Gaceta Parlamentaria, año XVII, número 3966-VI, jueves 20 de febrero de 2014
- Que reforma el artículo 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Trinidad Morales Vargas, del Grupo Parlamentario del PRD, y suscrita por integrantes de la Comisión Especial de Minería
- Que reforma el artículo 61 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Antonio Cuéllar Steffan, del Grupo Parlamentario del PVEM
- Que reforma el artículo 103 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado José Francisco Coronato Rodríguez, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
- Que reforma el artículo 272 Bis de la Ley General de Salud, a cargo del diputado Rubén Benjamín Félix Hays, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza
- Que reforma el artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado José Francisco Coronato Rodríguez, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
- Que reforma el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a cargo de la diputada Lucila Garfias Gutiérrez, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza
- Que reforma el artículo 8o. del Reglamento de la Cámara de Diputados, a cargo del diputado Ricardo Monreal Ávila, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
- Que reforma el artículo 16 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, a cargo de Ricardo Mejía Berdeja y suscrita por Ricardo Monreal Ávila, diputados del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
- Que reforma el artículo 39 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, suscrito por los diputados Carlos Augusto Morales López y Agustín Miguel Alonso Raya, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática
Que reforma el artículo 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Trinidad Morales Vargas, del Grupo Parlamentario del PRD, y suscrita por integrantes de la Comisión Especial de Minería
Planteamiento del problema
En la actualidad, casi el 30 por ciento del territorio nacional equivalente a 52 millones de hectáreas se encuentran concesionadas o asignadas para la minería; a pesar de que ésta es una actividad que contribuye de manera importante en la economía nacional, su desarrollo genera impactos sociales y ambientales, por tal motivo se deben fortalecer los instrumentos jurídicos que regulan esta actividad.
La minería es una actividad que se encuentra sujeta a la evaluación de impacto ambiental; sin embargo, los proyectos mineros no siempre garantizan la sustentabilidad de sus obras o actividades. El sector debe estar asociado a las políticas que procuren la riqueza natural y la no renovable, sus inversiones deben estar destinadas a un desarrollo regional que garantice el cuidad al medio ambiente cumpliendo las leyes, reglamentos, normas y permisos.
Nuestro país es rico en yacimientos minerales, y además tiene uno de los más grandes potenciales de explotación de estos recursos. Por ello, las actividades de producción minera representan un importante atractivo para las empresas extranjeras. Al respecto cabe destacar que en 2011, la inversión realizada en el sector minero mexicano alcanzó un monto de 5 mil millones de dólares, el cual representó un incremento de 50.8 por ciento con respecto al año anterior.
Sin embargo, gran parte de esta inversión es extranjera, la propia Secretaría de Economía ha señalado que del total de las empresas con capital extranjero operando en nuestro país, 71 por ciento tiene sus oficinas centrales en Canadá.
Para el 2011 se expidieron 2 mil 22 títulos de concesión y asignación minera que ampararon una superficie de 4.4 millones de hectáreas, con lo cual se alcanzó un saldo acumulado de 27 mil 22 títulos por una superficie total de 29.9 millones de hectáreas.
La industria minera mexicana debe continuar aprovechando los factores de producción que dispone como: mantener el primer lugar en la producción de plata a nivel mundial; continuar colocada como uno de los 10 principales productores de oro, plomo, zinc, cobre, bismuto, fluorita, celestita, wollastonita, cadmio, diatomita, molibdeno, barita, grafito, sal, yeso y manganeso entre otras; conservar a México como el primer destino en inversión en exploración minera en América Latina y el cuarto en el mundo de acuerdo con el reporte publicado por Metals Economics Group en marzo de 2013; permanecer como quinto país con el mejor ambiente para hacer negocios mineros, de acuerdo al reporte de la consultora Behre Dolbear publicado en abril de 2013; elevar la cifra para 2014 a comparación con 2013 en el flujo de inversiones que superen los 8 mil millones de dólares de acuerdo con la Cámara Minera de México sector minero-metalúrgico en el país, y seguir contribuyendo con el 4.9 por ciento al producto interno bruto (PIB), y a fomentar e incrementar esta participación.
Las condiciones de las minas en el país, dicho por expertos nacionales y extranjeros, no reúnen condiciones de seguridad, además de que sus instalaciones y técnicas son obsoletas; no son adecuadas para la labor metalúrgica. Mención aparte merecen las condiciones laborales, pues en la mayoría de los casos, los trabajadores, ni siquiera tienen la protección del Instituto Mexicano del Seguro Social.
Al hacer referencia de la situación precaria en que se encuentran los trabajadores de las minas en nuestro país, cobra gran importancia no dejar de señal que en el transcurso de 6 años han ocurrido siniestros como:
• El 19 de febrero de 2006, se presentó una tragedia en “Pasta de Conchos, donde, una explosión dejó sepultados a 65 mineros que trabajaban dentro de la mina de Pasta de Conchos, Coahuila.
• Con fecha 3 mayo de 2011, en Sabinas, Coahuila, estalló una bolsa de gas grisú falleciendo 15 trabajadores.
• En Jalisco el 5 mayo de 2011, se registró un derrumbe en la mina de ópalo Pata de Gallo, ubicada en el municipio de Hostotipaquillo, Jalisco, con tres personas muertas.
• El 21 de enero de 2012, en Tlalnepantla, el derrumbe de una mina de Cantera ubicada en la colonia El Temayo, en el municipio de Tlalnepantla, dejó dos personas muertas y dos heridos.
• Con fecha 18 de mayo de 2012, en Sabinas, Coahuila, se presentó un accidente en el pozo de carbón denominado “El Hondo”, y se hallaron los restos de los mineros.
• El 26 de junio de 2012, en Querétaro, tras inundarse el túnel de ventilación de la mina El Mono, en la comunidad de Plazuelas, municipio de Peñamiller, tres personas fallecieron.
• El 25 de julio de 2012, en Múzquiz, Coahuila, Siete trabajadores fallecieron en la mina de carbón en el ejido La Florida, en Barroterán.
• Con fecha 3 de agosto del presente año, en el municipio de Progreso, Coahuila, cinco mineros perdieron la vida, en una mina de carbón. En 9 días fallecieron 12 mineros.
Los legisladores debemos atender la problemática que enfrenta nuestro país, respecto de los más de 113 fallecidos entre los años 2006 al 2010, otras fuentes señalan que son más de 213 muertos.
Está situación laboral se ha denunciado, aunque desafortunadamente la actuación de diversos funcionarios han obstaculizado e impulsado el retroceso, los derechos sindicales y reprimido con fiereza la lucha de los trabajadores; tal es el caso de las minas de Cananea, Sombrerete y Taxco, en las cuales el 30 de julio de 2007, el Sindicato Nacional de Trabajadores Mineros efectuó un paro de labores producto de las pésimas condiciones de seguridad que padecen, y con la intención de prevenir sucesos tan dolorosos como los de Pasta de Conchos.
Cananea es un asunto de interés nacional y así debe ser abordado. Ningún interés, particular o de grupo puede estar por encima del interés nacional, ni una población histórica puede ser rehén de interminables litigios que han puesto en riesgo su propia supervivencia. Por la vía jurídica se ha logrado derrotar ante los tribunales superiores de nuestro país a la empresas canadienses y al mismo Grupo México, pero frente a estas victorias, no ha habido voluntad de parte del gobierno federal para llevarlas al terreno de los hechos.
Las empresas mineras son especialistas en provocar conflictos al interior de las comunidades cuyas tierras ambicionan para sus jugosos negocios, hacen un estudio socioantropológico de los habitantes del lugar, así detectan el comportamiento de la gente. Contratan a los más carentes de escrúpulos y los utilizan para sus grupos de choque, a otros los controlan con empleos y regalías, incluso les pagan sin trabajar.
La única forma de que estas empresas operen es a base de amplias redes de corrupción y actos delictivos, su control se extiende desde autoridades municipales, estatales y federales, especialmente se incrustan en dependencias ambientales, autoridades académicas, congresos locales; intervienen y costean los procesos electorales, escogen sus candidatos a presidentes municipales para tener control político de las comunidades, dejando al descubierto la gran capacidad de estas empresas para tejer sus redes de corrupción, y la fragilidad del sistema oficial ante las mismas.
Otro ejemplo devastador, es la actividad que realizan las mineras canadienses. En el cerro de San Pedro en el estado de San Luis Potosí, la empresa New Gold, tiene un consumo de 32 millones de litros diarios que extraen de un acuífero que surte 40 por ciento de todo el estado y que se abate peligrosamente dado que se le extrae lo doble de su recarga, esto sin contar con los problemas a la tierra, ya que miles de hectáreas quedarán inutilizadas de por vida para cualquier actividad productiva; se denunció el solapamiento de las autoridades por el hecho de que a pesar de las denuncias interpuestas por la comunidad, trabajadores y organizaciones opositoras, las mineras siguen operando en estas condiciones.
En la mina Metallica Resources Inc, ahora New Gold Minera San Xavier, se ha demostrando con suficiente claridad la inconstitucionalidad de los proyectos mineros, pero las autoridades no actúan; otro ejemplo es el caso de la reserva de Wirikuta. El pasado 24 de mayo, el gobierno federal anunció medidas para proteger y conservar el territorio sagrado de los wixárikas o huicholes, conocido como Wirikuta. Se señaló entonces que la empresa minera First Majestic Silver Corp cedía al gobierno parte de su superficie concesionada para ser declarada reserva minera nacional y se preserven los sitios sagrados de los wixárikas.
Sin embargo, integrantes del Consejo Regional Wixárika para la Defensa de Wirikuta, señalaron que dicho anuncio estuvo incompleto y lleno de “datos falsos”, pues la compañía minera First Majestic Silver Corp, nunca tuvo planes de realizar explotaciones mineras en las 761 hectáreas que cedió al gobierno, es decir, sólo se devolvieron superficies que no son de interés minero y por tanto económico.
Siguen en su poder 5 mil hectáreas concesionadas para la minería, además, existen en total alrededor de 97 mil hectáreas sujetas a concesiones mineras en el área del Wirikuta y un gran proyecto llamado Universo, de la también compañía minera canadiense Revolution Resourses, que comprende más de 59 mil hectáreas, equivalente a 42 por ciento del territorio de Wirikuta. Esta discusión sobre el desarrollo de proyectos mineros en este territorio, ubica al tema de la minería en la agenda pública, algo que es necesario debido a que jamás ha habido tanta actividad minera en el país como en los últimos 10 años.
La actividad minera ha sido y es uno de los ejes económicos de nuestro país. Basándonos en datos proporcionados por la Cámara Minera de México (Camimex). En el 2011, la minería duplicó las divisas derivadas del turismo, y es el cuarto sector como generador de divisas, sólo atrás de la industria automotriz, la electrónica y el petróleo. Y, empleó de manera directa a 323 mil 431 trabajadores, y a más de 1.5 millones de manera indirecta.
El valor anual de su producción alcanzó en 2011, los 20 mil 148 millones de dólares; y 22 mil 526 divisas generadas.
Nuestro país, está entre los primeros 10 lugares en la producción de 18 minerales.
El gran desarrollo de la minería en México se debe, especialmente, al auge de los metales preciosos en los mercados financieros. A partir de la crisis económica del 2008 en Estados Unidos y Europa, el precio del oro empezó a incrementarse por la alta especulación en los mercados financieros, asimismo por su utilización como inversión de reserva o protección. Como resultado, durante la última década, su precio se incrementó un 428 por ciento. También, el precio del cobre, a lo largo del mismo lapso, se incrementó un 406 por ciento, el del plomo un 344 por ciento, y el de la plata un 522 por ciento, por citar algunos.
Ante tal demanda, nuestro país ha logrado consolidar su posición en el mundo, tanto en lo que se refiere a atracción de inversión en exploración minera, como en producción de minerales metálicos y no metálicos.
Específicamente en cuanto al primer aspecto, tan sólo el año pasado la inversión total aumentó 42.7 por ciento respecto al año previo, al pasar de 3 mil 316 millones de dólares a 4 mil 731 millones. Hoy, la cifra ya supera los 5 mil millones de dólares. La Cámara Minera de México estima una inversión total superior de 21 mil millones de dólares para el periodo 2007-2012.
México se ubica entre los primeros 18 lugares del mundo en la producción de 22 minerales diferentes, ocupando el primer lugar en producción de plata y encontrándose entre los 10 principales en la extracción de oro, bismuto y plomo.
Lo anterior, aunado al referido aumento en los precios de los minerales, se traduce en que en 2011, el valor de la producción minera fuera de 16 mil 761 millones de dólares, una cifra mayor en un 46 por ciento, respecto a 2010. Como porcentaje del producto interno bruto, PIB, en ese año, la minería ampliada (excluyendo petróleo) representó el cinco por ciento, ubicándose como el tercer rubro productivo después del sector automotriz y del petróleo.
Ese mismo año, según cifras de la Camimex, las exportaciones tuvieron un valor de 22 mil 526 millones de dólares, un crecimiento de 45 por ciento con respecto a 2010, ubicándose como el cuarto generador de divisas netas al país con un monto de 22 mil 516 millones de dólares.
Además, en su informe de 2012 reporto por concepto de uso de combustibles 32 mil 578 millones de pesos, lo que representó un aumento del 103 por ciento mayor al registrado a 2011. La minería ocupa el quinto lugar en el consumo de energéticos, originado de los altos costos de estos, por lo que la minería demanda preciso más competitivos.
En este contexto, para diversas regiones de nuestro país, la minería constituye la principal actividad económica y la principal fuente de trabajo para sus pobladores.
Además de generar más empleos directos e indirectos que se registraron en mayo de 2013, la ocupación ascendió a 337 mil 598 cargos directos y más de 1.6 millones indirectos, esto, de acuerdo con el reporte del Instituto Mexicano del Seguro Social. Como incrementar el salario de cotización promedio al 37 por ciento registrado en la Secretaría de Trabajo y Previsión Social a finales de 2012.
Esta riqueza se acumula en unas cuantas manos y, no impacta como se debiera a favor del desarrollo de la nación, del bienestar de los mineros y sus familias y de las comunidades.
La política industrial minera debe estar privilegiada por el incremento de la productividad y vincula a los ejes de fortalecimiento del mercado interno; fomento industrial; promoción de la innovación; incremento a la digitalización de las empresas y la protección a la economía familiar.
A pesar de esta trascendente riqueza natural, el país no ha podido aprovechar plena y sustentablemente estos recursos. Los ataques a nuestra soberanía son evidentes, la libertad de organización y las demandas de justicia se ven anuladas.
El periódico La Jornada (Juan Antonio Zúñiga) publicó un espeluznante recuento: en un negocio sin par, las empresas mineras extranjeras y nacionales que operan en México extrajeron 79 mil 388 kilogramos de oro puro en 2011, la mayor producción anual de este metal en por lo menos 31 años, según informó el Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Paradójicamente, el país se convirtió ese año en el principal comprador de oro en el mundo, al adquirir 98 mil kilogramos de ese metal por un monto de 5 mil 300 millones de dólares, de acuerdo con cifras del FMI. La cantidad de oro extraído del subsuelo mexicano durante el año pasado fue 121 por ciento mayor a la obtenida al iniciar sus funciones el segundo gobierno surgido del PAN, cuando la producción anual fue de 35 mil 899 kilogramos en 2006. Pero el valor a precios del mercado internacional del oro extraído en 2011 fue superior en 476 por ciento al de cinco años antes. El precio de la onza troy de este metal se situaba en 629.79 dólares en diciembre de 2006, mientras en el mismo mes de 2011 se pagaban mil 640 dólares, lo cual implicó un incremento de 160 por ciento en la cotización del metal que desde hace 600 años constituye el delirio del mercantilismo. Así, el valor de la producción de oro mexicano en 2011 puede estimarse en alrededor de 4 mil 592 millones de dólares, mientras que la de hace cinco años se calcula en unos 797.5 millones de dólares, equivalentes a 17 por ciento de aquella con la que iniciara esta administración.
