Gaceta Parlamentaria, año XVI, número 3732-V, miércoles 20 de marzo de 2013
Que reforma los artículos 115 y 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Javier López Zavala, del Grupo Parlamentario del PRI
El que suscribe, Javier López Zavala, diputado federal, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXII Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, 72 y 73, fracción XXVIII, 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 77 y 78 y demás aplicables del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adicionan tres párrafos a la fracción IV, inciso c) del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se reforma el primer y segundo párrafo de la fracción VIII del artículo 117; y se adiciona un tercer párrafo a la fracción VIII del artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el objeto de regular la autorización del endeudamiento que pueden negociar las entidades federativas y municipios, que garantice la transparencia de las obligaciones contraídas para el financiamiento y permita evaluar la eficacia y eficiencia del gasto y administración de la deuda pública, con el fin de garantizar que los recursos permitan un desarrollo sustentable de las políticas públicas que se impulsan para la población subnacional, la cual se fundamenta bajo la siguiente
Exposición de Motivos
Antecedentes
A raíz de los problemas que se suscitaron con la crisis de 1995 y ante la vulnerabilidad del sistema de pagos que no resistía la cartera vencida, el gobierno federal implementó un programa para atender la grave situación que ponía en peligro las finanzas de los gobiernos locales con deuda pública. Con este programa, una gran parte de la deuda pública fue reestructurada y los programas financieros de los estados y municipios recuperaron su viabilidad.
Después, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público fue impulsando, por medio de convenios con las entidades federativas, una serie de cambios orientados a crear y consolidar la normatividad estatal sobre la deuda pública y a sanear las finanzas de los estados que presentaban mayores problemas.
El proceso que hoy se vive no es muy distinto al de esa época, en la que la Ley de Deuda Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1976, regulaba el endeudamiento de las entidades y municipios, sin embargo esta no se realizaba de manera ordenada, fue necesario que se adicionaran y reformaran las Leyes General de Deuda Pública; y de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, el 21 de diciembre de 1995.
En este momento, el Estado requiere modernizar y actualizar las normas para transparentar la administración de los recursos obtenidos a través de endeudamiento, por ello el Congreso de la Unión reformó recientemente la Ley de Deuda Pública, publicada en el DOF del 9 de abril de 2012. Reforma que bien pudiera ser considerada por todas las administraciones financieras locales para adecuar sus leyes, a fin de fortalecer el federalismo hacendario especialmente en el ámbito de la deuda pública.
Esta ley establece en el artículo 9o. “El Congreso de la Unión autorizará los montos del endeudamiento directo neto interno y externo que sea necesario para el financiamiento del gobierno federal y de las entidades del sector público federal incluida en la ley de Ingresos y en el Presupuesto de Egresos de la Federación, así como del Distrito Federal. El Ejecutivo federal informará al Congreso de la Unión del estado de la deuda, al rendir la cuenta pública anual y al remitir el proyecto de ingresos, asimismo informará trimestralmente de los movimientos de la misma, dentro de los cuarenta y cinco días siguientes al vencimiento del trimestre respectivo. No se computarán dentro de dichos montos los movimientos referentes a propósitos de regulación monetaria”.
Según la Ley General de Deuda Pública federal, el financiamiento es la contratación dentro o fuera del país, de créditos, empréstitos o préstamos derivados de: la suscripción o emisión de títulos de crédito o cualquier otro documento pagadero a plazo; la adquisición de bienes, así como la contratación de obras o servicios cuyo pago se pacte a plazos; los pasivos contingentes relacionados con los actos mencionados y la celebración de actos jurídicos análogos a los anteriores.
En los últimos años ha sido evidente que los recursos que recauda y distribuye el gobierno federal y los que generan los estados y municipios, a través de una serie de disposiciones fiscales, jurídicas y presupuestarias, aunque se han incrementado, no son suficientes para atender las necesidades de la población, por lo que las entidades y municipios han tenido que hacer uso del endeudamiento cada vez más para realizar inversiones en infraestructura.
Sin embargo, el endeudamiento de los estados y municipios de México, que ha crecido en los últimos años, lleva a un urgente replanteamiento sobre el manejo responsable de las finanzas públicas subnacionales. Sobre todo porque el uso incorrecto de los recursos públicos mina la posibilidad de un futuro con crecimiento y desarrollo para las entidades y municipios del país.
Con las reformas que hagamos debemos garantizar el uso responsable de la contratación de financiamiento dentro o fuera del país; créditos, empréstitos o préstamos para los gobiernos estatales y municipales, así como de su administración transparente. Tenemos la oportunidad de fortalecer el marco normativo dentro del respeto del federalismo de nuestro país, por ello esta iniciativa se orienta a fijar límites muy claros y precisos al endeudamiento de estados y municipios, que contribuirá a disminuir el costo de la deuda al que cada vez acceden más.
La expansión de las necesidades de la población a nivel nacional y la conformación nuevos escenarios de la sociedad, requieren de una mayor cohesión de las acciones de los tres niveles de gobierno, diseñar otros mecanismos en la toma de decisiones públicas, para atender temas específicos como la pobreza, el medio ambiente, los derechos humanos, la equidad, la seguridad social, la transparencia de la información, la contratación de financiamientos y los procesos de democratización, entre otros.
Las regiones del país requieren urgentemente incrementar la inversión en proyectos de infraestructura para proveer los servicios sociales básicos y de comunicaciones y transportes que la sociedad exige.
En este marco de necesidades sociales, es importante que los sistemas financieros superen la simple transmisión de la información y logren sentar las bases de un sistema de rendición de cuentas en la cual la sociedad evalúe los recursos financieros que ejercen los tres niveles y órdenes de gobierno, de manera especial los obtenidos por deuda pública, que permita generar bienestar y desarrollo en las entidades y municipios. Para ello es fundamental utilizar de manera ética, responsable y transparente los recursos financieros con los que cuentan.
Por lo anterior, hoy a diferencia de hace algunos años, es importante legislar sobre deuda pública para las entidades y municipios, que permita seguir considerando esta alternativa para financiar parcial o totalmente, complementando inversiones de los tres órdenes de gobierno y de la iniciativa privada, los proyectos de infraestructura que tienen una alta rentabilidad social y o una fuente de repago.
De esta manera es necesario fortalecer las normas que regulen el desarrollo técnico de las haciendas públicas estatales y municipales. Asimismo, en el seno del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal consolidar las acciones de los últimos años; el estudio de las finanzas públicas locales y, dentro de este ámbito el análisis de los nuevos mecanismos para contratar endeudamiento, garantizar, la calificación y el pago de los financiamientos estatales y municipales.
En este sentido la presente iniciativa de reformas sobre la deuda pública de estados y municipios que tocan a la Constitución, se orienta a poner los lineamientos generales para que en el nivel local se establezcan las reglas a la contratación de financiamiento, donde se debe realizar diversas reformas a la Ley de Deuda Pública del Estado, con la cual se lograra colocar un control a la contratación de deuda pública por parte del Ejecutivo estatal y municipal. En esta reforma se destaca el establecer la necesaria autorización del Congreso local y del Ayuntamiento en pleno, así como la rendición de cuentas, con ello, se iniciara con el orden en las finanzas de manera transparente. Asimismo, la reforma permitirá a las instancias de vigilancia y a los ciudadanos conocer los montos y conceptos reales de la Hacienda Pública Estatal.
Problemática
En México tenemos 2 mil 440 municipios y 16 delegaciones, de los cuales más de 400 se encuentran en extrema pobreza, considerados dentro de la cruzada por el hambre, otros dependen totalmente de los recursos que le otorga la federación y los menos, tienen un margen de financiamiento local que les permite atender las necesidades de la población en sus regiones. Es un lugar en el que se comparten problemas, retos y oportunidades. Oaxaca tiene 570, le siguen Puebla con 217 y Veracruz con 210, Jalisco 124, México 122, Chiapas 118, Michoacán 113, Yucatán 106, Hidalgo 84, Guerrero 76, Sonora 72, Tlaxcala 70, Chihuahua 67, San Luis 58, Zacatecas 57 y Nuevo León 51. Por su parte, Baja California y Baja California Sur cuentan sólo con 5 cada uno.
Como se sabe, nuestro país es un mosaico de regiones, culturas y paisajes. El ámbito de las finanzas locales no es la excepción, cada zona de nuestro país conforma un lugar con características especiales, por los contrastes sociales y económicos entre sus micro regiones, que en muchos aspectos rebasa el campo de la división política y territorial, tal como formalmente está establecido en nuestras leyes.
El uso incorrecto de los recursos públicos mina la posibilidad de un futuro con crecimiento y desarrollo para las entidades del país.
Algunos gobiernos estatales y municipales han abusado del endeudamiento al realizar obras políticamente rentables, dejando la responsabilidad de la operación, el mantenimiento y el pago de dicha deuda a las siguientes administraciones.
Esto ha ocasionado el sobregiro de la capacidad de endeudamiento de los estados y municipios cuando el presupuesto que se destina al pago de los intereses y el capital es tan grande que limita seriamente su operación normal, poniendo en peligro el equilibrio de la tesorería y los servicios públicos que el gobierno está obligado a proporcionar.
La experiencia negativa cuando la ha habido, consiste en que la deuda se incrementa exageradamente; gran parte del capital que proviene de la deuda se malgasta; los desembolsos anuales para hacer frente al financiamiento se disparan más allá de lo prudente, por lo que las finanzas del gobierno se desequilibran y tienen graves problemas para pagar las deudas.
La incapacidad de los gobiernos locales para atender sus obligaciones crediticias, por lo general ha coincidido con la presencia de cualquiera de los siguientes factores o una combinación de ellos:
• Un desequilibrio de fondos de operación en el que los gastos corrientes exceden significativamente a los ingresos corrientes en un período fiscal.
• Una desviación importante y creciente en la recaudación de los ingresos pronosticados.
• Un incremento inesperado en el monto de los intereses a pagar en un ejercicio (cuando en los contratos se estipulan tasas variables de interés), por causas de un desequilibrio macroeconómico como incrementos constantes en las tasas de inflación.
Este es el momento de generar el marco legal que haga posible un uso más eficiente, responsable y transparente de los recursos públicos por parte de los funcionarios estatales y municipales, el cual dé certeza a los ciudadanos de que sus impuestos están siendo destinados de la mejor forma posible y tengan la garantía de que nadie ha comprometido su bienestar o los servicios públicos a los que tienen derecho en los años por venir.
Estamos dando los pasos en la dirección correcta; existe la voluntad política para no dar marcha atrás en la transformación de México. Queremos un país con mejores leyes, mismas que hagan cambios reales en la vida de las personas. Se necesita, con urgencia, más orden en las finanzas públicas locales y mayor transparencia.
Así, aunque el tema de la deuda pública ha sido una constante en los últimos años, hoy más que nunca ha tocado las fibras más sensibles de la sociedad frente a los escándalos de endeudamiento de estados y municipios, licitaciones amarradas, concesiones pactadas, y un conjunto de leyes laxas han despertado un profundo malestar social, que demanda a los integrantes de la LXII Legislatura de la Cámara de Diputados iniciar un proceso de trabajo legislativo de altura, que ponga como meta el diseño de un marco legal que responda a este momento donde tenemos que hacer más con los recursos con los que contamos y restituir la confianza en los ciudadanos y Estado de Derecho en México.
Al final de cuentas todas las regiones de nuestro país deben obediencia a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, carta suprema que une a todos los mexicanos; se acatan las mismas leyes federales; se goza de la misma cultura; y se comparte la misma idiosincrasia.
Numeralia financiera de la deuda subnacional
De acuerdo con cifras de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público indican que entre 2000 y junio de 2012, la deuda de estados y municipios aumentó el doble que sus ingresos, lo que puso a muchos de ellos en riesgo de insolvencia financiera, limitó sus posibilidades de endeudarse para proyectos realmente necesarios y paralizó a algunos por la falta de liquidez ante sus proveedores.
En los últimos 12 años la deuda de estados y municipios aumentó en más de 130 por ciento. Más del 50 por ciento de esos recursos fueron erogados en los últimos cuatro años sin que se conozca a detalle el destino de los mismos, las tasas a las que fueron contraídos cada uno de esos créditos y las razones que justificaron su contratación.
En este periodo la deuda subnacional creció de casi 106 mil millones a casi 244 mil millones de pesos, de los cuales más de 27 mil millones corresponden a pasivos contratados por municipios.
De los cerca de 138 mil millones de deuda contraída, 42 mil 710 millones fueron contratados entre 2000 y 2008; mientras que 95 mil 278 millones fueron adquiridos entre 2008 y el primer trimestre de 2012.
Mientras la deuda subnacional se duplicó, los ingresos estatales crecieron en sólo 57 por ciento, al pasar de 527 mil millones a 829 mil 646 millones de pesos.
En términos generales, 14 estados concentran cerca del 96 por ciento de los 95 mil millones de deuda contraída en los últimos cuatro años: Baja California, Coahuila, Chihuahua, Chiapas, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Puebla, Quintana Roo, Tamaulipas, Veracruz y Zacatecas.
Los estados que más aumentaron sus pasivos fueron Coahuila, cuya deuda creció en cerca de 21 mil millones de pesos; Veracruz, que creció en 12 mil millones, y Nuevo León, que se endeudó en 11 mil millones más.
El incremento de la deuda subnacional generó que 16 estados registren niveles poco óptimos de deuda, pues ésta representa más del 50 por ciento de las participaciones que reciben a través del Ramo 28, rubro que, de acuerdo con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, fue la garantía de más del 80 por ciento de los créditos contratados. En esta situación se encuentran Aguascalientes, Baja California, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Quintana Roo, Sonora, Tamaulipas, Veracruz y Zacatecas.
Entre estas entidades existen casos como el de Coahuila, cuya deuda es superior al total de sus participaciones en cerca del 200 por ciento; en Chihuahua supera en 29 por ciento; en Nuevo León, en 77 por ciento, y en Nayarit, en 12 por ciento.
Además, en los últimos dos meses de 2012 alrededor de 124 municipios de Chiapas, Guerrero, Jalisco y Querétaro se han declarado en quiebra. Aproximadamente 90 de ellos corresponden a Chiapas.
Un ejemplo: Baja California aumentó su deuda de 2 mil 100 millones a más de 7 mil 800 millones en los últimos cuatro años; paralelamente, entre 2007 y 2010, su gasto en servicios personales aumentó más de 950 millones de pesos: de 5 mil 100 a más de 6 mil millones.
Si bien el Distrito Federal registra la deuda más grande del país, con 33 mil 500 millones de pesos, esta demarcación no enfrenta problemas para pagar sus créditos debido a que es la que más recursos recauda, y el plazo de vencimiento para el pago de sus pasivos es de más de 22 años, el más amplio a nivel nacional.
Propuesta
Cuando los gobiernos se endeudan, en realidad están decidiendo utilizar en el presente los ingresos que les corresponden a las administraciones futuras, con el objeto de satisfacer las necesidades actuales (y probablemente futuras) de obras y servicios para la población. Por lo tanto, endeudar al gobierno a largo plazo es una acción que debe justificarse plenamente frente a la sociedad. Para atender los programas que se encuentran normalmente en operación y cumplir con los nuevos planes de gobierno, se tiene que evaluar la alternativa de recurrir al crédito público o disminuir sus programas. En el caso de decidirse por el endeudamiento, tendrá que sujetarse a los lineamientos establecidos en la ley de deuda pública respectiva.
Mi grupo parlamentario, el PRI, perfila estudios de fondo para frenar la deuda de estados, se estudia modificar la distribución de recursos federales y fijar porcentaje máximo de endeudamiento. En la Cámara de Diputados, en el PRI comenzamos a trazar las líneas para regular, ordenar y solucionar el aumento del endeudamiento de estados y municipios, en donde se consideran mecanismos para la modificación de la fórmula de distribución de recursos federales y fijar un porcentaje máximo de endeudamiento, en función de sus particulares capacidades de pago1 .
En este sentido la iniciativa que presento, pretende que la información financiera de los diversos órdenes de gobierno se presente de forma clara, sencilla y accesible no sólo a los órganos de fiscalización y evaluación, sino a la sociedad en general.
