Iniciativas

Iniciativas

Que expide la Ley General para prevenir, investigar, sancionar y reparar la Desaparición de Personas, a cargo de la diputada Raquel Jiménez Cerrillo y suscrita por integrantes del Grupo Parlamentario del PAN

Diputada Raquel Jiménez Cerrillo, en su carácter de proponente y los que suscriben, diputados federales integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXII Legislatura de la honorable Cámara de, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 6, numeral 1, fracción I y artículo 77, numeral 1, del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a consideración de esta soberanía la iniciativa de Ley General para prevenir, investigar, sancionar y reparar la Desaparición de Personas, con base en la siguiente

Exposición de Motivos

1. Acorde con el artículo 1o. constitucional, en México todas las personas gozan de los derechos humanos y garantías para su protección reconocidas en la Carta Magna y en los Tratados Internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que la misma Constitución establece.

2. Las normas relativas a los derechos humanos deben interpretarse de conformidad con la Constitución y los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia y todas las autoridades, en el ámbito de su competencia tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Por lo tanto deberán prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos.

3. La tutoría de los derechos humanos para todos los individuos que se encuentran en nuestro territorio, es obligación del estado conferida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, correspondiéndole la persecución de delitos, ejecución de penas y sanciones a la federación, estado y municipios, preservando la integridad, orden, libertad y paz social.

4. El día 3 de febrero de 1981, el Estado Mexicano firmó y se adhirió a la Convención Americana en materia de Derechos Humanos , suscrita en San José, Costa Rica, el día 22 de noviembre de 1969, comprometiéndose con ello a respetar los derechos y libertades contemplados y reconocidos, así como a garantizarlos. Dentro del documento encontramos derechos esenciales del hombre tales como la vida, la libertad personal y la integridad personal.

5. El día 2 de abril de 2002, México ratificó la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas , suscrita en la Ciudad de Belem, Brasil, el 9 de junio de 1994, Convención que en sus artículos primero y tercero, establece el compromiso de los estados firmantes, de adoptar las medidas de carácter legislativo necesarias para tipificar y sancionar en el ámbito de su jurisdicción el delito de desaparición forzada.

6. El día 15 de enero de 2008, México ratificó la Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas , que en sus artículos primero, segundo, tercero y cuarto compromete a los Estados parte para que tomen las medidas necesarias para que la Desaparición Forzada y la Desaparición cometida entre Particulares, sean tipificadas como delitos en el marco de la Legislación local.

7. La Convención Americana sobre Derechos Humanos en el artículo 1.1, establece el deber de respetar y garantizar los derechos humanos reconocidos ella. Respecto a la obligación de Garantía la Corte Interamericana ha establecido que puede ser cumplida de diversas maneras, las cuales tienen que ver con el derecho específico que el propio Estado debe garantizar a los particulares y de las particulares necesidades de protección.

“Esta obligación implica el deber de los Estados de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifieste el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. Como parte de dicha Obligación, el Estado está en el deber jurídico de “prevenir, razonablemente las violaciones de los derechos humanos, de investigar seriamente con los medios a su alcance las violaciones que se hayan cometido dentro del ámbito de su jurisdicción a fin de identificar a los responsables, de imponerles las sanciones pertinentes y de asegurar a la víctima una adecuada reparación. Lo decisivo es dilucidar “si una determinada violación [...] ha tenido lugar con el apoyo o la tolerancia del poder público o si peste ha actuado de manera que la transgresión se haya cumplido en defecto de toda prevención o impunemente”.1

La corte reitera que no basta que los Estados se abstengan de violar los derechos, sino que es imperativa la adopción de medidas positivas, determinables en función de las particulares necesidades de protección del sujeto de derecho, ya sea por su condición persona o por la situación específica en que se encuentre.2

8. En tal tenor, la obligación de un Estado, en casos específicos de desaparición, implica la obligación de prevenir e investigar las posibles desapariciones, implementando “todas aquellas medidas de carácter jurídico, político, administrativo y cultural que promuevan la salvaguarda de los derechos humanos y que aseguren que las eventuales violaciones a los mismos sean efectivamente consideradas y tratadas como un hecho ilícito que, como tal, es susceptible de acarrear sanciones para quien las cometa, así como la obligación de indemnizar a las víctimas por sus consecuencias perjudiciales”3

9. En el contexto de desapariciones de personas que ocurre en el país, se puede llegar a considerar que en circunstancias de una violación grave generada por la delincuencia, la falta de investigación inmediata y seria por parte del Estado hace considerar que la autoridad, al menos permite o tolera las desapariciones. En ese sentido es necesario seguir los criterios de la Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones Forzadas, a partir del deber previsto en el artículo 3 que al efecto establece:

Los Estados parte tomarán las medidas apropiadas para investigar sobre las conductas definidas en el artículo 2 que sean obras de personas o grupos de personas que actúan sin la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, y para procesar a los responsables

10. El actuar del Estado deberá en todo momento estar regido por la preservación de los Derechos Humanos, instrumentando las leyes necesarias a fin de fortalecer la estructura legal que garantice el correcto desarrollo de la sociedad, armonizando las leyes promulgadas con los compromisos internacionales a los que el estado mexicano sea parte.

11. El Estado tiene la obligación de proteger al individuo de los actos de particulares y de agentes estatales que obstaculicen el ejercicio de sus derechos, al respecto la Corte Interamericana ha señalado:

“...los Estados tienen la obligación de garantizar la creación de las condiciones necesarias para que no se produzcan violaciones a los derechos humanos, así como el deber de impedir que sus agentes o particulares atenten contra ellos...”14

Los Estados deben adoptar las medidas necesarias para crear un marco normativo adecuado que disuada cualquier amenaza a los derechos humanos; establecer un sistema de justicia efectivo capaz de investigar, castigar y dar reparación por la privación de la vida y libertad por parte de agentes estatales o particulares; y salvaguardar el derecho a que no se impida el acceso a las condiciones que garanticen una existencia digna.5

De lo anterior, se concluye que el Estado tiene la obligación de adoptar las medidas necesarias, tanto a nivel legislativo, administrativo y judicial, mediante la emisión de normas penales y el establecimiento de un sistema de justicia para prevenir, suprimir y castigar la participación de los agentes del Estado en actos criminales, así como también para prevenir y proteger a los individuos de actos criminales de otros individuos e investigar efectivamente estas situaciones.

12. Por otra parte, la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal ha señalado que la desaparición es una violación que atenta de diversas formas a los derechos humanos, manifestando al efecto:

“Es importante considerar que una desaparición constituye una de las violaciones más graves a los derechos humanos que afecta la violación de otros derechos como:

• El derecho a la seguridad y libertad personales;

• El derecho a la dignidad de la persona

• El derecho a la integridad personal, a no sufrir tortura o trato o pena cruel, inhumana o degradante;

• El derecho a la vida familiar y de amistad; y

• Cuando la persona desaparecida es asesinada, el de derecho a la vida.”6

13. En este contexto legal, tenemos el compromiso internacional de legislar en la materia, sancionando la conducta delictiva de desaparición forzada y desaparición cometida entre particulares, que cuenta con elementos distintivos que la separan de las conductas penales que se contemplan actualmente en nuestro Código Penal Federal, dentro del Libro Segundo, Titulo Décimo Delitos Cometidos por Servidores Públicos, Capítulo III Bis Desaparición Forzada de Personas .

14. Al respecto, el pasado 05 de junio de 2013, el senador Luis Miguel Gerónimo Barbosa Huerta del Grupo Parlamentario del PRD, presentó la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Código Penal Federal, a fin de tipificar el delito de desaparición involuntaria de personas.

15. Así mismo, el 22 de octubre de 2013 el C. Presidente de la República Enrique Peña Nieto, presentó iniciativa a efecto de reformar al Código Penal Federal, para adecuar el delito de desaparición forzada de personas a los estándares internacionales

16. En tal tenor, a fin de conjugar esfuerzos retomando las iniciativas señaladas en los numerales anteriores, resulta imperante generar una Ley General para prevenir, combatir y sancionar la Desaparición de Personas; Ley que contempla la Figura de Desaparición Forzada y la Desaparición de Personas entre Particulares, y cumplir con los compromisos Internacionales de los que forma parte el Estado mexicano.

17. Las conductas a sancionar en la modalidad de desaparición forzada, contempla los siguientes elementos; como agentes activos de la conducta: funcionarios públicos o ciudadanos que actúen por órdenes de funcionarios públicos, con permiso o consentimiento de éstos; mientras que la conducta contiene: 1. La privación ilegal o en un principio privación legal de la libertad; 2. La sustracción de la víctima de la protección de la ley; 3. La negativa de la detención o paradero de la víctima, mientras que la modalidad de desaparición de personas entre particulares, contiene los mismos elementos pero sin la participación de servidores públicos o sin conocimiento de éstos, de la comisión de la conducta , elementos que la distinguen a los tipos penales ya existente y tutelados dentro de nuestro Código Penal Federal.

18. En los inicios de la vida independiente de nuestro país, las agencias policíacas servían a los intereses de un sector privilegiado de políticos en el poder, cobrando a través de éstas, las venganzas políticas o neutralizando a los adversarios políticos, motivos que llevaban a los servidores públicos a cometer conductas en contra de los ciudadanos, conductas que se encuadraban con el tipo penal propuesto en esta iniciativa y en algunos caso extremos llegando a la comisión de crímenes de lesa humanidad.

19. En la actualidad la desaparición forzada cometida por los agentes o servidores públicos, no se ha erradicado en su totalidad, teniendo a los sectores más desprotegidos o en situación de vulnerabilidad, proclives a la violación de los derechos humanos y abusos por parte de las autoridades, inclusive convirtiéndose en víctimas de la comisión del delito de desaparición forzada.

20. Mientras que la conducta de desaparición cometida entre de particulares, se ha vuelto una modalidad muy recurrida por los delincuentes, aprovechando el vacío legal en que se encuentran las personas reportadas como desaparecidas, pues las autoridades no se encuentran hoy en día obligadas jurídicamente a iniciar averiguación previa, ya que no hay delito que perseguir por la autoridad, hasta en tanto no se configure alguno de los delitos existentes en el Código Penal Federal, conducta ha sido una constante sobre todo en los últimos años ejecutada por individuos o grupos delictivos. Lo que vuelve urgente legislar en la materia, reconociendo y sancionado la conducta, a fin de que la Procuraduría General de la República Justicia, persiga, sancione y prevenga el delito de desaparición entre particulares.

21. A nivel nacional se registraron 4,007 desapariciones tan sólo en el 2012, lo que se desprende de estimaciones del Instituto Nacional de Estadísticas y Geografía (Inegi), con base en la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción de la Seguridad Pública (Envipe) 2013, es la primera vez que se detalla el número de desapariciones forzadas, ejercicio que se aplica desde el 2010.

22. Debido a la ubicación geográfica del país, éste se ha vuelto trayecto obligado de muchos extranjeros que en su camino hacia los Estados Unidos de América, se encuentran de paso; personas que por encontrarse en tránsito se ven expuestas a ser víctimas de la comisión de diversos delitos, entre ellos a ser privados de la liberta por servidores públicos o cualquier otra persona con el objeto de sustraerlos de la protección de la ley y negando la privación o paradero de las víctimas, aprovechándose de la situación de vulnerabilidad en que se encuentran, por lo que considerando la portabilidad de los derechos humanos, de conformidad con el artículo 6 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en el que se establece que todo ser humano tiene derecho, en todas partes al reconocimiento de su personalidad jurídica, sin importar su calidad migratoria en el país o situación de transito por el Estado, el que deberá de estar obligado a proteger y salvaguardar los derechos humanos de todas las personas, lo que nos compromete a legislar y sancionar la conducta de desaparición.

23. Con el objeto de brindar la más amplia protección de la ley, a las víctimas de la comisión de esta conducta delictiva, se propone la persecución del delito por denuncia anónima, con el propósito de que cualquier persona que conozca o se entere de la comisión de este delito, se encuentre facultado de denunciarlo y con ello activar el órgano jurisdiccional para que se investiguen los hechos presuntamente constitutivos de delito, sin la necesidad de que sea denunciado por quien o quienes tiene el derecho legal de denunciarlo, es decir el familiar directo o familiares de la víctima, debido a que existen caso en los que las víctimas no cuentan con familiares.

24. Es de destacarse las modalidades adoptadas por la delincuencia para cometer delitos, las cuales no deben de escapar de ser sancionadas, como lo es la desaparición de personas sin la participación o anuencia de servidores públicos, en la que personas o grupo de personas privan de la liberta a otra u otras, negando la privación, sustrayendo a la víctima de la protección de la ley, sin pedir nada a cambio de la liberación lo que separa esta conducta del tipo penal de secuestro, pues este último tiene como fin el obtener un beneficio para el delincuente a cambio de la liberación de la víctima; de igual forma se distingue del tipo penal de privación de la libertad, debido a que esta última solo busca privar de la libertad a la víctima, mientras que la conducta de Desaparición entre particulares, busca que la víctima desaparezca física y jurídicamente, no quedando solo en la privación de la libertad, elementos que nos llevan a separar las conductas mencionadas y a combatir y sancionar por separado.

25. La Ley propuesta contempla un capítulo sobre los derechos de las víctimas, ofendidos y testigos, en términos de la Ley General de Víctimas y aplicables durante el proceso penal para asegurar su bienestar, su seguridad y la de sus familiares y personas cercanas y evitar la revictimización, incluso innovando con medios tecnológicos las formas de emitir sus declaraciones; además establece la obligación de adoptar medidas y protocolos de protección, asistencia y atención a la víctima, ofendidos y testigos, incluso cuando éstos sean de procedencia extranjera y no cuenten con documentos migratorios que comprueben su legal estancia en el país; estableciendo otro capítulo para la persecución, investigación y sanción del delito considerando la creación de una Fiscalía Especializada adscrita a la Procuraduría para tales fines y en el Capítulo subsecuente se establece la preparación de policías especializados en la materia para la investigación de los delitos establecidos en esta ley.

26. Adicionalmente se propone la creación de una base de datos que contengan los registros de ADN de restos corpóreos encontrados y los de los familiares de las víctimas de desaparición con la finalidad de cotejarlos y en su momento determinar la identificación de alguna víctima.

27. Durante los procesos de investigación, la víctima y/o los ofendidos suelen sufrir múltiples afectaciones emocionales, económicas, laborales, sociales, educativas y otras, por lo que la presente Ley establece un Capítulo dedicado a la reparación integral, misma que podrá ser garantizada con los bienes de los inculpados y/o mediante el Fondo Estatal de Desaparición que se integrará por recursos gubernamentales, fianzas y otros rubros.

28. Debido al compromiso del Estado en la persecución y sanción de las conductas delictivas en el marco del estado de derecho que nos debe de regir, aunado al rezago en el que se encuentra nuestro actual Código Penal Federal, de conformidad con nuestra Carta Magna y los Tratados Internacionales de los que forma parte el Estado mexicano, nos encontramos con el deber de incluir y tipificar la conducta delictiva de la desaparición de personas, en beneficio de la tutelar la integridad y la libertad de las personas.

Por lo antes expuesto y fundado, someto a consideración de esta honorable soberanía la iniciativa siguiente

Ley General para prevenir, investigar, sancionar y reparar la Desaparición de personas

Título Primero

Parte General

Disposiciones Generales

Capítulo Único Generalidades

Artículo 1. La presente ley general es de orden público de interés social y observancia en todo el territorio nacional, en términos de lo dispuesto por el artículo 1o, párrafo tercero, artículo 20 apartado C, y la fracción XXX del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y Tratados Internacionales celebrados y ratificados por el Estado mexicano.

Esta Ley se interpretará de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano es Parte, la jurisprudencia y recomendaciones de los órganos de protección de los derechos humanos creados por Tratados Internacionales de los que el Estado mexicano sea Parte y en la Ley General de Víctimas, para lo que en su caso proceda, favoreciendo en todo tiempo la protección más amplia de los derechos de las personas.

Artículo 2. La presente ley tiene por objeto:

I. Prevenir la desaparición de personas;

II. Establecer los tipos y punibilidades en materia de desaparición de personas.

III. Inhibir la práctica de la desaparición de personas, así como no permitir, ni tolerar ésta bajo ninguna circunstancia, incluyendo bajo situaciones de posible emergencia, peligro, disturbio público, catástrofe natural o cualquiera otra.

IV. Sancionar a los autores, cómplices y encubridores del delito de desaparición de personas, así como la tentativa de comisión del mismo;

V. Dar pleno reconocimiento y efectividad a los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, conforme a lo que a este respecto establece la normatividad aplicable.

VI. Establecer las reglas básicas para la investigación, persecución, procesamiento, sanción y ejecución de las penas, por los delitos descritos en la presente Ley; y

VII. Reparar el daño a las víctimas de desaparición de manera integral, adecuada, eficaz y efectiva, proporcional a la gravedad del daño causado y a la afectación sufrida.

Artículo 3. Para efectos de esta Ley se entenderá por:

I. ADN: Ácido Desoxirribonucleico;

II. Autoridades: Cualquier Dependencia Federal, de los Estados y Municipios.

III. Ley: Ley General para Prevenir, Combatir y Sancionar la Desaparición de Personas;

IV. Procuraduría: Procuraduría General de la República;

V. Servidor Público: los señalados con tal carácter en el artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículo 4. Serán aplicables en forma supletoria y en lo que se refiera a la materia de esta Ley, las disposiciones del Código Penal Federal, Código Federal de Procedimientos Penales, Código Nacional de Procedimientos Penales, la Ley General de Víctimas, las Resoluciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y los Tratados Internacionales en materia de Derechos Humanos, de acuerdo a lo establecido en los Artículos 1º y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aplicando siempre las normas que sean más favorables para las personas.

Artículo 5. La interpretación, aplicación y definición de las acciones para el cumplimiento de la presente Ley; el diseño e implementación de acciones de prevención, investigación, persecución y sanción de los delitos objeto del presente ordenamiento legal, así como para la protección y asistencia a las víctimas, ofendidos y testigos, se orientarán, además de lo previsto en el orden jurídico nacional, particularmente por lo dispuesto en el artículo 1º constitucional y el artículo 5º de la Ley General de Víctimas, por los siguientes principios:

I. Máxima protección: Obligación de cualquier autoridad, de velar por la aplicación más amplia de medidas de protección a la dignidad, libertad, seguridad y demás derechos humanos de las víctimas y los ofendidos de los delitos previstos por esta ley. Las autoridades adoptarán, en todo momento, medidas para garantizar su seguridad, protección, bienestar físico y psicológico, su intimidad y el resguardo de su identidad y datos personales.

II. Interés superior de la infancia: Entendido como la obligación del Estado de proteger los derechos de la niñez y la adolescencia, y de velar por las víctimas, ofendidos y testigos menores de 18 años de edad, atendiendo a su protección integral y su desarrollo armónico.

Los procedimientos señalados en esta Ley reconocerán sus necesidades como sujetos de derecho en desarrollo.

El ejercicio de los derechos de los adultos no podrá condicionar el ejercicio de los derechos de las niñas, niños y adolescentes.

III. Debida diligencia: Obligación de los servidores públicos de dar respuesta inmediata, oportuna, eficiente, eficaz y responsable en la prevención, investigación, persecución y sanción, así como en la reparación del daño de los delitos previstos por esta Ley, incluyendo la protección y asistencia a las víctimas de estos delitos.

IV. Derecho a la reparación del daño: Entendida como la obligación del Estado y los Servidores Públicos de tomar todas las medidas necesarias para garantizar a la víctima la restitución de sus derechos, indemnización y rehabilitación por los daños sufridos, así como de vigilar la garantía de no repetición, que entre otros incluye la garantía a la víctima y a la sociedad de que el crimen que se perpetró no volverá a ocurrir en el futuro, el derecho a la verdad que permita conocer lo que verdaderamente sucedió, la justicia que busca que los criminales paguen por lo que han hecho, y a la reparación integral.

V. No victimización secundaria: Obligación del Estado y los servidores públicos, en los ámbitos de sus competencias, de tomar todas las medidas necesarias para evitar que las víctimas sean revictimizadas en cualquier forma, y a remover obstáculos para que tengan acceso efectivo a sus derechos.

VI. Presunción de minoría de edad: En los casos que no pueda determinarse o exista duda sobre la minoría de edad o documentos de identificación y no se cuente con dictamen médico, se presumirá ésta.

VII. Las medidas de atención, asistencia y protección, beneficiarán a todas las víctimas de los delitos previstos por esta Ley, con independencia de si el sujeto activo ha sido identificado, aprehendido, juzgado o sentenciado, así como de la relación familiar, de dependencia, laboral o económica que pudiera existir entre éste y la víctima.

Artículo 6 . La Federación será competente para investigar, perseguir y sancionar los delitos establecidos en esta Ley cuando:

I. Se apliquen las reglas de competencia previstas en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

II. El delito se inicie, prepare o cometa en el extranjero, siempre y cuando produzca o se pretenda que produzca efecto en el territorio nacional, o cuando se inicie, prepare o cometa en el territorio nacional, siempre y cuando produzca o se pretenda que tengan efectos en el extranjero, en términos de los artículos 2o, 3o, 4o, 5o y 6o del Código Penal Federal;

III. Existan indicios de que en el hecho constitutivo de delito hubiere participado algún servidor público de los órdenes estatal o municipal.

IV. Se actualice cualquiera de las hipótesis previstas en el artículo 20 del Código Nacional de Procedimientos Penales;

V. El Ministerio Público de la Federación solicite a la autoridad competente de una entidad federativa la atracción del asunto, atendiendo a las características propias del hecho, así como las circunstancias de ejecución o a la relevancia social del mismo.

VI. Que sean cometidos por la delincuencia organizada, en los términos de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.

Para tal efecto la autoridad local deberá coadyuvar en todo momento con la autoridad federal en la integración de la investigación por delincuencia organizada.

El Distrito Federal y los Estados serán competentes para investigar, procesar y sancionar los delitos establecidos en esta ley cuando no se den los supuestos previstos anteriormente.

La ejecución de las penas por los delitos previstos en esta Ley se regirá conforme a los ordenamientos aplicables en la Federación, el Distrito Federal y los Estados, en lo que no se oponga a la presente Ley.

Artículo 7. La Federación, los estados, los municipios y el Distrito Federal y sus demarcaciones territoriales, estarán obligados a coordinarse, en el ámbito de sus competencias, y en función de las facultades exclusivas y concurrentes previstas en esta Ley, con el objeto de generar prevención general, especial y social, en los términos y reglas establecidas en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la presente Ley.

Título Segundo
De los Delitos en Materia de Desaparición de Personas

Capítulo Primero
De los Delitos en Materia de Desaparición de Personas

Artículo 8. Los delitos descritos en la presente Ley, serán calificados como graves y no son susceptibles de indulto, amnistía o figuras análogas, ni se le considerará de carácter político para los efectos de extradición.

Artículo 9. Las conductas delictivas descritas en la presente ley se perseguirán de oficio, y se considerarán permanentes hasta en tanto no se establezca el paradero o destino de la víctima, por tanto, los delitos previstos en esta ley serán imprescriptibles.

Artículo 10. Las instituciones públicas de protección de los derechos humanos federal y de las entidades federativas, así como las instancias implementadas conforme a la ley general de víctimas, en los términos de sus respectivas leyes y reglamentos, estarán facultadas para que oficiosamente o mediante petición de parte ofendida denuncien y coadyuven ante el Ministerio Público en la investigación y persecución del delito de desaparición de personas.

Artículo 11. Las autoridades encargadas de la investigación y persecución de los delitos descritos en la presente Ley tienen la obligación oficiosa de iniciar de manera eficaz y urgente las acciones para lograr la localización y el rescate de la víctima que haya sido reportada como desaparecida. Toda víctima de desaparición tiene derecho a que las autoridades desplieguen las acciones pertinentes para su protección con el objetivo de preservar, al máximo posible, su vida y su integridad física y psicológica.

Esta obligación incluye la instrumentación de protocolos de búsqueda conforme a la legislación aplicable y los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, así como la realización de las exhumaciones de cementerios, fosas clandestinas o de otros sitios en los que se encuentren o se tengan razones fundadas para creer que se encuentran cuerpos u osamentas de las víctimas. Las exhumaciones deberán realizarse con la debida diligencia y competencia y conforme a las normas y protocolos internacionales sobre la materia, buscando garantizar siempre la correcta ubicación, recuperación y posterior identificación de los cuerpos u osamentas bajo estándares científicos reconocidos internacionalmente.

Los familiares de las víctimas tienen el derecho a estar presentes en las exhumaciones, por sí o a través de sus asesores jurídicos o representantes; a ser informadas sobre los protocolos y procedimientos que serán aplicados y a designar peritos independientes, acreditados ante organismo nacional o internacional de protección a los derechos humanos o expertos en el mismo campo, que contribuyan al mejor desarrollo de las mismas.

Con independencia de los derechos previstos en esta ley, el reconocimiento de la personalidad jurídica de las víctimas de desaparición de personas y el procedimiento para conocer y resolver de las acciones judiciales de declaración especial de ausencia por desaparición se sujetarán a lo que dispongan las leyes aplicables, a fin de que las víctimas indirectas ejerzan de manera expedita los derechos patrimoniales y familiares del ausente para salvaguardar los intereses esenciales del núcleo familiar.

Incurrirán en responsabilidad administrativa, sin perjuicio de la responsabilidad de otra naturaleza a que hubiera lugar, los servidores públicos que:

I. Impidan u obstaculicen el acceso de las víctimas y sus representantes a la información, no sujeta a reserva legal, sobre sus casos;

II. Manipulen, pierdan o alteren las pruebas o datos de investigación;

III. Proporcionen información falsa sobre los hechos;

IV. Se nieguen a cumplir con sus obligaciones en materia de investigación y persecución del delito, por la causa que sea; o

V. Se nieguen a cumplir con las reparaciones a las que sus instituciones estén obligadas, incluyendo el reconocimiento de los hechos y la aceptación de responsabilidades.

Artículo 12. Se impondrá de tres a nueve años de prisión y de doscientos a setecientos cincuenta días de multa, a la persona que en relación con las conductas sancionadas en la presente Ley:

I. Obstruya la actuación de las autoridades.

II. A los servidores públicos que teniendo la obligación de investigar las conductas tipificadas en la presente Ley, omitan efectuar dicha investigación.

III. Intimide a la víctima, a sus familiares o a sus representantes durante o después de la desaparición, para que no realicen la denuncia correspondiente o no colaboren con las autoridades competentes.

IV. Conociendo los planes para la comisión del delito de desaparición, sin ser partícipe, no diere aviso a la autoridad.

Artículo 13. A quien mantenga oculto o no entregue a su familia niños o niñas que nazcan durante el período de desaparición forzada de la madre, se le impondrá una pena de quince a veinticinco años de prisión y ciento doscientos a quinientos cincuenta días de multa.

A quien conociendo el paradero o destino final de niños o niñas que nazcan durante el período de la desaparición de la madre, no proporcione información para su localización se le aplicará una pena de cinco a diez años de prisión y de doscientos a cuatrocientos días de multa.

Artículo 14. Se impondrá de tres a cinco años de prisión y multa de doscientos a quinientos días de salarios mínimos vigentes, a las autoridades o particulares que teniendo a su cargo edificios, locales, recintos o instalaciones de carácter oficial o cualquier otro inmueble de su propiedad permitan por acción u omisión a sabiendas el ocultamiento de la víctima y el despliegue de las conductas descritas de en la presente Ley.

Artículo 15. Las autoridades o particulares que tengan en propiedad o posesión o tengan a su cargo inmuebles o instalaciones en donde se presuma la ejecución de cualquiera de los delitos descritos en la presente Ley, deberán de permitir el acceso inmediato y libre a las autoridades competentes.

Capítulo Segundo
Del Delito de Desaparición Forzada

Artículo 16. Comete el delito de desaparición forzada de personas, el servidor público o el particular que actúe con la autorización, el apoyo o la aquiescencia de servidores públicos, que prive de la libertad a una o más personas, cualquiera que fuere su forma, seguida de la falta de información o de la negativa a reconocer dicha privación de libertad o de informar sobre el paradero de la persona.

Artículo 17. A quien cometa el delito de desaparición forzada de persona se le impondrá una pena de cuarenta a setenta años de prisión y de seis mil a nueve mil días de multa, y quedará impedido para desempeñar cualquier cargo, comisión o empleo públicos.

Artículo 18. Cuando en la comisión de las conductas descritas en el presente capítulo concurran las siguientes circunstancias, las penas previstas en este capítulo se aumentarán hasta en una mitad, sin perjuicio del concurso de delitos:

I. Que el Servidor Público en su carácter de superior jerárquico sabiendo de la participación de sus subordinados en la comisión del delito, no ejerciere su autoridad para evitarlo;

II. Que por la comisión de las conductas descritas en el presente capítulo, sobrevenga la muerte de la víctima.

III. Que la víctima sea menor de edad, o que por cualquier otra circunstancia no tenga capacidad para comprender el significado del hecho o capacidad para resistirlo

IV. Que la víctima haya sido sometida a tortura, tratos crueles e inhumanos o lesiones.

V. Que la víctima sea violentada sexualmente.

VI. Que la víctima sea una persona con discapacidad, migrante, menor de dieciocho años, mayor de sesenta años, indígena, mujer embarazada o cualquier persona en situación de vulnerabilidad;

VII. Que las conductas descritas en el presente capítulo, sea ejecutada por más de una persona;

VIII. Que la conducta sea ejecutada con el propósito de ocultar o asegurar la impunidad de otro delito; o

IX. Como parte de un ataque generalizado o sistemático contra una población civil y con conocimiento de dicho ataque.

Las sanciones señaladas en el presente artículo se impondrán, sin perjuicio o con independencia de las que correspondan por otros delitos que de las conductas a las que se aplican resulten.

Artículo 19. Al Servidor Público que haya sido condenado por el delito de desaparición de personas, además de las penas previstas en esta Ley, se le destituirá del cargo y se le inhabilitará permanentemente para desempeñar cualquier cargo, comisión o empleo públicos.

Artículo 20. No serán excluyentes o atenuantes de responsabilidad para quien cometa los delitos descritos en la presente Ley, la obediencia por razones de jerarquía, así como las órdenes o instrucciones recibidas por superiores.

Artículo 21. Las sanciones previstas en el presente capítulo se disminuirán en una tercera parte, cuando:

I. La víctima de desaparición de personas fuere liberada espontáneamente durante los quince días siguientes a su privación de libertad;

II. Los autores o partícipes proporcionen información que conduzca a la liberación de la víctima o a dar con el paradero de los restos corpóreos de la misma; y

III. Los autores materiales del delito de desaparición de personas, que proporcionen información relativa a la responsabilidad y paradero de los autores intelectuales.

Capítulo Tercero
Del Delito de Desaparición de Personas Perpetrada por Particulares.

Artículo 22. Comete el delito de desaparición de persona perpetrada por particulares quien prive de la libertad a una o más personas, cualquiera que fuere su forma, seguido de la falta de información o de la negativa a reconocer dicha privación de libertad o de informar sobre el paradero de la persona y actúe sin la autorización, la ayuda, el consentimiento o tolerancia de servidores públicos.

Artículo 23. Al que cometa el delito de desaparición de personas por particulares, se le impondrá una pena de veinticinco a cincuenta y cinco años de prisión y de tres mil a siete mil días de multa.

Estas penas podrán ser disminuidas hasta una tercera parte en beneficio de aquel que hubiere participado en la comisión del delito, cuando suministre información que permita esclarecer los hechos, y hasta en una mitad, cuando contribuya a lograr la aparición con vida de la víctima.

Artículo 24. Se aplicará una pena de veintisiete a cincuenta y siete años de prisión y de cuatro mil a ocho mil días multa, si en la desaparición de personas por particulares concurre alguna o algunas de las circunstancias siguientes:

a) Que quienes la lleven a cabo obren en grupo de dos o más personas;

b) Que la víctima sea menor de edad, o que por cualquier otra circunstancia no tenga capacidad para comprender el significado del hecho o capacidad para resistirlo;

c) Que la víctima sea una mujer en estado de gravidez;

d) Que la víctima sea obligada a prestar servicios ilícitos dentro de una organización criminal.

Artículo 25. Se aplicará una pena de veintisiete a cincuenta y siete años de prisión y de cinco mil a ocho mil días multa, si en la comisión del ilícito de desaparición de persona perpetrada por particulares concurre cualquiera de las circunstancias siguientes:

a) Que el o los autores tengan vínculos de parentesco, amistad, gratitud, confianza o relación laboral con la víctima o persona relacionada con ésta;

b) Que durante la desaparición de la persona se cause a la víctima alguna lesión de las previstas en los artículos 291 a 293 del Código Penal Federal;

c) Que en contra de la víctima se hayan ejercido actos de tortura o violencia sexual;

d) Que durante o después de su desaparición, la víctima muera debido a cualquier alteración de su salud que sea consecuencia de la desaparición, o por enfermedad previa que no hubiere sido atendida en forma adecuada por los autores o partícipes del delito.

Las sanciones señaladas en el presente artículo se impondrán, sin perjuicio o con independencia de las que correspondan por otros delitos que de las conductas a las que se aplican resulten.

Artículo 26. Si la víctima del delito de desaparición de personas perpetrada por particulares, es privada de la vida por los autores o partícipes de los mismos, se impondrá a éstos una pena de cuarenta a setenta años de prisión y nueve mil días multa.

Si espontáneamente se entrega a la víctima del delito de desaparición de personas perpetrada por particulares dentro de los tres días siguientes de que fuera perpetrada, sin que se haya presentado alguna de las circunstancias agravantes del delito, la pena será de dos a seis años de prisión y de cincuenta a ciento cincuenta días de multa.

La misma pena se aplicará a aquél que habiendo participado en la planeación de alguna de las conductas a que hace referencia el presente Capítulo, dé noticia de ese hecho a la autoridad y la víctima sea rescatada con vida.

La pena señalada en el párrafo segundo de este artículo se aplicará a aquél que habiendo participado en la comisión de alguna de las conductas a que hace referencia el presente Capítulo, dé noticia de ese hecho a la autoridad para evitar que se cometa el delito y proporcione datos fehacientes o suficientes elementos de convicción contra los demás participantes del hecho o, ya cometido, antes de que aparezca la víctima, proporcione, los datos o elementos referidos, además dé información eficaz para liberar o localizar a la víctima.

No obstante lo anterior, si a la víctima se le hubiere causado alguna lesión de las previstas en los artículos 291 a 293 del Código Penal Federal, la pena será de nueve a dieciséis años de prisión y de trescientos a quinientos días multa, así como la colocación de los dispositivos de localización y vigilancia por la autoridad policial hasta por los cinco años posteriores a su liberación.

En caso de que espontáneamente se entregue a la víctima dentro de los primeros diez días, sin que se haya presentado alguna de las circunstancias agravantes del delito, la pena de prisión aplicable será de ocho a quince años y de doscientos cincuenta hasta quinientos días multa.

Artículo 27. Los bienes que sean instrumento, objeto o producto de los delitos previstos en esta Ley, y que sean decomisados como resultado del ejercicio de la extinción de dominio, formarán parte de los Fondos de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral federales, o de los estados y el Distrito Federal, según corresponda por la jurisdicción del caso, conforme a lo dispuesto en la Ley General de Víctimas.

Al imponer las consecuencias jurídicas accesorias previstas en este artículo, el juez, oficiosamente, tomará las medidas pertinentes para dejar a salvo los derechos de los trabajadores y terceros, así como aquellos otros derechos que sean exigibles frente a otras personas, derivados de actos celebrados con la persona sancionada. Toda omisión de la autoridad judicial será sancionada en los términos de las leyes aplicables.

Capítulo Cuarto
De los principios para la investigación, procesamiento e imposición de las sanciones.

Artículo 28. Para dar cumplimiento a esta Ley, en materia de investigación, procesamiento y sanción, se deberá observar y atender lo siguiente:

I. La Procuraduría General de la República, coordinara la elaboración de una base de datos nacional con los registros del material genético (ADN) de los restos corpóreos que se levanten por los Servicios Médico Forense de los Estados y el Distrito Federal, mismos que deberán de ser cruzados con los registros de material genético (ADN) de los familiares consanguíneos de las personas denunciadas como desaparecidas, con el objeto de identificar los restos corpóreos.

Para alimentar la base de datos a la que se refiere el párrafo anterior, las procuradurías generales de justicia de los estados y el Distrito Federal, remitirán de forma diaria a la Procuraduría General de la República los datos y actualizaciones de los registros de material genético (ADN) de los restos corpóreos levantados por el Servicio Médico Forense de la Entidad Federativa de la que se trate, así como de los familiares que han denunciado la desaparición de personas en éstas.

II. El Ministerio Público y los Poderes Judiciales de la Federación, de los estados y del Distrito Federal, garantizarán en todo momento los derechos de las víctimas, con el fin de brindar asistencia, protección, seguridad y acceso a la justicia.

III. En todos los casos, la sentencia condenatoria que se dicte por los delitos previstos en esta Ley, deberán contemplar la reparación del daño a las víctimas, cuyo monto fijará el juez de la causa, con los elementos que el Ministerio Público o la víctima aporten, o aquellos que se consideren procedentes, en términos de Ley.

IV. Las policías, el Ministerio Público y las autoridades jurisdiccionales adoptarán medidas adecuadas para asegurar la eficacia de la investigación y el enjuiciamiento de los delitos previstos en esta Ley. A esos efectos, respetarán los intereses y las circunstancias personales de víctimas y testigos, entre otros la edad, el género y la salud, y tendrán en cuenta la naturaleza de los delitos, en particular los de violencia sexual, violencia por razones de género, violencia contra los niños, niñas y adolescentes, u otras motivadas por cualquier forma de discriminación.

Artículo 29. Las policías, Ministerio Público y autoridades jurisdiccionales harán una consideración especial en el desarrollo de sus actividades, cuando la víctima se encuentre en una situación de vulnerabilidad por haber sufrido algún daño físico o emocional que requieran tomar medidas especiales.

Artículo 30. Cuando el Ministerio Público tenga conocimiento por cualquier medio de la comisión de alguno de los delitos en materia de desaparición de personas asumirá la función de la dirección de investigación a que se refiere el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículo 31. El Ministerio Público convocará a una reunión de planeación de la investigación a la que asistirán todas las áreas requeridas, en la que se deberá fijar por lo menos:

I. El Ministerio Público responsable del caso;

II. Los policías de investigación asignados;

III. Integrar a funcionarios encargados de las investigaciones patrimoniales y financieras;

IV. El mando policial responsable;

V. El análisis y estrategia básica de la investigación;

VI. El control de riesgo y manejo de crisis;

VII. El control de manejo de información;

VIII. Lugar en el que deberá ser alojada la víctima, en caso de ser necesario;

IX. La relación con el personal encargado de la atención y apoyo a la víctima u ofendidos, y

X. Periodicidad de las reuniones del grupo en las fases críticas y en la continuación de la investigación.

Artículo 32. Las policías y el Ministerio Público en el respectivo ámbito de sus competencias deberán tener como metas de la investigación, por lo menos las siguientes:

I. Extracción segura de la víctima del lugar de los hechos o de donde se encuentra;

II. Identificación del modus operandi de los involucrados;

III. Obtención de elementos probatorios antes, durante y posterior a la extracción segura de la víctima;

IV. Aseguramiento de elementos probatorios conforme a los lineamientos de cadena de custodia;

V. Detención de las personas que cometieron o participaron en la comisión;

VI. Identificación y aseguramiento de los recursos económicos obtenidos por el responsable del delito;

VII. Identificación de bienes relacionados con los hechos o propiedad de los responsables del delito que pueda ser objeto de extinción de dominio;

VIII. En caso de que el delito sea cometido por más de dos personas, identificar, determinar las actividades que realiza y detener a cada integrante del grupo criminal, y

IX. Obtener sentencias definitivas contra los responsables del delito.

Artículo 33. Las policías que actuarán bajo la dirección y conducción del Ministerio Público, además de las facultades que les confieren otros ordenamientos, durante la fase de investigación podrán:

I. Recabar información en lugares públicos, mediante la utilización de medios e instrumentos y cualquier herramienta que resulten necesarias para la generación de inteligencia. En el ejercicio de esta atribución se deberá respetar los derechos particulares de los ciudadanos;

II. Recabar información de bases de datos públicos, con el objeto de identificar a las víctimas, testigos, lugares de los hechos, forma de operar, sujetos involucrados o bienes de estos;

III. Realizar análisis técnico táctico o estratégico de la información obtenida para la generación de inteligencia;

IV. Verificar la información que reciba sobre hechos que puedan ser constitutivos de delito o delitos para, en su caso, informarlo al Ministerio Público;

V. Efectuar el procesamiento del lugar de los hechos, para lo cual deberán fijar, señalar, levantar, embalar y entregar la evidencia física al Ministerio Público, conforme al procedimiento previamente establecido por éste y en términos de las disposiciones aplicables, en caso de contar con personal calificado para tal fin.

Artículo 34. El Ministerio Público, además de las facultades que les confieren otros ordenamientos, durante la fase de investigación podrá:

I. Solicitar la intervención de comunicaciones, en términos de la legislación federal o local aplicable;

II. Solicitar información a las empresas telefónicas y de comunicación, en términos de la legislación federal o local aplicable;

III. Autorizar el seguimiento de personas hasta por un período de un mes, el cual podrá ser prorrogado siempre que existan motivos suficientes, sin que la misma tenga una duración mayor a seis meses, en términos de la normatividad aplicable;

IV. Solicitar información a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores sobre la actividad financiera de las personas sujetas a investigación, en términos de la legislación federal o local aplicable;

V. Autorizar la colaboración de informantes, en los términos de los lineamientos mínimos que emita el Sistema Nacional de Seguridad Pública, así como demás disposiciones;

VI. Autorizar la utilización de cualquier medio, instrumentos o herramienta para la obtención de pruebas, siempre que ésta no contravenga los derechos humanos no violente el orden jurídico, y

VII. Toda aquella que determinen las leyes aplicables.

En los casos en que las autoridades locales carezcan de normatividad para el ejercicio de cualquiera de las atribuciones anteriores, la Procuraduría coadyuvará en la investigación.

Artículo 35. Por informante se entenderá toda persona que de forma directa o indirecta tiene conocimiento de la comisión de delitos, y por su situación o actividad que realiza, provee dicha información a las instancias de gobierno para la investigación

Artículo 36. El juzgador que conozca de algún caso del delito de desaparición de personas, pondrá especial énfasis en la reparación integral del daño, teniendo en cuenta los siguientes criterios:

I. Que la simple substracción del desaparecido de su núcleo social y la manutención en ocultamiento, en sí mismos constituyen una afectación psicológica y social;

II. Que la desaparición forzada es ejecutada directamente por autoridades que forman parte de la estructura del Estado, o en su defecto por personas que actúan con el apoyo o aquiescencia de funcionarios públicos;

III. Que la desaparición forzada de personas y entre particulares, es un tratamiento cruel e inhumano que corre en perjuicio de los familiares del o de los desaparecidos;

IV. Que la reparación del daño respecto de esta grave violación de los derechos humanos, no debe ser limitada a una cuantificación material, sino que debe ser integral en los términos de la Ley General de Víctimas, y por tanto incluir medidas de restitución, rehabilitación, compensación, satisfacción y no repetición;

V. Que la reparación del daño respecto de esta grave violación a los derechos humanos debe incluir el análisis de los efectos en el ámbito:

A) Personal del desaparecido;

B) Familiar del desaparecido;

C) Comunitario del desaparecido y;

D) Organizativo, si el desaparecido pertenecía a una organización ya sea cultural, social o política o de cualquier índole.

VI. Que la reparación del daño respecto de esta grave violación a los derechos humanos, también debe tomar en cuenta la obstaculización del proyecto de vida de las víctimas de la desaparición forzada y entre particulares;

VII. El juzgador además de los elementos señalados anteriormente, deberá tomar en cuenta para la reparación del daño la modalidad del delito de desaparición forzada y entre particulares que se encuentra acreditada, con sus respectivas agravantes, como se enuncian en la presente Ley; y

VIII. Fijar en sus resoluciones medidas de reparación integral a favor de las víctimas, en los términos de la Ley General de Víctimas.

Artículo 37. En todo lo no previsto en materia de investigación, procedimientos y sanciones de los delitos materia de esta Ley, las autoridades federales, estatales y del Distrito Federal, aplicarán supletoriamente las disposiciones del Código Penal Federal, del Código Nacional de Procedimientos Penales, del Código Nacional de Procedimientos Penales, de Ley General de Víctimas, de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, del Código Fiscal de la Federación, de la Ley Federal de Extinción de Dominio y de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Título Tercero
De las Víctimas, Ofendidos y Testigos de los Delitos en materia de Desaparición de Personas

Capítulo Único
Derechos de las Víctimas y Testigos Durante el Procedimiento Penal y Medidas de Protección a su Favor

Artículo 38. Para los efectos de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral, además de los derechos sustantivos y procesales de las víctimas y el derecho a las medidas de atención, ayuda de emergencia, protección y reparación integral del daño, se estará a lo dispuesto en la Ley General de Víctimas. Todas las autoridades de la Federación y las Entidades Federativas están obligadas a garantizar todos los derechos y medidas en beneficio de las víctimas contempladas en esta ley y en la Ley General de Víctimas, sin condicionamiento alguno y bajo los principios de actuación que ellas establecen.

Artículo 39. Bastará la denuncia de hechos constitutivos de los delitos descritos en esta Ley ante las autoridades públicas de procuración o impartición de justicia, o a las de protección de los derechos humanos o protección de los derechos de las víctimas, para que toda persona que acredite su condición de víctima de los hechos denunciados tenga acceso a medidas de ayuda inmediata de emergencia, incluyendo la atención médica y psicológica de urgencia y medidas de protección a la seguridad de su persona. Ninguna persona que alegue ser víctima de los delitos descritos en esta ley deberá ser discriminada por ningún motivo, ni deberá ser criminalizada o responsabilizada por su situación de víctima. Una vez que se hubieran demostrado los hechos, con independencia de si el sujeto activo ha sido identificado, aprehendido, juzgado o sentenciado, toda víctima tendrá pleno derecho a recibir reparaciones integrales, en los términos de la Ley General de Víctimas y demás disposiciones aplicables.

Artículo 40. Las autoridades que deban aplicar esta Ley ofrecerán, en el ámbito de sus respectivas competencias, garantías especiales y medidas de protección a los grupos expuestos a un mayor riesgo de violación de sus derechos, como niñas y niños, mujeres, adultos mayores, personas en situación de discapacidad, migrantes, miembros de pueblos indígenas, personas defensoras de derechos humanos, periodistas, personas en situación de desplazamiento interno y cualquier otro grupo de población con características particulares o con mayor situación de vulnerabilidad en razón de su edad, género, preferencia u orientación sexual, etnia, condición de discapacidad y otros.

