Que expide la Ley General de Cultura, a cargo del diputado Herón Agustín Escobar García, del Grupo Parlamentario del PT
El suscrito, Herón Escobar García, Integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo en la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de este pleno la presente iniciativa con proyecto de decreto, que expide la Ley General de Cultura, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Desafortunadamente, en el país la cultura para muchos es una expresión reducida a términos que sólo tiene que ver con proteger monumentos y zonas arqueológicas, así como vestigios e inclusive el gran bagaje de pueblos, costumbres y lenguas indígenas.
Lo anterior no debe ser un argumento en detrimento al reconocido esfuerzo hecho por muchos autores de iniciativas que persiguen el mismo fin, sin embargo, para muchas otras personas la Cultura Mexicana no se reduce a estos únicos elementos, pues involucra desde estilos de vida, idiosincrasias, creencias religiosas y hasta las modas adoptadas provenientes de otros pueblos, literatura, canto, pintura, etcétera; todo ello dentro de un sinfín de expresiones artísticas.
Con esta base, podemos señalar una enorme necesidad que prácticamente toda la población de nuestro territorio posee en cuanto a sobresaltar un bajo nivel per-cápita de conocimientos referentes al estudio de nuestra cultura.
El hecho de otorgar autonomía técnica y permitir que todo organismo desconcentrado se convierta en un ente auto-regulado y descentralizado, no es garantía de lograr que toda persona pueda obtener mínimamente los fundamentos culturales necesarios durante la etapa de formación básica.
Es verdad que proponer la aplicación de mecanismos que impartan en todos los niveles de educación básica, este esquema mínimo cultural, significaría un desembolso gigantesco, sin embargo, es necesario impulsarlos y llevarlos a la práctica.
Recientemente hemos escuchado a diversos especialistas en materia de educación, donde a todas luces recomiendan que la educación ofrecida a todos los estudiantes del país, tenga un amplio contenido ético, moral y cultural, para brindar una mejor formación personal, como estudiante y como persona.
Por otra parte, es de reconocerse que los usos y costumbres, así como los conocimientos adquiridos empíricamente, incluyendo los culturales, forman un mayor porcentaje del compendio de aprendizaje personal, no obstante lo ideal es complementarlo para alcanzar un mejor nivel de vida en todos los sentidos.
Por distinta que parezca cada una de estas posiciones, es preciso reconocer que a través de la Cultura toda persona puede enriquecer el valor humano, preservar su identidad, proponer mejores alternativas a las necesidades de su entorno, pero también al lograr una cobertura universal, es posible generar un estado de equidad de oportunidades, así como incrementar la productividad, reducir la pobreza desde sus lugares de origen así como para toda la ciudadanía.
Debemos reconocer que en nuestros días, el escepticismo por conseguir un marco que genere las condiciones para que toda persona pueda acceder a los anales de la historia, conocer su pasado, sus orígenes, historia, usos y costumbres, etc., es asunto que determinantemente debe ser sujeto a la consideración de expertos, promotores y retomando el sentido social, desde la visión de un pueblo lleno de tradiciones que poco a poco se va olvidando del respeto hacia los mismos.
De esta manera, a través del presente proyecto que traemos a la consideración de este Pleno, proponemos una visión más amplia de lo que podemos entender como una política cultural de Estado, donde a través de ella se elimine el elitismo o favoritismo para determinadas corrientes, grupos o intereses por hacer de este tema sólo un modelo adaptado para generar ganancias económicas para las clases más pudientes.
En esta propuesta, están incluidas las principales necesidades que como sociedad se exige al estado mexicano, evitando en todo momento el uso discrecional de los recursos públicos presupuestados para la Cultura, así como la duplicidad de funciones.
Por otra parte, también se contempla que la parte del ejercicio del gasto sea más trasparente y que derivado de las funciones de una secretaría, el organismo regulador de la Cultura no esté supeditado a las designaciones de la misma, además de hacer posible que el fortalecimiento y el rescate de los monumentos y sitios históricos, así como de los proyectos inconclusos que por muchas razones llegan a perderse por la falta de atención a este rubro.
Ahora, al igual que el fomento de la participación de la iniciativa privada y de particulares, está de la mano con la participación y de la población en general, así como de profesionistas en la materia, expertos, artistas, intelectuales y demás personas interesadas en el tema.
Este proyecto se basa a una idea de apertura cultural para todos que contempla la promoción, la difusión y enseñanza en todos los niveles.
Por las razones antes expuestas, sometemos a su consideración la Iniciativa de Ley con Proyecto de Decreto que Expide La Ley General de Cultura, para quedar como sigue:
Artículo Primero. Se expide la Ley General de Cultura.
Ley General de Cultura
Capítulo I Disposiciones Generales
Artículo 1. Las disposiciones contenidas en la presente Ley son de orden público e interés social y tiene por objeto el fomento y difusión de la cultura, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3o., fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mismas que velaran para su cumplimiento, garantizando la concurrencia y colaboración de la federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los sectores sociales.
Artículo 2. Para los efectos de esta ley se entenderá por
Cultura. Conjunto de modos de vida y costumbres, conocimientos y grado de desarrollo artístico, científico, industrial, en una época y grupo social, etcétera;
Conaculta. Órgano público descentralizado del gobierno federal, no sectorizado y cuyo objeto fundamental es diseñar, proponer, conducir, coordinar y evaluar la política propuesta por el gobierno de la república en materia cultural;
INBA. Instituto Nacional de Bellas Artes;
INAH. Instituto Nacional de Antropología e Historia;
Ley. Ley General de Cultura;
SEP. Secretaría de Educación Pública;
Coordinación Nacional para la Cultura.- Organismo coordinador de que los trabajos con instituciones públicas y privadas;
Fondo Nacional para la Cultura y las Artes (Fonca). Órgano financiero y administrativo con funciones inherente a los programas de acción del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes;
Fondos institucionales para el fomento y la difusión de la cultura. Fondos para las entidades del subsector cultura; y
Sistema de información cultural nacional. Mecanismo por el cual, la administración federal, a través del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes tendrá como objetivo difundir la información necesaria para que la población conozca de los bienes y servicios culturales, además de garantizar la transparencia de sus trabajos.
Artículo 3. Los principios que darán orientación a la actividad del gobierno federal en materia de difusión y fomento a la cultura, deberán ser
a)El derecho a la cultura que tiene toda persona;
El fomento de la Cultura en todas sus manifestaciones y expresiones;
b) La promoción cultural para un óptimo nivel de vida social, cultural y artística de los habitantes de las entidades federativas, de los municipios y del Distrito Federal;
c) Garantizar para todas las personas, la igualdad de oportunidades dentro de los programas y planes sociales de desarrollo en materia de cultura;
d) El fomento de las medidas necesarias para elevar el nivel cultural de las personas con bajo breviario cultural, para erradicar en un corto plazo todo tipo de trastorno desfavorable al desarrollo cultural en general y en lo personal, sirviéndose de ellas para reducir y erradicar las acciones antisociales que la práctica de actividades culturales pudiera evitar.
Artículo 4. Los apoyos con recursos federales para el fomento y difusión de la cultura referidos en esta Ley, estarán sujetos a las disposiciones aplicables en materia presupuestaria según lo que dicte anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y demás disposiciones aplicables.
De igual forma, la fiscalización de los recursos públicos federales se realizará en términos de la legislación federal aplicable a la materia.
Artículo 5. La presente ley se aplicará sin detrimento a lo que se establece en la normatividad que atiende aspectos sobre: monumentos y zonas arqueológicas, artísticos en todas sus expresiones, históricos, de cultura indígena, de derechos de autor, de televisión y cinematografía, de bibliotecas, de imprenta, de educación, de fomento a la lectura y de radio.
Capítulo II De la Coordinación con Instituciones
Artículo 6. La federación instaurará un organismo denominado “Coordinación Nacional para la Cultura”, que coordinará los trabajos con instituciones públicas y privadas tales como: institutos estatales de cultura, academias de arte públicas y universidades; en representación de la Federación, a través de la Secretaría de Educación Pública y del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, que se refieran a los asuntos sobre el desarrollo y la ejecución de las políticas y programas culturales, en la que se atenderán, al menos, los siguientes aspectos:
I. La promoción, la difusión y enseñanza culturales, sin importar edad, creencia religiosa, nivel socioeconómico, raza u origen étnico;
II. La obligatoriedad de las instituciones educativas en todos sus niveles, públicas y privadas, para la impartición de al menos una asignatura por la cual, se logre proporcionar un mínimo de conocimientos culturales en los educandos, así como estimular la apreciación artística y fomente la participación en estas actividades.
III. El fortalecimiento de las políticas en materia cultural del gobierno federal, así como la coordinación en la formulación y ejecución del y los programas específicos;
IV. La oportuna promoción ante los organismos e instancias competentes de apoyos, estímulos y facilidades para el desarrollo de los programas específicos, actividades culturales de las dependencias y de las entidades;
V. La adecuada coordinación de las actividades promocionales y de los programas culturales, con otros instrumentos de planeación que tengan relación con el desarrollo actual de la economía y del aspecto social del país;
VI. La constante evaluación y análisis de las opiniones y propuestas resultantes de la participación de la sociedad;
VII. La permanente evaluación de los programas, actividades y de los demás instrumentos de apoyo a los fenómenos culturales.
Artículo 7. La instancia de coordinación mencionada en el artículo anterior, deberá ser integrada con las dependencias y entidades de la administración pública federal que realicen actividades dentro de las cuales se sujeten a sus respectivos ámbitos de competencia y deberán tener relación con el objeto y contenido de la presente ley.
Capítulo III De la Coordinación con las Entidades Federativas
Artículo 8. La presente ley previene la instauración y funcionamiento de la Coordinación Nacional para la Cultura con los organismos culturales de las entidades federativas, además de los municipios y el Distrito Federal, para instrumentar, adecuar y dar puntual seguimiento a las políticas de fomento y difusión cultural en todo el territorio nacional.
Dicha coordinación entre entidades federativas estará sujeta a las medidas conducentes a celebrar reuniones, eventos, seminarios, además de actividades entre universidades e institutos estatales de cultura, para el enriquecimiento y actualización de todo aspecto concerniente al estudio y fomento de la cultura.
Para dichos efectos, la Secretaría de Educación Pública, a través de su órgano desconcentrado “Consejo Nacional para la Cultura y las Artes” (Conaculta), y de sus organismos descentralizados “Instituto Nacional de Antropología e Historia” (INAH) y el “Instituto Nacional de Bellas Artes” (INBA), siempre estará obligada a trabajar de manera conjunta con otras instituciones dedicadas a la enseñanza, al fomento, promoción y difusión de toda actividad cultural, como pueden serlo: los institutos estatales de cultura y academias de arte públicos, con la firme propuesta de participar en la definición de políticas y acciones en esta materia.
Los organismos culturales de los estados, de los Municipios y del Distrito Federal, así como aquellos que sean previstos en esta Ley, podrán regirse por sus propios ordenamientos, sin que esto sea motivo para contravenir lo dispuesto por la misma, y deberán cumplir en todo momento con sus obligaciones adquiridas en calidad de integrantes de la Coordinación Nacional para la Cultura.
Artículo 9. La coordinación entre las Entidades Federativas y los distintos Organismos de fomento y difusión de cultura antes mencionado, estará integrado por los presidentes y directores de cada uno de estas instancias, debiendo presidir estas reuniones por al menos una vez al mes, por el Presidente(a) del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes.
Artículo 10. La coordinación entre las Entidades Públicas y los distintos Organismos, siempre deberán sujetarse al cumplimiento de los siguientes objetivos:
I. Fomentar en la medida de lo posible, el conocimiento de un marco mínimo cultural en cada persona, de tal forma que este sea la parte complementaria del esquema de educación básica.
II. Proveer lo necesario para que las escuelas, institutos, academias, centros de investigación, y universidades públicas, entre otros, que por sus actividades inherentes al objeto por el que fueron creados, contemplen la realización de actividades destinadas a la enseñanza, promoción y difusión de temas y acciones culturales.
III: Proponer planes y programas tendientes a la aplicación de las políticas públicas que estimulen el desarrollo de la cultura en todo el territorio nacional.
IV. Evaluar y sancionar los compendios de políticas públicas para la enseñanza, promoción y difusión de temas y acciones culturales, con la finalidad de proponer e implementar medidas para mejorar dichas políticas.
V. Evaluar y proponer esquemas de celebración de convenios entre instituciones particulares para la enseñanza, promoción y difusión de temas y acciones culturales, así como de la organización operativa para tratar los asuntos agendados para su trabajo.
Tanto el presidente(a) del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, así como quienes presidan al Instituto Nacional de las Bellas Artes y el Instituto Nacional de Antropología e Historia, deberán proponer los mecanismos de funcionamiento tanto de la coordinación, como de los trabajos, objeto de la naturaleza de este organismo.
Artículo 11. Tratándose de los acuerdos celebrados entre el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes y los distintos organismos de fomento y difusión de cultura contemplados en esta Ley, deberán proceder conforme a lo siguiente:
I. Buscar en todo momento, que se cumpla con el objeto de la presente ley;
II. Sujetarse a las disposiciones enmarcadas en los acuerdos de cooperación con las entidades federativas;
III. Fomentar la participación de los sectores especialistas públicos y privados, para el estudio, investigación, fomento y difusión cultural;
IV. La implantación oportuna del presupuesto, para dar cumplimiento a los objetivos de financiamiento en materia cultural;
Capítulo IV De la Participación con la Sociedad
Artículo 12. Todas las instancias públicas y privadas señaladas en esta ley, mantendrán constantemente actualizados los mecanismos de participación con la sociedad, con el propósito de ubicar, atender y perfeccionar, las necesidades más inmediatas sobre la difusión, el fomento y la enseñanza culturales, en todas sus expresiones.
La dinámica de cooperación con la sociedad y al interior de la coordinación con las entidades federativas e instituciones señaladas en esta ley, deberán conducirse democráticamente, con apego a los criterios de pluralidad y siempre tendiente a la representatividad de las personas, de los pueblos y comunidades, de las costumbres, ideas, y de las demás características culturales insertas en el país.
Artículo 13. La participación de la sociedad mencionada en el artículo que antecede, tendrá por objeto:
I. Opinar y proponer alternativas y políticas en materia de fomento y difusión de la cultura;
Opinar, observar y proponer programas culturales en lo general y en lo particular;
III: Diseñar y proponer líneas de acción inmediatas a cuestiones culturales que por su naturaleza demanden atención prioritaria, así como apoyos especiales en las materias objeto de esta ley;
IV. Diseñar y proponer mecanismos para evaluar los alcances de las acciones, de los programas y de las políticas públicos, destinadas al fomento y difusión de la cultura.
Artículo 14. En el ámbito de su competencia, el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, así como las instituciones, los organismos desconcentrados y las Entidades encargadas de adecuar y dar puntual seguimiento a las políticas de fomento y difusión de la cultura, recibirán y darán su opinión de las propuestas que resulten de la participación con la sociedad, para enviarlas a la Coordinación Nacional para la Cultura y ser consideradas para la adecuación, mejora, fomento y difusión de la cultura.
Capítulo V Del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes
Artículo 15. Tratándose del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (Conaculta) como órgano público descentralizado del gobierno federal, no sectorizado y cuyo objeto fundamental es diseñar, proponer, conducir, coordinar y evaluar la política propuesta por el Gobierno de la República, para preservar, promover, fomentar y difundir la cultura, así como impulsar la educación, la investigación, y demás actividades culturales inherentes al objeto por el que fueron creados, de la coordinación con Instituciones públicas y privadas que se refieran a los asuntos sobre el desarrollo y la ejecución de las políticas y programas culturales, con las entidades federativas y de la participación con la sociedad, tendrá las facultades y obligaciones que esta ley le confiere.