Lo anterior hace necesario fortalecer y de generar un nuevo marco jurídico que fortalezca las competencias de los órganos garantes en esta materia en el ámbito federal y de las entidades federativas y municipales, por ello considero oportuno proponer nuevas mecanismos para garantizar un tratamiento homogéneo e integral de la rendición de cuentas que se ejercen con ciertas disparidades en las entidades federativas, por ello presento las adiciones que establezcan las bases sobre las cuáles los estados, el Distrito Federal y los municipios, en el ámbito de sus competencias, para que asuman estas responsabilidades conforme a lo dispuesto con el artículo 117 de la Constitución.
Para ello, la iniciativa incluye dos características esenciales:
1. El establecimiento de reglas de transparencia para toda la información financiera generada por el ejercicio de recursos de deuda pública de las entidades y municipios.
2. La aplicación general de estas disposiciones, armonizando la presentación de la información financiera de todas las entidades y municipios.
3. Paralelamente, en los presupuestos de egresos se especificarán los conceptos de inversión pública productiva a realizar con los recursos provenientes de los financiamientos.
Estas permitirán establecer a nivel local mecanismos que garanticen:
a) Cerrar espacios a la corrupción y a los desvíos de recursos, permitiendo a los órganos fiscalizadores conocer la información financiera fidedigna sobre el uso de los recursos, con el objeto de sancionar e inhibir las prácticas indebidas.
b) Que la sociedad cuente con mayor y mejor información que le permita involucrarse a mayor profundidad con sus gobiernos y, con ellos, tener capacidad de demandar más y mejores resultados.
c) Aclarar las facultades que tiene el Congreso de los estados de autorizar al Ejecutivo y a los Ayuntamientos a contratar deuda pública y a afectar como garantía, fuente de pago o de cualquier otra forma los ingresos que les correspondan, en los términos establecidos en las leyes correspondientes; así como reconocer y mandar pagar la deuda de los estados y municipios.
Por otra parte, la reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permitirá entre otros beneficios los siguientes:
Generar certidumbre entre los acreedores de las entidades y municipios al regular la presupuestación de la deuda pública.
Generar certidumbre entre los posibles inversionistas y proveedores de servicios públicos al permitir y regular la presupuestación multianual de contratos de prestación de servicios.
Los PPS2 (proyectos de prestación de servicios con participación privada) presentan el riesgo de presupuestación multianual, por lo que el Estado debe prever y asegurar las partidas presupuestarias correspondientes así como involucrar al Congreso en la evaluación y presupuestación durante la vigencia de los proyectos.
Por lo anterior, la propuesta de reforma constitucional que presento tiene como objetivo que la contratación de endeudamiento de estados y de los municipios se realice al menor costo posible. Para ello las entidades deberán realizar en particular:
• El Congreso analizará y aprobará los PPS de manera previa a su licitación por parte del Estado, así como incluirá en el Presupuesto de Egresos las asignaciones necesarias para cumplir con las obligaciones que se deriven de estos contratos.
• El Congreso podrá aprobar la afectación de ingresos de los estados y municipios respecto al cumplimiento de las obligaciones que deriven de la contratación de PPS.
Los Congresos de los estados deberán reformar la Ley de Deuda que incluya las características siguientes:
• Establecer bases claras para la contratación y administración de la Deuda Pública en el estado y los municipios.
• Regular de manera eficaz y eficiente los mecanismos para la afectación de ingresos federales, de ingresos estatales, municipales y de otros ingresos.
• Incorporar la figura de un pagador independiente.
• Facultar al Ejecutivo de los estados y a los ayuntamientos para contratar instrumentos derivados para mitigar riesgos de mercado.
• Regular con flexibilidad, certeza y transparencia financiera la contratación de pasivos a corto plazo a cargo de las entidades estatales y municipales.
Marco jurídico nacional
En México la función financiera del Estado se fundamenta principalmente en tres ordenamientos jurídicos complementarios entre sí: la Ley de Ingresos, el Presupuesto de Egresos de la Federación y la Ley de Deuda Pública. Otros ordenamientos son la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley de Contabilidad Gubernamental. Este marco jurídico regula el ejercicio y rendición de cuentas de los recursos financieros del gobierno federal, estatal y municipal.
Los ordenamientos legales de mayor jerarquía en el país, que norman la deuda pública de los estados y municipios son la Constitución federal, las Constituciones de los estados y las leyes de deuda de las entidades federativas.
En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el artículo 117, fracción VIII, reformado y publicado en el DOF el 21 de abril de 1981, queda como a continuación se establece:
Los estados y los municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública.
De esta manera por mandato del artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, les corresponde a las legislaturas de los estados, determinar las bases, sobre las cuales las entidades federativas, los municipios y las entidades paraestatales y paramunicipales, contraigan obligaciones o empréstitos, que se destinen a inversiones públicas productivas.
De lo establecido en la Constitución se desprende lo siguiente:
a) La deuda pública de los estados y municipios no puede emplearse para financiar gasto corriente, sino que se debe destinar a la inversión pública productiva. De acuerdo con el anterior Reglamento del artículo 90 de la Ley de Coordinación Fiscal, las inversiones públicas productivas son aquellas destinadas a la ejecución de obras públicas, adquisición o manufactura de bienes y prestación de servicios, siempre que en forma directa o indirecta produzcan un incremento en los ingresos de las entidades federativas, de los municipios o de sus respectivos órganos descentralizados y empresas públicas.
b) La deuda pública local debe contratarse con las bases que establezcan las legislaturas estatales en una ley, por lo tanto, los congresos locales pueden legislar en materia de deuda pública estatal y municipal.
c) Los montos de deuda pública se deben contemplar en los presupuestos anuales de gobierno, por lo tanto, se deben incluir los montos, los proyectos, los beneficios y toda la información necesaria para que los presupuestos sean autorizados.
d) Los Ejecutivos de los estados y municipios deben informar sobre el ejercicio de la deuda pública al menos anualmente en su informe de gobierno.
En los últimos años se han dado una serie de reformas en la legislación fiscal y financiera del país que han provocado mejoras importantes en los esquemas de deuda de los estados y municipios, entre los principales ordenamientos reformados tenemos los siguientes: Ley de Coordinación Fiscal (federal) y su reglamento, Reglas de Capitalización de la Banca, Ley del Mercado de Valores, circulares de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar) y el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En las Constituciones estatales por lo general, en la parte correspondiente a la deuda pública, replican o remiten a la normatividad establecida en la Constitución federal; en otros casos, son más flexibles que lo establecido por el artículo 117, fracción VIII de la Constitución federal. Por el contrario, en otros estados el tratamiento que otorgan a la deuda pública en sus Constituciones son más rígidas que lo establecido en la Constitución federal, en este caso se encuentran siete estados, entre los cuales sobresale por su rigidez Tlaxcala.
Ley de Coordinación Fiscal artículo 9o., se hace referencia a las leyes estatales de deuda, por lo cual se supone que todos los estados y municipios tienen una ley estatal de deuda. La Constitución federal en su artículo 117 fracción VIII también hace referencia a las leyes estatales específicas (sin llamarla ley de deuda pública), en las cuales las legislaturas estatales establecen las bases para contraer deuda pública.
La reforma al artículo 90 de la Ley de Coordinación Fiscal se complementó con la promulgación del Reglamento del Artículo 90 de la Ley de Coordinación Fiscal en Materia de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de octubre del 2001.
Se estableció la obligación de los estados y municipios de informar trimestralmente a la SHCP, sobre la situación que guarden sus obligaciones inscritas en el registro, así como informar a la SHCP cuando se pague totalmente la deuda inscrita. Si bien la inscripción en el registro de obligaciones y empréstitos de entidades federativas y municipios, que lleva la SHCP, es un requisito establecido por el artículo 90 de la Ley de Coordinación Fiscal, el nuevo reglamento establece que la inscripción se realice solo para efectos informativos, en virtud de la existencia de sistemas de registro y pagos estatales.
La reforma al artículo 115 constitucional aprobada por la Cámara de Diputados en junio de 1999, dio al municipio, entre otros beneficios, el reconocimiento de ser un ámbito de gobierno, el establecimiento de sus competencias exclusivas, se fortaleció la capacidad reglamentaria de los Ayuntamientos, se garantizó el derecho de iniciativa en materia tributaria, se fortalecieron las tesorerías al restringir las exenciones e incorporar el pago del impuesto predial del sector paraestatal así como de los inmuebles utilizados por particulares en concesión y se garantizó que los recursos que integran la hacienda municipal sean ejercidos en forma directa por los ayuntamientos o por quien ellos autoricen.
Lo anterior fortalece la posición de los municipios como emisores de deuda pública, pues con las reformas se da mayor certidumbre a los acreedores, sobre la personalidad jurídica del municipio como órgano de gobierno y sobre el ejercicio autónomo de su hacienda municipal, con capacidad legal para otorgar en garantía sus recursos presentes y futuros.
La Ley del Mercado de Valores fue reformada por el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio del 2001. En la parte correspondiente al tema de interés para la emisión de deuda de estados y municipios, la ley contempla en su artículo 14 Bis 6 lo siguiente: Las sociedades anónimas, entidades de la administración pública federal paraestatal, entidades federativas, municipios y entidades financieras cuando actúen en su carácter de fiduciarias, podrán emitir certificados bursátiles en los términos y condiciones a que se refiere el artículo 14 Bis 7; este último artículo trata sobre la definición y los elementos que deben contener los certificados bursátiles.
La importancia de esta reforma es que abrió la posibilidad a los gobiernos estatales y municipales para obtener financiamientos y satisfacer sus requerimientos de dinero a través de la Bolsa Mexicana de Valores, como emisores de deuda gubernamental.
La Ley del Mercado de Valores en su Artículo 14 Bis 6 establece:
Las sociedades anónimas, entidades de la administración pública federal paraestatal, entidades federativas, municipios y entidades financieras cuando actúen en su carácter de fiduciarias, podrán emitir certificados bursátiles en los términos y condiciones a que se refiere el artículo siguiente (se refiere al Artículo 14 Bis 7 que trata sobre la definición y características de los certificados bursátiles).
El participar en un mercado abierto, obliga al emisor de valores a hacer pública su información, sus operaciones, sus proyectos y su gestión. En el caso particular de un estado o municipio, significa además haber actualizado el marco normativo local en materia de deuda pública, haber obtenido dos calificaciones crediticias de la entidad y otras dos de la colocación que se realiza.
Para los estados y municipios, emitir deuda a través del mercado de valores, tiene ventajas adicionales sobre la deuda que tradicionalmente se contrata a través de préstamos bancarios: menores costos financieros, diversificación de las fuentes de financiamiento, posibilidad de otorgar garantías diferentes a las participaciones federales, oportunidad para reestructurar pasivos, bursatilizar ingresos futuros, publicidad y prestigio por la transparencia y por la capacidad administrativa para operar en mercados estructurados de ligas mayores.
La Ley General de Contabilidad Gubernamental, que los legisladores avalamos durante el primer periodo de sesiones de esta LXII Legislatura, la cual transparenta y armoniza la información financiera referente a la aplicación de los recursos públicos en los tres órdenes de gobierno, considera lo siguiente:
• En esta ley se dispone en el artículo 9 que el consejo, deberá analizar y, en su caso, aprobar las disposiciones para el registro contable de los esquemas de deuda pública u otros pasivos que contraten u operen los entes públicos, y su calificación conforme a lo dispuesto en esta ley;
• Con esta base, los órganos fiscalizadores podrán conocer la información financiera, cerrando espacios de corrupción y de desvío de recursos. Asimismo, la sociedad tiene mayores oportunidades de conocer el uso que se le da a los recursos, y exigir resultados.
• En esta ley se tiene contemplado que para la presentación de información financiera y la Cuenta Pública se deberán registrar ante la Tesorería de la Federación las cuentas bancarias especificas creadas por cada fondo de aportaciones federales, programa de subsidios y convenios de reasignación en el fin de transparentar el ejercicio de los recursos federales entregados a los gobiernos federales locales.
• En el Reglamento de Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se establece el procedimiento general para las adecuaciones presupuestarias externas de las entidades.
Durante los últimos años, se ha venido evidenciando en México una clara tendencia hacia la modernización de la administración pública en todos sus niveles de gobierno, enfatizándose en este proceso los objetivos de lograr mayor transparencia, disciplina y eficiencia en el uso de los recursos públicos.
Marco jurídico local
En la mayor parte de las leyes de deuda locales, se expresa la preocupación de las legislaturas correspondientes porque exista el equilibrio financiero y que haya capacidad para el pago de las deudas contraídas. Sin embargo en la mayor parte de las leyes de deuda pública de los estados, no se señala un límite preestablecido a la contratación de deuda por sus estados o municipios; sin embargo, en once de ellos, los Congresos locales establecieron ciertos límites. En tres estados (Chiapas, San Luis Potosí y Zacatecas), se establecieron límites, considerando un porcentaje máximo de deuda sobre los ingresos; en el caso de Yucatán, se estableció un límite a la deuda de los municipios sobre sus participaciones; en cinco estados (Campeche, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco y Nayarit), se establecieron límites a la deuda considerando un porcentaje sobre los egresos; en los estados de México y Veracruz, se establecieron límites en las garantías que pueden otorgar.3
En general, en las entidades y municipios son los Congresos los responsables de autorizar el ejercicio de montos y conceptos de endeudamientos netos adicionales a los previstos en las Leyes de Ingreso de los estados, o de los municipios, cuando a juicio del propio Congreso éstos cuenten con la capacidad de pago necesaria para hacer frente a dichas obligaciones.
En este momento los Congresos locales están realizando adecuaciones a su legislación, sin embargo a nivel federal, no se ha realizado una reforma a nivel nacional que se contemple en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,4 que permita regular en las leyes secundarias la observancia de una disciplina financiera en torno a la deuda pública de las entidades y municipio.
Las entidades federativas pueden elegir el mecanismo que consideren más adecuado para realizar la afectación de las participaciones cuando éstas se otorgan en garantía en contratos de deuda pública, de acuerdo con los mecanismos establecidos en sus leyes de deuda.
Los municipios normalmente tienen mejores finanzas que las entidades federativas, a pesar de contar con menor estructura administrativa, entre otras, por las siguientes razones:
a) Solicitan menos créditos que los estados, ya que su período de gobierno el cual es de tres años, los limita para emprender grandes proyectos, pues el proceso completo de planeación, autorización, contratación y ejecución, generalmente es largo y en ocasiones muy complejo.
b) Tienen mayores restricciones legales para endeudarse que los estados.
Por ejemplo en la reforma a la Ley de Deuda Pública de Michoacán realizada en octubre de 2012, se trata de regular de manera más ordenada la deuda pública del estado al señalar en esta misma lo siguiente:
Artículo 1o. Esta ley tiene por objeto regular y establecer las bases para la contratación y administración de la deuda pública.
Los conceptos, montos y, en su caso, las afectaciones de participaciones o aportaciones federales, relativos a la deuda, serán fijados en las leyes de ingresos y en los respectivos presupuestos, o en los decretos mediante los cuales se autoricen endeudamientos netos adicionales conforme a la presente Ley, según corresponda.
Además, en el artículo 5o. “Sólo se podrá contraer deuda pública cuando se destine a inversiones públicas productivas, esto es, erogaciones efectuadas en bienes y servicios públicos, modernización de infraestructura y, a valoración del Congreso del costo-beneficio, en la adquisición de maquinaria, bienes o equipo que directa o indirectamente beneficien a la población”.
La deuda pública podrá ser reestructurada o refinanciada, previa autorización del Congreso, cuando dichas operaciones tengan como objeto mejorar la tasa de interés, plazo, perfil de amortización, garantías u otras de las condiciones originalmente pactadas.
Asimismo, en el artículo 7o. “Las entidades a que se refiere el artículo 3o. de este ordenamiento podrán contratar, reestructurar o refinanciar deuda pública en los términos de esta ley, previa autorización del Congreso”.
Sin duda los legisladores tenemos que contribuir a mejorar el marco jurídico federal que permita que las legislaturas locales armonicen su legislación en materia de deuda pública para que el país transite en orden financiero y con el desarrollo sustentable para toda la población, por lo anterior, con esta reforma podemos ayudar a que los recursos con los que dispone el Estado sean mejor utilizados.