Este principio incluye la adopción de medidas que respondan a la atención de dichas particularidades y grado de vulnerabilidad, reconociendo igualmente que ciertos daños sufridos requieren, por su gravedad, de un tratamiento especializado para dar respuesta a su rehabilitación y reintegración a la sociedad.

Artículo 41. La garantía de las medidas de reparación incluye la compensación en los términos fijados por la Ley General de Víctimas, a cargo del responsable de los hechos, o bien, en los casos y en los términos previstos por dicho ordenamiento legal, a cargo del Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral, pero no se agota en los aspectos económicos o materiales sino que debe impactar de un modo favorable a la plena reinserción de la víctima en la sociedad y a transformar las condiciones que pudieron ser causa de los hechos.

El Estado adoptará las medidas necesarias para contar con los mecanismos y recursos económicos necesarios para garantizar estos derechos en los términos de la legislación en la materia y adoptará todo tipo de medidas de restitución, rehabilitación, satisfacción y no repetición contempladas en la Ley General de Víctimas a fin de reparar el daño de un modo integral, que permita a la víctima realizar su proyecto de vida del mejor modo posible, así como erradicar las causas de la afectación bajo un enfoque transformador.

Título Cuarto
Del procedimiento de declaración de ausencia por desaparición

Capítulo Único
Del procedimiento de declaración de ausencia por desaparición

Artículo 42. Se crea el procedimiento de declaración especial de ausencia por desaparición, que se sujetará a lo dispuesto en la presente Ley, con el propósito de dar pleno reconocimiento a la personalidad jurídica de las víctimas de los delitos previstos en esta Ley, independientemente de que se conozca la identidad del responsable, o del estado procesal del caso.

Este procedimiento podrá intentarse en cualquier momento a partir de ocurridos los hechos, sin que se requiera que medie ningún plazo de tiempo entre la última noticia que el solicitante hubiera tenido de la persona desaparecida.

Artículo 43. La declaración de ausencia por desaparición deberá incluir por lo menos la siguiente información:

I. El nombre, edad y domicilio del solicitante y su relación con la persona desaparecida;

II. El Estado civil de la persona desaparecida;

III. La relación de los bienes de la persona desaparecida que estén relacionados con la solicitud;

IV. El nombre y la edad de los hijos de la persona desaparecida, si procede;

V. El nombre del cónyuge, concubina, concubino o pareja sentimental estable de la persona desaparecida.

Artículo 44. Están facultados para solicitar la declaración de ausencia por desaparición:

I. El cónyuge, el concubino o concubina de la persona desaparecida o la persona que tenga una relación afectiva inmediata y cotidiana con la víctima;

II. Los parientes consanguíneos hasta el tercer grado de la persona desaparecida;

III. Los parientes por afinidad hasta el segundo grado de la persona desaparecida;

IV. El adoptante o adoptado con parentesco civil con la persona desaparecida;

V. La pareja del mismo sexo que hubiere convivido con la víctima durante el último año contado desde la fecha en que la víctima fue vista por última vez;

VI. Los representantes legales de las familias de personas desaparecidas, incluyendo los Asesores Jurídicos Victimales;

VII. Las Organizaciones de la Sociedad Civil; y

VIII. El Ministerio Público.

Artículo 45. Será competente para conocer del procedimiento de declaración especial de ausencia por desaparición el juez de lo civil del domicilio del solicitante o del último domicilio convencional de la persona desaparecida.

Una vez recibida la solicitud de declaración de ausencia por desaparición, el juez requerirá a la autoridad competente, ante el cual se formuló la denuncia de la desaparición, o en su defecto, información sobre la veracidad formal del acto.

Artículo 46. Si el juez encuentra elementada la solicitud de ausencia, dispondrá que se publique en tres ocasiones, con intervalos de quince días, y sin costo alguno, en el Periódico Oficial que corresponda, y en los principales del último domicilio del ausente. Se dispondrá, asimismo, de una página en la red mundial de Internet, dentro de la página de la Procuraduría General de Justicia de la Entidad Federativa de que se trate, así como dentro de la página electrónica de la Procuraduría General de la República, en las que se harán públicas dichas comunicaciones.

Artículo 47. Una vez iniciado el procedimiento especial de declaración de ausencia, el juez ordenará las medidas provisionales necesarias que considere convenientes, de conformidad con la Ley General de Víctimas.

Artículo 48. Transcurridos seis meses desde la fecha de la última publicación de edictos, si no hubiere noticias del ausente ni oposición de algún interesado, y siempre y cuando el juez cuente con pruebas suficientes que le permitan presumir de manera fundada que el ausente ha sido víctima de desaparición, declarará en forma la ausencia por cualquiera de dichas causas.

Artículo 49. La sentencia judicial firme nacional o extranjera, las recomendaciones emitidas por los organismos públicos de Derechos Humanos de las Entidades Federativas y el Distrito Federal, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos o cualquier organismo Estatal de Protección de los Derechos Humanos, la Comisión Ejecutiva prevista en la Ley General de Víctimas y su equivalente de cualquier estado de la República, así como las resoluciones de tribunales federales o estatales, organismos y tribunales internacionales cuya competencia haya sido reconocida por el Estado mexicano, que determinen la desaparición, constituirán prueba plena de la desaparición para los efectos del presente capítulo. En caso contrario, el juez deberá allegarse de todas las pruebas necesarias que le permitan presumir de manera fundada que la persona ausente ha sido víctima de alguno de los delitos previstos en esta Ley.

Artículo 50. Si hubiere cualquier noticia del ausente u oposición, el juez no declarará la ausencia sin repetir las publicaciones y hacer la averiguación por los medios que el oponente proponga, y por los que el mismo juez crea oportunos.

Artículo 51. La declaración de ausencia por desaparición podrá ser impugnada mediante los recursos que la Ley aplicable prevea para el caso.

Artículo 52. La Declaración de Ausencia por Desaparición Forzada de Personas tendrá los siguientes efectos:

I. Garantizar y asegurar la continuidad de la personalidad jurídica de la persona desaparecida;

II. Garantizar la conservación de la patria potestad de la persona desaparecida en relación con los hijos menores bajo el principio superior de la niñez;

III. Garantizar la protección del patrimonio civil y mercantil de la persona desaparecida, incluyendo los bienes adquiridos a crédito y cuyos plazos de amortización se encuentren vigentes;

IV. Garantizar la protección de los derechos de la familia y de los hijos menores a percibir los salarios, así como demás derechos humanos de las personas desaparecidas y sus familias de naturaleza civil, política, social, económica o cultural;

V. El juez competente fijará como fecha de la ausencia por desaparición de forzada de personas, el día del hecho consignado en la denuncia o queja, salvo prueba fehaciente en contrario.

VI. Declarar la inexigibilidad temporal de deberes o responsabilidades que la persona desaparecida tenía a su cargo, cuando se ejerciten acciones jurídicas que afecten los intereses o derechos de la persona desparecida.

VII. Toda medida apropiada que resulte necesaria y útil para salvaguardar los derechos de la persona desaparecida y su círculo familiar o personal afectivo.

Artículo 53. Declarada la ausencia por desaparición, se abrirá la sucesión del ausente y los herederos y demás interesados entrarán en la posesión provisional de los bienes. De igual forma, el juez ordenará la inscripción de la persona ausente en el Registro contemplado en la Ley General de Víctimas y su homóloga en la entidad federativa de que se trate.

Artículo 54. Si el ausente se presentare o se probare su existencia después de otorgada la posesión provisional, recobrará sus bienes en el estado en que se hallen, el precio de los enajenados, o los que se hubieren adquirido con el mismo precio, pero no podrá reclamar frutos ni rentas.

Artículo 55. Cuando hecha la declaración de ausencia por desaparición de una persona, se hubieren aplicado sus bienes a los que por testamento o sin él se tuvieren por heredados, y después se presentaren otros pretendiendo que ellos deben ser preferidos en la herencia, y así se declara por sentencia que cause ejecutoria, la entrega de los bienes se hará a éstos en los mismos términos que disponga la Ley aplicable al caso.

Artículo 56. Los poseedores provisionales darán cuenta al ausente y a sus herederos. El plazo legal correrá desde el día en que el primero se presente por sí o por apoderado legítimo, o desde aquel en que por sentencia que cause ejecutoria se haya deferido la herencia.

Artículo 57. La posesión provisional termina:

I. Con el regreso del ausente;

II. Con la noticia cierta de su existencia;

III. Con la certidumbre de su muerte;

IV. Con la sentencia que cause ejecutoria.

Artículo 58. Terminada la posesión provisional, por cualquiera de los supuestos previstos en las fracciones II y IV del artículo anterior, se procederá a declarar la posesión definitiva conforme a la legislación civil de la entidad federativa que corresponda.

Artículo 59. La sentencia que declare la ausencia por desaparición de un ausente casado, pone término a la sociedad conyugal. Para con respecto a los hijos nacidos con posterioridad a los hechos motivo de la declaración de ausencia por desaparición, el Registro Civil reconocerá su filiación para con la persona declarada desaparecida con todos los efectos legales a que haya lugar, cuando éstos hubieran nacido en un plazo máximo de nueve meses posteriores a los hechos.

Artículo 60. En el caso de que el cónyuge del ausente no fuere heredero, ni tuviere bienes propios, sólo tendrá derecho a los alimentos.

Artículo 61. Para fines del cumplimiento de obligaciones de carácter mercantil, crediticio, fiscal o parafiscal la declaración de ausencia por desaparición tendrá efectos suspensivos. Los Poderes Ejecutivos de las entidades federativas y el Distrito Federal promoverán convenios de coordinación con instituciones públicas o privadas de carácter federal para proteger los bienes jurídicos de las víctimas de los delitos previstos en esta Ley que se encuentren bajo efectos de la acción de declaración de ausencia contemplada en este capítulo.

Título quinto
De la Comisión Intersecretarial y El Programa Nacional

Capítulo Primero
De la Comisión intersecretarial

Artículo 62. El Gobierno Federal, conforme al Artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, establecerá una Comisión Intersecretarial para Prevenir, Combatir y Sancionar los Delitos en Materia de Desaparición de Personas, que tendrá por objeto:

I. Definir y coordinar la implementación de una Política de Estado en materia de D de Personas y demás objeto previstos en esta Ley;

II. Impulsar y coordinar en toda la República la vinculación interinstitucional para prevenir y sancionar los delitos objeto de esta Ley;

III. Inspección y vigilancia de los programas, acciones y tareas;

IV. Evaluación, rendición de cuentas y transparencia sin perjuicio de las atribuciones que en dichas materias correspondan a otras instancias.

Artículo 63. La Comisión estará integrada por los titulares de las siguientes dependencias:

I. Secretaría de Gobernación;

II. Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública;

III. Procuraduría General de la República;

IV. Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia;

V. Procuraduría Social de Atención a Víctimas del Delito;

VI. Instituto Nacional de las Mujeres;

VII. Instituto Nacional de Migración, y

VIII. Instituto Nacional de Ciencias Penales.

Por cada miembro propietario habrá un suplente designado por el titular, quien en su caso deberá tener nivel inmediato inferior o equivalente.

En las reuniones el suplente contará con las mismas facultades que los propietarios.

Artículo 64. Podrán participar en las reuniones de la Comisión Intersecretarial, con derecho a voz pero sin voto:

I. Un representante de cada una de las Cámaras del Congreso de la Unión, designado por los respectivos Plenos camarales;

II. Un representante del Poder Judicial de la Federación, designado por el Consejo de la Judicatura Federal;

III. Tres Gobernadores, designados por la Conferencia Nacional de Gobernadores;

IV. Un representante de cada una de las organizaciones de municipios, designados por el pleno de las propias organizaciones;

V. Un representante de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos;

VI. Un representante del Consejo Nacional de Población;

VII. Tres representantes de la Organización de Organismos Oficiales de Defensa de los Derechos Humanos;

VIII. Tres representantes de la Conferencia Nacional de Procuradores Generales de Justicia;

IX. Un representante del Consejo Nacional de Seguridad Pública;

X. Tres representantes de organizaciones de la sociedad civil;

XI. Tres expertos académicos con conocimiento y trabajo relevante sobre el tema de desaparición de personas.

Artículo 65. La comisión será presidida por el Secretario de Gobernación.

La Secretaría Técnica será ocupada por la persona Titular de la Unidad de Promoción y Defensa de los Derechos Humanos de dicha Secretaría.

Artículo 66. La Comisión tendrá las siguientes facultades y competencias:

I. Proponer su Reglamento Interno;

II. Elaborar el proyecto de Programa Nacional, que contendrá la política del Estado Mexicano en relación a estos delitos.

Este Programa deberá incluir las estrategias y políticas del Estado Mexicano de prevención, protección y asistencia, y persecución.

Deberá contener, también, políticas generales y focalizadas en materia de prevención, investigación, persecución y sanción, así como de protección, asistencia y resocialización de víctimas, ofendidos y testigos;

III. Establecer las bases para la coordinación nacional entre los tres poderes y órdenes de gobierno, organismos oficiales de defensa de los derechos humanos, organizaciones de la sociedad civil, organismos e instancias internacionales e instituciones académicas, en el diseño y la aplicación del Programa Nacional;

IV. Adoptar políticas y programas que incluyan la cooperación de organizaciones civiles, a fin de:

a) Elaborar el Programa Nacional;

b) Establecer lineamientos de coordinación para la aplicación del Programa;

c) Coordinar la recopilación y el intercambio de datos de los delitos previstos en esta Ley, respetando la confidencialidad de las víctimas.

V. Desarrollar campañas de prevención y educación, así como programas de desarrollo local que permitan prevenir los delitos en materia de desaparición de personas;

VI. Impulsar, promover y suscribir convenios de colaboración interinstitucional y suscribir acuerdos de coordinación:

a) Con los gobiernos de las entidades federativas y el Distrito Federal, en materia de diseño y operación de programas de asistencia inmediata a las víctimas de los delitos previstos en esta Ley en materia de seguridad, tránsito o destino, con el propósito de atenderlas o asistirlas en su regreso a su lugar de origen, así como para la detección de víctimas y posibles víctimas.

b) Interinstitucionales entre dependencias del gobierno federal, en materia de seguridad, para prevenir los delitos objeto de esta Ley en todo el territorio nacional y perseguir y sancionar a quienes intervengan en su comisión.

VII. Los convenios de colaboración interinstitucional y acuerdos deberán ajustarse, en lo conducente, a las bases previas en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y en la Ley General de Migración.

Estos convenios y acuerdos podrán suscribirse con organizaciones de la sociedad civil y la academia, con los siguientes fines:

a) Informar y capacitar con perspectiva de género, de derechos humanos y conforme al interés superior de la niñez, sobre los conceptos fundamentales y las implicaciones de los delitos previstos en esta Ley y de los instrumentos internacionales relacionados con la materia al personal de la administración pública federal relacionado con este fenómeno delictivo;

b) Promover la investigación científica y el intercambio de experiencias entre organismos e instituciones a nivel nacional e internacional.

c) Informar a la población acerca de los riesgos e implicaciones de los delitos previstos en esta Ley, los mecanismos para prevenir su comisión o revictimización, así como de las diversas modalidades de sometimiento para cometerlos;

d) Informar y advertir al personal de empresas de todos los sectores susceptibles de ser medios para la comisión de estos delitos, acerca de la responsabilidad en que pueden incurrir en caso de facilitar o no impedir las conductas inherentes a ellos, así como orientarlos en la prevención.

VIII. Recopilar, con la ayuda del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la Conferencia Nacional de Procuradores y demás instituciones y organismos pertinentes, los datos estadísticos relativos a la incidencia delictiva en materia de los delitos previstos en esta Ley, con la finalidad de publicarlos periódicamente.

Dicha información deberá contener de manera desagregada:

a) El número de víctimas, su sexo, estado civil, edad, nacionalidad o lugar de origen, forma de reclutamiento, modalidad de victimización, lugares de destino y, en su caso, calidad migratoria, cuando proceda;

b) Los datos correspondientes a las rutas y los métodos de transportación que utilizan las personas y organizaciones delictivas que cometen los delitos previstos en esta Ley, y

c) Aquélla referente al tránsito fronterizo internacional relacionado con las víctimas de los delitos previstos en esta ley.

IX. Promover acuerdos con asociaciones, fundaciones y demás organismos no gubernamentales que tengan como objetivo prevenir y combatir los delitos objeto de esta Ley y proteger a las víctimas, a fin de poner en marcha proyectos estratégicos dirigidos a alcanzar los objetivos de la presente Ley;

X. Establecer programas de asistencia y apoyo para la reunificación familiar y social de las víctimas del delito objeto de esta Ley;

XI. Realizar campañas para promover la denuncia de los delitos objeto de esta Ley y lograr la detección, persecución y desarticulación de las redes delictivas de los delitos previsto en esta Ley;

Artículo 67. Las dependencias integrantes de la Comisión tendrán las siguientes obligaciones:

I. La Secretaría de Gobernación coordinará los trabajos de la Comisión y servirá de enlace con los titulares de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial de los tres órdenes de gobierno, en materia de las políticas públicas de necesaria implementación, con el objeto de fortalecer la prevención y sanción de los delitos previstos en esta Ley, así como de la protección y asistencia de las víctimas de este delito, incluyendo apoyar las medidas necesarias para dar cumplimiento a la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada en materia de protección de testigos y sus familias y demás agentes vinculados a la comisión del delito;

II . El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública recabará la información relativa a la incidencia delictiva en materia de los delitos previstos en esta Ley y generará un banco de datos que contendrá, como mínimo, la nacionalidad, edad, estado civil y sexo de los sujetos activo y pasivo, así como el modo de operar de las redes vinculadas a la delincuencia organizada y la forma en que sus miembros fueron detectados, detenidos y remitidos ante el Ministerio Público competente, ya sea del fuero común o federal;

III. La Procuraduría elaborará y ejecutará programas de prevención de los delitos previstos en esta Ley, con la finalidad de fortalecer la denuncia ciudadana y la solidaridad social; promoverá en la Conferencia Nacional de Procuradores las políticas públicas necesarias para la prevención del delito a escala nacional y propondrá la armonización legislativa de los tipos penales vinculados a esta materia en todo el país; se coordinará con la Secretaría de Seguridad Pública con el objeto de actualizar los datos relativos a la incidencia delictiva en todo el país con la finalidad de dar seguimiento al estado en el que se encuentren los procesos penales de aquellos sujetos detenidos y consignados por la comisión de delitos en materia de desaparición de personas; será responsable de establecer una Fiscalía Especializada para la persecución de estos delitos, cuyos sujetos activos se sospeche pertenecen a la delincuencia organizada nacional o internacional, e implementará mecanismos de investigación de inteligencia, una Unidad de Protección a Víctimas y Testigos de la desaparición de personas y promoverá las medidas de protección procesal a su favor;

IV. El Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia se encargará de la protección y atención antes, durante y después del proceso, de todas aquellas víctimas del delito menores de 18 años cuidando que sus necesidades especiales sean satisfechas en los albergues para víctimas del ilícito de desaparición de personas;

V. La Procuraduría Social de Atención a las Víctimas del Delito, brindará atención oportuna e integral a las víctimas u ofendidos de delitos, por sí misma o en coordinación con instituciones especializadas, en términos de la normativa aplicable; coadyuvará al eficaz desempeño de las autoridades con competencia en esta materia, y diseñará y ejecutará políticas, programas y esquemas de colaboración y coordinación interinstitucional de atención a víctimas u ofendidos de delitos;

VI. El Instituto Nacional de Migración, en coordinación con las Secretarias de Gobernación, de Relaciones Exteriores y el Consejo Nacional de Población implementará las medidas necesarias para garantizar la estancia de las víctimas del delito de desaparición de personas en territorio nacional por el tiempo necesario y hasta antes de su regreso voluntario a su lugar de origen o de residencia permanente;

VII. El Instituto Nacional de las Mujeres se encargará de la protección y atención antes, durante y después del proceso, de todas aquellas mujeres víctimas del delito, cuidando que sus necesidades especiales sean satisfechas en los albergues para víctimas de los delitos previstos en esta Ley;

VIII. El Instituto Nacional de Ciencias Penales diseñará e implementará programas de capacitación, formación y actualización en materia de prevención y sanción de la desaparición de personas, dirigidos, como mínimo, a los Agentes Federales de Investigación y a los Agentes del Ministerio Público de la Federación.

Artículo 68. La Comisión deberá diseñar y supervisar el funcionamiento de modelos únicos de asistencia y protección para las víctimas, posibles víctimas, ofendidos y testigos de los delitos objeto de esta Ley, mismos que serán desarrollados por las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, que deberán comprender como mínimo:

I. Orientación jurídica, incluida la migratoria, asistencia social, educativa y laboral a las víctimas de los delitos previstos en esta ley.

En el caso de que las víctimas pertenezcan a algún pueblo o comunidad indígena o hablen un idioma diferente al español, se les designará un traductor que les asistirá en todo momento.

II. Asistencia social, humanitaria, médica, psicológica, psiquiátrica, aparatos ortopédicos y prótesis a las víctimas de los delitos objeto de esta ley, hasta su total recuperación;

III. Oportunidades de empleo, educación y capacitación para el trabajo a las víctimas del delito a través de su integración en programas sociales.

En aquellos casos en que el o los sujetos activos de los delitos formen parte de la delincuencia organizada, se deberán diseñar programas especiales que no pongan en riesgo su vida, su seguridad y su integridad, incluyendo el cambio de identidad y su reubicación.

IV. Construcción de albergues, refugios y casas de medio camino especializados para las víctimas, ofendidos y testigos de los delitos previstos en esta Ley, donde se garantice un alojamiento digno por el tiempo necesario, asistencia material, médica, psiquiátrica, psicológica, social, alimentación y cuidados atendiendo a sus necesidades y a su evolución;

V. Garantizar que la estancia en los refugios, albergues, y casas de medio camino o en cualquier otra instalación diseñada para la asistencia y protección de las víctimas de los delitos previstos en la presente Ley sea de carácter voluntario y cuenten con medios para poder comunicarse, siempre y cuando el o los sujetos activos del delito no se presuman integrantes de la delincuencia organizada y estas medidas pongan en peligro su vida, su integridad y su seguridad y las de las demás víctimas con las que comparta las medidas de protección y asistencia;

VI. Garantizar que bajo ninguna circunstancia se alberge a víctimas nacionales o extranjeras, en centros preventivos, penitenciarios o estaciones migratorias, ni lugares habilitados para ese efecto;

VII. Garantizar protección frente a posibles represalias, intimidaciones, agresiones o venganzas de los responsables del delito o de quienes estén ligados con ellos a:

a) Las víctimas;

b) Los familiares o personas que se encuentren unidas a la víctima por lazos de amistad o de estima;

c) Los testigos y personas que aporten información relativa al delito o que colaboren de alguna otra forma con las autoridades responsables de la investigación, así como a sus familias;

d) A los miembros de la sociedad civil o de organizaciones no gubernamentales que se encuentran brindando apoyo a la víctima, sus familiares o testigos.

VIII. Medidas para garantizar la protección y asistencia, incluyendo, por lo menos, protección física, adjudicación a cargo de la Procuraduría de un nuevo lugar de residencia, cambio de identidad, ayuda en la obtención de empleo, así como aquellas medidas humanitarias que propicien la unificación familiar, también a cargo de la Procuraduría.

A fin de llevar a cabo las medidas de protección antes citadas, podrá hacerse uso de los recursos del Fondo, sujetándose a las disposiciones aplicables.

Artículo 69. La Comisión fomentará acciones tendientes a fortalecer la solidaridad y prevención social del delito conforme a los siguientes criterios:

I. Sensibilizar a la población, sobre los delitos previstos en esta Ley, los riesgos, causas, consecuencias, los fines y medidas de protección, así como los derechos de las víctimas y posibles víctimas;

II. Realizar campañas de información acerca de los métodos utilizados por los responsables de los delitos previstos en esta Ley.

III. Informar sobre las consecuencias y daños que sufren las víctimas de la desaparición de los delitos previstos en esta Ley, tales como daños físicos, psicológicos, entre otros;y

IV. Establecer medidas destinadas a proteger los derechos y la identidad de las víctimas por parte de los medios de comunicación, para que en caso de no respetar sus derechos, incurran en responsabilidad. Se exceptúa cuando la información sea en torno a los sujetos activos y las consecuencias de este delito, de forma comprometida para su prevención y no su promoción y fomento.

Capítulo Segundo
Del Programa Nacional

Artículo 70. La Comisión diseñará el proyecto del Programa Nacional, que definirá la Política del Estado Mexicano frente a los delitos previstos en esta Ley, que deberá contemplar, como mínimo, los siguientes rubros:

I. Diagnóstico de la incidencia, modalidades, causas y consecuencias y su comportamiento delictivo, así como los grupos afectados o en mayor grado de vulnerabilidad;

II. Compromisos adquiridos por el Gobierno de México sobre la materia frente a la comunidad internacional;

III. Estrategias y la forma en que el Estado Mexicano se coordinará y actuará uniformemente, la distribución de competencias y las instituciones gubernamentales responsables de la prevención, protección, asistencia y persecución;

IV. Elaboración de un Inventario de Recursos Existentes;

V. Protocolos de Atención para la Coordinación Interinstitucional;

VI. Ruta Crítica con tiempos, atribuciones y obligaciones;

VII. Políticas Públicas para cumplir con las Estrategias de Prevención, Protección y Asistencia y Persecución;

VIII. Normas Oficiales de Coordinación Interinstitucional;

IX. Formas y necesidades de coordinación e intercambio de información internacional y nacional;

X. Programas de Capacitación y Actualización permanente para los tres poderes y los tres órdenes de gobierno.

Artículo 71. Las autoridades judiciales y ministeriales darán a conocer a la sociedad los resultados de las evaluaciones que realicen, así como la demás información global que permita medir el desarrollo y los avances de la evolución nacional y estatal de los delitos previstos en esta Ley, así como su prevención, combate y sanción.

La Comisión Intersecretarial elaborará, con la información que reciba de todas las dependencias participantes de los tres órdenes de gobierno, un informe anual el cual contendrá los resultados obtenidos por el Programa Nacional.

Este informe será remitido al C. Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos y las dos Cámaras del Congreso de la Unión y se le dará una amplia difusión en los medios de comunicación en todo el territorio nacional.

Artículo 72. Corresponderá a la Comisión Intersecretarial, a la Secretaría de Gobernación y a la Procuraduría, en el ámbito de sus competencias, la evaluación de avances y resultados de los programas para la prevención, combate y sanción de los delitos previstos en esta Ley, y de la protección y asistencia a las víctimas, sin perjuicio de la que las autoridades locales realicen en sus respectivas evaluaciones.

Dicha evaluación y la de las autoridades locales, serán sistemáticas y permanentes.

Sus resultados serán tomados como base para que las autoridades ministeriales y judiciales, en el ámbito de su competencia, adopten las medidas procedentes.

Artículo 73. En el seguimiento y evaluación de los resultados que se obtengan en la ejecución de los convenios y acuerdos señalados en las fracciones VI y VII del artículo 66 de esta Ley, intervendrán la Conferencia Nacional de Procuradores, el Consejo Nacional de Seguridad Pública y la Comisión Intersecretarial.

Los convenios y acuerdos deberán ajustarse, en lo conducente, a las bases previas en la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y en la Ley General de Población, y podrán suscribirse con organizaciones de la sociedad civil y la academia con los fines y criterios señalados en la fracción VII del artículo 34 de esta Ley.

Capítulo Tercero
De la Evaluación del Programa Nacional

Artículo 74. Sin menoscabo de lo señalado en los párrafos anteriores, las instituciones a que se refiere este artículo están obligadas a generar indicadores sobre su avance en la aplicación de métodos para prevenir y eliminar cualquier modalidad de los delitos previstos en esta Ley, con la finalidad de que sean sujetas a evaluación sobre la materia.

Tales indicadores serán de dominio público y se difundirán por los medios disponibles.

Artículo 75. Las autoridades federales, estatales, municipales y del Distrito Federal responsables de prevenir, perseguir y sancionar el delito de desaparición de personas y demás delitos objeto de esta Ley, así como las responsables de prestar asistencia y protección a las víctimas, se reunirán periódicamente con el propósito de analizar e intercambiar opiniones sobre el desarrollo del Programa Nacional, así como de los estados, municipios y del Distrito Federal, con el fin de formular recomendaciones y convenir acciones para apoyar la lucha por la erradicación de este fenómeno social en todas sus manifestaciones y modalidades.

Estas reuniones serán presididas por la Secretaría y convocadas por la Comisión Intersecretarial.

Título Sexto
De la Prevención de los Delitos Previstos en esta Ley

Capítulo Primero
De las Políticas y Programas de Prevención

Artículo 76. Las autoridades de los tres órdenes de gobierno, en el ámbito de sus respectivas competencias y de las facultades y obligaciones establecidas en esta Ley, establecerán y ejecutarán políticas, programas, acciones y otras medidas, con la finalidad de contribuir a erradicar los delitos objeto de la presente Ley.

Artículo 77. La Secretaría de Gobernación y sus instancias equivalentes en las entidades federativas aplicarán medidas tales como actividades de investigación y campañas de información y difusión, así como coordinar el diseño y puesta en marcha de iniciativas sociales y económicas, con miras a prevenir y combatir los delitos previstos en la presente Ley.

Artículo 78. Las políticas, los programas y demás medidas que se adopten para la prevención de los ilícitos contenidos en esta Ley incluirán, cuando proceda, la cooperación con organizaciones no gubernamentales, otras organizaciones pertinentes y otros sectores de la sociedad.

Artículo 79. Las autoridades de los distintos órdenes de gobierno implementarán medidas legislativas, educativas, sociales y culturales, a fin de desalentar los delitos objeto de esta Ley.

Artículo 80. Las autoridades de procuración de justicia y policiales de los distintos órdenes de gobierno, procederán a la búsqueda inmediata de cualquier mujer, niña, niño o adolescente o cualquier persona que le sea reportado como extraviado, sustraído o ausente, librando una alerta general a todas las instancias de procuración de justicia y policiales en todo el territorio nacional y fuera de éste, así como al Instituto Nacional de Migración y a la Secretaría de Relaciones Exteriores para impedir que la persona reportada pueda ser sacada del país.

Capítulo Segundo
Atención Preventiva a Zonas y Grupos de Alta Vulnerabilidad

Artículo 81. Para cumplir con lo dispuesto en el Capítulo anterior, las autoridades de los tres órdenes de gobierno, en el ámbito de sus respectivas competencias, y tomando en cuenta las necesidades particulares de cada localidad, llevarán a cabo las siguientes actividades:

I. Atenderán de manera especial a las localidades aisladas y zonas urbanas que se les haya identificado como potencialmente con mayor posibilidad de que su población sea víctima de los delitos previstos en esta Ley, y las que tengan mayor incidencia de estos delitos;

II. Promoverán centros de desarrollo, asistencia y demás establecimientos que apoyen en forma continua y estable a las víctimas y su reinserción segura a la vida social;

III. Otorgarán apoyos a grupos en riesgo con requerimientos específicos;

IV. Realizarán campañas que tiendan a elevar los niveles culturales, sociales, de bienestar social y sensibilización de la población sobre el problema en todas sus manifestaciones;

V. Efectuarán programas para las familias, que les permitan dar mejor atención a sus hijas e hijos en la prevención de este delito;

VI. Otorgarán estímulos a las asociaciones civiles que se dediquen a la prevención de este delito y a la atención, protección y asistencia a las víctimas y sus familias;

VII. Promoverán la participación de la sociedad en la prevención de este delito y en la atención, protección y asistencia a las víctimas y sus familias, así como el apoyo de los particulares al financiamiento y a las actividades a que se refiere este Capítulo;

VIII. Concederán reconocimientos y distinciones a quienes contribuyan a la consecución de los propósitos mencionados en el artículo anterior, y

IX. Realizarán las demás actividades que permitan ampliar la calidad y la cobertura de los servicios de prevención de este delito y a la atención, protección y asistencia a las víctimas y sus familias y posibles víctimas, y alcanzar los propósitos mencionados en el artículo anterior.

Capítulo Tercero
De la Evaluación de los Programas de Prevención

Artículo 82. Las autoridades federales, estatales y del Distrito Federal, en los ámbitos de sus respectivas competencias, en términos de las disposiciones aplicables, estarán obligadas a generar indicadores sobre la aplicación y resultados de los programas para prevenir los delitos en materia de desaparición de personas, con la finalidad de que los avances puedan ser sujetos a evaluación.

Tales indicadores serán de dominio público y se difundirán por los medios disponibles.

Artículo 83. Las autoridades federales, estatales, municipales y del Distrito Federal, responsables de prevenir, perseguir y sancionar el delito de desaparición de personas y de prestar asistencia y protección a las víctimas, se reunirán periódicamente con el propósito de analizar e intercambiar opiniones sobre el desarrollo del Programa, formular recomendaciones y convenir acciones para apoyar la lucha por la erradicación de este fenómeno social en todas sus manifestaciones y modalidades.

Estas reuniones serán presididas por la Secretaría de Gobernación y convocadas por la Comisión Intersecretarial.

Capítulo Cuarto
De la Atención a Rezagos

Artículo 84. El Estado apoyará la implementación de programas en las regiones que muestren mayores rezagos en materia de prevención de delito de Desaparición de Personas, previa celebración de convenios.

Artículo 85. Las autoridades de los distintos órdenes de gobierno, tomando en cuenta las necesidades particulares de cada región o localidad que en las evaluaciones de los programas muestren rezagos en la atención de estos delitos, llevarán a cabo actividades complementarias a las de prevención previstas en esta Ley, para combatir los rezagos detectados en los ámbitos de sus respectivas competencias.

Título Séptimo
Facultades y Competencias de las Autoridades de los Tres Órdenes de Gobierno

Capítulo Primero
Del Gobierno Federal

Artículo 86. Además de las competencias para investigar, perseguir y sancionar los delitos objeto de esta Ley establecidas en el título primero y en el Programa, corresponden de manera exclusiva a las autoridades federales las siguientes atribuciones:

I. Determinar para toda la República la Política de Estado para prevenir, investigar, perseguir y sancionar los delitos previstos en esta Ley, así como para la asistencia y protección de las víctimas, los ofendidos y testigos, a cuyo efecto considerará la opinión de las autoridades de los tres poderes y los tres órdenes de gobierno, así como de los diversos sectores sociales involucrados;

II. Desarrollar mecanismos de coordinación entre la federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y sus demarcaciones territoriales, con la finalidad de erradicar los delitos previstos en esta Ley;

III. Impulsar acuerdos de coordinación entre dependencias del Gobierno Federal y los estados y el Distrito Federal que permitan prestar asistencia y protección integral a las víctimas, ofendidos y testigos;

IV. Regular un sistema nacional de formación, actualización, capacitación y profesionalización de los servidores públicos que participen en los procesos de prevención y sanción de los delitos previstos en esta Ley y de la asistencia y protección de las víctimas y posibles víctimas, ofendidos y testigos de dichos delitos;

V. Promover en coordinación con los Gobiernos Federal, de las entidades federativas y del Distrito Federal cursos de capacitación a las personas que atienden a las víctimas, posibles víctimas, ofendidos y testigos de los delitos objeto de esta Ley;

VI. Crear, regular y operar un sistema nacional de vigilancia y observación de los delitos objeto de esta Ley, que permita evaluar los avances y resultados de las acciones del Estado y la sociedad en su combate y prevención;

VII. Fijar los lineamientos generales de las evaluaciones a las que se someterán las acciones y programas desarrollados por el Gobierno Federal, las entidades federativas, los municipios, el Distrito Federal y sus demarcaciones territoriales y la sociedad;

VIII. Apoyar la creación de refugios, albergues y casas de medio camino para las víctimas, ofendidos y testigos de los delitos que esta Ley define como del fuero federal, o apoyar a las organizaciones de la sociedad civil, para la creación y operación de los mismos, hasta la total recuperación de las víctimas, ofendidos y testigos de los delitos previstos en esta Ley;

IX. En función de los resultados de la observación y evaluación de la evolución de los delitos previstos en esta Ley en el país y la evaluación periódica de resultados, así como en función de recursos que las entidades federativas y municipios destinen para el cumplimiento de lo previsto en la presente ley, sujeto a disponibilidades presupuestarias, apoyar a las entidades federativas que se encuentren en mayor riesgo o rezago, con recursos técnicos, humanos y financieros;

X. Fijar los protocolos únicos para el uso de procedimientos y recursos para el rescate, asistencia y protección de las víctimas y posibles víctimas;

XI. Fijar los requisitos mínimos de los programas y planes que formulen las autoridades federales, de las entidades federativas, los municipios, el Distrito Federal y sus demarcaciones territoriales;

XII. Fijar requisitos mínimos de los proyectos y programas que formulen las organizaciones de la sociedad civil involucradas en el combate a los delitos previstos en esta Ley y la atención y protección a las víctimas, cuyas actividades cuenten con apoyos oficiales;

XIII. Llevar un registro nacional de dependencias, instituciones y organizaciones de la sociedad civil que realicen acciones en el combate a los delitos previstos en esta Ley y la asistencia y protección a las víctimas;

XIV. Fomentar, en coordinación con las autoridades competentes, relaciones internacionales e intervenir en la formulación de programas de cooperación en la materia;

XV. Establecer las bases de la coordinación para la aplicación del Programa Nacional;

XVI. Facilitar la cooperación e intercambio de información con las autoridades migratorias y de seguridad de otras naciones y organismos internacionales sobre la materia;

XVII. Recopilar e intercambiar los datos y las estadísticas delictivas de los delitos previstos en esta Ley, respetando la confidencialidad de los datos personales de las víctimas;

XVIII. Promover la cooperación entre países, mediante mecanismos bilaterales, regionales, interregionales e internacionales, para prevenir, perseguir, sancionar, monitorear, y erradicar los delitos previstos en esta Ley;

XIX. A través de la Procuraduría General de la República, elaborar el registro de personas desaparecidas, mismo que contendrá una base de datos nacional de información genética de los restos humanos encontrados y de los familiares consanguíneos de los posibles desaparecidos.

XX. Las demás que establezcan esta Ley y otras disposiciones aplicables.

Capítulo Segundo
De las Autoridades Estatales, Municipales y del Distrito Federal

Artículo 87. Corresponden de manera exclusiva a las autoridades de los estados y el Distrito Federal, en sus respectivos ámbitos de competencia, las atribuciones siguientes:

I. En concordancia con el Programa Nacional, formular políticas e instrumentar programas estatales para prevenir, sancionar y erradicar los delitos previstos en esta Ley, así como para la protección, atención, rehabilitación y recuperación del proyecto de vida de las víctimas y posibles víctimas, ofendidos y testigos de los mismos;

II. Proponer a la Comisión Intersecretarial contenidos nacionales y regionales, para ser incorporados al Programa Nacional;

III. Prestar servicios de formación, actualización, capacitación y profesionalización para las y los actores institucionales que participan en los procesos de prevención y combate a los delitos previstos en esta Ley y de asistencia y protección de las víctimas, de conformidad con las disposiciones generales que las autoridades federales determinen;

IV. Implementar, en coordinación con la Federación, programas y proyectos de atención, educación, capacitación e investigación en materia de desaparición de personas.

V. Impulsar programas para prevenir los factores de riesgo para posibles víctimas de los delitos previstos en esta ley que incluyan programas de desarrollo local;

VI. Creación de refugios, albergues y casas de medio camino para las víctimas, ofendidos y testigos de los delitos que esta Ley define como del fuero común, o apoyar a las organizaciones de la sociedad civil, para la creación y operación de los mismos, hasta la total recuperación de las víctimas, ofendidos y testigos de los delitos contenidos en la presente Ley;

VII. Revisar y evaluar la eficacia de las políticas, programas y acciones con base en los lineamientos que para tal efecto desarrollen las autoridades federales;

VIII. Proporcionar a las instancias encargadas de realizar estadísticas, la información necesaria para su elaboración;

IX. Impulsar reformas legales para el cumplimiento de los objetivos de la presente Ley,

X. Establecer las estrategias de coordinación institucional para el registro de personas desaparecidas, mismo que deberá remitirse al Registro Nacional de Víctimas por las autoridades Estatales y del Distrito Federal, a fin de que la Federación, a través de la Procuraduría General de la República, genere una base de datos nacional de información genética de los restos humanos encontrados y de los familiares consanguíneos de los posibles desaparecidos.

XI. Las demás aplicables a la materia, que les confiera esta Ley u otros ordenamientos legales.

Artículo 88. Corresponde a los municipios y a las demarcaciones territoriales del Distrito Federal en el ámbito de sus respectivas facultades y competencias, de conformidad con esta Ley, la legislación aplicable en la materia y las políticas y programas federales, estatales y del Distrito Federal:

I. Instrumentar políticas y acciones para prevenir y erradicar los delitos previstos en esta Ley;

II. Apoyar la creación de programas de sensibilización y capacitación para las y los servidores públicos y funcionarios que puedan estar en contacto con posibles víctimas de los delitos previstos en esta Ley;

III. Apoyar la creación de refugios o modelos de protección y asistencia de emergencia, hasta que la autoridad competente tome conocimiento del hecho y proceda a proteger y asistir a la víctima, ofendido o testigo de los delitos previstos en esta Ley;

IV. Las demás aplicables sobre la materia y las que les confiera esta Ley y otros ordenamientos jurídicos.

Artículo 89. Adicionalmente a las atribuciones exclusivas de los gobiernos Federal, de las entidades federativas, municipios y del Distrito Federal y sus demarcaciones territoriales, les corresponde de manera concurrente las atribuciones siguientes:

I. Editar y producir materiales de difusión para la prevención de los delitos previstos en esta Ley en todas sus formas y modalidades;

II. Promover la investigación de los delitos previstos en esta Ley, en todas sus manifestaciones y modalidades, para que los resultados sirvan de base para el desarrollo de nuevas políticas y programas para su prevención y combate, así como para desarrollar nuevas medidas de atención, protección y asistencia a las víctimas;

III. Fomentar y difundir actividades de conocimiento y prevención de los delitos previstos en esta Ley en todas sus formas y manifestaciones;

IV. Impulsar y fortalecer en sus tareas a las instituciones y organizaciones privadas que prestan atención a las víctimas y posibles víctimas, ofendidos y testigos de los delitos contenidos en la presente Ley y en su prevención;

V. Desarrollar mecanismos para que las instituciones de seguridad pública se coordinen, en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública para:

a) Realizar estudios sobre las causas estructurales, distribución geodelictiva, estadística, tendencias históricas y patrones de comportamiento, lugares de origen, tránsito y destino, modus operandi, entre otros, que permitan actualizar y perfeccionar la investigación para la prevención de los delitos tipificados en esta Ley;

b) Obtener, procesar e interpretar la información geodelictiva por medio del análisis de los factores que generan conductas antisociales previstas en esta Ley con la finalidad de identificar las zonas, sectores y grupos de alto riesgo, así como sus correlativos factores de protección;

c) Suministrar e intercambiar la información obtenida mediante los sistemas e instrumentos tecnológicos respectivos;

d) Llevar a cabo campañas orientadas a prevenir y evitar los factores y causas que originan los fenómenos delictivos tipificados en esta Ley, así como difundir su contenido;

e) Establecer relaciones de colaboración con las autoridades competentes, así como con organizaciones de la sociedad civil y privadas, con el objetivo de orientar a la sociedad en las medidas que debe adoptar para prevenir los delitos tipificados en esta Ley.

VI. Crear mecanismos y proveer recursos para que las instituciones policiales y de procuración de justicia desarrollen métodos de recopilación y sistematización de información con el fin de aplicar las estrategias necesarias para hacer eficaz la investigación preventiva, con base en los siguientes criterios:

a) Diseñar y operar sistemas de recolección, clasificación, registro, análisis, evaluación y explotación de información relativa a las conductas previstas en esta Ley, con el objeto de conformar una base de datos nacional que sustente el desarrollo de planes y programas que sirvan para garantizar la seguridad pública en esta materia,

b) Sistematizar y ejecutar los métodos de análisis de información estratégica que permita identificar a personas, grupos, organizaciones, zonas prioritarias y modos de operación vinculados con las conductas previstas en el presente ordenamiento, y

c) Las demás que con tal carácter establezcan esta Ley y otras disposiciones aplicables.

VII. El gobierno de cada entidad federativa, el Distrito Federal, los ayuntamientos y las jefaturas delegacionales podrán celebrar convenios para coordinar o unificar sus actividades en la materia de esta Ley, para cumplir de mejor manera las responsabilidades a su cargo.

Artículo 90. Las instituciones encargadas de registro civil, brindarán a los familiares de la persona desaparecida, una constancia de presunción de ausencia por desaparición al denunciar el hecho, misma que deberá ser ratificada al iniciar la investigación correspondiente las autoridades ministeriales por los delitos objeto de esta Ley, para los fines que a la misma convenga.

Capítulo Tercero

Del Financiamiento a la Prevención, Sanción y Erradicación de los Delitos Previstos en esta Ley y de la Asistencia y Protección a las Víctimas, Ofendidos y Testigos

Artículo 91. El gobierno federal y los gobiernos de los estados y del Distrito Federal, con sujeción a las disposiciones de sus respectivas leyes de ingresos y decretos de egresos que resulten aplicables, concurrirán en el financiamiento de la prevención, sanción y erradicación de los delitos previstos en esta Ley y de los servicios para la asistencia y protección a las víctimas y ofendidos.

Los recursos federales recibidos para ese fin por cada entidad federativa, no serán transferibles y deberán aplicarse exclusivamente en la prestación de servicios y demás actividades previstas en esta Ley en la propia entidad.

Los gobiernos de las entidades federativas y el Distrito Federal prestarán todas las facilidades y colaboración para que, en su caso, la Auditoría Superior de la Federación verifique la correcta aplicación de dichos recursos.

En el evento de que tales recursos se utilicen para fines distintos, se estará a lo previsto en la legislación aplicable sobre las responsabilidades administrativas, civiles y penales que procedan.

Artículo 92. Los gobiernos de los estados y del Distrito Federal, de conformidad con las disposiciones aplicables, proveerán lo conducente para que cada ayuntamiento y demarcación territorial reciba recursos para el cumplimiento de las responsabilidades que estén a su cargo.

Artículo 93. Para dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos anteriores, el Gobierno Federal, los gobiernos de los estados y el del Distrito Federal, tomarán en cuenta el carácter prioritario de la prevención, combate y sanción de los delitos previstos en esta ley, y de la protección y asistencia a las víctimas de este delito, para la seguridad nacional.

Artículo 94. La Procuraduría General de la República, a través de la Subprocuraduría de Investigación Especializada en Delincuencia Organizada, contará con una Coordinación General para la investigación y persecución de los delitos objeto de esta Ley, cuando sean cometidos por la delincuencia organizada, que contará como mínimo con un coordinador general, Fiscales, Ministerios Públicos y policías ministeriales especializados, los recursos humanos, financieros y materiales necesarios para su efectiva operación. Esta Coordinación General se integrará con servicios periciales y técnicos especializados para el ejercicio de su función, de conformidad con lo establecido en la normatividad respectiva.