“Como en este espacio se ha comentado, alrededor de 26 por ciento del territorio nacional (52 millones de hectáreas) ha sido concesionado por el gobierno federal a consorcios mineros privados, que pagan, si lo hacen, entre 5 y 111 pesos por hectárea concesionada. De acuerdo con la Cámara Minera de México, la empresa canadiense Goldcorp es la mayor productora de oro en el país, la cual no sólo se beneficia del metal nacional, sino del sostenido aumento del precio internacional (alrededor de 700 por ciento en los últimos ocho años) hasta llegar a un nivel histórico, al que ahora compra el gobierno federal, el mismo que concesiona las zonas mineras. Para dar una idea de qué se trata, la industria minera en México ha dejado atrás la industria turística en lo que a captación de divisas se refiere (en 2010, 15 mil 500 millones de dólares y 11 mil 900 millones, respectivamente), y se ubica sólo por debajo de las remesas (21 mil 300 millones). Casi 26 por ciento de la extracción minera en México es oro (alrededor de 4 mil millones de dólares sólo en 2010), y toda ella queda en manos de particulares concesionados, a quienes el gobierno federal les compra el oro mexicano con dinero de los mexicanos.
“...tanto ha dado y sigue dando esta tierra, que sólo en la primera década del siglo XXI, con dos gobiernos panistas (2001-2010), un pequeño grupo de empresas mexicanas y extranjeras –con las canadienses a la cabeza– extrajeron el doble de oro y la mitad de la plata que la Corona española atesoró en 300 años de conquista y coloniaje, de 1521 a 1821, en lo que hoy es México, de acuerdo con la citada estadística. En esa década panista, con Fox y Calderón en Los Pinos, los corporativos mineros obtuvieron 380 toneladas de oro y 28 mil 274 toneladas de plata de las minas mexicanas, contra 182 y 53 mil 500 toneladas, respectivamente, en los tres siglos citados. Ello, sin olvidar que 20 años atrás las invaluables reservas nacionales de cobre se entregaron a una sola empresa, Grupo México, cuyo dueño, Germán Larrea (el segundo hombre más rico del país), ni siquiera hizo el intento de rescatar los cuerpos de los 63 mineros que, cinco años después de la explosión, se mantienen bajo cientos de toneladas de tierra en la mina Pasta de Conchos, Coahuila”. (Carlos Fernández Vega, “México, SA”, México, diario La Jornada, 23 de marzo de 2012.)
La industria minera nacional debe estar comprometida y obligada a mantener operaciones que alcancen un equilibrio económico, social y ambiental. La política minera estará enfocada a fomentar, impulsar y fortalecer la minería responsable; vinculado a mantener operaciones que arrojen beneficios sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus necesidades.
Por lo anterior no dejemos de recordar que, el desarrollo sustentable o sostenido es la distribución igualitaria de los recursos como el agua, petróleo, carbón, que no se encuentran distribuidos homogéneamente en el planeta, así como tampoco es uniforme el consumo de estos recursos.
La industria minera sigue siendo una división vulnerable por los procedimientos de distribución en las zonas marginadas, asiladas, transitadas o restringidas, sumado a la movilidad de los productos mineros de un lugar a otro, con minerales y materiales. Es fundamental promover medidas que garanticen las dimensiones de seguridad en las operaciones de transporte de metales y la integridad del personal que labora en ella fundamentalmente.
Esto sin dejar a un lado que se debe fortalecer el carácter preventivo de la evaluación de impacto ambiental y garantizar la sustentabilidad de estas actividades.
Argumentación
México desempeña un papel importante en la producción mundial de minerales metálicos y no metálicos, siendo el primer productor de plata, celestina y bismuto, segundo en fluorita, cuarto en arsénico, antimonio, plomo y cadmio, noveno en oro, décimo en tungsteno y onceavo en cobre; todos ellos materias primas fundamentales para los países desarrollados y en vías de desarrollo como nuestro país.
A pesar de esta riqueza natural el país no ha podido aprovechar plena y sustentablemente estos recursos, el pacto social principio rector de nuestra Constitución Política, ha sido desmantelado con diversas reformas constitucionales antisociales, tal es el caso de la reforma en 1992 al artículo 27 constitucional, que dio origen a la Ley Minera, Ley Agraria, Ley de Aguas Nacionales y otras, abriendo con esto una nueva dependencia nacional respecto de las potencias extranjeras.
En la actualidad, las empresas mineras consumen y contaminan grandes cantidades de agua para sus procesos de lixiviación, por ejemplo el tajo a cielo abierto de Mazapil, Zacatecas (una zona semidesértica con grave escasez de agua), utiliza para sus procesos de lixiviación 94 millones de litros diarios de agua, por cada dos litros de agua, utilizan un gramo de cianuro de sodio, una parte de esta agua, aproximadamente 50 por ciento, se evapora y forma nubes de ácido cianhídrico que viajan por efecto de los vientos distancias que pueden llegar a cientos de kilómetros precipitándose como lluvias ácidas, esto contamina la atmósfera y afecta el ciclo hidrológico.
No debemos omitir que el consumo de los energéticos en el sector minero, representa un incremento gradual derivado por una mayor actividad, a pesar de contar con subsidios aplicados en forma integral, esto ha orillado a varios países, incluyendo México a realizar exploraciones de nuevas alternativas que satisfagan las necesidades energéticas, motivadas por la necesidad de abatir los costos y reducir los niveles de contaminación. La industria minera debe tener a futuro como objetivo central, disponer de una energía alterna al petróleo.
Además, es importante señalar como antecedente que durante la LXI Legislatura, se manifestó la preocupación por esta problemática surgida por conflictos mineros en Cananea, Sonora; Taxco, Guerrero; y Sombrerete, Zacatecas; muchos de los cuáles aún continúan, es necesario dar seguimiento a la problemática surgida en el sector de todo el país, por lo que surge la necesidad ya no solo de contar con una comisión especial de minería, sino de crear una comisión ordinaria Minera, la situación que atraviesa el país en este sector no es menor, por lo que se requiere un impulso que desde este Congreso de la Unión se puede dar.
El párrafo tercero del artículo 1o. constitucional señala, sin distingo de autoridades, dentro de las cuales queda desde luego comprendido el Congreso de la Unión, su obligación de respetar y promover los derechos humanos, veamos la parte conducente:
“Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.”
Con base a este mandato y, como ha sucedido ya en otros campos del derecho, la Ley Minera debe ser adecuada por el legislativo federal a la exigencia central de respeto a los derechos humanos.
Pero no sólo a este reclamo, tenemos también que adecuarla a las puntuales exigencias del artículo 27 constitucional.
El artículo 27 Constitucional tercer párrafo, establece de manera expresa que:
La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana...
Corresponde a la nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional.”
Diversas voces han estado señalando de manera reiterada, la necesidad, que el Congreso asuma la responsabilidad de atender el tema minero, pues forma parte de los estratégicos sectores de la actividad industrial del país.
Fundamento legal
Por lo expuesto, los suscritos diputados integrantes de la Comisión Especial de Minería de la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, y con fundamento en los artículos 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 58 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, me permito someter a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 39, numeral 2, fracción XXXVI, recorriéndose las demás fracciones de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, para crear la comisión ordinaria de Minería
Artículo único: Se reforma artículo 39, numeral 2, fracción XXXVI, recorriéndose las subsecuentes de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 39.
1. ...
2. La Cámara de Diputados contará con las comisiones ordinarias y especiales que requiera para el cumplimiento de sus funciones. Las comisiones ordinarias serán:
I. Agricultura y Sistemas de Riego;
II. Agua Potable y Saneamiento;
III. Asuntos Frontera Norte;
IV. Asuntos Frontera Sur-Sureste;
V. Asuntos Indígenas;
VI. Asuntos Migratorios;
VII. Atención a Grupos Vulnerables;
VIII. Cambio Climático;
IX. Ciencia y Tecnología;
X. Competitividad;
XI. Comunicaciones;
XII. Cultura y Cinematografía;
XIII. Defensa Nacional;
XIV. Deporte;
XV. Derechos de la Niñez;
XVI. Derechos Humanos;
XVII. Desarrollo Metropolitano;
XVIII. Desarrollo Municipal;
XIX. Desarrollo Rural;
XX. Desarrollo Social;
XXI. Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial;
XXII. Economía;
XXIII. Educación Pública y Servicios Educativos;
XXIV. Energía;
XXV. Equidad y Género;
XXVI. Fomento Cooperativo y Economía Social;
XXVII. Fortalecimiento al Federalismo;
XXVIII. Ganadería;
XXIX. Gobernación;
XXX. Hacienda y Crédito Público;
XXXI. Infraestructura;
XXXII. Justicia;
XXXIII. Juventud;
XXXIV. Marina;
XXXV. Medio Ambiente y Recursos Naturales;
XXXVI. Minería
XXXVII. Pesca;
XXXVIII. Población;
XXXIX. Presupuesto y Cuenta Pública;
XL. Protección Civil;
XLI. Puntos Constitucionales;
XLII. Radio y Televisión;
XLIII. Recursos Hidráulicos;
XLIV. Reforma Agraria;
XLV. Relaciones Exteriores;
XLVI. Salud;
XLVII. Seguridad Pública;
XLVIII. Seguridad Social;
XLVIX. Trabajo y Previsión Social;
L. Transparencia y Anticorrupción;
LI. Transportes;
LII. Turismo, y
LIII. Vivienda.
3. ...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de febrero de 2014.
Diputados: Trinidad Morales Vargas (rúbrica), Marcelo de Jesús Torres Cofiño (rúbrica), Adolfo Bonilla Gómez (rúbrica), Antonio Francisco Astiazarán Gutiérrez (rúbrica), Noé Barrueta Barón, Fernando Donato de las Fuentes Hernández (rúbrica), Rubén Benjamín Félix Hays, Judit Magdalena Guerrero López (rúbrica), Manuel Rafael Huerta Ladrón de Guevara (rúbrica), Rafael Méndez Martínez (rúbrica), Máximo Othón Zayas (rúbrica), José Isabel Trejo Reyes, Lorenia Iveth Valles Sampedro (rúbrica) y Diana Karina Velázquez Ramírez,
Que reforma el artículo 61 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Antonio Cuéllar Steffan, del Grupo Parlamentario del PVEM
El que suscribe, Antonio Cuéllar Steffan, diputado federal del Partido Verde Ecologista de México en la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto que adiciona una nueva fracción V, recorriendo el orden de las fracciones restantes, al artículo 61 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para incorporar la improcedencia del juicio de amparo en contra de actos dictados por los tribunales arbitrales en materia comercial.
Exposición de Motivos
El 3 de abril de 2013 entró en vigor en el sistema jurídico mexicano la nueva Ley de Amparo, reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ordenamiento que viene a responder a las exigencias que desde tiempo atrás se venían plasmando en distintos foros jurídicos y políticos, respecto a la necesidad de superar el rezago que caracterizaba a una norma toral para la construcción de una deseada justicia constitucional mexicana, en tanto existía en la ley abrogada un claro déficit en la protección de derechos fundamentales, anacrónicos procedimientos en ella contemplados, sesgados e insatisfactorios efectos de las sentencias, entre otros tantos rubros de no menor importancia que la práctica jurídica y las necesidades sociales fueron desvelando.
Esta nueva ley, al ser el producto de un largo trabajo legislativo y fundamentalmente de una obligación expresa por parte del Constituyente con motivo de las trascendentes reformas en materia de amparo y derechos humanos de junio de 2011, es vislumbrada como la expresión adjetiva del nuevo entendimiento que el Estado mexicano ha tenido sobre el papel que los derechos humanos y sus garantías juegan para la legitimación y la concreción de los grandes fines del Estado constitucional y democrático de derecho.
Entre las variadas y sustanciales modificaciones que presenta esta nueva ley y que la hacen un cuerpo normativo totalmente renovado respecto al contenido de la ley de amparo abrogada, encontramos que en su artículo 5o., relativo a las partes en el juicio de amparo, la fracción II nos brinda una definición, con aspiraciones de claridad, sobre lo que se debe entender por autoridad responsable para los efectos del juicio de amparo:
Artículo 5o. (...)
II. La autoridad responsable, teniendo tal carácter, con independencia de su naturaleza formal, la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas.
Para los efectos de esta ley, los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos de esta fracción, y cuyas funciones estén determinadas por una norma general.
Resalta en la anterior trascripción del artículo de mérito, que la naturaleza formal del sujeto o ente ya no es un criterio suficiente para determinar su calidad como autoridad responsable, sino que es necesario primeramente remitirse a la calidad y los efectos que generan sus actos en la esfera jurídica del quejoso.
En ese mismo sentido, el legislador expresamente previó también la posibilidad de que los particulares puedan tener la calidad de autoridad responsable únicamente cuando realicen (u omitan) actos equivalentes a los de autoridad, ya sea dictando, ordenando, ejecutando actos que modifiquen o extingan situaciones jurídicas de forma unilateral y obligatoria.
Es indudable que esta parte de la reforma, por el profundo cambio que genera en la estructura y comprensión tradicional que la comunidad jurídica y el mismo gobernado han tenido sobre los alcances del juicio de amparo, ya ha comenzado a desencadenar decisiones judiciales que, sin analizar las distintas aristas que rodean la técnica del amparo, han abierto indiscriminadamente la procedencia del juicio de derechos humanos respecto a actos de sujetos que normalmente estaban exentos de ser señalados como autoridades responsables.
De esta forma, al amparo del artículo 5, fracción II, aludido, los jueces federales han admitido y potencialmente pueden seguir haciéndolo, demandas de amparo en las que se señalan a ciertas instituciones privadas como autoridades responsables, dirigiéndose el órgano jurisdiccional únicamente a estudiar los efectos del acto reclamado, pero sin dar cuenta de que existen actos de entes ajenos a la estructura del Estado que si bien pueden crear, modificar o extinguir situaciones de derecho, y que en principio podrían ser tenidos como autoridad responsable de acuerdo al precepto referido, gozan de una naturaleza compleja, pues adquieren la autoridad para emitir sus decisiones no por criterios meramente formales, sino por la voluntad de las partes expresada en un contrato.
Se trata además de ciertos entes que, a diferencia de los sujetos privados usuales, tienen una importancia esencial para la consecución de grandes fines económicos y sociales que interesan tanto a los particulares que intervienen en un determinado negocio, como de forma indirecta a la sociedad y al Estado en su conjunto.
Una de estos entes reconocidos y regulados por el Estado, pero de ninguna forma subordinados a su estructura, es la institución del arbitraje comercial, materializada a través de sus tribunales, de origen relativamente actual, pero que se ha afianzado de manera paralela tanto en la cultura jurídica como en la comercial como elemento esencial para dotar de seguridad y certeza a las partes contratantes de que serán respetados y cumplidos los términos de sus acuerdos sin necesidad de iniciar un procedimiento contencioso judicial.
Justificado en el contexto de un sistema económico de libre mercado como el que ha subsistido en los Estados modernos y contemporáneos, el arbitraje ha surgido como un instrumento heterocompositivo para darle un mejor cauce a las relaciones comerciales, a través precisamente de la resolución alternativa de los diferendos que eventualmente pudieran presentarse entre las partes contratantes, sin necesidad de acudir ante una instancia judicial, salvo para el reconocimiento de validez y homologación del laudo emitido por la autoridad arbitral.
La intención anticipada de las partes para resolver las eventuales diferencias que surjan en cuanto a la interpretación de una cláusula de un contrato comercial a través de la resolución que emita un árbitro designado para ese fin, constituye un elemento esencial de la práctica comercial a nivel internacional, pues permite la resolución eficaz, pronta y con menos costos de una controversia comercial, sin que para ello se active el aparato judicial, favoreciendo así que las relaciones comerciales se agilicen y redunden en la activación del flujo económico.
La regulación que suministra la legislación mercantil, así como la interpretación jurisprudencial que ha regulado y dotado de contenido y alcance a las disposiciones que regulan el arbitraje, ha sido clara en resaltar la naturaleza “voluntarista” del arbitraje.
De ese modo, encontramos que en el Código de Comercio, en su Título Cuarto “Del Arbitraje Comercial”, se pormenorizan las normas relativas al arbitraje, entendiendo a éste como un procedimiento arbitral de carácter comercial, con independencia de que sea o no una institución arbitral permanente ante la que se lleve a cabo. Se fijan además ciertos parámetros y lineamientos formales que necesariamente se deben respetar para que los pleitos sometidos a tribunal arbitral se desenvuelvan de manera óptima, respetando siempre la voluntad de las partes expresada en el contrato o acuerdo comercial.