Artículo 16. El Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (Conaculta) tendrá las siguientes funciones:
I. Coordinar desde su formulación, implementación, seguimiento, evaluación, adecuación y término; cada uno de los Planes, Programas y Proyectos culturales a nivel federal.
II. Dar opinión respecto de aquellos que sean propuestas para su difusión en cada entidad federativa.
III. Dar cumplimiento a la presente Ley, basado en el fortalecimiento de las políticas en materia cultural del Gobierno Federal, así como la coordinación en la formulación y ejecución del y los programas específicos;
IV. Prever lo necesario para que las escuelas, institutos, academias, centros de investigación, y universidades públicas, entre otros, que por sus actividades inherentes al objeto por el que fueron creados, contemplen la realización de las actividades señaladas en los artículos 6 y 10 de la presente ley;
V. Proponer, coordinar, promover, adecuar e instaurar las medidas de protección, de apreciación, de mantenimiento y de conservación, del patrimonio cultural de la nación en todas y cada una de sus manifestaciones y expresiones.
Artículo 17. El Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, es la instancia que en representación de la Secretaría de Educación Pública presidirá las coordinaciones con las entidades federativas, con instituciones y aquellas resultantes de la participación con la sociedad, pero además podrá ejercer aquellas atribuciones que por la coordinación le corresponden a la Secretaría respecto de sus organismos desconcentrados.
Con arreglo a esta ley y demás ordenamientos aplicables para su ejecución, el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes a través de su presidente(a), estará facultado para revisar, analizar, proponer y sancionar aquellos programas y proyectos de los organismos desconcentrados, públicos y privados cuando así lo sean, con facultades legales y administrativas para hacerlo, dentro del ámbito de competencia del propio Conaculta, basándose al principio de optimización del presupuesto y demás materiales y recursos, procurando congruencia en el marco de transparencia y buen ejercicio público.
Artículo 18. El órgano de gobierno del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes estará integrado por
El Secretario de Educación Pública;
El Presidente del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes;
El representante de cada uno de los institutos estatales de cultura y del Distrito Federal;
El representante de cada una de las academias de cultura autorizadas por el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes;
Los rectores y directores de las Universidades públicas y privadas, con representatividad de sus diversas áreas de estudio, fomento y difusión culturales; y
Al menos tres representantes de los sectores sociales, con la posibilidad de ser rotados cada tres años, y su participación será normada por lo dispuesto por el órgano interno de control del Conaculta.
Artículo 19. Tratándose del Presidente del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, éste podrá ejercer sus atribuciones conferidas al organismo desconcentrado, de conformidad con las siguientes normas previstas en:
a) Esta Ley,
b) Su Reglamento Interior.
A lo anterior, es necesario señalar que con base al ejercicio de coordinación y desempeño de funciones, en apego a la Ley y su Reglamento Interior, podrán proponer la remoción o el nombramiento en su caso, de los titulares de éstos, además de los organismos desconcentrados en materia.
Artículo 20. Para su régimen, el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (Conaculta), contará con un Reglamento Interior, mismo que brindará legalidad y transparencia a todos y cada uno de los actos producidos por propia naturaleza del organismo.
El Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, podrá contar con las unidades administrativas y personal necesario que así lo permita su Reglamento Interior, para los trabajos inherentes al objeto por el que fueron creados y de conformidad con su presupuesto autorizado.
Para dichos efectos, en el Reglamento Interior del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes se deberá constituir un organismo colegiado, que será provisto de derechos y obligaciones siempre bajo el irrestricto apego a los ordenamientos competentes a la presente Ley, mismos que a través del Ejecutivo y Legislativo Federales, propongan para su buen desarrollo de actividades.
Este organismo será formado por los representantes de la sociedad con un número suficiente que garantice la pluralidad y el bagaje cultural de la mayoría de los pueblos y comunidades del país, además de ser presidido por el Titular de la Secretaría e integrarse por las autoridades competentes en materia.
Capítulo VI Del Programa Nacional de Cultura
Artículo 21. El Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, a través de su Presidente, propondrá y someterá a discusión el Programa Nacional de Cultura, para efectos de considerar modificaciones, que las diversas instancias especializadas en esta materia, públicas o privadas, estatales o académicas y que de la participación con la sociedad emerjan y se consideren necesarias para la mayoría de los integrantes de dicho consejo.
Artículo 22. Este Programa Nacional de Cultura, será un mecanismo formulado y sujeto a lo dispuesto en el artículo 16 en su fracción I de esta ley, además deberá contar con los siguientes elementos:
I. El diseño, propuesta e implementación de la política general de la cultura, en cuanto a su adecuación, mejora, fomento y difusión constantes;
II. El análisis, balance, planes y propuestas presupuestales, para la ejecución de acciones culturales, principalmente dedicada a los apoyos de investigación y estudio en cualquiera de sus manifestaciones y expresiones, además del rescate del patrimonio cultural, su conservación y su ampliación.
Capítulo VII Del Fondo Nacional para la Cultura y las Artes
Artículo 23. El Fondo Nacional para la Cultura y las Artes (Fonca) es un órgano financiero y administrativo que deberá cumplir con sus funciones, de manera transparente, incluyente de la opinión pública referente al buen gobierno y al gasto equitativo para las acciones culturales en todo el territorio nacional, inherente a los programas de acción del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, encargado de asignar el recurso presupuestal que la Administración Federal le destine y de recibir las opiniones que el Legislativo Federal haga con relación a la aplicación de dichos recursos.
Para sus efectos y correcto funcionamiento, el Fondo Nacional para la Cultura y las Artes será el órgano financiero supeditado a la administración que realice el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, de conformidad con la normatividad aplicable para tales fines, de las Reglas de Operación respectivas, además de sujetarse en todo momento a los objetivos plasmados en la presente ley.
Artículo 24. El Fondo Nacional para la Cultura y las Artes, a través de su Titular para la Administración, designado por el Presidente del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, tendrá las facultades legales y administrativo-financieras señaladas en esta ley.
En los casos en que el Fondo Nacional para la Cultura y las Artes reciba aportaciones procedentes del Presupuesto de Egresos de la Federación, de cualquier otra dependencia, entidades u órganos de la administración pública federal, así como de las donaciones y aportaciones recibidas de algún patronato o de la Beneficencia Pública; con el propósito de rendir transparencia en los recursos operados por dicho fondo, se podrán considerar devengados pero tendrán la obligación de ser auditados conforme a lo señalado en la Ley de Fiscalización Superior.
Artículo 25. Para autorizar el uso de los recursos con los que operara el Fondo Nacional para la Cultura y las Artes, para la implementación de los Planes, Programas y Proyectos culturales a nivel federal, estatal y municipal se deberán cumplir las condiciones siguientes:
I. Sin excepción alguna, todo proyecto cultural deberá estar sujeta a concursos mediante licitaciones públicas.
II. Para toda licitación, todos los integrantes del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (Conaculta) deberán recibir y darse por enterados, de las convocatorias para celebrar todas y cada una de las licitaciones propuestas por su presidente(a).
III. Para la validez y autorización de cualquier licitación, el presidente(a) del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (Conaculta) es la única persona que podrá dar los señalamientos para su ejecución.
IV. Deberá procurarse la culminación de cualquier plan, programa y proyecto en pleno ejercicio de implantación o, en su caso, programar una nueva etapa planteando su culminación, para efectos de evitar dejar inconcluso alguno de estos.
V. Para poder recibir apoyos del fondo se tomará en cuenta el resultado de la fiscalización de ejercicios anteriores, procurando apoyar los proyectos o programas que hayan ejercido el recurso de manera transparente y apegado a la normatividad correspondiente.
VI. Los proyectos podrán recibir, además de los recursos del fondo, donaciones y aportaciones de recursos privados, mediante convenio por escrito, que deberá formar parte del expediente de dicho proyecto.
Capítulo VIII De los Fondos Institucionales para el Fomento y Difusión de la Cultura
Artículo 26. Podrán ser creados fondos para las entidades del subsector cultura, con el objeto de
I. Destinar recursos a programas inconclusos, mismos que tendrán que ser sujetos a la opinión del presidente(a) del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes.
II. Promover y apoyar actividades culturales, de acuerdo con su objeto, cuyos beneficiarios deberán ser primeramente los habitantes de las zonas y localidades donde se desarrollen éstas, además de considerar también para su beneficio a las personas físicas y morales que realicen actividades culturales en cualquiera de sus manifestaciones.
III. Proponer planes y programas tendientes a la aplicación de las políticas públicas que estimulen el desarrollo de la cultura en todo el territorio nacional.
Los fondos a que se refiere este artículo estarán sujetos a los instrumentos jurídicos para su creación y a las reglas de operación correspondientes, además no contará con estructura orgánica y no estará considerada como entidad paraestatal sujetándose a lo dispuesto a las normas aplicables en materia.
En cualquier caso, los recursos de los fondos provenientes de aportaciones será considerada como erogación devengada del Presupuesto de Egresos de la Federación y para su ejercicio, deberán realizarse los instrumentos correspondientes con base a las Reglas de Operación y las demás disposiciones aplicables.
Capítulo IX Del Sistema de Información Cultural Nacional
Artículo 27. El Sistema de Información Cultural Nacional representa el mecanismo por el cual, la Administración Federal, a través del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes tendrá como objetivo difundir la información necesaria para que la población conozca de los bienes y servicios culturales, además de garantizar la trasparencia de procedimientos, asignación y evaluación de los apoyos, facilidades administrativas y estímulos que sean otorgados para el fomento y difusión de la cultura, sin que esto contravenga lo dispuesto a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
Artículo 28. Para la formación del Sistema de Información Cultural Nacional participaran las dependencias y entidades de la Administración Federal apegándose a lo dispuesto a sus competencias respectivas.
Para los efectos del registro de opiniones y participaciones, el Sistema de Información Cultural Nacional podrá incorporar en calidad de voluntarios a los representantes de los sectores sociales mencionados en el artículo 18 anterior, a las empresas e instituciones educativas públicas o privadas, así como a los organismos interesados en realizar actividades de apoyo, promoción, fomento y difusión de la cultural.
Capítulo X De la Vinculación de la Cultura
Sección Primera Cultura y Educación
Artículo 29. El Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (Conaculta) tendrá como uno de sus principales propósitos la debida y pronta atención de los proyectos y programas que apoyen el fortalecimiento de los contenidos culturales y de educación artística en todos los niveles educativos, bajo los principios y los términos que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la Ley General de Educación, la presente Ley y demás disposiciones aplicables.
Artículo 30. Las autoridades competentes a los temas culturales, participarán en el diseño de propuestas y proyectos y programas de acción, tendientes a la difusión y el fomento de la cultura dentro de la función educativa, tecnológica, deportiva, de salud, de desarrollo social, entre otras, dentro de las cuales, la Secretaría de Educación tendrá la obligación de proporcionar las herramientas, infraestructura y materiales necesarios, para la formación de profesionales en la impartición de especialidades culturales como instructores, capacitadores, promotores e investigadores, según corresponda el ramo.
El subsector cultura, a través de los organismos desconcentrados y entidades, podrán acordar convenios para la ejecución de acciones que tengan el propósito de apoyar la investigación y la incorporación de nuevas tecnologías para el desarrollo, fomento y difusión de la cultura.
Transitorios
Primero. Esta ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Se abroga el decreto por el que se crea el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes publicado en el Diario Oficial de la Federación el 7 de diciembre de 1988.
Tercero. Serán respetados y se mantendrán los derechos y obligaciones de los trabajadores del Conaculta, y conservará los recursos humanos, materiales y financieros que tiene asignados y de los que dispone actualmente.
Cuarto. El presidente del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (Conaculta), dentro de un plazo de doce meses contados a partir de la entrada en vigor de esta Ley, invitará a los responsables de cultura de los gobiernos de los estados a formar parte de la Coordinación con las Entidades Federativas, a fin de que ésta se constituya, y propondrá las bases de su funcionamiento.
Quinto. El Instituto Nacional de Antropología e Historia y el Instituto Nacional de Bellas Artes, continuarán ejerciendo las atribuciones que les otorgan sus respectivos ordenamientos jurídicos.
Sexto. El secretario de Educación Pública, en un término de seis meses contados a partir de la entrada en vigor de la presente Ley, expedirá el Acuerdo para dar cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 6 y 8 de la presente ley.
Séptimo. Se derogan las disposiciones que se opongan a la presente ley.
Octavo. Las modificaciones que, en su caso, se lleven a cabo a la estructura orgánica de la Secretaría, en virtud de la entrada en vigor de la presente Ley se deberán realizar mediante movimientos compensados que no impliquen un aumento en el presupuesto regularizable de servicios personales aprobado para el presente ejercicio fiscal y los subsecuentes.
Noveno. En un término de seis meses contados a partir de la entrada en vigor de la presente ley, deberán constituirse los fondos denominados Fondo Nacional para la Cultura y las Artes y fondos institucionales para el fomento y difusión de la cultura , que se señalan en los artículos 23 y 26 de esta ley, los que se integrarán con los recursos con lo que actualmente cuenta el mecanismo financiero del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (Conaculta) y las demás aportaciones que reciba. En tanto se constituyen los fondos, el mecanismo financiero del Conaculta, Fondo Nacional para la Cultura y las Artes, continuará operando conforme a su instrumento de creación y a sus reglas de operación.
Artículo Segundo. Se modifica el tercer párrafo del artículo 3o. de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, para quedar como sigue:
ARTÍCULO 3o. ...
...
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, la Procuraduría Agraria, la Procuraduría Federal del Consumidor, la Agencia de Noticias del Estado Mexicano y el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, atendiendo a sus objetivos y a la naturaleza de sus funciones, quedan excluidas de la observancia del presente ordenamiento.
Dado en el palacio Legislativo de San Lázaro, a 30 de abril de 2012.
Diputado Herón Escobar García (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, suscrita por integrantes de la Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias
Los diputados y diputadas integrantes de la Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias de la Cámara de Diputados, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71 párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 40 numeral 2 inciso a) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los artículos 6, Numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a consideración de esta Honorable Asamblea la presente, Iniciativa con proyecto de Decreto que reforma diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, con base en los siguientes:
I. Antecedentes
El artículo 50 de la Constitución Federal señala que el Poder Legislativo de los Estados Unidos se deposita en un Congreso General, que se dividirá en dos Cámaras, una de diputados y otra de senadores. Y conforme al artículo 78 del mismo ordenamiento, durante los recesos del Congreso de la Unión habrá una Comisión Permanente compuesta por diputados y senadores nombrados por sus respectivas Cámaras.
En este sentido, podemos afirmar que el Poder Legislativo se ejerce a través de tres órganos: Un Congreso General, integrado por la Cámara de Senadores y la Cámara de Diputados actuando conjuntamente; por dos Cámaras, una de Senadores y otra de Diputados actuando sucesiva y separadamente; y, en sus recesos, por la Comisión Permanente.
De ahí que la Comisión Permanente es un Órgano del Congreso de la Unión que funciona durante los recesos de las cámaras de éste; es decir que funciona cuando el Congreso no se encuentra reunido en lo que se denomina período ordinario de sesiones. Así, esta institución constituye un elemento tendiente a conseguir el equilibrio de los poderes durante los períodos de receso del Órgano Legislativo. Dicho Órgano “suple ” al Poder Legislativo, (por lo general tanto en cuestiones atribuidas al Congreso, como a la Cámara de Diputados o al Senado) cuando éste no está funcionando en períodos ordinarios.