Transitorios

Primero. La presente ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación

Segundo. El Ejecutivo Federal contará con 90 días a partir de la publicación de esta Ley para emitir el Reglamento de la misma.

Tercero. Las Entidades Federativas contarán con un plazo de seis meses para expedir sus respectivas leyes en la materia o adecuar las ya existentes conforme a la presente Ley, a partir del día en que entre en vigor el presente Decreto.

Cuarto. la Comisión Intersecretarial deberá instalarse a los 30 días naturales a partir de la publicación de la presente Ley y deberán publicar el Programa Nacional en un plazo no mayor a 90 días naturales a partir de su conformación.

Quinto. La presente Ley deroga los delitos objeto de la misma, en el Código Penal Federal y Leyes Federales; así como las demás disposiciones de igual o menor jerarquía que se opongan a esta Ley.

Notas

1 Corte IDH. Caso González y otras (“campo algodonero”) vs México. Sentencia de de noviembre de 2009(excepción preliminar fondo, reparaciones y costas), parr. 236

2 Corte IDH. Caso Baldeón García vs Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de 2006

3 Corte IDH. Caso González y otras (“campo algodonero”) vs México. Sentencia de de noviembre de 2009(excepción preliminar fondo, reparaciones y costas), parr. 252

4 Corte IDH. Caso Myrna Mack Chang vs Guatemala. Sentencia de 25 de noviembre de 2003 (fondo , reparaciones y costas), párr. 152 y Caso Juan Humberto Sánchez vs Honduras. Sentencia de 29 de abril de 2004, párr. 110.

5 Corte IDH. Caso Zambrano Vélez y otros vs. Ecuador. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 4 de julio de 2007, Serue C, No. 166 párrs. 79 y 81

6 CDHDF, Caso “Falta de protocolos específicos para la investigación y atención de casos de desapariciones de personas en la Ciudad de México”, Recomendación 19/2013, pág. 18

Dado en el salón de sesiones del Palacio Legislativo de San Lázaro, a 2 de diciembre de 2014.

Diputados: Acosta Croda Rafael (rúbrica), Adame Alemán Juan Pablo (rúbrica), Aguilar Rodríguez Aurora de la Luz, Aguilar Vega Marcos, Almaguer Torres Felipe de Jesús (rúbrica), Alonso Morelli Humberto, Álvarez Tovar Martha Berenice (rúbrica), Anaya Llamas José Guillermo (rúbrica), Angulo Parra Carlos Fernando (rúbrica), Aquino Calvo Juan Jesús (rúbrica), Argüelles Loya Consuelo, Azuara Zúñiga Xavier (rúbrica), Botello Montes José Alfredo (rúbrica), Bueno Torio Juan (rúbrica), Cáceres de la Fuente Juan Francisco (rúbrica), Camarillo Ortega Rubén, Cárdenas Guízar Gabriel de Jesús (rúbrica), Carreño Muro Genaro (rúbrica), Castaños Valenzuela Carlos Humberto (rúbrica), Chan Lugo Sergio Augusto (rúbrica), Coronado Quintanilla Alberto (rúbrica), Cortázar Lara Gerardo Maximiliano (rúbrica), Cortés Berumen Isaías, Cruz Mendoza Eufrosina (rúbrica), Dávila Delgado Mario Alberto (rúbrica), De la Rosa Anaya Andrés (rúbrica), De la Rosa Escalante Arturo, De León Pérez María Eugenia (rúbrica), Díaz Trujillo Alberto, Dorador Pérez Gavilán Rodolfo (rúbrica), Flores Flores Enrique Alejandro, Fuentes Solís Víctor Oswaldo, Galindo Delgado David Cuauhtémoc (rúbrica), García González Carlos Alberto, García Ramírez José Guadalupe (rúbrica), García Rojas Mariana Dunyaska, Gastélum Buenrostro Juan Manuel (rúbrica), Gómez Ramírez Raúl, González Carrillo Adriana, González Manríquez Víctor Rafael, González Morfín José, González Serna José Ángel, Gordillo Castillo Néstor Octavio, Guzmán Cervantes Carlos Bernardo, Heredia Lizárraga Martín Alonso (rúbrica), Jiménez Castillo Blanca, Jiménez Cerrillo Raquel, Jiménez Esquivel María Teresa, Labastida Sotelo Karina (rúbrica), Larrazabal Bretón Fernando Alejandro, Licea González Margarita, Llanas Alba José Alejandro, López Birlain Ana Paola (rúbrica), López Landero Leticia (rúbrica), López López Raudel (rúbrica), López Noriega Alejandra (rúbrica), Lorenzini Rangel Julio Cesar, Lugo Barriga Patricia (rúbrica), Micalco Méndez Rafael Alejandro, Mondragón González María Guadalupe (rúbrica), Morgan Navarrete Tania Margarita (rúbrica), Muñoz Márquez Juan Carlos, Neblina Vega Heberto Niño de Rivera Vela Homero Ricardo, Oliveros Usabiaga José Luis (rúbrica), Orta Coronado Marcelina, Ortiz Mantilla María Isabel (rúbrica), Othón Zayas Máximo, Oviedo Herrera J. Jesús (rúbrica), Pacheco Díaz Germán (rúbrica), Pantoja Hernández Leslie (rúbrica), Paz Alonzo Raúl (rúbrica), Pedraza Aguilera Flor de María, Pelayo Covarrubias Francisco, Pérez Camarena Carmen Lucía (rúbrica), Peña Avilés Gerardo (rúbrica), Prieto Herrera Humberto Armando, Quintana Salinas Esther (rúbrica), Ramírez Diez Gutiérrez María Concepción (rúbrica), Ramírez Romero Luis Miguel, Reina Lizárraga José Enrique, Reza Gallegos Rocío Esmeralda, Ricalde Magaña Alicia Concepción, Rivadeneyra Hernández Alfredo (rúbrica), Rivera Villanueva Érick Marte (rúbrica), Robledo Leal Ernesto Alfonso, Rodríguez Doval Fernando (rúbrica), Rodríguez Vallejo Diego Sinhué, Romero Sevilla Leonor, Rosiñol Abreu Jorge (rúbrica), Sada Pérez Verónica (rúbrica), Saldaña Hernández Margarita, Salinas Garza José Arturo, Salinas Mendiola Glafiro, Sampayo Ortiz Ramón Antonio, Sánchez Ruiz Mario, Serralde Martínez Víctor, Sosa Govea Martha Leticia (rúbrica), Sotomayor Chávez Jorge Francisco (rúbrica), Torres Cofiño Marcelo de Jesús (rúbrica), Trejo Reyes José Isabel, Urciel Castañeda María Celia (rúbrica), Uribe Padilla Juan Carlos (rúbrica), Valladares Couoh Cinthya Noemí (rúbrica), Vargas Martín del Campo Elizabeth (rúbrica), Villalobos Seáñez Jorge Iván, Villarreal García Luis Alberto, Villarreal García Ricardo, Yamamoto Cázares Beatriz Eugenia, Yáñez Robles Elizabeth Oswelia (rúbrica), Zamora García Alfredo, Zavala Peniche Beatriz, Zepeda Vidales Damián.

Que reforma el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Abel Octavio Salgado Peña, del Grupo Parlamentario del PRI

El suscrito, Abel Octavio Salgado Peña, integrante de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión por el Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los artículos 6, numeral 1, fracción I, y 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman las fracciones III y VI del artículo 115 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Los mecanismos de cooperación metropolitana ofrecen una alternativa para enfrentar temas locales de manera conjunta, entre dos o más ciudades o estados, para lograr una solución que mejore la eficacia y organización de servicios otorgados. La protección de costas, la administración de agua, el tratamiento de desechos, entre otros, son algunos de los muchos temas que recaen sobre la jurisdicción de las autoridades de gobiernos locales y que pueden ser tratados a través de estos mecanismos para mejorarlos. La presente investigación busca encontrar y analizar casos en los que haya existido cooperación metropolitana entre dos gobiernos para tratar de mejorar los servicios en temas locales.

La colaboración entre gobiernos colindantes se ha dado por la necesidad de regular recursos que comparten los estados, como ríos, costas, lagos, entre otros, sin embargo, también se puede colaborar en temas de salud, transporte, o control de transferencias de presos. Existen diferentes mecanismos de cooperación metropolitana, regularmente creados a través de un pacto firmado entre dos o más ciudades que permita la cooperación entre ellos y su gestión se puede dar de dos maneras: a través de agencias gubernamentales ya existentes, o mediante la creación de una comisión interestatal que se encargue de la gestión de estos mecanismos.

Muchos de los pactos entre estados que existen actualmente buscan incrementar la cooperación entre ciudades en materia de comercio, por ejemplo, mediante la reducción de los impuestos a la importación de bienes entre las ciudades, así como mejorar las perspectivas de empleo. Sin embargo, existen muchos otros temas para cooperación que podrían ser explorados por las metrópolis. El marco legal al que se adscriben estos mecanismos es, primeramente, la constitución del país donde se aplican, para los mecanismos revisados en esta investigación, ambos países contemplan, dentro de su constitución, la colaboración entre estados.

En este trabajo se revisaron dos mecanismos de cooperación metropolitana, buscando los beneficios, retos y alcances de cada uno, para ver cuál puede ser más efectivo. Los mecanismos que se analizaron son el Consejo de la Federación de Canadá, así como los Pactos Interestatales de los Estados Unidos de América. Se revisarán uno o dos casos de éxito dentro de cada mecanismo, el Grupo de Trabajo para la Innovación de la Asistencia Médica, para el primero, así como el Pacto Interestatal para la Supervisión de Delincuentes Adultos y el Pacto de Autoridad Local del Área Metropolitana de Washington, para el segundo.

1. El Consejo de la Federación de Canadá

El Consejo de la Federación de Canadá es un órgano creado en 2003, el cual reúne a los 13 primeros ministros de Canadá y que tiene como objetivo promover la cooperación entre provincias y territorios, y mejorar los lazos entre los miembros del consejo, fortaleciendo a Canadá; fomentar las relaciones entre gobiernos basadas en el respeto a la Constitución y reconocimiento de la diversidad dentro de la federación; así como mostrar liderazgo en temas que son de importancia para todos los canadienses (COTF, 2003).

A diferencia de los mecanismos de cooperación metropolitana que son suscritos entre dos o más estados en búsqueda de una solución concreta a un problema regional y que pueden, en consecuencia, crear un organismo regulatorio; este mecanismo parte de un pacto entre todas las provincias y territorios de Canadá, creando un organismo que regulara diferentes iniciativas y que crea a su vez grupos de trabajo para analizar problemas que atañen a todas las provincias.

El consejo se compone de cinco iniciativas clave que buscan abordar retos presentes y futuros de la federación, para poder servir de mejor manera a los canadienses:

• El grupo de trabajo para la innovación de la asistencia médica;

• El grupo de trabajo de arreglos fiscales;

• El grupo de trabajo de la estrategia energética canadiense;

• El Consejo de Administración del Agua; así como

• El Premio Alfabetización del Consejo de la Federación

Para fines de esta investigación analizaremos los resultados del grupo de trabajo para la innovación de la asistencia médica y que acaba de presentar en julio de 2013 su primer reporte operaciones.

El grupo de trabajo para la innovación de la asistencia médica está compuesto por los ministros de Salud de las provincias y territorios, y se enfoca en la innovación para aumentar la capacidad provincial y territorial para poder enfrentar de mejor manera os retos actuales y futuros de la asistencia médica en Canadá.

Dentro de los beneficios de contar con este mecanismo para cooperación entre las provincias es que se pueden compartir las experiencias para optimizar las prácticas de cada sistema de salud provincial y territorial para lograr un mejor cuidado al paciente. Además de lo anterior, se puede mejorar el valor de los sistemas de salud a través de la innovación. Para lograr lo anterior, este Grupo de Trabajo se enfocó las siguientes áreas: Lineamientos de prácticas clínicas, modelos de entrega de asistencia médica basados en equipos, e iniciativas de manejo de recursos humanos de salud.

La motivación de las provincias y territorios por cooperar reside en la cantidad de recursos que cada uno debe de aportar de su presupuesto en Asistencia Médica, ya que representa, en promedio 40% de este (CIHI, 2013). Podemos ver que los costos entre 2008 y 2012 han aumentado para algunas provincias y disminuido para otras, es en estos casos donde la comunicación y cooperación entre gobiernos puede llevar a compartir experiencias y homologar de manera positiva las prácticas en materia de salud.

Gráfica 1.1 Porcentaje del presupuesto provincial y territorial gastado en Salud 2008-2012

Nota: p = proyección

Fuente: HED CIHI, Statistics, Canadá, 2013.

A partir del primero de abril de 2013, las provincias y territorios participantes, fijaron un precio para los seis medicamentos genéricos más comunes, lo que lleva a un ahorro de 100 millones de dólares canadienses anuales. También se han completado negociaciones con 10 medicamentos de patente y las negociaciones con otros 17 se encuentran en curso, juntos, estos 27 medicamentos representarán un ahorro aproximado de entre 67 y 70 millones de dólares anuales.

Gráfica 1.2 Ahorro realizado por el grupo de trabajo

Fuente: COTF, 2013.

Entre los beneficios de este tipo de mecanismo se encuentra el contar con el soporte de una estructura como el Consejo de la Federación para impulsar los planes de trabajo. Trabajar con el apoyo de los máximos dirigentes de cada provincia y territorio, asegura que se dará un seguimiento importante para cada tema. A pesar de esto, uno de los principales problemas que se pueden pensar a largo plazo es que el cambio de dirigentes en provincias como Quebec -que puede producir un gobierno que no quiera participar en el acuerdo-, podría limitar la cooperación entre los estados, en este caso, el tamaño de la estructura de dicho mecanismo es una de sus debilidades. Lo anterior, es algo que no pasa con los mecanismos de menor escala, como es el caso del siguiente mecanismo de los Pactos Interestatales en los Estados Unidos.

2. Pactos Interestatales en los Estados Unidos

Los Pactos Interestatales en los Estados Unidos son convenios entre dos o más estados, los cuales actúan como contratos para crear un acuerdo en torno a un problema en específico y están sujetos a la ley. El marco legal al cual se deben de adherir estos contratos es el mismo que cualquier otro contrato entre dos personas y debe observar la ley estatal y federal. Salvo determinadas excepciones, deben de ser aprobados por el Congreso de los Estados Unidos, de acuerdo al artículo I sección 10 de la Constitución de los Estados Unidos donde se expresa que ningún estado puede entrar en un acuerdo o pacto con otro estado sin aprobación previa del Congreso (NCIC, 2013).

Los pactos interestatales, han existido en los Estados Unidos desde el siglo XVIII, sin embargo, eran utilizados principalmente para resolver disputas fronterizas, es a partir de 1920, y sobre todo, después de la Segunda Guerra Mundial, que han sido empleados para otras tareas que van desde intercambio de información hasta la implementación de leyes. Algunos pactos interestatales contemplan la creación de órganos de regulación entre los estados para administrar y supervisar el cumplimiento del tratado, pero otros no contemplan la creación de nuevas agencias sino simplemente buscan establecer una reglamentación uniforme entre los estados.

Dentro de los muchos pactos interestatales que existen en Estados Unidos, vamos a analizar dos, el pacto interestatal para la supervisión de delincuentes adultos y el pacto de autoridad local del área metropolitana de Washington. Ambos pactos son diferentes en cuanto a su alcance y atribuciones ya que al primero están adscritos más de cuarenta estados y el segundo es un pacto entre solamente dos estados: Distrito de Colombia, Maryland y Virginia.

2.1. Pacto interestatal para la supervisión de delincuentes adultos

El Pacto Interestatal para la Supervisión de Delincuentes Adultos creó una comisión con el mismo nombre que busca promover la seguridad pública mediante el control sistemático del desplazamiento interestatal de ciertos delincuentes adultos. Además de sus facultades normativas, la Comisión busca lograr metas del Pacto mediante un sistema regulatorio aplicable al desplazamiento interestatal de adultos con antecedentes criminales, dar una oportunidad para informar y notificar a las víctimas de un delito y a las jurisdicciones donde los delincuentes tienen autorización para viajar o reubicarse, establecer un sistema de recopilación de datos uniforme, dar acceso a la información sobre casos activos a los funcionarios autorizados y coordinar la información del pacto con los jefes de los consejos estatales.

Antes de la formación de este pacto, el Pacto Interestatal para la Supervisión de la Libertad Condicional era el mecanismo encargado de la regulación de las transferencias de adultos criminales desde 1937, sin embargo, se decidió la reformulación del Pacto después de que la muerte de una joven en 1999 pusiera en evidencia las fallas de comunicación entre los encargados estatales (ICAOS, 2014). A raíz de esto se creó el actual Pacto, buscando primordialmente la comunicación interestatal.

En este caso en específico, la creación del pacto interestatal surgió como respuesta a una tragedia que llevó el tema a la conversación nacional, momento en el que había, por lo tanto, una mayor disposición por parte de los gobiernos para su creación. Una de las principales ventajas de la cooperación interestatal es la creación de una misma regulación dentro de un tema en específico, lo que lleva a un mayor aprovechamiento de recursos, así como a un mayor control de los mecanismos, ya que se realiza de manera horizontal, compartiéndose las responsabilidades.

Dentro de los logros de este mecanismo se encuentra el lanzamiento del sistema de rastreo de delincuentes del pacto en 2008. Uno de los problemas con la implantación del pacto es la manera en la que se pueden medir sus avances, uno de las métricas que pueden ser utilizadas es el análisis de la eficacia de los procesos internos, por ejemplo, la cantidad de tiempo que se necesita para procesar una petición de traspaso. “En el año fiscal 2009, tomaba, en promedio, 45.5 días procesar una petición de traspaso. En el año fiscal 2012, los estados completaban las investigaciones en un promedio de 32.7 días, o 28 por ciento menos del tiempo” (ICAOS, 2012).

Gráfica 2.1 Días necesarios para procesar una solicitud de traslado 2009-2012

Fuente: ICAOS, 2012

Cabe destacar la importancia de la comunicación y cooperación interestatal así como el gran impacto que esta tiene en un tema de tal importancia entre los estados. Se deberá analizar la posibilidad de que este tipo de mecanismos puedan ser más efectivos que los mecanismos federales debido a su carácter horizontal.

2.2. Pacto de autoridad local del área metropolitana de Washington

A pesar del gran número de estados que están adscritos al pacto anterior, existen de igual manera otros Pactos Interestatales con un número menor de miembros. Este es el caso del pacto de autoridad local del área metropolitana de Washington que fue creado en 1967 por el distrito de Colombia, el estado de Maryland y el Commonwealth de Virginia como un mecanismo para planear, desarrollar y financiar un sistema de transito masivo para el área metropolitana de Washington. El pacto creó a su vez a la autoridad de tránsito del área metropolitana de Washington para poder gestionar el pacto, conocida también como “Metro”. Metro es el segundo sistema de tránsito rápido con más afluencia en Estados Unidos, después de Nueva York.

En este caso, el pacto sirve a una circunstancia espacial puntual, el espacio colindante entre los firmantes, el poder tener una autoridad, en lugar de tres, que se encargue del desarrollo y administración del sistema de transporte simplifica y hace más eficaz los traslados entre las ciudades. De igual manera facilita una visión común a futuro, lo que permitió crear las siete propuestas del proyecto Metro 2025, en las que se busca mejorar el sistema de metro e incluye: trenes con ocho carros, mejoras en estaciones principales, crear una red de autobuses rápidos, nuevas paradas en líneas de metro, nuevos autobuses, así como mejoras en las vías ya existentes.

El objetivo principal del pacto era crear un sistema de tránsito regional unificado mediante la coordinación de agencias públicas y privadas dentro de su jurisdicción. Algunos ejemplos de esta coordinación incluyen la reducción de servicios innecesarios que se duplicaban en otros sistema de tránsito locales, proveer tarjetas inteligentes que pueden ser utilizadas en otras agencias de tránsito local, así como poner al alcance de todos los itinerarios de autobuses de rutas locales y rutas de tránsito regional a la guía de planeación de viajes.

Como se desprende de lo antes expuesto, los mecanismos de cooperación metropolitana, pueden servir a las metrópolis como una alternativa para poder tratar temas locales de manera más eficiente al colaborar entre ellas. Esto representa una gran oportunidad para países centralizados que no cuentan con este tipo de mecanismos para poder hacer frente a temas que conciernen a una región en especial, o donde los mecanismos que tratan de resolver estos temas quedan cortos debido a falta de recursos.

De los mecanismos que se hemos revisado en esta exposición de motivos, ambos presentan beneficios y retos diferentes, además de requerir diferentes tipos de organización. La principal diferencia entre ambos mecanismos tiene que ver con el alcance que cada uno tiene, en este sentido, los Pactos Interestatales son más flexibles, ya que pueden crearse para tratar temas locales entre solamente dos estados, o pueden crearse con un alcance mucho mayor e incluir a todos los estados y territorios de los Estados Unidos. Sin embargo, a pesar de ser menos flexibles, el Consejo de la Federación en Canadá, tiene la gran ventaja de ser un mecanismo que puede tener un mayor alcance, toda vez que tiene una estructura que facilita el tratar varios temas en su seno, al contar con diferentes comisiones que se enfocan a cada uno de ellos.

Otra diferencia clara entre los dos mecanismos es que el Consejo de la Federación tiene en su centro una organización que coordina diferentes las iniciativas para tratar diferentes temas que pueden servir a las provincias y territorios participantes, cuando los Pactos Interestatales no requieren, necesariamente la creación de una agencia adicional a las ya existentes para poder operar. Esto es muy importante ya que puede ser más sencillo para algunos estados llevar a cabo Pactos si su implementación no implica la creación de un nuevo órgano.

Finalmente, ambos tipos de mecanismo pueden servir para la coordinación entre los estados y se necesita un análisis del tema que se quiera tratar para poder determinar cuál de estos se acopla mejor a las necesidades del proyecto. Aunque un mecanismo del tipo Consejo de la Federación podría tener un mayor impacto, es más complicada su implementación, ya que requiere el apoyo de varios estados y la creación obligada de diferentes agencias y grupos de trabajo, por lo tanto será labor de cada metrópolis determinar cuál de estos tipos de mecanismo puede ayudar de mejor manera el tema que se quiera tratar.

Ahora bien, en un mundo en el que los procesos de globalización se han diversificado y en el que la interdependencia juega un papel cada vez más preponderante, resulta necesario fortalecer aquellos mecanismos de cooperación que brinden las herramientas para dar una solución eficaz a los problemas transfronterizos en todos los niveles. Dichos conflictos pueden ser tanto de carácter doméstico como internacional, ya que los problemas del medio ambiente, los flujos migratorios y de inseguridad no se desplazan exclusivamente entre las fronteras de los Estados-nación; también lo hacen al interior de cada país. Para el caso de los Estados-nación que están constituidos bajo un régimen federal, resulta esencial fomentar una relación de colaboración entre los niveles de gobierno para poder hacer frente a los problemas complejos que atañen a su territorio. Es por esto que, independientemente de que se trate de una federación en donde rige un poder central, cada una de las partes que integran el sistema federal de un Estado, tiene un peso fundamental en su funcionamiento.

A causa de la globalización y del aumento en la complejidad de los problemas que están interconectados entre los estados, el fortalecimiento de la cooperación interestatal empieza a ser de alta prioridad para la resolución de problemas. En el caso particular de México, el tema estructural que ha acaparado los medios de comunicación y ha absorbido la mayor cantidad de recursos gubernamentales es el de la inseguridad. Esto no es coincidencia, pues a partir del inicio de la llamada “guerra contra el narcotráfico”, la violencia y la inseguridad se dispararon. Del 2006 al 2010, la cantidad de ejecuciones anuales relacionadas con el narcotráfico pasó de 2,119 a 10,8001. De la misma forma el presupuesto destinado a la Seguridad Nacional ha tenido un aumento gradual de $78,572 en el 2013 a $86,692 en 2014, recibiendo un incremento del 2.5%.2

El gobierno federal implantó una estrategia militarizada con la intención de resolver el problema, no obstante, la magnitud de la situación demostró que es necesaria una cooperación entre estados para hacer frente al crimen organizado. En México, los estados no están explícitamente obligados a cooperar, y esta falta de colaboración puede ser la razón de la falla en la resolución de conflictos.

1. Configuración constitucional y legal

Constitucionalmente, los Estados Unidos Mexicanos se conforman en “una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.” 3

Como se establece en el artículo 40 previamente citado, el país estará conformado por una federación, misma que se integrará por31 estados libres y soberanos más el Distrito Federal, sede de los poderes de la Unión y capital del país. El hecho de que México se encuentre bajo un régimen federal implica que cada uno de los estados que conforman el territorio mexicano gozará de garantías constitucionales, e incluso, contará con su propia Constitución. Esto, a su vez, les permite tener autoridad y un marco de acción propio, brindándoles autonomía tanto en el ámbito gubernamental, de gestión y material4.Es importante destacar que, a pesar del carácter de libertad y soberanía que define a los estados, éstos son autónomos más no independientes. Por lo tanto, las Constituciones estatales no podrán ir en contra ni estarán encima de la Constitución política de la nación, tal como lo especifica el artículo 133 constitucional:

Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados.

En consecuencia, todos los decretos que se adopten a nivel federal, deberán ser aceptados y aplicados por cada uno de los estados y municipios.

Sin dejar de reconocer este ordenamiento jerárquico, en la práctica existen múltiples problemas de tipo regional que necesitarán la colaboración de algunos o de todos los gobiernos implicados. Estos temas son fundamentalmente de desarrollo, educación, protección al medio ambiente, infraestructura y servicios. La complejidad en la gestión del gobierno para dar respuesta a los problemas previamente mencionados hace necesaria la cooperación intermunicipal e interestatal, como piedra angular para fundamentar y fomentar la colaboración intergubernamental.

Ahora bien, constitucionalmente, ningún otro gobierno estatal puede intervenir en los asuntos que correspondan a una autoridad municipal, por lo que la herramienta más viable para llegar a un acuerdo entre las partes, es decir, otros municipios del mismo p de diferente estado, es la negociación (una razón más por la que es de consideración el fortalecimiento de los mecanismos de cooperación).Dando seguimiento a la premisa anterior, es pertinente indicar que en la Constitución Mexicana, no existe una ley que explícitamente obligue a los municipios a cooperar, aun cuando se constituyan en una zona metropolitana así calificada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, y por el Consejo Nacional de Población, dependiente de la Secretaría de Gobernación y, en su caso, con la correspondiente participación de la Secretaría de Desarrollo Social.

Lo anterior, a pesar de lo establecido taxativamente por el tercer párrafo del artículo 27 constitucional, que a la letra establece:

La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; ...

Sobre el particular, son mínimas las referencias en la legislación secundaria en materia de cooperación intermunicipal, planeación rural y urbana, y regulación de centros de población. Destacan dos ejemplos:

• La Ley General de Población establece en su artículo 3 las atribuciones a favor de la Secretaría de Gobernación para promover la planificación de los centros urbanos, con miras a una prestación más eficaz de servicios públicos:

Artículo 3o. Para los fines de esta ley, la Secretaría de Gobernación dictará y ejecutará o en su caso promoverá ante las dependencias competentes o entidades correspondientes, las medidas necesarias para:

I. a VIII. ...

IX. Procurar la planificación de los centros de población urbanos, para asegurar una eficaz prestación de los servicios públicos que se requieran;

...

• La Ley General de Asentamientos Humanos, por su parte, establece en su artículo 12, el listado de planes y programas a que se deberá sujetar la regulación del ordenamiento territorial y el desarrollo de centros urbanos de población:

Artículo 12. La planeación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población, se llevarán a cabo a través de:

I. El programa nacional de desarrollo urbano;

II. Los programas estatales de desarrollo urbano;

III. Los programas de ordenación de zonas conurbadas;

IV. Los planes o programas municipales de desarrollo urbano;

V. Los programas de desarrollo urbano de centros de población, y

VI. Los programas de desarrollo urbano derivados de los señalados en las fracciones anteriores y que determinen esta ley y la legislación estatal de desarrollo urbano.

Los planes o programas a que se refiere este artículo, se regirán por las disposiciones de esta Ley y en su caso, por la legislación estatal de desarrollo urbano y por los reglamentos y normas administrativas estatales y municipales aplicables.

La federación y las entidades federativas podrán convenir mecanismos de planeación regional para coordinar acciones e inversiones que propicien el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos ubicados en dos o más entidades, ya sea que se trate de zonas metropolitanas o de sistemas de centros de población cuya relación lo requiera, con la participación que corresponda a los municipios de acuerdo con la legislación local

Mención especial merece el último párrafo de la disposición antes transcrita, pues hace alusión a la posibilidad de convenir mecanismos de planeación regional para coordinar acciones e inversiones que propicien el ordenamiento territorial, reconociendo la natural y legal obligación de los municipios de participar en los acuerdos que al efecto se suscriban.

La colaboración es el requisito lógico para hacer frente a las situaciones complejas que atraviesan los límites fronterizos, tanto de municipios como de estados y si bien no existe un mecanismo de cooperación obligatorio y formal, sí se establecen tres casos particulares en los que la Constitución sí prevé la cooperación entre municipios o entidades federativas:

a. Cooperación entre dos municipios del mismo estado

La fracción III del artículo 115 establece que:

Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan.

En este primer caso, se faculta a diversos municipios de una misma entidad federativa, para la coordinación y asociación en la prestación de servicios y ejecución de funciones para las que son competentes.

En este caso, la coordinación no necesitará del aval de la legislatura local, porque lo que se busca privilegiar es la autonomía municipal.

b. Cooperación entre municipios de diversos estados

El segundo caso es el que se desprende en la continuación del párrafo de la fracción precitada y de la fracción VI del mismo artículo 115.

La primera de las disposiciones en comento, establece:

...En este caso [el de la coordinación y asociación para la prestación de servicios públicos] y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio.

Por su parte, la fracción VI taxativamente dispone:

Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.

De las anteriores disposiciones transcritas, se reconoce la personalidad y la titularidad del municipio libre, para la prestación de los servicios públicos que la Constitución Política consagra a su favor. El listado de los servicios básicos y funciones contenido en la fracción III del artículo 115 multicitado es competencia municipal exclusiva; sin embargo, existe la posibilidad de que los ayuntamientos celebren convenios con las autoridades federales, estatales y, desde luego, otros municipios cercanos que compartan problemáticas u oportunidades análogas, por su natural vecindad.

No obstante, esta coordinación, al igual que en el primer caso, es meramente facultativa u opcional, aun cuando pudiera existir condiciones para que con una adecuada coordinación y reparto de tareas, se presten servicios públicos de mayor calidad a un menor costo. En otras palabras, facilitar u obligar a la coordinación podría coadyuvar en hacer una prestación económicamente eficiente, y de mayor impacto poblacional.

El problema adquiere una relevancia mayúscula, cuando se trata de las zonas metropolitanas que han sido así reconocidas por las autoridades administrativas y el propio Instituto Nacional de Estadística y Geografía. La determinación de zonas metropolitanas obedece a ciertas condiciones:

1) Tratarse de un grupo de dos o más municipios en los cuales se ubica una ciudad de al menos 50,000 habitantes cuya área se extiende sobre los límites del municipio al cual pertenece originalmente incorporando influencia directa sobre otra u otras poblaciones aledañas regularmente con un alto nivel de integración socio-económica; o bien,

2) Que se trate de un solo municipio dentro del cual se ubica totalmente una ciudad con una población de al menos un millón de habitantes; o bien,

3) Que se trate de una ciudad con una población de al menos 250,000 habitantes que forma una conurbación con una ciudad de los Estados Unidos.

Como vemos, la determinación de un área metropolitana obedece a una integración poblacional; una consideración de carácter de estricta concentración demográfica. Sin embargo, esta dinámica poblacional exige que ante la demanda creciente de bienes y servicios públicos, por el natural crecimiento poblacional, las autoridades federales, estatales y municipales logren construir mecanismos mucho más eficientes, focalizados y con un gasto racionalizado para atender grupos y comunidades, más allá que padrones identificables con su lugar de residencia habitual como ocurre para el caso de la elección de autoridades y representantes.

La presente iniciativa busca, precisamente, superar esta condición de prestación coordinada pero contingente, por una posición de carácter coordinada-obligatoria, al menos para las autoridades municipales, que los constriña a coordinarse con sus pares en aras del interés colectivo, la prestación eficiente, el cumplimiento de metas de manera eficaz y el detonante de bienestar para comunidades, más allá que demarcaciones.

c. Coordinación entre Distrito Federal y otras entidades federativas

El tercer caso es el del artículo 122 apartado G, que se refiere específicamente a la coordinación entre el Distrito Federal y otras entidades en materia de asentamientos humanos que se propaguen a lo largo de dos o más territorios. Dentro de este mismo apartado, se especifica que los gobiernos podrán crear convenios para la creación de comisiones metropolitanas que regularán temas conjuntos como el transporte, agua potable y drenaje, recolección y medio ambiente.

Como se ha dicho y por igual en los tres casos referidos, este mecanismo tiene el defecto de que, para salvaguardar la autonomía municipal, establece que dichos mecanismos sean de corte facultativo. Es correcta la apreciación sobre la creciente e irrestricta autonomía municipal, sin embargo, dada la complejidad de las delimitaciones territoriales y la movilidad poblacional, las fronteras municipales han sido superadas para la prestación de los servicios públicos.

En otras palabras, las fronteras político-territoriales no deben constituirse en un impedimento para la eficiente prestación de los servicios públicos a cargo de las autoridades municipales. Por el contrario, los actuales tiempos nos exigen nueva forma de comprender la dinámica municipal, que debe atender primordialmente la dinámica de población, los centros urbanos, la movilidad, la demanda, la equidad y la corresponsabilidad institucional.

Esta obligación se suma a los mecanismos institucionales que hemos creado para garantizar que cada Estado cumpla con sus atribuciones y sus responsabilidades públicas. En ese tenor, se crearon y perfeccionaron órganos reguladores como el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, el Instituto Nacional Electoral o el Instituto Federal de Acceso a la Información que tienen como finalidad evaluar la calidad, el desempeño y resultados en sus respectivos ámbitos. Este marco jurídico brinda una idea general de todos los actores gubernamentales que interactúan, a la vez que expone lo arduo que resulta coordinar la cooperación entre Estados cuando ésta no está estrictamente como obligatoria dentro de la Constitución.

En las siguientes líneas, expondremos un caso de estudio en el que la falta de mecanismos más estrictos de colaboración da pauta a la interrupción de proyectos conjuntos para el combate a la inseguridad, quedando así las propuestas pérdidas o “truncas”. Posteriormente, se expondrá un caso de éxito de colaboración interestatal que tuvo la facilidad de acordar un convenio debido a la intervención de las representaciones de un órgano federal en cada uno de los estados involucrados. Por último, y en particular el que más nos interesa en este hilo argumentativo, se presenta un caso de éxito de cooperación entre entidades y municipios integrantes de la zona metropolitana del Valle de México con base en lo establecido en los artículos 115 apartado VI y 122 apartado G.

2. El proyecto de una policía interestatal en la zona centro-occidente de México

Con el inicio de la gestión del ex presidente Felipe Calderón, inició en México una escalada exponencial de violencia causada por la batalla contra el narcotráfico. Esta “guerra” que en un principio iba únicamente destinada a terminar con los cárteles de drogas, se topó con un sistema de justicia débil, que coadyuvó al crecimiento del índice de violencia. Para el final del sexenio de Felipe Calderón en 2012, los homicidios dolosos per cápita aumentaron en más de 65 por ciento, mientras que los secuestros se incrementaron en 250 por ciento y las extorsiones en 94 por ciento5 .

Gráfica 1. Total de homicidios, secuestros y extorsiones a nivel nacional

Fuente: Incidencia delictiva nacional y por entidad federativa. Secretaría de Gobernación.

La dimensión del problema del narcotráfico tomó una gran magnitud, no obstante, afectó más a unos estados de la República que a otros como fue el caso de Michoacán, Durango, Chihuahua. La respuesta automática del gobierno federal fue la de enviar a grupos militares a las zonas más afectadas por el narcotráfico. Esto dio paso al fenómeno del “efecto cucaracha”, en el que los delincuentes salen huyendo de un territorio para resguardarse en otro, mientras la situación se normaliza. Al observar que las células delictivas comenzaban a migrar, la percepción de inseguridad entre la población cercana comenzó a aumentar.

Gráfica 2. Índice delictivo CIDAC

Rank ÍNDICE DELICTIVO CIDAC GRADO Fuente: D.R. 2013, Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. (CIDAC)

Gráfica 3. Casos de homicidios y secuestros por estado

Fuente: SNSP con información remitida por los agentes del Ministerio Publico de cada estado

Es así como en pro de abordar el problema de forma localizada, los gobernadores de los estados cercanos a Michoacán propusieron en el 2012 la conformación de una región centro-occidente del país para analizar y coordinar las propuestas de carácter económico, de seguridad, infraestructura y competitividad en la zona. La agrupación estaba conformada por los gobernadores de Colima, Mario Anguiano; Aguascalientes, José Carlos Lozano de la Torre; Zacatecas, Miguel Alonso Reyes; Nayarit, Roberto Sandoval Castañeda; Michoacán, Fausto Vallejo y Jalisco, Aristóteles Sandoval Díaz.

El principal objetivo para unir esfuerzos era el combate al narcotráfico, por lo que la propuesta vertebral de la reunión fue:

1) La creación de una policía interestatal que pudiera actuar dentro del territorio de los seis Estados con el objetivo de poder dar una persecución más asertiva de los delincuentes.

2) La creación de un sistema de inteligencia regional que permitiera compartir la información estratégica sobre el crimen organizado.

El objetivo del sistema de inteligencia regional era el de contrarrestar el “efecto cucaracha”, este es un claro ejemplo de los problemas transfronterizos del siglo XXI y es debido a su naturaleza que los gobernadores de la zona centro-oriente se han dado a la tarea de fortalecer la colaboración entre los estados.

Cabe destacar que, además del tema de seguridad, la agrupación tenía planeado fortalecer la colaboración en otros rubros como el de cultura, turismo, infraestructura, conectividad y campo. No obstante, con base en el régimen federal al que los Estados están suscritos, éstos tenían que contar con la aprobación de la agrupación por parte del Poder Ejecutivo.

El proyecto de la policía interestatal fue realizado en el 2012 sin embargo, tras ser revisado por el Poder Ejecutivo, fue remplazada por la iniciativa de un mando único en todo el territorio mexicano.

En este caso de estudio la colaboración interestatal se volvió un proyecto federal en el que se perpetúa la colaboración lineal, estado-gobierno federal, dejando atrás la colaboración de estado-estado.

Si los gobiernos estatales fueran más coaccionados a colaborar entre ellos, la creación de agrupaciones interestatales no estaría subyugada primeramente al partido político en turno.

3. Acuerdo General de Coordinación entre los Estados de la Península de Yucatán

La península de Yucatán es una de las regiones con mayor cantidad de selva mediana, su extensión y geografía son dos características que le dan tanto beneficios como desventajas. Por una parte, su clima hace que sea propicio el crecimiento de flora y fauna que no se pueden encontrar en otras zonas de la región. Según la Secretaría de Medio Ambiente y Aprovechamiento Sustentable de Campeche, la península alberga el 22 por ciento de las especies de aves en México, 40 por ciento de los mamíferos, 24 por ciento de los manglares y tiene la segunda reserva ecológica más grande de Latinoamérica

No obstante, esta misma diversidad atrae prácticas ilegales como la tala desmedida y el contrabando de especies en peligro de extinción. Asimismo, “el cambio de uso de suelo y la degradación forestal causadas por el uso inadecuado de los recursos forestales representan un gran porcentaje de la pérdida neta de selvas en el país.”6 Por si fuera poco, su posición en la parte tropical del hemisferio norte la hace receptora frecuente de fenómenos climatológicos como ciclones, nortes y vientos alisios.7

Geográficamente, se compone de los estados mexicanos de Campeche, Yucatán y Quintana Roo, el resto pertenece a las naciones de Belice y Guatemala. La riqueza en la biodiversidad de este territorio hace indispensable la conservación y la protección de flora y fauna ante las inclemencias climáticas pero también ante la explotación desmedida de los seres humanos.

Es en virtud de estos objetivos que, aprovechando la decimosexta Conferencia de las Partes de Cambio Climático de la Convención Marco de las Naciones Unidas que se llevó a cabo en Cancún, Quintana Roo, los estados mexicanos integrantes de la península decidieron firmar el “Acuerdo general de coordinación entre los estados de la península de Yucatán” en diciembre de 2010. Este acuerdo prevé coordinar los esfuerzos regionales para disminuir los efectos del cambio climático así como encontrar los mecanismos de adaptación más pertinentes y fue firmado por las Secretarías de Medio Ambiente de los gobiernos de Yucatán, Campeche y Quintan Roo. En dicho acuerdo se especifica que la comunicación con el gobierno federal para la coordinación de políticas públicas se hará entre las comisiones intersecretariales y la Comisión de Cambio Climático en la Cámara de Diputados.

Para poder lograr los objetivos establecidos se harán una serie de modificaciones institucionales con la finalidad de establecer una agenda conjunta. Estos abarcan la creación de Comisiones Intersecretariales de Cambio Climático para cada uno de los estados integrantes de la península, el inicio de las negociaciones para la creación de un Consejo de Cambio Climático Peninsular (mismo que aún no se ha concretado) y la creación de comités para la reducción de emisiones por deforestación y degradación forestal (REDD+) por sus siglas en inglés. En la promoción y desarrollo de las estrategias para alcanzar los objetivos del “Acuerdo general de coordinación entre los estados de la península de Yucatán” participan dependencias del gobierno federal como son la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación y la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, a través de programas sustentables y proyectos de desarrollo.

La firma del acuerdo general entre los tres estados es un ejemplo exitoso de la cooperación interestatal pero ¿Por qué en este caso resultó sencillo que todos los actores políticos se pusieran de acuerdo? La primer razón es que los desastres naturales son un problema compartido que afecta a cada uno de los estados por igual, atravesando las fronteras físicas que los separan uno de otro. Lo mismo sucede con la preservación del medio ambiente, cuyas amenazas son un problema compartido que no puede ser solucionado por actores independientes. No obstante, uno de los factores determinantes que podría ser la respuesta a la cohesión de la relación interestatal es que los gobiernos de Campeche, Yucatán y Quintan Roo, utilizan como puente de interconexión a órganos que dependen directamente del gobierno federal, tal como lo es la Semarnat y que, a final de cuentas, están cumpliendo con sus responsabilidades constitucionales sin perder su autonomía, pero tampoco actuando de forma independiente al poder federal. En términos de colaboración interestatal, éste podría resultar uno de los más exitosos.

4. Convenios de la zona metropolitana del valle de México

“Las zonas metropolitanas se caracterizan principalmente por la concentración de población, actividades económicas y por gestiones político-administrativas fragmentadas.”8 Al interior de la República Mexicana existen 59 zonas metropolitanas dentro de las cuales las más pobladas son la del valle de México, la de Guadalajara, la de Nuevo León y la de Puebla-Tlaxcala. La importancia de estas zonas radica en que el 56.8 por ciento de la población total reside en esas 59 áreas.

La zona metropolitana del valle de México, ZMVM, es la más desarrollada, su delimitación varía según autores, ahora bien, la que será utilizada para efectos de este estudio es la aceptada por el Consejo Nacional de Población, el Instituto de Estadística y Geografía y la Secretaría de Desarrollo Social y en la cual se determina que está conformada por las 16 delegaciones del Distrito Federal, así como los 59 municipios del Estado de México y los 29 municipios de Hidalgo9 El aumento poblacional de la ZMVM ha sido de forma exponencial quintuplicando su volumen en cinco décadas; de 1950 al 2000 de 3 millones 527 mil 884 habitantes a 20 millones 116 mil 842.

Gráfica 4. Aumento poblacional de la zona metropolitana del valle de México de 1950 al 2010

Fuente: Conformación de las zonas metropolitanas: panorama demográfico. Gobierno del estado de México

Como en cualquier otra zona altamente poblada, debido al gran tamaño que ha adquirido esta megalópolis varios desafíos se han presentado. Según la Organización para el Comercio y el Desarrollo Económicos estos se traducen en una mayor concentración de desempleo, desigualdad económica, diferencias en el acceso a los servicios, contaminación ambiental, congestión vial y problemas de vivienda y suelo.10 Para hacer frente a estos desafíos la Constitución Mexicana prevé tanto en el artículo 115 apartado VI como en el artículo 122 apartado G, la coordinación de dos o más entidades federativas o municipios para el desarrollo de un centro demográfico que se extienda a lo largo de dos entidades. Es así como una serie de convenios se han ido firmando desde1998, cuando se celebró el convenio con el que se creó la Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana. La anterior sería el instrumento para el fortalecimiento de la colaboración bilateral entre el Estado de México y el Distrito Federal y serviría como reguladora de las comisiones que posteriormente se iban a crear. Posteriormente, en el 2008, seguido a la incorporación de los 29 municipios de Hidalgo a la ZMVM se creó la Comisión Ejecutiva de Coordinación Metropolitana nueva época.

A partir de este Convenio múltiples comisiones se han ido conformando para atacar los problemas conjuntos que afectan intrínsecamente a las partes integrantes de la ZMVM. Algunos ejemplos son: La Comisión de Agua y Drenaje del Área Metropolitana; la Comisión Metropolitana de Transporte y Vialidad; la Comisión Metropolitana de Seguridad Pública y Procuración de Justicia; la Comisión Metropolitana de Asentamientos Humanos; la Comisión Ambiental Metropolitana.

En el 2005 se autorizaron mil millones de pesos para el Fondo Metropolitano de Proyectos de Impacto Ambiental en el Valle de México y un año después se firmó el contrato para la creación de un Fideicomiso para el Fondo Metropolitano de Proyectos de Impacto Ambiental en el Valle de México. Con él han surgido proyectos trascendentales de los cuales destacan:

• El tren suburbano;

• La línea 2 del Metrobús del eje 4 sur (Tacubaya-Tepalcates);

• El distribuidor Anillo Periférico Arco Norte-Centenario;

• La planta de bombeo Indeco-Laguna;

• El distribuidor Ignacio Zaragoza-Los Reyes;

• La línea 12 del metro.

Puesto que el resto de las zonas metropolitanas también ha ido en aumento, el Fondo Metropolitano que en un principio sólo beneficiaba a la ZMVM, empezó a distribuir recursos a otras zonas en el 2008. El funcionamiento de estos fondos ha sido tan benéfico que se ha incrementado del 2006 al 2010 en un 750%.