Por lo expuesto y con el fundamento legal referido en el proemio del presente documento, presento ante esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto
Artículo Primero. Se adicionan tres párrafos a la fracción IV, inciso c) del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue
115. ...
I. a III. ...
IV. ...
a) y b) ...
c) ...
Las legislaturas de los estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.
Las legislaturas de los estados aprobarán los recursos obtenidos mediante obligaciones de deuda pública que se contrate para el estado o ayuntamientos, que se destine exclusivamente a inversión pública productiva, entendiéndose por ésta, las erogaciones efectuadas en: obras públicas, adquisición de maquinaria y equipo, proyectos y modernización de la infraestructura operativa de las entidades públicas del estado o municipio.
La reestructuración y el refinanciamiento de la deuda pública se considera inversión pública productiva siempre que se destine para aplicarse a los rubros específicos que se señalan en el párrafo anterior, que se hubiera adquirido en su momento, además, produzcan ahorros o generen incrementos en la disponibilidad de recursos financiaros de las entidades públicas del estado o municipio, que no exceda el ejercicio del gobierno que la contrate y la autorización del Congreso del estado.
Los recursos que deriven de empréstitos, de la emisión de valores o de cualquier modalidad o tipo de financiamiento que constituya deuda pública estatal, así como sus respectivos productos financieros, serán aplicados exclusivamente a la ejecución de los proyectos de inversión pública productiva debidamente autorizados por el Congreso del Estado. En ningún caso los recursos provenientes de la reestructuración o refinanciamiento, podrán destinarse al concepto de gasto corriente.
Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;
Artículo segundo. Se reforma el primer y segundo párrafos de la fracción VIII del artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y se adiciona un párrafo para quedar como sigue
Artículo 117. Los estados no pueden, en ningún caso:
I. a VII. ...
VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones, créditos, empréstitos o deuda pública con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.
Los estados y los municipios no podrán contraer obligaciones, empréstitos o deuda pública sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, incluso operaciones de refinanciamiento y reestructura, excluyendo cualesquier destino a gasto corriente, inclusive los que contraigan organismos descentralizados, estatales o municipales, empresas de participación estatal o municipal mayoritarias y fideicomisos públicos paraestatales o paramunicipales, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley de deuda pública, conforme a la ley secundaria federal y por los conceptos y hasta por los montos del cincuenta por ciento de las participaciones programadas que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los Ejecutivos informarán de su avance trimestralmente y de su ejercicio al rendir la cuenta pública.
Por deuda pública se entiende toda operación constitutiva de un pasivo, directo, indirecto o contingente, de corto, mediano o largo plazo, en un periodo que no exceda el ejercicio del gobierno que la contrata; los estados y los municipios, inclusive los organismos descentralizados estatales o municipales, empresas de participación estatal o municipal mayoritarias y los fideicomisos públicos paraestatales o paramunicipales, derivada de un financiamiento, crédito, empréstito o préstamo, independientemente de la forma mediante la que se les instrumente, excluyendo las obligaciones de pago multianuales que se deriven de contratos de obra pública, prestación de servicios, arrendamientos o adquisiciones.
IX. ...
...
Artículos transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Congreso de la Unión expedirá la Ley Reglamentaria del Artículo 117, Fracción VIII, en un plazo de seis meses, contado a partir de la entrada en vigor del presente decreto.
Tercero. Dentro del plazo de seis meses, contado a partir de la entrada en vigor de la ley reglamentaria a que se refiere el artículo anterior, las legislaturas de los estados armonizarán sus legislaciones con el texto constitucional y la ley reglamentaria.
Notas
1 Emilio Gamboa y Manlio Fabio Beltrones, Vallarta, Nayarit, 27 de enero.
2 Recursos de ambos sectores; Público y privado para ofrecer servicios de calidad a la población.
3 El marco jurídico de la deuda pública en las entidades federativas, un estudio comparativo. aregional.com, mayo 2002
4 El artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, fue reformado y publicado en el DOF el 21 de abril de 1981.
Dado en Palacio Legislativo de San Lázaro el 20 de marzo de 2013
Diputado Javier López Zavala (rúbrica)
Que reforma los artículos 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 157, 158 y 163 del Reglamento de la Cámara de Diputados, a cargo de la diputada Ruth Zavaleta Salgado, del Grupo Parlamentario del PVEM
La que suscribe, diputada integrante del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adicionan los artículos 39 de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión y los artículos 157, 158 y 163 del Reglamento de la Cámara de Diputados, al tenor del siguiente:
Planteamiento del problema
En la presente iniciativa se propone fortalecer las capacidades institucionales del honorable Congreso de la Unión para dar seguimiento y evaluar el desempeño del Poder Ejecutivo en el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo.
Exposición de motivos
En todo país es importante contar con instrumentos que permitan planear las políticas a seguir. Lo anterior es válido tanto para regímenes que basan en aparatos burocráticos interventores como estructuras liberales. Aunque los equilibrios pueden variar según el gobierno o el momento, son importantes dos elementos: la participación de todos los sectores, y un proceso de toma de decisiones que permita la adecuada rendición de cuentas para que el ciudadano pueda evaluar el desempeño de sus gobernantes.
Sin embargo, también es necesario distinguir cuál es el carácter y los alcances de estos ejercicios. Es decir, lejos de ser un documento resultado de un ejercicio colectivo, se debe ver como una carta de navegación basado en la visión del nuevo gobierno.
Para estos procesos no se debe perder de vista que la democracia no implica solamente participación del mayor número de actores posibles, sino también la existencia de instituciones que permitan el seguimiento eficaz de las políticas para su evaluación y control.
Mucho se ha hablado sobre cuánto fortalecería a la democratización del país que el Congreso de la Unión aprobase el Plan Nacional de Desarrollo. Si bien es cierto que el Sistema Nacional de Planeación Democráticas se diseñó en un momento de nuestra historia política donde había un partido hegemónico, no queda claro que dotar de una nueva atribución al Poder Legislativo lleve a una democracia más eficaz.
El debate académico es cauto al sugerir que sea buena idea fortalecer a un órgano legislativo sin saber qué efectos traería la decisión. De acuerdo con un académico inglés, no existen planteamientos firmes en la teoría democrática para preferir la influencia de las asambleas sobre los gobiernos. Tampoco un mayor peso del congreso o parlamento implica mejores resultados e incluso podría significar un proceso de toma de decisiones más lento en temas que necesitarían resolverse de manera urgente. Y por último, las legislaturas están compuestas por numerosos grupos y facciones, por lo que podría tener mayor capacidad decisoria un conjunto de los mismos en lugar de la pluralidad contenida en las cámaras. En breve, es difícil delimitar responsabilidades con claridad en un órgano colegiado; lo cual no sucede con los ejecutivos.1
Dado lo anterior, la discusión académica recomienda fortalecer las capacidades institucionales del órgano legislativo para que pueda cumplir de manera más eficaz sus funciones: legislativa, de control y representativa.
En este mismo tenor Gerónimo Gutiérrez, Alonso Lujambio y Diego Valadés publicaron en 2001 un estudio sobre el proceso presupuestario. En referencia al Plan Nacional de Desarrollo escribieron lo siguiente:
La relación entre planes de gobierno y presupuesto apenas aparece en algunas Constituciones. Adicionalmente, la mayoría de las que regulan esa vinculación, atribuyen a los gobiernos la facultad de planificar. Es el caso de México (art. 26). En esta Constitución, sin embargo, no se establece la vinculación entre el presupuesto anual y el “plan nacional de desarrollo”, que es adoptado como programa de gobierno por seis años. En Ecuador (art. 258), por el contrario, el proyecto de presupuesto debe corresponder al plan de desarrollo que elabora el gobierno. Venezuela (arts. 187, 8; 311 y 3113) ofrece un ejemplo análogo de concertación de facultades en la esfera gubernamental: la Asamblea Nacional aprueba “las líneas generales” del plan de desarrollo económico y social del país, que presenta el presidente, y el gobierno elabora un “marco plurianual del presupuesto” en el que hace explícitos los objetivos de largo plazo de la política fiscal, que somete a la sanción legal de la Asamblea Nacional. Algo semejante ocurre en Finladia (art. 66), donde el plan de largo plazo para el desarrollo de la economía nacional es elaborado por el gobierno, que libremente puede comunicarlo al Parlamento.
Hay otros casos que presentan rasgos diferentes. En Brasil (arts. 48, II y 165, 1, 2, 4) la ley del plan plurianual establece, de manera regionalizada, las orientaciones, objetivos y metas de la administración pública federal; y la ley de directores presupuestales determina las metas y prioridades de la administración pública federal, orienta la elaboración de la ley de presupuesto anual y establece la política de las agencias de fomento. En Colombia (arts. 341 y 352), por su parte, el Congreso aprueba el proyecto de plan nacional de desarrollo propuesto por el gobierno, y en Portugal (arts. 93, 93 y 108, 2) la Asamblea de la República aprueba “las grandes opciones”, conforme a las cuales el gobierno determina los planes de desarrollo de mediano y largo plazos, que tienen a su vez expresión en los presupuestos del Estado.
Se trata de un tema delicado, en tanto que al limitarse la intervención de los órganos representativos en los procesos de planificación, se reducen sus posibilidades de participar en la definición de las políticas públicas en determinados plazos; pero a su vez el concepto de planificación debe ser visto a la luz de las experiencias que han llevado al desbordamiento del poder estatal y a la reducción de márgenes de maniobra en momentos críticos. En este documento no nos pronunciamos por procedimientos determinados de planificación, sino sólo por la vinculación entre el gasto autorizado y las políticas de largo plazo.
Como se ha visto, la definición de los planes está directamente encomendada a los gobiernos. Resulta explicable que así sea, porque en realidad corresponde a programas de gobierno. En todo caso hay dos tendencias claramente diferenciadas: la que involucra a los órganos de representación en la aprobación de los planes y la que los excluye. La Constitución mexicana se sitúa en este segundo caso.
Las tendencias planificadoras en el constitucionalismo democrático parecen haber sido una especie de respuesta ya innecesaria frente a la planificación centralizada socialista, que se responsabilizaba sólo ante la historia de sus resultados.
Los procesos de elaboración de los planes eximen al gobierno de asumir la responsabilidad directa en cuanto a la definición de sus políticas. Los planes son resultado de una elaboración más o menos compleja, en la que suele reconocerse la amplia participación de los agentes económicos y sociales.
Ese fenómeno es particularmente perceptible en los sistemas presidenciales; en los parlamentarios los jefes de gobierno están obligados a presentar los objetivos generales de su política ante los parlamentos. Estos objetivos traducen los compromisos que permiten integrar las coaliciones, cuando ningún partido por sí solo hace mayoría, o recogen las propuestas del partido mayoritario. En estos casos el Parlamento se limita a conocer los programas de gobierno. En los sistemas presidenciales los programas de gobierno no son el resultado de coaliciones para integrar mayoría en el Congreso, y ni siquiera suelen corresponder a las coaliciones de naturaleza electoral que son comunes en los sistemas democráticos.
En ningún caso es razonable que el programa de gobierno se someta a la aprobación del Congreso, pero sí al menos que se le dé a conocer en los términos más amplios posibles.
En tanto que el programa de gobierno debe orientar, conforme a una política sensata, los proyectos presupuestales, su conocimiento por parte del congreso resulta un elemento relevante para que sus integrantes puedan valorar las previsiones del presupuesto a la luz del programa. Los programas son lineamientos que, sin ser vinculantes, razonablemente deben corresponder a todo un periodo de gobierno; los presupuestos, en cambio, son previsiones de gasto adoptadas, con excepciones, para periodos anuales. La anualidad de los presupuestos asegura la participación permanente de los representantes en las definiciones del gasto público. Los planes no deben ser aprobados por los representantes porque ello debilitaría su responsabilidad política de aprobar el presupuesto permanentemente, y enfrentar después el juicio ciudadano en las urnas. Aprobar un plan es asumir compromisos de largo plazo en materia presupuestal: un plan de gobierno puede o no guiar en todo momento al Ejecutivo; pero no debe ser vinculante para el Congreso, que debe contar siempre con márgenes de maniobra para cambiar, dar giros a la política de gastos, aumentar otros rubros, disminuir otros; sin embargo, los enunciados del programa de gobierno permiten contar con un referente mínimo en cuanto a la orientación que se imprimirá al gasto público. De ahí la importancia que tiene su conocimiento por el Congreso.2
Visto el debate desde esta perspectiva, la ciudadanía votó el mes de julio pasado por una opción de gobierno y un conjunto de programas. Sujetar el Plan Nacional de Desarrollo a la aprobación del Congreso podría diluir no sólo los planteamientos sino la coherencia de las políticas. Apostar por un mecanismo democrático no necesariamente llevaría a mejores resultados.
Ahora bien, es importante que el Congreso tenga herramientas para supervisar, a nombre de la ciudadanía, el desempeño del gobierno y su apega al Plan Nacional de Desarrollo. Esto no depende tanto de incrementar sus atribuciones sino de dotarlo de herramientas para ejercer sus responsabilidades con la mayor eficacia posible.
La Ley de Planeación contiene varios procedimientos que obligan al Ejecutivo a proveer insumos que mejoren la supervisión del Congreso. Algunos de éstos fueron aprobados apenas el año pasado y están por probar su eficacia.
El artículo 6 obliga al Presidente a informar al Congreso de manera periódica sobre los avances de los programas del Plan Nacional de Desarrollo y los Programas Sectoriales. Por su parte artículo 7 hace que el Ejecutivo relacione sus iniciativas con el contenido del Plan. En este mismo sentido el artículo 8 establece obligaciones similares a los Secretarios de Estado.
En consecuencia el objetivo de la presente iniciativa es establecer entre las atribuciones de las comisiones legislativas el dar seguimiento al desempeño del Ejecutivo en materia del Plan Nacional de Desarrollo, con el fin de mejorar las capacidades del Congreso de la Unión en esta central función de vigilancia. Lo anterior con base en indicadores de desempeño que diseñará cada comisión.
Por lo expuesto, se somete a consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de
Decreto
Primero. Se adiciona el artículo 39 de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión, para quedar como sigue:
Artículo 39
1. a 3. ...
4. Las comisiones ordinarias establecidas en el párrafo anterior, tienen a su cargo tareas de dictamen legislativo, de información y de control evaluatorio conforme a lo dispuesto por el párrafo cuarto del numeral A del artículo 26 y el párrafo primero del artículo 93 constitucionales , y su competencia se corresponde en lo general con las otorgadas a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.
Segundo. Se adicionan los artículos 157, 158 y 163 del Reglamento de la Cámara de Diputados, para quedar como siguen:
Artículo 157.
1. ...
I. y II. ...
III. De control evaluatorio, conforme al párrafo cuarto del numeral A del artículo 26 de la Constitución y con base en indicadores de desempeño;
IV . a VI. (Se recorren)
Artículo 158.
1. ...
I. a VI. ...
VII. Realizar el análisis del informe que el Ejecutivo remite a la Comisión Permanente sobre las acciones y resultados de la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, previsto en el numeral A del artículo 26 de la Constitución y con base en indicadores de desempeño.
VIII. a XII. (Se recorren)
Artículo 163.
1. La revisión y análisis del informe del estado que guarda la Administración Pública Federal, que presente el Titular del Poder Ejecutivo Federal enunciado en el numeral A del artículo 26 de la Constitución y los que, en su caso, presenten los servidores públicos enunciados en el artículo 93 de la Constitución, se sujetará a lo siguiente:
I. a V. ...
2. ...
Transitorio
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Las comisiones ordinarias tendrán un plazo de seis meses a partir de la fecha de su publicación para definir y consensar sus variables de desempeño.
Notas
1Anthony King, “How to Strenghten Legislatures – Assuming that We Want To”, en Norman J. Ornstein (editor), The Role of the Legislature in Western Democracies (Washington: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1981).
2 Gerónimo Gutiérrez, Alonso Lujambio y Diego Valadés, El proceso presupuestario y las relaciones entre los órganos del poder. El caso mexicano en perspectiva histórica y comparada (México: Universidad Nacional Autónoma de México, 29-33).