Para reafirmar lo anterior, podemos señalar que el artículo 116 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOCGEUM) establece que: “La Comisión Permanente es el Órgano del Congreso de la Unión que, durante los recesos de éste desempeña las funciones que le señala la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” .
Ahora bien, la Comisión Permanente tiene asignadas atribuciones expresamente por la Constitución, principalmente en su artículo 78, además de las establecidas en otros artículos.
Como podemos apreciar, la Comisión Permanente lleva a cabo la tarea de suplir al Congreso o a alguna de sus Cámaras en los recesos parlamentarios ejerciendo, entre otros, la importante función de control sobre el Poder Ejecutivo; interviniendo en diversos supuestos que tienen que ver con nombramientos autorizaciones al Poder Ejecutivo, permisos a ciudadanos, remociones, aprobación de acciones y solicitudes del Presidente de la República, recepción de iniciativas de ley y proposiciones dirigidas a las Cámaras concesión de licencias a legisladores e intervención en el procedimiento de reforma Constitucional, etc. Adicionalmente e independientemente de lo anterior, la Permanente tiene también la atribución de poder convocar al Congreso o a cualquiera de sus Cámaras a reunirse en sesiones extraordinarias cuando sea necesario conocer de algún asunto urgente o importante que la propia Comisión no pueda resolver por sí misma.
Por lo demás, es importante hacer notar que la Comisión Permanente no desarrolla tareas relativas a la confección de leyes o reglamentos; por lo que no está autorizada para suplir o sustituir al Congreso (ambas Cámaras) en su importante y delicada tarea legislativa. Recordemos que la creación de leyes es una función del Congreso prevista a través de las distintas fracciones del artículo 73 y regulada en los artículos 71 y 72 de nuestra Carta Magna.
II. Consideraciones
En sesión ordinaria de fecha 17 de agosto de 2011, fue turnada para su análisis y estudio la Iniciativa con Proyecto de Reglamento de la Comisión Permanente del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos a las Comisiones Unidas de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias; y de Estudios Legislativos, Primera, del Senado de la República, presentada por diversos legisladores de los grupos parlamentarios.
En sesión ordinaria de fecha 20 de septiembre de 2011, el Pleno de la Cámara de Senadores aprobó un Acuerdo de la Mesa Directiva por medio del cual solicitó a la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias acordar con la Comisión homóloga de la Cámara de Diputados trabajar en Conferencia.
En sesión ordinaria de fecha 27 de septiembre de 2011, el Pleno de la Cámara de Diputados aprobó un Acuerdo de la Junta de Coordinación Política con el objeto de expresar su total anuencia para que su Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias estableciera comunicación con la Comisión de la Cámara de Senadores para organizar reuniones en Conferencia.
Con fecha 5 de octubre de 2011, la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias del Senado de la República y la de la Cámara de Diputados suscribieron el acuerdo para organizar los trabajos en Conferencia.
Los trabajos en conferencia de las comisiones se ordenaron con la actividad de un grupo de trabajo conformado por los entonces Presidentes de las Comisiones, la Senadora Rosalinda López Hernández y el Diputado Jesús María Hernández Rodríguez, a consecuencia del cambio de presidencias, se integraron el Senador Armando Contreras Castillo y el Diputado Felipe Solís Acero, así como con los senadores Héctor Pérez Plazola y Rafael Ochoa Guzmán y con los diputados Heliodoro Díaz Escárraga, Agustín Castilla Marroquín, José Luis Jaime Correa, Carlos Alberto Ezeta Salcedo y Pedro Vázquez González.
El Grupo de Trabajo en Conferencia, llevó a cabo el análisis de los temas que le fueron encomendados por los órganos de gobierno correspondientes, considerando distintos documentos de trabajo cuyo contenido refiere comparativos con las disposiciones contenidas en la Constitución, la Ley Orgánica del Congreso y el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
Asimismo, se realizó un trabajo de análisis y revisión de los acuerdos que recientemente han servido para normar el trabajo de dicho órgano legislativo y se encontró que existe gran solidez en el contenido y un amplio consenso de los acuerdos parlamentarios que en cada receso del Congreso de la Unión, son aprobados por los legisladores integrantes de ese órgano colegiado, a fin de determinar las reglas para su funcionamiento, incorporando en dichos instrumentos normativos la práctica parlamentaria retomada de legislatura a legislatura.
En principio, los trabajos se abrieron con el análisis sobre el contenido de las dos iniciativas presentadas en la Comisión Permanente, que proponen un Reglamento de las sesiones del Congreso General y un Reglamento de la Comisión Permanente. En relación con lo anterior, se determinó conveniente y oportuno que el Congreso de la Unión reglamente con detalle los procesos de dos de sus funciones más importantes, como son las Sesiones de Congreso General y el desarrollo de las actividades de la Comisión Permanente, que actualmente se regulan a través de acuerdos o recurriendo a la práctica parlamentaria, debido a que las disposiciones aplicables a estos tipos de sesiones, que están contenidas en la Constitución, en la Ley Orgánica y en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, siendo evidentemente insuficientes y requieren ser actualizadas las disposiciones del último de los ordenamientos citados.
Es importante comentar que en el Grupo de Trabajo se analizó y se consideró pertinente para efectos de análisis y como método de trabajo únicamente, conjuntar las dos iniciativas de reglamentos en un solo Proyecto de Reglamento que integrara tanto la regulación de Sesiones de Congreso General, como de la Comisión Permanente, así como analizar el tema de una posible regulación de los órganos bicamarales, habida cuenta que se trata de órganos que se encuentran bajo el ámbito del Congreso de la Unión en su conjunto y no de una sola de sus Cámaras, lo que involucra a dichos órganos con la normatividad relacionada con el Congreso de la Unión.
Al respecto, el Grupo de Trabajo consideró que en virtud de la multiplicidad de supuestos de sesiones de Congreso General, dicha reglamentación por su propia naturaleza sería un tanto compleja.
Finalmente, los integrantes del Grupo de Trabajo en Conferencia, analizaron conjuntamente el proyecto de Reglamento de la Comisión Permanente emitiendo las consideraciones y observaciones necesarias a efecto de integrar una versión final de las normas propuestas.
En razón de la complejidad y la necesidad de resolver ambos asuntos, se determinó por parte del Grupo presentar las consideraciones y observaciones consensuadas e integradas en un documento denominado: “Informe General de Actividades (octubre de 2011 – febrero de 2012) ”, del Grupo de Trabajo en Conferencia de diputados y senadores integrantes de las Comisiones de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias del Senado de la República y de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias de la Cámara de Diputados y requerir de definiciones a los órganos de gobierno de ambas cámaras, que orientaran los trabajos subsecuentes de este Grupo de Trabajo en Conferencia y de su Grupo de Apoyo Técnico.
De esa manera, ambos proyectos iban a ser objeto de análisis por los órganos de gobierno de ambas cámaras. Esta fase no llegó a cumplimentarse, por lo que los integrantes de la Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias de la Cámara de Diputados consideramos que no se cumplió con la fase de análisis y opinión de los órganos de gobierno de ambas cámaras, como fue pactado por los grupos en Conferencia.
Esta Comisión, no puede soslayar algunas de las reflexiones y observaciones a las que llegó el Grupo de Trabajo en Conferencia, relacionadas con el proyecto de Reglamento de la Comisión Permanente materia de este Dictamen. El Grupo de Trabajo en Conferencia determinó que la reglamentación de la Comisión Permanente, se podría llevar a cabo conforme a lo siguiente:
1. Emitir un proyecto de reglamento único que contenga los tres temas desagregados en sendos apartados y en paralelo las modificaciones que correspondan en la Ley Orgánica del Congreso General.
2. Elaborar un proyecto de reglamento para cada tema, es decir, que se presenten tres proyectos, así como las modificaciones necesarias a la Ley Orgánica del Congreso.
3. Formular una propuesta integral de reformas a la Ley Orgánica del Congreso General exclusivamente en estos tres temas, lo cual podría realizarse mediante una reorganización del contenido del Título Primero de la vigente Ley Orgánica – por lo que se refiere a los dos temas del Congreso de la Unión –, cuya denominación es precisamente “Del Congreso General ”, de manera que los trece artículos iniciales de la Ley Orgánica, que actualmente integran dicho Título, pasen a constituir un Capítulo Primero que podría denominarse “Disposiciones Generales ” e incorporar, por la vía de un paquete de adiciones dos nuevos capítulos: Un posible Capítulo Segundo que podría denominarse “De las Sesiones del Congreso General y del Colegio Electoral ” y un Capítulo Tercero que podría llamarse “De los órganos Bicamarales del Congreso de la Unión ”.
Por lo que se refiere a la nueva normatividad del funcionamiento de la Comisión Permanente, la propuesta es que el Título Cuarto de la Ley Orgánica vigente, denominado precisamente “De la Comisión Permanente ”, pueda alojar dicha regulación mediante una reconfiguración de su contenido actual (artículos 116 a 129 que actualmente son el contenido de dicho Título Cuarto), incorporando por vía de adición, los contenidos de la propuesta de reglamentación que se anexa mediante los capítulos que correspondan, así como a través de la reforma de aquellos artículos vigentes que se estime conveniente y que integrarían el actual Título Cuarto de la Ley Orgánica.
4. Incorporar los tres temas en el contenido de una nueva Ley que se denominaría “Ley del Congreso ”.”
Entre las observaciones del Grupo de Trabajo destacan las relativas a la naturaleza que debe tener la propuesta de regulación, pues se consideró que “no corresponde a la naturaleza de un reglamento, pues este tipo de regulación parece insuficiente para normar asuntos que derivan directamente de la Constitución y que resultaría más pertinente su incorporación a la propia Ley Orgánica del Congreso ”.
El mismo Grupo de Trabajo ponderó que de las cuatro opciones de regulación mencionadas para normar los temas encomendados al Grupo, la más viable es la que se describe en el punto 3 antes transcrito y que corresponde a la posibilidad de una reforma concreta a la Ley Orgánica del Congreso General.
También se ponderó el factor tiempo, ya que el avance del Segundo Periodo del último año de la presente Legislatura, limitaría las posibilidades reales de formalizar los proyectos en cuestión.
En cuanto se refiere al proyecto regulatorio de la Comisión Permanente, se determinaron dos formas concretas:
1. Elaborar un proyecto de reglamento del tema, así como las modificaciones necesarias a la Ley Orgánica del Congreso; o
2. Que el Título Cuarto de la Ley Orgánica vigente, denominado precisamente “De la Comisión Permanente ”, pueda alojar dicha regulación mediante una reconfiguración de su contenido actual (artículos 116 a 129 que actualmente son el contenido de dicho Título Cuarto), incorporando por vía de adición, los contenidos de la propuesta de reglamentación mediante los capítulos que correspondan, así como a través de la reforma de aquellos artículos vigentes que se estime conveniente y que integrarían el actual Título Cuarto de la Ley Orgánica.
En este sentido, y conforme a las observaciones tanto del Grupo de Trabajo como de esta Comisión, en relación a la propuesta de expedir un Reglamento de la Comisión Permanente, se consideró que “no corresponde a la naturaleza de un reglamento, pues este tipo de regulación parece insuficiente para normar asuntos que derivan directamente de la Constitución y que resultaría más pertinente su incorporación a la propia Ley Orgánica del Congreso ”.
Por ello, los integrantes de la Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, atendiendo las observaciones y trabajos del Grupo de Trabajo, ponderaron que la opción más viable es la que se describe en el punto 2 antes transcrito y que corresponde a la posibilidad de una reforma concreta a la Ley Orgánica del Congreso General, en su Título Cuarto “De la Comisión Permanente”.
Si bien es cierto que el actual Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, establece de forma general disposiciones en materia de la Comisión Permanente (integración, sesiones, facultades y atribuciones) y por analogía las correspondientes a las discusiones y debates para el Pleno y Comisiones de la Comisión Permanente, es unánime la opinión de que el Reglamento Interior requiere actualizarse, principalmente para agilizar los procedimientos de programación, preparación e integración del orden del día y de discusiones, debates y deliberaciones en el Pleno de la Comisión Permanente y en el de sus Comisiones.
En razón de ello, los integrantes de la Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias de la Cámara de Diputados, en el ánimo de darle curso al trabajo realizado por el Grupo de Trabajo en Conferencia, considera que la Ley Orgánica pudiera ser tomada en cuenta como regulación general parlamentaria, es decir, a pesar de que la Ley Orgánica fue concebida como un ordenamiento organizacional, esto no obsta para incluir en ella reglas procedimentales y en particular respecto a la Comisión Permanente, en su actual Título Cuarto “De la Comisión Permanente ”, toda vez que el artículo 70 de la Constitución menciona que el Congreso tiene facultad para expedir: “la ley que regulará su estructura y funcionamiento internos” . Como se puede observar su materia no se limita a la organización, sino que incluye también el funcionamiento de las Cámaras. Razón por la cual no existe impedimento para adicionar reglas funcionales en este cuerpo normativo.
En ese contexto, la falta de instrumentos legales para el funcionamiento de la Comisión Permanente del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, como órgano colegiado que ejerce sus facultades en los recesos de éste, se torna necesario para el cumplimiento de sus funciones constitucionales.
El presente proyecto de decreto propone una regulación para los órganos y procedimientos de la Comisión Permanente que se integra en los recesos legislativos durante los cuales desempeña las funciones que la normatividad constitucional y legal le confieren.
Asimismo, consideramos la necesidad de establecer reglas claras para el funcionamiento de la Comisión Permanente que consignen la práctica parlamentaria que mediante acuerdos aprobados por los legisladores integrantes de cada Comisión Permanente, desde hace más de cinco legislaturas, ha sido la referencia normativa de su actividad legislativa y que se han creado para aplicación supletoria, según sea el receso, y en su contenido se ha retomado el formato y reglas aceptadas por ambas Cámaras, independientemente de dónde se realicen las sesiones y quién las presida.
Finalmente, los integrantes de la Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, tomamos como base para la elaboración de éste Proyecto de Decreto, los trabajos en Conferencia realizados por las Comisiones de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias de la Cámara de Diputados y la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias de la Cámara de Senadores.
En este sentido, los integrantes de la Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, proponemos regular el funcionamiento del órgano del Congreso de la Unión que se integra en los recesos legislativos, a través de una modificación integral al Título Cuarto de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
El proyecto de reforma al Título Cuarto de la Ley Orgánica está estructurado por 109 artículos divididos en siete capítulos integrados de la siguiente forma: un Capítulo Primero Disposiciones Generales que se refieren a las disposiciones generales de la Comisión Permanente; un Capítulo Segundo De la Mesa Directiva con tres secciones que se refieren a su integración y funcionamiento, a sus facultades y al Presidente, Vicepresidentes y Secretarios; un Capítulo Tercero denominado Del Pleno que integra nueve secciones denominados Del Salón de Sesiones, De las Sesiones y Quórum, De la Asistencia, Del Orden del Día, Del Uso de la Palabra, De las Iniciativas, Proposiciones con Punto de Acuerdo, dictámenes y Solicitudes, De los Debates, De las Votaciones y De las Mociones; un Capítulo Cuarto De las Comisiones con ocho secciones denominados Disposiciones Generales, De su Competencia, De su Integración e Instalación, De su Junta Directiva, De sus Atribuciones, De sus Reuniones, De la Asistencia y el Quórum y Del Orden de los Asuntos, las Discusiones y las Votaciones; un Capítulo Quinto De los Procedimientos Especiales con una sección denominada De la Declaratoria de Reforma Constitucional; un Capítulo Sexto Del Resguardo del Recinto y del Orden en las sesiones del Pleno y de las reuniones de las Comisiones con dos secciones Del Recinto y Del Orden en las sesiones del Pleno y de las reuniones de las Comisiones; y un Capítulo Séptimo de Disposiciones Complementarias con dos secciones denominadas De la Transparencia y el Acceso a la Información Pública y de la Difusión de la Comisión Permanente; y, por último, el régimen transitorio del proyecto se encuentra contemplado en tres artículos.