Fuente: Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámara de Diputados, 2010

Siguiendo las tendencias de crecimiento de las zonas metropolitanas, la cooperación interestatal o entre municipios será cada vez más necesaria y compleja. Los mecanismos de coordinación para el desarrollo hasta ahora presentados han demostrado buenos resultados pero estos se ven reflejados únicamente cuando se implementan en zonas desarrolladas o en proceso de desarrollo. Las partes no pertenecientes a este segmento quedan por tanto marginadas. Además, es necesaria una verificación más estricta del uso de los recursos destinados, puesto que se prestan a fraudes, como es el caso de la línea 12 del metro.

5. Cooperación regional en Francia: los polos metropolitanos

Una de las principales razones por las que no existe una mayor cooperación entre estados y municipios es, además la falta de mecanismos o instituciones que la incentiven, la complejidad que representa el que se puedan unir las diferentes entidades lideradas por diferentes partidos en un cooperación regional. Una de las alternativas a este problema es que el gobierno federal o los gobiernos estatales actúen como catalizadores de esta cooperación. En Francia, donde el 60 por ciento de sus habitantes reside en un área urbana11 , el gobierno decidió tomar un papel más activo para lograr una cooperación entre regiones con el fin de proyectar las metrópolis francesas en Europa.

Francia cuenta con una agencia llamada Delegación para la Administración del Territorio y la Acción Regional (DATAR por sus siglas en francés), la cual se encarga principalmente de “preparar, impulsar y coordinar las políticas de administración del territorio llevada por el Estado así como la preparación de Comités presididos por el Primer Ministro”.12

Buscando la proyección de las metrópolis francesas fue que en 2004 el Primer Ministro, a través del Comité Interministerial de Administración y Desarrollo del Territorio (CIDAT por sus siglas en francés), realizó un llamado a la coordinación metropolitana buscando como objetivo “favorecer el crecimiento y la cooperación, además de arropar a las metrópolis ya existentes y poner en marcha estrategias originales de cooperación entre instituciones del nivel correspondiente”.13 A partir de este llamado, se crearon 15 metrópolis, las cuales fueron acompañadas por la DATAR mediante encuentros formales en formato de talleres, publicación de manifiestos.

Posteriormente, en 2010, se crean los polos metropolitanos (los cuales eran una evolución de las metrópolis) a través del artículo 20 de la ley de reforma de comunidades locales del 16 de diciembre del mismo año, como respuesta a un llamado por parte de los territorios pidiendo mayor flexibilidad en sus cooperaciones metropolitanas. Este texto aportó tres nuevos elementos:14

• El reconocimiento de un interés metropolitano, flexible y capaz de ser libremente definido por los territorios.

• La posibilidad de transferir a los polos las competencias calificadas de interés metropolitano.

• La capacidad de forjar alianzas sin estar sujetos a las exigencias de continuidad territorial.

A raíz de estas acciones, se habrían creado en 2013, de manera oficial, diez polos metropolitanos, los cuales constituían cerca de 8 millones de habitantes, además de 6 millones de habitantes que representaban los polos en proceso de estructuración. Por lo tanto, un cuarto de la población francesa estaría incluida dentro de alguno de estos polos. Dentro de los polos metropolitanos creados, cuatro nacieron de asociaciones o redes de ciudades ya existentes; dos de ellos surgieron de la transformación de sindicatos mixtos en esquemas de polos metropolitanos; y el último, conserva un estatus de sindicato mixto abierto.

Una vez que fueron creados, estos polos metropolitanos han participado con diferentes proyectos que buscan el avance de la región desde perspectivas e industrias. Por ejemplo, el polo Strasbourg-Mulhouse se comprometió a elaborar un proyecto estratégico metropolitano; por otro lado, el polo CREA Seine Eure fue confiado con desarrollo económico, turismo y transportes como temáticas de estudio; y el polo Côte de Opal se encarga, junto con la Universidad del litoral, de esta institución académica que fue creada con la visión de crear gran universidad multipolar en la región Nord-Pas-de-Calais.

Como se puede observar en este caso, la determinación del gobierno por desempeñar un mayor papel en el desarrollo de una política de cooperación metropolitana influyó de manera directa en la creación de los polos metropolitanos y a su vez, en la oportunidad de poder tener un desarrollo regional.

En el caso de México, el gobierno federal y los gobiernos estatales podrían tomar este mismo papel y, sin abandonar las políticas nacionales, hacer un llamado a la cooperación metropolitana que podría resultar en una mayor capacidad en el desarrollo de las diferentes regiones del país e incluso en una mejor coordinación entre Estados para poder compartir experiencias y poder enfrentar de mejor manera los retos regionales.

Para dar soluciones a los problemas complejos que afectan a más de una entidad federativa, en núcleos organizados sobre la base municipal, la colaboración es una herramienta fundamental, si se traduce en la elaboración de proyectos integrales y de un mayor alcance. A falta de que los estados estén jurídicamente obligados a cooperar, es necesario replantear los mecanismos de cooperación existentes al interior de la República mexicana. Más aún, sería prioritario fortalecer y, de ser necesario, intensificar las obligaciones de los estados y los municipios de cooperar entre ellos.

En esta línea argumentativa se presentan dos posibles soluciones ante la falta de cooperación intermunicipal, la primera sería la de volver obligatoria la cooperación; la segunda la de crear un organismo regulador de colaboración entre estados (no sólo cuando estén de por medio zonas metropolitanas). En el caso de la primera opción, se vuelve necesaria la modificación de la Constitución. No obstante, serviría para la descentralización del poder en el país. En efecto, se pudiera acusar la invasión a la autonomía municipal, pero se potenciaría el desarrollo regional con lo que se daría prevalencia al federalismo.

Evidentemente que las conformaciones de bloques regionales o convenios interestatales, responderían y se reportarían al federal pero, tendrían un mayor margen de acción para asociarse con municipios, incluso de otros estados, con los que compartan características o problemas en común.

En el segundo presupuesto, no habría necesidad de modificar la Constitución mexicana. Podría crearse un Instituto de Cooperación Interestatal o de coordinación de las Zonas Metropolitanas bajo el mando del Gobierno Federal que vigilara el cumplimiento de acuerdos entre municipios y que juntara una base de datos que marcara los antecedentes de los acuerdos exitosos así como de los fallidos, de forma de mejorar los mecanismos de colaboración que hasta ahora han resultado poco eficientes.

El problema que tendría esta segunda opción sería la resistencia de las fuerzas municipales y los bastiones de poder de todos y cada uno de los partidos políticos, tanto nacionales como locales, acusando, en este caso sí, una profunda centralización del poder bajo la figura de la coordinación a cargo del gobierno federal.

Según los casos de estudio expuestos anteriormente, la coordinación de agendas de desarrollo intermunicipales es viable cuando existe una concentración de habitantes en un territorio delimitado, sin embargo, cuando se trata de factores más dinámicos como el narcotráfico, la colaboración flaquea y queda en un limbo.

Sea una o la otra opción, resta decir que la importancia de la cooperación irá en aumento y la respuesta a este panorama parece ser la obligatoriedad de la cooperación o el endurecimiento de las medidas de control sobre las relaciones interestatales.

Por lo expuesto, someto a consideración de esta honorable asamblea, la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto que reforma las fracciones III y VI del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes:

I. a II. ...

III. Los municipios de una misma entidad federativa, que tiendan a formar una Zona Metropolitana, así calificada por el organismo establecido en el Apartado B del artículo 26 de esta Constitución, en coordinación con las dependencias del Ejecutivo federal relacionadas con el diseño de la política interior, los asentamientos humanos y el desarrollo social, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, deberán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, éstos deberán participar, en el ámbito de sus competencias, en la elaboración del convenio para la prestación de servicio públicos, así como otorgar la aprobación de las legislaturas de los Estados involucrados . Asimismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio;

IV. y V. ...

VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, o una zona metropolitana así calificada por el organismo establecido en el Apartado B del artículo 26 de esta Constitución, en coordinación con las dependencias del Ejecutivo federal relacionadas con el diseño de la política interior, los asentamientos humanos y el desarrollo social, la federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, deberán planear y regular de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros mediante la celebración de convenios de coordinación que podrán ser revisados cuando exista cambio en la titularidad de la presidencia municipal interesada o en el titular del ejecutivo local.

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Los convenios de colaboración para la prestación de servicios públicos y para el desarrollo de centros metropolitanos que se hayan suscrito con anterioridad a la entrada en vigor del presente decreto continuarán en vigor, en tanto no se suscriban nuevos convenios o se lleve a cabo la revisión a que hace referencia la fracción VI del artículo 115 del presente decreto.

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Notas

1 (Mexicoevalua.COM, 2012)
2 (Transparencia Presupuestaria, 2014)
3 (diputados.gob.mx, 2014)
4 (Pontifes Martínez, 2002)
5 (CIDAC, 2012)
6 (Conafor, 2012)
7 (Crupy-UACH, 2014)
8 (Inegi, Sedesol, Conapo, 2010)

9 Cabe destacar que la inclusión de los 29 municipios de Hidalgo es reciente habiéndose realizado en el 2008.
10 (Inegi, Sedesol, Conapo, 2010)
11 (CIDAT 2003)
12 (datar. gouv. fr, 2014)
13 (pôle metropolitain loire bretagne.fr, 2014)
14 (pôles metropolitains; 2014)

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 2 de diciembre de 2014.

Diputado Abel Octavio Salgado Peña (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, a cargo de la diputada María Guadalupe Mondragón González, del Grupo Parlamentario del PAN

María Guadalupe Mondragón González, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, en ejercicio de la facultad que confiere el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6o., numeral 1, fracción I, y 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 2o., 8o. y 16 y se adicionan el 28 y 29 de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, con base en la siguiente

Exposición de Motivos

Becas y no discriminación

El Congreso de la Unión asociado de las legislaturas de los estados se erigió en Constituyente Permanente y aprobó la reforma energética. El propósito de dichos cambios de la Carta Magna radicó en asegurar el flujo de recursos para financiar el desarrollo nacional a largo plazo. Se tuvo cuidado asimismo de que la nación continuara como propietaria de los hidrocarburos en el subsuelo. El enunciado normativo que garantiza los objetivos anteriores es el siguiente:

Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria.1

La decisión política fundamental anterior se estructuró con una preceptiva en la que se estableció el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo Nacional, en el cual se habrán de concentrar los ingresos producto de los diversos contratos que integran la renta petrolera. Dicho fondo habrá de llevar a cabo transferencias para solventar las múltiples necesidades para los tres órdenes de gobierno, los organismos constitucionales autónomos, y, en general, los planes, programas y acciones de gobierno.

El Constituyente Permanente identificó diversos aspectos de la realidad nacional que requieren de apoyo específico. Así, en el artículo decimocuarto transitorio del decreto constitucional correspondiente estableció conceptos de inversión que habrán de financiarse con la renta petrolera, concentrada como ya se dijo en el fondo soberano, entre los que destaca la formación de capital humano en universidades y posgrados. La disponibilidad de recursos asignables para este rubro tiene carácter contingente ya que depende del saldo de ahorro que se genere en términos de la mecánica establecida en la disposición siguiente:

Décimo Cuarto. El Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo será un fideicomiso público en el que el Banco de México fungirá como fiduciario. La secretaría del ramo en materia de hacienda realizará las acciones para la constitución y funcionamiento del fideicomiso público referido, una vez que se expidan las normas a que se refiere el transitorio cuarto del presente decreto.

El Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo será el encargado de recibir todos los ingresos, con excepción de los impuestos, que correspondan al Estado mexicano derivados de las asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución. Los ingresos se administrarán y distribuirán conforme a la siguiente prelación y conforme se establezca en la ley para

1. Realizar los pagos establecidos en dichas asignaciones y contratos.

2. Realizar las transferencias a los Fondos de Estabilización de los Ingresos Petroleros y de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas. Una vez que el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros, o su equivalente, haya alcanzado su límite máximo, los recursos asignados al fondo se destinarán al ahorro de largo plazo mencionado en el numeral 5. Dentro de los ciento veinte días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones que resulten necesarias al marco jurídico en materia del límite máximo del Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros y del Derecho sobre Hidrocarburos para el Fondo de Estabilización.

3. Realizar las transferencias al Fondo de Extracción de Hidrocarburos; a los fondos de investigación en materia de hidrocarburos y sustentabilidad energética, y en materia de fiscalización petrolera.

4. Transferir a la Tesorería de la Federación los recursos necesarios para que los ingresos petroleros del gobierno federal que se destinan a cubrir el Presupuesto de Egresos de la Federación de cada año, se mantengan en cuatro punto siete por ciento del producto interno bruto, que corresponde a la razón equivalente a la observada para los ingresos petroleros de 2013. Para lo anterior, se consideran los rubros siguientes: derecho ordinario sobre hidrocarburos, derecho sobre hidrocarburos para el Fondo de Estabilización, derecho extraordinario sobre exportación de petróleo crudo, derecho para la investigación científica y tecnológica en materia de energía, derecho para la fiscalización petrolera, derecho sobre extracción de hidrocarburos, derecho para regular y supervisar la exploración y explotación de hidrocarburos, derecho especial sobre hidrocarburos y derecho adicional sobre hidrocarburos. Para efectos del cumplimiento del monto establecido en este numeral, se considerarán incluidos los recursos transferidos acorde con los numerales 2 y 3.

5. Destinar recursos al ahorro de largo plazo, incluyendo inversión en activos financieros.

Únicamente cuando el saldo de las inversiones en ahorro público de largo plazo, sea igual o mayor a tres por ciento del producto interno bruto del año previo al que se trate, el Comité Técnico del fondo podrá destinar recursos del saldo acumulado del fondo para lo siguiente:

a) Hasta por un monto equivalente a diez por ciento del incremento observado el año anterior en el saldo del ahorro de largo plazo, al fondo para el sistema de pensión universal conforme a lo que señale su ley;

b) Hasta por un monto equivalente a diez por ciento del incremento observado el año anterior en el saldo del ahorro de largo plazo, para financiar proyectos de inversión en ciencia, tecnología e innovación, y en energías renovables;

c) Hasta por un monto equivalente a treinta por ciento del incremento observado el año anterior en el saldo del ahorro de largo plazo, en fondear un vehículo de inversión especializado en proyectos petroleros, sectorizado en la secretaría del ramo en materia de energía y, en su caso, en inversiones en infraestructura para el desarrollo nacional; y

d) Hasta por un monto equivalente a diez por ciento del incremento observado el año anterior en el saldo del ahorro de largo plazo; en becas para la formación de capital humano en universidades y posgrados; en proyectos de mejora a la conectividad; así como para el desarrollo regional de la industria. Con excepción del programa de becas, no podrán emplearse recursos para gasto corriente.

La asignación de recursos que corresponda a los incisos a) a d) anteriores no deberán tener como consecuencia que el saldo destinado a ahorro de largo plazo se reduzca por debajo de 3 por ciento del producto interno bruto del año anterior. Sujeto a lo anterior y con la aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes, la Cámara de Diputados podrá modificar los límites y los posibles destinos mencionados en los incisos a) a d) de este numeral. Una vez que el saldo acumulado del ahorro público de largo plazo sea equivalente o superior a diez por ciento del producto interno bruto del año previo al que se trate, los rendimientos financieros reales anuales asociados a los recursos del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo destinados a ahorro de largo plazo serán transferidos a la Tesorería de la Federación. Los recursos transferidos a estos destinos serán adicionales a las transferencias que se realicen de acuerdo al numeral 4 del presente transitorio.

En caso de una reducción significativa en los ingresos públicos, asociada a una caída en el producto interno bruto, a una disminución pronunciada en el precio del petróleo o a una caída en la plataforma de producción de petróleo, y una vez que se hayan agotado los recursos en el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros o su equivalente, la Cámara de Diputados podrá aprobar, mediante votación de las dos terceras partes de sus miembros presentes, la integración de recursos de ahorro público de largo plazo al Presupuesto de Egresos de la Federación, aun cuando el saldo de ahorro de largo plazo se redujera por debajo de tres por ciento del producto interno bruto del año anterior. La integración de estos recursos al Presupuesto de Egresos de la Federación se considerará incluida en la transferencia acorde con el numeral 4 del presente transitorio.

El Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo estará sujeto a las obligaciones en materia de transparencia de conformidad con la ley. Asimismo, deberá publicar por medios electrónicos y por lo menos de manera trimestral, la información que permita dar seguimiento a los resultados financieros de las asignaciones y los contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, así como el destino de los ingresos del Estado mexicano conforme a los párrafos anteriores.

El Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo se constituirá durante 2014 y comenzará sus operaciones en 2015.2

Alineación de las becas del Fondo Mexicano del Petróleo con los derechos humanos

En concordancia con la naturaleza de un precepto transitorio, el enunciado normativo relativo a las becas resultó escueto y conciso. La expresión “becas para la formación de capital humano en universidades y posgrados” requiere armonizarse con los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política. En particular por tratarse de becas cuyo cometido radica precisamente en corregir la desigualdad social en función del acceso a la educación, cobra una importancia de primer orden el derecho a la igualdad. De ahí que se ha de garantizar la no discriminación en el otorgamiento de las becas a cargo de la instancia que finalmente, en razón de la flexibilidad que presenta o caracteriza al Fondo Mexicano del Petróleo, realice la entidad que otorgue las becas a las y los jóvenes de México. Independientemente de que cuando el saldo de ahorro sea suficiente para generar recursos disponibles, la asignación la haga el propio fondo o bien realice transferencias y ponga los recursos en la esfera del Ejecutivo federal.

En el siglo XXI, el desarrollo social y económico se entiende únicamente en términos de competitividad y productividad de las personas y las naciones. Por ello, el Constituyente Permanente ponderó la necesidad de contar con recursos específicos para financiar el acceso a la educación superior principalmente de las y los jóvenes. Las becas fueron el instrumento seleccionado para ampliar la movilidad de los estudiantes hasta las etapas finales de su trayecto educativo en universidades y posgrados.

Como se observa, la energética es una reforma que se inscribe en un cauce más amplio de transformaciones del país en pos de consolidar la democracia como un sistema político y también de justicia social. En este orden de ideas, la reforma energética y con ella las becas para la formación de capital humano en universidades y posgrados se insertan en el paquete más amplio o extenso de las llamadas reformas estructurales.

En consecuencia, los postulados de la reforma energética principalmente en lo que tienen que ver con derechos sociales como el derecho a la educación y los derechos de la juventud se han de interpretar y aplicar de conformidad con las demás disposiciones de la ley fundamental.

Destaca la reforma constitucional en materia de derechos humanos publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011 por efecto de la cual todas las autoridades del país contraen nuevas obligaciones en relación con los derechos fundamentales. El Poder Legislativo adquiere también el deber de respetar, proteger, promover y garantizar los derechos humanos bajo los principios de universalidad, indivisibilidad, interdependencia y progresividad.

Derivado de la recepción del derecho internacional de los derechos humanos en los términos descritos, se hace necesario armonizar el capítulo relativo a la formación de capital humano en universidades y posgrados con el bloque constitucional de derechos fundamentales. Tal tarea resulta exclusiva de la esfera de competencia de los legisladores.

Las becas en la educación superior

Sin duda, la expresión “becas para la formación de capital humano en universidades y posgrados” requiere un ejercicio hermenéutico a la luz de la reforma constitucional en materia de derechos humanos. El principio pro persona se traduce en materia de las becas de la renta petrolera en que por universidades y posgrados se ha de entender en el nivel de educación superior para brindar a los beneficiarios la protección más amplia. Quedan comprendidas pues dentro del ámbito personal de validez de la reforma energética todo individuo que curse estudios superiores en universidades, institutos tecnológicos, institutos tecnológico-agropecuarios, escuelas normales, institutos politécnicos y, en general, cualquier centro de enseñanza de nivel licenciatura y posgrados.

El ordenamiento que regula la educación superior y, desde luego, los recursos para ella es la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, en términos del precepto siguiente:

Artículo 1. La presente ley es de observancia general en toda la república y tiene por objeto establecer bases para la distribución de la función educativa de tipo superior entre la federación, los estados y los municipios, así como prever las aportaciones económicas correspondientes, a fin de coadyuvar al desarrollo y coordinación de la educación superior.

De conformidad con el artículo 14, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la ley se interpreta para su aplicación conforme a la letra o a su interpretación jurídica, lo cual nos permite considerar que, además del criterio pro persona introducido recientemente de manera expresa en la ley fundamental, es válido realizar una interpretación extensiva de la disposición anterior para considerar que dentro del objeto de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior quedan comprendidos los recursos tanto para el sostenimiento de la matrícula en dicho nivel educativo como para el otorgamiento de becas en universidades y posgrados. Sin duda, los recursos de la renta petrolera también tienen el carácter de aportaciones económicas a que se refiere la ley en cita.

Si bien la fracción VIII del artículo 33 de la Ley General de Educación se ocupa de las becas, con base en los criterios anteriores resulta más apropiado desde el punto de vista jurídico regular lo relativo a las becas del Fondo Mexicano para el Petróleo en el ordenamiento que directamente regula la educación superior y los recursos aplicables en la misma ya que dichas becas se refieren a universidades y posgrados. En todo caso, los preceptos contemplados en esta iniciativa vendrían a complementar desde la perspectiva de la educación superior lo dispuesto en la Ley General de Educación para formar una preceptiva integral que regule las becas y los apoyos económicos tomando en cuenta como base fundamental la no discriminación y subsidiariamente la perspectiva de género a que alude la fracción en cita.

Tomando en cuenta que las becas tienen un destino específico que lo es la formación de capital humano en universidades y posgrados es preciso mencionar que una razón adicional para regular las becas financiadas con la renta petrolera a través de su inserción en la Ley para la Coordinación de la Educación Superior resulta del hecho de que este último ordenamiento establece que la matrícula de las licenciaturas deberán tener una relación estrecha con las prioridades y necesidades del desarrollo nacional.

El grado de especialización derivado de dicho criterio normativo revela que es más conveniente regular a las becas en dicho ordenamiento ya que las mismas también van atadas al desarrollo nacional, tal y como ya se dejó en claro al transcribir la parte conducente del artículo 27 constitucional que lo regula desde la perspectiva del uso y aplicación legítima de los ingresos provenientes de los hidrocarburos.

El fondo soberano y los derechos humanos

Las disposiciones establecidas tanto en el artículo 27 constitucional en cuanto a que la renta petrolera ha de dedicarse al financiamiento del desarrollo nacional a largo plazo así como del artículo decimocuarto transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2013 en relación con la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo no son ordenamientos aislados cuyas normas prevalezcan por encima del resto de las leyes y los ordenamientos que integran el orden jurídico mexicano.

Como se dijo, no se trata de una opción si no que el Poder Legislativo en su carácter de autoridad tiene el deber de asumir las nuevas obligaciones consistentes en respetar, proteger, promover y garantizar los derechos humanos con la finalidad de no incurrir en omisiones legislativas de las que en los últimos años se ha ocupado con amplitud la doctrina. Lo anterior bajo los principios de universalidad, indivisibilidad, interdependencia y progresividad consagrados por igual en el artículo 1o. de la ley fundamental.

La presente iniciativa se refiere al sujeto obligado de aplicar las becas garantizando los principios y obligaciones de derechos humanos aludiendo a dicho sujeto como la instancia que administre las becas, con lo cual se produce una medida legislativa que se caracteriza por la flexibilidad que resulta idónea tanto para el Fondo Mexicano del Petróleo erigido en administrador del programa de becas como para cualquier dependencia que con el mismo carácter en el ámbito del Poder Ejecutivo federal y en atención a las transferencias establecidas en el ordenamiento regulador del fondo soberano lleve a cabo la asignación de las becas.

Con relación a este punto es importante tener presente que de conformidad con el artículo 8o., fracción II, inciso e), de la ley que regula al fideicomiso soberano, el fondo tiene la facultad de recomendar a la Cámara de Diputados, cuando la reserva del fondo sea superior a 3 por ciento del PIB del año previo, por conducto de su presidente, la asignación de recursos a los siguientes rubros: al fondo para el sistema de pensión universal; a financiar proyectos de inversión en ciencia, tecnología e innovación, y en energías renovables; fondear un vehículo de inversión especializado en proyectos petroleros, coordinado por la Secretaría de Energía y, en su caso, en inversiones en infraestructura para el desarrollo nacional; y a becas para la formación de capital humano en universidades y posgrados.

La complejidad de la educación superior

Las becas financiadas con recursos de la renta petrolera tiene dos objetivos: a) Desarrollar capital humano para impulsar el crecimiento nacional; y b) Propiciar la movilidad social en beneficio de los grupos vulnerables.

En ambos casos, la educación superior desempeña un papel estratégico. Los problemas nacionales requieren del diseño, planeación y evaluación de licenciaturas y posgrados en todas las disciplinas. Los sectores en cuyo ámbito tuvieron lugar las recientes reformas constitucionales, como la energética, la educativa, la de telecomunicaciones y la financiera, requieren con urgencia personal preparado para relanzar el crecimiento económico y el desarrollo nacional.

Además de los campos anteriores, es necesario contar con técnicos y profesionistas para resolver problemas recientes como la epidemia de obesidad, la ola de suicidios, los retos y amenazas derivados del cambio climático, entre otros.

Por ello se considera adecuado que la instancia que otorgue las becas cuente con un consejo consultivo que le permita tomar decisiones con el propósito de atender el amplio abanico de sectores y disciplinas necesarias para impulsar el desarrollo nacional.

Además, es preciso tomar en cuenta que las becas tienen por destinatarios a grupos vulnerables a los que de manera persistente se les violan sus derechos como las mujeres y los jóvenes.

En consecuencia, para contar con información y datos precisos que permitan la mayor utilidad de las becas en función de impulsar el desarrollo nacional, se propone que las instituciones relacionadas de manera inmediata y directa con los segmentos sociales con presencia en la educación superior formen parte de dicho consejo, complementado con la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior, así como organismos empresariales que conocen las prioridades y necesidades de capital humano para la planta productiva del país.

La equidad y las becas del Fondo Mexicano del Petróleo

Los indígenas y los habitantes de los municipios rurales son las personas que encuentran la mayor dificultad para salir del círculo vicioso de la pobreza. Diversas investigaciones tuvieron los hallazgos de que pobreza es destino, es decir, sin educación o preparación las niñas, niños y adolescentes que nacen en hogares en situación de pobreza es probable que nunca logren un nivel económico por encima de dicha línea, a menos que reciban una educación que les lleve hasta el nivel de licenciatura.

Como se aprecia, el reto principal de las familias de trabajadores del campo y de indígenas radica principalmente en contar con apoyos adicionales que les permita enviar a sus hijos a la escuela y completar el trayecto por encima de la educación obligatoria hasta llegar a las cátedras universitarias.

El espíritu de la reforma energética al establecer que la renta petrolera contribuya al desarrollo nacional a largo plazo consiste precisamente en que los recursos naturales de la nación permitan brindar apoyos, como las becas en la formación de capital humano en universidades y posgrados, a las clases más desprotegidas.

A través de la presente iniciativa se adopta una medida legislativa que permite al Congreso de la Unión cumplir los tratados internacionales garantizando que los recursos naturales se utilicen, a través de la renta petrolera, sin incurrir en discriminación ni vulnerar los derechos reconocidos en la Constitución a las personas.

Actualización de la ley

Finalmente, y por otra parte, en diversos preceptos, la Ley para la Coordinación de la Educación Superior se refiere todavía a la “Ley Federal de Educación”, anterior en su vigencia a la Ley General de Educación, por lo que se plantea la armonización correspondiente.

Decreto que reforma los artículos 2o., 8o. y 16, y adiciona el 28 y 29 a la Ley para la Coordinación de la Educación Superior

Artículo Único. Se reforman los artículos 2o., 8o. y 16, y se adicionan el 28 y 29 a la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, para quedar como sigue:

Artículo 2o. La aplicación de la presente ley corresponde a las autoridades de la federación, de los estados y de los municipios, en los términos que la misma establece.

A falta de disposición expresa de esta ley se aplicará supletoriamente la Ley General de Educación.

Artículo 8o. La federación, los estados y los municipios prestarán en forma coordinada y dentro de sus respectivas jurisdicciones el servicio público de educación superior, atendiendo a sus necesidades y posibilidades, conforme a lo dispuesto en este ordenamiento y la Ley General de Educación.

Artículo 16. La autorización para impartir educación normal y el reconocimiento de validez oficial a otros estudios de tipo superior se regirán por la Ley General de Educación, por la presente ley y por los convenios a que la misma se refiere, en la inteligencia de que para cada plantel, extensión, dependencia y plan de estudios se requerirá, según el caso, autorización o reconocimiento.

Artículo 28. Las becas para la formación de capital humano en universidades y posgrados se otorgarán por la instancia correspondiente atendiendo el pleno derecho de cada individuo a la educación con calidad, a una mayor equidad y justicia social, así como a las prioridades y necesidades del desarrollo nacional, conforme a los principios de transparencia, objetividad, pertinencia, diversidad e inclusión.

Tales becas serán dirigidas preferentemente a los grupos y regiones con mayor deserción y rezago educativo en educación superior, o que enfrentan condiciones económicas y sociales de desventaja en términos de lo dispuesto en los artículos 7o. y 8o. de la Ley General de Educación.

Para efectos de lo establecido en este artículo, se entenderá por universidades y posgrados a las modalidades de educación superior establecidas en el artículo 3o. de la presente ley.

Artículo 29. La instancia que otorgue las becas a que se refiere el artículo anterior contará con un consejo consultivo, cuyo objeto será hacer recomendaciones para que en la asignación de las becas se observen los fines y principios establecidos en el artículo anterior.

El consejo se integrará con un representante de las instituciones siguientes, que designarán a los respectivos suplentes:

I. La Comisión Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminación.

II. El Instituto Mexicano de la Juventud.

III. El Instituto Nacional de las Mujeres.

Serán invitados con voz pero sin voto

I. La Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior;

II. La Confederación Patronal de la República Mexicana;

Los miembros ocuparán la presidencia del consejo en el orden en que están enumerados en el presente artículo, cargo que tendrá duración de un año. El consejo expedirá sus estatutos, en los que regulará su organización y funcionamiento.

El consejo podrá solicitar datos y la información que requiera a la Comisión Nacional de los Pueblos Indígenas; el Instituto Nacional de Geografía y Estadística; el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social; el Consejo Nacional de Población y demás dependencias de la administración pública federal de conformidad con la legislación aplicable.

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. El Ejecutivo federal tendrá 180 días, a partir de la entrada en vigencia de este decreto, para convocar a la constitución del consejo.

Tercero. A partir de su constitución, el consejo tendrá 180 días para emitir los estatutos para su funcionamiento.

Cuarto. Las acciones que en la administración pública federal se deban realizar para el cumplimiento del presente decreto se deberán sujetar a los recursos humanos, materiales y financieros con los que se cuenta actualmente, así como a la disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal correspondiente.

Notas

1 Artículo 27 constitucional, párrafo séptimo.

2 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2013. Véase el vínculo http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5327463&fecha=20/12/2 013

Palacio Legislativo de San Lázaro.- México, DF, a 2 de diciembre de 2014.

Diputada María Guadalupe Mondragón González (rúbrica)

Que reforma los artículos 55, 58 y 98 del Código Civil Federal, a cargo de la diputada Verónica García Reyes, del Grupo Parlamentario del PRD

I. Planteamiento del problema

Los recientes cien años en la historia de la humanidad han tenido entre otras muchas características la reivindicación de los sectores vulnerables de la población, entre ellos, lamentablemente, tenemos a las mujeres, desde los movimientos de liberación femenina de los años sesenta del siglo inmediato anterior, hasta la fecha, han sido continuos los avances en la materia, con lamentablemente, también retrocesos.

El Estado mexicano sin duda, ha avanzado sustancialmente al respecto, y de ser una sociedad notoriamente machista, en la que sólo se reconocía la labor de la mujer en el soporte familiar y en las actividades domésticas, hoy vemos que desde nuestra Carta Magna se reconoce a plenitud la igualdad entre hombres y mujeres.

Sin embargo quedan muchos y diversos resabios de una legislación secundaria en la cual el mandato constitucional se pierde y hasta es violentado, uno de ellos es precisamente el relativo al régimen legal vigente en materia de la filiación.

El nombre y el vínculo filial que significan los apellidos, es uno de los resabios más notables de esta discriminación aún vigente. En la autodenominada “democracia por excelencia”, los Estados Unidos de América, se llega al extremo de que el apellido originario de la mujer es cambiado por el apellido del esposo. En la concepción cultural latinoamericana, sería como si después de casarse, jurídicamente se convirtieran en “hermanos”.

En tanto, en el ámbito jurídico mexicano, en el nivel normativo supremo se ha determinado la igualdad entre hombre y mujer, del mismo modo que se prohíbe todo tipo de discriminación, los artículos constitucionales siguientes 1o. y 4o. así lo mandatan:

Artículo 1. En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.

...

Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.

Artículo 4. (Se deroga el párrafo primero).

El varón y la mujer son iguales ante la ley. Ésta protegerá la organización y el desarrollo de la familia.

...

Debe tenerse presente que México es un estado signatario de la Declaración sobre la eliminación de la violencia contra la mujer, emitida por la Asamblea General de la Organización de la Naciones Unidas, la que en su artículo tercero define:

Artículo 3. La mujer tiene derecho, en condiciones de igualdad, al goce y la protección de todos los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural, civil y de cualquier otra índole. Entre estos derechos figuran:

a) El derecho a la vida 6/;

b) El derecho a la igualdad 7/;

c) El derecho a la libertad y la seguridad de la persona 8/;

d) El derecho a igual protección ante la ley 7/;

e) El derecho a verse libre de todas las formas de discriminación 7/;

f) El derecho al mayor grado de salud física y mental que se pueda alcanzar 9/;

g) El derecho a condiciones de trabajo justas y favorables 10/;

h) El derecho a no ser sometida a tortura, ni a otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes 11/.

En tanto el artículo cuarto indica:

Artículo 4. Los estados deben condenar la violencia contra la mujer y no invocar ninguna costumbre, tradición o consideración religiosa para eludir su obligación de procurar eliminarla.

El Código Civil Federal1 , por otra parte, indica en el artículo segundo que:

Artículo 2. La capacidad jurídica es igual para el hombre y la mujer; en consecuencia, la mujer no queda sometida, por razón de su sexo, a restricción alguna en la adquisición y ejercicio de sus derechos civiles.

En el Distrito Federal se ha llegado al extremo de expedir una ley que regula la igualdad entre hombre y mujeres, Ley de Igualdad Sustantiva entre Mujeres y Hombres en el Distrito Federal, son dignos de transcribirse los artículos 1o. y 2o.:

Artículo 1. La presente ley de orden público, de interés social y de observancia general en el Distrito Federal y tiene por objeto regular, proteger y garantizar el cumplimiento de las obligaciones en materia de igualdad sustantiva entre el hombre y la mujer, mediante la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer en los ámbitos público y privado; así como el establecimiento de acciones afirmativas a favor de las mujeres y de mecanismos institucionales que establezcan criterios y orienten a las autoridades competentes del Distrito Federal en el cumplimiento de esta ley.

Artículo 2. Para efectos de esta ley, serán principios rectores la igualdad sustantiva, la equidad de género, la no discriminación y todos aquellos aplicables contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los instrumentos internacionales de los que México sea parte, la legislación federal y del Distrito Federal.

Las disposiciones normativas transcritas sin duda son justas, pero la realidad fáctica indica que la discriminación legal en perjuicio de la mujer persiste en México. El contenido normativo del propio Código Civil Federal así como el correlativo del Distrito Federal y de treinta entidades federativas, los diversos reglamentos del Registro Civil en la mayoría de los estados (excepto Yucatán), así como la costumbre burocrática, indican lo contrario en un punto esencial en la vida de los seres humanos: el nombre, en específico el registro de los hijos y las respectivas actas de nacimiento. Es la filiación paterna la que impera, así, al paso de dos generaciones, el único apellido que persiste es el del vínculo paterno.

Contrario a lo dispuesto por la Constitución mexicana, por diversos acuerdos internacionales2 y la legislación secundaria, la discriminación por cuestión de género es una realidad vigente en el orden jurídico mexicano en algo que es esencial como lo es el vinculo filial, quizás por ser tan obvio, tan evidente y a la vez tan enraizado en la “conciencia” colectiva, hasta la fecha no ha sido abordado, ni por los movimientos de reivindicación de género de índole feministas, ni muchos menos por los órganos legislativos (excepción de Yucatán y el Distrito Federal, que no obstante, son materia de crítica, por incompletas y por mantener la discriminación, a pesar de los sofismas con los que se adornaron las modificaciones legales respectivas).

I. Integración del nombre en los Estados Unidos Mexicanos

1.1. El nombre en el sistema jurídico mexicano

El nombre en México se integra por el nombre (en estricto sentido) y los apellidos paterno y materno, es uno de los atributos de la personalidad (desde la perspectiva ius civilista) y es un derecho humano fundamental. Novales (2003), al respecto indica: “El nombre es el signo estable de individualización que sirve para distinguir a cada persona de las demás.” “La filiación determina los apellidos de las personas. La asignación de apellidos no es más que un efecto de la Constitución de la relación jurídica entre los padres y su prole.” (Novales, 2003).

El artículo 58 del Código Civil Federal determina del modo siguiente la primacía del apellido paterno en la integración del nombre de los descendientes:

Artículo 58. El acta de nacimiento se levantará con asistencia de dos testigos. Contendrá el día, la hora y el lugar del nacimiento, el sexo del presentado, el nombre y apellidos que le correspondan; asimismo, la razón de si se ha presentado vivo o muerto; la impresión digital del presentado. Si éste se presenta como hijo de padres desconocidos, el juez del Registro Civil le pondrá el nombre y apellidos, haciéndose constar esta circunstancia en el acta.

Si el nacimiento ocurriere en un establecimiento de reclusión, el juez del Registro Civil deberá asentar como domicilio del nacido, el Distrito Federal.

En los casos de los artículos 60 y 77 de este Código el juez pondrá el apellido paterno de los progenitores o los dos apellidos del que lo reconozca.

II. Régimen legal vigente en la materia

2.1. Régimen constitucional

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) en los artículos 1o., 4o., 124 y 133 indica lo siguiente:

Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.

...

Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.

Artículo 4o. (Se deroga el párrafo primero).

El varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta protegerá la organización y el desarrollo de la familia.

...

Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados.

Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la ley suprema de toda la Unión. Los jueces de cada estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados.

Conforme a los últimos dos artículos, tenemos que en nuestro país existe una división de atribución de facultades delimitadas por los ámbitos federales y estatal; de tal modo que el derecho civil es potestad competencial de los estados de la federación, sin embargo persiste la legislación civil federal por la aplicación supletoria en materia mercantil, y por los territorios bajo competencia directa de la federación (embajadas, buques bajo pabellón nacional, colonias carcelarias –como las Islas Marías-). Por lo cual sigue teniendo aplicación el Código Civil Federal.

2.2. Código Civil Federal

Los artículos 55 y 58 (éste ya transcrito) manifiestan una posición “machista” en el régimen legal aplicable.

Artículo 55. Tienen obligación de declarar el nacimiento, el padre y la madre o cualquiera de ellos, a falta de éstos, los abuelos paternos y, en su defecto, los maternos , dentro de los seis meses siguientes a la fecha en que ocurrió aquél.

Los médicos cirujanos o matronas que hubieren asistido al parto, tienen obligación de dar aviso del nacimiento al juez del Registro Civil, dentro de las veinticuatro horas siguientes. La misma obligación tiene el jefe de familia en cuya casa haya tenido lugar el alumbramiento, si éste ocurrió fuera de la casa paterna .

2.3. Situación en la legislación estatal en México

2.3.1. Yucatán.

El 4 de abril de 2012 fue promulgado el Código de Familia del Estado de Yucatán, cuerpo normativo que viene a innovar (en el medio mexicano) la manera en que se regula esta materia, en la exposición de motivos del apartado que nos ocupa, textualmente dice3 :

En consecuencia... a partir de la entrada en vigor de la reforma al artículo 1o. constitucional, todas las autoridades del país, dentro del ámbito de sus competencias, entre las que se encuentra el Congreso del Estado de Yucatán, están obligadas a velar no sólo por los derechos humanos contenidos en la Constitución federal, sino también por aquellos contenidos en los instrumentos internacionales celebrados por el Estado mexicano, adoptando la interpretación más favorable al derecho humano de que se trate, lo que se conoce en la doctrina como principio pro homine, o también llamado principio pro persona.

En virtud de lo antes expuesto, es importante señalar que en fecha 9 de enero de 1981 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la aprobación por parte del Senado de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación de la Mujer , misma que entró en vigor para México el 3 de septiembre de 1981; que toralmente versa en eliminar toda “discriminación contra la mujer” entendiéndose por esta expresión como toda distinción, exclusión o restricción basada en el sexo que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera.

Asimismo, constriñó a los estados miembros, como es el caso de México, a que condenen la discriminación contra la mujer en todas sus formas, mediante todos los medios apropiados y sin dilaciones, siguiendo una política encaminada a eliminar la discriminación contra la mujer y comprometiéndolos a consagrar, en sus constituciones nacionales y en cualquier otra legislación apropiada el principio de la igualdad del hombre y de la mujer y asegurar por ley u otros medios apropiados la realización práctica de ese principio en todas las esferas, y en particular en las esferas política, social, económica y cultural, que aseguren el pleno desarrollo y adelanto de la mujer, con objeto de garantizarle el ejercicio y el goce de los derechos humanos y las libertades fundamentales en igualdad de condiciones con el hombre.

Para tal efecto, la convención citada, también obliga a los estados parte, a tomar todas las medidas apropiadas para modificar los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres, con miras a alcanzar la eliminación de los prejuicios y las prácticas consuetudinarias y de cualquier otra índole que estén basados en la idea de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los sexos o en funciones estereotipadas de hombres y mujeres.

En la parte que nos interesa, en los asuntos relacionados con el matrimonio, hijos y las relaciones familiares, para asegurar las condiciones de igualdad de hombres y mujeres, en el artículo 16 de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación de la Mujer, se establece lo siguiente4 :

“Artículo 16

1. Los estados parte adoptarán todas las medidas adecuadas para eliminar la discriminación contra la mujer en todos los asuntos relacionados con el matrimonio y las relaciones familiares y, en particular, asegurarán en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres :

a) El mismo derecho para contraer matrimonio;

b) El mismo derecho para elegir libremente cónyuge y contraer matrimonio sólo por su libre albedrío y su pleno consentimiento;

c) Los mismos derechos y responsabilidades durante el matrimonio y con ocasión de su disolución;

d) Los mismos derechos y responsabilidades como progenitores, cualquiera que sea su estado civil, en materias relacionadas con sus hijos; en todos los casos, los intereses de los hijos serán la consideración primordial;

e) Los mismos derechos a decidir libre y responsablemente el número de sus hijos y el intervalo entre los nacimientos y a tener acceso a la información, la educación y los medios que les permitan ejercer estos derechos;

f) Los mismos derechos y responsabilidades respecto de la tutela, curatela, custodia y adopción de los hijos, o instituciones análogas cuando quiera que estos conceptos existan en la legislación nacional; en todos los casos, los intereses de los hijos serán la consideración primordial;

g) Los mismos derechos personales como marido y mujer, entre ellos el derecho a elegir apellido, profesión y ocupación;

h) Los mismos derechos a cada uno de los cónyuges en materia de copropiedad, compras, gestión, administración, goce y disposición de los bienes, tanto a título gratuito como oneroso.

2. No tendrán ningún efecto jurídico los esponsales y el matrimonio de niños y se adoptarán todas las medidas necesarias, incluso de carácter legislativo, para fijar una edad mínima para la celebración del matrimonio y hacer obligatoria la inscripción del matrimonio en un registro oficial.”

Consecuentemente, después de haber realizado un minucioso estudio, y como se mencionó anteriormente que los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte en materia de derechos humanos, tendrán carácter complementario a las garantías individuales y formarán parte de la Constitución; y atendiendo a la interpretación más amplia y “pro homine” de los tratados internacionales consideramos, que la propuesta del artículo 253 del Código de Familia, defiende los derechos de igualdad entre hombre y mujer, al establecer que ambos progenitores podrán acudir al oficial del Registro Civil a registrar a su hijo o hija, pudiendo escoger de mutuo acuerdo el orden en que se colocarán los apellidos de su hijo; sin embargo, es preciso realizar modificaciones a esa propuesta para adicionar, que el orden de los apellidos que se acuerde entre los mismos progenitores es el que deberá regir para los demás hijos del mismo vínculo , por lo tanto, el artículo 253 quedaría de la siguiente forma:

“Potestad de ambos progenitores para elegir el orden de los apellidos

Artículo 253. Cuando ambos progenitores acudan ante el oficial del Registro Civil a registrar a un hijo o hija pueden escoger, de común acuerdo, el orden en que se colocarán los apellidos de su hijo o hija. En caso de que no exista acuerdo respecto del orden que deben seguir los apellidos del hijo o hija, se debe levantar el acta figurando en primer término el apellido paterno.

Las reglas, requisitos y demás formalidades relacionadas con el orden de los apellidos de los hijos o hijas, se sujetarán a lo establecido por la legislación que regula el Registro Civil del estado.

El acuerdo de los padres respecto al orden de los apellidos, regirá para los demás hijos del mismo vínculo”.

Esta propuesta se presenta como una innovación, ya que mediante ésta se garantizan los derechos de la mujer en cuanto a la igualdad y equidad de género, siendo que a partir de esta propuesta la madre podrá elegir junto con su pareja los apellidos de sus hijos; sin embargo, para no generar confusión y tener un orden lógico y legal y evitar que entre los mismos hermanos, tengan apellidos diferentes, es preciso fijar como de gran prioridad, que el orden de los apellidos que se acuerde entre los mismos progenitores, es el que deberá regir para los demás hijos del mismo vínculo, para que haya una relación interfamiliar; aunado a ello también se establecieron las reglas, requisitos y demás formalidades relacionadas con el orden de los apellidos de los hijos, que se sujetarán a lo establecido por la legislación que regula el Registro Civil del estado.

Asimismo, y a efecto de clarificar el uso de los apellidos cuando se haya optado por colocar el primer apellido el materno y el segundo apellido el paterno; se deberán considerar como primero y segundo apellido el orden en que los padres hayan optado colocarlos, en términos de lo dispuesto en el presente artículo; lo que hace que se adicione un párrafo final al artículo 253 para quedar en los siguientes términos:

“Cuando en algún trámite de cualquier especie se requiera específicamente el apellido paterno y el materno, se deberán considerar como primero y segundo apellido el orden en que los padres hayan optado colocarlos, en términos de lo dispuesto en el presente artículo.”