Mandamientos legales y conceptos torales como los siguientes podemos desprender tanto de la legislación mercantil como de la interpretación que los tribunales judiciales han ofrecido sobre dichos dispositivos en la materia, a saber:
– Compromiso arbitral es un acuerdo de voluntades previo al surgimiento del conflicto como “cláusula compromisoria”, o puede revestir la forma de pacto independiente y acordarse coetáneamente al surgimiento del conflicto que puede ser objeto del arbitraje.
– El Tribunal arbitral o el árbitro único, según sea el caso, decidirá el litigio conforme con las normas elegidas por las partes. (Artículo 1445.)
– En todos los casos, el tribunal arbitral decidirá con arreglo a las estipulaciones del convenio y tendrá en cuenta los usos mercantiles aplicables al caso. (Artículo 1445, tercer párrafo.)
En esa tesitura, somos testigos de un claro entendimiento institucional que ve en el arbitraje un medio alternativo para la solución de conflictos, que concluye con un acuerdo o convención, y que tiene los efectos de la transacción, por lo cual, no puede exigirse que el laudo arbitral se encuentre fundado ni motivado. De ahí que los tribunales judiciales hayan reafirmado regularmente que el arbitraje es un mecanismo convencional de autocomposición (a pesar de la intervención de terceros), en tanto la decisión del árbitro se considera como si fuera la de las partes tomada por propia voluntad, es decir, la decisión derivada del arbitraje se erige como una actividad cumplida por particulares en ejercicio de sus voluntades.
Así también lo ha afirmado el Departamento de Derecho Internacional de la Secretaría de Asuntos Jurídicos de la Organización de Estados Americanos:
En la actualidad el arbitraje comercial internacional es el medio más utilizado para resolver controversias privadas en el plano local e internacional, debido a su amplio alcance, confidencialidad, agilidad y flexibilidad para resolver disputas entre comerciantes en el marco de las relaciones económicas internacionales contractuales.1
Como ya se anticipó, el arbitraje se instala dentro del marco genérico de las soluciones alternativas de controversias, lo cual favorece el acceso a la justicia a los sujetos comerciales fuera del aparato que normalmente la administra. Por ello, dentro de las medidas alternativas de solución de conflictos, la institución más útil, por su eficacia y eficiencia, ha resultado ser el arbitraje, sobre todo el internacional, que tiene medidas de ejecución mucho más eficaces que las que nacionalmente se han establecido.
La importancia de fortalecer la institución del arbitraje radica también en que, por medio de esta vital institución, se administra justicia en casos y condiciones en los cuales los tribunales no podrían hacerlo, principalmente por la complejidad técnica de los casos y por la falta de tiempo de los tribunales judiciales para atender la gran cantidad de solicitudes que se presentan, que por su carácter de derecho privado, pueden bien atenderse por conducto de mecanismos heterocompositivos como lo es el arbitraje.
Con la firma de diversos tratados internacionales como la Convención sobre el Reconocimiento y la Ejecución de las Sentencias Arbitrales Extranjeras (comúnmente conocida como la Convención de Nueva York) en 1958, la institución del arbitraje adquirió la fuerza suficiente como para convertirse en medio a la par de los tribunales gubernamentales, pues dicho instrumento permite una verdadera ejecución y cumplimiento de los laudos dictados en un procedimiento arbitral. Además, organismos importantes como la Cámara de Comercio Internacional, con su Corte Internacional de Arbitraje, así como la UNCITRAL permiten que la administración de justicia por vía arbitral sea mucho más seria y respetable, al contar con instrumentos como reglamentos, e inclusive con un aparato administrativo en procedimientos arbitrales.
En este punto es esencial resaltar y recalcar que la esencia y fundamento del arbitraje respecto a otros medios de solución de controversias, alternos o no, es precisamente la autonomía de la voluntad de las partes, la cual hace que este mecanismo se separe de los elementos y condiciones que el derecho público exige para la validez material de ciertos actos, pero tampoco regido por disposiciones sustantivas de derecho privado.
Es el convenio o contrato arbitral el fundamento y límite material de la institución del arbitraje, siendo las disposiciones mercantiles e internacionales en la materia únicamente un techo procedimental que le dota de validez a los actos voluntarios y libres de las partes. Es decir, se establece una relación autónoma entre las partes en cuanto al contenido del acuerdo comercial, el cual es indisponible para los Tribunales hasta en tanto se respeten los procedimientos mínimos exigidos por la ley, los cuales propician la igualdad y la libertad contractual.
De este modo, el principio de autonomía de la voluntad permea en todas las disposiciones civiles y mercantiles de la nación, y es derivado de este gran parámetro por el cual el arbitraje ha adquirido una autonomía formal y material respecto a los medios jurisdiccionales tradicionales.
Así lo han confirmado distintas convenciones internacionales en materia comercial firmadas por el Estado mexicano, en donde se ha confiado al arbitraje la potestad para interpretar y resolver los diferendos que existan entre los sujetos comerciales respecto a cláusulas y términos establecidos en un contrato o acuerdo comercial.
Por lo anterior, es claro que las relaciones comerciales se han decantado por resolver sus controversias a través de este medio alternativo de solución de las mismas, principalmente porque el arbitraje tiene la característica de ser más flexible, eficaz, eficiente, de corta duración y económico en comparación con juicios sustanciados en sede jurisdiccional, los cuales pueden elevar los costos y entorpecer las relaciones comerciales, fundamentalmente por el tiempo tan largo que tardan en resolverse.
Los distintos operadores jurídicos en nuestro país, fundamentalmente los tribunales administrativos en aquéllos casos en que se les han sometido a su resolución asuntos en los cuales se pretende controvertir una decisión emitida por los tribunales arbitrales, han dado cuenta también del papel que el arbitraje comercial cobra para la agilización de las relaciones comerciales, para lo cual han desentrañado la voluntad del legislador para otorgarle a la institución arbitral un carácter ágil y dinámico, que si bien no puede quedar exento de control judicial en cuanto a la validez del mismo, su tramitación, resolución y ejecución no puede verse entorpecido por dilaciones procesales como los análisis de competencia.
Es preciso mencionar que las partes que convienen acudir al arbitraje de acuerdo a algún pacto arbitral o cláusula compromisoria, lo hacen con pleno consentimiento de las cargas y beneficios que acarrea la intervención de un tercero, por lo que si su pretensión resultare distinta, se entiende que se encuentran sometidos a los términos en que el árbitro decidió que debe ser resuelta la controversia comercial, ya que de otro modo, se estaría violando la voluntad primigenia, libre y consiente de las partes al momento de celebrar el contrato, en la cual convinieron en sujetarse al arbitraje como el mecanismo alternativo de solución de sus posibles diferendos.
Para los efectos de la presente propuesta, es dable recalcar que la decisión que se desprende de un arbitraje está fundada en la propia voluntad de las partes en disenso, por eso se le considera al arbitraje como un mecanismo convencional de heterocomposición, lo cual lo pone en el mismo nivel que las decisiones que dicta un juez o tribunal nacional. Lo único de lo que carece el tribunal arbitral es de imperium , pues esta facultad está íntimamente relacionada con la soberanía estatal, la cual no puede tener ningún ente ajeno al poder público, como en el caso, un tribunal arbitral.
No obstante ello, la institución del arbitraje ha adquirido una sólida autoridad dentro del marco de las relaciones comerciales, ya que como se ha explicado, ha suministrado la seguridad y certeza que las partes contratantes exigen para que se dé el debido cumplimiento de sus acuerdos mutuos. Por tal razón, lo que el arbitraje requiere a través de reformas legislativas no es el que se le equipare con actos llevados a cabo por particulares que repercuten únicamente en una relación meramente privada, sino que se le reconozca su carácter de una institución esencial para el desarrollo de la vida económica y comercial de la sociedad y el Estado, cuyas resoluciones deben ser tomadas en serio y únicamente ser susceptibles de homologación y revisión judicial en cuanto a aspectos formales en el respectivo procedimiento de reconocimiento y ejecución de dicho laudo.
Por ese motivo, el que con fundamento en el artículo 5o., fracción II, de la Ley de Amparo vigente a partir del 3 de abril de 2013, el juez de amparo pueda permitir la procedencia del juicio de amparo en contra de una resolución emanada de un tribunal arbitral, por considerarla como cualquier acto de un particular, se estaría atentando contra el papel que el arbitraje juega dentro de las relaciones comerciales, contraviniendo con ello los acuerdos internacionales firmados por México y yendo en contra de la propia evolución histórica de la institución, pues se menoscabaría la autoridad con la que están investidos los árbitros y las instituciones administradoras de arbitraje, todo ello en perjuicio de las relaciones comerciales y el desarrollo económico.
La autoridad para tomar una decisión por parte de un árbitro y así definir situaciones de derecho dentro de una determinada relación comercial surge al momento de entablar ésta por medio de un contrato, en el cual queda expresada la voluntad de las partes para someterse a la decisión de la autoridad arbitral respecto a la interpretación y resolución de desacuerdos surgidos con motivo del clausulado de dicho acuerdo comercial.
En ese orden de ideas, con la presente iniciativa lo que se busca es evitar que por medio del juicio de amparo puedan revisarse los actos dictados por los tribunales arbitrales en materia comercial, en tanto la institución que los emite, es decir, el árbitro, adquiere su autoridad una vez que las partes han convenido en ello dentro del clausulado del contrato que celebran para darle vida a un negocio comercial, en cual expresan sus respectivas voluntades de manera libre para someterse a la decisión de un tercero en la resolución de sus controversias con motivo de dicho acuerdo; a diferencia de lo que sucede con el tipo de actos de particulares equivalentes a los de autoridad que pueden incidir perjudicialmente en la esfera jurídica de la persona por dictarse de forma unilateral y obligatoria, pues en ellos la autoridad del ente y las características de sus decisiones, si bien no se determinan por criterios formales, no surgen de la voluntad del sujeto que los resiente, es decir, no son autónomas.
Por los motivos expuestos, la propuesta que hoy se somete a esta soberanía consiste en modificar el artículo 61 de la Ley de Amparo, adicionando una nueva fracción V y recorriendo el orden de las fracciones restantes, para incorporar en la fracción V aludida la improcedencias del juicio de amparo en contra de los actos dictados por los tribunales arbitrales en materia comercial, y así no dejar lugar a dudas de que éste tipo de decisiones, por los motivos expuestos en el cuerpo de la presente iniciativa, no son susceptibles de ser considerados como actos de autoridad.
Texto Vigente
Capítulo VII
Improcedencia
Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente:
I. Contra adiciones o reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
II. Contra actos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación;
III. Contra actos del Consejo de la Judicatura Federal;
IV. Contra resoluciones dictadas por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación;
V. Contra actos del Congreso de la Unión, su Comisión Permanente o cualquiera de sus cámaras en procedimiento de colaboración con los otros poderes que objeten o no ratifiquen nombramientos o designaciones para ocupar cargos, empleos o comisiones en entidades o dependencias de la Administración Pública Federal, centralizada o descentralizada, órganos dotados de autonomía constitucional u órganos jurisdiccionales de cualquier naturaleza;
VI a XXIII (...)
Texto Propuesto
Capítulo VII
Improcedencia
Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente:
I. a IV. (...)
V. Contra los actos dictados por los tribunales arbitrales en materia comercial.
(Se recorre el orden de las siguientes fracciones)
VI. a XXIV (...)
Decreto
Artículo Único. Se adiciona una nueva fracción V, recorriendo el orden de las fracciones restantes, al artículo 61 de la Ley de Amparo, reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para incorporar la improcedencia del juicio de amparo en contra de actos dictados por los tribunales arbitrales en materia comercial:
Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente:
I. a IV. (...)
V. Contra los actos dictados por los tribunales arbitrales en materia comercial.
(Se recorre el orden de las siguientes fracciones)
VI. a XXIV (...)
Artículo Transitorio
Único. El presente decreto entra en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Nota
1 Organization of American States. Secretariat for Legal Affairs. Department of International Law. 2012. Convenciones Interamericanas sobre Arbitraje Comercial Internacional
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de febrero de 2014
Diputado Antonio Cuéllar Steffan (rúbrica)
Que reforma el artículo 103 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado José Francisco Coronato Rodríguez, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
Diputado José Francisco Coronato Rodríguez, integrante de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión y del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo 6, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción I del artículo 103 constitucional, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La tendencia actual de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos, el Tribunal Europeo, el Comité de Derecho Internacional y demás organismos internacionales, encargados de velar por la protección, garantía y efectivo cumplimiento de los derechos fundamentales, va en el sentido de adoptar el criterio de la multidireccionalidad de la obligación de respeto y cumplimiento de los derechos humanos.
Que en el caso de nuestra región se ve ejemplificado con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos, respecto de la interpretación del artículo 1.1. de la Convención Americana de los Derechos Humanos. Con lo cual se hace extensivo el deber de respeto y cumplimiento de los derechos fundamentales consagrados en la convención, para precisar, que en virtud de que tales disposiciones son normas de jus cogens , que establecen obligaciones erga omnes , que recogen los cimientos del orden jurídico internacional, deben de ser acatadas no sólo por los agentes gubernamentales, sino también por las personas físicas y jurídicas de carácter privado.
En contrapartida, algunos estados parte, dentro de la Convención Americana de Derechos Humanos (dentro de los cuales podemos contar a México), han permanecido renuentes a incorporar dichos avances doctrinales y jurisprudenciales en sus ordenamientos jurídicos internos, en la configuración de sus políticas públicas y en la reestructuración de su sistema de impartición de justicia.
Cabe mencionar que si hiciéramos una división entre los adeptos a adoptar argumentos doctrinales y constitucionales, a favor y en contra de la eficacia de los derechos fundamentales en las relaciones entre particulares, por un lado encontraríamos al entramado de organismos internacionales mencionados con antelación, y por el otro, a los aparatos de justicia y otras instituciones estatales, de los países que se han mostrado renuentes o que se resisten a cambiar la doctrina del “state action” (heredada del sistema norteamericano).
Claro está, que no todos los países de la región han permanecido yertos ante la oleada doctrinal adoptada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y que en términos de Javier Mijangos constituye una tercera etapa en el proceso de la construcción del criterio de multidireccionalidad de la obligación de respeto y cumplimiento de los derechos fundamentales.
Puesto que países como Colombia, Uruguay, Chile y Venezuela entre otros, han dado respuesta a la exigencia de incorporar a nivel constitucional la obligación de respetar lo dispuesto por la Convención Americana de Derechos Humanos y los tratados internacionales en la materia. Dándoles la preeminencia debida, pero además, adoptando algunas medidas que van encaminadas a redefinir el papel del Poder Judicial.
Sin dejar de mencionar, que en países como Colombia, la doctrina de la Drittwirkung der Gtrundrechte está siendo abordada de manera sistemática y cada vez con más acopio, a través de autores como Alexei Julio Estrada (La eficacia de los derechos fundamentales frente a particulares )
Quizás la opinión consultiva 18/03 de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos, sometida a la corte por el gobierno mexicano, resulta ser el documento que sienta el precedente inmediato para la configuración de una doctrina que propende por la eficacia de los derechos fundamentales en las relaciones entre particulares.
Puesto que en la misma se desarrollan aspectos torales en la determinación de la libertad y la no discriminación, como derechos enmarcados en la categoría de normas de jus cogens con efectos erga omnes , y que por lo tanto, conlleva al reconocimiento de los efectos de la Convención Americana vis-á-vis terceros (Drittwirkung).
En el caso mexicano, aún existe un amplio grupo de detractores de la doctrina de la Drittwirkung der Gtrundrechte . Situación que se ejemplifica con el voto particular de tres integrantes de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en los casos de Alianza por Nayarit, Estado de México y Coahuila; magistrados Fuentes Cerda, Luna Ramos y Navarro Hidalgo.
Quienes manifestaron que “... ni de la Convención Americana de Derechos Humanos ni de la Constitución mexicana(...) es posible extraer alguna disposición que permita afirmar que los individuos particulares están obligados a respetar los derechos fundamentales”.