Dada en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de marzo de 2013.
Diputada Ruth Zavaleta Salgado (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, a cargo del diputado José Isidro Moreno Árcega, del Grupo Parlamentario del PRI
Exposición de Motivos
La sociedad actual tiene una tarea histórica que cumplir: impulsar las reformas necesarias para que el Estado mexicano pueda iniciar el siglo XXI fortalecido, con una mayor legitimidad y capacidad para expresar genuinamente los intereses para así avanzar en el desarrollo de una sociedad democrática y libre, porque es el cambio institucional el instrumento que permite en paz y con la participación de todos, construir un futuro cierto para la nación.
Así que como lo menciona el maestro Acosta Romero: “La participación política de los ciudadanos del Distrito Federal se encuentra limitada al no tener facultades para intervenir en la elección de sus autoridades político – administrativas”.
Es por ello que nuestra propuesta de reforma al Estatuto de Gobierno es necesaria porque aspiramos a un desarrollo equilibrado y justo, que permita a todos bienestar, seguridad y libertad. Un desarrollo que sólo es viable si la energía de la nación está democráticamente conducida. Si las instituciones locales son republicanas, encarnadas en la ley y también si son capaces de cambiar para satisfacer nuevas expectativas sociales de la Ciudad de México.
Desde 1824 en que se instaló la primera república, el Distrito Federal se ha transformado. Su evolución, rica y decisiva en nuestra historia, da cuenta de la aspiración de los mexicanos por hacer de la capital de la república una expresión del poder popular.
Sin embargo, no podemos negar que en nuestros días seguimos manteniendo en buena medida una estructura del distrito, la cual ya no está a la altura de la exigencia de lo que hoy requiere la sociedad de la Ciudad de México, y concretamente la estructura y funcionamiento de las demarcaciones del Distrito Federal.
A ello la necesidad de transformar las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, lo cual representa una evolución y la creación de nuevas figuras jurídicas y darle a éstas nuevas facultades y desarrollar sus actuales competencias debido a una exigencia nacional. Sobre todo de una sociedad que ha cambiado y de una administración pública que ha crecido y se ha complicado. Hoy más que nunca, la supervisión y control de la actividad pública es necesaria.
La reforma a las demarcaciones territoriales es el fortalecimiento a la administración pública que hoy es una condición para el desarrollo en todos los campos de la vida de la ciudad capital.
Nuestra ciudad tiene como sustento histórico la lucha constante de los mexicanos lucha por hacer del poder político una expresión del poder popular, esfuerzo de los ciudadanos de la capital por arribar a un sistema de gobierno en el cual la conducción de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal descansen fundamentalmente en el pueblo, y que sea éste quien dé a estas instituciones su fuerza y capacidad de decisión.
Hoy el desarrollo económico y la integración al cambio mundial transcurren en el Distrito Federal por el fortalecimiento de su representación local, logrando con ello el perfeccionamiento de la vida democrática; abriendo además una nueva forma de estructurar a las demarcaciones y logrando así el crear nuevos canales de participación, lo que constituye el objetivo de nuestra propuesta de reforma al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
La democracia no se agota en la elección de los gobernantes. Es éste un elemento esencial, pero sólo uno de ellos, como sistema de gobierno, el fortalecimiento federal implica en la actualidad fortalecer también a los órganos de gobierno locales, para que cumplan con el mandato constitucional de dividir el poder del estado, para fortalecer el poder de la nación.
Los anhelos de desarrollo democrático y mejoramiento social del pueblo mexicano han llevado a la imperiosa necesidad de realizar una reforma al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, profunda en relación a las demarcaciones territoriales del distrito. La vía democrática como gobierno del pueblo y como forma de vida para consolidar la independencia política, la libertad económica y el enaltecimiento cultural y ético de nuestras demarcaciones territoriales han sido el cauce para cristalizar reformas que den satisfacción a las necesidades más apremiantes del pueblo mexicano.
La forma en que el Distrito Federal se organiza refleja las necesidades, aspiraciones e ideales que prevalecen en una sociedad. Tiene que ver, indudablemente, con un sinnúmero de factores como la idiosincrasia de cada pueblo, así como aspectos económicos, sociales, tecnológicos e internacionales que influyen e interactúan continuamente, dando lugar a etapas trascendentales en la vida de los pueblos, marcando así su evolución histórica.
El momento histórico que vive hoy el Distrito Federal, su grado de evolución socioeconómica y madurez política, ha hecho necesaria la formidable tarea de emprender una reforma al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal sobre las demarcaciones, proyecto que ha servido para expresar por la vía del derecho y no de la violencia ni del engaño, la voluntad mayoritaria de adaptar nuestras demarcaciones a las nuevas circunstancias de cara al nuevo milenio.
La reforma al Estatuto en relación a la transformación en la estructura de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal es un ejercicio democrático y pareciera ser una aspiración común.
Las esperanza del desarrollo democrático y mejoramiento social del pueblo nos llevan a la imperiosa necesidad de realizar una reforma a las demarcaciones, por medio de la vía democrática, para consolidar la independencia política como órganos de gobierno, para dar satisfacción a las necesidades de la sociedad.
La reforma de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal es así, un instrumento político destinado a una propuesta de cambio institucional y es a la vez, un ejercicio democrático, reto de creatividad y responsabilidad política que es el más alto sentido de interés nacional.
La reforma de las demarcaciones del Distrito Federal en el México de hoy significa, principalmente, sentar las bases de una vigencia plena y real del principio de división de poderes en el Distrito Federal. El sistema anterior dio cauce a un nuevo esquema de mayor equilibrio y balance, lo cual significa fortalecer al estado.
Las reformas constitucionales de 1993 y 1996 dieron los primeros pasos en el sentido de fortalecer la estructura jurídica de los órganos de gobierno del Distrito Federal y especialmente de las demarcaciones territoriales de esta entidad federativa encargadas de la administración pública. Todavía falta mucho por hacer en este rubro, pero las reformas mencionadas sembraron la semilla de un contrapeso por la vía democrática.
Sin embargo, no se dio el diseño de un nuevo esquema de administración pública y la estructura fundamental de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal que permitan en su conformación y hacia su interior, estar estructuradas por parte de las diversas representaciones sociales que se encuentren en el interior de los territorios de las demarcaciones; ya que con esto lograremos permitir el sustentar y de ser posible, abrir nuevos canales de participación a la ciudadanía, ya que una dolorosa y constante experiencia ha hecho conocer a los pueblos que la reunión de poderes en una sola persona, dista poco o nada de la arbitrariedad, y que las libertades no dejarán de ser precarias hasta que el poder sea dividido.
Es así que se deben establecer mecanismos operativos que eviten el abuso del poder, asegurando de esta forma la libertad de los ciudadanos, no implicando la inexistencia de colaboración entre las instituciones o sujetos que detentan poder y tampoco significa una absurda y arbitraria división del trabajo. Al contrario, en un régimen democrático se requiere de la colaboración de todos.
Ninguna labor podrá llegar a ser fructífera y duradera, sin la armonía y colaboración que requiere una base de unidad, de ideales y de valores fundamentales relativos a la satisfacción de las necesidades sociales.
En efecto, se levanta el postulado de la necesaria coordinación de funciones, que llevado a la realidad práctica de nuestra gente, habrá de ser condición no sólo de estabilidad gubernamental, sino de su eficacia.
Las instituciones políticas experimentan transformaciones al compás de la evolución de la sociedad en que se encuentran insertas. Esto es así en razón de que las diversas necesidades de la sociedad exigen adaptaciones e innovaciones legales, para que sean satisfechas pronta y eficazmente. La permanente diversificación de la sociedad, su creciente interés en los asuntos públicos, ha impulsado decididamente a la conformación de un pluralismo que responda al avance democrático del país y que tenga su más cabal expresión en la base social y en este caso deben ser las demarcaciones territoriales a través de sus consejos de representación ciudadana.
Así, los diferentes puntos de vista sobre la realidad son procesados a través de la acción del poder legislativo, que a su vez se desempeñan en el seno de un consenso necesario que permiten ofrecer soluciones viables a las demandas sociales; lo cual es posible a través del respeto a la voluntad mayoritaria, pero garantizando también la participación de los partidos minoritarios en el proceso político, conforme a la ley y a los principios democráticos que dan orden y unidad a nuestro estado de derecho.
Es necesario que nuestras demarcaciones territoriales y sus consejos sean la representación de la voluntad popular, se fortalezcan cumpliendo con funciones políticas de primer magnitud, a efecto de analizar, deliberar y proponer soluciones a los mismo; para vigilar y controlar la acción del titular del órgano encargado de la administración de las demarcaciones territoriales y para contribuir en el ámbito de sus atribuciones, junto con un Consejo de Representación Ciudadana, el cual pueda discutir, diferir y contrastar opiniones, ya que esto no anula la posibilidad de convivir, coincidir y acordar, sin que ello no implique la renuncia y la claudicación de ideales, principios y propósitos.
El fortalecimiento de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal compromete a todos los ciudadanos y en especial a los actores políticos, al logro de los altos objetivos de la ciudad, obligando a llegar a acuerdos fundamentales a pesar de la diversidad de orientaciones que conformen el contenido plural de nuestro régimen democrático.
Para lograr que se den realmente los propósitos mencionados anteriormente, en esta iniciativa se formulan propuestas concretas de reforma al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, para conseguir un Consejo de Representación Ciudadana fuerte, dinámico y participativo; a la altura de las aspiraciones de la sociedad y cumplir en buena forma con las necesidades del país.
Es así que se propone reformar los artículos correspondientes al Título V, Capítulo II de las demarcaciones territoriales y de los órganos políticos administrativos del Distrito Federal y la distribución de atribuciones entre sus órganos, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal vigente, a esto, que nosotros proponemos una reforma jurídica de la estructura de las demarcaciones territoriales en el entendido de que al no haber sido satisfactoria para los partidos políticos representados en el Congreso la reforma de octubre de 1999 al Estatuto de Gobierno, por la manera que estableció la estructura y funcionamiento de las demarcaciones territoriales, para que se pueda establecer con precisión un nuevo marco jurídico, dentro de la norma mencionada, donde se encuentren las funciones que tendrán las demarcaciones territoriales y el Consejo de Representación Ciudadana que proponemos, el cual estará integrado por el jefe delegacional o también llamado delegado y los consejeros que trabajarán en asambleas deliberativas para dar lugar al nacimiento de programas que ayuden a enriquecer las decisiones de mayor trascendencia social y esto se logre con apoyo de las diversas manifestaciones sociales de la demarcación que conforme el Consejo de Representación Ciudadana y que además estarán representadas por dichos consejeros y el mismo delegado, los cuales serán electos democráticamente, cumpliendo además con los requisitos de apoyo y sustento y de un reconocimiento amplio por parte de la población, logrando con esto asegurar que emanen de la misma comunidad por ser vecinos y originarios de la demarcación territorial.
Esto lleva implícito el reconocimiento por parte de la ciudadanía de la demarcación territorial.
Para efectos de lo anterior serán reformados los artículos 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 112 Bis, 113 y 114, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, dando surgimiento a una nueva redacción, para que sean congruentes con la realidad actual, ya que debido a las reformas de 1999 al Estatuto de Gobierno, quedó manifestado por los legisladores el dar un debate más amplio posteriormente para llegar a conocer las exigencias de participación por las cuales transita el Distrito Federal, refiriéndose a los artículos citados.
De esta forma, se establecería un nuevo marco jurídico para el gobierno local del Distrito Federal dentro del Estatuto de Gobierno, el cual conciba el nacimiento del consejo de representación ciudadana y al representante general como nuevas formas jurídicas, las cuales tengan como fin, el lograr la participación de los diferentes grupos sociales, creando canales de participación, para que sean ellos los que tomen las decisiones que afectan a la demarcación de la cual son parte, logrando así que la toma de decisiones sea de una forma dialogada, consensada, razonada, a través del debate de las diferentes corrientes ideológicas de los sectores sociales. Esto da seguridad de poder mantener la pluralidad de todos los actores políticos dando una gobernabilidad y estabilidad al Distrito Federal.
Por todo lo antes señalado, se propone la discusión y en su caso aprobación del siguiente proyecto de
Decreto que reforma y adiciona los artículos 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 112 Bis, 113 y 114, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal
Único. Se reforman y adicionan los artículos 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 112 bis 113 y 114, del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, para quedar como sigue:
Artículo 104. La base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Distrito Federal es la demarcación territorial.
Para los efectos de este estatuto y las leyes, las demarcaciones territoriales y los órganos político – administrativos en cada una de ellas se denominarán delegaciones.
La Asamblea Legislativa en la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal establecerá el número de delegaciones, su ámbito territorial y su identificación nominativa.
Artículo 105. La administración pública de las demarcaciones territoriales será ejercida por los consejos de representación ciudadana, los cuales se compondrán por un titular, al que se le denominará genéricamente jefe delegacional y los consejeros de representación ciudadana de cada demarcación territorial que le correspondan de acuerdo al principio de mayoría relativa y representación proporcional con dominante mayoritario.
Artículo 106. Los consejos de representación ciudadana serán electos mediante sufragio universal libre, secreto y directo. Las elecciones de los consejos de representación ciudadana serán computadas y declaradas válidas por el órgano electoral de la demarcación territorial, mismo que otorgará la constancia de mayoría a los candidatos que la hubieren obtenido en términos de la ley de la materia.
El encargo de los jefes delegacionales y los consejeros de representación ciudadana durará 3 años, iniciando el 1 de octubre del año de la elección y ninguno de sus miembros propietarios o suplentes que hayan asumido las funciones podrá ser electo para el periodo inmediato siguiente.
El cargo de miembro del Consejo de Representación Ciudadana no es renunciable sino por justa causa que calificará el mismo ante el que se presentará la renuncia y quien conocerá también de las licencias de sus miembros.
Artículo 107. En ningún caso los consejeros de representación ciudadana como cuerpo colegiado podrán desempeñar las funciones del jefe delegacional, ni éste por sí sólo las de los consejeros de representación ciudadana.
Artículo 108. Los consejos de representación ciudadana serán asambleas deliberativas y tendrán autoridad y competencias propias en los asuntos que se sometan a sus decisiones, pero la ejecución de éstas corresponden exclusivamente a los representantes generales.
El Consejo de Representación Ciudadana trabajará en asamblea presidida por el jefe delegacional y consejeros de representación ciudadana, cuyo número se determinará en razón directa de la población de la demarcación que representen, como lo disponga la ley respectiva.
Artículo 109. Sin perjuicio de lo dispuesto por la legislación sobre responsabilidades aplicable a los servidores públicos del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, a propuesta del jefe de gobierno o de los diputados, podrá remover a los jefes delegacionales y consejeros de representación ciudadana por las causas graves siguientes:
I. Por violaciones sistemáticas a la Constitución, al presente Estatuto o a las leyes federales y del Distrito Federal;
II. Por contravenir de manera grave y sistemática los reglamentos, acuerdos y demás resoluciones del jefe de gobierno del Distrito Federal;
III. Por realizar cualquier acto o incurrir en omisiones que afecten gravemente el funcionamiento de la administración pública del Distrito Federal o el orden público en la entidad;
IV. Por desempeñar cualquier otro empleo, cargo o comisión en la federación, estados, Distrito Federal o municipios, durante el tiempo que dure su encargo, excepto las actividades docentes, académicas y de investigación científica no remuneradas;
V. Por invadir de manera reiterada y sistemática la esfera de competencia de la administración pública central o paraestatal del Distrito Federal;
VI. Por incumplir reiterada y sistemáticamente las resoluciones de los órganos jurisdiccionales federales o del Distrito Federal;
VII. Por realizar actos que afecten gravemente las relaciones de la delegación con el jefe de gobierno del Distrito Federal, y
VIII. Por realizar actos que afecten de manera grave las relaciones del jefe de gobierno con los Poderes de la Unión.
La Asamblea Legislativa calificará la gravedad de la falta y resolverá en definitiva sobre la remoción, por el voto de las dos terceras partes de los miembros integrantes de la legislatura, siempre y cuando el jefe delegacional o los consejeros de representación ciudadana hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. La resolución de la asamblea será definitiva e inatacable y surtirá sus efectos de inmediato.