2.3.2. Distrito Federal. Reforma aprobada, no publicada y por tanto sin vigencia

El pleno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal aprobó una reforma al Código Civil el 10 de junio de 2014; mediante la cual se modifican los artículos 58 y 395 del Código Civil para el Distrito Federal; la cual no ha sido publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, por lo que aún no es ley vigente y aplicable:

Artículo 58. El acta de nacimiento contendrá el día, la hora y el lugar del nacimiento, el sexo del presentado, el nombre o nombres propios y los primeros apellidos parentales que le correspondan, asimismo, en su caso, la razón de si el registrado se ha presentado vivo o muerto y la impresión digital del mismo. Si se desconoce el nombre de los padres, el juez del Registro Civil le pondrá el nombre y apellidos, haciendo constar esta circunstancia en el acta.

El orden de los apellidos será designado por acuerdo entre los padres y/o madres según sea el caso, y dicho acuerdo regirá para los demás hijos del mismo vínculo; en caso de desacuerdo, el orden se determinará bajo la regla general.

...

...

Artículo 395. El que adopta tendrá respecto de la persona y bienes del adoptado, los mismos derechos y obligaciones que tienen los padres respecto de la persona y bienes de los hijos. El adoptante dará nombre y sus apellidos al adoptado, a menos que la pareja adoptante declare, de manera conjunta, cuando estén adoptando, que el niño tendrá el primer apellido de cada uno de los padres; o que, por circunstancias específicas, no se estime conveniente.

Transitorios

Primero. La presente reforma y adición entrará en vigor a los 90 días siguientes de su publicación.

Segundo. La vigencia del anterior transitorio será para efecto de que el Registro Civil del Distrito Federal en el ámbito de su competencia realice las adecuaciones a sus formatos y dé la capacitación correspondiente a su personal administrativo que será el encargado de la aplicación de la presente reforma.

Tercero. De la misma manera, el jefe del Gobierno del Distrito Federal, deberá realizar las adecuaciones necesarias para que se armonice el Reglamento del Registro Civil del Distrito Federal de acuerdo a la presente reforma.

Cuarto. Publíquese en la Gaceta Oficial del Distrito Federal y para su mayor difusión en el Diario Oficial de la Federación.

III. Análisis a los cuerpos normativos en la materia

3.1. Objetivos sin alcanzar

La innovación de la que se presume en el Código de Familia del Estado de Yucatán confirma el estatuto discriminatorio hacia la mujer, porque ante un probable desacuerdo, la opinión que cuenta es la del hombre.

Como podemos ver, el tema está siendo abordado por legisladores de dos entidades federativas (Yucatán y el Distrito Federal), sin embargo en ambos casos de manera incorrecta e incompleta, el primer estado porque continua con la discriminación a la mujer; la segunda entidad porque llevó a cabo una reforma que en términos prácticos deja la situación en los mismos términos (artículo 58, segundo párrafo, in fine: “en caso de desacuerdo, el orden se determinará bajo la regla general.”).

3.2. Análisis de la discriminación a la mujer en el orden jurídico mexicano

• En algunas entidades federativas, los códigos civiles o sus equivalentes, reconocen como válido que la mujer adopte el apellido del cónyuge (de un modo similar al que se sigue en el common law ) y en otros (la mayoría) aunque no existe una disposición legal, la costumbre ha reconocido dicha práctica.

• La preposición “de” que se antepone al agregado de los apellidos del esposo, indica según la definición del diccionario de la Real Academia Española, la idea de pertenencia o de propiedad. Es decir, el que se incluyan los apellidos del esposo con la preposición “de” antepuesta, indica que la esposa es propiedad del marido.

• La jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación (de México) ha emitido criterios que justifican y “legalizan” esta costumbre, lo cual puede asumirse como una exceso, porque los tribunales tienen autorización para generar jurisprudencia o tesis interpretativas, cuando se presenta una anomia o una antinomia, situación que no se presenta en este supuesto.

• Tratándose de la mujer casada en México, algunas modifican la composición de su nombre como consecuencia del matrimonio, lo cual en general adolece de fundamento legal, pues no hay disposición en el Código Civil Federal (ni el del Distrito Federal), ni lo hubo en los códigos civiles de 70 y 84, ni en la Ley de Relaciones Familiares, en la que dicha práctica se sustente. Se trata de una costumbre (de sectores sociales conservadores) no reconocida por la ley (exceptuando al estado de Jalisco 5 .

• No obstante la Ley del Notariado del DF es contraria a la costumbre antes indicada. Así lo explica Domínguez Martínez (2000), “las leyes del notariado aluden invariablemente a que la mujer casada use sus dos apellidos, paterno y materno, en su nombre cuando comparece en un instrumento notarial”.

• El que las mujeres integren a su nombre los apellidos del esposo da pie a una amplia gama de situaciones conflictivas en el devenir de la pareja y de la persona en lo individual, esta situación es representativa del pensamiento más conservador y anquilosado de la sociedad mexicana, que es causa y consecuencia de mantener en un segundo plano a la mujer.

IV. Antinomia entre la legislación secundaria y el artículo 4o. constitucional

Excepto el estado de Yucatán y el Distrito Federal, el resto de los estados de la República mexicana no han reformado su legislación civil para atender lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los tratados internacionales que ha signado México y que son norma obligatoria.

Sin embargo, las 32 entidades federativas que integran a los Estados Unidos Mexicanos, tienen una legislación secundaria que incumple con lo ordenado por la Constitución General de la República y con los tratados internacionales aplicables (incluyendo por incompleta o no vigente los casos de Yucatán y el Distrito Federal, tal como ya se explicó).

4.1. Problemática subsistente en la legislación mexicana

Hemos planteado que la problemática que se presenta consiste en la notoria discriminación a la mujer respecto a su descendencia, que sin ninguna razón pierde el apellido materno a partir de la segunda generación (nietos), lo cual es evidentemente contrario a lo indicado en el artículo 4o. constitucional antes expuesto.

En consecuencia proponemos reformar el Código Civil Federal en los artículos siguientes: 55 y 58. Y que estas modificaciones sirvan de marco de referencia obligatorio para las legislaturas estatales a efecto de resolver este resabio discriminatorio contra el género femenino.

Reformas sugeridas al Código Civil Federal

Artículo 55. Tienen obligación de declarar el nacimiento, el padre y la madre o cualquiera de ellos, a falta de éstos, los abuelos , dentro de los seis meses siguientes a la fecha en que ocurrió aquél.

Los médicos cirujanos o matronas que hubieren asistido al parto, tienen obligación de dar aviso del nacimiento al juez del Registro Civil, dentro de las veinticuatro horas siguientes. La misma obligación tiene quien sea jefe de familia en cuya casa haya tenido lugar el alumbramiento, si éste ocurrió fuera de la casa familiar.

Artículo 58. ...

Si el nacimiento ocurriere en un establecimiento de reclusión, el juez del Registro Civil deberá asentar como domicilio del nacido, el Distrito Federal.

En los casos de los artículos 60 y 77 de este código el juez pondrá el apellido de los progenitores o los dos apellidos del que lo reconozca.

El orden de los apellidos será el que se haya convenido en el acta de matrimonio, tratándose de concubinato o de madre soltera, la mujer determinará libremente cuál será el apellido inicial de su descendencia.

Artículo 98. Al escrito a que se refiere el artículo anterior, se acompañará:

I. ...

VIII. El convenio por el cual se determine cuál apellido será el que vaya inicialmente en el nombre de los descendientes, éste orden regirá para todos los descendientes del matrimonio y solamente podrá ser modificado antes de que tengan descendencia.

Contando con esos elementos técnicos y derivado de las consideraciones teóricas que justifican la presente iniciativa, Verónica García Reyes, en mi carácter de diputada de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de los artículos 1o. y 3o. párrafo 1 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y de los artículos 6, numeral 2; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, me permito presentar a esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto por el que modifican diversas disposiciones del Código Civil Federal

Artículo Único. Se modifican los artículos 55, 58 y 98 del Código Civil Federal para quedar como sigue:

Artículo 55. Tienen obligación de declarar el nacimiento, el padre y la madre o cualquiera de ellos, a falta de éstos, los abuelos , dentro de los seis meses siguientes a la fecha en que ocurrió aquél.

Los médicos cirujanos o matronas que hubieren asistido al parto, tienen obligación de dar aviso del nacimiento al juez del Registro Civil, dentro de las veinticuatro horas siguientes. La misma obligación tiene quien sea jefe de familia en cuya casa haya tenido lugar el alumbramiento, si éste ocurrió fuera de la casa familiar.

Artículo 58. El acta de nacimiento se levantará con asistencia de dos testigos. Contendrá el día, la hora y el lugar del nacimiento, el sexo del presentado, el nombre y apellidos que le correspondan; asimismo, la razón de si se ha presentado vivo o muerto; la impresión digital del presentado. Si éste se presenta como hijo de padres desconocidos, el juez del Registro Civil le pondrá el nombre y apellidos, haciéndose constar esta circunstancia en el acta.

Si el nacimiento ocurriere en un establecimiento de reclusión, el juez del Registro Civil deberá asentar como domicilio del nacido el Distrito Federal.

En los casos de los artículos 60 y 77 de este código el juez pondrá el apellido de los progenitores o los dos apellidos del que lo reconozca.

El orden de los apellidos será el que se haya convenido en el acta de matrimonio, tratándose de concubinato o de madre soltera, la mujer determinará libremente cuál será el apellido inicial de su descendencia.

Artículo 98. Al escrito a que se refiere el artículo anterior, se acompañará:

I. El acta de nacimiento de los pretendientes y en su defecto un dictamen médico que compruebe su edad, cuando por su aspecto no sea notorio que el varón es mayor de dieciséis años y la mujer mayor de catorce;

II. La constancia de que prestan su consentimiento para que el matrimonio se celebre, las personas a que se refieren los artículos 149, 150 y 151;

III. La declaración de dos testigos mayores de edad que conozcan a los pretendientes y les conste que no tienen impedimento legal para casarse. Si no hubiere dos testigos que conozcan a ambos pretendientes, deberán presentarse dos testigos por cada uno de ellos;

IV. Un certificado suscrito por un médico titulado que asegure, bajo protesta de decir verdad, que los pretendientes no padecen sífilis, tuberculosis, ni enfermedad alguna crónica e incurable que sea, además, contagiosa y hereditaria.

Para los indigentes tienen obligación de expedir gratuitamente este certificado los médicos encargados de los servicios de sanidad de carácter oficial;

V. El convenio que los pretendientes deberán celebrar con relación a sus bienes presentes y a los que adquieran durante el matrimonio. En el convenio se expresará con toda claridad si el matrimonio se contrae bajo el régimen de sociedad conyugal o bajo el de separación de bienes. Si los pretendientes son menores de edad, deberán aprobar el convenio las personas cuyo consentimiento previo es necesario para la celebración del matrimonio. No se puede dejar de presentar este convenio ni aun a pretexto de que los pretendientes carecen de bienes, pues en tal caso, versará sobre los que adquieran durante el matrimonio. Al formarse el convenio se tendrá en cuenta lo que disponen los artículos 189 y 211, y el oficial del Registro Civil deberá tener especial cuidado sobre este punto, explicando a los interesados todo lo que necesiten saber a efecto de que el convenio quede debidamente formulado.

Si de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 185 fuere necesario que las capitulaciones matrimoniales consten en escritura pública, se acompañará un testimonio de esa escritura.

VI. Copia del acta de defunción del cónyuge fallecido si alguno de los contrayentes es viudo, o de la parte resolutiva de la sentencia de divorcio o de nulidad de matrimonio, en caso de que alguno de los pretendientes hubiere sido casado anteriormente;

VII. Copia de la dispensa de impedimentos, si los hubo.

VIII. El convenio por el cual se determine cuál apellido será el que vaya inicialmente en el nombre de los descendientes, éste orden regirá para todos los descendientes del matrimonio y solamente podrá ser modificado antes de que tengan descendencia.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1. El correlativo para el Distrito Federal, dispone en el artículo segundo, idéntico contenido normativo.

2. Cfr. Declaración sobre la eliminación de la violencia contra la mujer. http://www2.ohchr.org/spanish/law/mujer_violencia.htm

3. Código de Familia para el Estado de Yucatán, promulgado el 4 de abril de 2012. Los subrayados, negritas y cursivas son textualmente copiados de la versión original. Obtenida de la página electrónica: http://www.ordenjuridico.gob.mx/

4. Los resaltados (negritas y subrayado) son copia textual de la versión original publicada en la versión oficial.

5. Cfr. Código Civil del Estado de Jalisco: Artículo 65.- La mujer casada podrá agregar a su nombre de soltera y anteponiendo la preposición “de” uno o dos apellidos de su marido; también podrá suprimir los apellidos propios, agregando con la misma preposición los que correspondan a su cónyuge.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 2 de diciembre de 2014.

Diputada Verónica García Reyes (rúbrica)

Que reforma el artículo 6o. de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, a cargo de la diputada Lourdes Adriana López Moreno, del Grupo Parlamentario del PVEM

Lourdes Adriana López Moreno, diputada a la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados somete a la consideración del honorable pleno de la Cámara de Diputados, iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 6 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

El artículo sexto de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, contiene la posibilidad de excluir daños ambientales mediante estándares contenidos en una norma oficial mexicana.

Al respecto resulta importante mencionar que al crearse, por mandato constitucional, un régimen unificado de responsabilidad por daño ambiental y una sola definición de éste aplicable a diversos procedimientos entre los se incluyen los procesos administrativos de acción colectiva y en particular los penales, la exclusión o modificación del estándar de daño ambiental, a través del procedimiento de normalización, resulta inconstitucional; en especial en materia de delitos contra el ambiente y la gestión ambiental.

En efecto, uno de los elementos de los delitos contra el ambiente es precisamente el daño ocasionado al ambiente. Bajo el principio constitucional de reserva de ley un elemento del tipo penal no puede ser acotado, ampliado o modificado por normas que no son producto del proceso legislativo y que por tanto tengan un rango menor al de una ley federal.

Es importante destacar que en la reforma al Código Penal Federal en materia de delitos contra el ambiente y la gestión ambiental, publicado el 6 de febrero de 2002, el legislador dejó en claro la necesidad de evitar cualquier tipo de reenvío a la normas oficiales mexicanas. Lo cual puede leerse tanto en la exposición de motivos de la iniciativa que da lugar a la reforma, como del propio texto previo de los tipos penales ambientes y los tipos penales vigentes en donde de manera expresa fueron eliminadas las normas oficiales mexicanas como instrumentos para integrar los tipos penales.

En ese sentido, resulta indispensable mantener el cumplimiento del mandato constitucional y la intención clara del legislador al expedir la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, en el sentido de crear un sistema unificado de responsabilidad por daño ambiental, pues en caso contrario, es decir, en caso de excluir la materia penal ambiental del diseño de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, se generarían sentencias contradictorias entre el sistema penal, el administrativo y las resoluciones de los nuevos jueces de distrito con jurisdicción ambiental especializada que conocen de las acciones colectivas por daño ambiental.

Por ello y a efecto de evitar una indeseable regresión legislativa, y por el contrario, lograr mantener el avance de unificación normativa que permite la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental en materia penal, administrativa, ambiental, de justicia alternativa y de amparo aplicando un solo concepto de daño al ambiente, al mismo tiempo que se procure la constitucionalidad del sistema de normas creado por la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, se propone la eliminación de la fracción II del artículo 6o. de dicho ordenamiento. Sirve para sustentar la presente propuesta la siguiente tesis en materia constitucional:

Época: Novena Época
Registro: 161926
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Tipo de Tesis: Aislada
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo XXXIII, junio de 2011
Materia(s): constitucional
Tesis: I.1o. (I Región) 7 A
Página: 1081

Actos administrativos generales. Deben sujetarse a los principios de reserva de la Ley de Subordinación Jerárquica. Los actos administrativos generales, aun cuando no son reglamentos desde una óptica formal, reflejan la voluntad de la administración pública en ejercicio de sus potestades, con efectos generales, por lo que deben sujetarse a los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica, ya que la voluntad plasmada por la autoridad administrativa no puede exceder lo dispuesto en la ley ni invadir la facultad del legislador. Lo anterior es así, porque el acto administrativo general se dicta en observancia de la ley, de lo que resulta que es competencia exclusiva de ésta determinar el qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética y abstracta, a diferencia del decreto o acuerdo, que sólo operará dentro del límite del cómo, es decir, únicamente podrá establecer los lineamientos para la ejecución del mandato legal.

Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Primera Región.

Amparo en revisión 1071/2010. 25 de enero de 2010. Unanimidad de votos. Ponente: Andrea Zambrana Castañeda. Secretarios: José Fabián Romero Gómez y Andrés Miranda Aguilar.

Por lo anterior expuesto y fundado, someto a la consideración de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, la iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 6o. de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, para quedar como sigue

Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental

Único. Se reforma y adiciona el artículo 6o. de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, para quedar como sigue:

Artículo 6o. No se considerará que existe daño al ambiente cuando los menoscabos, pérdidas, afectaciones, modificaciones o deterioros no sean adversos en virtud de haber sido expresamente manifestados por el responsable y explícitamente identificados, delimitados en su alcance, evaluados, mitigados y compensados mediante condicionantes, y autorizados por la secretaría, previamente a la realización de la conducta que los origina, mediante la evaluación del impacto ambiental o su informe preventivo, la autorización de cambio de uso de suelo forestal o algún otro tipo de autorización análoga expedida por la secretaría.

La excepción prevista en el presente artículo no operará cuando se incumplan los términos o condiciones de la autorización expedida por la autoridad.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 2 de diciembre de 2014.

Diputada Lourdes Adriana López Moreno (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Ricardo Cantú Garza y suscrita por integrantes del Grupo Parlamentario del PT

Los abajo firmantes y el suscrito, Ricardo Cantú Garza, diputado a la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, sometemos a la consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 2o., 4o., 27 y el inciso b) fracción III del artículo transitorio quinto del decreto de reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de febrero de 2013, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

En la actividad agrícola se ha dado una tendencia para sembrar semillas genéticamente modificadas (GM) a las que se les ha denominado: transgénicos. Desde el año 2009, el gobierno federal ha otorgado permisos para la siembra experimental, tal es el caso del maíz.

La pérdida de biodiversidad se ha multiplicado en las regiones megasdiversas del país. México es considerado centro de origen y de diversidad genética del maíz, es muy preocupante y es imposible la coexistencia entre cultivos GM y cultivos nativos, orgánicos y convencionales.

Los organismos genéticamente modificados no son lo mismo que los híbridos, o variedades mejoradas genéticamente. Se trata de un experimento a gran escala basado en un modelo científico que está en entre dicho, ya que el impacto al medio ambiente con el incremento del uso de agrotóxicos en la agricultura, ha desarrollo la resistencia en plagas afectando agua y suelo.

En México existen 59 especies de maíz. Nuestro país en el año 2012, ocupó el cuarto lugar entre los principales productores de este bien natural, alcanzando una cosecha de 18 mil 400 toneladas producidas en ese año y calculando una producción de 21 mil toneladas para 2013.

El consumo per cápita de tortilla de maíz blanco es de 60 kilogramos, con lo que se acredita la relevancia de este producto en la dieta de los mexicanos.

Durante los últimos años, en estados como Sinaloa, Sonora, Chihuahua y Tamaulipas, se ha autorizado, particularmente en el caso del maíz, la siembra con semillas genéticamente modificadas en forma experimental sin autorización para comercializarla, pero éstas han sido agresivas con los maíces nativos existentes en estas regiones.

Un estudio en la Facultad de Economía de la Universidad Autónoma de Yucatán establece los impactos económicos negativos de la soya transgénica, sin contar los daños ambientales, sería 55 veces mayor a su beneficio total. La aportación global a la economía de la miel es mucho mayor que la soya en una proporción de 3 a 1.

Existen registros de que en 2012 se anularon permisos de siembra de soya transgénica en 253 mil 500 hectáreas que otorgó Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa) con el aval de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), en siete estados de la república, entre ellos Yucatán, donde se produjeron 40 toneladas de miel, las cuales fueron contaminadas con polen transgénico, lo que impidió su comercialización en la Unión Europea. Los apicultores mayas actuaron contra este permiso, el juzgado dio el fallo prohibiendo la siembra de soya transgénica a escala comercial en Yucatán y Campeche.

Este caso es muy relevante porque hace valer el principio de multiculturalidad contenido en la constitución así como el derecho a la consulta previa, que procede en caso de posible afectación. Es decir no se requiere que el daño esté probado. En tercer lugar, reconoce el principio 10 de la Declaración de Río de Janeiro, junio 1992.

Las siembras de maíz transgénico, en un contexto violatorio de la ley emitieron opinión negativa a 209 solicitudes. A pesar de ello el gobierno las aprobó.

La semilla genéticamente modificada tiene un costo mayor al de la semilla híbrida (entre 15 y 20 por ciento superior).

En países donde se ha permitido la siembra comercial de organismos genéticamente modificados (OGM) como Estados Unidos, se ha concentrado la oferta de semillas, el control de su precio y las mejores tierras en un pequeño número de corporaciones multinacionales.

Los transgénicos no producen más. Si comparamos el incremento de producción de maíz en Estados Unidos (con transgénicos) entre los años 1986 y 2010, con el de países del oeste de Europa (sin transgénicos), veremos cómo no hay una diferencia significativa entre los dos, siendo incluso más elevado el incremento en el oeste de Europa, con un crecimiento de 82 mil 899 kilogramos por hectárea (kg/ha) respecto a los 82.841 kg/ha de los Estados Unidos.

El cultivo de transgénicos eleva el uso de fertilizantes respecto a las variedades híbridas y nativas, generando resistencias a herbicidas, provocando la aparición de súper malezas, y de súper insectos, por lo que se eleva el uso de estos químicos.

Por ejemplo, en el periodo comprendido entre 1996 y 2011, Estados Unidos incrementó el uso de los mismos en 239 millones de kilogramos.

Los transgénicos están diseñados para resistir herbicidas y plaguicidas, producidos y comercializados por las mismas corporaciones Monsanto, Dupont, Bayer, Aventis, Syngenta (antes Novartis), BASF y Dow.

Ante esta problemática, más de 800 científicos de 82 países firmaron la carta remitida a todos los gobiernos del mundo donde hacen un llamado a la suspensión inmediata de todas las emisiones ambientales de cultivos transgénicos y productos derivados de los mismos, tanto comercialmente como en pruebas a campo abierto, durante al menos 5 años.

“Patentes sobre organismos vivos, los procesos, las semillas, las líneas de células y genes deben ser revocadas y prohibidas; y se exige una investigación pública exhaustiva sobre el futuro de la agricultura y la seguridad alimentaria para todos”, porque amenazan la seguridad alimentaria, promueven la biopiratería de los conocimientos indígenas y los recursos genéticos, violan los derechos humanos básicos y la dignidad, el compromiso de la salud en el mundo”.

El instituto ISIS publicó en el mes de junio un estudio que aporta más evidencia sobre el hecho de que los productos transgénicos liberan al suelo, aire y agua, trozos de genes sintéticos que están causando problemas de resistencia a antibióticos y otras enfermedades en los seres humanos.

• El relator especial de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) sobre el derecho a la alimentación, el doctor Olivier De Schutter, del Instituto Salk de San Diego, considerado de los mejores en investigación médica en el mundo, envió una carta al gobierno mexicano alertando sobre los riegos del maíz transgénico en el centro de origen y diversificación del maíz; y del potencial monopolio del grano en manos de la empresa Monsanto, siendo los más afectados los pequeños agricultores y campesinos.

En cuanto a los efectos en la salud causados por el maíz transgénico, afirma que a diferencia de otros países donde el grano transgénico BT no se consume directamente, en México si ocurrirá, y además en grandes cantidades, porque se trata de un alimento básico. Destaca que en la comida tradicional mexicana el maíz se prepara de múltiples formas, lo cual conducirá a potenciales cambios químicos de la proteína BT y causará una toxicidad e inmunogenicidad desconocidas.

• El científico francés, doctor Gilles-Eric Séralini y su equipo, estudiaron durante dos años los efectos para la salud de las ratas alimentadas con maíz transgénico, la investigación arrojó que las hembras desarrollaron tumores mamarios de gran tamaño, la pituitaria es el segundo órgano más afectado; el equilibrio de las hormonas sexuales se modificó. En los machos las congestiones y necrosis hepáticas, nefropatías renales, tumores de gran tamaño, deficiencias renales crónicas; por los efectos no lineales de alteración endocrina del Roundup, pero también por la sobreexpresión del transgen del OMG y sus consecuencias metabólicas. Hasta la fecha, el NK603 y el R no pueden considerarse seguros.

• El Tribunal Permanente de los pueblos en su audiencia final realizada en la Ciudad de México del 12 al 15 de noviembre de 2014:

Señala en el dictamen sobre violencia contra el maíz, la soberanía alimentaria y la autonomía de los pueblos. “La pérdida de soberanía alimentaria que esta política ha provocado tiene como uno de sus componentes principales una modificación inducida de la dieta mexicana con efectos catastróficos.

A ello se ha unido la estrategia de penetración del maíz transgénico promovido por las grandes empresas del sector, con el apoyo decidido de los gobiernos mexicanos y de una parte de la comunidad científica, articulada a través de las importaciones y de la legislación (Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados de 2005 y su Reglamento de 2008; Ley de Producción, Certificación y Comercialización de Semillas), que ha causado la contaminación del maíz nativo, como denunciaron la comunidad zapoteca de la sierra norte de Oaxaca, Distrito de Ocotlán, Oaxaca , y la región mixteca, poniendo en peligro su supervivencia, con lo que, más allá de la soberanía alimentaria, se está afectando a la misma identidad cultural y a las formas de vida de las comunidades campesinas e indígenas.

Es preciso destacar la resolución del juez Jaime Manuel Marroquín, titular del Juzgado Federal 12 de Distrito en Materia Civil del DF que, en octubre de 2013, ordenó suspender todas las actividades de siembra de maíz transgénico en el país, así como detener los otorgamientos de permisos de liberación experimental, piloto y comercial de dicha semilla. “La sola o mera posibilidad de que afecte el medio ambiente es suficiente para mantener vigente la medida cautelar”.

Se hace un llamado a la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) para que asuma sus responsabilidades en cuanto a la defensa del maíz nativo y campesino y la amenaza que representa su contaminación transgénica en el centro de origen que no puede considerarse un asunto doméstico de México. Al Comité de Seguridad Alimentaria Mundial de la ONU/FAO para que actué inmediatamente para salvaguardar los centros de origen y diversidad genética de los cultivos y defender los derechos de los campesinos.

De igual manera, la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual debe abstenerse de demandar propiedad intelectual sobre plantas, animales o cualquier ser vivo y asegurar que no se aplique ninguna forma de propiedad intelectual sobre ellos. El Convenio sobre Diversidad Biológica, debe realizar investigaciones especiales y con la participación de pueblos indígenas y campesinos sobre cómo la comunidad internacional puede garantizar la integridad de los centros de origen y diversidad genética de los cultivos y los derechos de las comunidades indígenas, campesinas y locales.

En este sentido el TPP quiere remarcar las recomendaciones precedentes a lo largo de todo el capítulo México: Asumir su responsabilidad, frente a las generaciones pasadas, presentes y futuras, como centro de origen del maíz y adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la conservación del maíz nativo como fuente principal de alimentación y como elemento cultural de cohesión y articulación social.

Debido a la gravedad de los riesgos a que se somete el centro de origen global del maíz, sustento de los países que los crearon para bien de toda la humanidad, y siendo México, el reservorio genético de este pilar de la seguridad alimentaria mundial, se debe prohibir la siembra del maíz transgénico en el país.

En la actualidad existen ordenamientos jurídicos como la Ley de Bioseguridad de Organismos Genéticamente Modificados, en vigor desde el 18 de marzo del año 2005, en cuyo artículo 2, fracción VII, se establece que “El régimen de permisos para la realización de actividades de liberación experimental, de liberación en programa piloto y de liberación comercial, de organismos genéticamente modificados, incluyendo la importación de esos organismos para llevar a cabo dichas actividades”.

En el artículo 3o. de la ley citada, en la fracción X, se establece: “Comercialización: es la introducción al mercado para distribución y consumo de organismos genéticamente modificados en calidad de productos o mercancías, sin propósitos de liberación intencional al medio ambiente y con independencia del ánimo de lucro y del título jurídico bajo el cual se realice”.

En la fracción XI se establece a la liberación comercial definida como: “Es la introducción, intencional y permitida en el medio ambiente de un organismo o combinación de organismos genéticamente modificados, sin que hayan sido adoptadas medidas de contención, tales como barreras físicas o una combinación de éstas con barreras químicas o biológicas, para limitar su contacto con la población y el medio ambiente, que se realiza con fines comerciales, de producción, de biorremediación, industriales y cualesquiera otros distintos de la liberación experimental y de la liberación en programa piloto en los términos y condiciones que establezca el permiso respectivo”.

No se ha demostrado de manera fehaciente que los productos transgénicos son inofensivos para la salud, ya que los centros científicos encargados de realizar los estudios de inocuidad reciben financiamiento por parte de las propias empresas que van a comercializar la semilla.

Por otro lado, en opinión de los autores de la presente iniciativa, el Estado mexicano debe coordinar todo lo referente a la investigación y desarrollo de las semillas con las que se producen los alimentos que los mexicanos necesitan.

Es importante que la carga de la prueba de inocuidad de los productos transgénicos a la salud de los humanos, quede a cargo de las empresas que los producen.

El estado debe supervisar adecuadamente a los laboratorios privados en esta materia porque a éstos los mueve, en el último de los casos, sólo la obtención de utilidades dejando de lado el interés general de la población.

El propósito de esta iniciativa es que el maíz y los alimentos que consumimos los mexicanos sean totalmente de origen natural y sin modificaciones genéticas producidas en laboratorios, con ello se garantizará el derecho a la alimentación que la Constitución nos otorga, pero también que ésta sea sana y nutritiva, es por ello que en las reformas que proponemos a diferentes preceptos constitucionales prevalece la idea de que los alimentos sean de origen natural y sin modificaciones genéticas.

La autosuficiencia alimentaria, que es un elemento importante en la salvaguarda de nuestra soberanía, entendemos que un país que depende de las importaciones para proveer a sus gobernados de los alimentos que requieren no es plenamente soberano.

Incluso, esta preocupación por la alimentación sana y de calidad ha sido compartida por el Poder Legislativo de algunas entidades federativas como los Congresos locales del estado de Jalisco y de Guerrero, este último elevó a esta soberanía con fecha 15 de mayo de 2014, una proposición con punto de acuerdo aprobada por dicho Congreso para que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en el ámbito de sus atribuciones y facultades realice las gestiones y medidas necesarias para garantizar la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad, libre de maíz genéticamente modificado en todo el país. Dicha proposición fue recibida en la Presidencia de la Mesa Directiva el 2 de junio del presente año.

En la LVIII Legislatura se modificó el artículo 2o. constitucional para reconocer la composición pluriétnica de la sociedad mexicana, así como los derechos de los pueblos originarios, por ello, en reconocimiento de esos derechos proponemos la reforma al artículo 2, en su apartado B, fracción III para establecer el derecho a la alimentación natural, sin modificaciones genéticas.

En el artículo 4, proponemos la reforma a los párrafos cuarto y noveno, para incluir dentro del derecho a la alimentación de los mexicanos que ésta sea nutritiva y de origen natural, sin modificaciones genéticas .

En el artículo 27, la reforma al segundo párrafo de la fracción XX para que el desarrollo rural y agropecuario establezca la alimentación nutritiva de origen natural, sin modificaciones genéticas.

Y por último, la modificación al transitorio quinto de la reforma a diversos artículos constitucionales publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de febrero de 2013, con el propósito de que en las escuelas que ahí se indican se establezca a favor de los alumnos la obligación de proveerlos de alimentos nutritivos y de origen natural sin modificaciones genéticas.

Por las consideraciones antes expuestas y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración de esta soberanía la presente iniciativa de ley con proyecto de decreto que reforma la fracción III del apartado B del artículo 2; el párrafo tercero y noveno del artículo 4; el párrafo segundo fracción XX del décimo párrafo del artículo 27; y el inciso b) fracción III del artículo transitorio quinto del decreto de reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de febrero de 2013, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo Único. Se reforma la fracción III del apartado B del artículo 2; el párrafo tercero y noveno del artículo 4; el párrafo segundo fracción XX del décimo párrafo del artículo 27; y el inciso b) fracción III del artículo transitorio quinto del decreto de reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de febrero de 2013, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 2. ...

...

A. ...

...

B. ...

...

...

...

III. Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliación de la cobertura del sistema nacional, aprovechando debidamente la medicina tradicional, así como apoyar la nutrición de los indígenas mediante programas de alimentación de origen natural, sin modificaciones genéticas , en especial para la población infantil.

...

Artículo 4. ...

...

Toda persona tiene derecho a la alimentación nutritiva de origen natural, sin modificaciones genéticas , suficiente y de calidad. El estado lo garantizará.

De párrafo 4o. a 8o. ...

En todas las decisiones y actuaciones del estado se velará y cumplirá con el principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus derechos. Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación nutritiva y de origen natural, sin modificaciones genéticas, a la salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Este principio deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas dirigidas a la niñez.

...

Artículo 27. ...

...

...

...

...

...

...

De I. a XIX. ...

XX. ...

El desarrollo rural integral, agropecuario y sustentable a que se refiere el párrafo anterior, también tendrá entre sus fines que el estado garantice el abasto suficiente, oportuno, nutritivo y de origen natural, sin modificaciones genéticas a los alimentos . Por condiciones de seguridad nacional, el estado asumirá la responsabilidad de impedir la producción, distribución y comercialización de alimentos transgénicos.

Transitorios

...

...

...

...

Quinto. ...

...

...

III. ...

a). ...

b). Establecer en forma paulatina y conforme a la suficiencia presupuestal escuelas de tiempo completo con jornadas de entre 6 y 8 horas diarias, para aprovechar mejor el tiempo disponible para el desarrollo académico, deportivo y cultural. En aquellas escuelas que lo necesiten, conforme a los índices de pobreza, marginación y condición alimentaria se impulsarán esquemas eficientes para el suministro de alimentos nutritivos y de origen natural, sin modificaciones genéticas a los alumnos a partir de microempresas locales, y

...

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Se derogan todas aquellas disposiciones que se opongan al presente decreto.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 2 de diciembre de 2014.

Diputados: Ricardo Cantú Garza, María del Carmen Ordaz Martínez, Roberto López Rosado, Loretta Ortiz Ahlf, Gerardo Villanueva Albarrán (rúbricas).

Que reforma los artículos 3o. y 5o. de la Ley Federal para prevenir y sancionar la Tortura, a cargo de la diputada Sonia Rincón Chanona, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza

La suscrita, diputada Sonia Rincón Chanona, integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza de la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6, numeral 1, fracción I, 77, 78 y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno la siguiente iniciativa con proyecto de decreto, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

La tortura es considera un crimen en el derecho internacional. En todos los instrumentos internacionales la tortura está absolutamente prohibida y no puede justificarse en ninguna circunstancia. Esta prohibición forma parte del derecho internacional consuetudinario, lo que significa que es vinculante para todos los miembros de la comunidad internacional, aun si un Estado no ha ratificado los tratados internacionales en los que se prohíbe explícitamente la tortura. La práctica sistemática y generalizada de la tortura constituye un crimen contra la humanidad.

Las golpizas, la asfixia con bolsas de plástico y por ahogamiento, las descargas eléctricas y las amenazas de muerte son prácticas comunes utilizadas con regularidad por las fuerzas de seguridad contra personas acusadas de haber cometido algún delito.

Con la tortura se destruye la personalidad y el alma de la víctima despreciando la dignidad intrínseca de todo ser humano. Las Naciones Unidas han condenado desde sus comienzos la práctica por ser uno de los actos más aborrecibles que los seres humanos cometen contra sus semejantes.

Este tipo de agresión es un ataque directo a lo más íntimo de la personalidad humana, que reduce a las víctimas al más absoluto desamparo, las convierte en simples objetos y destruye su dignidad como seres humanos. La tortura hiere el cuerpo e inflige lesiones que pueden no curarse nunca. Las consecuencias de la tortura con frecuencia traumatizan a las víctimas por el resto de su vida. Es bien sabido que la tortura tiene efectos perjudiciales duraderos sobre los esposos, las esposas y los hijos de las víctimas.

Cualquier situación en la que una persona sea privada de su libertad y en la que exista un desequilibrio de poder, siendo una persona totalmente dependiente de otra, constituye una situación de riesgo o indefensión, de acuerdo con la ONU. El riesgo de que ocurran tortura o tratos crueles es más elevado en ciertos momentos durante el período de detención de una persona, como por ejemplo en los momentos iniciales de detención y custodia policial, así como durante el traslado de un centro de detención a otro.

El riesgo de tortura y otras formas de tratos crueles existe dentro de toda instalación cerrada; no solamente las prisiones y las comisarías, sino también, por ejemplo, en centros de detención de menores, de detención de inmigrantes y en las zonas de tránsito de puertos internacionales.

Aunque depende del contexto en que ocurra, en realidad cualquiera podemos ser víctimas. Corren un mayor riesgo de ser víctimas de tortura o tratos crueles los grupos vulnerables o desfavorecidos de la sociedad, como los grupos minoritarios (raciales, étnicos, religiosos o lingüísticos), mujeres, menores, migrantes, personas con discapacidad, personas sin hogar y personas pobres.

Para hacer conciencia y presión sobre los efectos de esta terrible práctica, el 12 de diciembre de 1997, la Asamblea General de las Naciones Unidas proclamó el 26 de junio Día Internacional de las Naciones Unidas en Apoyo de las Víctimas de la Tortura con vistas a la erradicación total de la tortura y a la aplicación efectiva de la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes.

Un informe mundial presentado por Human Rights Watch, concluyó que para México “La tortura continúa representando un problema grave y en general estos hechos se producen en el periodo entre que las víctimas son detenidas arbitrariamente hasta que son puestas a disposición de agentes del Ministerio Público”.1

La tortura y los malos tratos en México han aumentado en un 600 por ciento en el último decenio, según el nuevo informe publicado en septiembre pasado, por Amnistía Internacional.2 La organización pide al gobierno mexicano que tome medidas con urgencia para poner fin al uso persistente y generalizado de la tortura por parte de la policía y las fuerzas armadas.

Según las autoridades federales, las tasas de homicidios y de otros actos de violencia han disminuido. La CNDH ha manifestado asimismo que se ha reducido el número de quejas por tortura y malos tratos recibidas durante el mandato del nuevo gobierno. Sin embargo, la cifra de quejas registradas en 2013 (1.505)3 era aún un 600 por ciento superior a la registrada antes del estallido de violencia que se produjo a partir de diciembre de 2006. En 2003 la CNDH registró 219 quejas por tortura y otros malos tratos, y 273 en 2004.

En el informe se explica en detalle cómo, desde 2010 hasta finales de 2013, la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) recibió más de 7.000 quejas por torturas y otros malos tratos. Según informes recientes, en 2014 ha disminuido el número de quejas. Pese a ello, sigue siendo mucho más elevado que hace diez años.

Argumentos

Dos de cada tres mexicanos (64 por ciento) teme ser torturado si es detenido por la policía o las autoridades nacionales, no obstante, nuestro país es el segundo lugar en este rubro -después de Brasil, con 80 por ciento- y es seguido de Turquía con 58 por ciento. Estos son los únicos entre 21 países, donde más de la mitad no confía en un debido proceso. 4

Es preocupante el aumento del uso de la tortura y otros malos tratos y el clima imperante de impunidad y tolerancia hacia estas prácticas. Sólo siete torturadores han sido declarados culpables en los tribunales federales. Y el número de perpetradores enjuiciados en los tribunales de ámbito estatal es aún menor.

Víctimas procedentes de distintas partes del país contaron a Amnistía Internacional que habían sido objeto de palizas, amenazas de muerte, violencia sexual, descargas eléctricas y semi-asfixia a manos de la policía o las fuerzas armadas, a menudo con el fin de obtener “confesiones” o para que incriminasen a otras personas en delitos graves.

En el artículo 1 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes se expone la definición legal de la tortura acordada a nivel internacional:

“A los efectos de la presente Convención, se entenderá por el término ‘tortura’ todo acto por el cual se inflija intencionadamente a una persona dolores o sufrimientos graves, ya sean físicos o mentales, con el fin de obtener de ella o de un tercero información o una confesión, de castigarla por un acto que haya cometido, o se sospeche que ha cometido, o de intimidar o coaccionar a esa persona o a otras, o por cualquier razón basada en cualquier tipo de discriminación, cuando dichos dolores o sufrimientos sean infligidos por un funcionario público u otra persona en el ejercicio de funciones públicas , a instigación suya, o con su consentimiento o aquiescencia . No se considerarán torturas los dolores o sufrimientos que sean consecuencia únicamente de sanciones legítimas o que sean inherentes o incidentales a éstas.”

A fin de prohibir la tortura en México, se ha plasmado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 22, que “Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.”

También en el artículo primero de la Carta Magna dice: “Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.”

Con el propósito de armonizar la ley mexicana con la definición legal de la tortura que dicta la Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, se plasma en la Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura, en su artículo tercero la siguiente redacción “Comete el delito de tortura el servidor público que, con motivo de sus atribuciones, inflija a una persona dolores o sufrimientos graves, sean físicos o psíquicos con el fin de obtener, del torturado o de un tercero, información o una confesión, o castigarla por un acto que haya cometido o se sospeche ha cometido, o coaccionarla para que realice o deje de realizar una conducta determinada.”

El objetivo de la presente iniciativa es reformar los artículos 3º y 5º de la Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura con el propósito de ampliar el universo de sujetos activos del delito de tortura tal como se prevé en la definición plasmada en la Convención de las Naciones Unidas y con ello coadyuvar a erradicar la tortura en nuestra nación.

Como podemos observar en la redacción de la Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura, respecto a la especificación de las personas que comenten el delito de tortura, se apega de manera importante a la definición de las Naciones Unidas, salvo que se omite una parte relevante, la cual precisamente hace referencia a las personas que comenten el delito de tortura, pero que no son funcionarios públicos, pero sí personas que ejercen funciones públicas.

El concepto de la tortura de las Naciones Unidas, especifica que “comete el delito de tortura el servidor público”, pero también puntualiza que cometen el delito de tortura también personas “en el ejercicio de funciones públicas”, que se refiere a las personas que realizan la tortura, pero que no son funcionarios públicos propiamente dichos.

Por ello propongo que se reformen los artículos 3o. y 5o. de la Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura, para completar la definición de quienes comenten el delito de tortura, a fin de que también sean sancionadas estas personas.

En el Grupo Parlamentario de Nueva Alianza estamos comprometidos con los derechos humanos a favor de los mexicanos, por ello continuaremos buscando su protección desde todas las esferas políticas, a fin de contribuir a erradicar la tortura en nuestra nación.

Por lo anteriormente expuesto, someto a consideración del pleno la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se reforma el primer párrafo del artículo 3o. y el primer párrafo del artículo 5o. de la Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura.

Único. Se reforma el primer párrafo del artículo 3º y el primer párrafo del artículo 5° de la Ley Federal Para Prevenir y Sancionar la Tortura, para quedar de la siguiente manera:

Artículo 3o . Comete el delito de tortura el servidor público u otra persona en el ejercicio de funciones públicas que, a instigación suya o con su consentimiento o aquiescencia, inflija a una persona dolores o sufrimientos graves, sean físicos o psíquicos con el fin de obtener, del torturado o de un tercero, información o una confesión, o castigarla por un acto que haya cometido o se sospeche ha cometido, o coaccionarla para que realice o deje de realizar una conducta determinada

...

Artículo 5o. Las penas previstas en el artículo anterior se aplicarán al servidor público u otra persona en el ejercicio de funciones públicas que, con motivo del ejercicio de su encargo, con cualesquiera de las finalidades señaladas en el artículo 3o., instigue, compela, o autorice a un tercero o se sirva de él para infligir a una persona dolores o sufrimientos graves, sean físicos o psíquicos; o no evite que se inflijan dichos dolores o sufrimientos a una persona que esté bajo su custodia.

...

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 http://www.hrw.org/sites/default/files/related_material/wr2012spwebwcov er-1.pdf

2 http://www.amnesty.org/en/library/asset/AMR41/020/2014/en/e9fb60ca-2417-4d31-bb92-92c55871e92d/amr410202014es.pdf

3 Ídem.

4 https://www.es.amnesty.org/stoptortura/actitudes-respecto-a-la-tortura/

Honorable Cámara de Diputados, a 2 días del mes de diciembre de 2014.

Diputada Sonia Rincón Chanona (rúbrica)

De decreto, para otorgar un reconocimiento a los defensores del puerto de Veracruz, en el centenario de la gesta heroica de 1914, mediante la colocación de una placa conmemorativa del citado hecho histórico, a cargo del diputado Raúl Santos Galván Villanueva, del Grupo Parlamentario del PRI

Raúl Santos Galván Villanueva, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXII Legislatura, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 76, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto, por el cual se propone que se otorgue un reconocimiento a los defensores del puerto de Veracruz de 1914, en el centenario de ese hecho heroico, mediante la colocación de una placa conmemorativa de la citada gesta, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

La Armada de México tiene como fundamentos el honor, el patriotismo y la lealtad, como lo ha demostrado desde su nacimiento en 1821, velando por la defensa y soberanía del Estado mexicano, sus instituciones y población.

El servicio desinteresado ha sido y sigue siendo la razón de ser de la Armada de México, como muestran sus acciones en el mantenimiento del estado de derecho en la mar, la protección del tráfico marítimo, la seguridad a instalaciones estratégicas, el auxilio a la población en situación de emergencia; la protección de los recursos marítimos; y, especialmente, en el mantenimiento de la independencia, la soberanía y de la integridad del territorio nacional, como lo confirman los hechos históricos a lo largo de nuestra vida independiente, en los que la Armada ha participado en defensa de la patria, como es el caso del capitán Pedro Sainz de Baranda con la consolidación de la independencia nacional, en 1825.

Largo sería relatar todos esos gloriosos acontecimientos. Por ello se da un salto en la historia hasta la época de la lucha revolucionaria, específicamente los sucesos de la mañana del 21 de abril de 1914 en Veracruz, durante la segunda invasión estadounidense a México.

Esa mañana los veracruzanos advirtieron que embarcaciones proveniente de los buques norteamericanos fondeados frente a Veracruz trasportaban y desembarcaban tropas norteamericanas en los muelles del puerto, violando la integridad del territorio nacional. Ante tal agresión, los cadetes de la Escuela Naval y cientos de veracruzanos se aprestaron para realizar la heroica defensa del suelo patrio.

Durante la refriega hicieron frente al enemigo con bastante efectividad, causando el repliegue de los estadounidenses y obligándolos a emplear los cañones de los buques contra la Escuela Naval, ocasionando graves daños a la fachada del edificio.