Lo cual denota un desconocimiento y un soslayo de la amplia doctrina desarrollada en la materia por la Corte Interamericana e incluso, de los precedentes implicados en la sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dentro del amparo en revisión 2/2002.
Pero tales criterios no son aislados, por el contrario, denotan el contexto vetusto y anquilosado en el que se desenvuelven nuestro sistema de impartición de justicia y nuestras instituciones encargadas de velar por el cumplimiento y la garantía de la vigencia efectiva de los derechos humanos.
Situación que pone de relieve lo expresado por Mac Lean, respecto de la urgencia de romper con los viejos esquemas, tradiciones, herencias culturales y aquellos paradigmas que han hecho mella en el rol que vienen desempeñando nuestros miembros del Poder Judicial.
En las relaciones entre particulares, pueden verse imbricadas serias y flagrantes violaciones a los derechos humanos o fundamentales, reconocidos en el derecho internacional y en la propia Carta Magna. Así verbigracia, pueden mencionarse los siguientes derechos:
• Derecho a la vida
• Derecho a la integridad física y moral
• Libertad de religión
• Derecho a la seguridad jurídica y tutela judicial
• Inviolabilidad del domicilio.
• Derecho a la inviolabilidad de las comunicaciones privadas
• Derechos de los niños
• Derecho a la vida privada. Derecho a la intimidad
• Derecho a la igualdad
Sin embargo, hay principios constitucionales como los de carácter laboral o los que tienen que ver con el tema de la ciudadanía, que podrían propiciar enfrentamientos con los derechos fundamentales mencionados con antelación, en las relaciones entre particulares.
Por principio de cuentas, si se quiere mencionar categóricamente cuáles son los principios constitucionales que pueden generar un marco de confrontación con los derechos fundamentales en las relaciones entre particulares, no se puede dejar de mencionar el principio constitucional de la suspensión de garantías, contenido en el artículo 29 de nuestra Carta Magna. Con el cual se da pie a la configuración de un escenario de no respeto de los derechos fundamentales entre las autoridades y los gobernados, pero también entre los propios particulares.
Quizás los principios constitucionales contenidos en el artículo 123, entrañan una confrontación entre los derechos fundamentales de los particulares que se ven envueltos en conflictos laborales.
Puesto que la ley reglamentaría de dicho artículo (Ley Federal del Trabajo) contiene principios adjetivos y sustantivos en la materia, que favorecen en demasía a la clase trabajadora. Lo cual comprometería el derecho a la igualdad y a la seguridad jurídica de los particulares que sean enmarcados dentro de la clase patronal.
La garantía de libertad de asociación o reunión, en contraposición al ejercicio de la garantía de libre tránsito, comúnmente producen innumerables roces en las relaciones entre particulares. Pero no se trata de un encuentro entre derechos fundamentales y principios constitucionales, puesto que dicha contradicción entre el derecho a la libre circulación y la libertad de reunión o asociación, es un lastre que viene arrastrando desde su origen, la doctrina de los derechos fundamentales.
Así pues, tenemos que el desarrollo jurídico de la doctrina Drittwirkung, no está exento de escollos u obstáculos que dificulten su plena implementación. Con todo, la actualización de nuestro marco jurídico a la jurisprudencia o la doctrina llevada a cabo por los organismos internacionales de protección de los derechos humanos, resulta impostergable.
La Drittwirkung consiste en que los derechos fundamentales deben ser respetados tanto por los poderes públicos como por los particulares en relación con otros particulares. Es consecuencia del nuevo sentido dado a la igualdad en el estado social de derecho, en que no sólo se persigue igualdad formal sino también material.
Busca inicialmente, ante todo, destacar el nuevo destinatario de los derechos fundamentales, los terceros –Dritte–, frente a la tradicional vinculación estatal. El término Drittwirkung se ha traducido como eficacia frente a terceros de los derechos fundamentales.
En torno a dicha doctrina se han presentado tres teorías, que buscan la manera en que los derechos fundamentales despliegan su eficacia en el ordenamiento jurídico privado:
A. Teoría del efecto mediato o indirecto en terceros: los principales representantes son Dürig y el tribunal Constitucional Federal; para Dürig los derechos fundamentales operarían en el ámbito privado a través de las cláusulas generales y los conceptos jurídicos, las cuáles reciben los contenidos establecidos por las normas constitucionales relativas a las posiciones fundamentales de libertad; y que actuarían como puntos de irrupción, como punto de entrada de los derechos fundamentales en el tráfico jurídico privado.
La incidencia por tanto de los derechos fundamentales no es directa, provocando consecuencias jurídicas en las actuaciones de los particulares, sino operando, de manera mediata, y por lo tanto indirecta, a través de las cláusulas generales. Para la posición del juez, el efecto de irradiación debería fundamentar el deber de tener en cuenta en su interpretación la influencia iusfundamental en las normas de derecho privado.
B. Teoría del efecto inmediato o directo en terceros: los principales representantes son Nipperdey y la Cámara Primera del Tribunal Federal del Trabajo. Ésta sostiene (la teoría) que los derechos fundamentales en el sentido clásico, estricto en tanto derechos subjetivos públicos se dirigen sólo contra el estado, al igual que en el caso de la teoría de la influencia mediata en terceros, la influencia de las normas de derecho fundamental en el derecho privado habría de resultar de su propiedad como derecho constitucional objetivo, vinculante.
La diferencia consiste en que los principios objetivos no habrían de afectar la relación ciudadano/ciudadano influyendo en la interpretación de las normas de derecho privado sino en el sentido de que de ellos fluyen directamente también derechos privados subjetivos del individuo (...). En este sentido, los derechos fundamentales habrían de tener un efecto absoluto.
C. Teoría del efecto producido a través de derechos frente al estado: de acuerdo con esta teoría los efectos en la relación ciudadano/ciudadano son consecuencia de la sujeción del estado a los derechos fundamentales en tanto derechos subjetivos públicos. Fuente constitucional, legal y supuestos jurisprudenciales en que procede la acción de tutela contra particulares en Colombia, cuando se está frente a un estado de subordinación e indefensión.
Por ejemplo, en Colombia la constitución del 91 elimina la discusión de la procedencia de la tutela contra particulares, tal y como está consagrado en el artículo 86 de la máxima carta política: “La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación e indefensión”.
Aquí la norma de normas estableció la procedencia de la tutela contra particulares y dejó en manos del legislador los casos en que se presenta. Por lo cual no se da el problema procesal frente a la acción de tutela (proceso de amparo en México, derecho de amparo español y Verfassuungsbeschwerde alemán) contra particulares.
El ordenamiento fundamental colombiano ha establecido los supuestos en los cuales se puede presentar la tutela contra particulares, a saber:
• La prestación de un servicio público.
• La conducta de un particular que afecte grave y directamente al interés colectivo.
• Estado de subordinación y de indefensión.
Amparo en revisión 2/2000 SCJN.
La resolución del amparo en revisión con número de expediente 2/2000, resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha sido considerada por algunos como un precedente de una doctrina que arroja patrones teóricos similares al Drittwirkung der Grundrechte de procedencia alemana, en tratándose de la vigencia y eficacia de la aplicación de los derechos fundamentales entre particulares.
Aunque cabe decir que dicha resolución emitida por nuestro máximo órgano impartidor de justicia, no tiene los cimientos teóricos necesarios para ser considerada como un instrumento precursor de una doctrina de la vigencia de los derechos fundamentales entre particulares, en tanto que por principio de cuentas, el bagaje de los derechos fundamentales es mucho más amplio que lo comprendido en nuestra Constitución Política como “Garantías Individuales”.
Además, la misma corte en dicha resolución, al abordar el tema de la “ilicitud constitucional” vincula las obligaciones o deberes generales, tanto para autoridades como particulares, con las prescripciones del derecho objetivo penal. Lo cual nos refiere que en el seno de dicho órgano judicial, se encuentra vigente el ánimo de conservar la división tradicional de los destinatarios del derecho internacional de los derechos humanos y el derecho penal.
En tanto que algunos doctrinistas del derecho internacional de los derechos humanos, señalan que estos últimos son un marco especial de derechos, que encierran obligaciones de respeto y garantía de cumplimiento por parte de los estados. Quienes se consideran como los destinatarios, no así los individuos o gobernados, quienes adoptan el papel de beneficiarios.
En tal tesitura, los estados están obligados no sólo a cumplir y respetar lo preceptuado en las disposiciones que contienen los derechos fundamentales, sino también a hacer respetar los mismos y garantizar su debido cumplimiento, a través de los diferentes mecanismos (como serían las llamadas garantías primarias y garantías secundarias).
Pero además, se ha establecido que la obligación del estado va más allá, en el ánimo de garantizar una plena eficacia de los derechos en comento, puesto que el mismo es responsable de evitar la violación de estos, en cualquiera de las esferas de los gobernados y dado el caso, de que particulares vulneren los derechos fundamentales, también el estado es responsable de sancionar a los culpables, tomar las medidas necesarias para evitar de que la violación se siga produciendo y reparar los daños causados por tales violaciones, para el caso de que no se pueda restituir a los individuos victimados en el goce de sus derechos fundamentales y restablecer las cosas al estado que guardaban antes de la violación.
De lo dicho con antelación, se desprende que el derecho penal se constituiría en una de las herramientas del estado, para garantizar el cumplimiento y la efectiva observancia de los derechos humanos entre particulares e incluso dentro del seno de los mismos organismos pertenecientes al aparato estatal. Permaneciendo así, una división teórica que nos ayuda a dilucidar, cuáles son los destinatarios del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho penal.
Claro está que la concepción teórica implicada en las líneas anteriores, contraviene en cierta medida a la cada vez más relevante doctrina de Drittwirkung der Grundrechte, pero si quisiéramos encuadrar a los tibios principios teóricos, desprendidos de la sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en alguno de estos campos, podríamos colegir que tal sentencia se encuentra inmersa entre ambas doctrinas.
Va de suyo, que dada la críptica redacción utilizada por los ministros de la corte en algunos párrafos de la sentencia de merito en su última parte, no se puede apreciar una clara definición de lo que constituye la llamada “ilicitud constitucional” y sus efectos.
Más bien estamos frente a un intento mediocre por establecer algunos principios teóricos que nos arrojen luz respecto de los sujetos obligados a cumplir con los preceptos constitucionales. Que en el caso concreto, la Sala de la Suprema Corte de Justicia menciona que en los artículos 2, 4, 27 y 31 por ejemplo, se establecen obligaciones a todo individuo y no sólo a las autoridades.
Y de este modo, señala dicha corte que toda violación de garantías constituye una ilicitud constitucional, pero no toda ilicitud constitucional constituye una violación de garantías. Con lo cual se pone de manifiesto, que en el cuerpo de nuestra Carta Magna se consagran algunas disposiciones que entrañan imperativos que son de orden social, como lo es el de la inviolabilidad de la correspondencia o de las comunicaciones privadas (que por cierto es el derecho que constituye la parte toral del juicio de garantías que da origen a la revisión).
Pero lo anterior tan solo constituye una aseveración que no es nada reveladora; ciertamente de la redacción de algunos preceptos constitucionales se puede inferir el establecimiento de deberes o prohibiciones generales que son propios de todos los individuos, ya sea como particulares o como funcionarios del gobierno.
Quizás la aportación teórica que puede encontrarse en lo dicho por la corte tiene que ver con la determinación tajante que hace la misma en el sentido de que tales deberes previstos en la Constitución vinculan tanto a las autoridades como a los gobernados, toda vez que tanto unos como otros pueden ser sujetos activos en la comisión del ilícito constitucional con total independencia del procedimiento que se prevea para el resarcimiento correspondiente.
Situación a la que arriba nuestro máximo órgano judicial, después de recoger algunas ideas del constituyente de 1857, respecto de la garantía de la inviolabilidad de la correspondencia. Ideas que se consideran de actualidad y que tienen algunas similitudes con lo establecido en la exposición de motivos, por los legisladores que aprobaron la reforma al artículo 16 constitucional.
Sin embargo, dado que nuestra Constitución política, confunde las llamadas garantías individuales con los derechos humanos; rehúsa a incorporar los adelantos teóricos en la doctrina del derecho internacional de los derechos humanos y no contempla herramientas efectivas para la protección de tales garantías, además del amparo, la naciente teoría de la “ilicitud constitucional” resulta completamente insuficiente, como para ser considerada como un desarrollo teórico serio respecto de la doctrina de la vigencia de los derechos fundamentales entre particulares.
Porque además, en la sentencia de merito, la corte no va más allá del señalamiento de que tanto las autoridades como los gobernados, pueden ser sujetos activos en la comisión del multicitado ilícito constitucional.
Se debió haber precisado cuáles son las consecuencias o los efectos, que produce la comisión del ilícito constitucional por parte de los gobernados. Siendo el caso que, al invocar los numerales del código penal sustantivo que hacen referencia al delito de violación de comunicaciones privadas, la corte da entrever que el derecho penal viene a constituir el complemento, que es esa parte punitiva reservada para los gobernados que incurren en el ilícito en cuestión.
Con lo cual, la Suprema Corte no se aparta completamente de esa teoría convencional de los derechos humanos, en donde el estado es el sujeto obligado a cumplir y garantizar tales derechos y en donde el derecho penal sirve como mecanismo de garantía para coaccionar a los particulares al respeto y observancia de los derechos fundamentales.
Aunque por otro lado, la sentencia del máximo órgano impartidor de justicia, puede servir de precedente para desarrollar una teoría constructiva y sistemática de la vigencia de los derechos humanos entre particulares.
Con mayor razón, cuando a través de las últimas reformas al artículo 1o. constitucional, se ha establecido en nuestra Carta Magna el reconocimiento pleno en nuestro ordenamiento jurídico, de la totalidad de los derechos humanos considerados como normas de jus cogens , recogidos en los acuerdos y tratados internacionales (Convención Americana de los Derechos Humanos, Pacto Internacional de Derechos Civiles, Declaración Americana de los Deberes del Hombre, Declaración Universal de los Derechos Humanos, etcétera), así como la incorporación del principio pro homine en la interpretación y aplicación del derecho internacional e interno de los derechos humanos.
Faltaría quizás la reconfiguración del control difuso de la Constitución y del control nacional de convencionalidad de los tratados internacionales, sobre todo el llamado “externo” o “desde abajo”.
Argumentación
Queda claro de todo lo expuesto con antelación, que los derechos fundamentales, que en principio sólo eran una prerrogativa oponible directamente frente a la autoridad, pueden ser también violados por particulares y por lo tanto, los mecanismos procesales existentes que operan frente a la autoridad para proteger el respeto de los mismos, deben operar también frente a particulares.
Es así como surge la idea de integrar en la propia Carta Magna la posibilidad de que los mecanismos jurídicos de protección de la justicia de la unión, se avoquen a la violación de los derechos reconocidos en la Constitución, cuando se trate de relaciones entre particulares o instancias no consideradas como autoridades del estado, pues no se puede negar la existencia de personas físicas y morales con potencial suficiente para violar derechos humanos.
Se insiste en el hecho que en otras partes del propio continente se ha avanzado desde hace tiempo en esta materia. En Colombia la acción de tutela posibilita la intervención estatal tratándose de violaciones de derechos fundamentales por parte de particulares. Asimismo, en Argentina, nación que perfecciona el amparo mexicano, se permite su procedencia contra particulares desde la década de los 50 del siglo pasado.
La presente iniciativa tiene por objeto inaugurar la procedencia de la tutela judicial en los casos de violaciones a los derechos humanos entre particulares.
Tópico trascendental que se trató de abordar, aunque de manera tibia y timorata en la fracción II, del artículo 5, de la nueva Ley de Amparo. No obstante, se desnaturaliza ese fin cuando dispone la ley que:
“Para los efectos de esta ley, los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos de esta fracción, y cuyas funciones estén determinadas por una norma general”.
La anterior descripción normativa, en efecto, desnaturaliza el principio de la doctrina de Drittwirkung der Grundrechte o de la “ilicitud constitucional” introducido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por una sencilla razón: un particular que realiza actos equivalentes a los de autoridad, cuyas funciones están determinadas en la ley, no es un particular... es una autoridad.