En caso de remoción del jefe delegacional, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal designará, a propuesta del jefe de gobierno, por mayoría absoluta de los integrantes de la legislatura, al sustituto para que termine el encargo.
En caso de remoción de algunos consejeros de representación ciudadana, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal designará al suplente de dicho consejero, sustituyéndolo para que termine el cargo.
En el caso de sentencia ejecutoria condenatoria por delito doloso en contra de un jefe delegacional o un consejero de representación ciudadana, sin dilación alguna el juez dará cuenta a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para el sólo efecto de que declare la destitución del cargo y nombre al sustituto, observando lo dispuesto en el párrafo anterior.
Las sanciones distintas a la remoción serán aplicadas conforme a las disposiciones conducentes de la ley de la materia.
Los jefes delegacionales y consejeros de representación ciudadana deberán observar y hacer cumplir las resoluciones que emitan el jefe de gobierno, la Asamblea Legislativa, el Tribunal Superior de Justicia, y las demás autoridades jurisdiccionales.
Las controversias de carácter competencial administrativo que se presentaren entre las delegaciones y los demás órganos y dependencias de la administración pública del Distrito Federal serán resueltas por el jefe de gobierno.
Artículo 110. Para ser miembro propietario o suplente de un Consejo de Representación Ciudadana se requiere:
I. Ser mexicano por nacimiento y no tener otra nacionalidad, así como estar en pleno goce de sus derechos civiles y políticos.
II. Ser originario del Distrito Federal, con residencia efectiva en la demarcación territorial no menor de dos años al día de la elección o de cinco años interrumpidos para los nacidos en otra entidad federativa.
III. Ser de reconocida probidad y buena fama pública.
Artículo 111. No pueden ser miembros propietarios o suplentes de los consejeros de representación ciudadana:
I. Los diputados y senadores al Congreso de la Unión que se encuentren en ejercicio de su cargo;
II. Los diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal que se encuentren en ejercicio de su cargo,
III. Los jueces, magistrados o consejeros de la judicatura del Poder Judicial del Distrito Federal o de la Federación;
IV. Los servidores públicos federales del Distrito Federal o de las demarcaciones territoriales, en ejercicio de sus funciones;
V. Los militares y los miembros de las fuerzas de seguridad pública del Distrito Federal y los de las demarcaciones territoriales que ejerzan mando en el territorio de la elección y;
VI. Los ministros de cualquier culto, a menos que se separen formal, material y definitivamente de su ministerio, cuando menos cinco años antes del día de la elección.
Los servidores públicos a que se refieren las fracciones III, IV y V, serán exceptuados del impedimento si se separan de sus respectivos cargos por lo menos noventa días antes de la elección.
Artículo 112. Son atribuciones del jefe delegacional:
I. Presidir las sesiones de sus consejos de representación ciudadana;
II. Ejecutar las decisiones de los consejos de representación ciudadana e informar de su cumplimiento;
III. Cumplir y hacer cumplir dentro de la demarcación territorial las leyes federales y del Distrito Federal y todas las disposiciones que expidan los mismos consejos de representación ciudadana;
IV. Ser el responsable de la comunicación de los consejos de representación ciudadana que presiden con los demás consejos de representación ciudadana y con el gobierno del Distrito Federal;
V. Asumir la representación jurídica de la demarcación territorial en los casos señalados por la ley;
VI. Rendir al consejo de representación ciudadana en asamblea pública, el primer sábado del mes de septiembre un informe sobre el estado que guarda su administración y,
VII. Las demás que le señale el presente Estatuto, Ley Orgánica respectiva y otros ordenamientos.
Artículo 112 Bis. Son atribuciones de los consejeros de participación ciudadana:
I. Asistir puntualmente a las sesiones del Consejo de Representación Ciudadana ordinarias, extraordinarias y solemnes así como participar en las discusiones con voz y voto, sin que puedan abstenerse de votar, salvo que exista impedimento legal. En caso de impedimento físico o legal, para poder asistir a las sesiones, el interesado deberá dar aviso oportunamente al jefe delegacional.
II. Proponer al Consejo de Representación Ciudadana los proyectos de reglamentos, la modificación o actualización de los ya existentes, incorporando en todo momento la perspectiva de género.
III. Vigilar la rama de la administración de la delegación la cual es parte informando periódicamente al consejo de sus gestiones, así como de aquellas que le designe en forma directa el jefe delegacional.
IV. Proponer al consejo alternativas de solución para la debida atención al ramo de la administración de la delegación que les corresponda.
V. Proponer la participación ciudadana en apoyo a los programas que formule y apruebe el Consejo de Participación Ciudadana.
VI. Concurrir a las ceremonias cívicas y a los demás actos a que fueren convocados por el Consejo de Representación Ciudadana o por el Jefe Delegacional.
VII. Informar al consejo sobre cualquier deficiencia que advierta en la administración de la delegación y en la prestación de los servicios públicos delegacionales.
IX. Citar a las sesiones ordinarias y extraordinarias del ayuntamiento si no lo hace el presidente municipal, en los términos de esta ley y del reglamento interior.
X. Las demás que esta ley, los reglamentos y otros ordenamientos le señalen.
Artículos 113. Los consejos de representación ciudadana con la intervención el Ejecutivo podrán entre sí o con los municipios de otras entidades, convenir la prestación de servicios o la realización de obras en sus territorios cuando éstos constituyan una continuidad geográfica o problemas comunes, mediante acuerdos que establezcan instrumentos y mecanismos ágiles y sencillos para tales finalidades.
Artículo 114. Para el mejor desempeño de sus atribuciones, los representantes generales practicarán recorridos periódicos dentro de su jurisdicción; estos darán audiencia pública por lo menos dos veces al mes a los habitantes de la demarcación territorial. La audiencia se realizará en el lugar donde residan los habitantes interesados en ella, en forma verbal en un sólo acto y con la asistencia de vecinos aledaños.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. La Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en el plazo de noventa días a partir de la vigencia de este decreto, procederá a reformar y adicionar las leyes locales, para proveer al debido cumplimiento del contenido del mismo.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de marzo de 2013.
Diputado José Isidro Moreno Árcega (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Gerardo Villanueva Albarrán, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
Gerardo Villanueva Albarrán, integrante del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano en la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de los artículos 2o., 3o., 7o., 27, 41, 73, 76, 78, 89 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de democratización de los medios de comunicación, presentada por el movimiento #YoSoy132.
Exposición de Motivos
Reproduzco en ésta la iniciativa presentada el pasado 28 de febrero en materia de democratización de medios de comunicación en la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión por la organización #YoSoy132 .
Como se explica en el cuerpo de la iniciativa, sus objetivos básicos son los siguientes:
1. Consagrar los derechos universales de toda persona, comunidad o pueblo a la comunicación libre, plural, diversa y multicultural; a acceder, buscar, recibir, escribir, publicar y difundir información de cualquier tipo y por cualquier medio de divulgación (artículo 7o.).
2. Reconocer a la alfabetización mediática, informacional y digital como un elemento fundamental de la educación, así como al acceso universal a las nuevas tecnologías de la comunicación e información (artículo 3o.).
3. Garantizar la protección constitucional al ejercicio libre del periodismo y a la comunicación (artículo 7o.).
4. Reconocer que el espectro radioeléctrico es propiedad de la nación (artículo 27).
5. Establecer un sistema de medios de comunicación basado en las siguientes directrices (artículo 7o. y 27):
a. Reconocer que la radiodifusión y las telecomunicaciones son de servicio público con plena libertad de contenidos. Sólo tendrán como límite el respeto a los derechos humanos y a los valores democráticos.
b. Distribución equitativa del espectro radioeléctrico entre los sectores privado, público y social-comunitario. También se establecen las condiciones generales que regularán cada sector.
c. Creación de un organismo autónomo de composición plural facultado para regular sobre el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico y las telecomunicaciones. Dicho organismo debe responder a los principios de la profesionalización técnica en la conformación de su estructura.
d. Promoción del desarrollo de las nuevas tecnologías y servicios información y comunicación para garantizar el acceso universal a los mismos.
6. Prohibir la contratación de “propaganda oficial” por ser un instrumento de financiamiento indebido a los concesionarios de bienes públicos y un factor de presión y chantaje para los medios de comunicación independientes.
Se presenta la presente iniciativa en virtud de que el pasado 12 de marzo fue presentada iniciativa suscrita por Enrique Peña Nieto, en su carácter de titular del Ejecutivo Federal, y los Diputados Gustavo Enrique Madero Muñoz, César Camacho Quiroz y Jesús Zambrano Grijalva, coordinadores de los Grupos Parlamentarios de los Partidos Acción Nacional, Revolucionario Institucional y de la Revolución Democrática, y se pretende dictaminarla antes de que concluya el presente periodo ordinario de sesiones.
Preámbulo
Testigos vitales de la configuración de nuevos modelos, formas y prácticas cotidianas de comunicación, el 11 de mayo de 2012 en la Universidad Iberoamericana, los jóvenes manifestamos nuestro decidido rechazo al candidato Enrique Peña Nieto. Dos motivos provocaron este rechazo: su actuación represiva como gobernador del Estado de México y su candidatura gestionada y promovida por los conglomerados mediáticos dominantes en México.
Ante la cobertura de medios que nos descalificó, respondimos con la fuerza de los argumentos y de la historia. Con formas imaginativas, propias de nuestro tiempo, evidenciamos desde las plataformas y la tecnología a las que tenemos acceso, la manipulación informativa y el encubrimiento de los hechos. Criticamos los basamentos más profundos de una realidad impostada.
Como jóvenes universitarios en el escenario de la convergencia digital global, visibilizamos y colocamos en la mesa del debate nacional uno de los grandes problemas estructurales que han impedido a México crecer y desarrollarse: el inconmensurable poder del duopolio mediático frente al Estado mexicano. Así, aprovechamos lo simple y contundente a la vez, de un hashtag, #YoSoy132, como signo de identidad y voz de lucha; para convertimos en el primer movimiento social juvenil que denunció los abusos de los poderes fácticos de la comunicación.
Declaramos: somos #YoSoy132, identificamos y estructuramos un cuestionamiento directo y sin dobleces que tiene como origen los abusos de las empresas de medios en la gestión de contenidos, en el manejo sesgado de la información, y en su evidente actuación como agentes políticos frente a las cada vez más débiles instituciones del Estado mexicano. Entre tanto padecimos un abuso más de los conglomerados mediáticos mexicanos: la imposición telecrática de Enrique Peña Nieto.
En el contexto del proceso político-electoral 2012, #YoSoy132 dimensionó el problema de la estructura del sistema empresarial de los medios así como sus implicaciones en el desarrollo del régimen democrático del país. Demostramos que la televisión ha sido un lastre para la cultura y la democracia por eso retamos su poder simbólico.
Construimos el ágora electrónica alternativa como nuestro espacio ciudadano y emergimos como actores para reivindicar nuestros elementales derechos a la comunicación y la información frente al poder en cualquiera de sus manifestaciones.
La ausencia de un sistema democrático de medios en México encontró eco en la movilización estudiantil, ésta lo colocó en el corazón del debate y enseñó a la conciencia nacional que no puede haber régimen democrático sin la participación responsable de los medios. Desde la década de los 60 las diversas generaciones de jóvenes hemos sido víctimas de la estigmatización y criminalización por parte de diversos medios de comunicación; nos han tomado en cuenta sólo como potenciales clientes y consumidores de sus modelos económicos y culturales.
Los indicadores generales evidencian el nivel de concentración: en México sólo dos empresas acaparan el 95 por ciento de las concesiones comerciales. Según datos del documento Distribución y concentración de frecuencias de radio y televisión en México , citado por Fernando Butler, Televisa cuenta con el 56 por ciento de las concesiones al tener 257 frecuencias (225 propias y 32 afiliadas); mientras que TV Azteca cuenta el 39 por ciento con 180 concesiones. En el caso de la radio, la emisión se concentra en sólo 13 familias.
En América Latina, México ocupa el primer lugar en concentración en el sector de las industrias infocomunicacionales. Aprovechando esto, desde el espacio del poder mediático se han diseñado candidaturas y gobernantes a modo, e impuesto presidentes. Este nivel de concentración no ocurre siquiera en Italia o Australia países de origen de dos de los magnates más poderosos de la comunicación en el mundo: Silvio Berlusconi y Rupert Murdoch.
Es importante agregar la discrecionalidad de la asignación de concesiones, sin claridad al respecto de los criterios en los que se basa la Secretaría de Comunicaciones para decidir a quién le otorga una concesión. Esta situación ha significado cerrar la puerta a nuevas propuestas de televisión y radio para la sociedad mexicana, y el consecuente fortalecimiento del oligopolio de medios que ha acaparado el espectro de las comunicaciones en México.
La exigencia de #YoSoy132 responde al principio básico de que no hay democracia posible en México en tanto siga imperando el actual sistema de medios oligopólico e hiperconcentrado. De ahí la evidente necesidad de una reforma profunda, ante la inexcusable oportunidad que la convergencia digital ofrece para garantizar derechos infocomunicacionales históricamente negados a los ciudadanos mexicanos.
Nosotros, la juventud mexicana salimos a las calles, dialogamos con ellas y señalamos la urgente necesidad de diseñar un nuevo sistema de medios para México. Damos a conocer, como generación #YoSoy132, los argumentos y razones de nuestra indignación.
Exposición de Motivos
El problema estructural en el sistema de medios.
El problema del debilitamiento del Estado frente a las empresas de medios que ha sido evidenciado, tiene razones histórico-estructurales.
Desde la aparición de la radio y la televisión en México, la relación del Estado con los radiodifusores ha sido de conflicto y negociación, provocando una simbiosis que tuvo como resultado el fortalecimiento del régimen de partido hegemónico y a su vez el amplio desarrollo de las empresas de radiodifusión. El resultado de esta relación que se empezó a construir desde las postrimerías de la revolución mexicana, es el debilitamiento del poder público y de sus facultades para tener real incidencia en los procesos políticos, administrativos y económicos que en materia de comunicación requiere todo Estado para su óptimo desarrollo.
Derivado también de este proceso histórico, las empresas de medios mexicanas, se han desarrollado durante 70 años en un ambiente sin contrapesos. Esto ha posibilitado su fortalecimiento y la acumulación de recursos de poder económico, político e ideológico, que les permite posicionarse estratégicamente y tener amplio margen de negociación frente al poder político, al tiempo significan uno de los principales obstáculos para el desarrollo económico y político de México.
El régimen priista jugó un papel esencial en la formación de la industria de los medios electrónicos en México, permitió que fueran los radiodifusores quienes pusieran las reglas del juego y paulatinamente se apropiaran de un bien público, y progresivamente de la vida pública nacional. Mientras como clase política hegemónica se beneficiaban de ello.
Dos hechos con alto contenido simbólico en su contexto, reflejan esta situación: la inauguración de la radio en México con el lanzamiento de la campaña de Plutarco Elías Calles en 1924, y con ello la primera transmisión que se hizo de un evento de propaganda electoral, en la estación CYL de Raúl Azcárraga. Dos décadas más tarde, Miguel Alemán Valdés inauguraría la televisión mexicana con la transmisión de su informe presidencial en el canal 4 de Rómulo O´Farrill el cual pasaría a formar parte que conocemos ahora como parte del consorcio Televisa.
Así iniciarían operaciones dos sectores esenciales para México.
El modelo de medios que tenemos en el país; rebasado significativamente por las tendencias del desarrollo de la comunicación a nivel mundial, tiene como consecuencia la extrema concentración de medios en unas cuantas familias. La adopción de los aspectos torales del modelo comercial-privado para el sistema de radio y televisión, decisión tomada por el entonces presidente Miguel Alemán en contubernio con los radiodifusores, significó la renuncia del poder público a dirigir las políticas de comunicación del país. Hoy en el contexto de la convergencia digital nuevamente la clase política está renunciando a las posibilidades que la digitalización ofrece para que el Estado mexicano recupere su papel en la rectoría de sus viene públicos.