Durante los combates que se sucedieron murieron heroicamente el teniente José Azueta y el cadete Virgilio Uribe, cuyo patriotismo y amor a México han sido el ejemplo guía en la formación de generaciones de los oficiales egresados de ese heroico plantel.

En esa lucha contra el invasor se hizo gala de patriotismo y valor en la defensa de la soberanía nacional, quedando patentizada la entrega y unidad de los cadetes de la Escuela Naval y de los veracruzanos, héroes civiles anónimos que ofrendaron su vida por México.

Debido a esa valiente defensa, el Congreso de la Unión dispuso que la ciudad de Veracruz recibiera el nombramiento de “Veracruz, cuatro veces heroica”, y que al nombre del plantel se antepusiera el calificativo de “Heroica”. A partir de entonces, el crisol donde se forman los futuros oficiales de la Armada de México se denomina “Heroica Escuela Naval Militar”, y su nombre quedó escrito con letras de oro en los muros del salón de sesiones de este recinto legislativo.

Gracias a hazañas como estas y sobreponiéndonos a las adversidades de la época, los mexicanos encontramos el rumbo para construir una nación con bases sólidas, cimientos fraguados en la pluralidad y la democracia, así como en el respeto y la igualdad.

Al conmemorarse el primer centenario de los hechos ocurridos en la heroica acción del 21 de abril de 1914 en el puerto de Veracruz, es justo y oportuno recordar y rendir honor a los defensores civiles y militares que ofrendaron la vida en defensa de su pueblo. A 100 años de distancia de aquella histórica gesta, su sacrificio merece ser recordado. Por ello, como un reconocimiento, someto a consideración de la Cámara de Diputados la presente iniciativa con proyecto de

Decreto

Único. Se propone que se someta a consideración del pleno de esta soberanía que se otorgue un reconocimiento a los defensores del puerto de Veracruz, en el centenario de la gesta heroica de 1914, mediante la colocación en un espacio del recinto de la Cámara de Diputados de una placa conmemorativa de citado hecho histórico, que contenga la leyenda “En el primer centenario de la defensa del puerto de Veracruz, a la Heroica Escuela Naval Militar y al pueblo veracruzano, que el 21 de abril de 1914 se cubrieron de gloria defendiendo la patria”.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 2 de diciembre de 2014.

Diputado Raúl Santos Galván Villanueva (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones del Código Civil Federal, a cargo de la diputada Verónica García Reyes, del Grupo Parlamentario del PRD

Con el objeto de regular de manera más eficiente y eficaz los contratos realizados por medio de tecnologías electrónicas, ópticas u otras de última generación, que presenta la diputada Verónica García Reyes, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática.

I. Planteamiento del problema

La fase final del Siglo XX, tuvo como uno de sus elementos protagónicos al Internet, la aparición en la década de los noventa y su singular masificación posterior, genero efectos impredecibles en todos los órdenes de la convivencia social, vinculado con el fenómeno de la globalización, se gestó una combinación a la cual México no escapó.

Las tecnologías de la información y la comunicación (en adelante tics), aluden a un concepto más amplio, sin duda, de lo que es el Internet, pero dado que es éste quien ocupa la figura central de aquellas, es en él donde enfocaremos el desarrollo temático.

Internet es definido como: una red de redes de ordenadores, que permite a éstos comunicarse de forma directa y transparente, compartiendo información y servicios a la mayor parte del mundo.1

La definición antes expuesta es escueta en cuanto a la enorme trascendencia social (en sentido amplio) que ha generado el Internet, en el ámbito legal, sería excepcional la rama del derecho que es ajena a alguna implicación causada por esta invención, así el derecho penal, el derecho administrativo, el derecho fiscal, el derecho constitucional, el derecho mercantil y el derecho civil, por mencionar aquellas disciplinas jurídicas que más significativamente fueron tocadas por el suceso informático.

En el campo del derecho privado, los actos convencionales y las obligaciones son dos de las instituciones jurídicas sobre las cuales el Internet tuvo un efecto más evidente.

En realidad el Internet no altera la esencia del acto convencional, lo que si tiene, son efectos sin duda importantes en la manera en que se perfecciona el consentimiento.

1.1. Inseguridad jurídica de las partes

Para entender claramente la inseguridad jurídica que afecta a los usuarios de Internet cuando realizan contratos a través de este medio; primero definiremos que es la seguridad jurídica. Adame Goddard nos dice que “la seguridad jurídica es la certeza que tiene el individuo de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares, establecidos previamente... La seguridad jurídica puede entenderse desde dos puntos de vista: uno objetivo y otro subjetivo.”2

Desde el punto de vista subjetivo, la seguridad equivale a la certeza moral que tiene el individuo de que sus bienes le serán respetados; pero esta convicción no se produce si de hecho no existen en la vida social las condiciones requeridas para tal efecto: la organización judicial, el cuerpo de policía, leyes apropiadas, etc. Desde el punto de vista objetivo, la seguridad equivale a la existencia de un orden social justo y eficaz cuyo cumplimiento está asegurado por la coacción pública.3

Deducimos que para que haya seguridad jurídica es necesario un ordenamiento jurídico que regule la conducta de los individuos, organismos y forma de gobierno dentro de una sociedad, y además que este ordenamiento sea eficaz, es decir el ordenamiento jurídico por sí mismo no es una garantía de que haya seguridad jurídica, sino que éste debe incluir los mecanismos que hagan posible su aplicación efectiva a la población.

Los documentos informáticos ofrecen tanta inseguridad en general como cualquier otro tipo de documento, pero una gran proporción de quienes contratan a través de este tipo de documentos, sufren de inseguridad jurídica por la ignorancia en los métodos posibles para dar autenticidad y veracidad al documento informático en cuestión.

Davara Rodríguez, menciona con relación a lo antes mencionado, que:

La manipulación de un documento tiene su mayor peligro en la mala fe, en lo que podríamos considerar como una modificación del contenido para, mediante engaño, llevar al ánimo del que lo interpreta un sentido opuesto del que tiene el documento original. Y parece ser que esto es más fácil de realizar con los documentos electrónicos, informáticos o telemáticos; pero lo que se olvida es que, precisamente, las posibilidades de protección de la información por medios tecnológicos son mayores y mas seguras que las que se ofrecen por los medios que tradicionalmente empleamos; y, si basamos la fehaciencia en el reconocimiento y adveración por quien corresponda, esto también se puede realizar en los documentos tecnológicos.4

Como ya se mencionó respecto a los documentos informáticos, dice Barrios Garrido que “los riesgos de las transacciones vía Internet no son superiores a los de las transacciones que se hacen día a día por teléfono o fax. Sin embargo, muchas de estas operaciones, como la venta de bienes o la prestación de servicios de información, traen aparejados riesgos diversos, sobre todo en lo referente a la seguridad y a la confidencialidad, así como a la falta de documentos probatorios de la realización del contrato y las pruebas de aceptación de la o las ofertas.”5

Rocío Ovilla en cuanto a la problemática que significa utilizar Internet para las transacciones comerciales indica lo siguiente:

La problemática actual respecto a Internet es sobre cómo garantizar la seguridad de las transacciones comerciales. Los problemas en cuanto a la seguridad de las mismas se han dado ya: personas que pagan por medio de su tarjeta bancaria, y cuyos datos son pirateados para realizar otras compras. Sin embargo, se dejan entrever algunas soluciones como es el caso de la posible utilización de técnicas de criptografía o de la firma electrónica y del tercero de confianza.6

Por lo que hace a la firma electrónica, Ovilla comenta que el problema consiste en cómo saber que la persona que teclea esa firma electrónica es verdaderamente quien dice ser, la duda existe puesto que no hay ningún contacto personal, es en este rubro donde puede intervenir la figura del tercero en confianza, a quien se le ha dado por denominar el notario cibernético o electrónico, que podrá certificar que la identidad de la persona y su voluntad de contratar.7

1.2. Imposibilidad de constatar la capacidad del contratante

Como sabemos existen dos tipos de incapacidad, la general y la especial y, las dos pueden ser causa de conflictos en la contratación vía Internet; veamos porque:

El uso de Internet conlleva no tener certeza plena con quien se está en comunicación (aunque el Internet ya cuenta con la video conferencia, con la cual se puede ver a la persona con la cual se esté conversando, es algo similar al teléfono con pantalla o video-teléfono). Entonces cuando se utiliza ya sea el correo electrónico o la conversación en línea es factible que una persona impedida por ley para efectuar alguna transacción, pueda celebrar cualquier tipo de contrato.

Afirma Emilio del Peso que “desde el punto de vista jurídico el concepto de seguridad se refiere a la autentificación de la identidad del usuario y a las huellas que deja la transacción y que pueden ser utilizadas como prueba.”8

Rodríguez Adrados, al respecto explica lo siguiente:

El receptor de un mensaje electrónico necesita tener seguridad no sólo de la integridad de su texto, sino muy especialmente de la identidad de la persona que lo ha enviado; sin ambas seguridades, la objetiva y la subjetiva, el mensaje no servirá de vehículo adecuado para el tráfico jurídico en redes abiertas y quedaría supeditado a casi imposibles verificaciones si hubiera que llegar a la vía judicial.9

1.3. La vulnerabilidad de los datos

Otro de los problemas que trae aparejado el uso de Internet en el intercambio contractual es la vulnerabilidad de los datos. Tres tipos de vulnerabilidad afectan a los datos transferidos por Internet:

a) Vulnerabilidad por falta de seguridad física;

b) Vulnerabilidad por falta de seguridad lógica y;

c) Vulnerabilidad por falta de seguridad jurídica.10

Como dice Davara Rodríguez, la seguridad de los sistemas tecnológicos, en este caso en específico las transacciones realizadas vía Internet, y por ende de los datos e información contenidos en los documentos que se utilizan para formalizar un acuerdo de voluntades, requieren de técnicas, equipos, herramientas tecnológicas y procedimientos especializados.11

Para darle seguridad tanto lógica como física a los datos que viajan a través del Internet, es necesaria una conjunción entre los conocimientos técnicos de especialistas en seguridad informática y el sentido común.

Tan es un problema de gran trascendencia (la vulnerabilidad de los datos), que en el derecho comparado, existe en muchos países desarrollados regulación legal al respecto, y México no pudo quedarse atrás. Rocío Ovilla, hablando de la protección de datos personales, expresa lo siguiente:

Si lo que nos interesa es asegurar el respeto de los derechos de la personalidad, cuando ciertas informaciones que le conciernen sean transmitidas por Internet a nivel nacional, entonces habría que dirigirnos hacia los derechos de la personalidad, regulados por nuestro Código Civil y por el Código Penal, fundamentalmente, y algunos artículos de la Ley Federal del Derecho de Autor.12

“A nivel internacional, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), deja entrever una disposición sobre la protección de las personas.”13

Artículo 2105 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Divulgación de información:

Ninguna disposición en este tratado se interpretará en el sentido de obligar a ninguna de las partes a proporcionar o dar acceso a información cuya divulgación pudiera impedir el cumplimiento de las leyes de la parte o fuera contraria a sus leyes que protegen la privacidad de las personas, los asuntos financieros y las cuentas bancarias de clientes individuales de las instituciones financieras.

Comenta Rocío Ovilla y coincidimos con ella, que en México ha causado una inquietud creciente este tema, plasmando ese interés en la Ley Federal del Derecho de Autor, que en su artículo 109 indica:

El acceso a la información de carácter privado relativo a las personas contenidas en las bases de datos a que se refiere el artículo anterior, así como la publicación, reproducción, divulgación, comunicación pública y transmisión de dicha información, requerirá la autorización previa de las personas que se trate.

Quedan exceptuadas de lo anterior, las investigaciones de las autoridades encargadas de la procuración e impartición de justicia, de acuerdo con la legislación respectiva, así como el acceso a archivos públicos por las personas autorizadas por la ley. Siempre que la consulta sea realizada conforme a los procedimientos respectivos.

Los artículos precedentes, de distintos ordenamientos, hacen énfasis, en proteger los datos e información que transita por Internet, dejando de manifiesto la vulnerabilidad que afecta a todo tipo de información. En este aspecto en particular -la vulnerabilidad de los datos- se escudan los detractores de los documentos informáticos, alegando los problemas e inseguridad que plantea a los usuarios de dichos elementos, por lo cual hay quienes les niegan toda validez. Opinamos en consonancia con lo que nos dice Rodríguez Adrados: “Si la voluntad puede declararse por gestos, y aun por silencios, ¿cómo no se va a poder declarar por medio de un ordenador?14

Pero no todo son desventajas, por el contrario los documentos informáticos, tienen ciertas preeminencias por sobre los documentos típicos o de papel; Rodríguez Adrados menciona que al documento informático, se le señalan una serie de ventajas sobre el documento de papel, especialmente la rapidez de su formación, suprimiendo las barreras de espacio y tiempo; la inmensa capacidad de almacenamiento de la información; y fácil transportabilidad y la inmediatez del uso de los medios electrónicos.15

1.4. El error y el fraude

Tanto el error como el fraude son otras dos posibilidades a las que puede llevar el uso de Internet, en el intercambio contractual. Al error se le puede definir con una falsa apreciación de la realidad, en el que se puede incurrir de manera fortuita o dolosa, y en el cual se puede continuar de modo casual o intencional. Por otra parte el fraude en el sistema jurídico mexicano se le concibe desde una perspectiva penal como:

Artículo 386 del Código Penal para el Distrito Federal. Comete el delito de fraude el que engañando a uno o aprovechándose del error en que éste se halla se hace ilícitamente de alguna cosa o alcanza un lucro indebido.

...

El artículo 387 del mismo ordenamiento legal regula casos de fraude específicos, y la fracción VIII, es relevante para el estudio que estamos realizando: “Al que valiéndose de la ignorancia o de las malas condiciones económicas de una persona, obtenga de estas ventajas usurarias por medios (sic) de contratos o convenios en los cuales se estipulen réditos o lucros superiores a los usuales en el mercado.”

Como vemos hay tres características en cuanto al fraude que pueden afectar de manera determinante a las transacciones que se realicen por Internet:

El que engañando a uno.

Aprovechándose del error.

Valiéndose de la ignorancia.

Están ligadas las consecuencias civiles del acto en cuestión por adolecer de error, como los efectos de tipo penal por incurrir el sujeto activo en el delito de fraude, por lo cual veremos cómo se llega a las dos sanciones del hecho jurídico en este caso. Es de resaltar que el error inducido, o el fortuito cuando es conocido por la parte beneficiada, conlleva en materia penal al delito de fraude si es que, se acreditan, tanto el cuerpo del delito como la probable responsabilidad.

“Se puede enviar un documento de una forma y con un contenido determinado y éste ser sometido a un proceso o tratamiento que modifique la información, lo que puede ocasionar –nos dice Davara Rodríguez-, por error o fraude, que se produzcan situaciones que no eran las queridas; más aún, si tenemos en cuenta que, en ocasiones, los mensajes enviados por estos medios son grabados en un soporte magnético que necesita después ser nuevamente leído para dárselo al destinatario, por ejemplo, en forma escrita, se puede pensar que nunca se trata del mensaje original”.16

Ahora bien, también veamos al error no sólo humano, sino el que es causado por fallas mecánicas, obviamente este es un error fortuito no ligado directamente con el elemento humano, pero aún en este caso el efecto sería el mismo viéndolo desde la perspectiva de la veracidad y autenticidad del contenido del documento referido y de la identidad del usuario. Comenta Davara Rodríguez, que surge una pregunta ante tales efectos: “los documentos que han sido recibidos por medios telemáticos y, posiblemente, procesados por un ordenador, ¿en qué medida son fiel reflejo de la información que originariamente contenían?”17

Notemos que estos documentos corren un doble riesgo, sufrir o estar afectados por algún error en su contenido, error que puede deberse a fallas en el medio de comunicación empleado, al equipo utilizado, en fin fallas de carácter mecánico, como también a errores humanos, que en caso de ser intencionales conllevarían al fraude, que se facilita su consecución por la mayor facilidad de manipulación que ofrecen los mensajes electrónicos en comparación con otros medios. “Estos mensajes se prestan a ser objeto de una serie de operaciones en corto espacio de tiempo y, en ocasiones, con pocas posibilidades de ser descubiertos”.18

Concordamos con lo que dice Davara Rodríguez en cuanto a hoy en día la tecnología despunta cada vez más, sorprendiéndonos cotidianamente, y creando sistemas y medios de seguridad en las telecomunicaciones que hacen cada vez menos factible el error debido a fallas mecánicas, pero no por eso el riesgo deja de estar latente. Y en cuanto al fraude, siempre la mente humana ante una muralla, encuentra una escalera que le permita franquearla.

La mejor solución a los problemas que plantean tanto el error como el fraude en el intercambio de documentos electrónicos contractuales es previniéndolos, no creando sanciones civiles y penales a estos casos, tales como: la invalidez, nulidad o inexistencia en materia civil; la multa, reparación del daño y, en su caso, privación de la libertad, cuando se involucre la materia penal. En palabras de Davara Rodríguez:

Es necesaria una protección del dato y de la información realizada por un procedimiento que actúe a “priori”. Un procedimiento preventivo; sin embargo, todos sabemos que la protección jurídica tiene su eficacia “a posteriori” por lo que, sin olvidarnos de ella, no la consideramos la única o más adecuada, sino el complemento de las otras protecciones preventivas –física y lógica–... independientemente de su protección jurídica y la posibilidad de tipificación como delito,19 lo más efectivo ante el fraude es la prevención.20

1.5. Problemas relacionados con la autenticación y el tiempo

Entre los principales problemas inherentes al uso de Internet, cuando éste es usado como medio para celebrar un contrato, se encuentran a la autentificación y el tiempo, los cuales complementan la problemática que plantea el uso de esta tecnología. Entendiendo a la autenticación (o autentificación), como la acción de darle validez o reconocimiento legal a un acto o documento. Normalmente en los documentos típicos (de papel), la autenticación viene dada por la firma autógrafa, y en situaciones que requieren una formalidad especial, ya sea la validación hecha por un notario público, o celebrados ante la autoridad legalmente reconocida v. g. actos del estado civil, ante juez u oficial del registro civil.

Dice Davara Rodríguez: “Mientras no se solucione este problema (la autenticación en los documentos electrónicos), la firma tradicional debe ser sustituida por otros medios electrónicos que nos permitan autenticar un documento con el riesgo consabido de la incertidumbre legal que conlleva la aceptación de estos posibles remedios.”21

Coincidimos en que no por el choque que representa el uso de esta tecnología con los medios tradicionales de autentificar un documento debemos ignorar esta tecnología o desalentar su uso, por el contrario, de la mano también de avances de la tecnología se deben encontrar herramientas que permitan dar le validez a los distintas operaciones que se realizan por este medio, adecuando los adelantos tecnológicos y por ende las necesidades de la población de tener seguridad jurídica en cuanto a utilizar estos avances; consecuentemente el derecho adecuar sus normas a la nueva realidad social.

Son tres las opciones existentes23 hoy en día para darle solución al problema que ofrece la autenticación de los documentos electrónicos en general, son:

• El uso de técnicas criptográficas para la transferencia de documentos.

• La denominada firma electrónica.

• La puesta en marcha del notario electrónico.

El principal problema que conlleva el tiempo en cuanto a las transacciones vía Internet, es la inmediatez23 , lo cual trae como efecto que sea menor el tiempo para estudiar las cláusulas o condiciones que se ofrecen en cuanto a la celebración de un contrato.

“Surge el problema, en caso de que la información llegue tarde o incida en sentido distinto al deseado sobre información o en la toma de una decisión, de a quien se achaca la responsabilidad y que nivel de riesgo es aceptable para cada una de las partes. Piénsese, por ejemplo, en un acuerdo consistente en un gran movimiento financiero que afecta, dependiendo de la velocidad de ejecución, a otros acuerdos o actos relacionados en el tiempo.”24

II. Régimen legal vigente en la materia

El Poder Legislativo de la federación, asumió la responsabilidad de legislar en la materia, cuando el uso masivo del Internet ya era una realidad en México, así el 23 y el 29 de mayo del año 2000, entraron en vigor reformas en los Códigos de Comercio, Civil, de Procedimientos Civiles Federales y en la Ley Federal de Protección al Consumidor, respectivamente, que contemplaron las transacciones hechas vía Internet y posibles mecanismos jurídicos que contribuyan a solucionar hipotéticas controversias judiciales; a fin de proveer de mejores mecanismos legales, el Código de Comercio nuevamente fue reformado y adicionado el 29 de agosto del 2003 en materia de firma electrónica.

Los cuerpos normativos que sufrieron modificaciones al respecto, son los siguientes:

1. El Código Civil Federal (29 de mayo del año 2000 son separados el Código Civil Federal del Código Civil para el Distrito Federal).

2. El Código Federal de Procedimientos Civiles.

3. El Código de Comercio.

4. La Ley Federal de Protección al Consumidor.

2.1. Régimen constitucional

La CPEUM en los artículos 124 y 133 indica lo siguiente:

Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados.

Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la república, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados.

Conforme a los anteriores artículos, tenemos que en nuestro país existe una división de facultades delimitadas para los ámbitos federales y estatales. Y, por otra parte, no solamente existe legislación interna con respecto a las transacciones hechas vía Internet, sino que también existen tratados internacionales que la abordan (aunque sea de modo tangencial, y refiriéndose al tratamiento de la información y confidencialidad de la misma), como lo es el TLCAN (Tratado de Libre Comercio para América del Norte).

Las reformas publicadas el 29 de mayo del 2000, relativas a las transacciones realizadas vía Internet, tuvieron como marco de referencia a la Ley Modelo sobre Comercio Electrónico aprobada por la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional, siendo en algunos de los artículos reformados, no sólo una guía, sino una copia exacta, lo cual no es una crítica, ya que la finalidad de la citada ley, es lograr una cierta homologación en las distintas legislaciones internas, debido a la naturaleza del medio, que no respeta fronteras, regímenes, idioma, ni raza.

Razones por las cuales, se justifica que los distintos Estados de la comunidad internacional, aprueben una legislación interna que sea en la medida de lo posible lo más similar posible, para evitar fraudes a la ley, y también para darle mayor certeza a los usuarios de estos sistemas de comunicación cuando los utilicen como medio para la celebración de contratos. Lo cual indudablemente deberá contribuir de manera significativa al establecimiento de relaciones comerciales internacionales armoniosas.

Hay que reconocer que la reforma a los distintos ordenamientos legales que a continuación se indican, fue un buen trabajo legislativo; no se dejó pasar mucho tiempo para dar respuesta y solución jurídica a una problemática relativamente reciente, razón para aplaudir al Poder Legislativo Federal; se escucharon las sugerencias de los asesores especialistas en la materia, situación que se deja sentir en la terminología utilizada, que evita errores y malas interpretaciones; sin embargo la reforma es perfectible en muchos aspectos.

2.2. Código de Comercio

Actualmente el Código de Comercio, regula en el Titulo Segundo del Libro Segundo lo relativo al comercio electrónico. Debe tenerse presente que en México el derecho mercantil es del fuero federal, por mandato constitucional, tal como lo dispone el artículo 73, Fracción 10 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

...

X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, sustancias químicas, explosivos, pirotecnia, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123;

Sin duda el contenido de la legislación mercantil supera con mucho la correlativa civil en lo concerniente a las tics (tecnologías de la información y comunicaciones) y la institución contractual, no solamente contempló el pleno reconocimiento del consentimiento a través de estas nuevas tecnologías, sino ha integrado los instrumentos para tutelar la seguridad jurídica de las partes, por medio del auxilio de la firma electrónica avanzada y de los fedatarios públicos respectivos.

2.3. Código Civil Federal.

Los artículos 1803, 1805 y 1811 fueron reformados para regular las convenciones realizadas con el auxilio de las tecnologías de la información y la comunicación.

Artículo 1803. El consentimiento puede ser expreso o tácito, para ello se estará a lo siguiente:

I. Será expreso cuando la voluntad se manifiesta verbalmente, por escrito, por medios electrónicos, ópticos o por cualquier otra tecnología, o por signos inequívocos, y

II. El tácito resultará de hechos o de actos que lo presupongan o que autoricen a presumirlo, excepto en los casos en que por ley o por convenio la voluntad deba manifestarse expresamente.

Artículo 1805. Cuando la oferta se haga a una persona presente, sin fijación de plazo para aceptarla, el autor de la oferta queda desligado si la aceptación no se hace inmediatamente. La misma regla se aplicará a la oferta hecha por teléfono o a través de cualquier otro medio electrónico, óptico o de cualquier otra tecnología que permita la expresión de la oferta y la aceptación de ésta en forma inmediata.

Artículo 1811. La propuesta y aceptación hechas por telégrafo producen efectos si los contratantes con anterioridad habían estipulado por escrito esta manera de contratar, y si los originales de los respectivos telegramas contienen las firmas de los contratantes y los signos convencionales establecidos entre ellos.

Tratándose de la propuesta y aceptación hechas a través de medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología no se requerirá de estipulación previa entre los contratantes para que produzca efectos.

2.4. Código Federal de Procedimientos Civiles.

El artículo 210-A que regula las pruebas y la valoración de éstas en materia de las nuevas tecnologías, actualmente dispone lo siguiente.

Se reconoce como prueba la información generada o comunicada que conste en medios electrónicos, ópticos o en cualquier otra tecnología.

Para valorar la fuerza probatoria de la información a que se refiere el párrafo anterior, se estimará primordialmente la fiabilidad del método en que haya sido generada, comunicada, recibida o archivada y, en su caso, si es posible atribuir a las personas obligadas el contenido de la información relativa y ser accesible para su ulterior consulta.

Cuando la ley requiera que un documento sea conservado y presentado en su forma original, ese requisito quedará satisfecho si se acredita que tal información generada, comunicada, recibida o archivada por medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología, se ha mantenido íntegra e inalterada a partir del momento en que se generó por primera vez en su forma definitiva y ésta pueda ser accesible para su ulterior consulta.

2.5. Ley Federal de Protección al Consumidor

La Ley Federal de Protección al Consumidor, fue modificada agregándole el artículo 76 Bis:

Artículo 76 Bis. Las disposiciones del presente Capítulo aplican a las relaciones entre proveedores y consumidores en las transacciones efectuadas a través del uso de medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología. En la celebración de dichas transacciones se cumplirá con lo siguiente:

I. El proveedor utilizará la información proporcionada por el consumidor en forma confidencial por lo que no podrá difundirla o transmitirla a otros proveedores ajenos a la transacción, salvo autorización expresa del propio consumidor o por requerimiento de autoridad competente;

II. El proveedor utilizará alguno de los elementos técnicos disponibles para brindar seguridad y confidencialidad a la información proporcionada por el consumidor e informará a éste, previamente a la celebración de la transacción, de las características generales de dichos elementos;

III. El proveedor deberá proporcionar al consumidor, antes de celebrar la transacción, su domicilio físico, números telefónicos y demás medios a los que pueda acudir el propio consumidor para presentarle sus reclamaciones o solicitarle aclaraciones;

IV. El proveedor evitará las prácticas comerciales engañosas respecto de las características de los productos, por lo que deberá cumplir con las disposiciones relativas a la información y publicidad de los bienes y servicios que ofrezca, señaladas en esta ley y demás disposiciones que se deriven de ella;

V. El consumidor tendrá derecho a conocer toda la información sobre los términos, condiciones, costos, cargos adicionales, en su caso, formas de pago de los bienes y servicios ofrecidos por el proveedor;

VI. El proveedor respetará la decisión del consumidor en cuanto a la cantidad y calidad de los productos que desea recibir, así como la de no recibir avisos comerciales, y

VII. El proveedor deberá abstenerse de utilizar estrategias de venta o publicitarias que no proporcionen al consumidor información clara y suficiente sobre los servicios ofrecidos, y cuidará las prácticas de mercadotecnia dirigidas a población vulnerable, como niños, ancianos y enfermos, incorporando mecanismos que adviertan cuando la información no sea apta para esa población.

III. Anomia legal en la materia contractual y las TIC

La oportunidad con la que laboró el legislativo federal para regular las transacciones realizadas vía Internet, se diluye cuando se contrasta su contenido con la realidad a la cual intenta regular. En este rubro debe tenerse presente que el único punto en el cual tiene aplicación el Código Civil Federal, CCF, es en la supletoriedad que tiene respecto de su par mercantil, tenemos que mientras la normativa mercantil abarca 26 artículos (el 80, y del 89 al 114) muchos de los cuales son copia textual de la Ley Modelo de la UNCITRAL25 , lo cual debe valorarse como un acierto, en tanto las reglas civiles se circunscriben a sólo tres artículos (infra 2.2).

El artículo 1805, que alude a los contratos que se celebraron utilizando las TIC seguirán las reglas de los contratos realizados entre sujetos presentes, precisamente demuestra el desconocimiento del funcionamiento del Internet en la realidad; lo cual puede acontecer de los modos siguientes:

1. Contratos celebrados desde una página web.

2. Contratos perfeccionados mediante el empleo de chat o videoconferencia.

3. Contratos concluidos por medio de correo electrónico (e-mail).

4. Contratos celebrados a través de una subasta electrónica.

Son cuatro modos diferentes, cada uno requiere de reglas específicas, dado que no todos tienen las mismas características del teléfono.

Los estados de la República Mexicana que han reformado su legislación civil para atender la problemática aludida son los siguientes:

• Baja California (artículos 1690, 1692 y 1698);

• Guanajuato (artículos 1291, 1293, 1299-A);

• Guerrero (artículos 1603 y 1604);

• Jalisco (artículo 1273);

• México (artículos 7.45, 7.46 y 7.51);

• Michoacán (artículos 969, 971 y 977);

• Nayarit (artículos 1176, 1178 y 1184);

• Nuevo León (artículos 1700, 1702 y 1708);

• Puebla (artículo 1460);

• Tabasco (artículo 1928);

• Veracruz (artículo 1744) y

• Yucatán (artículo 1002).

Tal como se puede apreciar en el cuadro 1, no existe una uniformidad en el contenido normativo, mientras que varios Estados copiaron el texto seguido en el Código Civil Federal, otros optaron por una regulación diversa.

Como corolario, tenemos tres grupos entre los estados integrantes de la República Mexicana, por una parte aquellos que han legislado siguiendo la guía del CCF, un segundo sector que alude a la materia, pero de manera menos integral a la concebida por el CCF, y finalmente un tercer grupo que ha omitido legislar en la materia.

Los estados que al momento tienen alusión normativa en la materia, deberían adecuar su legislación conforme a los patrones sugeridos para el CCF.

3.1. Problemática subsistente en la legislación mexicana

Hemos planteado que la problemática que se vive con el uso de Internet, es en cuanto a cinco grandes problemas:

a) La inseguridad jurídica de las partes.- Persiste la inseguridad, principalmente cuando se trata de actos de naturaleza civil, porque en cuanto a actos de comercio si debe considerarse resuelto este problema

b) Imposibilidad de constatar la capacidad del contratante. En el Código de Comercio este problema si es resuelto (artículo 90 del Código de Comercio), más no en materia civil

c) La vulnerabilidad de los datos.- Con respecto a la vulnerabilidad de los datos, en materia mercantil ha quedado plenamente resuelto este problema con la extensa implementación que se hizo en el Código de Comercio de la firma electrónica avanzada.

Sin embargo en materia civil sigue subsistiendo esta laguna normativa, además es importante resaltar que el Código Civil Federal es supletorio del Código de Comercio, lo cual implica que la legislación civil debe integrar una normatividad más exhaustiva que la mercantil y no al revés como actualmente acontece.

d) El error y el fraude. La implementación de la firma electrónica avanzada resuelve en un alto porcentaje este problema, pero en materia civil el problema subsiste en toda su magnitud. Sugerimos que la mejor manera de evitar este tipo de conflictos es encontrando formulas que prevengan las conductas indeseables.

e) Problemas relacionados con la autenticación y el tiempo. La inclusión de la firma electrónica avanzada puede considerarse la solución directa a este problema. De igual modo que en los otros rubros la legislación en materia civil sigue con el problema.

En consecuencia proponemos reformar el Código Civil Federal en los artículos siguientes: 1805 y 1806, agregando el 1803 Bis y 1805 Bis. Y que este conjunto de reformas sugeridas sirvan de marco de referencia a las legislaturas estatales para tener una legislación homologa dentro del territorio nacional.

Reformas sugeridas al Código Civil Federal

Artículo 1803 Bis. Se entenderá por mensaje de datos a la información generada, enviada, recibida, archivada o comunicada por medios electrónicos, ópticos o similares, como pudieran ser, entre otros, el intercambio electrónico de datos, el correo electrónico, el telegrama, el télex o el telefax; por intercambio electrónico de datos (EDI) se entenderá la transmisión electrónica de información de una computadora a otra, estando estructurada la información conforme a alguna norma técnica convenida al efecto.

La redacción de este artículo tiene como fin exponer el concepto legal de dos conceptos claves (mensaje de datos e intercambio electrónico de datos, EDI, en la terminología de las transacciones realizadas utilizando las nuevas tecnologías.

Artículo 1805. Cuando la oferta se haga a una persona presente, sin fijación de plazo para aceptarla, el autor de la oferta queda desligado si la aceptación no se hace inmediatamente. La misma regla se aplica en la oferta hecha por teléfono o a través de cualquier otro medio electrónico, óptico o de cualquier tecnología que permita la expresión de la oferta y la aceptación de ésta en forma inmediata; en este último caso se aplicara esta regla siempre y cuando se trate de alguna herramienta técnica que implique la ficción física del trato instantáneo.

En la redacción original del artículo 1805 se considera que con el uso de las tecnologías ópticas o electrónicas necesariamente se está en un supuesto de inmediatez en todos los casos, lo cual es relativamente cierto con ciertas aplicaciones del Internet, pero no en todas, caso típico lo es el del correo electrónico que tiene una gran similitud con el correo tradicional, ya que si bien es cierto que es “inmediata” la llegada del mensaje a la dirección electrónica seleccionada, su lectura puede tardar tiempo, dependiendo de cuando sea revisado dicho correo electrónico por el destinatario, y en este último supuesto no existiría ningún problema en aplicar la regla del artículo 1806.29

Artículo 1805 Bis. Se presumirá que el mensaje de datos proviene del emisor si ha sido enviado utilizando como medio de identificación la firma digital; se exceptúa de la anterior regla cuando exista convenio previo entre las partes que niegue validez a este tipo de transacciones.

Se entiende por firma digital a la encriptación asimétrica del EDI, que permite determinar quién es el titular de dicha firma y que los datos firmados no han sido alterados. La encriptación asimétrica consiste en la utilización de dos claves para el reconocimiento del documento privado, donde una de las claves servirá para acceder a la información de dicho documento, mientras que la otra permanecerá en secreto y de la cual sólo sabrá el creador de dicha firma electrónica.

La utilización de la firma digital es la solución más adecuada, aunque debemos reconocer que no es una panacea a las vicisitudes que pueden llegar a originarse, como en los hechos tampoco lo es la firma autógrafa para los documentos en papel.

Artículo 1806. ...

Tratándose de la oferta hecha a través del correo electrónico está tendrá una vigencia de tres días naturales.

Se propone añadir un párrafo al artículo 1806, en el cual conservamos el término de tres días, pero no es necesario pensar en otorgar una prórroga de dicho término por cuestiones de tiempo y distancias.

Contando con esos elementos técnicos y derivado de las consideraciones teóricas que justifican la presente iniciativa, Verónica García Reyes, en mi carácter de Diputada Federal de la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de los artículos 1o. y 3o., párrafo 1, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, y de los artículos 6, numeral 2; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, me permito presentar a esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se modifican y adicionan diversas disposiciones del Código Civil Federal

Artículo Único. Se modifican los artículos 1805 y 1086; se adicionan los artículos 1803 Bis y 1805 Bis del Código Civil Federal para quedar como sigue

Artículo 1803 Bis. Se entenderá por mensaje de datos a la información generada, enviada, recibida, archivada o comunicada por medios electrónicos, ópticos o similares, como pudieran ser, entre otros, el intercambio electrónico de datos, el correo electrónico, el telegrama, el télex o el telefax; por intercambio electrónico, EDI, de datos se entenderá la transmisión electrónica de información de una computadora a otra, estando estructurada la información conforme a alguna norma técnica convenida al efecto.

Artículo 1805. Cuando la oferta se haga a una persona presente, sin fijación de plazo para aceptarla, el autor de la oferta queda desligado si la aceptación no se hace inmediatamente. La misma regla se aplica en la oferta hecha por teléfono o a través de cualquier otro medio electrónico, óptico o de cualquier tecnología que permita la expresión de la oferta y la aceptación de ésta en forma inmediata; en este último caso se aplicara esta regla siempre y cuando se trate de alguna herramienta técnica que implique la ficción física del trato instantáneo.

Artículo 1805 Bis. Se presumirá que el mensaje de datos proviene del emisor si ha sido enviado utilizando como medio de identificación la firma digital; se exceptúa de la anterior regla cuando exista convenio previo entre las partes que niegue validez a este tipo de transacciones.

Se entiende por firma digital a la encriptación asimétrica del EDI, que permite determinar quién es el titular de dicha firma y que los datos firmados no han sido alterados. La encriptación asimétrica consiste en la utilización de dos claves para el reconocimiento del documento privado, donde una de las claves servirá para acceder a la información de dicho documento, mientras que la otra permanecerá en secreto y de la cual sólo sabrá el creador de dicha firma electrónica

Artículo 1806. ...

Tratándose de la oferta hecha a través del correo electrónico está tendrá una vigencia de tres días naturales.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Esebbag Benchimol, Carlos y Martínez Valero, Julián, Internet, Madrid, Anaya Multimedia, 1998, página 23.

2 Adame Goddard, Jorge, en Diccionario Jurídico Mexicano, México, Novena Edición. Porrúa-Universidad Nacional Autónoma de México, Tomo I, 1996 página 2885.

3 Ídem.

4 Davara Rodríguez, Miguel Ángel, De las autopistas de la información a las sociedades virtuales, España, Editorial Aranzadi, 1996, página 148.

5 Barrios Garrido, Gabriela, Muñoz de Alba, Marcia y Pérez Bustillo, Camilo. Internet y Derecho en México, Mc Graw Hill. México 1998, página 58.

6 Ovillo Bueno, Rocío, “Internet y derecho. De la realidad virtual a la realidad jurídica”, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, Año XXXI Número 92 Mayo-Agosto de 1998, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, páginas 432 y 433.

7 Ídem.

8 Peso Navarro, Emilio del, “Resolución de Conflictos en el Intercambio Electrónico de Documentos”, ABZ Información análisis jurídicos , Morelia, Número 29. 1 de septiembre de 1996, página 17.

9 Rodríguez Adrados, Antonio. “El documento negocial informático”, en Anales , número 28, Madrid, 1998, página 448.

10 Davara Rodríguez, Miguel Ángel. obra citada página 153.

11 Ídem.

12 Ovilla Bueno, Rocío. Obra citada página 426.

13 Ídem.

14 Rodríguez Adrados, Antonio. Obra citada página 440.

15 Ibídem. P. 442.

16 Davara Rodríguez, Miguel Ángel. Obra citada, páginas 159 y 160.

17 Ídem.

18 Ídem.

19 En el caso de México, si se contempla este delito como tal, y el tipo penal admite la posible conducta realizada vía Internet.

20 Davara Rodríguez, Miguel Ángel. Obra citada, página 161.

21 Davara Rodríguez, Miguel Ángel. Obra citada, página 168.

22 El Estado mexicano a nivel federal adopto el sistema de la firma electrónica con técnicas de criptografía que da origen a la firma electrónica avanzada.

23 Problema que visto desde otro ángulo no sólo no es un problema, sino por el contrario una de las tantas ventajas que ofrece la utilización del Internet.

24 Davara Rodríguez, Miguel Ángel. Obra citada, página 168.

25 UNCITRAL, siglas relativas a la Comisión de las Naciones Unidas para el derecho mercantil internacional, CNUDMI (UNCITRAL por sus siglas en inglés).

26 El artículo equivalente en el CCF es el 1811, respecto al cual no tiene una redacción idéntica: Artículo 1698. La propuesta y aceptación hechas por telégrafo medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología, sí los originales de los respectivos telegramas, o documentos digitales contienen las firmas de los contratantes y los signos electrónicos o convencionales establecidos entre ellos.

27 Si bien, el artículo 1299-A no es exactamente igual al 1811, en lo concerniente al efecto de las tics en la formación del consentimiento tiene una redacción idéntica.

28 La redacción del artículo 1708 no es la misma que la de su equivalente, el artículo 1811: artículo 1708. ...

29 Utilizamos las comillas, porque en la práctica puede tardar varios minutos la descarga o llegada del mensaje a su destinatario, y en ocasiones ni tan siquiera esto es posible, debido a múltiples factores técnicos.

Se reconocerá plena validez y fuerza obligatoria a la propuesta o aceptación de la misma hechas mediante el uso de medios electrónicos, ópticos o a través de cualquier otro medio tecnológico.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 2 de diciembre de 2014.

Diputada Verónica García Reyes (rúbrica)

Que reforma el artículo 176 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, a cargo de la diputada Lourdes Adriana López Moreno, del Grupo Parlamentario del PVEM

Lourdes Adriana López Moreno, diputada a la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en los artículos 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración del honorable pleno de la Cámara de Diputados iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 176 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

El artículo 176 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, fue modificado mediante el decreto de fecha 7 de junio de 2013 que expide la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental para prever el juicio contencioso ante el Poder Judicial de la Federación. La reforma a este numeral tuvo como objetivo posibilitar la contención de la litis cuando se trate de casos de aplicación del régimen de responsabilidad ambiental, sea en proceso judicial ante juez de distrito, o en vía contenciosa cuando se impugne una resolución de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, cuando se aplique o se haya dejado de aplicar dicho régimen regulado por la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental.

No obstante lo anterior, la redacción contenida en el decreto de reforma la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, fue insuficiente para clarificar que la impugnación de la resolución del procedimiento administrativo en vía de juicio ante los juzgados de distrito en materia administrativa, es una opción más para la parte actora.

En la práctica se ha interpretado esta reforma no como una alternativa, sino como una exclusión de la competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, aún y cuando el vocablo utilizado por el legislador en el párrafo tercero del artículo 176 citado, fue podrán acudir al citado tribunal. Lo anterior ha ocasionado que la sala especializada en materia ambiental y de la regulación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se declare incompetente para conocer sobre juicios contenciosos relativos a la aplicación de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental.

Por tal motivo se propone la siguiente reforma al artículo 176 párrafo tercero de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) para quedar de la siguiente manera:

“Artículo 176. ...

...

...

La resolución del procedimiento administrativo y la que recaiga al recurso administrativo de revisión, podrán controvertirse optativamente ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, o bien, cuando implique la aplicación u omisión de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, en vía de juicio ordinario administrativo ante los juzgados de distrito con jurisdicción especial en materia ambiental. Cuando se impugne la resolución del recurso administrativo, se entenderá que simultáneamente se impugna la resolución administrativa recurrida en la parte que continúa afectándolo, pudiendo hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso.

...”.

Por lo anterior expuesto y fundado, someto a la consideración de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión la iniciativa con proyecto de

Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente

Único. Se reforma y adiciona el artículo 176 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, para quedar como sigue:

Artículo 176. Las resoluciones definitivas dictadas en los procedimientos administrativos con motivo de la aplicación de esta ley, sus reglamentos y disposiciones que de ella emanen, podrán ser impugnadas por los afectados mediante el recurso de revisión, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de su notificación.

El recurso de revisión se interpondrá directamente ante la autoridad que emitió la resolución impugnada, quien en su caso, acordará su admisión, y el otorgamiento o denegación de la suspensión del acto recurrido, turnando el recurso a su superior jerárquico para su resolución definitiva.

La resolución del procedimiento administrativo y la que recaiga al recurso administrativo de revisión, podrán controvertirse optativamente ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, o bien, cuando implique la aplicación u omisión de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental, en vía de juicio ordinario administrativo ante los juzgados de distrito con jurisdicción especial en materia ambiental. Cuando se impugne la resolución del recurso administrativo, se entenderá que simultáneamente se impugna la resolución administrativa recurrida en la parte que continúa afectándolo, pudiendo hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso.

En ausencia de los juzgados previstos en el párrafo anterior serán competentes para conocer de los juicios ordinarios administrativos los jueces de distrito en materia administrativa.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 2 de diciembre de 2014.

Diputada Lourdes Adriana López Moreno (rúbrica)

Que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del Código Federal de Procedimientos Civiles, a cargo del diputado Adolfo Bonilla Gómez, del Grupo Parlamentario del PRI

El suscrito, Adolfo Bonilla Gómez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea iniciativa que reforma la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Código Federal de Procedimientos Civiles, conforme a la siguiente

Exposición de Motivos

El 25 de marzo del presente año, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió en contradicción de tesis número 422/2013, sustentadas entre el Séptimo y el Tercer Tribunales Colegiados en Materia Civil del Primer Circuito, el Tribunal Colegiado en materia de Trabajo del Sexto Circuito y el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Sexto Circuito, que una autoridad jurisdiccional puede ordenar el embargo sobre el excedente del monto del salario mínimo para el aseguramiento de obligaciones de carácter civil o mercantil contraídas por el trabajador, en el entendido de que esa medida sólo procede respecto a 30 por ciento de dicho excedente.

Los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación llegaron a esa determinación después de analizar el artículo 112 de la Ley Federal del Trabajo en relación con el 123, Apartado A, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El artículo 123, Apartado A, de la Constitución determina en la fracción VIII que el salario mínimo quedará exceptuado de embargo. En tanto, el 112 de la Ley Federal del Trabajo establece que los salarios de los trabajadores no podrán ser embargados. Es decir, mientras el artículo constitucional señala que sólo los salarios mínimos se encuentran exentos de embargo, el 112 de la ley dice que todo salario es inembargable.

Me permito citar un argumento que esgrimió la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la contradicción de tesis antes señalada:

... debe entenderse que la omisión del legislador de no mencionar expresamente que la excepción de embargo, compensación o descuento del salario mínimo, prescrita en el artículo 123, Apartado A, fracción VIII, de la Constitución, está circunscrita a los emolumentos que no forman parte o exceden el mismo, como una simple abstención del legislador de adecuar la normativa constitucional...

El máximo tribunal concluye que existe omisión del legislador como una simple abstención de no adecuar la normatividad constitucional. Por ello, la presente iniciativa tiene por objeto armonizar la Constitución con la Ley Federal del Trabajo y precisar con claridad que el salario no es embargable, por lo que se propone eliminar de la fracción VIII apartado A del artículo 123 constitucional la palabra “mínimo”. Con este simple cambio se da coherencia y sentido al sistema laboral.

Recordemos que las normas del trabajo están diseñadas para conseguir el equilibrio entre los factores de la producción y la justicia social, así como para propiciar el trabajo digno o decente en todas las relaciones laborales. El salario es la retribución que el patrón paga al trabajador por su trabajo y es para la manutención de la familia.