Ya que la autoridad y el imperio inmanente a ella, son tales en virtud de la consignación expresa en la ley. En este último caso, resulta un sinsentido hablar de amparo contra particulares, cuando se exige que éstos lleven a cabo actos equivalentes a los de autoridad y cuyas funciones estén reguladas en normas de carácter general.
Por otro lado, tales disposiciones contenidas en la fracción II del artículo 5 de la nueva Ley de Amparo, no encuentran sustento constitucional alguno.
Por todo lo anterior, resulta pertinente establecer en el artículo 103 de la Carta Magna, la posibilidad de tutela judicial por parte de los tribunales federales, para el caso de controversias que se susciten por violaciones a los derechos humanos, como resultado no sólo de actos u omisiones perpetrados por las autoridades, sino también por los particulares.
Esto introduciría las raíces de la Drittwirkung der Grundrechte en el derecho mexicano, y posibilitaría su eventual desarrollo en las leyes reglamentarias correspondientes, como lo es la propia Ley de Amparo. Lo que vendría a superar el tímido intento legislativo contemplado en este último ordenamiento, le daría un sustento constitucional a la figura del amparo por violaciones de derechos humanos entre particulares, y obligaría a un mayor desarrollo de dicha figura.
En suma se trata de armonizar el precepto constitucional materia de la presente iniciativa, con la reforma constitucional, consagrada entre otros en el artículo 1 del mismo ordenamiento supremo, reconociendo que las violaciones a los derechos humanos no sólo son violentados por actos y omisiones de servidores públicos, sino también entre gobernados, correspondiéndole a estos últimos hacer valer su respeto y protección, el sistema de protección no jurisdiccional que consagra entre otros este precepto que se pretende reformar.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, someto a la consideración del pleno el siguiente proyecto de
Decreto, por el que se reforma la fracción I del artículo 103 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Único. Se reforma la fracción I del artículo 103 constitucional, en los términos siguientes:
Artículo 103. Los tribunales de la federación resolverán toda controversia que se suscite:
I. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad, así como actos u omisiones entre particulares que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte;
II. Por normas generales o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los estados o la esfera de competencia del Distrito Federal, y
III. Por normas generales o actos de las autoridades de los estados o del Distrito Federal que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de febrero de 2014.
Diputado José Francisco Coronato Rodríguez (rúbrica)
Que reforma el artículo 272 Bis de la Ley General de Salud, a cargo del diputado Rubén Benjamín Félix Hays, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza
El suscrito, Rubén Benjamín Félix Hays, integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza en la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto, que adiciona una fracción III al artículo 272 Bis de la Ley General de Salud, al tenor del siguiente
Planteamiento del problema
La Organización Mundial de la Salud (OMS) señala que: “La salud es un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades”.1 La salud es de vital importancia para el individuo, ya que es a través de ella que se desarrolla física y mentalmente, al mismo tiempo que genera aportaciones sociales que le permite integrase a la sociedad.
El derecho a la salud está protegido por el derecho internacional y por el artículo cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por tanto, el Estado está obligado a garantizar, promover y generar las condiciones de acceso a servicios de salud de calidad y de manera oportuna.
México cuenta con instituciones públicas encargadas de brindar servicios de salud a la población, dentro de las instituciones de carácter social más importantes del país que participan en el Sistema Nacional de Salud se encuentra el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE). Además de las instituciones privadas que otorgan servicios de salud a cambio de un costo que cubren los usuarios y que operan con la supervisión de la Secretaría de Salud.
De acuerdo con el IMSS, se realizan cerca de 1.5 millones de cirugías cada año; mientras, en el ISSSTE se practican en promedio 280 mil cirugías y se atienden más de 58 mil nacimientos.
Las cifras de atención sanitaria anteriormente señaladas, dan muestra de que cotidianamente en México miles de pacientes son sometidos a procedimientos médicos que en muchos casos pueden implicar un mayor riesgo y, por ende, incrementa la responsabilidad de los médicos.
El derecho a la salud y la seguridad del paciente son pilares fundamentales que se deben salvaguardar en el proceso de atención sanitaria. Es claro que el riesgo, en procedimientos determinados, es inherente durante un proceso médico. Pese a las acciones dirigidas a mejorar la gestión médica y los riesgos que ésta implica, la probabilidad de que se presenten eventos adversos durante la práctica clínica no puede nulificarse.
Pese a la vigencia de diferentes normas mexicanas y reglamentos que regulan la actividad de los doctores en materia de procedimientos, aún existe una práctica que impide tanto a la parte médica como a pacientes, conocer con claridad el ámbito de responsabilidad que cada uno asume durante todo el proceso médico.
El presente proyecto busca abonar a la certidumbre jurídica a médicos y pacientes en virtud de que ambas partes conozcan a plenitud los derechos y responsabilidades que adquieren en el ámbito de una relación sanitaria. Principalmente, en aquellos casos donde la modernización de los procesos médicos permite que los padecimientos sean atendidos por médicos cada vez más especializados.
Argumentación
La salud como un derecho fundamental para los seres humanos, que conlleva de manera implícita la integridad, dignidad y la libertad de decisión de las personas, hace necesaria la participación del Estado en la creación de mecanismos y políticas públicas que garanticen el bienestar integral de la población.
En el ámbito del derecho internacional, el derecho a la salud está establecido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos que señala en el artículo 25 numeral 1: “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios...” Así, México como estado miembro de las Naciones Unidas se compromete a garantizar este derecho.
La Carta Magna establece en el artículo 4o., cuarto párrafo: “Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución”. Por tanto, el Estado incorpora al marco legal nacional lo establecido en el derecho internacional y está obligado a generar acciones de acceso a un sistema de salud digno que busque promover y garantizar servicios de calidad.
Sin embargo, para tener un verdadero acceso a la salud es necesario que coexista con el derecho a la autoderteminación y a la información que coadyuve a la protección integral de la salud. La información se convierte en un factor central, que ayuda a las personas que enfrentan algún padecimiento a la toma de decisiones; así como, conocer las opciones de tratamiento que lo asisten y los riesgos que puede tener.
De tal manera que permita ejercer el derecho a la autodeterminación en una relación médico-paciente en donde la libertad de decidir el tratamiento, procedimiento médico quirúrgico o medicina alternativa, se realice en un contexto de información, clara, oportuna, en términos adecuados para su comprensión, que permita fortalecer la decisión voluntaria, consciente e informada respecto a un tratamiento o procedimiento médico.
Además de brindar la información al paciente, el conocimiento del actuar del médico fortalece el consentimiento informado que proporciona la relación médico- paciente. Situación que, sin duda, resulta necesaria para realizar las acciones necesarias que salvaguarden la salud y la vida de las personas.
No obstante, en la práctica médica especialmente en la privada se omite información importante para el paciente, ya que existen casos en donde el médico de primer contacto que lleva al paciente a un hospital o sanatorio, en el cual es necesario que se realice un procedimiento médico-quirúrgico, no le informa que será un médico especializado en cirugía el que realizará la operación.
Por tanto, el paciente asume que le médico de primer contacto será el que llevará a cabo el procedimiento quirúrgico, dejando de informar de mano del médico especialista el diagnóstico, sus características, la duración del procedimiento, opciones de tratamiento y riesgos implícitos, que permiten al paciente el ejercer con libertad la decisión que pueda generar efecto en su salud.
Así, los pacientes firman un consentimiento médico sin información, en donde autoriza al médico la realización de una cirugía, al mismo tiempo que se ha violentado su libertad de elección y de acceso a la información establecido en el segundo párrafo del artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: “Toda persona tiene derecho al libre acceso a información plural y oportuna, así como a buscar, recibir y difundir información...”
Asimismo, contraviene lo establecido en el artículo 51 Bis 1 de la Ley General de Salud: “Los usuarios tendrán derecho a recibir información suficiente, clara, oportuna, y veraz, así como la orientación que sea necesaria respecto de su salud y sobre los riesgos y alternativas de los procedimientos, diagnósticos terapéuticos y quirúrgicos que se le indiquen o apliquen”.
Por consiguiente, se puede observar una violación clara a los derechos humanos de los pacientes por la omisión del médico tratante al no proporcionar la información precisa que pueda incidir en la decisión. Esta desinformación podría culminar en complicaciones médicas, lo que deja desprotegido al paciente y al médico especialista.
Esta situación donde se deja desamparado al paciente y al médico especialista recobra importancia cuando las instituciones privadas, de acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía,2 estaban registrados 2 mil 931 establecimientos particulares en donde se realizaron 382 mil 500 procedimientos quirúrgicos, por lo cual es de suma importancia que la relación médico paciente se de en un contexto de información y el consentimiento médico que protege ambos abone a generar condiciones de certidumbre jurídica a médicos y pacientes.
Fundamento legal
El suscrito, Rubén Benjamín Félix Hays, integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza en la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de
Decreto que adiciona una fracción III al artículo 272 Bis de la Ley General de Salud
Artículo Único. Se adiciona una fracción III al artículo 272 Bis de la Ley General de Salud, para quedar como sigue:
Artículo 272 Bis. ...
I. y II. ...
III. Informar al paciente de manera clara, oportuna y veraz del procedimiento quirúrgico a realizarse; así como los riesgos y alternativas de los procedimientos, independientemente de la información ofrecida por el médico de primer contacto.
...
...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. La Secretaría de Salud tendrá un plazo de 90 días para hacer las modificaciones a los reglamentos e incorporar el consentimiento médico del especialista.
Notas
1 Preámbulo de la Constitución de la Organización Mundial de la Salud, que fue adoptada por la Conferencia Sanitaria Internacional, celebrada en Nueva York del 19 de junio al 22 de julio de 1946, firmada el 22 de julio de 1946 por los representantes de 61 Estados (Official Records of the World Health Organization, número 2, página 100), y entró en vigor el 7 de abril de 1948. La definición no ha sido modificada desde 1948.
2 Boletín de Estadísticas Continuas, Demográficas y Sociales Servicios Médicos en Establecimientos Particulares Primer Semestre 2003. Disponible en http://www.inegi.gob.mx/prod_serv/contenidos/espanol/bvinegi/productos/ continuas/sociales/salud/2004/Boletin12003salud.pdf
Dado en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a 20 de febrero de 2014.
Diputado Rubén Benjamín Félix Hays (rúbrica)
Que reforma el artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado José Francisco Coronato Rodríguez, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
José Francisco Coronato Rodríguez, integrante de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión y del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo 6, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el Apartado B del artículo 26 constitucional, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Los programas sociales deben cumplir una tarea vital dentro del aparato estatal. Éstos se diseñan con el fin de cumplir objetivos o metas que las instituciones estatales no pueden realizar directamente, a modo de brazo ejecutor del Estado, o bien para solventar algunos vacíos de la organización institucional.
Lo cierto es que los programas sociales solventan las fallas o vacíos propios del sistema gubernamental. Si el Estado estuviese cumpliendo cabal e integralmente con las obligaciones que tiene con respecto a la ciudadanía, no tendría mucho sentido echar mano de los programas sociales.
Al privilegiar una política gubernamental eficaz y eficiente que reduzca las fallas o carencias estatales, se disminuirían gastos innecesarios en programas inútiles. Así, en caso de ser realmente indispensable, los programas sociales existentes deben coadyuvar a solventar carencias o necesidades sociales realmente apremiantes, con lo que se dirigirían los recursos de manera más controlada.
Hoy día, la mayoría de los programas sociales son meros paliativos, diseñados para sobre llevar problemas estructurales del sistema económico-administrativo del país, no para resolverlos. Por otro lado, es lamentable que en nuestro país sea característica la inoperatividad de múltiples programas sociales, debido entre otras cosas a un mal diseño o, lo que es peor, a la desviación de sus objetivos para servir a intereses o fines ajenos a los planteados por el programa y las necesidades verdaderas de la población.
No son pocos los intereses políticos que pueden potenciar o limitar un programa social. A lo largo de estos años, hemos sido testigos de cómo se crean y abandonan programas en cada una de las distintas administraciones, en sus diferentes órdenes, para responder a intereses pragmáticos de índole partidista o particular.
Resulta atroz el hecho de que, tomando conciencia de las copiosas necesidades de la gente, se sigan llevando a cabo programas efímeros e ineficaces, y más lamentable aún, el que los recursos sean dilapidados y desviados de sus fines reales.
No han sido pocos los funcionarios que han sido acusados de acciones como éstas. Recientemente, la Procuraduría General de la República (PGR) atrajo la investigación referente al desvío por parte del ex gobernador de Tabasco de mil 900 millones de pesos1 destinados a programas sociales en Tabasco, lo que es un claro ejemplo de la corrupción y la impunidad que impera los gobiernos, solo para poner un ejemplo.
Asimismo, en lo que se piensa que constituye una reedición del Programa Nacional Solidaridad (Pronasol), instaurado durante la administración salinista, el nuevo gobierno emprendió la llamada “Cruzada Nacional contra el Hambre”. La cual ha sido caracterizada por los fuertes señalamientos de que persigue fines electorales.
Ya que tan solo en el 2013, se llevarán a cabo comicios en 14 estados. Y es precisamente en éstos donde casualmente se encuentran muchos de los municipios en donde se ubica la población en extrema pobreza y en carencia alimentaria, a la que está dirigido el programa
La Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) ha expresado a través de sus voceros que en una primera fase, el programa para combatir la pobreza se aplicará en 213 municipios. De los mil 348 municipios donde habrá comicios, la Cruzada llegará inicialmente a 213 de los 400 que se anunciaron. Empero, resulta importante identificar cuáles son esos 400 municipios.
Cabe agregar que la participación de organismos públicos y no gubernamentales especializados en la materia, tuvieron una participación apenas marginal en cuanto a la elaboración y ejecución del programa. Entre estos organismos se encuentra el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) y el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria.
Precisamente, de acuerdo con el Coneval, 28 millones de personas se encuentran en carencia alimentaria y 11.7 millones en pobreza extrema, y según la SEDESOL la población objetivo del programa en comento asciende a 7.4 millones de personas ubicadas en dos mil 457 municipios.
Como se puede apreciar, la población objetiva apenas representa poco más de la mitad de las personas consideradas en pobreza extrema por el propio organismo.
Los desvíos de recursos, son lamentablemente, práctica común dentro de la administración pública mexicana. En muchas ocasiones, lo que se “desvía” son cuantiosos recursos destinados a programas específicos, los cuales no llegan a su destino y se acumulan en los bolsillos de agentes parasitarios.
Éstas prácticas han sido reconocidas desde el mismo gobierno. En 2011, el entonces Secretario de la Función Pública, Salvador Vega Casillas, apuntó la necesidad de “blindar” los programas sociales, a fin de evitar los desvíos de recursos ante la cercanía de las elecciones presidenciales.
Su propuesta para lograr esto consistía en incentivar la denuncia ciudadana a través de un sistema de recompensas. Con ello, se buscaba que fuera denunciada e investigada cualquier anomalía en cuanto a desviación de recursos, en un ambiente en el que todos seamos observadores y donde se tome en cuenta a cualquier persona que note cualquier circunstancia extraña.
Aún hoy, cuando la retórica en torno a la democracia abunda en los distintos sectores de la política; en un México donde se supone que las elecciones se realizan libremente; donde la firma de tratados internacionales y las propias leyes internas pugnan por buscar el bienestar humano más allá de intereses mezquinos, no son raros los casos en los que se condiciona el apoyo a las personas, obligando a éstas a votar o realizar acciones en pro de algún candidato o partido político.
El uso partidista de los programas sociales es un cáncer que debe ser erradicado. Es fundamental que estos programas puedan desarrollarse libremente, sin que se pongan en juego los intereses de los partidos políticos que detentan el poder o bien, la gama de estratagemas con fines electorales.
Por ello, a la par de la presente ley, se propone la creación de un organismo nacional autónomo, que cuente con un padrón de todos los programas sociales, que lleve a cabo la gestión y la coordinación de los mismos con dependencias gubernamentales y organizaciones civiles, pues los programas sociales, no necesariamente son diseñados desde el orden estatal-gubernamental. En ocasiones, son los particulares quienes articulan los proyectos, de modo paralelo o en colaboración de los gobiernos en turno.