Con toda intencionalidad, al tener la clase política intereses económicos en las incipientes empresas de medios, se permitió y se permite la deliberada instauración de un modelo de medios de comunicación que entrañaría la relación de complicidad que se ha tejido hasta nuestros días entre las empresas mediáticas y el poder político en detrimento del avance democrático del país. En un principio el Estado utilizó este modelo de medios como factor de legitimación político, otorgando concesiones muy ventajosas para los dueños de las empresas mediáticas.
Durante décadas los medios fueron aliados incondicionales del régimen político, situación que cambió décadas más tarde con su desgaste. El monopolio gubernamental priista perdió fuerza, no así las empresas de medios electrónicos, otrora pilar fundamental de su legitimidad. Ante este escenario de cambio político y económico, los empresarios radiodifusores vieron en el debilitamiento del régimen y en el cambio de modelo económico el mejor escenario para afianzar su poder y entrar en la nueva competencia por la digitalización, nuevamente bajo sus reglas.
En contraposición a la experiencia europea del siglo pasado que privilegió a la radiodifusión como un servicio público en atención al interés social, y como un recurso para avanzar en la democratización de sus sociedades; México caminó en el sentido de la privatización de la radiodifusión. El poder estatal propició el ensanchamiento económico de los dueños de los medios y los dotó de un poder político incontrolable que influye agresivamente en las decisiones públicas.
La radiodifusión mexicana nació, creció y se fortaleció bajo un modelo privado sin contrapesos por parte del Estado mexicano. Al amparo de gobiernos que no calibraron la importancia que habría de tener la explotación del espectro radioeléctrico bajo un esquema netamente privado y cobijado también en normas jurídicas insuficientemente claras y que atentan contra el Estado.
Por su parte los radiodifusores han garantizado durante 5 décadas la inmovilidad de la ley, a través de la Cámara de la Industria de la Radio y la Televisión (CIRT) durante más de70 años los radiodifusores han logrado posicionar en puestos legislativos a locutores, empleados, e incluso concesionarios para incidir directamente en la legislación de medios. La creación de la CIRT obedeció a la práctica priista de concentrar para mantener el control, sin embargo en el caso de los medios, se posibilitó el crecimiento de un grupo de poder que significaría un fuerte obstáculo para el proceso democrático del país. No fue sino hasta diez años después de que apareciera la televisión en México y a casi 40 de la primera transmisión radiofónica, que se promulgó una ley para regular a la radio y televisión mexicanas, ya que se habían sentado las bases para la consolidación de un grupo de poder constituido por los empresarios de los medios de comunicación. La LFRyTV se publica en
1960, en un contexto social, económico, demográfico y político radicalmente distinto al actual. En ese momento se planteó el pacto de complicidad con beneficios políticos para los el gobierno priista y económicos para los empresarios.
A ello debemos agregar que la creación y promoción de estaciones y canales de carácter público nunca ha sido una prioridad de los gobiernos. Con Miguel de la Madrid, inician las políticas neoliberales en el país, paradójicamente, en materia de medios durante este sexenio se mostraron signos de estatización, al crear el Instituto Mexicano de la Radio (IMER), el Instituto Mexicano de Cinematografía (Imcine), ambos en funcionamiento hasta nuestros días; y el Instituto Mexicano de Televisión (Imevision). Este último fue creado en 1985 como intento de establecer un sistema estatal de televisión; para “equilibrar” la balanza con la televisión comercial, sin embargo, Televisa ya estaba en plena consolidación para esos años; esto es, Imevision nunca significó un real contrapeso a la televisión comercial, y terminó siendo subastada a Ricardo Salinas Pliego.
Hoy en día la televisión pública sufre de una dispersión y debilidad ante el abandono de los gobiernos mexicanos para promoverla; representada por canal 11 y canal 22, y canales de los gobiernos locales que sirven la mayoría de las veces como espacios de propaganda del gobernante en turno sin que signifiquen un espacio de expresión de la ciudadanía.
Además tienen un alcance muy limitado en comparación con las emisoras privadas. Asimismo sucede con las estaciones y canales destinados a las universidades, sólo el Instituto Politécnico Nacional opera un canal abierto desde hace varias décadas, mientras que apenas hace un año se le permitió a la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) tener un canal en señal digital abierta. En total sólo hay cinco canales universitarios en todo el país.
Si bien el panorama en radio es de menor concentración, el cuadrante lo dominan sólo 13 empresas privadas, entre las que dominan Radiorama, ACIR, Radio Centro y Radio Fórmula (Mejía, 2011). La radio pública tiene una presencia marginal, y el sector comunitario ha tenido que recorrer un camino cuesta arriba al no tener reconocimiento en ningún nivel jurídico, a la fecha sólo 13 radios comunitarias han sido reconocidas, mientras que otras siguen siendo perseguidas y criminalizadas, el Estado mexicano no está promoviendo la expresión y el accesión a la información de sus ciudadanos.
Durante el siglo XX la radio y la televisión concentraron la producción, circulación y distribución de la información; convirtiéndola en una mercancía más sujeta a las leyes del mercado. Han sido estos medios también los menos abiertos a la participación de la ciudadanía, al tener el poder de emisión de su lado. Son estos mismos medios operados por élites empresariales, los que más contubernios con el gobierno han suscrito, la mayoría de las veces de forma ilícita y de espalda al interés general, a pesar del bien social que explotan.
La red de capital, producción de contenidos y comunicación, que hoy implica la estructura de los conglomerados mediáticos, cubre todos los ámbitos de la vida nacional y ha desplazado del espacio público la intervención de las instituciones estatales. Incluso la justicia en México se litiga a través de las pantallas de televisión.
El dominante poder que ejercen los medios de comunicación privados sobre el Estado contemporáneo, ha sido un obstáculo para la incipiente democracia mexicana, está configurada por los medios de comunicación que desde la pantalla construyen el hecho político, definen el espacio público y configuran la opinión pública, deciden existencias políticas, se constituyen en el referente de la dinámica política y estatal, legitiman o deslegitiman al sistema político, fiscalizan el poder, median la relación entre el sistema político y la ciudadanía y fortalecen el televínculo y debilitan el vínculo partidario. México es un caso paradigmático en este sentido; el informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) sobre la democracia en América Latina, señala que hay un consenso respecto a que los medios están restringiendo los procesos democráticos, debido a que su influencia limita el poder de las instituciones políticas. Identifica los aspectos más relevantes del proceso del que han surgido tan fortalecidos los medios de comunicación en América Latina, coincidente con la descripción de la historia de los medios de comunicación en México.
El PNUD señala claramente una de las causas del modelo de medios que prevalece en la región: desde su formación los medios de comunicación se encontraban totalmente vinculados al partido gobernante, sin embargo desde mitad de la década de los noventa esto empezó a cambiar, ya que los medios tomaron independencia ante los signos de debilidad del partido hegemónico al que estaban vinculados; y pasaron a afianzarse como grupos económicos no subordinados al poder político.
Por su parte la Relatoría Especial de la Corte Interamericana de Derechos Humanos para la libertad de expresión alerta sobre la concentración en la propiedad de los medios de comunicación al ser un fenómeno que atenta contra la democracia y la pluralidad al obstaculizar la diversidad de expresiones en la sociedad. En el mismo sentido, recientemente la ONU a través de su relator especial para la libertad de opinión y expresión, subrayó la importancia de desconcentrar la propiedad de los medios sobre todo en el contexto de la digitalización y la subsecuente obligación del “Estado (para) garantizar a la sociedad el acceso a la información de todo tipo, con pluralismo de ideas, de posiciones, de pensamiento, para que sea cada individuo o colectivamente quienes formulen un pensamiento propio (...) entonces, la desconcentración se vuelve factor importantísimo en la libertad de expresión”(Frank La Rue, 2013).
En países del Cono Sur se ha avanzado en materia legislativa, específicamente, en Argentina con la sanción de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual 26.522 lo más destacable e innovador fue la desinversión que tendrán que hacer los grupos mediáticos monopólicos.
Esto tiene implicaciones al señalar la obligación de que haya tres tipos de operación del espectro: gestión estatal; gestión privada con fines de lucro y gestión privada sin fines de lucro, esta división tiene como objetivo regular la concentración de los conglomerados de los medios de comunicación. Otro de los países de la región, Bolivia, estableció que las frecuencias de radiodifusión se dividan en un 33 por ciento para el Estado, otro 33 por ciento para el ámbito comercial, 17 por ciento para el sector social comunitario y el 17 restante para los pueblos indígenas originarios y campesinos. Lo que actualmente está ocurriendo en la región es significativo para avanzar a la democratización de los medios: la aprobación de legislaciones con carácter democrático y en donde se apueste por la división del espectro radioeléctrico, en sí misma ya es una victoria, empero, tan sólo es el instrumento legal que antes no se tenía para ordenar el espectro. La ejecución y el carácter democrático de las nuevas legislaciones latinoamericanas dependerán del diseño de políticas públicas.
La ineludible democratización de medios en el escenario de la convergencia digital
En la última década el ámbito de las comunicaciones ha sufrido cambios radicales. El fenómeno de la convergencia digital ha irrumpido con fuerza en los últimos tiempos y ha modificado la configuración de los medios de comunicación en todo el mundo. México no es la excepción.
Los medios de comunicación se desarrollaron vertiginosamente durante la primera mitad del siglo XX. Así, dejaron rápidamente su etapa de formación para convertirse en complejos económicos, informáticos y comunicacionales de gran alcance.
Las tendencias de interactividad, comercialización, concentración, desregulación y re-regulación y globalización han abonado para que las empresas de medios mexicanas se conviertan en poderosos consorcios mediáticos, con capacidad de acción incluso dentro de la esfera de las decisiones políticas. Estas tendencias nos dan cuenta, de la transformación que han experimentado los medios en su desarrollo, y que tienen que ver con aspectos económicos, tecnológicos, y jurídicopolíticos, y han sido aprovechadas por los dueños de los conglomerados multimediáticos.
Debido a los vertiginosos cambios tecnológicos que nos ponen en el escenario de la convergencia digital, y que plantean la posibilidad de utilizar el espectro radioeléctrico de manera más eficiente que derive en beneficios de uso para la población mexicana y de desarrollo del Estado, el modelo de medios en México debe ser coherente con estos cambios. De aquí la imperiosa necesidad de repensar tal modelo desde una plataforma jurídica acorde a los cambios tecnológicos y las tendencias mundiales en materia de derecho a la comunicación y la información.
El Estado mexicano nuevamente parecer ser omiso en este tema, no ha mostrado voluntad política para generar un piso básico que regule el proceso del salto digital. Aunque la correlación de fuerzas políticas ha cambiado, pareciera que en materia de convergencia digital, está sucediendo un proceso parecido a cuando apareció la radio y la televisión: fueron los empresarios del ramo quienes prácticamente pusieron las reglas de operación ante un vacío que dejó el Estado mexicano; y nuevamente la transición va en camino de beneficiar a los ya de por si poderosos consorcios de las telecomunicaciones.
Se están viviendo una serie de procesos en el ámbito de los medios de comunicación, donde observamos que, además de la discusión técnica, hay una discusión importante sobre la que poner la atención: la omisión de los gobiernos para legislar y poner reglas acordes al escenario digital que promuevan beneficios para el país antes que para los empresarios.
Por esto, si el Estado mexicano no establece criterios para evitar que quienes ya monopolizan la radio, la televisión, las telecomunicaciones y el mercado de servicios conjuntos en México; sólo estará propiciando más concentración y conglomerados más poderosos. Imperante es una visión de Estado sobre los escenarios multimediáticos que se sustente sobre bases de una mayor participación social y la democratización de los medios de comunicación.
Los grandes consorcios de la comunicación han y siguen concentrando poder económico, político y simbólico, con lo que pueden relacionarse desde una posición estratégica frente a los actores políticos. Esto lo hacen dentro de la misma estructura de las instituciones estatales, como desde fuera de ellas, actúan agresivamente sobre las decisiones gubernamentales.
Lo anteriormente expuesto es sólo la punta del iceberg de los efectos causados por la falta de contrapesos, la concentración y el papel central que han adquirido las empresas de medios en México, por ello señalamos:
– Se ha aplazado la actualización y reforma integral del marco jurídico que regula la radiodifusión, por ser conveniente a los consorcios mediáticos, en el marco de la convergencia digital el Estado mexicano tiene la mejor oportunidad para reformar la legislación y aprovechar para servicio de la nación el espectro radioeléctrico.
– Es necesario cambiar el paradigma del sistema de medios mexicano, el cual está sustentado en la empresa, por uno donde se privilegie el servicio público.
– El proceso de democratización en México pasa inevitablemente por un cambio radical en el sistema de medios.
– La concentración de la información derivada de la concentración de la propiedad de los medios obstaculiza la libertad y diversidad de expresión.
– México necesita urgentemente un sistema de medios que tenga como principio el pluralismo, que garantice la diversidad y calidad de información.
– Es urgente como primer paso, reformar el marco jurídico mexicano en materia de medios y telecomunicaciones.
– Que las instituciones políticas vuelvan a su papel fundamental como garantes del uso óptimo del espectro radioeléctrico como bien de la nación, para el desarrollo del Estado mexicano se muestra como una necesidad ineludible en el actual escenario de la comunicación en México y el mundo.
El establecimiento de régimen democrático de medios de comunicación
Desde la formación de este grupo de trabajo nos dedicamos a investigar con detalle cuál es la situación actual de los medios de comunicación en nuestro país desde el punto de vista jurídico, político y tecnológico. Revisamos con detenimiento diversas iniciativas de reforma constitucional y legal en la materia, ensayos académicos, informes de organismos nacionales e internacionales relativos a la concentración de los medios de comunicación, así como disposiciones legales en otros países, tratados y declaraciones internacionales sobre el ejercicio de la comunicación.
Como resultado de ese estudio encontramos coincidencias en los temas a discutir para establecer un nuevo orden normativo que posibilite la democratización de los medios de comunicación:
Competencia: señalan que es urgente establecer mecanismos que garanticen la competencia en los medios de comunicación, por medio del apertura a nuevos actores económicos y/o sociales en la utilización del espectro radioeléctrico, a fin de evitar la concentración de los grandes concesionarios y aprovechar los avances tecnológicos.
Determinación de la función y naturaleza de los medios de comunicación, difusión e información: reconocer que los medios de comunicación prestan un servicio público, en virtud de que utilizan un bien que es propiedad de la nación.
Revisión crítica del papel de los medios públicos (estatales): se señala que las 31 televisoras, frecuencias y radiodifusoras estatales se han convertido en repetidoras de la programación privada y que se deben recuperar para cumplir con su función social.
Socialización de medios de comunicación: se apunta la obligación de establecer un sistema de medios públicos, en el cual los ciudadanos gestionen, diseñen, produzcan y difundan los contenidos que se transmitan en los medios creados por ellos, que sean con fines de comunicación social.
Ombudsman de medios: manifiestan que es necesaria la creación de un organismo que se constituya como el defensor de los derechos de la audiencia y vigile la actuación de los medios de comunicación: que respeten las leyes, el derecho a la información, el derecho de réplica, promuevan los derechos humanos y los valores de la democracia.
Administración de concesiones: se insiste en reestructurar las instituciones existentes en este rubro, a fin de que se constituyan como organismos autónomos de composición ciudadana e integración democrática, a efecto de legitimar los mecanismos por los cuales se llevan a cabo los concursos de concesiones.
Actualización de las leyes que regulan la infraestructura en materia de telecomunicaciones.
A partir de este diagnóstico, consideramos necesario el reconocimiento de la democratización de los medios de comunicación como una decisión política fundamental del Estado mexicano, es decir, estamos convencidos que es urgente modificar el marco constitucional en esta materia.
La presente propuesta es el resultado del diálogo que hemos mantenido durante estos meses al interior del movimiento y con actores nacionales interesados en este tópico. Esperamos que esta aportación sea considerada como un referente para la construcción de un sistema democrático de medios de comunicación.
Modificaciones
Los objetivos principales de este proyecto de reforma son:
1. Consagrar los derechos universales de toda persona, comunidad o pueblo a la comunicación libre, plural, diversa y multicultural; a acceder, buscar, recibir, escribir, publicar y difundir información de cualquier tipo y por cualquier medio de divulgación (artículo 7o.).