Por otra parte, el artículo 434, fracción XI, del Código Federal de Procedimientos Civiles determina que el sueldo de los funcionarios y empleado públicos, no serán susceptibles de embargo. Para armonizar el artículo en cita con el 123 constitucional y el 112 de la Ley Federal del Trabajo, se propone agregar a la fracción XI las palabras “de los trabajadores”.

De igual forma se propone derogar el artículo 435 del código federal en mención, pues riñe con lo preceptuado en los artículos 123 constitucional y 112 de la Ley Federal del Trabajo y con la propia fracción XI del artículo 434 del código en mención, ya que el numeral en cita permite el embargo de los sueldos hasta en una quinta parte del excedente del mínimo.

Por ello, para armonizar los artículos mencionados proponemos la redacción siguiente:

Dice

Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.

...

A ...

I. a VII. ...

VIII. El salario mínimo quedará exceptuado de embargo, compensación o descuento.

Artículos del Código Federal de Procedimientos Civiles

Artículo 434. No son susceptibles de embargo

I. a X. ...

XI. Los sueldos y emolumentos de los funcionarios y empleados públicos;

Artículo 435. En los casos en que el secuestro recaiga sobre sueldos, salarios, comisiones o pensiones que no estén protegidos por disposición especial de la ley, sólo podrá embargarse la quinta parte del exceso sobre mil quinientos pesos anuales, hasta tres mil, y la cuarta del exceso sobre tres mil en adelante.

Debe decir

Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.

...

A ...

I. a VII. ...

VIII. El salario quedará exceptuado de embargo, compensación o descuento.

Artículos del Código Federal de Procedimientos Civiles

Artículo 434. No son susceptibles de embargo

I. a X. ...

XI. Los sueldos de los trabajadores y emolumentos de los funcionarios y empleados públicos;

Artículo 435. Se deroga.

Con la presente propuesta estaríamos dando certeza jurídica a los trabajadores de que su salario no será embargado por deudas de carácter civil o mercantil, prevaleciendo obviamente la excepción a que se refiere el numeral 112 del ordenamiento laboral; esto es, que el salario es embargable exclusivamente en pensiones alimenticias.

De aprobar esta iniciativa estaremos beneficiando y dando certeza jurídica a millones de trabajadores de que su salario no será embargado por deudas de carácter puramente civil o mercantil y se protegerá a los empleados de bajos ingresos para que no pongan en peligro su derecho al mínimo vital ante la posibilidad de ejecución de sentencias relacionadas con deudas contraídas con terceros.

No se desconoce la realidad económica y la diversidad de ingresos que pueden recibir los trabajadores, y que también existen los casos de altos ejecutivos o trabajadores de elevados ingresos que pueden utilizar una prohibición total de embargo al salario como una estrategia de evasión del cumplimiento de sus obligaciones, pero para ello existen en materia mercantil títulos ejecutivos (pagarés, letras de cambio), en los que terceros pueden cobrar y embargar bienes de una persona o trabajador y en materia civil existen los juicios ejecutivos civiles precisamente para cobrar deudas a personas.

Por lo expuesto se somete a consideración de la Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se reforma la fracción VIII del Apartado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la fracción XI del artículo 434 del Código Federal de Procedimientos Civiles, y se deroga el artículo 435 del Código Federal de Procedimientos Civiles

Artículo Primero. Se reforma la fracción VIII del Apartado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.

A ...

VIII. El salario quedará exceptuado de embargo, compensación o descuento.

Artículo Segundo. Se reforma la fracción XI del artículo 434 y se deroga el 435 del Código Federal de Procedimientos Civiles, para quedar como sigue:

Artículo 434. No son susceptibles de embargo

...

XI. Los sueldos de los trabajadores y emolumentos de los funcionarios y empleados públicos;

Artículo 435. Se deroga.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el salón de sesiones del Palacio Legislativo de San Lázaro, a 2 de diciembre de 2014.

Diputado Adolfo Bonilla Gómez (rúbrica)

Que reforma el artículo 80 de la Ley de Hidrocarburos, a cargo de la diputada Teresita de Jesús Borges Pasos, del Grupo Parlamentario del PRD

La que suscribe, diputada Teresita de Jesús Borges Pasos, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática y de la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 6, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta asamblea iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y modifican diversas disposiciones a la Ley de Hidrocarburos, bajo la siguiente

Exposición de Motivos

En el mes de agosto del presente año, el titular del Poder Ejecutivo federal propuso una serie de iniciativas con el fin de reformar el sector energético de nuestro país, a ello le fue dado el nombre de Reforma Energética. Esto fue tema de plática y discusión en la calles, en los salones de clase, en los medios de comunicación, foros y sin duda alguna en el seno del Congreso de la Unión.

Al final, dichas iniciativas fueron aprobadas por una mayoría de los integrantes de este Congreso, con ligeras modificaciones a las originalmente planteadas; pero por otro lado, existieron temas que no fueron contemplados en dicha reforma. Uno de los temas que fueron objeto de olvido en el debate y en la discusión en el análisis, fue lo relativo a la falta de inversión en el sector hidrocarburos para acciones de desarrollo de tecnología y formación de capital humano.

La única mención que se hace sobre el tema lo encontramos en la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, en su artículo dieciséis que fuera aprobada dentro del paquete de iniciativas que contemplaban la Reforma Energética, donde se dispone que los recursos destinados al Fondo Mexicano del Petróleo será destinados al Fondo Sectorial Conacyt-Secretaría de Energía-Hidrocarburos, en los términos del artículo ochenta y ocho correspondiente al título quinto De las Transferencias del Fondo Mexicano del Petróleo, perteneciente a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Y aunque en él se disponen los porcentajes que se destinarán al financiamiento de los fondos de investigación científica y desarrollo tecnológico de institutos que realicen investigación en materia de hidrocarburos.

Ya sea el Instituto Mexicano del Petróleo o el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) como fiduciario o administrador de los recursos destinados a financiar estos fondos, se requiere una visión y una planeación de cuáles deben ser las estrategias y los fines que se buscan a través de las acciones de investigación e innovación tecnológica así como qué habilidades y conocimientos se requieren en la formación del capital humano que necesita la industria petrolera.

Este sector ha sido rehén de compañías de servicio para trabajos operativos de muy alto costo. Estas compañías de servicio están ligadas con las grandes trasnacionales del sector petrolero-energético, las cuales detentan el dominio y manejo de patentes, marcas y derechos de autor que no se transfieren al exterior de sus metrópolis y que permanecen bajo la custodia de estas trasnacionales, bajo el esquema de la tecnoglobalización y del proteccionismo industrial y tecnológico más recalcitrante practicado por las grandes potencias. Ante estos esquemas de contratación, nuestra industria petrolera está perdiendo soberanía y está pagando más dinero, cuando estos mismos recursos puede invertirlos para desarrollar tecnología exclusiva y tener mano de obra calificada para los próximos años, como sucede con otros países.

Es de vital importancia que la Secretaría de Energía se convierta en el órgano rector que determine las debilidades de nuestro país en el aspecto científico y tecnológico dentro del sector hidrocarburos con el apoyo de institutos de investigación y con la información proporcionada por Petróleos Mexicanos, para que con esos elementos, se establezcan los lineamientos de hacia dónde se quieren enfocar los recursos y los esfuerzos en materia de ciencia y tecnología.

Pero esto se ve complicado, porque no existe ninguna disposición normativa que faculte a la Secretaría de Energía o a cualquier otra dependencia de la administración pública federal a establecer una estrategia en la inversión o aplicación de los recursos destinados al desarrollo de tecnología y la formación de recursos especializados.

En el convenio de colaboración donde se crean los fondos sectoriales entre la Secretaría de Energía y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología como resultado de la aprobación de diversas disposiciones en la Ley Federal de Derechos en el año del dos mil siete se menciona que se canalizarán los recursos del fondo de conformidad con el objeto y las prioridades que el mismo fondo establece para atender el Programa de Investigación, Desarrollo de Tecnología y Formación de Recursos Humanos Especializados presentado por Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios.

Y más allá de esto, no existe otra disposición que faculte a la Secretaría de Energía a establecer la estrategia en materia de ciencia y tecnología de este sector. Puedo creer, que ante la premura de regular en las leyes, nuevas formas de establecer contratos y adjudicaciones para la explotación de nuestros recursos naturales, pero quienes elaboraron dichas leyes no contemplaron nuevas formas de fortalecer nuestra industria petrolera.

Del análisis de todo el marco normativo lo anteriormente expuesto, va en concordancia con lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que encomienda a la Secretaría de Energía:

Artículo 33. A la Secretaría de Energía corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

I. Establecer y conducir la política energética del país, así como supervisar su cumplimiento con prioridad en la seguridad y diversificación energéticas, el ahorro de energía y la protección del medio ambiente, para lo cual podrá, entre otras acciones y en términos de las disposiciones aplicables coordinar, realizar y promover programas, proyectos, estudios e investigaciones sobre las materias de su competencia;

Queda claro, de la interpretación de esta disposición, que la Secretaría de Energía va más allá de lo que dispone actualmente la Ley de Hidrocarburos en el cual solamente habla sobre las funciones de esta secretaría en lo relativo a la exploración y extracción de los hidrocarburos, sino que esta actividad productiva contempla mucha más procesos y acciones, lo que hará que esta ley en el futuro requiera una revisión integral que permita convertir a esta norma en un instrumento que permita el desarrollo del país y no sólo un conjunto de lineamientos que regulen la privatización de la industria petrolera.

De ahí que es interés de esta servidora, como integrante de la Comisión de Ciencia y Tecnología de esta soberanía, contribuir con mi grano de arena aportando esta propuesta, que legitime y faculte a la Secretaría de Energía de manera clara, su responsabilidad en el diseño de políticas públicas para fomentar de manera responsable con orden y estrategia, la inversión en ciencia, tecnología e innovación en el sector de hidrocarburos y a partir de ahí fortalecer nuestra industria petrolera.

Queda claro que el éxito de una industria petrolera va ligada de la mano con las acciones de investigación y desarrollo tecnológico con el fin de contribuir y mejorar la rentabilidad y la competitividad tecnológica de la industria petrolera. De ahí que debe ser política de estado emprender acciones concretas en transferencia, investigación aplicada y desarrollo tecnológico para la industria petrolera como elemento indispensable de la soberanía nacional. México no podrá ser competitivo, si requiere seguir importando tecnología a alto precio y no se preocupa por fomentar la creación de capital humano.

En países cuya industria petrolera es exitosa, se concentraron en un inicio en agregar valor a sus materias primas antes de su exportación, lo que se conoce como: “downstream”. Pero conforme fue avanzando el tiempo se orientaron a profundizar en el dominio tecnológico del “upstream”. De esta manera desarrollaron prácticas más sofisticadas para encontrar y explotar los yacimientos más complejos y no concentrarse únicamente en añadir valor por la vía de su industrialización. La actividad de exploración y explotación de los hidrocarburos “upstream” en la cadena de valor representa para cualquier país que quiera ser referente en la industria petrolera en áreas como eficiencia energética y desarrollo de campos en aguas profundas.

Por ello es indispensable que la investigación y el desarrollo de nuevas tecnologías en el sector de hidrocarburos debe ser considerado como parte de una política pública de estado ya que se encuentra involucrada en cada actividad de la cadena de valor, otorgándole a la industria petrolera nacional una ventaja competitiva en el mercado global del petróleo. De ahí podremos que el éxito en la exploración y explotación del petróleo y gas y su posterior refinación y transformación dependerán de la innovación tecnológica y de las nuevas técnicas de exploración y producción.

Se requiere que en nuestro país se entienda la importancia de la investigación y la innovación en la industria petrolera y empezar hablar de una soberanía, cuando deje de existir una dependencia del exterior que nos permita empujar los grandes proyectos, que sean el apalancamiento del desarrollo económico de nuestro país.

En este sentido, la presente iniciativa tiene por objetivo principal, que el estado considere a las acciones de investigación y desarrollo tecnológico como actividades esenciales de la industria petrolera para el fortalecimiento de la cadena productiva y otorgarle una ventaja competitiva en el mercado nacional e internacional.

Por lo anteriormente expuesto, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta honorable Cámara de Diputados iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se adiciona una fracción VII al artículo 80 de la Ley de Hidrocarburos

Artículo Único. Se adiciona la fracción VII al el artículo 80 de la Ley de Hidrocarburos, para quedar como sigue:

Artículo 80. Corresponde a la Secretaría de Energía:

I. Regular y supervisar, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a la agencia, así como otorgar, modificar y revocar los permisos para las siguientes actividades:

a) El tratamiento y refinación de petróleo;

b) El procesamiento del gas natural, y

c) La exportación e importación de hidrocarburos y petrolíferos en términos de la Ley de Comercio Exterior y con el apoyo de la Secretaría de Economía;

II. Determinar la política pública en materia energética aplicable a los niveles de almacenamiento y a la garantía de suministro de hidrocarburos y petrolíferos, a fin de salvaguardar los intereses y la seguridad nacionales.

Con base en lo anterior, la Secretaría de Energía y la Comisión Reguladora de Energía establecerán, mediante disposiciones de carácter general o bien en los permisos correspondientes, las medidas que deberán cumplir los permisionarios respecto de dicha política pública.

La gestión de los niveles mínimos de almacenamiento podrá ser llevada a cabo por la Secretaría de Energía o por la instancia que ésta designe;

III. Instruir, por sí misma o a propuesta de la Comisión Reguladora de Energía o de la Comisión Federal de Competencia Económica, en el ámbito de sus respectivas competencias, a las empresas productivas del estado, sus subsidiarias y filiales que realicen las acciones necesarias para garantizar que sus actividades y operaciones no obstaculicen la competencia y el desarrollo eficiente de los mercados, así como la política pública en materia energética.

La Secretaría de Energía podrá realizar los estudios que considere pertinentes a fin de determinar la viabilidad de ejercer por sí misma la atribución a que se refiere la presente fracción;

IV. Emitir el plan quinquenal de expansión y optimización de la infraestructura de transporte por ducto y almacenamiento a nivel nacional, con la asistencia técnica de la Comisión Reguladora de Energía, y considerando las propuestas que al efecto emitan, en su caso, los gestores de los sistemas integrados y los usuarios de dichos sistemas;

V. Dictar los planes de emergencia para la continuidad de las actividades en los sistemas integrados de transporte por ducto y almacenamiento, para lo cual considerará las opiniones que emitan la Comisión Reguladora de Energía y los gestores de dichos sistemas, y

VI. Emitir los lineamientos de política pública en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos a efecto de que la Comisión Reguladora de Energía los incorpore en la regulación de dichas actividades.

VII. Emitir un programa de investigación científica y tecnológica que sea documento rector en el sector de hidrocarburos, que dicte los lineamientos y objetivos a los cuales deben encaminarse las acciones de investigación y desarrollo tecnológico que fortalezcan cada una de las actividades de la cadena de valor, que contribuyan en la formación de recursos humanos para la industria petrolera y a partir de éste, supervisar la aplicación de los recursos del Fondo Sectorial Conacyt-Secretaría de Energía-Hidrocarburos con el objetivo de que cumplan con lo establecido en el programa.

Transitorio

Único . El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 2 de diciembre de 2014.

Diputada Teresita de Jesús Borges Pasos (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de los Códigos Penal Federal, y Federal de Procedimientos Penales, a cargo de la diputada Lourdes Adriana López Moreno, del Grupo Parlamentario del PVEM

Lourdes Adriana López Moreno, diputada por el primer distrito electoral federal de Chiapas a la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los Códigos Penal Federal, y Federal de Procedimientos Penales, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Los ecosistemas forestales, unidades básicas de la organización y estructura ecológica, son hogar de innumerables especies vegetales y animales, que constituyen una enorme riqueza con la que cuenta nuestro territorio porque son proveedores de todo tipo de recursos que satisfacen las necesidades de los seres humanos y mantienen un sano equilibrio ecológico.

La presente iniciativa reconoce que la deforestación es uno de los problemas ambientales más apremiantes de nuestro país. En México son deforestadas alrededor de 700 mil hectáreas al año de bosques y selvas. Además, en los años recientes, se han incrementado los aprovechamientos clandestinos producto de la tala ilegal.

Una de las causas más reprochables de la deforestación es precisamente la tala clandestina y las actividades ilegales de desmonte de nuestros recursos, así como las constantes actividades irregulares de cambio de uso de los suelos en los terrenos y zonas forestales.

Los artículos 418 y 419 del Código Penal Federal han permitido al Estado mexicano avanzar en el combate, al fenómeno delincuencial asociado a la tala ilegal, fundamentalmente en aquellos casos de grupo delictivos organizado para obtener ganancias producto del aprovechamiento ilícito de los recursos forestales. El gobierno federal ha dedicado importantes recursos humanos, materiales y económicos para atacar esta forma de delincuencia en las zonas de derribo de arbolado, los centros de almacenamiento y de transformación de la madera, así como para desincentivar su transporte ilegal.

No obstante lo anterior, tanto la política legislativa como la política criminal y de procuración de justicia se han dirigido a atender el fenómeno criminal forestal desde una sola perspectiva. Las acciones gubernamentales y el Código Penal Federal se dirigen hacia la cadena ilegal de oferta de estos recursos. Las actividades de tala, desmonte, transporte, transformación y almacenamiento de recursos forestales actualmente consideradas como delictivas, se asocian exclusivamente a la obtención de madera y otros bienes ambientales. Estas actividades delictivas son parte de un fenómeno económico informal que incluye no sólo la oferta, sino también la demanda de productos ilegales, fenómeno que ha quedado impune a pesar de la reprobabilidad de los que dolosamente adquieren productos de los bosques a sabiendas de que provienen de actividades ilegales.

Toda política criminal que aborde a este fenómeno, sin considerar la corresponsabilidad de los grandes compradores de recursos forestales de procedencia ilegítima, será parcial e insuficiente. Resulta por tanto necesario y urgente inducir al sistema penal hacia la responsabilización de aquellos intermediarios que generan la demanda masiva de recursos forestales obtenidos ilegalmente.

La presente adición al título vigésimo quinto del Código Penal Federal se dirige precisamente a ese fin. La iniciativa propone imponer las mismas penas que son aplicables actualmente a quien ilegalmente obtiene y oferta recursos provenientes de los terrenos forestales, para aquellos que adquieran dolosamente grandes volúmenes de esos bienes ambientalmente relevantes, y realicen operaciones de compra venta o uso en actividades productivas, fomentando la tala clandestina y beneficiándose de ello al obtener materias primas a un precio menor que los provenientes de aprovechamientos legales.

El delito se dirige a conductas realizadas fuera de las zonas forestales, como aquellas que hacen uso de estos recursos obtenidos ilegalmente, para el desarrollo de grandes proyectos inmobiliarios o de infraestructura en las ciudades y centros de población. Es importante tener presente que las penas son aplicables sólo al delito cometido en forma dolosa, cuando se tiene conocimiento de la naturaleza de la conducta. Asimismo, se busca la responsabilidad exclusivamente de adquirentes de grandes volúmenes de madera y no la de los pequeños usuarios, consumidores o artesanos que se encuentran excluidos. Respecto de estos últimos, si bien se reconoce que sus actos pueden ser socialmente reprochables, se considera que es más adecuado atenderlos desde una correcta política criminal mediante el sistema de responsabilidad administrativa. En atención de lo anterior, se modifica el artículo 423 vigente.

La redacción del párrafo segundo del artículo 419 Bis que se propone sigue la misma lógica para acreditar el cuerpo del delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita, así como la jurisprudencia de los tribunales colegiados de circuito emitida en la novena época, que puede apreciarse en la siguiente tesis de jurisprudencia por contradicción de tesis:

Operaciones con recursos de procedencia ilícita. Acreditamiento del cuerpo del delito. Para que se acredite la corporeidad del delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita, previsto en el artículo 400 Bis, párrafo primero, del Código Penal Federal, no es imprescindible que se demuestre la existencia de un tipo penal diverso pues, de conformidad con el párrafo sexto del mismo artículo, basta que no se demuestre la legal procedencia de los recursos y que existan indicios fundados de la dudosa procedencia de los mismos para colegir la ilicitud de su origen; de otra manera, la intención del legislador de reprimir tales conductas se anularía ante la necesidad de demostrar plenamente el ilícito que dio origen a esos recursos.

Jurisprudencia. Materia(s): Penal. Novena época. Instancia: Tribunales colegiados de circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XII, septiembre de 2000. Tesis: I.2o.P. J/13. Página: 629.

En el artículo 419 Bis propuesto se recoge la agravante prevista en los artículos 418 y 419 vigentes, relativa al incremento de las penas por la afectación de las áreas naturales protegidas. Se introduce además como agravante la comisión del delito cuando se despliega bajo el amparo o en beneficio de una persona moral, siguiendo con ello la tendencia de profundizar en la responsabilidad penal corporativa, soportándose en la doctrina de la autoría mediata. Es claro que debe ser sancionado con mayor severidad, aquél que ocupa un cargo de mando superior dentro de una empresa, cuando utiliza a sus empleados, trabajadores o a un tercero para adquirir madera de procedencia ilegal o de un área natural protegida, beneficiando con ello el patrimonio de la persona moral. Lo que se busca en este caso, es sancionar con una pena agravada al “responsable detrás” de la operación delictiva.

Finalmente, se utiliza la misma sistemática del título vigésimo quinto para considerar ciertas hipótesis como delitos graves en el artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales.

Por lo expuesto y fundado se somete a su consideración la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de los Códigos Penal Federal, y Federal de Procedimientos Penales

Artículo Único. Se adiciona el artículo 419 Bis y se reforma el 423 del Código Penal Federal; y se reforma el artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales, para quedar como sigue:

Código Penal Federal

Artículo 419 Bis . Se impondrá pena de uno a nueve años de prisión y por el equivalente de cien a tres mil días multa, a quien fuera de los terrenos forestales utilice o realice cualquier operación o actividad con recursos forestales maderables de procedencia ilícita en volúmenes superiores a veinte metros cúbicos.

Para los efectos de este artículo, se considerará entre otros que los recursos forestales tienen una procedencia ilícita, cuando exista certeza de que son producto directo o indirecto de alguna de las conductas previstas por el artículo 418 de este código, o bien, cuando no pueda acreditarse su legítima procedencia conforme algún medio probatorio idóneo previsto en ley.

Cuando las conductas previstas en el presente artículo se comentan bajo el amparo o en beneficio de una persona moral, la pena privativa de la libertad se incrementará hasta en tres años más de prisión y la pena económica hasta en mil días multa.

En adición de lo dispuesto en los párrafos anteriores, las penas se incrementarán en tres años más de prisión y mil días multa adicionales, cuando los recursos forestales maderables provengan de un área natural protegida.

Artículo 423. No se aplicará pena alguna respecto a lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 418, así como para la transportación de leña o madera muerta a que se refiere el artículo 419, cuando el sujeto activo sea campesino y realice la actividad con fines de uso o consumo doméstico en su comunidad.

Tampoco serán punibles las conductas previstas en el artículo 419 Bis, cuando se trate de actividades para uso doméstico realizadas por miembros de una sola familia, o bien usos artesanales o tradicionales dentro de alguna comunidad indígena.

Código Federal de Procedimientos Penales

Artículo 194. Se califican como delitos graves, para todos los efectos legales, por afectar de manera importante valores fundamentales de la sociedad, los previstos en los ordenamientos siguientes:

I. Del Código Penal Federal, los delitos siguientes:

1) a 33) ...

33 Bis) Contra el ambiente, en su comisión dolosa, previsto en los artículos 414, párrafos primero y tercero, 415, párrafo último, 416, párrafo último y 418, fracción II, cuando el volumen del derribo, de la extracción o de la tala, exceda de dos metros cúbicos de madera, o se trate de la conducta prevista en el párrafo último del artículo 419, 419 Bis, párrafos segundo y tercero, y 420, párrafo último.

34) a 36) ...

II. a XVI. ...

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a 2 de diciembre de 2014.

Diputada Lourdes Adriana López Moreno (rúbrica)

Que reforma los artículos 10 de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores y 186 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, a cargo de la diputada Esther Angélica Martínez Cárdenas, del Grupo Parlamentario del PRI

Esther Angélica Martínez Cárdenas, diputada integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que me confieren los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto ante esta honorable soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona una fracción XVI al artículo 10 de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, recorriéndose en su orden las fracciones actuales, y por el que se reforma el párrafo segundo del artículo 186 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, al tenor de la siguiente:

Exposición de Motivos

La reforma constitucional en materia de derechos humanos publicada el 10 de junio de 2011 en el Diario Oficial de la Federación (DOF) constituye quizá la reforma más trascendental que ha experimentado nuestro texto constitucional desde el inicio de su vigencia.

La gran valía que esta reforma aporta, reside en el hecho de que vuelve a colocar al ser humano como el centro del que toda política Estatal debe de partir, algo que el constituyente de 1917 recordó desde sus inicios pero que por el transcurso de diversas circunstancias, poco a poco fue olvidándose dentro de la sociedad y en los propios operadores del derecho.

Así, la reciente reforma constitucional en materia de derechos humanos vuelve a los inicios de la Constitución del 17, revalorizando en toda su extensión al ser humano y haciendo de su tutela efectiva la máxima directiva que guía todo el proceder público.1 Con gran maestría el artículo 1o Constitucional, una joya en el constitucionalismo moderno, nos recuerda que:

“Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.

Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes.

Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.”

De ahí la importancia de que a cuatro años de esta reforma sea necesario implementar medidas para que lo dicho en el texto sea trasladado a la realidad.

Ahora bien, uno de los principios elementales del derecho -quizá la razón de su existencia misma- es la justicia. Toda norma debe aspirar a la misma y aquella que no lo sea debe considerarse sin fuerza vinculante desde una perspectiva moral inclinada a la tutela de los derechos fundamentales.

Desde la Grecia clásica Platón enseñaba que: “no son rectas las leyes que no se establecen en razón de la comunidad total de la ciudad. Donde las leyes se hacen en gracia de unos cuantos, decimos que no hay ciudadanos sino sediciosos, y que su pretendida justicia no es sino un nombre vano” San Agustín, en su diálogo De libero arbitrio, formuló está bella reflexión “a mí me parece que no es ley la que es injusta” incluso, llegó a firmar que “Un régimen alejado de la justicia no es más que una banda de ladrones en lugar de gobernantes”.2 Y así podríamos señalar un sinnúmero de citas brillantes ideadas por personajes de gran trascendencia a lo largo de la historia.

Tras la Segunda Guerra Mundial, es sabido, los derechos humanos se constituyen en la prioridad de todas las naciones para evitar que hechos tan deleznables como los ocurridos en las dos Grandes Guerras mundiales volvieran a ocurrir. Impregnado por esa esfera de emociones en la que los derechos humanos nacen, Gustav Radbruch acuñó una de las más grandes fórmulas acerca del derecho y la justicia, misma que ha sido empleada en innumerables fallos de Cortes tan emblemáticas como el Tribunal de Núremberg (Juicios de Núremberg) en el pasado y en la actualidad por el Tribunal Constitucional Alemán3 o la Corte Constitucional Colombiana,4 entre otras. En su fórmula elemental se expresa de esta forma:

“El conflicto entre la justicia y la seguridad jurídica puede ser resuelto en el sentido de que el derecho positivo asegurado por la sanción y el poder tiene prioridad aun cuando su contenido sea injusto y antifuncional, salvo que la contradicción de la ley positiva con la justicia alcance una medida tan insoportable que la ley, en cuanto “derecho injusto”, deba retroceder ante la justicia.”5

Y es así que llegamos al día de hoy con la firme convicción de que el derecho, por naturaleza, no puede ni debe ser ajeno a la justicia. Los derechos humanos, piedra angular de todo proceder público, se orientan por un principio de justicia que debe imbuir todas las manifestaciones del Estado. Un derecho que no aspira a la justicia social de todos no puede ser catalogado como tal.

Ahora bien, el tema de la justicia es por demás complicado. No sin razón ha sido uno de los grandes debates que han enfrentado a intelectuales desde las épocas más antiguas. En su expresión más básica, recuerda Ulpiano que justicia es la constante y perpetúa voluntad de dar a cada quien lo que le corresponde. Esa correspondencia, en un Estado constitucional y democrático de derecho basado en la máxima protección al ser humano, se encuentra guiada por diversos aspectos a los que en cada caso hay que atender para saber qué es lo justo frente a cada situación, cuestión está que obedece a los principios básicos de la justicia distributiva.

Sobre la justicia distributiva se ha escrito mucho, esta forma de justicia tiene que ver con los principios distributivos básicos en una sociedad, orientados a la mejora de las situaciones de quienes más lo requieren a fin de que los menos aventajados resulten materialmente en una mejor situación que les favorezca al logro de su realización humana. Así, “...las expectativas más elevadas de quienes están mejor situados son justas si y sólo si funcionan como parte de un esquema que mejora las expectativas de los miembros menos favorecidos de la sociedad.” 6

John Rawls, una de las mentes más brillantes de nuestro siglo ideó una forma de justicia distributiva expresada en la siguiente forma: “Todos los valores sociales –libertad y oportunidad, ingreso y riqueza, así como las bases del respeto a sí mismo- habrán de ser distribuidos igualitariamente a menos que una distribución desigual de alguno o de todos estos valores redunde en una ventaja para todos.” 7

Se ha dicho que un Estado constitucional y democrático de derecho sólo puede ser tal en tanto aspire a la mayor justicia social de todos y cada uno de sus habitantes. Jürgen Häbermas recuerda que en una sociedad nadie es libre mientras la libertad de unos tenga que pagarse al precio de la opresión de otros,8 y, además agrega que, en una sociedad justa, “en el contexto concreto, lo igual ha de ser tratado de forma igual y lo desigual de forma desigual” .9

Así, la justicia debe aspirar al logro de la realización humana mediante principios de equilibrio material (acciones afirmativas) a fin de que quienes están en mayor condición de desventaja social puedan aspirar a una suerte de piso mínimo asegurado por el Estado que les permita desarrollar su potencialidad humana. No se trata de regalar nada a nadie, no son políticas asistencialistas encaminadas a dar, entregar o conferir beneficios a alguien per se , sino de establecer un mismo punto de partida, una base o piso mínimo a partir del cual cada quien pueda desarrollarse al máximo como ser humano.

Es en este ámbito en el que se ubica mi propuesta de modificación normativa, una suerte de forma de justicia distributiva encaminada a remover obstáculos que de facto impiden a un sector social desarrollarse en todo su potencial, más aún cuando su condición debería de ser aprovechada para la obtención de los mayores beneficios en favor de todos.

Mi iniciativa, en concreto, pretende impulsar la contratación de las personas adultas mayores, por parte del sector público y privado, mediante estímulos fiscales a fin de estimular la incorporación de este sector social a la fuerza productiva del Estado en una edad en la que por demás su experiencia garantiza el logro de mayores beneficios para la sociedad, siendo ello coherente con los principios de justicia distributiva antes referidos en los que, como se ha dicho, contribuyen a una mayor ventaja para todos en una sociedad realmente democrática e inclusiva.

En los apartados siguientes sustentaré mi propuesta dando cuenta de que la misma cumple con el principio de proporcionalidad que debe guiar toda medida de este tipo, que se respeta el principio de libre contratación laboral, que la misma no representa costos adicionales para el Estado o los particulares, que se logran beneficios en términos de armonización normativa y que, en términos de viabilidad fáctica y jurídica resulta adecuada.

Las personas adultas mayores en nuestra sociedad actual

“Yo sólo quiero trabajar, todavía puedo; quiero probar que puedo, quiero ganarme la vida. Fui administrador de negocios, supervisé personal durante años, pero ahora nadie me da trabajo. Estuve buscando años sin lograr nada, estoy fuerte y tengo mucha experiencia, puedo trabajar.” 20

Rafael, persona adulta mayor.

Hemos indicado que nuestra reforma constitucional en materia de derechos humanos ha sido una de las más grandes reformas en nuestra historia constitucional. Es una reforma que, ciertamente, llega tarde pero frente a la cual el Estado ha dado muestras evidentes de hacerla efectiva a través de acciones como el Programa Nacional de Derechos Humanos, las diversas reformas efectuadas en la legislación secundaria y sus compromisos asumidos internacionalmente, entre otros.

No obstante, transitar del texto al hecho requiere de tiempo y esfuerzo, sobre todo, se requiere de un cambio de cultura jurídica y social que permita comprender a los derechos humanos en su debida extensión y más que a los derechos humanos a sus titulares a fin de evitar patrones de exclusión y discriminación social.

El tema de la discriminación es por demás preocupante en nuestro país. En el ámbito local, la Encuesta sobre discriminación en la Ciudad de México 2013 , elaborada por el Consejo para Prevenir y Eliminar la Discriminación (COPRED) arrojó que el 32% de las personas encuestadas reconocieron que alguna vez habían sido discriminadas11 y, además, en relación con las personas adultas mayores un 83% de los encuestados consideró que son víctimas de discriminación.12

A nivel nacional, se dispone como indicador de la Encuesta Nacional sobre Discriminación en México 2010 (Enadis 2010) elaborada por el Consejo Nacional para Prevenir y Eliminar la Discriminación (Conapred) en el que encontramos diversos datos de particular interés.

En el rubro concerniente a las personas adultas mayores, un 35.6% de la población encuestada considera que sus derechos son poco respetados mientras que un 34.8% considera que sus derechos sencillamente no son respetados.13 En cuanto a los principales problemas a los que tienen que hacer frente este sector de la población, encontramos que el principal de todos es la dificultad para encontrar trabajo (36%), seguido de los problemas de salud (13.9%) y la discriminación e intolerancia (7.8%), se advierte que la brecha existente es abismal dejando claramente indicado que la búsqueda de trabajo es la principal preocupación de las personas adultas mayores.14

Lo anterior claramente tiene una repercusión directa con los ingresos percibidos por este sector. De este modo, el 56.8% de las personas adultas mayores considera que sus ingresos son insuficientes para cubrir sus necesidades. Sólo dos de cada diez personas adultas mayores consideraron que sus ingresos son suficientes y, una cantidad similar, opinó que sus ingresos les alcanzan “más o menos” para cubrir sus necesidades.15

Como se advierte, la búsqueda de trabajo es la preocupación central para este sector de la población, lo que revela su interés por seguir colaborando activamente en la sociedad, toda vez que el trabajo es visto en sí mismo como un motivo de realización personal que hace para quien trabaja sentirse productivo, útil y realizado en su entorno familiar y en su propia persona.

En tratándose de las personas adultas mayores, puede verse, existe un consenso general en el hecho de que las mismas son víctimas de discriminación en nuestro país. De acuerdo con la Enadis 2010, “Se entiende por discriminación contra las personas adultas mayores, toda distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en la edad adulta mayor que tenga por objeto o por resultado la anulación o la disminución de la igualdad ante la ley o del reconocimiento, goce o ejercicio, en igualdad de condiciones, de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales.” Y, entre las situaciones de discriminación que afectan particularmente a las personas adultas mayores “están aquellas que se dan cuando este sector enfrenta problemas para encontrar trabajo o mantenerlo por su edad, discriminación relacionada al empleo y la ocupación.”16

De acuerdo con el Conapred: “El mercado laboral mexicano se caracteriza por la exclusión de personas cuya edad se encuentra por encima de los 35 años. En el caso de las y los adultos mayores esta práctica se potencia; se trata de personas que por no contar con recursos provenientes de una pensión suficiente deben buscar empleo en un contexto de escasez y, nuevamente, de informalidad.17

Además, la fuente antes citada corrobora lo indicado en la Encuesta Nacional sobre Discriminación en México 2010, al precisar que: “De acuerdo con la Enadis 2010, el principal problema percibido por 4 de cada 10 personas adultas mayores es la dificultad para encontrar trabajo... Acevedo y Bensusán (2012) aseguran que 90 por ciento de las ofertas de empleo excluyen a las personas que tienen más de 35 años, y de ellas –un escaso porcentaje (no más de 35 por ciento)- corresponde a empleos reales y radicados, por lo general en actividades como guardias de seguridad o personal de limpieza.18

De acuerdo con las bases de datos aquí presentadas no cabe duda alguna de la situación de exclusión social y discriminación de la que las personas adultas mayores son objeto en nuestra sociedad. En el ámbito de la contratación laboral debe indicarse que ciertamente la edad avanzada es sólo una de tanas variables que condicionan -desgraciadamente- el acceso a una fuente de trabajo. A la edad, deben sumarse en nuestra sociedad situaciones como el sexo, la temprana edad (empleo para jóvenes), la condición migratoria, la existencia de alguna discapacidad física o mental, las condiciones de salud, religión, preferencias sexuales, estado civil y otras tantas. Condiciones que reflejan un mar de variables de discriminación que no deberían ocurrir pero que en los hechos se presentan.

Cuando se habla de derechos humanos, la razón que debe de guiar una política pública o el establecimiento de una disposición normativa de acción afirmativa debe de ser un aspecto cualitativo, no uno cuantitativo. De este modo, si bien se reconoce la existencia de diversos sectores sociales en condición de exclusión y discriminación, el carácter progresista de los derechos humanos obliga a poner pequeños esfuerzos en diversas áreas y, el tema de las personas adultas mayores, se ha argumentado, merece una especial atención dado el mayor grado de vulnerabilidad en el que esta población se encuentra, en especial, en lo que hace al tema laboral donde resulta necesario el establecimiento de puentes institucionales que contribuyan a disminuir las enormes brechas existentes. Cabe recordar que la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores dispone como uno de sus principios rectores el de la atención preferente (art. 4, Fr. V) expresado de la siguiente forma: “Atención preferente. Es aquella que obliga a las instituciones federales, estatales y municipales de gobierno, así como a los sectores social y privado a implementar programas acordes a las diferentes etapas, características y circunstancias de las personas adultas mayores.”

¿Cuáles son las regulaciones jurídicas existentes actualmente?

Debe señalarse que el Estado mexicano ha trabajado arduamente a fin de que las personas adultas mayores puedan gozar de una situación tal que les permita desarrollarse plenamente mediante la disminución de todas aquellas barreras de orden fáctico y jurídico que las mantienen en situación de exclusión social y discriminación. Tan es así que desde el 25 de junio de 2002 fue publicada en el DOF la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, misma que dispone de un amplio catálogo de medidas en favor de este sector social, incluyéndose el aspecto de orden laboral.

En su artículo 5o, fracción IV, se prevé como parte de los derechos de las personas adultas mayores:

“IV. Del trabajo:

A gozar de igualdad de oportunidades en el acceso al trabajo o de otras opciones que les permitan un ingreso propio y desempeñarse en forma productiva tanto tiempo como lo deseen, así como a recibir protección de las disposiciones de la Ley Federal del Trabajo y de otros ordenamientos de carácter laboral.”

El artículo 19, prevé como obligaciones de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social el garantizar en beneficio de las personas adultas mayores:

“Artículo 19.- Corresponde a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) garantizar en beneficio de las personas adultas mayores:

I. La implementación de los programas necesarios a efecto de promover empleos y trabajos remuneradores así como actividades lucrativas o voluntarias, conforme a su oficio, habilidad o profesión, sin más restricción que su limitación física o mental declarada por la autoridad médica o legal competente;

II. El fomento a la creación de organizaciones productivas de personas adultas mayores en grupos productivos de diferente orden;

III. Impulso al desarrollo de programas de capacitación para que las personas adultas mayores adquieran conocimientos y destrezas en el campo de formulación y ejecución de proyectos productivos;

IV. La organización de una bolsa de trabajo mediante la cual se identifiquen actividades laborales que puedan ser desempeñadas por las personas adultas mayores y orientarlas para que presenten ofertas de trabajo;

V. Asistencia jurídica a las personas adultas mayores que decidan retirarse de sus actividades laborales;

VI. La capacitación y financiamiento para autoempleo, a través de becas, talleres familiares, bolsas de trabajo oficiales y particulares, y

VII. La creación y difusión de programas de orientación dirigidos a personas adultas mayores cuando deseen retirarse de los centros de trabajo públicos y privados.”

Como es de advertirse, existen disposiciones que prevén una mayor inclusión de las personas adultas mayores en la fuerza productiva del Estado, no obstante, puede advertirse también que tales disposiciones hacen especial hincapié en la propia persona adulta mayor y, además, que en el caso de los sectores público y social no existe una clara disposición normativa dirigida directamente a ellos para el estímulo en la contratación de este sector. Así, el artículo 5o, fracción IV, prevé un derecho de acceso al trabajo sin una clara correlación con el sector público o privado (sólo enuncia el derecho) y; el artículo 19 contiene obligaciones para la STPS sin vincularlas necesariamente con el sector privado y dejando esta obligación sólo a una institución de orden federal sin vincular a otras dependencias.

El artículo 10 de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores ofrece una particular situación pues en él se prevé cuáles son los objetivos de la Política Nacional sobre Personas Adultas Mayores, una política que involucra no sólo al Gobierno Federal sino a él y al de las entidades federativas y los municipios mediante las diversas formas de concurrencia previstas en la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores y otras normativas aplicables. De este modo, nos encontramos frente a una disposición de orden general que prevé bases o pisos mínimos a aplicar por las autoridades de los diversos órdenes de gobierno, siendo una oportunidad inigualable para prever una cláusula que fomente la mayor contratación de las personas adultas mayores por parte del sector público y privado de todo el país.

Este artículo 10, podrá verse, contiene disposiciones encaminadas en este sentido pero que no alcanzan la debida tutela en materia de fomento a la contratación pues, como ocurre con otras disposiciones de la Ley, pareciera que se invierte la carga hacia las propias personas adultas mayores en vez de al Estado, véanse las siguientes fracciones:

“XIV. Propiciar su incorporación a los procesos productivos emprendidos por los sectores público y privado, de acuerdo a sus capacidades y aptitudes;

XV. Propiciar y fomentar programas especiales de educación y becas de capacitación para el trabajo, mediante los cuales se logre su reincorporación a la planta productiva del país, y en su caso a su desarrollo profesional”

Las anteriores disposiciones, ciertamente son avanzadas y constituyen un impulso en esta materia, más sin embargo no existe una vinculación directa entre el sector público y el privado. Hemos de decir que no se trata en modo alguno de obligar a tales sectores a la contratación de personas adultas mayores, sino de estimular en los mismos tal contratación. No obstante, debe recordarse que el lenguaje en el que una disposición normativa se expresa resulta de fundamental importancia para el logro de los fines y propósitos que se desean con tal disposición. En este sentido, lo que el lenguaje de la fracción XIV antes citada expresa es que la Política Nacional sobre Personas Adultas Mayores propiciará que las personas adultas mayores sean incorporadas a los sectores público y privado, sin vincular directamente a los propios sectores.

La distinción podrá verse con claridad en caso de tenerse una disposición como la siguiente: “Son objetivos de la Política Nacional sobre Personas Adultas Mayores: ... Fomentar en los sectores público y privado su contratación mediante la implementación de estímulos fiscales y de otra índole para el logro de su reincorporación a la planta productiva.” En este caso, existe ya un claro nexo entre la Política Nacional sobre Personas Adultas Mayores y los sectores público y privado del país, algo que no puede encontrarse expresamente, e incluso tampoco tácitamente, en la fracción XIV, XV o en alguna otra del artículo 10 que prevé los objetivos de la Política Nacional antes indicada, artículo que textualmente índica:

“Artículo 10.- Son objetivos de la Política Nacional sobre personas adultas mayores los siguientes:

I. Propiciar las condiciones para un mayor bienestar físico y mental a fin de que puedan ejercer plenamente sus capacidades en el seno de la familia y de la sociedad, incrementando su autoestima y preservando su dignidad como ser humano;

II. Garantizar a las personas adultas mayores el pleno ejercicio de sus derechos, sean residentes o estén de paso en el territorio nacional;

III. Garantizar igualdad de oportunidades y una vida digna, promoviendo la defensa y representación de sus intereses;

IV. Establecer las bases para la planeación y concertación de acciones entre las instituciones públicas y privadas, para lograr un funcionamiento coordinado en los programas y servicios que presten a este sector de la población, a fin de que cumplan con las necesidades y características específicas que se requieren;

V. Impulsar la atención integral e interinstitucional de los sectores público y privado y de conformidad a los ordenamientos de regulación y vigilar el funcionamiento de los programas y servicios de acuerdo con las características de este grupo social;

VI. Promover la solidaridad y la participación ciudadana para consensar programas y acciones que permitan su incorporación social y alcanzar un desarrollo justo y equitativo;

VII. Fomentar en la familia, el Estado y la sociedad, una cultura de aprecio a la vejez para lograr un trato digno, favorecer su revalorización y su plena integración social, así como procurar una mayor sensibilidad, conciencia social, respeto, solidaridad y convivencia entre las generaciones con el fin de evitar toda forma de discriminación y olvido por motivo de su edad, género, estado físico o condición social;

VIII. Promover la participación activa de las personas adultas mayores en la formulación y ejecución de las políticas públicas que les afecten;

IX. Impulsar el desarrollo humano integral de las personas adultas mayores observando el principio de equidad de género, por medio de políticas públicas, programas y acciones a fin de garantizar la igualdad de derechos, oportunidades y responsabilidades de hombres y mujeres así como la revalorización del papel de la mujer y del hombre en la vida social, económica, política, cultural y familiar, así como la no discriminación individual y colectiva hacia la mujer;

X. Fomentar la permanencia, cuando así lo deseen, de las personas adultas mayores en su núcleo familiar y comunitario;

XI. Propiciar formas de organización y participación de las personas adultas mayores, que permitan al país aprovechar su experiencia y conocimiento;

XII. Impulsar el fortalecimiento de redes familiares, sociales e institucionales de apoyo a las personas adultas mayores y garantizar la asistencia social para todas aquellas que por sus circunstancias requieran de protección especial por parte de las instituciones públicas y privadas;

XIII. Establecer las bases para la asignación de beneficios sociales, descuentos y exenciones para ese sector de la población, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables;

XIV. Propiciar su incorporación a los procesos productivos emprendidos por los sectores público y privado, de acuerdo a sus capacidades y aptitudes;

XV. Propiciar y fomentar programas especiales de educación y becas de capacitación para el trabajo, mediante los cuales se logre su reincorporación a la planta productiva del país, y en su caso a su desarrollo profesional;

XVI. Fomentar que las instituciones educativas y de seguridad social establezcan las disciplinas para la formación en geriatría y gerontología, con el fin de garantizar la cobertura de los servicios de salud requeridos por la población adulta mayor;

XVII. Fomentar la realización de estudios e investigaciones sociales de la problemática inherente al envejecimiento que sirvan como herramientas de trabajo a las instituciones del sector público y privado para desarrollar programas en beneficio de la población adulta mayor;

XVIII. Promover la difusión de los derechos y valores en beneficio de las personas adultas mayores, con el propósito de sensibilizar a las familias y a la sociedad en general respecto a la problemática de este sector;

XIX. Llevar a cabo programas compensatorios orientados a beneficiar a las personas adultas mayores en situación de rezago y poner a su alcance los servicios sociales y asistenciales así como la información sobre los mismos, y

XX. Fomentar la creación de espacios de expresión para las personas adultas mayores.”

¿Cuál es la propuesta de modificación normativa que planteo?