Lo cierto es que hoy día cualquier programa social es creado acorde a la Política Social del gobierno en turno, con lo que los primeros se deben ajustar a los esquemas planteados por el segundo. De este modo, si la visión de la política social de un gobierno es sesgada, el programa social los será por añadidura. Por ende, es pertinente marcar una separación de visión, puesto que el cambio de Política Social de una administración a otra implica en pocos casos la continuación de ciertos programas específicos.
La autonomía en la gestión de los programas sociales puede favorecer a la necesaria continuidad que debe ser inherente a estos, minimizando o desapareciendo el riesgo de que se suspendan dichos proyectos con los cambios de gobierno. Esto permitiría planificar de una manera más adecuada, con proyectos a mediano y largo plazo, a fin de conseguir logros en base a objetivos claros.
En muchas ocasiones, los programas son creados y olvidados en el transcurso de una misma administración. Los recursos necesarios para implementarlos son tirados a la basura, toda vez que la nueva administración abandona los proyectos del antecesor. Con esto, las personas beneficiarias dejan de recibir apoyos, y dar continuidad a los proyectos productivos por lo que, los objetivos planteados no logran cumplirse por falta de tiempo.
Por otro lado, no hay que olvidar que, en la medida en que los programas sociales son diseñados para subsanar problemas inmediatos, no necesariamente atacan problemas de fondo, pero son capaces de identificarlos. Por ello, la nueva instancia encargada de la coordinación de los programas, debe tener atributos para proponer medidas que contrarresten los problemas estructurales, los cuales llegan a ser semilla o la raíz de diversas problemáticas sociales.
Para un mejor resultado de los programas, debe haber una estrecha relación entre ellos, pues siempre hay puntos en común. Para una mejor vinculación, es posible crear un enlace a través del padrón único, desde donde se regulen y administren los programas sociales. De este modo se tendrán más elementos para decidir cuándo un programa está fallando en su funcionamiento y, en su caso, modificarlo o desecharlo, e incluso evitar la multiplicación del mismo beneficiario.
De ésta manera la creación, el desarrollo y el control de los programas llevarían a cabo con mayor eficacia y eficiencia, pues dejaran de estar dispersos, pudiendo mejorar el manejo de los recursos, minimizando a su vez el riesgo de poner en juego los intereses particulares.
Los alcances de los programas sociales son potencialmente vastos, siempre y cuando se lleven a cabo de una manera adecuada. Para esto, es necesario realizar los estudios previos respectivos, contar con una buena planificación y una evaluación constante, antes durante y después del proyecto.
La planificación es importante a la hora de diseñar programas sociales, ya que una inadecuada planificación puede obligar al programa en cuestión a claudicar en sus objetivos o a paralizarlo total o parcialmente.
La cobertura es un problema serio que muchas veces se relaciona con lo anterior. En variadas ocasiones las distancias o los obstáculos entre los poblados y los centros de atención, ya sean centros de salud, escuelas, etc. Son fuente de la falta de cobertura, en los cuales los programas sociales no son la excepción.
Dicha situación la viven quienes viven en las llamadas zonas de exclusión, que son lugares remotos de difícil acceso. En estos lugares, la atención y la información gubernamental encuentran serias dificultades para llegar a las personas que la necesitan, a pesar de que muchas veces, son éstas las que más necesitan ayuda, en ocasiones aún más que aquellos que están inscritos en los programas.
Esta falta de cobertura tiene diversas causas, no siempre metodológicas, sin embargo muchas veces, la inadecuada planificación derivada de procesos de análisis inadecuados o sesgados, intereses políticos o mezquinos, o bien, la cancelación del proyecto por cambio de administración, derivan de un desinterés real por resolver dichos flagelos sociales.
La mayoría de las veces solo se abarcan lugares de suma importancia electoral o, en el mejor de los casos, hasta donde alcancen los recursos.
Otro problema serio podemos vislumbrarlo durante la aplicación de algunos programas sociales, cuando no son resultado de una adecuada técnica de investigación social, carecen de un diagnóstico confiable o de su necesaria actualización, pues en ocasiones, el programa no se va adecuando a las necesidades cambiantes de la población en cuestión.
Cada cierto tiempo cambian las necesidades de la gente, quizá no en esencia, pero siempre se transforman. Por esto, la aplicación de los programas sociales debe actualizarse continuamente, a fin de que se cumplan las metas planteadas en un principio, y siendo acorde a los cambios contextuales.
Para ello, resulta indispensable una evaluación continua, la cual, debe brindar elementos para evitar que las nuevas necesidades, superen al programa en su transcurso. Es necesario no dejar de lado los problemas que se van desarrollando, por lo que la metodología utilizada para su evaluación es fundamental, ya que de ahí dependen los cambios a realizarse y los subsecuentes resultados.
Hay que hacer la distinción entre los conceptos; investigación evaluativa y la evaluación de programas , esto para una mejor calidad al momento de la realización de la evaluación durante el proceso de aplicación del programa. Para Díaz Mario estos conceptos se definen de la siguiente manera:
La investigación evaluativa constituye esencialmente una estrategia metodológica orientada a la búsqueda de evidencias respecto a un programa, pero la evaluación de un programa requiere, además, abordar otros problemas relacionados con los criterios a utilizar para emitir los juicios de valor y con los procesos relativos a la toma decisiones.2
Dicha evaluación deberá ser dirigida por la instancia que lleve el padrón antes mencionado, el cual contará con expertos debidamente certificados en dicha materia, así como observadores de la sociedad civil, para evitar que se desvirtúen los objetivos iniciales. De esta manera se minimizarían los riesgos de una posible desviación de fondos o del mal uso de los recursos presupuestales, físicos y humanos.
Es necesario que se marque una separación saludable entre el gobierno en turno y los programas sociales en sí, para lo cual, se vuelve necesario, cierto grado de autonomía por parte de quienes lleven la administración de los programas sociales, que tiendan a generar su transparencia y por ende garantizar su eficacia y eficiencia.
Debemos dejar atrás el uso asistencialista y clientelar de las políticas sociales en México. Para ello, el Estado tiene que ser garante y salvaguarda de las necesidades de la ciudadanía. Hoy día, estamos desperdiciando demasiados recursos en políticas que no resuelven los problemas de fondo, en vez de invertir de manera responsable y apostar por un proyecto de nación que nos catapulte a mejorar las condiciones de vida de la sociedad mexicana.
Lo ideal sería que no se necesitaran programas sociales, que el Estado cumpliera con sus obligaciones que históricamente le han sido encomendadas. Sin embargo, los programas sociales pertinentes pueden ayudar a que, mientras se resuelven los problemas de fondo, no se ahonde más el margen de conflicto. Pero dichos programas sociales tienen que ser planificados de manera integral, con una visión a largo plazo, dejando de lado cuestiones ajenas al desarrollo del país.
Es tal la disfuncionalidad e ineficacia de muchos de los programas sociales implementados por el gobierno, que muchas organizaciones no gubernamentales como Transparencia Mexicana, se han dado a la tarea de crear los mecanismos o medios para erradicar la corrupción en estas áreas.
Así, se ha incentivado la implantación de medidas concretas para medir la eficacia o eficiencia de los programas sociales. Una de estas medidas es la Iniciativa para el fortalecimiento de la institucionalidad de los programas sociales en México, desarrollada en el marco del convenio de colaboración suscrito entre el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD y organizaciones como Transparencia Mexicana.
Mediante esta iniciativa se busca involucrar a las 32 entidades federativas del país y a las dependencias federales que cuentan con programas sociales para que, de manera voluntaria, registren los programas sociales que están llevando a cabo.
Sin gastar más de lo que ya se está destinando a través de las distintas partidas presupuestales de las diferentes dependencias de gobierno, podríamos mejorar sustancialmente las condiciones de vida de muchos mexicanos. El presupuesto destinado tan solo a Sedesol es enorme y se ha incrementado exponencialmente a lo largo de estos últimos 10 años, pasando de 14 mil 814.4 mdp en 2000 a 80 mil 176.9 mdp en 2010.
Si a esto le sumamos los recursos que las redes de organismos derivados del derecho internacional puedan aportar, veremos que hay elementos para cambiar la situación del país, siempre y cuando se administren adecuada e imparcialmente y con transparencia.
Argumentación
En nuestro país, la política social o las políticas públicas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los mexicanos, vía programas sociales, son confeccionadas a prurito del gobierno en turno, con lo que la eficacia o eficiencia de dichos programas sociales se ve de continuo seriamente comprometida.
De este modo, la visión electoral y clientelar que es propia de la mayoría de los diferentes órdenes de gobierno, produce el sesgo que caracteriza a su vez, a la mayoría de los programas sociales. Por ende, y en atención a lo explicitado en el apartado anterior, resulta totalmente oportuno profesionalizar la creación, implementación, supervisión, vigilancia y evaluación de los distintos programas sociales. Lo que a su vez implica su desvinculación de la influencia directa que ejerce la administración central.
La autonomía y la imparcialidad que deben caracterizar a los programas sociales deben favorecer a la necesaria continuidad que debe observarse en estos, minimizando o erradicando el riesgo de que la vigencia o durabilidad de dichos proyectos dependa de los cambios de gobierno, incluyendo la subjetividad para su otorgamiento y colorización ideológica.
Para obtener los mejores resultados a partir de la implementación de los diversos programas sociales, se requiere de una estrecha coordinación y relación entre ellos, pues en todos los casos mantienen un fondo común.
Asimismo en aras de lograr una mejor vinculación, se requiere contar con un sistema imparcial, integral, independiente y objetivo que garantice la debida regulación, administración, vigilancia y evaluación de los programas sociales.
Este programa debe contar con herramientas útiles que aseguren la consecución de los fines descritos con antelación, como lo serían el establecimiento de manuales, registros, bases de datos o un padrón único, a cargo de un organismo desvinculado de las pasiones políticas o electorales.
Actualmente, de conformidad a lo establecido en el Apartado B del artículo 26 constitucional, la responsabilidad de normar y coordinar el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, está a cargo de un organismo constitucional autónomo, con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, llamado Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), el cual cuenta con las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información estadística y geográfica que se genere y proveer a su observancia.
Como se puede apreciar, dicho organismo constitucional autónomo cuenta con una serie de competencias, facultades y atribuciones necesarias para regular todo un sistema de información confiable, eminentemente de carácter social, histórico y antropológico.
En tal virtud, el propio instituto podría estar a cargo de la ejecución de un sistema de coordinación, supervisión y evaluación de los programas sociales, mediante un Consejo desde su seno que pueda llevar a cabo tales encomiendas.
Con ello, se estarían reuniendo más elementos para decidir sobre el diseño, la creación y la implementación de los programas sociales, así como para evaluar la eficacia, idoneidad y pertinencia de éstos, de modo que pueda considerarse en su caso su modificación o cancelación.
En esta tesitura, se insiste en que el Inegi es el más apto para realizar dichas tareas. Al estar a cargo un organismo constitucional autónomo que goza de buen crédito y que cuenta con probada capacidad e independencia, el desarrollo y el control de los programas sociales podría llevarse a cabo con eficiencia, pues se mermará la dispersión, redundancia e indefinición de éstos.
Con lo que se obtendría además, un mejor manejo de los recursos, minimizando a su vez el riesgo de sacrificar el éxito de los programas en aras de favorecer intereses particulares o de grupo, como lo son los de carácter político o electoral.
El Inegi como instituto autónomo cuenta con lo necesario para poder dirigir un consejo que ponga fin a estos excesos y abusos a cargo de personajes que ostentan el poder. Recuérdese que el INEGI es un organismo gubernamental que guarda una estrecha relación con otras dependencias y organizaciones no gubernamentales de carácter social.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, someto a la consideración del pleno el siguiente proyecto de
Decreto, por el que se reforma el apartado b del artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Único . Se reforma el Apartado B del artículo 26 constitucional, en los términos siguientes:
Artículo 26.
A. ...
B. El Estado contará con un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, así como con un Sistema Nacional de Coordinación, Supervisión y Evaluación de Programas Sociales cuyos datos y directrices serán considerados oficiales. Para la Federación, estados, Distrito Federal y municipios, los datos y directrices contenidos en los sistemas serán de observancia obligatoria en los términos que establezca la ley.
La responsabilidad de normar y coordinar dichos sistemas estará a cargo de un organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, con las facultades necesarias para la coordinación, supervisión y evaluación de los programas sociales, así como para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia.
El organismo tendrá una Junta de Gobierno integrada por cinco miembros, uno de los cuales fungirá como Presidente de ésta y del propio organismo; serán designados por el Presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o en sus recesos por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.
La ley establecerá las bases de organización y funcionamiento de los sistemas contemplados en el primer párrafo del presente apartado , de acuerdo con los principios de accesibilidad a la información, transparencia, objetividad, imparcialidad e independencia; los requisitos que deberán cumplir los miembros de la Junta de Gobierno, la duración y escalonamiento de su encargo, y los requisitos y el procedimiento para integrar un Consejo que se encargará de lo relacionado con la coordinación, supervisión y evaluación de los programas sociales.
Los miembros de la Junta de Gobierno sólo podrán ser removidos por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en instituciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia; y estarán sujetos a lo dispuesto por el Título Cuarto de esta Constitución.
Texto original
Artículo 26.
A ....
B. El Estado contará con un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica cuyos datos serán considerados oficiales. Para la Federación, estados, Distrito Federal y municipios, los datos contenidos en el Sistema serán de uso obligatorio en los términos que establezca la ley.
La responsabilidad de normar y coordinar dicho Sistema estará a cargo de un organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, con las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia.
El organismo tendrá una Junta de Gobierno integrada por cinco miembros, uno de los cuales fungirá como Presidente de ésta y del propio organismo; serán designados por el Presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o en sus recesos por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.
La ley establecerá las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, de acuerdo con los principios de accesibilidad a la información, transparencia, objetividad e independencia; los requisitos que deberán cumplir los miembros de la Junta de Gobierno, la duración y escalonamiento de su encargo.
Los miembros de la Junta de Gobierno sólo podrán ser removidos por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en instituciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia; y estarán sujetos a lo dispuesto por el Título Cuarto de esta Constitución.
Texto propuesto
Artículo 26.
A...
B. El Estado contará con un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, así como con un Sistema Nacional de Coordinación, Supervisión y Evaluación de Programas Sociales cuyos datos y directrices serán considerados oficiales. Para la Federación, estados, Distrito Federal y municipios, los datos y directrices contenidos en los Sistemas serán de observancia obligatoria en los términos que establezca la ley.
La responsabilidad de normar y coordinar dichos sistemas estará a cargo de un organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, con las facultades necesarias para la coordinación, supervisión y evaluación de los programas sociales, así como para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia.
El organismo tendrá una Junta de Gobierno integrada por cinco miembros, uno de los cuales fungirá como Presidente de ésta y del propio organismo; serán designados por el Presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o en sus recesos por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.
La ley establecerá las bases de organización y funcionamiento de los sistemas contemplados en el primer párrafo del presente apartado , de acuerdo con los principios de accesibilidad a la información, transparencia, objetividad, imparcialidad e independencia; los requisitos que deberán cumplir los miembros de la Junta de Gobierno, la duración y escalonamiento de su encargo, y los requisitos y el procedimiento para integrar un Consejo que se encargará de lo relacionado con la coordinación, supervisión y evaluación de los programas sociales.
Los miembros de la Junta de Gobierno sólo podrán ser removidos por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en instituciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia; y estarán sujetos a lo dispuesto por el Título Cuarto de esta Constitución.
Transitorios
Único . El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Notimex. Solicita PGR atracción de presunto desvío de recursos en Tabasco, visto en: http://www.milenio.com/cdb/doc/noticias2011/dd247550efd3e444c54e19d031e 790e3. 6/mar/13
2 Díaz, Mario de Miguel, 2000, La evaluación de programas sociales: fundamentos y enfoques teóricos, Revista de investigación educativa, volumen 18, número 2, pág. 290.
Palacio Legislativo de San Lázaro a los 20 días del mes de febrero de 2014.