En este sentido, el proyecto de reformas a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, contempla lo siguiente:
El Capítulo Primero del proyecto establece las disposiciones generales referentes a la integración, facultades y funcionamiento de la Comisión Permanente; determina que lo no previsto en la ley, podrá ser regulado por disposiciones complementarias, así como los procedimientos especiales no previstos por la ley.
El Capítulo Segundo aborda la integración, facultades y funcionamiento de la Mesa Directiva sobre el cual hay que destacar que retoma la práctica parlamentaria plasmada en los acuerdos parlamentarios que se aprobaban de receso en receso.
El Capítulo Tercero se refiere al órgano máximo de decisión de la Comisión Permanente, que es el Pleno; en ese contexto se aborda lo correspondiente al salón de sesiones, a los días y horas de las sesiones, a la asistencia y el quórum para el inicio de las mismas, al procedimiento para la integración del orden del día, al uso de la palabra de los legisladores en tribuna y sus tiempos, a las características que reviste el debate en el Pleno, a las votaciones y a las formas para realizar las mociones que requieran en el desarrollo de la sesión o en la discusión de un asunto. Así como regular el trabajo de los legisladores en el Pleno, en donde se establecen las normas para procesar las iniciativas que se presentan, las proposiciones con punto de acuerdo, los dictámenes de las comisiones de trabajo y en su caso, las demás solicitudes que se presenten. Cabe mencionar que este título tiene como fundamento el acuerdo parlamentario relativo a las sesiones y al orden del día, que los integrantes de la Comisión Permanente retomaban a efecto de complementar la normatividad del Congreso de la Unión.
El Título Cuarto, De las Comisiones, tiene como principal referencia la integración de los órganos que se constituyen por el Pleno para el adecuado cumplimiento de las atribuciones y responsabilidades de la Comisión Permanente, en este contexto, se retoma la división originaria de las Comisiones de trabajo en Primera, Segunda y Tercera, incorporando de forma más amplia todas las competencias en las que actualmente se dividen las comisiones ordinarias de ambas Cámaras, es decir, tomando como fundamento el total de las comisiones ordinarias de las Cámaras, la competencia de cada una de ellas se asignó en cada una de las tres comisiones de la Comisión Permanente con el objeto de distribuir de manera equitativa e integral la resolución de los asuntos que les son turnados. Asimismo, se incorporan las reglas del acuerdo parlamentario por el que se integran las comisiones de trabajo de la Comisión Permanente, a efecto de retomar los procedimientos para la conformación de dichos órganos, lo anterior se vio complementado con disposiciones para su instalación, las atribuciones de las Juntas Directivas, la convocatoria para sus reuniones de trabajo, lo relativo a la asistencia y el quórum de los legisladores en la comisión y los procedimientos para abordar los asuntos de su competencia, encauzar las discusiones y llevar a cabo sus votaciones.
El Capítulo Quinto se refiere al procedimiento para desahogar la declaratoria de las reformas constitucionales.
El Capítulo Sexto incorpora disposiciones complementarias referentes al resguardo del recinto y su inviolabilidad, así como disposiciones para establecer el orden en las sesiones del Pleno y de sus comisiones.
El Capítulo Séptimo incorpora disposiciones complementarias referentes a la transparencia y acceso a la información pública de la Comisión Permanente y los procedimientos para la difusión de la misma.
Por último, el régimen transitorio establece que el inicio de la vigencia de las reformas estará sujeto a la aprobación que realicen ambas Cámaras, una vez que sea publicado en el Diario Oficial de la Federación y deja sin efectos todas aquellas disposiciones relativas a la Comisión Permanente contenidas en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como los acuerdos parlamentarios anteriores.
En congruencia con lo anterior, esta Comisión considera procedente desechar la Minuta con proyecto de Reglamento de la Comisión Permanente del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, aprobada por el Senado y remitida para sus efectos constitucionales a la Cámara de Diputados, en virtud y con fundamento en los razonamientos que se hacen valer en el Capítulo de Consideraciones de este instrumento. Asimismo, y en congruencia con lo anterior, por separado se está dictaminando en contra de dicha Minuta, con la consecuente devolución con observaciones de desechamiento total, en los términos del Apartado D del artículo 72 constitucional.
Ahora bien, con el propósito de dar orientación y sentido a los trabajos preparatorios realizados en conferencia, esta Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias ha acordado preparar un proyecto de reforma a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 40, numeral 2, inciso e) de la propia Ley Orgánica.
Igualmente se acordó que los integrantes de la Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias de la Cámara de Diputados, al aprobar el proyecto de reformas a la Ley Orgánica para normar la organización y funcionamiento de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, lo asumirían individual y colectivamente para presentarlo como iniciativa de reforma de ley, con fundamento en la fracción II del artículo 71 constitucional, y así cumplir con esta formalidad esencial del proceso de formación y modificación de las leyes.
De esta manera, la iniciativa que presentan los integrantes de la Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, cumple las formalidades y requisitos constitucionales y, por sustentarse en un proyecto legislativo preparado por la Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias de esta Cámara, en los términos del artículo 40, numeral 2, inciso a) de la propia Ley Orgánica, es obvio que no requiere de dictamen de esta Comisión y el proyecto presentado como iniciativa de sus integrantes, procede que se tramite con dispensa de trámite, sin necesidad de dictamen, como asunto de urgente u obvia resolución en los términos del artículo 65, numeral 4 del Reglamento de la Cámara de Diputados.
Consecuentemente, se hace la solicitud expresa a la Junta de Coordinación Política, para que en el momento de presentación y registro para inclusión de asuntos en el orden del día, se dé el trámite a esta Iniciativa – Proyecto de reforma a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, como asunto de urgente u obvia resolución.
Por lo expuesto y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71 párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 40 numeral 2 inciso a) de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los artículos 6, Numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, los legisladores integrantes de la Comisión de Régimen, Reglamentos y Prácticas Parlamentarias, someten a consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se reforman y adicionan las disposiciones del Título Cuarto “De la Comisión Permanente” de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, modificando el contenido y orden de los artículos 116 a 129 para reestructurar y adicionar este capítulo con los artículos 116 a 223, recorriéndose los subsecuentes, para quedar como sigue:
Título Cuarto De la Comisión Permanente
Capítulo Primero Disposiciones Generales
Artículo 116
1. La Comisión Permanente es el órgano del Congreso de la Unión que se integra en los recesos de éste para desempeñar las funciones que le señala la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las que le confieren las leyes.
2. La Comisión Permanente se integra por 37 legisladores, 19 diputados y 18 senadores, quienes son nombrados por sus respectivas Cámaras la víspera de la clausura de los períodos ordinarios de sesiones. Cada una de las Cámaras nombra de entre sus integrantes en ejercicio, el mismo número de sustitutos para suplir en sus ausencias a cualquiera de los titulares.
3. Durante el primer receso del año legislativo, la Comisión Permanente celebra sus sesiones en el Recinto de la Cámara de Diputados.
4. Durante el segundo receso del año legislativo, la Comisión Permanente celebra sus sesiones en el Recinto de la Cámara de Senadores.
Artículo 117
1. Las facultades y atribuciones de la Comisión Permanente son las que le confiere y señala la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 118
1. La Comisión Permanente no suspenderá sus trabajos durante los periodos extraordinarios de sesiones que se convoquen, salvo en aquello que se refiera al asunto para el que se haya convocado el periodo extraordinario respectivo.
Artículo 119
1. Si el Congreso de la Unión, se halla reunido en un periodo extraordinario de sesiones y ocurre la falta absoluta o temporal del Presidente de la República, la Comisión Permanente, de inmediato, ampliará el objeto de la convocatoria a fin de que el Congreso esté en aptitud de nombrar al Presidente interino o sustituto, según proceda.
Artículo 120
1. Lo no previsto en esta Ley se ajustará a las disposiciones complementarias aprobadas por el Pleno de la Comisión Permanente, a propuesta de la Mesa Directiva.
2. Los procedimientos especiales que no estén regulados en esta Ley y que se deriven de facultades constitucionales o legales, se atienden de acuerdo con los requisitos legales establecidos en la legislación aplicable.
Artículo 121
1. La Comisión Permanente, el último día de su ejercicio en cada periodo, deberá tener formados dos inventarios, uno para la Cámara de Diputados y otro para la de Senadores. Dichos inventarios se turnarán a las Secretarías de las respectivas Cámaras y contendrán las memorias, oficios, comunicaciones y otros documentos que hubiere recibido durante el receso del Congreso.
Capítulo Segundo De la Mesa Directiva
Sección Primera De su integración y funcionamiento
Artículo 122
1. La Mesa Directiva se integra con un Presidente, dos Vicepresidentes y cuatro Secretarios.
2. La elección de la Mesa Directiva se realiza por mayoría de los legisladores presentes y en votación por cédula.
Artículo 123
1. En la formulación de la lista para la elección de los integrantes de la Mesa Directiva los Grupos Parlamentarios procurarán que los candidatos cuenten con una trayectoria y comportamiento que acrediten prudencia, tolerancia y respeto en la convivencia, así como experiencia en la conducción de asambleas.
Artículo 124
1. El mismo día en que las Cámaras acuerden su respectiva clausura de sesiones ordinarias, los diputados y senadores que hubieren sido nombrados como miembros de la Comisión Permanente, se reunirán a efecto de elegir a su Mesa Directiva en el recinto que corresponda conforme al artículo 116.
2. La Mesa Directiva de la Comisión Permanente, deberá elegirse conforme al siguiente procedimiento:
a) Los diputados y senadores se reunirán bajo la presidencia provisional de la persona a quien corresponda el primer lugar por orden alfabético de apellidos, o de éstos y de nombres si hubiere dos o más apellidos iguales.
b) Para su auxilio, el presidente provisional designará a dos secretarios.
c) Los diputados y senadores elegirán por mayoría, en votación por cédula, un presidente, un vicepresidente y cuatro secretarios; de estos últimos, dos deberán ser diputados y dos senadores.
3. Llevada a cabo la elección de la Mesa Directiva, los electos tomarán desde luego posesión de sus cargos, y el Presidente declarará instalada la Comisión Permanente comunicándolo así a quien corresponda.
Artículo 125
1. La presidencia y vicepresidencias de la Mesa Directiva se ejercen por diputados en el primer receso de cada año legislativo y por senadores en el segundo receso.
Artículo 126
1. En el caso de ausencia del Presidente, ejerce las funciones uno de los vicepresidentes y, en ausencia de éstos, alguno de los secretarios. De igual forma se procederá para cubrir las ausencias temporales de los demás integrantes de la Mesa Directiva.
Artículo 127
1. La Mesa Directiva sesiona cuando la convoca su Presidente o cuando así lo acuerda la mayoría de sus integrantes si existe la necesidad de conocer y resolver sobre algún asunto de su competencia, conforme a la Constitución y esta Ley.
2. La Mesa Directiva se reúne previamente a cada sesión para efectos de la formulación del Orden del Día.
3. Las reuniones de la Mesa Directiva son privadas, salvo que sus integrantes acuerden lo contrario.
4. En las reuniones de la Mesa Directiva, los órganos técnicos de la Cámara que corresponda brindan el apoyo necesario y asisten si son convocados.
Artículo 128
1. Cuando un integrante en funciones de la Mesa Directiva desea tomar la palabra en la discusión de algún asunto en el Pleno, es sustituido por el integrante que corresponda del propio órgano colegiado.
Sección Segunda De sus facultades
Artículo 129
1. Para la conducción de las sesiones, la Mesa Directiva observará en su desempeño los principios de legalidad, imparcialidad y objetividad y tendrá las facultades previstas en la Ley para la Mesa Directiva de cada Cámara del Congreso y se aplican supletoriamente en función del receso de que se trate.
Sección Tercera Del presidente, vicepresidentes y secretarios
Artículo 130
1. Para la conducción de las sesiones, el Presidente tiene las atribuciones previstas en la Ley que se refieren a la presidencia de cada Cámara y se aplican supletoriamente en función del receso de que se trate. Además tiene las siguientes:
I. Garantizar los derechos de los legisladores y de los grupos parlamentarios;
II. Cuidar que todos los asuntos incorporados en el Orden del Día estén fundados, motivados y cumplan con las normas que regulan su formulación y presentación;
III. Convocar a las sesiones del Pleno y de la Mesa Directiva;
IV. Acordar el orden de intervención de los vicepresidentes y secretarios en la conducción de las sesiones plenarias, para lo cual se procura su participación de manera equitativa;
V. Ordenar la publicación en la Gaceta Parlamentaria, en función del receso de que se trate, de los documentos y actividades de la Comisión Permanente;
VI. Designar las comisiones que ordena el ceremonial, y
VII. Declarar en el Pleno la existencia de quórum o su falta.
Artículo 131
1. El Presidente está subordinado en sus decisiones al voto del Pleno.
2. Este voto se consulta cuando lo solicite algún legislador, en cuyo caso se requiere que al menos cinco legisladores se adhieran a dicha solicitud.
3. La consulta se hace durante la misma sesión en la que haya sido adoptada la decisión del Presidente, mediante una moción de procedimiento.
4. Dicha consulta procede siempre que no haya mediado votación sobre el mismo asunto.
5. El trámite y desahogo de dicha moción de procedimiento es el siguiente:
I. El Presidente precisa los términos de la consulta que se somete al Pleno, conforme a la moción presentada;
II. Se forma una lista hasta con dos oradores a favor y dos en contra. Cada uno de ellos interviene hasta por cinco minutos, y
III. Concluidas las intervenciones se consulta al Pleno si es de aprobarse o no la moción, a fin de proceder en consecuencia.
Artículo 132
1. Los vicepresidentes asisten al presidente en el ejercicio de sus funciones y pueden ejercer la representación protocolaria de la Comisión Permanente en los casos que así lo determine la Mesa Directiva.
Artículo 133
1. Los Secretarios llevan el registro y control de asistencias y de las votaciones de los legisladores de la Comisión Permanente, con el auxilio del órgano técnico respectivo.
2. Los Secretarios tienen, en cuanto a la conducción de las sesiones, las atribuciones previstas en la Ley para los Secretarios de la Mesa Directiva de cada Cámara del Congreso, y se aplican supletoriamente en función del receso de que se trate.
Artículo 134
1. Los integrantes de la Mesa Directiva sólo podrán ser removidos por las siguientes causas:
I. Transgredir en forma grave o reiterada las disposiciones contenidas en la Constitución o esta Ley;
II. Incumplir los acuerdos de la Mesa Directiva y del Pleno; o
III. Dejar de asistir, reiteradamente y sin causa justificada, a las sesiones de la Comisión Permanente o a las reuniones de la Mesa Directiva.