En concreto, proponemos primeramente adicionar una fracción XVI al artículo 10 de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, recorriéndose en su orden las actuales. Este artículo, consideramos es el idóneo pues se ubica dentro del título cuarto de la Ley, denominado “De la Política Nacional de las Personas Adultas Mayores”, política que, como su nombre lo indica, involucra a toda la nación en sus esferas federal, de las entidades federativas y del Distrito Federal. La propuesta concreta que planteamos es la siguiente:

Título Cuarto
De la Política Pública Nacional de las Personas Adultas Mayores

Capítulo I
De los Objetivos

“Artículo 10.- Son objetivos de la Política Nacional sobre personas adultas mayores los siguientes:

De la I a la XV. ...

XVI. Fomentar en los sectores público y privado su contratación mediante la implementación de estímulos fiscales y de otra índole para el logro de su reincorporación a la planta productiva del país.

XVII. Fomentar que las instituciones educativas y de seguridad social establezcan las disciplinas para la formación en geriatría y gerontología, con el fin de garantizar la cobertura de los servicios de salud requeridos por la población adulta mayor;

XVIII. Fomentar la realización de estudios e investigaciones sociales de la problemática inherente al envejecimiento que sirvan como herramientas de trabajo a las instituciones del sector público y privado para desarrollar programas en beneficio de la población adulta mayor;

XIX. Promover la difusión de los derechos y valores en beneficio de las personas adultas mayores, con el propósito de sensibilizar a las familias y a la sociedad en general respecto a la problemática de este sector;

XX. Llevar a cabo programas compensatorios orientados a beneficiar a las personas adultas mayores en situación de rezago y poner a su alcance los servicios sociales y asistenciales así como la información sobre los mismos, y

XXI. Fomentar la creación de espacios de expresión para las personas adultas mayores.

Elegimos la fracción XVI porque las anteriores fracciones XIV y XV se encuentran vinculadas en cierto modo aunque, como hemos indicado con antelación, tienen una interpretación lingüística diversa y la XVI adicionada se estima más adecuada al prever el vínculo directo con los sectores público y privado para el fomento de la contratación mediante estímulos fiscales y de otra índole.

En segundo lugar, proponemos reformar el segundo párrafo del artículo 186 de la Ley de Impuesto sobre la Renta al advertir en él una antinomia con respecto a la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, la redacción que proponemos es la siguiente:

Capítulo II
De los Patrones que Contraten a Personas que Padezcan Discapacidad y Adultos Mayores

Artículo 186. ...

Se otorgará un estímulo fiscal a quien contrate adultos mayores, consistente en el equivalente al 25 % del salario efectivamente pagado a las personas de 60 años y más. Para estos efectos, se deberá considerar la totalidad del salario que sirva de base para calcular, en el ejercicio que corresponda, las retenciones del impuesto sobre la renta del trabajador de que se trate, en los términos del artículo 96 de esta Ley.

Las propuestas que planteamos ante esta Honorable Asamblea tienen diversas ventajas y guardan los debidos argumentos jurídicos y fácticos para poder transitar de acuerdo con lo siguiente:

La medida propuesta resulta ser proporcional

En este aspecto, debe recordarse la existencia de un problema de orden estructural: la disminución de ofertas laborales dirigidas a las personas adultas mayores y consecuentemente, una merma en su contratación. Este problema estructural, trae diversas consecuencias negativas para este sector de la sociedad contribuyendo así a la permanencia de la situación de exclusión y discriminación social de la que es objeto.

La medida que proponemos es proporcional, guardando cabida con cada uno de los tres sub principios que integran el principio de proporcionalidad.19 En primer término, la medida resulta ser idónea, es decir, resulta ser la adecuada para contribuir a disminuir el problema planteado pues constituye un estímulo para los empleadores quienes a través de la mayor deducción del Impuesto sobre la Renta podrán optar por contratar personas adultas mayores, así mismo, impulsa una mayor vocación para las instituciones públicas y privadas en aras de garantizar una mayor integración de este sector social a la fuerza productiva del Estado.

Además, la medida cumple con el sub principio de necesidad el cual, como se recordará, se refiere a una prelación entre diversas medidas que pueden ser consideradas igualmente idóneas pero que de entre todas ellas brinda los mayores resultados a un menor coste (óptimo de Pareto). Así tenemos que, en vez de obligar directamente a los empleadores a contratar a las personas (violentando el principio de la libre contratación) se deja a ellos la potestad de contratar o no, dándoles incentivos para que opten por lo primero y concientizando a los diversos entes públicos y privados para lo mismo.

En concordancia con lo anterior, el tercer sub principio referente a la ponderación sale avante pues en lugar de enfrentarnos a una posible colisión de principios, optamos por una armonía entre los mismos. En efecto, de obligar a los empleadores a la contratación en aras de beneficiar a las personas adultas mayores, se estaría privilegiando un derecho de orden fundamental (la no discriminación de este sector de la población y su auto-realización) sacrificando otro del mismo orden fundamental (la libertad contractual de los particulares y, consecuentemente su derecho al trabajo visto desde la perspectiva del empleador).

Debe indicarse que ambos derechos son de orden fundamental y ambos se encuentran tutelados desde nuestro texto constitucional y en diversas leyes reglamentarias.20

La medida propuesta corrige una antinomia en el ordenamiento jurídico

De otra parte, la iniciativa que propongo contribuye a la armonía de nuestro ordenamiento jurídico nacional pues, en efecto, puede advertirse la existencia de una antinomia de orden legal. Así, mientras el artículo 186 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta para hacer posible el estímulo fiscal a que alude dicha disposición prevé una edad de “65 años y más” aludiendo con dicha edad a los adultos mayores , la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores prevé en su artículo 3o una edad de “sesenta años o más” para referirse a las personas adultas mayores. Ello puede constatarse en la cita que de los artículos en cuestión se hace enseguida, y en los que puede advertirse la antinomia jurídica, situación está que resulta contraria en un ordenamiento jurídico que aspira a entenderse como un sistema de normas interrelacionadas y no como disposiciones aisladas.

Ley del Impuesto sobre la Renta:

Capítulo II
De los Patrones que Contraten a Personas que Padezcan Discapacidad y Adultos Mayores

Artículo 186. El patrón que contrate a personas que padezcan discapacidad motriz y que para superarla requieran usar permanentemente prótesis, muletas o sillas de ruedas; mental; auditiva o de lenguaje, en un ochenta por ciento o más de la capacidad normal o tratándose de invidentes, podrá deducir de sus ingresos, un monto equivalente al 100% del impuesto sobre la renta de estos trabajadores retenido y enterado conforme al Capítulo I del Título IV de esta Ley, siempre y cuando el patrón esté cumpliendo respecto de dichos trabajadores con la obligación contenida en el artículo 12 de la Ley del Seguro Social y además obtenga del Instituto Mexicano del Seguro Social el certificado de discapacidad del trabajador.

Se otorgará un estímulo fiscal a quien contrate adultos mayores, consistente en el equivalente al 25 % del salario efectivamente pagado a las personas de 65 años y más. Para estos efectos, se deberá considerar la totalidad del salario que sirva de base para calcular, en el ejercicio que corresponda, las retenciones del impuesto sobre la renta del trabajador de que se trate, en los términos del artículo 96 de esta Ley.

Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores:

“Artículo 3o. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por:

I. Personas adultas mayores. Aquellas que cuenten con sesenta años o más de edad y que se encuentren domiciliadas o en tránsito en el territorio nacional;

De la II a la XI. ...”

Puede verse en lo anterior, la discordancia existente entre lo que la Ley del Impuesto Sobre la Renta entiende por persona adulta mayor al atribuirles una edad de 65 años, cuando la Ley especializada en el tema establece una edad de 60 años. Hemos dicho que un ordenamiento jurídico debe entenderse como un sistema interrelacionado y no como un conjunto de normas aisladas entre sí, por ello, es necesario corregir esta discordancia y armonizar el contenido de esta disposición en términos de la Ley especializada, esto es, la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores.

La medida propuesta no genera costes presupuestarios adicionales

En términos presupuestarios nuestra propuesta de modificación normativa tampoco implica una carga pues, recalcamos, se garantiza tanto el derecho a la no discriminación de las personas adultas mayores y su mayor inclusión en la fuerza productiva del Estado sin afectar con ello el derecho a la libre contratación del empleador pues dependerá de él si contrata o no a una persona de este sector social obteniendo con ello el beneficio fiscal previsto en el artículo 186, segundo párrafo, de la Ley del Impuesto Sobre la Renta. El Estado, por su parte, gana en términos de maximización de derechos para las personas adultas mayores, cumpliendo con sus obligaciones previstas en el artículo 1o Constitucional, así como con sus compromisos asumidos en el ámbito internacional implementando principios de justicia distributiva que contribuyan a disminuir las grandes brechas de desigualdad y exclusión existentes.

De este modo y con base en todas las consideraciones antes expuestas, me permito someter ante esta soberanía el siguiente proyecto de

Decreto por el que se adiciona una fracción XVI al artículo 10 de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, recorriéndose en su orden las fracciones actuales, y por el que se reforma el párrafo segundo del artículo 186 de la Ley del Impuesto sobre la Renta

Primero. Se adiciona una fracción XVI al artículo 10 de la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, recorriéndose en su orden las fracciones actuales, para quedar como sigue:

Artículo 10. Son objetivos de la Política Nacional sobre personas adultas mayores los siguientes:

De la I a la XV. ...

XVI. Fomentar en los sectores público y privado su contratación mediante la implementación de estímulos fiscales y de otra índole para el logro de su reincorporación a la planta productiva del país.

XVII. Fomentar que las instituciones educativas y de seguridad social establezcan las disciplinas para la formación en geriatría y gerontología, con el fin de garantizar la cobertura de los servicios de salud requeridos por la población adulta mayor;

XVIII. Fomentar la realización de estudios e investigaciones sociales de la problemática inherente al envejecimiento que sirvan como herramientas de trabajo a las instituciones del sector público y privado para desarrollar programas en beneficio de la población adulta mayor;

XIX. Promover la difusión de los derechos y valores en beneficio de las personas adultas mayores, con el propósito de sensibilizar a las familias y a la sociedad en general respecto a la problemática de este sector;

XX. Llevar a cabo programas compensatorios orientados a beneficiar a las personas adultas mayores en situación de rezago y poner a su alcance los servicios sociales y asistenciales así como la información sobre los mismos, y

XXI. Fomentar la creación de espacios de expresión para las personas adultas mayores.

Segundo. Se reforma el segundo párrafo del artículo 186 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta, para quedar como sigue:

Artículo 186. ...

Se otorgará un estímulo fiscal a quien contrate adultos mayores, consistente en el equivalente al 25 % del salario efectivamente pagado a las personas de 60 años y más. Para estos efectos, se deberá considerar la totalidad del salario que sirva de base para calcular, en el ejercicio que corresponda, las retenciones del impuesto sobre la renta del trabajador de que se trate, en los términos del artículo 96 de esta Ley.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Recuérdese que el propio constitucionalismo nace bajo este imperativo. Así, la misma Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 que indicaba como condición de un Estado constitucional la necesaria existencia de un catálogo de derechos humanos y de una división de poderes, también indicaba desde su artículo 2º que: “La meta de toda asociación política es la conservación de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre...”

2 Rodolfo L. Vigo. La injusticia extrema no es derecho. Fontamara, México, 2008. Pág. 10.

3 Véase el caso de los Guardianes del muro. BVerfGE 95, 96, Tribunal Constitucional Alemán.

4 Véase, entre otras, la Sentencia T-1097 de 2005, Corte Constitucional Colombiana.

5 Rodolfo L. Vigo. Ob. Cit. Pág. 8.

6 John Rawls. Teoría de la Justicia. Fondo de Cultura Económica. Trad. María Dolores González 2ª ed. México, 2010. Pág. 80-81.

7 Ibídem. Pág. 69.

8 Jürgen Habermas. “Paradigmas del derecho”, en Facticidad y validez. Sobre el derecho y el Estado democrático de derecho en términos de teoría del discurso. Trad., de Manuel Jiménez Redondo. Trotta, 6ª ed. Madrid, 2010. Pág. 502.

9 Ibídem. Pág. 499.

10 Encuesta sobre Discriminación en la Ciudad de México 2013, COPRED. Pág. 81. Disponible en:

http://www.copred.df.gob.mx/work/sites/copred/resources/ LocalContent/554/3/Resumen_Ejecutivo_EDIS_2013.pdf

11 Ibídem. Pág. 9.

12 Ibídem. Pág. 24.

13 Encuesta Nacional sobre Discriminación en México 2010. Conapred. México, 2011. Pág. 36. Disponible en: http://www.conapred.org.mx/userfiles/files/Enadis-2010-RG-Accss-002.pdf

14 Ibídem. Pág. 82.

15 Ibídem. Pág. 84.

16 Ibídem. Pág. 81.

17 Reporte sobre la discriminación en México, 2012. Conapred. México, 2012. Pág. 59. Disponible en: http://www.conapred.org.mx/userfiles/files/Reporte_2012_Trabajo.pdf

18 Ídem.

19 Véase: Robert Alexy. Teoría de los derechos fundamentales. Trad. Carlos Bernal Pulido. 2ª ed. CEPC. Madrid, 2012. Pág. 524-530.

20 Así, el artículo 1o constitucional, quinto párrafo indica: Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.” El artículo 5o constitucional, primer párrafo, dispone: “A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por resolución judicial.” El artículo 123 constitucional, primer párrafo indica: “Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.”

Palacio Legislativo de San Lázaro, 2 de diciembre de 2014.

Diputada Esther Angélica Martínez Cárdenas (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada Aleida Alavez Ruiz, del Grupo Parlamentario del PRD

Las suscritas, Aleida Alavez Ruiz, Socorro Ceseñas Chapa y Claudia Elizabeth Bojórquez Javier, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en la LXII Legislatura, en ejercicio de la facultad que confieren los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, numeral 1, fracción I, 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 36, fracción III, 39, 41, primer párrafo, y 73, fracción XXIX-Q; y adiciona el 35, con una fracción IX, 115, con un párrafo cuarto en la fracción I, recorriéndose los subsecuentes en su orden, y 116, con una fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, atento al siguiente

Planteamiento del problema

La soberanía nacional del Estado mexicano reside en el pueblo y es el único que tiene el derecho a modificar, en todo momento, su forma de gobierno, así lo consigna el artículo 39 constitucional. Por su parte, el artículo 40 de la Constitución prescribe actualmente que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democrática, laica y federal, tal soberanía se ejerce conforme a lo ordenado en el primer párrafo del artículo 41 de la norma fundamental; por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de competencia de éstos, y por los de los Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior.

En otras palabras, el pueblo de ser soberano devino en gobernado, por ello, el mexicano aparece como pasivo frente a los abusos del poder; ni siquiera se le ocurre que puede revocar el mandato que otorgó, a través de un referendo o plebiscito, cuya acepción se define como sigue:

Plebiscito : Consulta que se hace al pueblo para que por voto directo y secreto apruebe o rechace la adopción de una medida gubernamental o una política determinada.

Referendo : Instrumento mediante el cual la ciudadanía manifiesta su aprobación o rechazo sobre la creación, modificación, derogación o abrogación de leyes, conforme a los lineamientos que establezca la ley reglamentaria.

Revocación de mandato : Procedimiento mediante el cual los ciudadanos pueden destituir mediante una votación a un funcionario público antes de que expire el periodo para el cual fue elegido.

En estas condiciones, las figuras de democracia participativa directa que en esta iniciativa se proponen, abrevan las distintas líneas de acción acerca del carácter restrictivo de la democracia representativa, en la participación ciudadana y, cuya práctica ha puesto en evidencia que el sistema de representación ha vulnerado la soberanía del pueblo.

La política de participación social tiene sentido en función de generar las condiciones para que la participación de los individuos en la vida política no quede circunscrita a la emisión del voto, y al ámbito de una democracia representativa, que aun siendo imprescindible, no parece resultar hoy suficiente para la expresión de la amplia pluralidad de la sociedad mexicana, y concentra el poder de decisión en funcionarios públicos y representantes partidarios. Se trata, entonces, de tender vínculos entre representantes y representados, entre el aparato de gobierno y los ciudadanos para que éstos puedan involucrarse en distintos grados y momentos del ejercicio de gobierno, y contribuir a la eficacia de la gestión pública.

Aunado a lo anterior, en la actualidad el crimen organizado ha permeado las más altas esferas del poder, el exceso en el abuso de éste, ha dramatizado el temor de la sociedad, titular de la soberanía y, la desconfianza en quienes ostentan los poderes de la Unión y los poderes locales, por ello, la revocación de mandato, debe ser una figura ineludible dentro del estado de derecho, que impida la impunidad y restablezca la titularidad de la soberanía nacional.

Por tanto, es ineludible que en la Constitución federal se incorporen las figuras de democracia participativa directa, que darán certeza al artículo 39 constitucional, además de que es inconcebible que las entidades federativas y el Distrito Federal cuenten con un marco normativo en materia de participación democrática más avanzado que el del ámbito federal, por lo que se propone modificar los artículos 35, 36, 39, 41, 73, 115 y 116 del pacto federal, a fin de que el máximo ordenamiento incorpore los mecanismos democráticos que la sociedad mexicana requiere para hacer valer su soberanía.

Argumentación

Un Estado es un ente político-jurídico, revestido de una serie de atributos y características particulares que le dan la naturaleza de soberano. Por ejemplo, la República Mexicana, como Estado soberano, puede determinar en todo momento las bases de su organización y los derechos de los individuos y grupos sociales.

Rousseau afirmó que el titular de la soberanía es la voluntad general, es decir, la comunidad, y se entenderá constituido por una voluntad psicológica individual, es decir en una unidad de voluntad de carácter general; no localizada en una individualidad especifica, sino en el “cuerpo colectivo”, este titular de la soberanía seguirá siendo un sujeto de voluntad capaz de decisión y acción. Rousseau mantuvo en esencia la legibus solutus , condición de la dinámica que requiere el poder político para decidir y positivizar normas jurídicas de acuerdo con las necesidades de la comunidad. Sin embargo, la voluntad general soberana, lejos de ser arbitraria por no estar “sometida a la ley”, es la única que puede dirigir las fuerzas del Estado según el fin de su institución, que es el bien común.

Sin embargo, aun cuando la constitución del Estado civil por medio del pacto social, los derechos del hombre –propios de su estado de naturaleza– fueron absorbidos por una soberanía “colectiva”, los individuos al participar de esta soberanía, ven asegurado el ejercicio de sus derechos particulares. En consecuencia, el Estado de Rousseau no se manifiesta como un fin en sí mismo, sino orientado hacia fines individuales.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en jurisprudencia firme, se ha pronunciado al establecer que “el poder público dimana del pueblo, en quien radica esencial y originalmente la soberanía nacional, y los tres poderes en los cuales se divide, no pueden hacer más que lo que el pueblo, en su Ley Fundamental, establece”. Esto es, el Supremo Poder de la Federación y, en su caso, el poder público de los Estados, que se divide para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, ejercen la soberanía popular, actuando armónicamente en representación del pueblo, y sin que ninguno tenga preeminencia sobre los otros.

En esta tesitura los depositarios del poder público dimanan de la soberanía popular, bien, porque el pueblo los eligió mediante sufragio, o porque los funcionarios así electos los nombren de acuerdo con los procedimientos previstos por el Poder Constituyente, que a su vez expresa la voluntad popular.

El máximo tribunal asimismo ha estimado que de la soberanía popular se desprenden ciertas prerrogativas, derechos y obligaciones de los ciudadanos tales como votar y ser votado. Independientemente de elegir su forma de gobierno, el pueblo debe determinar las normas que regirán sus actos, lo que se realiza a través del Poder Legislativo, que lo representa y está facultado para regular, a través de normas generales, la conducta de los gobernados.

La forma de representación y mandato no implica de manera alguna que los gobernados entreguen la soberanía; más bien, delegan facultades y designan representantes, que deben sujetar su actuación a los lineamientos previstos en la propia Constitución.

Esto es, ante la ausencia de una ley reguladora se entiende que tácitamente se ha otorgado una facultad al gobernado para obrar de manera discrecional. Así, no debe permitirse formula alguna que lleve a concentrar el poder en órganos que no dimanen del pueblo.

Los poderes que permiten al pueblo ejercer su soberanía, deben sujetarse a la esfera de atribuciones que les confiere la constitución, que a su vez se debe entender como el documento fundamental pactado por el mismo pueblo, lo que nos lleva a entender que el pueblo, da y retira las atribuciones que considere necesarias para que sean gobernados en pleno respeto de su soberanía.

Después de dos siglos de historia, la democracia representativa tradicional muestra los más graves síntomas de agotamiento e insuficiencia para el desarrollo pleno de derechos en las sociedades contemporáneas. La democracia representativa está llegando a su límite por múltiples razones, entre ellas: 1. Es un sistema que no representa a muchos sectores relevantes de la sociedad; 2. Es un sistema donde los gobernantes y gobernados se encuentran cada vez más alejados entre sí; 3. Es un sistema que no ha servido para moderar el poder –el sistema de pesos y contrapesos– sino para que otros poderes al margen del Estado colonicen y privaticen las instituciones; y 4. Es un sistema que conduce a la parálisis y al vaciamiento de la democracia.

Por otra parte, este déficit democrático de representación popular efectiva ha generado consecuencias serias como la falta de participación de la sociedad, en la toma de decisiones políticas condicionada a través de una consulta popular, con mecanismos dilatorios, que no permiten al pueblo ejercer su soberanía de facto. Lo anterior, nos conduce a admitir que la democracia representativa se construyó a partir de una ciudadanía política muy limitada, que no tomaba en consideración, dos elementos sumamente importantes de la misma, tanto lo social como lo económico. Por ello, esa forma de democracia debe ser trascendida para que la sociedad, que es la base de las instituciones, sea reconocida en su complejidad.

Los ciudadanos y la sociedad en su conjunto necesitan herramientas constitucionales para participar e incidir en las decisiones de autoridad, federal y estaduales, en sus distintas etapas, así como limitar y controlar el poder público. Por ello, es prioritario definir constitucionalmente las figuras de referendo, plebiscito, revocación de mandato, como principio de democracia participativa y deliberativa, que rectifique el rumbo de un mal gobierno.

En los instrumentos legales de la mayoría de las entidades federativas se prevén las figuras de referendo y plebiscito, y en Chihuahua, Tabasco y Zacatecas la de revocación de mandato. Por ello es necesario que la Constitución federal, se prevea para todas las entidades federativas estos mecanismos que permitirán una gobernabilidad en todo el país.

El único referente de la revocación de mandato en nuestra Carta Magna, se localiza en el artículo 115 que imprimió la revocación de mandato como facultad de los congresos locales, al señalar en su fracción I, párrafo tercero, lo siguiente:

Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros , por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.

En suma, las figuras de referendo, plebiscito y de revocación de mandato deben incorporarse con suma urgencia, bajo las causales de actuación omisa, negligencia, corrupción, ejercicio indebido del poder público y, violación de derechos humanos por autoridades en sus tres niveles de gobierno.

Por lo expuesto se somete a consideración de la Cámara de Diputados el siguiente proyecto de

Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de revocación de mandato

Artículo Único. Se reforman los artículos 36, fracción III, 39, 41, primer párrafo, y 73, fracción XXIX-Q; y se adicionan los artículos 35, con una fracción IX, 115, con un párrafo cuarto en la fracción I, recorriéndose los subsecuentes en su orden, y 116, con una fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 35. ...

I. a VIII. ...

IX. Votar en los referendos y plebiscitos, convocados en los términos de la ley reglamentaria.

X. Ejercer los mecanismos de revocación de mandato, que la ley respectiva así determine.

Artículo 36. ...

I. y II. ...

III. Votar en las elecciones, consultas populares, referendos y plebiscitos en los términos que señale la ley;

IV. y V. ...

Artículo 39. La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno, a través de los mecanismos de democracia participativa directa que establezcan las leyes.

Artículo 41. El pueblo mexicano ejerce su soberanía, mediante el referendo, plebiscito y revocación de mandato, a través de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por lo de los Estados en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución federal y las particulares de los estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal.

...

I. a VI. ...

Artículo 73. ...

I. a XXIX-P. ...

XXIX-Q. Para legislar sobre iniciativa ciudadana, consultas populares, referendos, plebiscitos y revocación de mandato.

XXIX-R a XXIX-U. ...

XXX. ...

Artículo 115. ...

I. ...

...

...

Los ciudadanos podrán revocar el mandato de los servidores públicos municipales, si éstos no cumplen las funciones que les impone el cargo o con las obligaciones que la ley establece para tales fines. Esta revocación del mandato deberá ser reglamentada por las legislaturas de los estados.

...

...

II. a VIII. ...

Artículo 116. ...

...

I. a IX. ...

X. Las Constituciones y las leyes de los estados dispondrán los más amplios medios de democracia participativa.

Transitorios

Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo Segundo. El Congreso de la Unión deberá expedir la ley reglamentaria relativa a revocación de mandato en un plazo no mayor de seis meses, contado a partir del día siguiente de la publicación del presente decreto.

Dado en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a 2 de diciembre de 2014.

Diputadas: Aleida Alavez Ruiz (rúbrica), Socorro Ceseñas Chapa, Claudia Elizabeth Bojórquez Javier.

Que reforma los artículos 79 y 83 de la Ley General de Salud, a cargo de la diputada Martha Edith Vital Vera, del Grupo Parlamentario del PVEM

La que suscribe, Martha Edith Vital Vera, diputada federal e integrante del Grupo Parlamentario Verde Ecologista de México, perteneciente a la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de este honorable Congreso de la Unión la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona el diversas disposiciones de la Ley General de Salud, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Hoy en día la actualización de los médicos generales es una prioridad para el ejercicio adecuado de su profesión y la educación médica continua juega un papel indispensable en la calidad de los servicios de salud ya que permite mantener una excelente calidad en la atención de los pacientes, esto mediante diversos mecanismos de evaluación como la certificación y recertificación médica profesional. Así mismo, la atención que proporciona el médico general es primordial al ser el responsable de gran parte de la atención de primer nivel que se les da a los pacientes. Además, los médicos tienen la responsabilidad y el imperativo ético y moral de ofrecer a la sociedad los conocimientos y la tecnología a su alcance para contribuir al bienestar y calidad de vida de la población.

a) Médicos en México: datos estadísticos.

De acuerdo con datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), para el segundo trimestre de 2014, en México había poco más de 343 mil 700 personas que estudiaron medicina.1 De los profesionistas médicos que son activos económicamente, la población ocupada asciende a 277 mil 177 personas (98.6%).2

Aproximadamente hay 1.9 médicos generales y especialistas por cada mil habitantes en el país y se calcula que 14 por entidades federativas están por arriba del promedio nacional, destacan el Distrito Federal, Baja California Sur y Nuevo León con un valor que se acerca a los 3 médicos por cada mil habitantes. En contraste, Guerrero y Zacatecas registran un médico por cada mil habitantes.3

b) Marco jurídico de la Certificación profesional.

La certificación profesional es un medio que asegura que el ejercicio profesional sea eficaz, oportuno, seguro y de calidad; respecto a la vigilancia del ejercicio profesional en general, el artículo 38 fracción XVI de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal señala que corresponde a la Secretaría de Educación Pública “Vigilar, con auxilio de las asociaciones de profesionistas, el correcto ejercicio de las profesiones ”, así mismo el artículo 21 de la Ley Reglamentaria del Artículo 5° Constitucional, dispone que “Dependiente de la Secretaría de Educación Pública se establecerá una dirección que se denominará: Dirección General de Profesiones, que se encargará de la vigilancia del ejercicio profesional y será el órgano de conexión entre el Estado y los colegios de profesionistas ”,4 por ello hoy en día la Dirección General de Profesiones promueve la regulación de los procesos de certificación de profesionales .

De acuerdo a la Dirección General de Profesiones, la certificación profesional representa un medio idóneo para demostrar a la sociedad quiénes son los profesionistas que han alcanzado la actualización de sus conocimientos y una mayor experiencia en el desempeño de su profesión o especialidad, con el propósito de mejorar su desarrollo profesional, obtener mayor competitividad y ofrecer servicios de alta profesionalización.

Las asociaciones y colegios de profesionistas han desempeñado un papel destacado en la difusión de normas éticas y en el ejercicio honrado y digno de la actividad profesional. Algunos consejos han desarrollado esquemas de evaluación y procedimientos para la certificación de los conocimientos y la experiencia de quienes ejercen una profesión con responsabilidad. Con estos procesos se han certificado profesionistas con diversos niveles de especialización.

La Secretaría de Educación Pública (SEP), en uso de las atribuciones que las normas legales le confieren, vigila que los procesos de certificación de profesionistas cumplan con márgenes de seguridad jurídica, imparcialidad, honestidad y equidad, a efecto de evitar conflictos de intereses y calificar la idoneidad de esos procesos que las asociaciones y colegios de profesionistas realizan, ya que la certificación profesional es una evaluación del ejercicio de una profesión y la vigilancia de su correcto desempeño.

En consecuencia, la SEP a través de la Dirección General de Profesiones, ofrece a las asociaciones y colegios de profesionistas interesados en la vigilancia del ejercicio profesional la posibilidad de calificar la idoneidad de sus procesos de evaluación en materia de actualización de conocimientos y experiencia para la certificación de profesionistas y considerarlos como auxiliares de esta autoridad en la materia de referencia mediante un proceso simplificado, transparente y abierto.

Con los datos y la documentación requerida de colegios y asociaciones postulantes, la Dirección General de Profesiones lleva a cabo una evaluación, para lo cual conforma, con el apoyo del Consejo Consultivo de Certificación Profesional, un comité de especialistas integrado por representantes de los organismos empresariales, instituciones de educación superior, organismos acreditadores de programas académicos de educación superior y profesionistas de reconocido prestigio y solvencia moral, los cuales emiten un dictamen sobre la procedencia de considerar idóneo el proceso de certificación de profesionistas y a la asociación o colegio de profesionistas como auxiliar en el ejercicio profesional,5 tal es el caso del Comité Normativo Nacional de Medicina General A.C. (CONAMEGE).

c) La Educación continua profesional: certificación y recertificación de los médicos generales.

La preparación de los Médicos Generales se lleva a cabo en Instituciones de Enseñanza Superior y de Salud; sin embargo, la preparación posterior es muy variable, y para ello es necesario mantener niveles de información y conocimientos acordes con la evolución científica y tecnológica de la ciencia médica. La validación de ello es lo que garantiza la calidad de las acciones que lleve a cabo el médico general.

La Educación Médica del Médico General es un proceso conformado por el conjunto de actividades de enseñanza/aprendizaje orientado a actualizar y profundizar los conocimientos, valores, actitudes, habilidades y destrezas requeridas para atender los problemas de salud de los pacientes y de la población a su cargo en el primer nivel de atención. Debe iniciarla el médico general, al término de la licenciatura y proseguir sin interrupción durante su vida profesional y tiene por finalidad la constante renovación del conocimiento en el ámbito de la salud.6

Además tiene un papel fundamental para el médico general que necesita renovar y actualizar los conocimientos sobre actividades y destrezas para poder otorgar servicios de salud con calidad. Hoy en día la educación médica continua tiene un rol de gran importancia tanto en la currícula del médico como en su desarrollo y acreditación profesional.

En nuestro país el único organismo que avala la Certificación y Renovación de la Certificación de los Médicos Generales en la República Mexicana es el Comité Normativo Nacional de Medicina General (CONAMEGE) al cual se le otorgó el reconocimiento de idoneidad (SEP/DGP/CP032/10) como auxiliar en la vigilancia del ejercicio profesional por parte de la Secretaría de Educación Pública.

Está integrado por la Academia Nacional de Medicina de México, la Academia Mexicana de Cirugía, en su calidad de órganos consultivos del gobierno federal, así como por la Asociación Mexicana de Facultades y Escuelas de Medicina y el Consejo Nacional de Certificación de Medicina General y establece los estándares para el desarrollo profesional continuo del médico general y es la entidad normativa que regula el funcionamiento del Consejo Nacional de Certificación en Medicina General, AC, y de los Consejos Estatales que lo conforman, con el objetivo de avalar la competencia de los médicos generales en su ejercicio profesional.

El Consejo Nacional de Certificación en Medicina General, es una asociación civil formada por médicos generales mexicanos, para regular su actuación sobre la base de los requisitos necesarios de preparación y adiestramiento en cada campo de la práctica de la Medicina General y obtuvo la carta de Idoneidad del Comité Normativo Nacional de Medicina General en marzo del 2003.

El Consejo Nacional de Medicina General, a través de los Consejos Estatales de Medicina General, practica un examen de conocimientos, destrezas y habilidades a los médicos generales a fin de que quienes resulten aprobados sean Certificados por el Comité Normativo Nacional de Medicina General.

En primera instancia se lleva a cabo la certificación, la cual es un proceso de evaluación preestablecida y transparente que confirma que el médico posee los conocimientos, habilidades y destrezas y que tiene el valor de situarse como garantía para que la sociedad conozca que el cuidado de su salud se encuentra en manos calificadas. Esta comprende una evaluación de los dominios del conocimiento y se compone por un examen con reactivos que investiga de manera general los conocimientos básicos vigentes de las áreas más importantes en el ejercicio cotidiano del médico general: Medicina interna, pediatría, ginecología, y obstetricia, emergencias médico quirúrgicas, psicología médica y medicina social, epidemiología, investigación, medicina preventiva y salud pública.

Posteriormente se lleva a cabo la recertificación y por medio de este proceso se realiza una evaluación mediante la cual el médico general previamente certificado mantiene actualizados sus conocimientos y habilidades durante un período determinado, la recertificación se realiza cada cinco años. Además de comprobar que se ha ejercido la medicina general durante ese periodo, se requiere comprobar estar actualizado en los avances del conocimiento médico mediante la acreditación de cursos y demás actividades de educación médica continua que cuentan con la evaluación y registro del Subcomité de Educación Médica Continua de CONAMEGE, cabe señalar que la puntuación requerida es de 300 puntos/horas de cursos, talleres, seminarios, diplomados, entre otros.

La importancia de este Subcomité radica en que es el órgano de registro de toda actividad de educación médica continua que requiera de validez para la renovación de la vigencia de certificación (recertificación) de médicos generales y además, evalúa y acredita los cursos así como las diversas actividades de educación médica continua destinadas a los profesionistas del primer nivel de atención, bajo los más estrictos cánones académicos que aseguren la permanente actualización del médico general.

Aunque desde hace varias décadas la certificación es una realidad en lo que respecta a los médicos especialistas, en el caso de los médicos generales esto comenzó en los primeros años del siglo XXI; no obstante, el proceso de certificación es de carácter voluntario a pesar de que es una tendencia de las políticas internacionales sobre servicios profesionales que los profesionistas de la salud en ejercicio activo cumplan con este proceso a fin de facilitar su práctica profesional en dondequiera que se encuentren.

Como se aprecia, es esencial la evaluación que se lleva a cabo mediante actividades relacionadas con el desarrollo profesional de los médicos generales mexicanos a través del proceso de certificación, induciendo su desarrollo en los ámbitos profesional, científico y social, lo cual garantizará certeza a la sociedad respecto a su calidad profesional.

d) Importancia de la certificación y recertificación de los médicos generales.

Como se mencionó, la salud de la población mexicana depende en gran medida de aproximadamente 277 mil médicos y los pacientes deben tener la certeza de que quien los está atendiendo cuenta no sólo con la formación profesional y experiencia, sino que se mantiene actualizado periódicamente conforme a los avances médicos.

El médico general es el profesional egresado de una escuela de medicina que concluyó sus estudios de pregrado y que está capacitado para responsabilizarse de la atención médica integral, primaria y continua del individuo, independientemente del problema de salud, de la edad, el sexo o las condiciones culturales de los pacientes, por lo cual debe constituir la vía de entrada del paciente al sistema de salud y contar con la capacidad para coordinar los recursos disponibles en el primer nivel de atención médica, además de ser la vía de referencia de los pacientes con los médicos especialistas; es esencial que tengan la formación profesional y actualización necesaria para poner en práctica las acciones preventivas más frecuentes, así como para atender y resolver entre 80 y 90% de las enfermedades y los problemas de salud que más comúnmente se presenten en el ámbito de su competencia.7

Es evidente que para que el médico ejerza su profesión con eficiencia y calidad se requiere que esté debidamente actualizado respecto a los avances de la medicina dentro del marco ético al que está obligado, debe estar comprometido con su educación médica continua y contar con información sustentada por las ciencias médicas.

Los médicos generales tienen la responsabilidad de resolver satisfactoriamente la mayor parte de los problemas de salud de la población y de referir oportunamente al especialista correspondiente a aquellos pacientes cuya atención demanda recursos diagnósticos y/o terapéuticos, que escapan a su competencia. En buena parte de los casos, una vez resuelto el problema que amerita la intervención del especialista, el médico general vuelve a hacerse cargo de sus pacientes.

El mejor medio que tiene la sociedad de asegurarse de que los médicos que atienden su salud están debidamente capacitados por sus conocimientos, destrezas y habilidades y que ejercen su profesión respetando todos sus derechos es mediante el establecimiento de normas éticas de estricto cumplimiento, lo cual se logra mediante la certificación y recertificación correspondiente.

El médico general necesita renovar y actualizar sus conocimientos y destrezas para estar en condiciones de cumplir con responsabilidad su labor hacia la sociedad. Al respecto el Dr. Julio Sotelo8 señala que aunque a los especialistas les cueste trabajo reconocerlo, se debe admitir que una gran proporción de las dolencias más frecuentes que afectan al ser humano se encuentran dentro del marco conceptual de intensa competencia del médico general, no del especialista. Más aún, muchas de ellas pueden ser mejor resueltas por un buen médico general que por un buen especialista. Establece que la visión y actualización de un competente y experimentado médico general en muchos casos no la obtiene un especialista por múltiples razones, desde luego, la relación inversa también es clara por muchas otros motivos. Siendo así, señala que se deben empezar a “delimitar campos, a nutrir territorios, a restaurar viejas grietas, a construir un terreno de iguales dentro de las diferencias”; menciona que hay un ámbito de rescate que ofrece una solución factible, que no entraña volver a tiempos pasados, de dudosa o francamente nula eficiencia, pero sí de retomar el pasado humanístico, integral y amable del médico en la imagen pública, que tantos beneficios produjo a la medicina y desde luego a los pacientes, señala que este rescate va a venir del médico general que, manteniendo su característica visión integral del enfermo, con todos los beneficios que esto conlleva, también incremente su capacidad de actualización científica y sea agente confiable de selección de problemas de salud que requieran, o bien de una visión especializada con un especialista, o bien de una visión integradora dentro del ejercicio de la medicina general. Así el enfermo se beneficiaría de lo nuevo, siempre cambiante y de lo tradicional, siempre valioso e inmutable.”9

Tal como se ha señalado los médicos generales atienden la gran mayoría de los problemas de salud que afectan a los mexicanos y su derecho a la salud incluye el acceso a una atención sanitaria oportuna, aceptable, asequible y de calidad satisfactoria,10 por ello, es preciso ofrecer a la sociedad la garantía de que quienes ofrecen esta atención tienen la calidad técnica y ética que merece.

Respecto al derecho humano a la salud la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en el artículo 4o. párrafo cuarto que “Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución ”.11

Como consecuencia de ello los pacientes tienen derecho a que se les otorguen servicios de salud de calidad, y esto se consagra en el artículo 51° de la Ley General de salud el cual menciona que “Los usuarios tendrán derecho a obtener prestaciones de salud oportunas y de calidad idónea y a recibir atención profesional y éticamente responsable, así como trato respetuoso y digno de los profesionales, técnicos y auxiliares ”.12

Finalmente, dada la importancia del trabajo que realizan los médicos generales deben estar obligados a actuar con especial responsabilidad y sentido ético, que como bien como el Reglamento de la Ley General de Salud en materia de prestación de servicios de atención médica en el artículo 9° “La atención médica deberá llevarse a efecto de conformidad con los principios científicos y éticos que orientan la práctica médica”, 13 circunstancia que los obliga a una valoración periódica del proceso de educación continua y permanente, efectuada para mantener un nivel de competencia profesional adecuado como medida de protección a la sociedad en general.

Dada la trascendencia de la actuación de los médicos se considera urgente y necesaria la certificación y recertificación obligatoria de los médicos generales de nuestro país a través de los consejos que obtengan la declaratoria de idoneidad, esto considerando que en el sector salud son los actores fundamentales en el fomento de la salud, prevención, diagnóstico y tratamiento adecuados, así como en el oportuno envío a los distintos niveles de atención médica cuando sea necesario, y además como bien señala la Dirección General de Profesiones la certificación profesional representa un medio idóneo para demostrar a la sociedad quiénes son los profesionistas que han alcanzado la actualización de sus conocimientos y una mayor experiencia en el desempeño de su profesión o especialidad.

Al consolidarse de manera obligatoria la certificación y recertificación de los médicos generales la sociedad podrá confiar su salud a profesionales que mantienen vigencia de sus conocimientos. Con ello se logrará garantizar a la sociedad servicios profesionales de calidad, mediante parámetros de calidad profesional con reconocimiento nacional e internacional, de esta manera los pacientes tendrán la certeza de que el médico que los atiende esta evaluado y a su vez actualizado para el ejercicio de su profesión.

La incorporación de médicos generales certificados a las instituciones de salud se traducirá en una mejor atención de salud en el primero y, consecuentemente, en el segundo y tercer nivel de atención médica.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, someto a la consideración de esta Honorable Asamblea el siguiente proyecto de

Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Salud

Artículo Único. Se reforman los artículos 79 y 83, para quedar como sigue:

Texto vigente

Artículo 79. Para el ejercicio de actividades profesionales en el campo de la medicina, odontología, veterinaria, biología, bacteriología, enfermería, trabajo social, química, psicología, ingeniería sanitaria, nutrición, dietología, patología y sus ramas, y las demás que establezcan otras disposiciones legales aplicables, se requiere que los títulos profesionales o certificados de especialización hayan sido legalmente expedidos y registrados por las autoridades educativas competentes.

Artículo 83 . Quienes ejerzan las actividades profesionales, técnicas y auxiliares y las especialidades médicas, deberán poner a la vista del público un anuncio que indique la institución que les expidió el Título, Diploma, número de su correspondiente cédula profesional y, en su caso, el Certificado de Especialidad vigente. Iguales menciones deberán consignarse en los documentos y papelería que utilicen en el ejercicio de tales actividades y en la publicidad que realicen al respecto.

Texto propuesto

Artículo 79. Para el ejercicio de actividades profesionales en el campo de la medicina, odontología, veterinaria, biología, bacteriología, enfermería, trabajo social, química, psicología, ingeniería sanitaria, nutrición, dietología, patología y sus ramas, y las demás que establezcan otras disposiciones legales aplicables, se requiere que los títulos profesionales o certificados de especialización hayan sido legalmente expedidos y registrados por las autoridades educativas competentes.

Los médicos generales están obligados a obtener la certificación y recertificación correspondiente que acredite sus conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes necesarias para el ejercicio de la medicina general.

Los Consejos de Certificación de Medicina General que tengan la declaratoria de idoneidad y que estén reconocidos por el Comité Normativo Nacional de Medicina General, constituido por la Academia Nacional de Medicina de México, la Academia Mexicana de Cirugía, la Asociación Mexicana de Facultades y las Escuelas de Medicina y el Consejo Nacional de Certificación de Medicina General, están facultados para certificar y recertificar a los médicos generales.

Artículo 83. Quienes ejerzan las actividades profesionales, técnicas y auxiliares y las especialidades médicas, deberán poner a la vista del público un anuncio que indique la institución que les expidió el Título, Diploma, número de su correspondiente cédula profesional y, en su caso, el Certificado vigente. Iguales menciones deberán consignarse en los documentos y papelería que utilicen en el ejercicio de tales actividades y en la publicidad que realicen al respecto.

Transitorios

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Se consideran las personas que concluyeron la licenciatura de medicina o posgrado médico, y a quienes están estudiando alguna especialidad médica (maestría o doctorado).

2 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). (2014). Estadísticas a propósito del día del médico. Extraído de http://www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/espanol/prensa/Contenidos/esta disticas/2014/medico0.pdf noviembre 2014.

3 Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal . Extraído de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/153_110814.pdf, noviembre 2014.

4 Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión. Ley reglamentaria del artículo 5o. Constitucional, relativo al ejercicio de las profesiones en el Distrito Federal . Extraído de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/208.pdf, noviembre 2014.

5 Secretaría de Educación Pública. (2005). Certificación Profesional . Extraído de: http://www.sep.gob.mx/es/sep1/sep1_Certificacion_Profesional_#.VF_W_fmG 9cA, noviembre 2014.

6 Comité Normativo Nacional de Medicina General. (CONAMEGE). Subcomité de educación médica continua. Estatutos.

7 Narro-Robles J, Ruiz-Ruisánchez A. (2004). El papel del médico general en la atención médica en el México actual. México: Gaceta Médica de México. pp.17-18.

8 Médico cirujano de la Universidad Nacional Autónoma de México (1974), Especialista en Neurología Clínica (1975-1978), Postgrados en Investigación en Neuroinmunología (1978-1979) en la Universidad de Londres, Inglaterra y en Neurovirología (1979-1981) en los Institutos Nacionales de Salud de los Estados Unidos. Jefe de la Unidad de Neuroinmunología del Instituto Nacional de Neurología y Neurocirugía. Coordinador de Asesores de la Secretaría de Salud (2010-2011), Titular de la Comisión Coordinadora de Institutos Nacionales de Salud y Hospitales de Alta Especialidad(2006-2010) y Director General del Instituto Nacional de Neurología y Neurocirugía de México (1998-2006).

9 Sotelo J. (2004). El médico general, actor imprescindible en la medicina del futuro. México: Gaceta Médica de México. pp. 6-7.

10 Organización Mundial de la Salud. (OMS). (2013). El derecho a la salud. Nota descriptiva no. 323 . Extraído de http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs323/es/, noviembre 2014.

11 Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Extraído de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_07jul14.pdf, noviembre 2014.

12 Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión. Ley General de Salud . Extraído de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/142_040614.pdf, noviembre 2014.

13 Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión. Reglamento de la Ley General de Salud en materia de prestación de servicios de atención médica . Extraído de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LGS_MPSAM.pdf, noviembre 2014.

Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, a 2 de diciembre del 2014.

Diputada Martha Edith Vital Vera (rúbrica)