Diputado José Francisco Coronato Rodríguez (rúbrica)
Que reforma el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a cargo de la diputada Lucila Garfias Gutiérrez, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza
La suscrita, Lucila Garfias Gutiérrez, diputada federal del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza en la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6o., numeral 1, fracción I; 77, numeral 1 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por la que se adiciona la fracción XVII Bis al artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal al tenor del siguiente
Planteamiento del problema
El Estado cuenta con una estructura directamente relacionada con sus fines y funciones, mismas que son realizadas a través de los órganos gubernamentales que permiten la propia realización del desarrollo social y el bien común de México, desde hace varias décadas uno de los principales fines se relaciona con el desarrollo integral de la sociedad, que ha propiciado la inversión de grandes flujos de capital en programas y políticas para la entrega de subsidios y apoyos gubernamentales que en favor de la sociedad operan las dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal y municipal.
Sin embargo, a pesar de la continuidad y aumento de las asignaciones, la reformulación de los programas y el aumento en la cobertura de los mismos, éstos no han generado el impacto positivo esperado en beneficio de la sociedad más vulnerable, debido en gran medida a la falta de integración y sistematización de la información que permita dilucidar entre otros factores, las necesidades de la población efectivamente beneficiada, los apoyos entregados y la incidencia –positiva o negativa– de estos, así como a la descoordinación existente entre los actores involucrados en la planeación, aplicación y evaluación de los programas.
Así, la falta de coordinación antes descrita y la carencia de información sistematizada sobre la entrega de los apoyos y de los beneficiarios o derechohabientes de los programas gubernamentales han provocado la existencia y prevalencia de políticas desarticuladas que obstaculizan la implementación de programas integrales que fomenten el desarrollo social, económico, cultural, sustentable e incluyente propiciado a través de los tres niveles de gobierno.
Exposición de Motivos
En 2003 mediante la oficina de la Presidencia de la República para las Políticas Públicas, el gobierno federal inició el desarrollo de la metodología de integración de los padrones de los programas de apoyo presupuestario mediante la implementación de un sistema que permitiera cotejar la información de todos los programas gubernamentales y cuya administración se encargó a una dependencia del propio Poder Ejecutivo federal; sin embargo, no fue sino hasta el 12 de diciembre del 2005 que este esfuerzo por garantizar la generación de información sistematizada y homogénea a fin de coadyuvar en el uso eficiente y transparente de los recursos destinados a los programas y apoyos del gobierno se vio materializado con la publicación del decreto en el Diario Oficial de la Federación (DOF) por medio del cual se creó el Sistema Integral de Información de Padrones de Programas Gubernamentales (SIIPP-G).
Así, la creación del SIIPP-G respondió a la necesidad de remediar las irregularidades que presentaban las bases de datos de los beneficiarios de los programas, mediante la homologación de la información correspondiente a cada una de las dependencias y entidades responsables de cada programa de subsidios y apoyo presupuestario de la administración pública federal (desarrollo social, rural, agropecuario, económico, educativo y de salud) con base en la coordinación de éstas para apoyar la política distributiva de la nación, el desarrollo humano incluyente, cultural, social, sustentable y socioeconómico, para combatir la ineficiencia, abuso en la distribución, planeación y canalización de los apoyos y subsidios.
El SIIPP-G como herramienta de información y de análisis de cobertura nacional, se creó con el fin de propiciar políticas públicas más eficaces al integrar de forma estructurada y sistematizada la información objetiva y fehaciente de las metas, objetivos, indicadores, unidades responsables, prioridades y beneficiarios de los Programas a cargo de las dependencias de la administración pública federal, así como para promover la cultura de la transparencia en el actuar gubernamental; por ello el 20 de marzo del 2006 se publicó en el DOF el acuerdo mediante el cual se dio a conocer el manual de operación del SIIPP-G; en el cual se señaló que la administración y operación de este Sistema quedaría a cargo de la entonces Secretaría de la Función Pública (SFP); sin embargo bajo estas reglas de operación no se alcanzaron las metas planteadas para el sistema, razón por la cual, a fin de optimizar su aplicación y administración, el 29 de junio de 2011 se publicó en el DOF un nuevo manual de operación que contempla una herramienta tecnológica para el intercambio de la información de los padrones de beneficiarios de los programas gubernamentales de la administración pública federal. Esta herramienta fue desarrollada para que en el marco de los ordenamientos administrativos y legales que los rigen y bajo un esquema de coordinación unificada y eficiente se homologara e intercambiará la información y se integrará la base de datos.
Asimismo, bajo dicho marco se designó a la Unidad de Evaluación de Gestión y Desempeño Gubernamental (UEGDG) de la SFP como responsable de administrar, integrar y operar el SIIPP-G, haciendo accesible a determinados funcionarios y servidores públicos la consulta sobre el número de beneficiarios por programa, la identificación de beneficiarios por cobertura geográfica (estatal, municipal y localidad), identificación del beneficiario según el programa, así como los esquemas distributivos, el año en que las personas físicas y morales fungen como beneficiarios y su permanencia en los programas, además de la edad y género.
Sin embargo, a pesar de que uno de los principales objetivos de este sistema era promover la transparencia, la información resultado del análisis y homologación, estandarización y simplificación de los catálogos o padrones de beneficiarios de los distintos programas gubernamentales dicha información no era pública, ya que solo se trató de un sistema integral que generaría información para las dependencias y entidades, y que sólo podría ser consultada mediante petición expresa y por escrito del enlace institucional ante las reuniones que llevaba a cabo la UEGDG en el cual se justificará el uso y destino de la información solicitada,
En este sentido, considerando que es necesario el fortalecimiento de la transparencia, se propone crear mediante la estructura ya existente del SIIPP-G un Sistema Público Integral de Información de Padrones de Programas Gubernamentales (SPIIPP-G), promoviendo con ello el correcto y transparente uso de los recursos públicos; este Sistema Público Integral permitirá además de diseñar e implementar políticas públicas sistémicas y eficientes que ayuden al desarrollo integral de la nación mediante a través de la emisión de elementos sustantivos que permitan direccionar la acción de los programas gubernamentales a sectores de la población y áreas geográficas que lo requieran.
Por todo lo anterior, proponemos que la administración y operación de este nuevo Sistema Público de Información quede a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) en función de lo establecido en el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, fracciones XVI, XVII y XIX, en las cuales se establecen las facultades de despacho de la SHCP para normar, autorizar y evaluar los programas de inversión pública federal, llevar a cabo las tramitaciones y registros que requiera el control de evaluación del ejercicio del gasto público federal así como de los programas y presupuestos de egresos, para dar seguimiento al gasto y a sus resultados, así como coordinar la evaluación que dé a conocer los resultados de la aplicación de los recursos públicos federales.
Con la reestructura y publicidad del SPIIPP-G se proveerá al ciudadano de la información sobre el gasto de las instituciones públicas a nivel federal, estatal y municipal por ramo administrativo y a partir de ello también se tendrán elementos para evaluar su funcionamiento y acciones, por tal razón una vez entrado en funcionamiento el nuevo SPIIPP-G, la SHCP tendrá la obligación de realizar cortes semestrales de la información homologada de los padrones de beneficiarios de los programas gubernamentales por ramo administrativo y presentarla en un informe segmentado en las siguientes categorías: mujeres, niños, niñas y adolescentes, indígenas y adultos mayores.
Por las consideraciones expuestas y fundadas, en mi calidad de diputada federal del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza en la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión; con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 6o., numeral 1, fracción I, 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presento ante esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se adiciona la fracción XVII Bis al artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Único. Se adiciona la fracción XVII Bis al artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, para quedar como sigue:
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Artículo 31. A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
I. a XVII. ...
XVII Bis. Manejar y administrar el Sistema Público Integral de Información de Padrones de Programas Gubernamentales, así como emitir el padrón único de beneficiarios o derechohabientes de programas por cada ramo administrativo y el catálogo de programas gubernamentales de acuerdo al tipo de apoyo y a su aplicación geográfica; los cuales serán públicos y podrán ser consultados en los términos de las leyes en la materia
XVIII. a XXXIV. ...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación.
Segundo. La Secretaría de Hacienda y Crédito Pública contará con 30 días naturales, a partir de la entrada en vigor del presente Decreto para emitir el Manual Operativo del Sistema Público Integral de Información de Padrones de Programas Gubernamentales
Tercero. Las entidades y dependencias, así como las entidades federativas y municipios que se adhieran al Sistema, deberán integrar la información que les solicite la SHCP a fin de cumplir con los requisitos que establezca el manual operativo del Sistema Público Integral de Información de Padrones de Programas Gubernamentales en un plazo no mayor a 5 meses contados a partir de la emisión del manual.
Cuarto. La Secretaría de Hacienda y Crédito Pública contará con 8 meses, a partir de la entrada en vigor del presente decreto para generar y publicar el padrón único de beneficiarios o derechohabientes de programas gubernamentales por cada ramo administrativo y por cada una de las categorías poblacionales siguientes: mujeres, niños, niñas y adolescentes, indígenas y adultos mayores.
Quinto. El padrón único de beneficiarios o derechohabientes de programas gubernamentales será público y podrá ser consultado en los términos de las leyes en la materia.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de febrero de 2014.
Diputada Lucila Garfias Gutiérrez (rúbrica)
Que reforma el artículo 8o. del Reglamento de la Cámara de Diputados, a cargo del diputado Ricardo Monreal Ávila, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
Ricardo Monreal Ávila, integrante de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión y del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo 6, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración del pleno de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona una fracción XX, recorriéndose las subsecuentes en su orden, al numeral 1 del artículo 8o. del Reglamento de la Cámara de Diputados, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
De acuerdo con la Segunda Encuesta Nacional de Cultura Constitucional: Legalidad, legitimidad de las instituciones y rediseño del Estado, menos de la mitad de los ciudadanos considera que los diputados federales responden a las demandas de los mexicanos.1
Aunado a esto, en una escala de 0 a 10, la gente confía 5.6 en los Diputados, lo cual, con base en la encuesta, responde en gran medida a la inexistente correspondencia entre los ingresos de los legisladores y su compromiso laboral.2
El presupuesto destinado para el Poder Legislativo en el 2014 ascendió a 12 mil 382 millones de pesos, distribuidos en 6 mil 796 millones a la Cámara de Diputados, 3 mil 722 millones al Senado de la República, y mil 864 millones a la Auditoría Superior de la Federación.
Derivado de lo anterior, nuestro Congreso es el quinto con mayor presupuesto en el mundo, con un ingreso a 2010 de 8 mil 800 millones de pesos, siendo superado únicamente por Estados Unidos, Brasil, Nigeria y Japón.
No obstante, debemos tomar en cuenta la población de los países, ya que Japón tiene alrededor de 20 millones de habitantes más que México, por lo que el Congreso cuesta 84 pesos a cada ciudadano, casi lo mismo que los 81 pesos por persona en nuestra nación.
En América Latina, el presupuesto del Congreso mexicano es el segundo más grande de toda la región, superado únicamente por Brasil, con 35 mil 105 millones de pesos.
Al sumar los recursos destinados a la Cámara de Diputados, al Senado y a la Auditoría Superior de la Federación, de 2001 a 2013, el Poder Legislativo ha costado a la ciudadanía alrededor de 121 mil 526 millones de pesos; siendo el promedio del presupuesto durante los años mencionados de 9 mil 348 millones de pesos por año.
El 97.1 por ciento del dinero del Senado se destina a gasto corriente, mientras que en la Cámara de Diputados el 99.5 por ciento; en contraste, de 2001 a 2013, para erogaciones en capital o inversión del Poder Legislativo se han invertido tan sólo 437 millones de pesos.
La evolución del presupuesto ha tenido una tasa de crecimiento promedio anual de 5.5 por ciento para el Senado y 4.2 por ciento para la Cámara de Diputados; sin embargo, vale la pena mencionar que, a partir del 2001, el presupuesto para el Poder Legislativo ha aumentado 60%, aproximadamente.
La bolsa discrecional que se reparten las bancadas de la Cámara de Diputados aumentó 37 por ciento de la legislatura anterior a la actual; no obstante, a pesar de los enormes derroches, el Congreso presenta importantes debilidades estructurales, entre las que destacan el funcionamiento deficiente del sistema de comisiones, el exceso en presupuesto y la poca rendición de cuentas.
Como indicador de desempeño, se observa que el Senado presentó, de septiembre a diciembre del 2012, 236 iniciativas y la Cámara de Diputados 472; en cuanto a puntos de acuerdo, en la Cámara alta se presentaron 490 y en la baja 436.
Si analizamos el costo del Poder Legislativo tomando como variable el sueldo de los legisladores, México aparece en el segundo lugar de América Latina de los servidores mejor pagados, posición que lo ubica después de Brasil y muy por encima de la media en el comparativo internacional.
Mientras que los diputados en América Latina ganan en promedio 6 mil 712 dólares mensuales, dichos funcionarios en nuestro país perciben, de acuerdo al sueldo nominal, casi el doble, con un monto que asciende a 12 mil 310 dólares mensuales, cifra que se eleva a 17 mil 800 dólares mensuales, al añadir prestaciones como el fondo de retiro, los seguros médicos y de vida y las subvenciones discrecionales que la mayoría de los otros parlamentos no otorgan a sus legisladores.3
El Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal de 2014 expone que cada senador recibirá una remuneración total anual neta de 1 millón 982 mil 726 pesos, mientras que los diputados recibirán 1 millón 495 mil 881 pesos por persona.4
Utilizando como mecanismo de comparación el producto interno bruto per cápita; es decir, cuánto gana un legislador en relación al nivel de riqueza promedio por habitante de su nación, encontramos que los funcionarios en nuestro país perciben 22 veces más que lo recibido por un ciudadano común.
Existe otro rubro en el que México también se encuentra muy por encima de sus símiles en América Latina, el cual se refiere al número excesivo de comisiones ordinarias y especiales, las cuales ascienden a 885 ;en contraste, en Argentina existen 67, en Brasil 39, en Chile 32 y en Colombia 19.
El Congreso mexicano cuenta con períodos de sesiones de 195 días al año, en comparación a los 275 de Argentina, 310 de Brasil y 337 de Chile; lo cual tiene como consecuencia que cada día de período de legislativo cueste al erario público 25.2 millones de pesos, por su parte cada día de sesión representa un costo de 94.6 millones de pesos.
Ante los enormes despilfarros expuestos, se esperaría que nuestro Congreso fuera de los más eficaces del mundo; sin embargo, lo previo no tan sólo no ha ocurrido, por lo contrario, al cierre del segundo período de sesiones del primer año de ejercicio de la LXII Legislatura, en la Cámara de Diputados se contabilizan 971 faltas y 6 horas muertas por retrasos.
De las 56 comisiones ordinarias que existen, 10 no presentaron informes ni avances de trabajo y ninguna sesionó más de dos veces en el mismo mes.6
En el Senado, las 55 sesiones celebradas para el período en comento, promediaron una duración de sólo 3 horas con 49 minutos y 22 segundos, con lo cual se registran retrasos que ascienden a una hora y ocho minutos.
Aunado a lo previo, el primer período ordinario de sesiones del segundo año de ejercicio de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados; es decir, el ciclo comprendido de septiembre a diciembre del año, presenta resultados por demás decepcionantes.
El PRI cuenta con 213 diputados, no obstante, sólo presentó 131 iniciativas, es decir, 0.6 por legislador; para el caso del PAN, aún cuando tiene 114, únicamente presentó 132, 1.15 por congresista.
La lista continúa con cifras igualmente lamentables; el PRD presenta en promedio 1.01 iniciativas por diputado, el PVEM 1.39 y el PT 1.15; a diferencia de Movimiento Ciudadano, partido en el que hemos inscrito 4.05 por legislador.
¿Qué evidencian los datos expuestos? Que los diputados no tan sólo representan un gasto para los ciudadanos de 747 millones 940 mil 500 pesos, únicamente en remuneraciones, sino que dichos funcionarios tienen una productividad ínfima y, en muchos casos, nula.
En otras palabras, se dedican más de 700 millones de pesos en 500 personas que se han visto reducidas a una oficialía de partes, que se han convertido en los relojes más caros del mundo, ya que sólo se les paga por contar los segundos que les restan de uso de la voz a los pocos legisladores que sí trabajan.