Para ello se requiere que algún legislador presente moción, que se adhieran a ella por lo menos cinco legisladores y que sea aprobada en votación nominal por las dos terceras partes de los legisladores presentes, después de que se someta a discusión, en la cual podrán hacer uso de la palabra hasta tres legisladores en pro y tres en contra.
Capítulo Tercero Del pleno
Sección Primera Del salón de sesiones
Artículo 135
1. El Salón de Sesiones de la Comisión Permanente es el lugar ubicado en las instalaciones de la Cámara que corresponda, destinado al trabajo del Pleno.
Artículo 136
1. En el salón de sesiones hay un lugar reservado para la Mesa Directiva y la tribuna de los oradores.
2. Los lugares de los legisladores están ubicados en un área regular y continua de acuerdo con el tamaño del grupo parlamentario en la Comisión Permanente.
3. Cuando a las sesiones de la Comisión Permanente asisten invitados especiales, legisladores federales o locales y servidores públicos de los poderes Ejecutivo o Judicial, ocupan el lugar que les asigna la Mesa Directiva.
Artículo 137
1. El uso de la tribuna de la Comisión Permanente corresponde exclusivamente a los legisladores, los servidores públicos y los invitados especiales, en los términos que señala esta Ley y las demás disposiciones aplicables.
2. El Presidente concede el uso de la tribuna conforme al Orden del Día, los turnos y los tiempos establecidos en la Ley. Ninguna persona puede impedir el acceso de los legisladores a la tribuna.
Artículo 138
1. La Comisión Permanente puede cambiar temporalmente el lugar en donde sesiona el Pleno, cuando así se requiera por causa de fuerza mayor o caso fortuito, previo acuerdo de la Mesa Directiva.
2. La Mesa Directiva, previa consulta con los grupos parlamentarios, puede acordar que una sesión del Pleno se realice en sitio diverso al del salón de sesiones, cuando así resulte necesario.
Sección Segunda De las sesiones y el quórum
Artículo 139
1. Las sesiones tendrán lugar una vez por semana y a las horas que el Presidente indique formalmente y duran hasta cuatro horas. Esta duración se amplía por acuerdo del Pleno, a propuesta del Presidente, a fin de permitir el despacho de todos los asuntos agendados en el Orden del Día.
Artículo 140
1. La Comisión Permanente celebra sus sesiones, preferentemente, los días miércoles de cada semana y en caso de requerirlo, la Mesa Directiva convoca a sesiones en día diferente.
Artículo 141
1. La sesión inicia una vez que se declara el quórum, el cual se constituye con la asistencia de al menos 19 legisladores integrantes de la Comisión Permanente.
2. Si en el transcurso de la sesión se produce la falta de quórum en alguna votación nominal, el Presidente declara un receso hasta por cinco minutos y si al término de éste se verifica la falta de quórum, el Presidente da por concluida la sesión.
3. Si durante el desarrollo de una sesión algún legislador reclama el quórum y la falta de éste es notoria, el Presidente puede declarar un receso hasta por cinco minutos y si al término de éste se verifica la falta de quórum, el Presidente da por concluida la sesión.
4. Los asuntos que quedan pendientes en una sesión concluida por falta de quórum, se integran en el Orden del Día de la siguiente sesión.
Sección Tercera De la asistencia
Artículo 142
1. Para la participación de los legisladores en las sesiones, se permite la sustitución indistinta de propietarios o sustitutos, siempre y cuando pertenezcan a la misma Cámara. La Mesa Directiva recibe las notificaciones que hagan los grupos parlamentarios sobre las sustituciones, a efecto de elaborar la lista de asistencia correspondiente.
2. Una vez declarada abierta la sesión, el legislador que haya pasado lista de asistencia no podrá ser sustituido, por lo que, en caso de retirarse de la sesión, no se permite que otro legislador cubra su ausencia para efectos de asistencia, votaciones o participación en los debates.
Artículo 143
1. La asistencia y votación de legisladores se registra mediante el Sistema Electrónico existente en el salón de sesiones; en los casos en que los legisladores no utilicen este sistema, el Secretario tomará el registro de manera directa.
2. El Sistema Electrónico se abre una hora antes de la prevista para el inicio de la sesión y se cierra media hora después de iniciada.
3. Si un legislador no registra su asistencia a través del Sistema Electrónico, puede hacerlo ante la Secretaría, hasta treinta minutos después de cerrado el mismo.
4. La Secretaría ordena hacer avisos cinco minutos antes del inicio de la sesión para que los legisladores ingresen al Salón de Sesiones, para reanudar una sesión o para efectuar una votación.
5. Los avisos a que se refiere el párrafo anterior deben ser perceptibles en el edificio donde se ubica el salón de sesiones.
Sección Cuarta Del orden del día
Artículo 144
1. El Orden del Día de una sesión es el documento que formula la Mesa Directiva con los asuntos que se presentan para el conocimiento, trámite o resolución del Pleno.
Artículo 145
1. Para la integración del Orden del Día se listan, en primer término, los asuntos que las disposiciones Constitucionales y legales establecen como materia de la Comisión Permanente.
2. Se pueden incluir otros asuntos, siempre que en su registro se observen las disposiciones contenidas en la Ley.
Artículo 146
1. El Orden del Día que formula la Mesa Directiva se integra a partir de los informes, asuntos, dictámenes, solicitudes y comunicaciones que, en su caso, presentan:
I. La Mesa Directiva;
II. Los órganos de las Cámaras;
III. Las comisiones de trabajo de la Comisión Permanente;
IV. Los grupos parlamentarios de las Cámaras;
V. Los diputados y senadores;
VI. La Cámara de Diputados;
VII. La Cámara de Senadores;
VIII. Los otros poderes de la Unión y los poderes de las entidades federativas;
IX. Los órganos constitucionales autónomos;
X. Otras instituciones públicas, nacionales o del exterior, y
XI. Los particulares.
Artículo 147
1. El orden del día de las sesiones se integra, en lo conducente, por los apartados que se indican y con la prelación siguiente:
I. Aprobación del acta de la sesión anterior;
II. Comunicaciones de legisladores y órganos de gobierno de cada Cámara del Congreso;
III. Comunicaciones oficiales;
IV. Solicitudes de licencia;
V. Solicitudes o comunicaciones de particulares;
VI. Iniciativas de ley o decreto que presentan el Presidente de la República, las legislaturas de los estados y los diputados y senadores al Congreso de la Unión;
VII. Dictámenes de primera lectura;
VIII. Dictámenes a discusión y votación;
IX. Proposiciones de grupos parlamentarios de las Cámaras;
X. Proposiciones con punto de acuerdo de diputados y senadores;
XI. Trámites Parlamentarios;
XII. Agenda política, y
XIII. Efemérides.
2. En el Orden del Día se distinguen los asuntos a votación de aquellos con carácter sólo deliberativo o informativo.
3. En casos justificados, previamente a la sesión o durante la misma, la Mesa Directiva puede modificar la prelación en el desahogo de apartados o asuntos incluidos en el Orden del Día.
Artículo 148
1. La solicitud para incluir un asunto en el Orden del Día se remite al Presidente, con la indicación del grupo parlamentario, legislador o legisladores que lo promueven, observando los siguientes requisitos:
I. Se presenta por escrito a más tardar a las 15:00 horas del día anterior a la sesión, y
II. Se acompaña con el correspondiente archivo electrónico y una versión impresa con firma autógrafa del autor o autores.
2. El Presidente, por conducto del órgano técnico, a más tardar a las 20:00 horas del día previo a la sesión, envía un proyecto del Orden del Día a los demás integrantes de la Mesa Directiva y a los grupos parlamentarios en la Comisión Permanente para su revisión y, en su caso, recibe las observaciones que formulen.
Artículo 149
1. Previa instrucción del Presidente, el proyecto de Orden del Día es publicado, en la Gaceta Parlamentaria de cada Cámara del Congreso, en función del receso de que se trate.
2. En la Gaceta Parlamentaria en que se publica el proyecto de Orden del Día se acompañan también los documentos relativos a los asuntos que habrán de desahogarse, a efecto de que los legisladores cuenten con la información pertinente en forma previa a la sesión.
Artículo 150
1. La Mesa Directiva se reúne previamente a cada sesión para efectos de la formulación del Orden del Día.
2. La Mesa Directiva puede incluir en el Orden del Día, previo consenso de los grupos parlamentarios, asuntos recibidos con posterioridad a la publicación en la Gaceta Parlamentaria y antes del inicio de la sesión.
Artículo 151
1. Durante el desarrollo de la sesión se pueden agregar al Orden del Día otros asuntos, si el Pleno lo aprueba por mayoría de votos de los presentes. En su caso, previamente al desahogo del asunto de que se trata, los documentos relativos se distribuyen entre los legisladores.
Artículo 152
1. Sólo los proponentes pueden solicitar el retiro de su asunto previamente registrado en el Orden del Día.
Sección Quinta Del uso de la palabra
Artículo 153
1. Los legisladores hacen uso de la palabra en tribuna, previa autorización del Presidente, de acuerdo con el Orden del Día, para los siguientes efectos y sujetándose a los tiempos que para cada caso se indica:
I. Presentación de iniciativas, hasta por cinco minutos;
II. Posicionamiento de los grupos parlamentarios, hasta por cinco minutos;
III. Intervenciones en contra o a favor, hasta por cinco minutos;
IV. Respuestas a preguntas que se le formulen durante su intervención, hasta por tres minutos, adicionales a la misma;
V. Referencia a alusiones personales, hasta por tres minutos;
VI. Rectificación de hechos, hasta por tres minutos;
VII. Presentación de proposiciones con punto de acuerdo, hasta por cinco minutos;
VIII. Intervenciones en agenda política, hasta por cinco minutos, y
IX. Conmemoración de efemérides, hasta por cinco minutos.
2. Los legisladores hacen uso de la palabra desde su lugar, previa autorización del Presidente, por un máximo de tres minutos, en los siguientes casos:
I. Para formular observaciones al Orden del Día;
II. Para realizar precisiones al acta de la sesión anterior;
III. Para presentar mociones;
IV. Para formular preguntas al orador en tribuna;
V. Para solicitar aclaraciones de procedimiento, rectificación o ampliación de turno, y
VI. Para solicitar verificación del quórum.
3. Los legisladores, sea desde su lugar o en tribuna, pueden solicitar al Presidente instruya a la Secretaría dar lectura a algún texto breve relacionado con el tema de que se trata. De ser procedente, el tiempo de la lectura no excede a cinco minutos y es adicional al que tiene derecho el orador.
4. Si durante su intervención un legislador presenta al Pleno cualquier material o documento relativo al tema de que se trata, éste lo retirará una vez que haya concluido, en caso de no hacerlo, el Presidente ordenará su retiro.
Artículo 154
1. Los legisladores pueden solicitar al Presidente que les permita hacer al orador preguntas relacionadas con el asunto de que se trata. Si el Presidente admite la solicitud y el orador acepta la pregunta, se desahogan en los tiempos reglamentarios.
2. La respuesta a una pregunta no da lugar a réplica.
Artículo 155
1. En el desarrollo del debate se concede la palabra a un legislador cuando se le alude de manera personal. Para estos efectos el solicitante interviene inmediatamente después del orador.
2. En el caso de alusiones personales, deben haberse hecho de manera nominal o de modo que no quede duda que el solicitante ha sido aludido. No se consideran alusiones las referencias a personas morales, grupos, partidos o gobiernos.
Artículo 156
1. La rectificación de hechos se limita exclusivamente a enunciar los que, si fueran referidos, se estima que requieren más comentarios; el orador expone clara y concisamente las razones que tiene para rectificarlos.
Artículo 157
1. Las observaciones al Orden del Día las formulan los legisladores y el Presidente las atiende en lo conducente.
Artículo 158
1. Las precisiones al acta de la sesión anterior las hacen los legisladores previo a que se someta a votación el proyecto correspondiente, señalando de forma breve y directa, las modificaciones que se sugieren o las incorrecciones observadas. En su caso, el Presidente ordena a la Secretaría hacer las modificaciones conducentes.
Artículo 159
1. La solicitud de un legislador para aclaración de procedimiento, rectificación o ampliación de turno es, en su caso, atendida por el Presidente.
Artículo 160
1. En el uso de la palabra, los legisladores sólo pueden ser interrumpidos por el Presidente en los siguientes casos:
I. Al concluir el tiempo autorizado para su intervención;
II. Al agotarse el tiempo adicional que, en su caso, se le conceda;
III. Al apartarse del tema de que se trata;
IV. Ante una pregunta relacionada con su intervención;
V. Para dar lectura a algún documento relativo al tema;
VI. Ante la formulación de alguna moción, y
VII. Para llamar al orden al Pleno, a alguno de sus integrantes, al personal de apoyo o al público asistente al salón de sesiones.
Artículo 161
1. En el uso de la palabra el legislador se dirige al Pleno. Los diálogos quedan prohibidos.
Artículo 162
1. Al legislador que no se encuentra en el salón de sesiones cuando es su turno en el uso de la palabra, se le registra al final de la lista de oradores en el apartado que corresponde del Orden del Día.
2. En el supuesto de que el legislador no esté presente al finalizar la lista de oradores, se considera que declina su participación.
Artículo 163
1. Los legisladores en el uso de la palabra se abstienen de proferir ofensas o injurias.
2. En caso de que las ofensas o injurias se refieran a otro legislador o a un grupo de legisladores, se pueden reclamar en la misma sesión cuando el orador concluye su intervención.
3. En caso de petición expresa, el Presidente exhorta al orador a que retire las ofensas o injurias para que no se registren en el acta de la sesión; de no aceptarlo el orador, el Presidente ordena a la Secretaría el registro de las mismas.
Sección Sexta De las iniciativas, proposiciones con punto de acuerdo, dictámenes y solicitudes
Artículo 164
1. Los asuntos cuya resolución corresponda al Congreso o a una de las Cámaras y que durante el receso se presenten a la Comisión Permanente, se turnarán a las comisiones relativas de la Cámara que corresponda.
Artículo 165
1. Las iniciativas, proposiciones con punto de acuerdo, solicitudes, y comunicaciones se regirán en cuanto a sus requisitos, presentación, turno y dictamen, por las disposiciones constitucionales, legales y de práctica parlamentaria del Congreso, en lo que sea aplicable.
Artículo 166
1. Las iniciativas se publican previamente en la Gaceta Parlamentaria.
2. Las iniciativas de ley presentadas por el Presidente de la República y por las Legislaturas de los Estados, se insertan en el Diario de los Debates y se turnan a comisiones de la Cámara correspondiente.
3. Las iniciativas de ley presentadas por los diputados y senadores al Congreso de la Unión, podrán ser leídas en tribuna por su autor o legislador que lo represente de su mismo Grupo Parlamentario, se insertan en el Diario de los Debates y se turnan a comisiones de la Cámara correspondiente.
4. No se concede la palabra a ningún otro orador para referirse a la iniciativa presentada.
5. En cada sesión se procura la presentación en tribuna, en orden progresivo, de una iniciativa de las registradas por los grupos parlamentarios, las que no sean presentadas el Presidente les asigna turno a comisiones en la misma sesión en que se publiquen.
Artículo 167
1. Las proposiciones se publican previamente en la Gaceta Parlamentaria.
2. En cada sesión se registran todas las proposiciones con punto de acuerdo que interesen a los legisladores. Sólo se presentan en tribuna aquéllas que cuenten con el apoyo del respectivo grupo parlamentario
3. Para la comprobación de la existencia de apoyo del grupo parlamentario, la proposición se entrega al Presidente de la Mesa Directiva el día previo a la sesión, con firma autógrafa del proponente y por la mayoría de los integrantes del grupo parlamentario.