2. Reconocer a la alfabetización mediática, informacional y digital como un elemento fundamental de la educación, así como al acceso universal a las nuevas tecnologías de la comunicación e información (artículo 3o.).
3. Garantizar la protección constitucional al ejercicio libre del periodismo y a la comunicación (artículo 7o.).
4. Reconocer que el espectro radioeléctrico es propiedad de la nación.(artículo 27).
5. Establecer un sistema de medios de comunicación basado en las siguientes directrices (artículos 7o. y 27):
a. Reconocer que la radiodifusión y las telecomunicaciones son de servicio público con plena libertad de contenidos. Sólo tendrán como límite el respeto a los derechos humanos y a los valores democráticos.
b. Distribución equitativa del espectro radioeléctrico entre los sectores privado, público y social-comunitario. También se establecen las condiciones generales que regularán cada sector.
c. Creación de un organismo autónomo de composición plural que esté facultado para regular sobre el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico y las telecomunicaciones. Dicho organismo debe responder a los principios de la profesionalización técnica en la conformación de su estructura.
d. Promoción del desarrollo de las nuevas tecnologías y servicios información y comunicación para garantizar el acceso universal a los mismos.
6. Prohibir la contratación de “propaganda oficial” por ser un instrumento de financiamiento indebido a los concesionarios de bienes públicos y también un factor de presión y chantaje para los medios de comunicación independientes.
De la misma forma se incluyen otras especificaciones como la forma de nombramiento de los titulares del organismo regulador en la materia, el reconocimiento del espectro radioeléctrico como propiedad de la nación, la prohibición de la rentabilidad excesiva por la prestación del servicio público de la comunicación, la prohibición de las prácticas monopólicas, entre otras.
La sistemática a la que corresponden las modificaciones constitucionales que se proponen son:
– En el artículo 2o. para vincular el derecho que la Constitución reconoce actualmente a las comunidades indígenas para operar sus propios medios de comunicación con el orden jurídico que proponemos.
– En el artículo 3o. para reconocer a la alfabetización mediática, informacional y digital como un elemento fundamental del derecho universal a la educación.
– En el artículo 7o. como una actualización y redefinición del derecho de imprenta proponemos la ampliación de esta prerrogativa para declarar el derecho a la comunicación y al acceso a los medios. En virtud de que la redacción de dicha figura respondía al contexto de 1917 –cuando la imprenta era el único medio de comunicación masiva– consideramos que el espíritu de este artículo responde al carácter libre y democrático que debe regir a los medios de comunicación. Sabemos que muchas propuestas consideran que esta modificación debe hacerse en el artículo 6º, no obstante nosotros consideramos más pertinente su inclusión en el 7º para establecer las directrices de un sistema integral de medios.
– En el artículo 27 reconocemos que el espectro radioeléctrico es propiedad de la nación y se establecen los principios para la asignación de las frecuencias para telecomunicaciones.
– En los artículos 73, 76, 78 y 89 se hacen modificaciones relativas a las facultades de los poderes.
– Por último en los artículos 41 y 134 se hacen las modificaciones correspondientes a la eliminación de la propaganda oficial.
Esta es nuestra visión sobre la democratización de los medios de comunicación.
Por todo lo expuesto presentamos la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de los artículos 2o., 3o., 7o., 27, 41, 73, 76, 78, 89 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Único. Se modifica la fracción VI del apartado B del artículo 2o., la fracción V del artículo 3o., se modifica y adiciona el artículo 7o., se adicionan diez párrafos al artículo 27, se modifica el segundo párrafo del apartado C del artículo 41, la fracción XVII del artículo 73, la fracción II del artículo 76, la fracción VII del artículo 78, la fracción III del artículo 89; y se modifica y adiciona el artículo 134, para quedar como sigue:
Artículo 2o. ...
B. ...
VI. Extender la red de comunicaciones que permita la integración de las comunidades, mediante la construcción y ampliación de vías de comunicación y telecomunicación. Establecer condiciones para que los pueblos y las comunidades indígenas puedan adquirir, operar y administrar medios de comunicación en los términos previstos por los artículos 7 y 27 de la Constitución General de la República y las leyes en esta materia.
Artículo 3o. ...
V. Además de impartir la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior, señaladas en el primer párrafo, el Estado promoverá y atenderá todos los tipos y modalidades educativos –incluyendo la educación inicial y a la educación superior– necesarios para el desarrollo de la nación, apoyará la investigación científica y tecnológica, y alentará el fortalecimiento y difusión de nuestra cultura. Garantizará la alfabetización mediática, informacional y digital con sentido crítico que respete la libertad de pensamiento y de contenidos; y contribuya a la construcción de una sociedad más democrática, plural, diversa, sustentada en la participación ciudadana;
Artículo 7o. Toda persona, comunidad o pueblo tiene derecho a la comunicación libre, plural, diversa y multicultural; a acceder, buscar, recibir, escribir, publicar y difundir información de cualquier tipo y por cualquier medio de divulgación. Ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa censura, ni exigir fianza a los autores, impresores o difusores, ni coartar la libertad de imprenta y de los medios de comunicación, esta libertad no tiene más límites que el respeto a la vida privada, a los derechos humanos y a la paz pública. En ningún caso podrán secuestrarse la imprenta ni los medios de comunicación como instrumentos del delito. No constituyen delito o falta las denuncias, críticas o imputaciones contra los servidores públicos por actos desempeñados en el ejercicio de sus cargos. El Estado garantizará las condiciones para el ejercicio de la libertad de expresión, el periodismo y la comunicación. Los poderes públicos, en el ámbito de sus respectivas competencias, garantizarán el acceso universal a las nuevas tecnologías de la información y la comunicación. Se establecerá un sistema de medios de comunicación –compuesto por los sectores privado, público y social-comunitario– mediante la expedición de leyes, la implementación de políticas públicas con participación ciudadana y esquemas de financiamiento mixto, basado en las siguientes directrices:
I. La radiodifusión y las telecomunicaciones son de servicio público. Los medios de comunicación procurarán transmitir contenidos de calidad, información veraz, contrastada e imparcial en las noticias; contribuirán al fortalecimiento de los valores democráticos y a la elevación del nivel cultural de la población; preferentemente, pactarán códigos internos de ética que garanticen los derechos de sus audiencias. Queda prohibida y será sancionada toda práctica discriminatoria o violatoria de los derechos humanos por parte de los medios de comunicación;
II. La asignación de las bandas de frecuencia del espectro radioeléctrico se sustentará en la participación equitativa entre los sectores privado, público y social-comunitario. El Estado fomentará el desarrollo de la infraestructura necesaria para el uso de las nuevas tecnologías de la comunicación por parte de los sectores público y social-comunitario bajo esquemas de financiamiento mixto.
III. Se establecerá un organismo autónomo en los términos señalados por el artículo 27 de esta Carta Magna, el cual estará facultado para regular, en beneficio social, sobre el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico y las telecomunicaciones.
IV. Se promoverá el desarrollo de las nuevas tecnologías y servicios de información y comunicación para garantizar el acceso universal a los mismos.
Artículo 27. ...
...
...
...
...
...
... El uso de la energía nuclear sólo podrá tener fines pacíficos. El espectro radioeléctrico es propiedad de la nación. Podrán acceder, en condiciones de igualdad, a su uso, explotación o aprovechamiento los sectores privado, público y social-comunitario, en las siguientes modalidades:
a) Concesiones de uso privado: las personas jurídicas con fines de lucro podrán operar concesiones para la prestación del servicio público de la comunicación en condiciones de competencia. Las leyes establecerán los mecanismos para impedir fenómenos de concentración y prácticas monopólicas en los servicios de comunicación audiovisual en los términos previstos en el artículo 28 de esta Constitución.
b) Concesiones de uso público: la federación, los estados y municipios podrán operar medios de comunicación –sin fines de lucro- que transmitan contenidos propios de utilidad pública: informativos, educativos, culturales, científicos y tecnológicos. Deberán contar con recursos asignados por ley y estarán dotados de independencia editorial, de autonomía organizativa y financiera. Las instituciones públicas de educación y los organismos de protección a los derechos humanos previstos en el artículo 102, apartado B. de esta Constitución, tendrán prioridad en la operación de dichos medios; y
c) Concesiones de uso social-comunitario: se ejecutarán políticas públicas de Estado que favorezcan las condiciones para que las organizaciones ciudadanas y las comunidades indígenas gestionen medios de comunicación propios con fines no lucrativos. Se establecerán mecanismos de financiamiento mixto que posibiliten el acceso de este sector a la infraestructura tecnológica necesaria, así como para su permanencia. Las leyes tutelarán la participación indígena y ciudadana en los medios de comunicación. Cada uno de los sectores podrá hacer uso de hasta una tercera parte de las bandas de frecuencia del espectro radioeléctrico disponibles para el servicio de radiodifusión. Los concesionarios de uso privado del espectro radioeléctrico estarán obligados a garantizar la cobertura del servicio que prestan en condiciones de accesibilidad para la población. Las leyes sancionarán las prácticas que impidan el ejercicio del derecho a la comunicación por motivo de costos excesivos en la prestación de los servicios. El Congreso de la Unión legislará en materia de uso, aprovechamiento y explotación de las bandas de frecuencia del espectro radioeléctrico para los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones. Establecerá un organismo autónomo que incorpore la participación ciudadana, el cual estará encargado de la administración de las concesiones, la defensa de los derechos a la comunicación y de las audiencias, así como la vigilancia y fiscalización de los recursos asignados para comunicación social a las autoridades públicas, en los términos previstos por el artículo 134 de esta Constitución. Este organismo autónomo se compondrá por un Consejo Directivo y un presidente que será electo por el voto de las dos terceras partes de los miembros del Consejo. El procedimiento para designar a los miembros de dicho Consejo Directivo deberá garantizar una representación plural, que incluirá: tres consejeros por cada uno de los sectores: privado, público y social-comunitario; uno del Poder Ejecutivo federal; uno de los sindicatos de trabajadores de los medios de comunicación; uno de las instituciones académicas; uno de las escuelas y facultades especializadas en materia de comunicación; uno de las organizaciones de la sociedad civil defensoras de derechos humanos; y uno de los pueblos indígenas. La composición y funcionamiento de este Consejo atenderán a los principios de profesionalización, transparencia y rendición de cuentas. La ley establecerá un sistema de coordinación entre las autoridades competentes en telecomunicaciones para la elaboración de políticas públicas relativas al desarrollo de la infraestructura, a la accesibilidad a los medios de comunicación, la determinación de tarifas y las demás atribuciones en la materia.
La nación ejerce en una zona económica exclusiva...
Artículo 41. ...
C...
Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá? suspenderse la difusión de comunicación social del Estado en todos los medios de comunicación. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.
Artículo 73. ...
XVII. Para dictar leyes sobre vías generales de comunicación, y sobre postas y correos, para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal; así como sobre espectro radioeléctrico y telecomunicaciones, de conformidad con lo establecido en los artículos 2, 7 y 27 de esta constitución.
Artículo 76. ...
II. Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga del procurador general de la República, embajadores, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, integrantes de los órganos colegiados encargados de la regulación en materia de energía y competencia económica, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley disponga;...
Artículo 78. ...
VII. Ratificar los nombramientos que el presidente haga de embajadores, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, integrantes de los órganos colegiados encargados de la regulación en materia de energía y competencia económica, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley disponga, y...
Artículo 89. ...
III. Nombrar, con aprobación del Senado, a los embajadores, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda y a los integrantes de los órganos colegiados encargados de la regulación en materia de energía y competencia económica;...
Artículo 134. ...
...
...
...
...
...
...
...
Queda prohibida la contratación de toda propaganda que tenga por finalidad destacar los logros de gestión, resaltar los objetivos alcanzados o generar imágenes positivas de cualquier órgano de gobierno, en todos sus niveles. El Estado podrá difundir los servicios y políticas públicas que realice, así como las leyes y decretos que establezca, a través de la comunicación social, que deberá hacerse bajo los principios de equidad, transparencia y no discrecionalidad. Las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los tres párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar.
Transitorios
Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. El Congreso de la Unión realizará las modificaciones correspondientes a la legislación secundaria en un plazo no mayor a ciento ochenta días naturales. Todas las disposiciones contrarias a este decreto quedarán sin efectos.
Artículo Tercero. A partir de la entrada en vigor del presente decreto la distribución de las bandas de frecuencia de espectro radioeléctrico –aún del que sea liberado por el vencimiento de anteriores concesiones o por el avance de las tecnologías de la comunicación– se hará de manera equitativa entre los sectores público, privado y social comunitario, de conformidad a los principios establecidos en los artículos 7 y 27 de esta Constitución.
Por la democratización de los medios de comunicación #YoSoy132.
México, DF, Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de marzo de 2013.
Diputado Gerardo Villanueva Albarrán (rúbrica)
Que reforma el artículo 70 de la Ley Agraria, a cargo del diputado Blas Ramón Rubio Lara y suscrita por integrantes del Grupo Parlamentario del PRI
Los que suscriben, diputados Heriberto Galindo Quiñones, Blas Ramón Rubio Lara, Román Alfredo Padilla Fierro, Alfonso Inzunza Montoya, Francisca Elena Corrales Corrales, Jesús Antonio Valdez, Sergio Torres Félix y Raúl Santos Galván, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional del estado de Sinaloa de la LXVII Legislatura del Congreso de la Unión, y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el numeral 1 del artículo 6, así como en los artículos 77, 78 del Reglamento de la honorable Cámara de Diputados, someten a consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por que se reforma el artículo 70 de la Ley Agraria.
Exposición de Motivos
I. La parcela escolar es una institución histórica del derecho agrario mexicano. Sólo a modo de ejemplo, durante el periodo constitucional iniciado en 1917, estuvo regulada, entre otros ordenamientos, por los artículos 145, 146 y 147 del Código Agrario de 1940, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 29 de octubre de 1940, así como en los artículos 185 y 186 del Código Agrario de 1943, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1943 y en los artículos 101 y 102 de la Ley Federal de Reforma Agraria publicada en el Diario Oficial de la Federación del 16 de abril de 1971. Actualmente, está regida por el art. 70 de la vigente Ley Agraria, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 26 de febrero de 1992. En el país actualmente existen 31 mil 201 ejidos y comunidades, hay comunidades que cuentan con dos parcelas escolares (primarias y secundarias) y podría haber escuelas que no tengan.
II. Son 7 los temas torales que interesa regular en ley de la parcela escolar: a) La obligación o no de crearla; b) Su administración, que debe implicar la posibilidad de gravar el usufructo en los créditos que se contraten; c) El destino de la parcela (actividades a que se dedicará y destino de las utilidades); d) La pertinencia de prohibir la adopción del dominio pleno de la parcela escolar; e) La prohibición de enajenar los derechos parcelarios de la misma, salvo mediante permuta; y f) La posibilidad de transmitir su uso o explotación.
III. Obligatoriedad o no de crear, parcela escolar:
Los códigos y leyes agrarias aludidas han discrepado sobre la obligatoriedad o no de crear la parcela escolar en cada ejido: mientras que el artículo 70 de la vigente Ley Agraria considera opcional, crear o no la parcela ejidal; en cambio, la Ley Federal de Reforma Agraria, en su artículo 101, establecía de modo imperativo, al igual que el Código Agrario 1940, la obligatoriedad de crearla. Por su parte, el Código Agrario de 1943 establecía la obligación condicional de que “se procurará” que exista parcela escolar. Por lo tanto, a nivel de Ley, sí está y ha estado siempre regulado el tópico sobre la obligatoriedad o no de crear la parcela escolar.
Al respecto la Iniciativa propone conservar como un derecho, opcional, para el ejido, crear o no la parcela escolar, como lo previene el art. 70 de la Ley Agraria vigente.
IV. Destino de la parcela escolar:
Debe distinguirse: IV.1. Actividades a que se dedicará; y IV. II. Aplicación o destino de los recursos o utilidades o productos que se generen.
