de los datos del desaparecido, salvo que medie consentimiento expreso de los familiares del mismo o que sea con fin de ayudar a su búsqueda y localización.
Artículo 70. La base de datos del Registro Nacional de Personas Desaparecidas, será utilizada únicamente para los fines de la presente ley y su empleo, por parte de los servidores públicos, para cualquier otro, será castigado con prisión de 5 a 8 años y multa de 1,500 a 3,000 días de salario mínimo vigente en el Distrito Federal; además de las responsabilidades penales y administrativas que se originen.
Artículo 71. El Registro Nacional de Personas Desaparecidas, será compartido por la Procuraduría General de la República y el Instituto, con los demás Organismos de Seguridad Pública del país.
Artículo 72. Los datos consignados en el Registro no podrán revelarse o comunicarse a particulares para fines distintos de los de su obtención, de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley.
Capítulo Décimo
De la disposición final de los
fallecidos
Artículo 73. Si se determina que la persona desaparecida ha fallecido, se tomarán todas las medidas posibles para garantizar la recuperación del cadáver y de los efectos personales.
Artículo 74. La autoridad competente deberá velar por que se trate con respeto y dignidad a las personas fallecidas; las cuales serán identificadas y enterradas en tumbas individuales marcadas en lugares identificados y registrados.
Artículo 75. Si se requiere una exhumación, la autoridad competente se asegurará de que un funcionario cualificado para llevar a cabo exhumaciones y exámenes post mortem y emitir un dictamen definitivo establezca con la debida diligencia la identidad de los restos humanos y la causa del fallecimiento.
Artículo 76. A fin de garantizar que las personas fallecidas no identificadas recibirán la debida atención hasta que se determine su identidad y se informe a los familiares y las partes interesadas, el Registro mantendrá abierto un expediente y facilitará el acceso a la información pertinente.
Capítulo Décimo Primero
Disposiciones
complementarias
Artículo 77. Las violaciones a la presente ley se castigaran con pena privativa de la libertad de uno a tres años y multa de 200 a 500 días de salario mínimo vigente en el Distrito Federal, con independencia de las penas marcadas en el Código Penal Federal, para el delito de desaparición forzada.
Artículo 78. En términos de los artículos 1° y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en todo lo no previsto en esta ley, se estará a los Tratados Internacionales en Materia de Desaparición Forzada y cualquier instrumento de carácter internacional, firmado y ratificado por el Gobierno Mexicano.
Artículo 79. En todo lo no previsto por esta ley, son aplicables supletoriamente las disposiciones del Código Penal Federal, las del Código Federal de Procedimientos Penales y las de la legislación que establezca las normas sobre ejecución de penas, así como las comprendidas en leyes especiales.
Artículos Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se derogan todas aquellas disposiciones que se opongan al presente decreto.
En México, Distrito Federal, a 27 de noviembre de 2014.
Diputada María del Carmen Martínez Santillán (rúbrica)