4. Las proposiciones que se presenten en tribuna se asignan de manera proporcional en función del número de integrantes del grupo parlamentario.
5. Las proposiciones que no cuenten con el apoyo del grupo parlamentario se registran en el Orden del Día, se publican en la Gaceta Parlamentaria y la Presidencia les asigna el turno a comisiones de las cámaras o de Trabajo de la propia Comisión Permanente, según corresponda en la misma sesión.
6. La proposición que involucre la participación de cualquiera de las cámaras se remitirá directamente a éstas, sin necesidad de dictamen de las comisiones de trabajo de la Comisión Permanente.
7. Las comisiones tendrán como término para dictaminar las proposiciones, hasta el fin de cada periodo de receso. La clausura del periodo de receso determina el archivo de las proposiciones no dictaminadas como asuntos total y definitivamente concluidos.
Artículo 168
1. En la presentación de proposiciones en tribuna no se concede la palabra a ningún otro orador para referirse a la proposición presentada.
2. A las proposiciones se les da el turno que corresponda, salvo que el Pleno determine su urgente u obvia resolución.
3. Para que una proposición se considere de urgente u obvia resolución se requiere la aprobación de al menos las dos terceras partes de los legisladores presentes.
Artículo 169
1. Los dictámenes que se someten a consideración del Pleno deben reunir la mayoría de firmas de los integrantes de la comisión.
2. Ningún asunto se somete a votación sin que se dictamine y sólo el Pleno podrá dispensar este trámite con la aprobación de al menos las dos terceras partes de los legisladores presentes.
3. Los dictámenes se votan nominalmente en caso de contener proyectos de decreto; de manera económica si contienen punto de acuerdo; o por cédula si se refieren a elección de personas.
Sección Séptima De los debates
Artículo 170
1. Los debates en el Pleno inician con la presentación de dictámenes, proposiciones, mociones, informes, temas de agenda política o demás asuntos que se someten a la deliberación y, en su caso, a votación.
2. Ningún asunto es objeto de debate en el Pleno sin la previa publicación en la Gaceta Parlamentaria de los documentos relativos o, en su caso, la oportuna distribución de los mismos.
3. No son objeto de debate los asuntos meramente informativos, ni los que se turnan a comisiones, salvo que por acuerdo del Pleno se les considere de urgente resolución.
Artículo 171
1. El número y el orden de participaciones en los debates los establece el Presidente conforme la Ley.
2. En los debates que por su trascendencia así lo ameritan, el Pleno, a propuesta de la Mesa Directiva, determina que se desarrollen bajo acuerdo especial que los regule en cuanto a número, orden y duración de las intervenciones.
Artículo 172
1. Previo al desahogo del Orden del Día, para los asuntos que requieran debate, el Presidente, en consulta con los grupos parlamentarios, elabora la lista de oradores que intervienen y el sentido en que lo hacen.
2. Los legisladores que hacen uso de la palabra en un mismo sentido pueden cederse el turno entre ellos, o ser sustituidos por otro de su grupo parlamentario, previa comunicación al Presidente.
3. Los legisladores no incluidos en la lista de oradores pueden solicitar el uso de la palabra para responder alusiones personales, formular preguntas, rectificar hechos, presentar mociones o solicitar lectura de documentos.
4. En los asuntos sólo deliberativos, el orden de los oradores se determina según se inscriben en la lista respectiva.
Artículo 173
1. Para el debate en los asuntos que se votan, se listan hasta tres oradores en contra y otros tres en pro de manera alternada conforme se solicita el uso de la palabra.
2. El debate inicia siempre con un orador en contra.
3. En los asuntos en que sólo se registran oradores a favor, puede intervenir uno por cada grupo parlamentario.
4. En los asuntos en que sólo se registran oradores en contra, puede intervenir uno por cada grupo parlamentario.
5. De no registrarse oradores o de considerarse suficientemente discutido el asunto, se somete de inmediato a votación.
Artículo 174
1. El Presidente, tomando en consideración el desarrollo del debate, informa sobre la lista de oradores pendientes en el uso de la palabra y anuncia que al agotarse dicha lista ordenará preguntar al Pleno si el asunto se considera suficientemente discutido.
2. Una vez consultado el Pleno, en caso de respuesta negativa, continúa el debate; basta que transcurra una intervención en contra y otra a favor para repetir la pregunta.
3. De no registrarse oradores a favor ni en contra, el asunto se vota inmediatamente.
Artículo 175
1. Un debate sólo se suspende por cualquiera de las siguientes causas:
I. Cuando el asunto, por acuerdo del Pleno, se considera suficientemente discutido;
II. Al concluir la sesión conforme a lo establecido en el artículo 139, salvo que se prorrogue por acuerdo del Pleno;
III. Cuando el Pleno dé preferencia a otro asunto de mayor urgencia;
IV. Por moción suspensiva aprobada por el Pleno; y
V. Por desorden grave en el salón de sesiones o por fuerza mayor.
Artículo 176
1. La Agenda Política es el apartado del Orden del Día en el que se inscriben, a propuesta de los grupos parlamentarios, los asuntos de interés nacional o internacional.
2. Los temas de la Agenda Política son exclusivamente para deliberación y en ellos no se permite la presentación de proposiciones que ameriten algún trámite o que deban ser votados por el Pleno.
3. Se destina, por lo menos, la última hora de cada sesión para discutir los temas de la Agenda Política.
4. La Mesa Directiva acuerda los temas de la Agenda Política y el orden de su presentación, considerando las propuestas que presentan los grupos parlamentarios, conforme al criterio de proporcionalidad y atendiendo la integración plural de la Comisión Permanente.
5. En el Orden del Día se inscriben todos los temas que se refieran a la Agenda Política pero únicamente se debaten un máximo de dos por sesión.
6. Los temas que no se discutan en la sesión en la que fueron inscritos se vuelven a inscribir en la siguiente sesión, si así lo acuerda la Mesa Directiva.
7. Inicia el debate el legislador que haya propuesto el tema en la Agenda Política; las intervenciones que continúen ocurren en orden creciente de acuerdo con los grupos parlamentarios.
8. Una vez finalizada una ronda de oradores, se concede la palabra para hechos a los legisladores que así lo soliciten.
Artículo 177
1. La Mesa Directiva programa las efemérides en atención al calendario cívico nacional e internacional; y a sugerencia de los grupos parlamentarios, respecto de fechas o sucesos memorables.
2. En consulta con los grupos parlamentarios, la Mesa Directiva acuerda el orden y el número de intervenciones.
Sección Octava De las votaciones
Artículo 178
1. Habrá tres clases de votaciones: nominal, económica o por cédula.
2. Las votaciones nominales se llevan a cabo en caso de contener proyectos de decreto o cuando persista duda del resultado de una votación económica.
3. Los asuntos que contengan proyectos con punto de acuerdo y que no requieran votación nominal se votarán de manera económica.
4. Las votaciones para elegir personas se harán por cédulas, que se depositarán en una urna transparente.
5. El legislador que solicite el cambio de una votación económica por nominal debe contar con el apoyo de al menos cinco legisladores.
Artículo 179
1. Antes de cada votación, el Presidente explica el objeto de la misma al Pleno.
2. Iniciada una votación no se interrumpe por ningún motivo.
Artículo 180
1. El voto se emite a favor, en contra o en abstención. En las resoluciones que requieren votación sólo cuentan los votos emitidos a favor o en contra.
2. El voto es una obligación y un derecho de cada legislador, personal e intransferible, por medio del cual decide libremente sobre los asuntos sometidos a su consideración.
3. Ningún legislador se excusará de votar, salvo los casos en que esta Ley así lo señala.
Artículo 181
1. Las decisiones en el Pleno se acuerdan por mayoría de votos de los legisladores presentes en la sesión de que se trate, salvo que los ordenamientos aplicables determinen otro tipo de mayoría.
Artículo 182
1. Se someten a votación los asuntos previamente dictaminados y publicados, los proyectos de decreto, las proposiciones con punto de acuerdo considerados de urgente resolución, y los dispuestos así por ley o esta Ley.
2. El Pleno puede dispensar la publicación en la Gaceta Parlamentaria o, en su caso, la lectura de dictámenes o proyectos de decreto, a propuesta justificada del Presidente.
Sección Novena De las mociones
Artículo 183
1. Las mociones son propuestas al Presidente de la Mesa que se formulan por los legisladores para plantear una cuestión específica relacionada con el desarrollo de la sesión en general o con la discusión de un asunto en lo particular.
2. Las mociones son:
I. De orden: Que tiene como objetivo que las sesiones se realicen con apego a las normas que las regulan.
II. Suspensivas: Que tiene como objetivo interrumpir la discusión de algún asunto puesto a la consideración del Pleno, a efecto de que el mismo sea revisado o devuelto a comisiones.
III. De urgente resolución: Que tiene como objetivo poner un asunto a debate y, en su caso, a votación del Pleno sin pasar a comisiones para su dictamen previo, siempre que sea resuelta por el voto aprobatorio de las dos terceras partes de los legisladores presentes.
IV. De Ilustración: Que tiene como objetivo dar lectura de un documento que resulte relevante para la discusión de algún asunto. La lectura del documento deberá hacerse por uno de los secretarios.
V. De rectificación de hechos: Que tiene como objetivo aclarar, corregir o ampliar la información expuesta por el orador.
VI. De Alusiones Personales: Que tiene como objetivo responder al orador cuando se considere que se han hecho referencias a su persona. Las menciones a personas morales, grupos, partidos o gobiernos no se considerarán como una alusión personal; y
VII. De procedimiento; Que tiene como objetivo reclamar las resoluciones del Presidente que se apartan de la normatividad aplicable.
3. La moción de orden es resuelta por el Presidente. La suspensiva, la de urgente resolución, la de ilustración, la de rectificación de hechos, la de alusiones personales y la de procedimiento se someten, de ser el caso, al voto del Pleno.
Capítulo Cuarto
De las comisiones
Sección Primera Disposiciones Generales
Artículo 184
1. De conformidad con lo dispuesto en la Ley, las comisiones son órganos constituidos por el Pleno para el adecuado cumplimiento de las atribuciones y responsabilidades de la Comisión Permanente.
2. Las comisiones elaboran dictámenes, informes, opiniones o resoluciones, además analizan, debaten y resuelven sobre las materias de sus competencias.
Sección Segunda De su competencia
Artículo 185
1. La Comisión Permanente para el ejercicio de sus funciones cuenta con tres comisiones de trabajo: Primera Comisión, Segunda Comisión y Tercera Comisión.
2. Las Comisiones atenderán los asuntos y materias según las siguientes competencias:
I. Primera Comisión: Defensa Nacional, Derechos Humanos, Desarrollo Municipal, Distrito Federal, Federalismo, Función Pública, Gobernación, Justicia, Marina, Puntos Constitucionales, Población, Radio Televisión y Cinematografía y Seguridad Pública;
II. Segunda Comisión: Asuntos Fronterizos, Asuntos Indígenas, Ciencia y Tecnología, Cultura, Desarrollo Urbano, Educación, Equidad y Género, Grupos Vulnerables, Juventud y Deporte, Relaciones Exteriores, Salud, Seguridad Social, Trabajo y Vivienda, y
III. Tercera Comisión: Agricultura, Comunicaciones y Transportes, Desarrollo Rural, Desarrollo Social, Energía, Ecología y Medio Ambiente, Economía, Fiscalización, Fomento Cooperativo y Economía Social, Ganadería, Hacienda y Crédito Público, Pesca, Presupuesto y Cuenta Pública, Recursos Hidráulicos, Reforma Agraria y Turismo.
Sección Tercera De su integración e instalación
Artículo 186
1. En la sesión posterior a la instalación de la Comisión Permanente, la Mesa Directiva propone al Pleno la integración de las comisiones.
Artículo 187
1. Las comisiones de trabajo se integran hasta con quince legisladores.
2. La integración de las comisiones refleja la composición del Pleno de la Comisión Permanente.
Artículo 188
1. Las modificaciones en la integración de comisiones se realizan en cualquier tiempo, a propuesta de los grupos parlamentarios a la Mesa Directiva.
2. La Mesa Directiva elabora el acuerdo respectivo para la modificación de integrantes de las comisiones, el cual debe ser aprobado por el Pleno.
Artículo 189
1. Las comisiones se instalan dentro de los cinco días hábiles posteriores a la aprobación del acuerdo que las integra.
2. Para la instalación e inicio de actividades de las comisiones, cada Junta Directiva acuerda la fecha, hora y lugar de la reunión respectiva. El Presidente de la comisión de trabajo emite la convocatoria y solicita su publicación en la Gaceta Parlamentaria.
3. Una vez instalada la comisión, su Presidente lo comunica al Presidente de la Mesa Directiva para que lo haga del conocimiento del Pleno.
4. Los órganos técnicos auxilian a las comisiones en el ejercicio de sus funciones.
Sección Cuarta De su junta directiva
Artículo 190
1. La Junta Directiva de cada comisión se integra con un presidente y tres secretarios.
2. En la integración de las juntas directivas se deben considerar los criterios de pluralidad, proporcionalidad, experiencia e idoneidad.
Artículo 191
1. La Junta Directiva tiene las atribuciones siguientes:
I. Elaborar el programa de reuniones de la comisión;
II. Determinar el carácter de las reuniones;
III. Desahogar los asuntos de su competencia;
IV. Formular el proyecto de Orden del Día para las reuniones de la comisión y acordar el trámite de los asuntos programados,
V. Elaborar Acuerdos para normar el desarrollo de las reuniones de trabajo con servidores públicos de las dependencias o entidades de la Administración Pública Federal o de órganos constitucionales autónomos; y
VI. Preparar el informe final de actividades.
Artículo 192
1. El Presidente de la Junta Directiva desempeña las funciones siguientes:
I. Informar a los integrantes de la comisión sobre los asuntos turnados y el trámite que les corresponda;
II. Convocar a las reuniones ordinarias de la comisión;
III. Convocar a reuniones extraordinarias cuando así resulte necesario, con la anticipación que se requiera, previo acuerdo de la Junta Directiva o lo solicite al menos la tercera parte de los integrantes de la comisión;
IV. Informar al Presidente, por escrito, de la celebración de las reuniones y solicitar los apoyos técnicos y administrativos necesarios;
V. Presidir y conducir las reuniones de la comisión, conforme al Orden del Día aprobado;
VI. Firmar junto con los secretarios las actas de las reuniones de la comisión y los informes;
VII. Solicitar al Presidente, previo acuerdo de la comisión, convoque a servidores públicos de las dependencias o entidades de la Administración Pública Federal o de órganos constitucionales autónomos, a reunión de trabajo para tratar los asuntos de su competencia;
VIII. Solicitar la publicación en la Gaceta Parlamentaria de las convocatorias a las reuniones de la comisión, así como de los documentos que correspondan; y
IX. Las demás que se derivan de la Ley, de los acuerdos de la Comisión Permanente, de los acuerdos de la propia Comisión y de otras disposiciones aplicables.
Artículo 193
1. Los Secretarios de las Juntas Directivas cumplen las funciones siguientes:
I. Sustituir al Presidente de la comisión en sus ausencias temporales;
II. Auxiliar al Presidente de la comisión en el ejercicio de su cargo;
III. Levantar las actas de las sesiones y firmarlas junto con el Presidente de la comisión; y
IV. Las demás que se derivan de la Ley, de los acuerdos de la Comisión Permanente, de los acuerdos de la propia Comisión y de otras disposiciones aplicables.