IV.1. Actividades de la parcela escolar:
Respecto a las actividades a que debe dedicarse la parcela escolar, todos los ordenamientos agrarios invocados, con distintas redacciones, coinciden en establecer, de manera general, como lo hace el artículo 70 de la Ley Agraria en vigor, que la parcela escolar se destinará a la enseñanza, investigación y difusión de las prácticas agrícolas; lo cual la Iniciativa propone conservar.
IV.II. Destino de las utilidades o productos de la parcela escolar:
En cambio, respecto a la aplicación o destino que debía darse a los productos (ó utilidades), los Códigos Agrarios de 1940 y 1943 fueron omisos al respecto y sólo se concretaron a remitir al reglamento que se expidiera, mismos que nunca se expidieron. Por su parte, la Ley Federal de reforma agraria, aunque de manera muy general, sí señaló que “...la distribución de los productos que se obtengan de las parcelas escolares... se destinarán preferentemente a satisfacer las necesidades de la escuela y a impulsar la agricultura del propio ejido” (artículo 102), sin embargo esta ley al igual que los códigos agrarios, incurrió en la misma desafortunada fórmula de remitir al reglamento que dictaría la Secretaría de la Reforma Agraria, cuyos reglamentos nunca se expidieron.
Al igual que los 2 citados Códigos Agrarios, la vigente Ley Agraria de 1992 es omisa en cuanto a la aplicación de los productos generados por la parcela escolar, pues el artículo 70 remite al reglamento interno del ejido sobre el “uso de la parcela escolar”. Sin embargo, por una parte, no todos los ejidos cuentan con Reglamento Interno y aquellos que sí lo tienen no regulan lo relativo a la aplicación ó destino de tales productos o utilidades, como se advierte del capítulo cuarto, artículos 103 a 106 del “Anteproyecto Básico del Reglamento Interno del Ejido”, elaborado por la entonces denominada Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) hoy Secretaría de Desarrollo Territorial y Urbano, Procuraduría Agraria (PA) e Instituto Nacional de Desarrollo Agrario (INDA), conforme al cual los ejidos aprobaron su reglamento interno.
Por ello, la Iniciativa considera que debemos retomar el artículo 102 de la derogada Ley Federal de Reforma Agraria, para, de manera más específica y detallada, incorporar en el artículo 70 de la Ley Agraria que el 80 por ciento de los productos o utilidades de la parcela escolar se destinará al beneficio de la escuela; a mejorar sus instalaciones, a su conservación y mantenimiento, así como a la adquisición de mobiliario y equipo escolar, en beneficio de los alumnos (escritorios, pupitres, de algunos mesabancos, mesas binarias, abanicos, etc.), pues resulta vergonzoso el estado deprimente y de abandono de las escuelas rurales públicas: fachadas, interiores y baños estén sin pintar, sin pisos, ventanales rotos y mobiliario desvencijado e inservible.
El 20 por ciento restante, si lo hubiere, se propone se entregue al director y a los maestros de la escuela, como apoyo a su relevante tarea que desempeñan.
De esta forma, consideramos que esta ley relevaría a la asamblea de la responsabilidad de determinar el monto de lo que corresponderá a las inversiones en la escuela y lo que se asignaría al director y maestros, lo cual evitará los posibles conflictos al comisariado ejidal.
V. Administración de la parcela escolar:
Ninguno de los códigos y leyes agrarios, incluyendo la vigente de 1992, han regulado, a nivel de ley, la administración de la parcela escolar, es decir, quién o quiénes deben administrarla y siempre han remitido a lo que dispusieran los reglamentos respectivos que al efecto se expidieran, los cuales, como ya lo expresamos, nunca se expidieron.
El artículo 70 de la vigente Ley Agraria de 1992, dispone “...el reglamento interno del ejido normará el uso de la parcela escolar”. Esta fórmula, además de su vaguedad, relega a nivel de reglamento y no de la ley, diversos tópicos básicos de la parcela escolar. No omitimos reiterar que muchísimos ejidos no han expedido su reglamento interno y entre éstos principalmente el gran número de núcleos que, por imposibilidad legal o rechazo, no han sido certificados, los cuales, por lo mismo, tampoco están en posibilidad de expedirlo.
Por su parte, el citado “anteproyecto básico del reglamento interno del ejido”, dice:
Artículo 105. La parcela escolar estará a cargo de un Comité integrado por un presidente, un secretario, un tesorero y sus respectivos suplentes, los cuales serán electos de entre los ejidatarios, en una asamblea que al efecto se celebre, debiendo levantarse el acta correspondiente.
A juicio de los suscritos, el tema de la administración de la parcela escolar, por su importancia, debe ser regulado en la ley y conferir tal administración al comisariado ejidal que es el representante legal y apoderado del núcleo de población conforme a los arts. 32 y 33 de la Ley Agraria.
VI. En síntesis, por su profundo raigambre histórico, debe preservarse en la Ley Agraria el derecho u opción del ejido, a destinar tierras a la creación de la parcela escolar y conservar igualmente la prevención de que ésta se dedicará a la investigación, enseñanza y divulgación de las prácticas agrícolas, como lo prevé el vigente artículo 70 de la Ley Agraria de 1992.
Sin embargo, también consideramos que, por su trascendencia social, debe ser en la Ley, y no en el reglamento interno del ejido, donde se regulen el destino o aplicación de las utilidades o productos que genere la parcela escolar, estableciendo que el 80 por ciento tendrá como destino preferente la mejoría, mantenimiento y conservación de los edificios escolares, así como su equipamiento y mobiliario, sin perjuicio de, en su caso y los maestros del plantel el 20 por ciento restante, siempre y cuando hubieren desempeñado su labor educativa con dedicación y esmero y enseñado a los alumnos las prácticas agrícolas básicas en la parcela escolar.
También en ley debe regularse la administración de la parcela escolar, para, con la fuerza de la norma legal, definir de una vez por todas, que el legítimo administrador es y debe ser el comisariado ejidal. Por ello, la Iniciativa propone facultar al comisariado ejidal para que contrate los créditos respectivos y otorgue en garantía el usufructo de la parcela ejidal, sin necesidad de autorización previa de la asamblea, a la que deberá informar de ello.
VII. No obstante que, conforme a la presente Iniciativa, de preferencia, la parcela escolar deberá ser explotada directamente por el ejido, a través del comisariado, creemos conveniente dejar abierta la posibilidad de que, si la asamblea general del ejido considera más viable explotarla aportando el usufructo a cualquier tipo de sociedad o bajo cualquier contrato traslativo de uso, tales como el arrendamiento, usufructo oneroso, asociación en participación, mediería o cualquier mecanismo asociativo, pueda hacerlo, a condición de que quien la explote deberá permitir la práctica y enseñanza agrícola a los alumnos de la escuela de que se trate y de que la duración de tales contratos no será mayor a 3 años que es el período de duración de la administración del comisariado ejidal.
VIII. Por otra parte, la Iniciativa propone, como regla general, prohibir enajenar los derechos parcelarios de dicha parcela. Sin embargo, también propone, como excepción, que podrá permutarse cuando la asamblea lo estime conveniente para el ejido, no obstante lo cual el núcleo agrario conserva la propiedad tanto de la parcela escolar que da en permuta, como la parcela que reciba a cambio quedando ésta destinada a la parcela ejidal escolar. Esta última propuesta, que presupone que previamente la diversa asamblea a que se refiere el artículo 23, fracción X deberá autorizar el cambio de destino respectivo de dicha parcela, parte de la realidad agraria recurrente de que algunos ejidos en ocasiones requieren efectuar este tipo de permutas y el marco jurídico actual no lo resuelve.
En cambio, la iniciativa propone prohibir, en términos absolutos, la adopción del dominio pleno de la parcela escolar, a fin de evitar se desincorpore del régimen ejidal, por la importancia social y educativa que históricamente representa esta parcela.
IX. Finalmente, no sólo para los contratos y actos que respecto de la parcela escolar celebre el comisariado ejidal, sino en general para todo tipo de operaciones, la Iniciativa propone establecer con precisión que para acreditar la existencia del ejido y la personalidad del comisariado, bastarán los documentos agrarios del núcleo ejidal y el acta de asamblea de elección del comisariado. Las facultades para celebrar los contratos por el comisariado, se regirán por lo dispuesto en esta Ley y por el acuerdo de asamblea cuando la Ley exija ese requisito.
Por lo anterior y conforme a las consideraciones expuestas, me permito someter a la levada consideración de esa honorable legislatura la presente iniciativa con proyecto de
Decreto que reforma y adiciona el artículo 70 de la Ley Agraria
Artículo Único. Se reforma el primer párrafo y se adicionan cuatro párrafos al artículo 70 de la Ley Agraria, para quedar redactado como sigue:
Artículo 70. En cada ejido la asamblea podrá resolver sobre el deslinde de las superficies que considere necesarias para el establecimiento de la parcela escolar, la que se destinará a la investigación, enseñanza y divulgación de prácticas agrícolas que permitan un uso más eficiente de los recursos humanos y materiales con que cuenta el ejido.
La propiedad, posesión y explotación de la parcela escolar, corresponden al ejido y será administrada por el presidente, secretario y tesorero del comisariado ejidal, actuando conjuntamente, quienes podrán contratar los créditos respectivos y otorgar en garantía el usufructo parcelario, sin requerir acuerdo previo de la asamblea a la cual informarán anualmente.
El ochenta por ciento de los productos, utilidades líquidas e ingresos que genere la parcela, se destinarán a través del comisariado, a la rehabilitación, ampliación y conservación de la escuela rural de que se trate, así como a la adquisición de mobiliario y equipo escolar para los alumnos, y el veinte por ciento restante, si lo hubiere, lo distribuirá entre los maestros del plantel.
No podrá adoptarse el dominio pleno de la parcela escolar, salvo en el supuesto previsto por el artículo 29 de esta Ley. Por regla general, tampoco podrán enajenarse los derechos parcelarios de la misma, sin embargo, previo cambio de destino, podrán permutarse, por acuerdo de asamblea. El contrato de permuta se celebrará con el ejidatario, posesionario o avecindado del ejido que determine la asamblea, se otorgará por escrito, sin intervención de testigos, ni notificar, ni renunciar el derecho del tanto que señala el artículo 80 de esta Ley y será ratificado ante notario. El Registro Agrario Nacional cancelará los certificados parcelarios de los permutantes y les expedirá los nuevos certificados parcelarios. El certificado que se expida a favor del ejido deberá especificar que la tierra estará destinada a la parcela escolar.
Preferentemente, la parcela escolar será explotada directamente por el ejido, no obstante ello, por acuerdo de la asamblea, podrá aportarse el usufructo a todo tipo de sociedades, darse en arrendamiento, usufructo oneroso, aparcería, asociación en participación o cualquier contrato traslativo de uso. Dichos contratos tendrán una duración máxima de tres años, excepto la aportación a sociedades y para su validez y subsistencia establecerán que quien la reciba deberá permitir que los alumnos efectúen sus prácticas agrícolas.
Las asambleas para autorizar permutar la parcela, y los contratos a que se refiere el párrafo anterior, se celebrarán con formalidades simples.
En todos los contratos, actos y trámites previstos por esta u otras leyes, en los que sea parte el ejido, incluyendo los señalados en este artículo, se tendrá por acreditada la existencia y personalidad de núcleo de población, mediante la documentación agraria del ejido y la representación del comisariado con el acta de asamblea en la que fue electo, inscrita en Registro Agrario Nacional. Cuando se requiera facultad especial de la asamblea, deberá exhibirse el acta respectiva.
Lo no previsto en este artículo, se regirá por el reglamento interno del ejido o por los acuerdos de la asamblea respectivos.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el salón de sesiones del Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de marzo de 2013.
Diputados: Heriberto M. Galindo Quiñones, Blas Ramón Rubio Lara, Raúl Santos Galván Villanueva, Alfonso Inzunza Montoya, Francisca Elena Corrales Corrales, Sergio Torres Félix, Jesús Antonio Valdez Palazuelos, Román Alfredo Padilla Fierro (rúbricas).
Que reforma el artículo 33 de la Ley General de Educación, a cargo de Ricardo Monreal Ávila y suscrita por Ricardo Mejía Berdeja, diputados del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano
Ricardo Monreal Ávila y Ricardo Mejía Berdeja, integrantes de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión y del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo 6, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a la consideración del pleno de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa que reforma la Ley General de Educación y adiciona una fracción XII Bis al artículo 33 al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
En la actualidad una de las grandes problemáticas que existen en la República Mexicana, especialmente en ciudades con alta densidad poblacional, como el Distrito Federal, Monterrey y Guadalajara, y gradualmente en ciudades en crecimiento, radica en el exceso de automóviles que circulan cotidianamente y generan grandes cantidades de gases tóxicos, entre otros agentes contaminantes.
Existe un crecimiento desmesurado en la adquisición de automóviles y una gran parte del tráfico y de la alta contaminación vehicular se genera, entre otras causas, por la cantidad de alumnos que son diariamente trasladados a sus escuelas, sin que exista para ello un programa efectivo que conduzca a la reducción en el número de coches que se dirigen al mismo sitio, sin prever que dicha reducción puede alcanzarse de manera eficaz, mediante la prestación del servicio de transporte escolar propio obligatorio, a cargo de las instituciones educativas, en favor de los alumnos.
Debemos tomar conciencia de que el problema que tenemos frente a nosotros es muy grave, especialmente en la Ciudad de México, y el daño que se genera al medio ambiente por la inmensa cantidad de automóviles que circulan con rumbo a las escuelas, es irreversible y contribuye a los congestionamientos de las avenidas a lo largo de nuestro país.
El gobierno federal, apoyado en los ordenamientos legales, debe tomar medidas urgentes, necesarias para detener esta problemática de nuestra era.
Con una adecuada política de educación, basada en los apoyos que se proponen, a cargo de las autoridades educativas, se puede lograr reducir el tráfico vehicular y la contaminación por gases tóxicos y agentes contaminantes.
En nuestro país circulan actualmente alrededor de 26.5 millones de automotores, cantidad que representa un incremento de 5.7 por ciento con respecto al año pasado.
Nuestro país experimentará un incremento de 29.69 por ciento de vehículos en circulación para 2016, esto significa que estarán en funcionamiento 34 millones 298 mil 199 unidades, lo que representa 7 millones 853 mil 636 automotores más.
En lo referente a automóviles, actualmente hay 13.9 millones en circulación, pero en cinco años el número aumentará a 16.6 millones, lo que representa un incremento de 19.45 por ciento.
Si hacemos un ejercicio como ejemplo y suponemos que en un automóvil viajan un promedio de 2 niños, y en un camión entran alrededor de 40 niños entonces, si se implantara un camión para transporte, dejarían de circular en promedio 39 automóviles por cada camión, disminuyendo así la contaminación por dióxido de azufre (SO2), monóxido de carbono (CO), vapores de combustibles y solventes, plomo (Pb) y partículas suspendidas, lo cual implica una considerable disminución, con los beneficios consecuentes.
Si tomamos en cuenta que las emisiones anuales de contaminantes en el país son superiores a 16 millones de toneladas, de las cuales el 65 por ciento es de origen vehicular, entonces podemos ayudar en gran medida a disminuir dichas emisiones implantando el uso de autobuses escolares en las escuelas públicas.
Por lo fundado sometemos a consideración del pleno de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 33 de la Ley General de Educación
Artículo 33. Para cumplir con lo dispuesto en el artículo anterior, las autoridades educativas en el ámbito de sus respectivas competencias llevarán a cabo las actividades siguientes:
I. a XI. ...
XII. Concederán reconocimientos y distinciones a quienes contribuyan a la consecución de los propósitos mencionados en el Artículo anterior;
XII Bis. Las autoridades educativas en el ámbito federal, estatal y municipal, estimularán que, conforme a sus posibilidades, las escuelas públicas y privadas logren gradualmente contar y adquirir su propio transporte escolar para dar el servicio a los educandos en los niveles de primaria y secundaria, y
XIII. ...
Transitorio
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Los recursos para dar cumplimiento a los objetivos de la presente disposición entraran dentro del presupuesto otorgado al ramo de educación, para el ejercicio fiscal 2013. Será a partir de 2014 se destinara una partida del PEF para dicho fin.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de marzo de 2013.
Diputados: Ricardo Monreal Ávila, Ricardo Mejía Berdeja. (Rúbrica.)