Por lo preliminarmente argumentado, resulta claro que para incrementar la productividad de la Cámara de Diputados, es necesario imponer una cuota mínima de Iniciativas por legislador en cada período, sólo así podremos frenar un poco, el abuso y el despilfarro que dichos funcionarios representan para el erario público.
Derivado de lo anterior, someto a la consideración del pleno el siguiente proyecto
Decreto por el que se adiciona una fracción XX, recorriéndose las subsecuentes en su orden, al numeral 1 del artículo 8o. del Reglamento de la Cámara de Diputados
Único. Se adiciona una fracción XX, recorriéndose las subsecuentes en su orden, al numeral 1 del artículo 8o. del Reglamento de la Cámara de Diputados, para quedar como sigue:
Artículo 8o.
1. Serán obligaciones de los diputados y diputadas:
I. a XIX. ...
XX. Presentar al menos dos iniciativas de ley o de decreto dentro de cada periodo ordinario de sesiones;
Se recorren las fracciones subsecuentes en su orden.
Texto vigente
Artículo 8o.
1. Serán obligaciones de los diputados y diputadas:
I. a XIX. ...
XX. No existe correlativo.
...
Reforma propuesta
Artículo 8o.
1. Serán obligaciones de los diputados y diputadas:
I. a XIX. ...
XX. Presentar al menos dos iniciativas de ley o de decreto dentro de cada periodo ordinario de sesiones;
(Se recorren las fracciones subsecuentes en su orden).
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Dentro de los treinta días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones que resulten necesarias al marco jurídico, a fin de hacer efectivas las disposiciones del mismo.
Notas
1 http://www.juridicas.unam.mx/invest/areas/opinion/encuestaconstitucion/ pdf/encuestaconstitucion7.pdf
2 http://www.aztecanoticias.com.mx/notas/mexico/171316/diputados-trabajan -94-menos-que-los-ciudadanos
3 http://www.cide.edu/cuadernos_debate/Camara_Diputados_MA_AMPARO_CASAR.p df
4 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/PEF_2014.pdf
5 56 comisiones ordinarias y 32 especiales.
6 http://www.vertigopolitico.com/articulo/13608/Cul-fue-la-productividad- de-los-diputados-en-el-2do-periodo
Dado en el Palacio Legislativo, a 20 de febrero de 2014.
Diputado Ricardo Monreal Ávila (rúbrica)
Que reforma el artículo 16 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, a cargo de Ricardo Mejía Berdeja y suscrita por Ricardo Monreal Ávila, diputados del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
Los proponentes, Ricardo Mejía Berdeja y Ricardo Monreal Ávila, diputados del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 71, fracción II; y 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, someten a consideración del pleno la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 16 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, al tenor del siguiente
Planteamiento del problema
A más de 50 años de la detección del primer caso de sida en el mundo, datos hasta 2012 de ONUSIDA revelan que 35,3 millones de personas viven con el VIH en el mundo. Mientras que la Unicef da cuenta que de los 35,3 millones de personas que viven con VIH, 2,1 millones son adolescentes (10-19 años).
En México el Centro Nacional para la Prevención y el Control del VIH/Sida (Censida) muestran que hasta el 30 de septiembre de 2013 viven en nuestro país 170,000 personas de todas las edades con dicha enfermedad.
Durante mucho tiempo, la epidemia del VIH/sida no se asoció directamente a la infancia y adolescencia. Pero en la actualidad se asume que los jóvenes son particularmente vulnerables a ella en cuanto a su transmisión e impacto.
En la infancia, además, tiene un efecto devastador, más allá del problema de salud pública que representa. Problemas como la orfandad, o que los propios niños se conviertan en cuidadores de familiares enfermos, provocan que los niños y las niñas no tengan una atención adecuada de adultos y se hagan vulnerables frente a la discriminación, la explotación o la vida en la calle y, por lo tanto, se vean afectados sus derechos a la educación, a una alimentación adecuada, a salud y a vivienda entre otras, así como que tengan más riesgo de infectarse.
El Fondo de Naciones Unidas para la Infancia ha hecho visible la problemática del VIH/sida donde Millones de niños que no son VIH positivos sufren las consecuencias de esta pandemia , debido a la pérdida de familiares y a la desestructuración económica y social que causa el sida en muchos lugares del mundo. Aunque se han logrando avances en el diagnóstico precoz de la enfermedad o la prevención de la transmisión de madres a hijos , aún quedan muchas barreras por derribar, como el acceso a una medicación adecuada , la discriminación o la desprotección de los niños que han quedado huérfanos a causa del VIH/sida.
Por lo tanto, aún cuando los niños, niñas y adolescentes no constituyen un grupo mayoritaria y directamente afectado por la epidemia del VIH/sida en el país, sí se traduce en un factor de vulnerabilidad para ellos, en función de las situaciones de riesgo a las que se enfrentan.
Aunado a ello, la discriminación que sufren los menores con VIH o sida por parte de las autoridades educativas, profesores que se niegan hacerse cargo de un grupo, directores que se niegan a matricular alumnos, padres de familia que retiran a sus hijos de la escuela o presiones para que no se matricule a un niño con VIH, tanto en el ámbito local como en el federal, al ser expulsados de las escuelas o al negarles el servicio educativo por su condición de salud, desafortunadamente sigue siendo una práctica común.
Si bien se han implementado medidas para la prevención, atención y seguimiento de los casos de VIH/sida, enmarcados en diversas políticas tanto a nivel estatal y nacional como en lo estipulado en instrumentos internacionales como la Declaración Política sobre el VIH/Sida: intensificación de nuestro esfuerzo para eliminar el VIH/sida firmada en 2011, aún existe un importante rezago para erradicar los actos de discriminación y violación de derechos humanos en contra de las personas que presentan dicha enfermedad.
Es así que el Informe VIH/sida en México 2012 realizado por la Secretaría de Salud y Censida documenta que:
Es urgente implementar estrategias innovadoras y con alto nivel de penetración social, hasta llegar a la erradicación de las epidemias sociales del estigma, la discriminación, la homofobia, la transfobia y la violencia, cuya asociación potencializa negativamente la epidemia del VIH/sida; y son fuertes obstáculos para el acceso a servicios de atención, cuidados integrales y prevención.
La garantía al derecho a la no discriminación es uno de los indicadores más claros sobre la calidad de la vida democrática de cualquier país.
Es menester como legisladores contar con los ordenamientos jurídicos que contemplen las diferentes formas de discriminación para poder prevenir y erradicar la violencia psicológica, física y emocional que coartan la libertad de los derechos de las y los menores de edad; y así avanzar hacia un México más justo, democrático y más solidario.
Según la Encuesta Nacional sobre Discriminación Enadis 2010, resultados sobre niñas, niños y adolescentes, elaborada por el Consejo Nacional para prevenir la Discriminación y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia México. Donde la población de 12 a 17 años, es uno de los que mantienen un nivel más alto de intolerancia hacia la diferencia y más permisivo con actitudes poco cívicas y discriminatorias, al tiempo señalan que han sido objeto de discriminación por cuestiones económicas, de apariencia física o preferencia sexual, condición de salud.
La Convención sobre los Derechos del Niño reconoce los derechos humanos de todos los niños, niñas y adolescentes del mundo. En él se establece que los Estados parte garantizarán el acceso a dichos derechos independientemente de la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión, la opinión política, el origen nacional, étnico o social, la posición económica, los impedimentos físicos, el nacimiento o condición de salud.
El objetivo debe ser el combatir la ignorancia y desinformación en torno a la enfermedad, para evitar prácticas discriminatorias y violatorias a los derechos humanos de los menores, y que se realicen campañas pedagógicas de información dirigidas a niñas, niños y adolescentes, con objeto de difundir el respeto a los derechos de las personas que viven con VIH/sida, así como informar sobre las formas de prevención del virus.
La discriminación se basa en un conjunto de estigmas inmerecidos, prejuicios desventajosos, estereotipos enraizados, y tabúes aceptados acríticamente. Comparte sin razón del machismo, la intolerancia religiosa, el racismo, el antisemitismo, la homofobia, el clasismo y la xenofobia. Disminuye la esperanza de vida, la protección contra los riesgos y el acceso a los servicios. Fortalece la intolerancia a la diversidad y facilita los abusos de autoridad. Promueve la ruptura de las familias y el odio entre los grupos. Legitima la ley del más fuerte. Es caracterización de superioridad y de inferioridad, y negación de igualdad de derechos. Se expresa en maltrato, en abusos, en exclusión, en miedo y en ruptura del tejido social. La discriminación es negación de la dignidad humana, afianza la pobreza, es tierra fértil para la violencia y cáncer para la democracia.1
Todos los niños tienen derecho a la salud, a la educación, a un buen trato, a ser protegidos por la sociedad en su conjunto. Y la comunidad educativa y los educadores en particular tienen un rol clave en respuesta a la epidemia, promoviendo actitudes y prácticas para la convivencia de niños y niñas afectados por el VIH desde el afecto, respeto y alegría, superado el temor y la discriminación.
Una de las mayores preocupaciones de los padres de familia es la estigmatización de la enfermedad del VIH/sida en el entorno escolar. Les persigue el temor que sus hijos no tengan las mismas oportunidades que los demás y sean víctimas de burlas, acoso y bullying.
Las implicaciones de la discriminación son diversas, partiendo de actos con fines lascivos que desencadenan conductas que ridiculizan, humillan, y degradan, algunas veces acompañadas con violencia física. Por lo tanto es necesario instruir a los padres de familia, docentes y alumnos dentro y fuera del ámbito escolar respecto a la condición de salud y a no ser simples observadores.
Esta reforma representa una respuesta ante nuevas formas de discriminación entre niños, niñas y adolescentes, por lo que resulta necesario una mayor protección a la niñez frente a actos discriminatorios relacionados con la condición de salud.
De lo anterior surge la urgente necesidad de reformar el artículo 16 de Ley Para la Protección de los Derechos de Niñas y Niños y Adolescentes.
Fundamento Legal
La presente Iniciativa se presenta con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción 11 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados.
Por lo anteriormente fundado y expuesto, sometemos a la consideración de esta honorable Cámara de diputados el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 16 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes
Artículo Primero. Se reforma el artículo 16 de la Ley Para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.
Artículo 16. Niñas, niños y adolescentes tienen reconocidos sus derechos y no deberá hacerse ningún tipo de distinción, exclusión o restricción en razón de raza, color, sexo, idioma o lengua, religión; opinión política; origen étnico o nacional; posición económica; discapacidad, circunstancias de nacimiento o cualquier otra condición social y de salud incluyendo el VIH/sida; que tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o ejercicio de sus derechos y la igualdad en todas sus formas.
Es deber de las autoridades adoptar las medidas necesarias a fin de dar cumplimiento con lo anterior.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Nota
1 Encuesta Nacional 2010. Consejo Nacional para prevenir la discriminación. Unicef.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de febrero de 2014.
Diputado Ricardo Mejía Berdeja (rúbrica)
Que reforma el artículo 39 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, suscrito por los diputados Carlos Augusto Morales López y Agustín Miguel Alonso Raya, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática
Planteamiento del problema
La eficiencia del trabajo legislativo se encuentra sujeta a dos atributos: los cuantitativos y los cualitativos. Es decir, no se mide únicamente en términos del número de propuestas que presenten los legisladores, ni cuántas de éstas se aprueban, sino también por el valor o aporte que la creación o modificación normativa implica en beneficio de la sociedad.
Para lograr esto resulta indispensable que el periodo de tiempo en el cual se desarrolla sea suficiente para desempeñar el trabajo legislativo que establece el marco jurídico de esta Asamblea.
El análisis exhaustivo de cada propuesta, independientemente de si resulta en beneficio de la sociedad o simplemente no aporta lo necesario para ser aprobada, puede afirmarse que la eficiencia del trabajo legislativo implica tanto la aprobación de propuestas valiosas como desechar las que no lo son en el menor tiempo posible a efecto de evitar rezagos innecesarios.
La presente iniciativa busca eficientar el trabajo legislativo es decir producir el mayor número de resultados en el menor tiempo posible y maximizando los beneficios para la sociedad, atendiendo en todo momento la dimensión cualitativa que debe imperar en el trabajo legislativo.
En ese orden de ideas, se busca atender un rubro fundamental que consideramos puede abonar a favor de la eficiencia del trabajo de los legisladores del Distrito federal: incrementar más semanas a los periodos de sesiones ordinarias.
Argumentos de la iniciativa
Primero. El trabajo de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal se encuentra regulado por diversos ordenamientos que establecen, entre otros temas, el tiempo del que dispondrán los legisladores para desahogar las diversas labores en el Pleno de este órgano legislativo.
Al respecto cabe aclarar que los trabajos del Pleno son independientes al resto de las labores inherentes a los Diputados que integramos esta Asamblea, tales como el trabajo de las Comisiones Ordinarias o la gestión ante diversas autoridades de la Administración Pública del Distrito Federal a efecto de canalizar servicios a sus representados.
Segundo. El periodo de tiempo en el que se desahogan los trabajos del Pleno son denominados "Periodos Ordinarios de Sesiones". El Diccionario Universal de Términos Parlamentarios establece respecto a la definición o concepto de periodo de sesiones ordinarias lo siguiente:
Formalmente, éstos se encuentran definidos en el Artículo 104 del Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, mismo que a la letra dice:
…
…"
Es así que, en el caso de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, la temporalidad de los periodos ordinarios se encuentra plasmada en el Artículo 39 del referido Estatuto, mismo que a la letra dice:
• Segundo Periodo Ordinario de Sesiones: del 14 de marzo al 30 de abril, con un total de un mes y medio.
• Segundo Periodo Ordinario de Sesiones: del 1 de febrero al 30 de abril, dando un total de 3 meses.
La diferencia se refleja en el siguiente cuadro:
Se considera que ajustando el segundo periodo ordinario de sesiones de la Asamblea Legislativa para que dure un mes y medio más, a efecto de que tenga una duración total de tres meses con el objeto de disponer de mayor tiempo para atender y desahogar los asuntos inherentes al Pleno, es necesario aumentar el tiempo del que disponen los legisladores para llevar a cabo las tareas de análisis y dictaminación enriqueciendo así las tareas legislativas, por lo que consideramos oportuno ampliar el segundo periodo, armonizando así los tiempos con el Congreso de la Unión.
Quinto. En el primer año de trabajo de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal se aprobó el 21 por ciento de las iniciativas que se presentaron.
Asimismo, para finales de noviembre de 2013 la VI Legislatura había recibido en total 561 iniciativas, de las cuales 485 fueron presentadas por diputados: 1 por el Tribunal Superior de Justicia del DF (TSJDF) y 75 por la jefatura de Gobierno.
De las cuales, sólo 117 iniciativas fueron aprobadas, lo que representa 21 por ciento, mientras que las 444 restantes estaban sin dictaminar hasta inicios de este año.
La poca productividad en la Asamblea Legislativa ya ha sido evidenciada. A finales de 2013, la empresa Integralia presentó el segundo Reporte Legislativo de la ALDF, donde se asegura que el órgano legislativo tenía un desempeño "deficiente", un gasto excesivo, mala fiscalización y opacidad en su manejo. En el mismo estudio, evidenció en términos generales el Burocratismo, un número excesivo de comisiones, falta de control sobre el ejercicio del gasto público del gobierno.
Sexto. Cabe mencionar que la presente propuesta se hace con fundamento en la facultad que otorga el Artículo 122, Apartado A fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra dice:
Artículo 122. …
…
…
…
…
A. Corresponde al Congreso de la Unión:
I. …
II. Expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal;
…
…
Fundamento legal
La presente iniciativa tiene fundamento en lo dispuesto en los artículos 71 fracción II y 73 fracciones XXV y XXIX-D de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 6 numeral I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados.
Denominación
Con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 39 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
Ordenamiento a modificarse
Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
Texto normativo propuesto
Único. El presente decreto entrará en vigor en el año legislativo posterior a su publicación.
Nota
1 El Artículo 66 de la CPEUM establece una excepción para cuando inicie el sexenio de un nuevo presidente de la República, en donde el periodo deberá prolongarse hasta el 31 de diciembre.
México, Distrito Federal, a 20 de febrero de 2014.
Diputado Carlos Augusto Morales López (Rúbrica)