2. Por cada ausencia del Presidente de la comisión, éste designa al Secretario que lo sustituye; de no hacerlo, se hace cargo el Secretario que forma parte del grupo parlamentario con mayor número de integrantes.
Sección Quinta De sus atribuciones
Artículo 194
1. Las comisiones tienen las atribuciones siguientes:
I. Aprobar su programa de reuniones;
II. Realizar consultas y audiencias relacionadas con las materias de su competencia;
III. Aprobar el Orden del Día de las reuniones y ratificar, en su caso, el trámite a los asuntos programados;
IV. Realizar reuniones de trabajo con servidores públicos de las dependencias o entidades de la Administración Pública Federal o de órganos constitucionales autónomos, para desahogar los asuntos que les competen;
V. Desahogar los asuntos que les son turnados;
VI. Elaborar Acuerdos para normar el desarrollo de las reuniones de trabajo con servidores públicos de las dependencias o entidades de la Administración Pública Federal o de órganos constitucionales autónomos;
VII. Presentar al Pleno informe final de actividades, por conducto del Presidente, el cual se publica en la Gaceta Parlamentaria y en la página de Internet de la Cámara que corresponda; y
VIII. Las demás que se derivan de la Ley, de los acuerdos de la Comisión Permanente, de los acuerdos de la propia Comisión y de otras disposiciones aplicables.
Sección Sexta De sus reuniones
Artículo 195
1. Las reuniones de las comisiones son ordinarias, extraordinarias o permanentes y serán siempre públicas, salvo que por disposición de la ley o por acuerdo de la Junta Directiva tengan el carácter de privadas.
Artículo 196
1. Las reuniones de las comisiones se convocan en horas diferentes a las de las sesiones del Pleno. La convocatoria respectiva se emite a través de la Gaceta Parlamentaria, en la que se especifica el carácter público o privado de las reuniones.
2. Las reuniones ordinarias se convocan al menos con cuarenta y ocho horas de anticipación, mediante la publicación de la respectiva convocatoria en la Gaceta Parlamentaria.
3. Las reuniones extraordinarias se convocan con la anticipación que se requiera, previo acuerdo de la Junta Directiva, o cuando lo solicite al menos la tercera parte de los integrantes de la comisión, a través de comunicación directa a los integrantes de la comisión. De ser posible, la convocatoria se publica en la Gaceta Parlamentaria.
Artículo 197
1. Todas las convocatorias deben contener:
I. Nombre de la comisión que convoca;
II. Fecha, hora y lugar de la reunión;
III. Tipo de reunión, ya sea ordinaria o extraordinaria y, en su caso, privada;
IV. Proyecto de Orden del Día, y
V. Rúbrica del Presidente de la Junta Directiva o, en su caso, de quien convoca.
2. Junto con la convocatoria, se envían a los integrantes de cada comisión, los documentos que sustentan el desahogo del Orden del Día.
Artículo 198
1. El Presidente de la comisión, previo acuerdo de la mayoría de sus integrantes, puede declarar permanente una reunión cuando la urgencia en el despacho de un asunto así lo amerita.
2. Cuando se abre un receso durante la reunión, su Presidente señala día, hora y lugar de reanudación y se asegura que todos los integrantes sean notificados.
3. La reunión concluye hasta que el Presidente de la Junta Directiva declara que se han agotado los asuntos listados en el Orden del Día.
Artículo 199
1. Todos los legisladores del Congreso de la Unión pueden asistir con voz a las reuniones de comisiones; sólo los integrantes de las comisiones de trabajo de la que forman parte pueden votar los asuntos a consideración.
Artículo 200
1. Para la realización de sus reuniones, las comisiones tramitan con la oportunidad debida el lugar adecuado y los apoyos necesarios ante los órganos técnicos.
2. Las reuniones de las comisiones son transmitidas por el Canal del Congreso de acuerdo con su programación, salvo que la reunión sea privada.
Artículo 201
1. Las actas de las reuniones contienen el nombre de quien las haya presidido y de los secretarios actuantes, la relación de los legisladores presentes y, en su caso, de los invitados, las horas de inicio y de conclusión, la síntesis de asuntos tratados conforme al Orden del Día, con referencia a los resultados de las votaciones y los acuerdos adoptados.
2. Las actas son suscritas por los integrantes de la Junta Directiva de la Comisión y se publican en la Gaceta Parlamentaria.
Artículo 202
1. El informe final incluye la relación ordenada de asuntos turnados y el estado en que se encuentran, los trabajos realizados, la documentación generada, el cumplimiento del programa de reuniones, los asuntos pendientes de resolver que se turnan a las Cámaras y las actas de las reuniones.
2. El informe final se entrega a la Mesa Directiva y se da cuenta de él al Pleno de la Comisión Permanente en la última sesión del receso.
Artículo 203
1. Los expedientes de los asuntos resueltos se turnan al archivo histórico de las Cámaras según el receso que corresponda.
2. Los expedientes de los asuntos no resueltos se comunican a la Mesa Directiva para su trámite correspondiente.
Sección Séptima De la asistencia y el quórum
Artículo 204
1. La asistencia a las reuniones de comisión se acredita por sus integrantes presentes mediante el registro de su firma.
Artículo 205
1. Para que una reunión de comisión sea válida se requiere la asistencia de la mayoría de sus integrantes.
2. Cuando no se forma quórum después de dos convocatorias sucesivas a reunión, el Presidente de la Comisión lo hace del conocimiento de la Mesa Directiva para que determine lo conducente.
Artículo 206
1. En caso de que algún legislador titular no pueda asistir a las reuniones de las comisiones de trabajo a las que pertenezca, el coordinador de su grupo parlamentario deberá notificar por escrito al Presidente de la Comisión que corresponda, informando el nombre del legislador sustituto que cubrirá la ausencia.
2. Las sustituciones no implican un incremento en la representación partidista en la comisión.
3. La notificación debe hacerse por cada reunión en que se pretenda la participación de un legislador sustituto.
4. Una vez acreditada la participación de un sustituto, éste no puede ser reemplazado por otro legislador.
5. El legislador sustituto tiene los mismos derechos y obligaciones del titular.
Sección Octava Del orden de los asuntos, de las discusiones
y de las votaciones
Artículo 207
1. En las reuniones de comisión, los temas listados se desahogan en el orden siguiente:
I. Aprobación del Orden del Día;
II. Aprobación del acta de la reunión anterior;
III. Oficios y comunicaciones en general;
IV. Asuntos a tratar, diferenciando los que únicamente tienen carácter deliberativo de los que se someten a votación, y
V. Asuntos generales.
Artículo 208
1. En las reuniones, el Presidente de la Junta Directiva conduce las discusiones con el auxilio de los secretarios.
2. Para el desarrollo de las discusiones los integrantes de la comisión hacen uso de la palabra bajo las siguientes reglas:
I. Lectura del proyecto de dictamen o resolución hasta por diez minutos. De ser necesario, el Presidente puede ampliar dicho lapso;
II. Cada legislador interviene hasta por un tiempo máximo de cinco minutos. De ser necesario, el Presidente puede ampliar dicho lapso;
III. Una vez que hacen uso de la palabra los legisladores que la han solicitado, el Presidente consulta si el asunto está suficientemente discutido. Si la respuesta es negativa se continúa la discusión, mientras haya legisladores inscritos en la lista de oradores; y
IV. Concluida la discusión de un proyecto de dictamen o resolución, se procede a su votación.
Artículo 209
1. Las decisiones en la comisión se adoptan con el voto de la mayoría de sus integrantes presentes.
2. Las votaciones sobre dictámenes requieren de la firma de la mayoría de los integrantes de la comisión.
Artículo 210
1. Cuando en una votación sobre un asunto se produce empate, se delibera y vota de nuevo en la misma reunión.
2. Si resulta empate por segunda vez, se trata el asunto en una reunión posterior, previo acuerdo de la comisión.
3. Si el empate persiste en la segunda reunión, será resuelto en definitiva por el Pleno, conforme a las reglas del debate que rigen a la Asamblea.
Artículo 211
1. El integrante de una comisión que tiene interés directo en un asunto debe excusarse de participar en la discusión y votación del mismo, debiendo informar por escrito al Presidente de la Comisión.
2. En caso de no hacerlo, la Junta Directiva propone a la Comisión un resolutivo para solicitar al grupo parlamentario la sustitución temporal del legislador.
3. En este caso, el grupo parlamentario que corresponda designa al legislador que lo sustituirá sólo para los efectos de dicho asunto. Dicho legislador tendrá voz y voto.
Capítulo Quinto De los procedimientos especiales
Sección Primera De la declaratoria de reforma constitucional
Artículo 212
1. Para efectos de que la Comisión Permanente emita la declaratoria de reforma constitucional, se procede de la siguiente forma:
I. El Presidente recibe de cada Legislatura estatal los decretos correspondientes, conforme se vayan pronunciando respecto de la aprobación o no del proyecto de reforma constitucional;
II. A partir de la recepción de un mínimo de dieciséis votos aprobatorios de las legislaturas estatales, se ordena su inscripción en el Orden del Día de la sesión inmediata a la recepción;
III. En sesión plenaria, la Secretaría realiza el cómputo correspondiente e informa al Pleno del resultado del mismo;
IV. El Presidente formula la declaratoria de aprobación de la reforma constitucional;
V. Durante la declaratoria, los asistentes en el salón de sesiones deben permanecer de pie; y
VI. El Presidente y un Secretario firman el decreto y se remite al Ejecutivo Federal para su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo 213
1. Al término del procedimiento anterior, durante la misma sesión puede hacer uso de la palabra un legislador por cada grupo parlamentario para pronunciarse sobre la reforma constitucional. La Mesa Directiva acuerda el orden y la duración de las intervenciones según corresponda.
Capítulo Sexto Del resguardo del recinto y del orden en las sesiones del pleno y de las reuniones de las comisiones
Sección Primera Del recinto
Artículo 214
1. El recinto de la Comisión Permanente es inviolable. Toda fuerza pública está impedida de tener acceso al mismo, salvo con permiso del Presidente de la Comisión Permanente, bajo cuyo mando quedará en este caso.
2. En los términos de la Constitución, el Presidente de la Comisión Permanente vela por la inviolabilidad del Recinto, para lo que hace uso de todos los recursos legales a su alcance.
3. Sólo con permiso del Presidente podrán entrar al salón de sesiones personas que no sean diputados o senadores.
4. El Presidente de la Comisión Permanente, podrá solicitar el auxilio de la fuerza pública para salvaguardar el fuero constitucional de los diputados y senadores y la inviolabilidad del recinto parlamentario; cuando sin mediar autorización se hiciere presente la fuerza pública, el Presidente podrá decretar la suspensión de la sesión hasta que dicha fuerza hubiere abandonado el recinto.
Sección Segunda Del orden de las sesiones del pleno y de las reuniones de las comisiones
Artículo 215
1. En el salón de sesiones habrá un espacio, destinado al público que concurra a presenciar las sesiones del Pleno de la Comisión Permanente; se abrirán antes de comenzar cada una de ellas, y sólo se cerrarán en el momento que las sesiones se levanten, cuando haya sesiones secretas o sea necesario cerrarlas para restaurar el orden.
2. El público asistente a las sesiones del Pleno de la Comisión Permanente o a las reuniones de sus órganos directivos y comisiones debe guardar silencio y respeto; no puede tomar parte en ellas con ninguna clase de demostración.
3. Quienes perturban el orden en forma reiterada son expulsados del salón de sesiones o de la sede de la reunión de que se trata. En caso de flagrancia, el Presidente manda a retirar a quienes cometan faltas o delitos para ponerlos a disposición de la autoridad competente.
4. Si los medios indicados no bastan para contener el desorden, el Presidente suspende la sesión o reunión hasta que el orden se restablece.
Capítulo Séptimo Disposiciones complementarias
Sección Primera De la transparencia y el acceso a la información pública
Artículo 216
1. En materia de transparencia y acceso a la información pública gubernamental, las actividades que realiza la Comisión Permanente, se rigen, en lo conducente, por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
Sección Segunda De la difusión de la comisión permanente
Artículo 217
1. Para el ejercicio de las funciones de la Comisión Permanente, se cuenta con la Gaceta Parlamentaria de cada Cámara, en función del receso de que se trate, como órgano de difusión de la información, dependiente de la Mesa Directiva.
Artículo 218
1. Los asuntos que no se publican previamente en la Gaceta Parlamentaria, no se incluyen en el Orden del Día de la sesión, salvo acuerdo de la Mesa Directiva para autorizar su inclusión.
Artículo 219
1. Los temas que se registran en el apartado de “Agenda Política” del Orden del Día se publican en la Gaceta Parlamentaria.
Artículo 220
1. La Gaceta Parlamentaria se publica todos los días en que sesione la Comisión Permanente y en los que así lo acuerde la Mesa Directiva.
Artículo 221
1. Los criterios a los que se ajustan los legisladores, las comisiones, los grupos parlamentarios y, en general, todos los órganos de la Comisión Permanente para la publicación de documentos en la Gaceta Parlamentaria, son los siguientes:
I. Los documentos que envían para su publicación en la Gaceta Parlamentaria se entregan al Presidente, en formato digital;
II. Las Iniciativas de ley o decreto, los dictámenes de comisiones, las comunicaciones de los legisladores y los puntos de acuerdo y propuestas deben enviarse al menos el día anterior al de la sesión. Debe remitirse también una copia impresa con firma autógrafa en cada una de las hojas;
III. Las Convocatorias y Orden del Día de las reuniones de Comisiones deben enviarse al menos cuarenta y ocho horas antes de su reunión, salvo las que tengan el carácter de extraordinarias; y
IV. Las actas y acuerdos de las comisiones deben enviarse al menos cuarenta y ocho horas antes de la fecha de su publicación en la Gaceta Parlamentaria.
Artículo 222
1. La Comisión Permanente tendrá como órgano oficial el “Diario de los Debates” de cada Cámara, según el receso de que se trate.
2. En el Diario de los Debates de cada Cámara, según el receso de que se trate, se hace constar la siguiente información de las sesiones del Pleno de la Comisión Permanente:
I. Lugar, fecha y hora del inicio y término de cada sesión;
II. Carácter de la sesión;
III. Declaratoria de quórum;
IV. Orden del Día;
V. Nombre del Presidente y de quienes presidan la sesión durante su desarrollo;
VI. Copia fiel del acta de la sesión anterior;
VII. Transcripción de los debates en el orden en que se realizan;
VIII. Intervenciones de los legisladores en tribuna y desde su lugar;
IX. Textos leídos;
X. Textos no leídos cuya inserción ordena el Presidente;
XI. Documentos a los que se dé turno;
XII. Propuestas y resoluciones aprobadas;
XIII. Dictámenes y votos particulares, y
XIV. Resultado de las votaciones nominales.
2. El Diario de los Debates se publica dentro de los cinco días hábiles posteriores al término de la sesión, en medio impreso y en la página electrónica de internet de la Cámara que corresponda.
Artículo 223
1. Cada una de las Cámaras, según el receso que corresponda, debe crear un sitio en su página electrónica que contenga la información generada por los trabajos de la Comisión Permanente para su consulta en todo momento.
Título Quinto De la difusión e información de las actividades del Congreso
Capítulo Único
Artículo 224. a Artículo 229. ...
Artículos Transitorios
Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. Se dejan sin efecto todas aquellas disposiciones relativas a la Comisión Permanente contenidas en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de marzo de 1934 y sus reformas.
Artículo Tercero. Los acuerdos relativos a la Comisión Permanente expedidos con anterioridad al Reglamento quedan sin efectos.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 30 de abril de 2012.
Diputados: Felipe Solís Acero (rúbrica), José Antonio Arámbula López, Emiliano Velázquez Esquivel, Julio Castellanos Ramírez (rúbrica), Agustín Castilla Marroquín (rúbrica), Sami David David (rúbrica), Heliodoro Díaz Escárraga, Luis Felipe Eguía Pérez (rúbrica), Carlos Alberto Ezeta Salcedo (rúbrica), Héctor Guevara Ramírez (rúbrica), Adriana de Lourdes Hinojosa Céspedes (rúbrica), José Luis Jaime Correa (rúbrica), Gastón Luken Garza (rúbrica), José Ricardo López Pescador (rúbrica), Rosalina Mazari Espín (rúbrica), Jorge Carlos Ramírez Marín, Reginaldo Rivera de la Torre (rúbrica), Frida Celeste Rosas Peralta (rúbrica), Pedro Vázquez González.
Que reforma el artículo 93 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia, del Grupo Parlamentario del PT
El suscrito, Jaime Fernando Cárdenas Gracia, diputado federal a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6, fracción I, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que modifica el párrafo tercero del artículo 93 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para ampliar la competencia de las comisiones de investigación.
Exposición de Motivos
En la doctrina jurídica comparada se define a las comisiones de investigación como instrumentos colegiados de información de las asambleas legislativas, que cuentan con facultades especiales sobre terceros extraños a éstas 1 . Se caracterizan por las siguientes notas: 1) suponen una actuación colegiada; 2) son de carácter transitorio; y, 3) pueden exigir la presencia de funcionarios y particulares para declarar ante la comisión correspondiente, requerir la exhibición y conocimiento de documentos y datos, sancionar las infracciones que en esta materia puedan producirse, etcétera.
A diferencia de otras vías de control parlamentario, principalmente porque las comisiones de investigación tienen potestades sobre autoridades y particulares, es necesario e imprescindible, regular las relaciones entre las comisiones de investigación y los terceros, sean funcionarios o ciudadanos. Las comisiones de investigación son poderosas en el derecho comparado cuando cuentan con instrumentos de sanción en caso de desacato a sus mandatos. Pueden ser medios fundamentales de fiscalización al poder si sus procedimientos e informes finales son públicos.
La génesis de las comisiones de investigación se encuentra en la Gran Bretaña, los Estados Unidos y Francia 2 . Su propósito inicial consistió en controlar y fiscalizar actividades del gobierno que los legisladores consideraban alejadas de los propósitos constitucionales o, que podrían implicar desviaciones de poder y actos de corrupción. Su fundamento constitucional reside en el principio de división de poderes y en el que concede al legislativo la facultad de controlar el poder.
El pensamiento constitucional y parlamentario ha tenido sobre las comisiones de investigación posturas diversas, principalmente en razón a sus fines y alcances. Para algunos, las comisiones de investigación deben buscar del gobierno información y, para otros, las comisiones de investigación son instrumentos de control parlamentario en manos de las minorías legislativas. Existe una pluralidad de supuestos en que puede ser lícita la ejecución de investigaciones, si bien es fácilmente previsible que la mayoría de ellas obedecerá al propósito de fiscalizar al gobierno o algún sector administrativo, o al de obtener un adecuado conocimiento de una materia para su ulterior tratamiento legislativo. En cualquier caso, todas las comisiones de investigación deben versar sobre algún asunto de interés público y, es obvio que las investigaciones deben estar relacionadas con las funciones constitucionales del poder legislativo.
La mejor obra jurídica en México sobre las comisiones de investigación, que es la de Cecilia Mora-Donatto, las considera: “órganos del parlamento de carácter temporal, instados e integrados, preferentemente, por los distintos grupos minoritarios (de oposición), con facultades excepcionales que pueden vincular a terceros ajenos a la actividad parlamentaria, por medio de los cuales el parlamento ejerce el control del gobierno, respecto de aquellos asuntos de interés público, cuyos resultados, a través de la publicidad, tienden por un lado a poner en funcionamiento los procedimientos de responsabilidad política difusa y, por otro, al fortalecimiento del Estado democrático” 3 . La citada definición de las comisiones de investigación busca determinar los siguientes elementos: a) órganos del parlamento dotados de autonomía para desarrollar facultades específicas; b) el carácter temporal de las mismas; y, c) la preferencia de que estos órganos estén en manos de la oposición.
En todas las democracias occidentales, sus parlamentos y poderes legislativos, cuentan con comisiones de investigación. En Estados Unidos sus facultades son enormes y su procedimiento de actuación está minuciosamente regulado. En ese país existen normas precisas para su autorización, sobre el personal técnico de apoyo, respecto a las audiencias públicas, para citar testigos y en general recabar pruebas e informes, en cuanto a los derechos de los testigos, sobre su carácter público, para regular el desacato de autoridades y personas, referidas a la inmunidad de los testigos, etcétera. En algunos momentos históricos, las comisiones de investigación han sido en Estados Unidos poderosísimos instrumentos de control parlamentario, principalmente sobre el ejecutivo, aunque también sobre otras instituciones y asuntos públicos.
El derecho europeo suele, como debe ser, regularlas desde la Constitución. El artículo 82 de la Constitución italiana indica: “Una y otra cámara pueden disponer investigaciones sobre materias de interés público. A tal fin nombrará entre sus propios miembros una comisión constituida de forma que se respete la proporcionalidad entre los distintos grupos. La comisión de investigación llevará a cabo sus investigaciones y exámenes con los mismos poderes y las mismas limitaciones que la autoridad judicial”. En Alemania, el artículo 44.1 de la Ley Fundamental de Bonn indica que: “El Bundestag tiene el derecho y, a petición de una cuarta parte de sus miembros, el deber de nombrar una comisión de investigación que reunirá las pruebas necesarias en sesión pública. La publicidad podrá ser suprimida”. La Constitución de Portugal en su artículo 181, inciso 4, precisa: “Sin perjuicio de su constitución en términos generales, las comisiones parlamentarias de investigación se constituirán obligatoriamente siempre que así sea requerido por un quinto de los diputados en ejercicio de sus funciones, con el límite de una por diputado y por sesión legislativa”. Y, la Constitución española de 1978 señala en su artículo 76 que: “El Congreso y el Senado y, en su caso, ambas cámaras conjuntamente, podrán nombrar comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público. Sus conclusiones no serán vinculantes para los tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas. Será obligatorio comparecer a requerimiento de las cámaras. La ley regulará las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligación”.
En México ha sido infructuosa la eficacia de las comisiones de investigación, debido a problemas que está iniciativa propone superar. Se incorporaron en el derecho patrio mediante una reforma de 1977 al artículo 93 constitucional. El párrafo tercero de ese artículo actualmente establece: “Las Cámaras, a pedido de una cuarta parte de sus miembros, tratándose de los diputados, y de la mitad, si se trata de los senadores, tienen la facultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria. Los resultados de las investigaciones se harán del conocimiento del Ejecutivo federal”.
De la norma transcrita se derivan las siguientes características de las comisiones de investigación en México:
1. Sólo pueden crearse por acuerdo del pleno de cada Cámara mediante aprobación por mayoría de votos de los presentes.
2. Sólo puede instar la creación de las comisiones de investigación, la cuarta parte de los diputados o la mitad de los senadores.
3. Sólo se pueden integrar para investigar el funcionamiento de organismos descentralizados y empresas de participación estatal mayoritaria.
4. Los resultados de las investigaciones se hacen del conocimiento del Ejecutivo federal.
La Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos adiciona características legales a estas comisiones. El artículo 41 de la ley indica para el caso de las comisiones de investigación de la Cámara de Diputados que son transitorias y, el artículo 43, prevé su integración máxima (30 miembros) y los principios de su composición (pluralidad y proporcionalidad).
Las principales críticas 4 que la doctrina ha esgrimido respecto a las comisiones son las siguientes:
1. Para constituirse se requiere de la aprobación del pleno de cada Cámara. No son entonces, instrumentos de control parlamentario en manos de la oposición. Si la mayoría no lo autoriza no pueden ser aprobadas, lo que impide o limita severamente las facultades de control del legislativo.
2. El número de diputados y senadores exigidos para instar su constitución no siempre permite que las minorías parlamentarias puedan impulsarlas. Es un número excesivo que favorece a las mayorías sobre el derecho de las minorías a exigir el control sobre algún asunto de relevancia nacional o de importancia y trascendencia social.
3. Existe una escasa regulación legal y reglamentaria. Si los funcionarios a los que se requiere información, desacatan el pedido o requerimiento de información, no existe consecuencia jurídica alguna que sancione su proceder.
4. No existe regulación sobre los procedimientos de investigación de las comisiones (si el procedimiento debe ser público, reservado o confidencial; si se puede citar a personas; qué tipo de reglas deben prevalecer para valorar pruebas, etcétera).
5. Son comisiones que su actuación no procede respecto de la administración pública centralizada, el resto de los poderes y órganos del Estado y, sobre asuntos de interés público o social.
6. Es indebido que no exista disposición indubitable para que las comisiones puedan hacer públicos los resultados de sus investigaciones y al mismo tiempo puedan ejercer acciones legales en contra de los responsables y/o presentar denuncias en contra de ellos, en donde la comisión pueda fungir hasta como coadyuvante del Ministerio Público.
7. La sociedad civil no puede instar la integración y constitución de comisiones de investigación.
8. La sociedad civil carece de información permanente sobre los avances de las investigaciones y, en ocasiones, sobre los resultados.
9. Su actuación es transitoria y no se mantienen en las legislaturas subsiguientes.
10. En general, han resultado, desde que fueron erigidas constitucionalmente, muy poco eficientes y eficaces.
De lo que aquí hemos señalado, es obvio, que requerimos una reforma constitucional en la materia para darles vigor a las comisiones de investigación a fin de que puedan cumplir sus cometidos constitucionales y de esta manera el control al poder público sea más exhaustivo. Esta iniciativa pretende que el poder legislativo fortalezca la función olvidada y menospreciada del control parlamentario. También quiere que las comisiones de investigación estén en manos de las minorías parlamentarias y, que los ciudadanos puedan intervenir instando a la conformación de las mismas y participando en el seguimiento de las investigaciones que realizan.
Por lo expuesto y fundado, se somete a la consideración del pleno la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que modifica el párrafo tercero del artículo 93 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para ampliar la competencia de las comisiones de investigación
Artículo Único. Se modifica el párrafo tercero del artículo 93 de la Constitución para quedar en los siguientes términos:
Los grupos parlamentarios tienen la facultad de crear comisiones de investigación unicamerales o bicamerales sin que sea necesaria la autorización del pleno de las Cámaras. Los ciudadanos pueden instar al pleno de las mismas o a los grupos parlamentarios para conformarlas. Las comisiones de investigación tienen facultades para controlar, transparentar e investigar a cualquiera de los poderes de la unión y órganos constitucionales autónomos y, también pueden indagar sobre cualquier asunto de interés público y social. Sus procedimientos, investigaciones y resultados serán públicos. Las comisiones de investigación llevarán a cabo sus investigaciones y exámenes con los mismos poderes y las mismas limitaciones que la autoridad judicial. Sus conclusiones no serán vinculantes para los tribunales, ni afectarán a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Público para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas. Las comisiones de investigación actuarán como coadyuvantes del Ministerio Público y podrán seguir en funcionamiento una vez que concluya la legislatura respectiva. Será obligatorio para autoridades y personas comparecer a requerimiento de las cámaras. La ley regulará las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligación.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Congreso de la Unión y las Cámaras del mismo realizarán, a más tardar en el plazo de seis meses a partir de la entrada en vigor de este decreto, las adecuaciones legislativas y reglamentarias correspondientes.
Notas
1 Santaolalla, Fernando, Derecho parlamentario español , Madrid, Espasa-Calpe, 1990, 415.
2 Crick, Bernard, The Reform of Parliament, Londes, Weidenfeld and Nicolson, 1968; Galloway, George B., Congress at the Crossroads, New York, s. p. i., 1948; Tosi, Silvano, Derecho parlamentario, México, Miguel Ángel Porrúa, 1996; y, Santaolalla, Fernando, Derecho parlamentario español , Madrid, Espasa-Calpe, 1990.
3 Mora-Donatto, Cecilia Judith, Las comisiones parlamentarias de investigación como órganos de control político , México, Cámara de Diputados y UNAM, 1998, página 70.
4 Mora-Donatto, Cecilia Judith, Las comisiones parlamentarias de investigación como órganos de control político , México, Cámara de Diputados y UNAM, 1998, páginas 269-289 y, Cárdenas Gracia, Jaime, Una Constitución para la democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional , México, UNAM, 2000, páginas 146-147.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro sede de la honorable Cámara de Diputados, México, DF, a 27 de abril de 2012.
Diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia (rúbrica)
Que reforma el artículo 61 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia, del Grupo Parlamentario del PT
El suscrito, Jaime Fernando Cárdenas Gracia, diputado federal a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6, fracción I, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 61 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para prohibir el mandato imperativo sobre los legisladores, establecer que diputados y senadores son inviolables por sus votos y opiniones y que no pueden ser reconvenidos por ellos, y para que la Ley del Congreso regule el estatuto del legislador.
Exposición de Motivos
En el derecho comparado y en nuestro país el estatuto del parlamentario se estableció para impedir que el legislador dependiera del ejecutivo o de otros órganos del Estado, para prohibir que existiese un mandato imperativo 1 de esas instancias de poder sobre la función legislativa que limitaran la libertad de opinión y de votación del parlamentario. Esa fue la causa del estatuto del parlamentario –principalmente inviolabilidades, inmunidades e incompatibilidades-, tal como los textos constitucionales mexicanos la han recogido y aún permanece. Sin embargo hoy en día, los principales riesgos para salvaguardar la independencia y la libertad del legislador no sólo provienen del ejecutivo o de otros poderes e instancias públicas sino principalmente de los llamados factores reales de poder. Los factores reales de poder, tanto nacionales como internacionales, suelen colonizar y determinar el funcionamiento de las instituciones.
Para ser estudiado correctamente, el orden jurídico exige que lo veamos desde el papel que sobre él desempeñan los partidos, los sindicatos, las organizaciones empresariales, los medios de comunicación electrónicos, las trasnacionales, el gobierno de los Estados Unidos y, las organizaciones financieras internacionales. Esos son los auténticos poderes que en buena medida –tal vez no de manera mecánica pero si determinante- condicionan el actuar de los poderes y del orden jurídico formal. Bien podría decirse que los poderes formales y el orden jurídico son el reflejo de los intereses, pactos, acuerdos y decisiones de los factores reales de poder. Si le damos alguna relevancia a las premisas anteriores, nos damos cuenta que las normas jurídicas formales no le dan a los factores reales de poder la relevancia necesaria. Casi siempre las normas sobre ellos son escasas, ambiguas e insuficientes. En México no existe una adecuada legislación sobre los partidos políticos –hay algunas débiles normas en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales-. Sobre los medios de comunicación electrónica hay como se sabe una insuficiencia mayúscula y el orden jurídico en la materia no responde a las exigencias de una democracia pluralista y de un Estado de Derecho auténtico, porque se ha mercantilizado el espacio radioeléctrico y se concentran groseramente las concesiones de los medios electrónicos en unas cuantas empresas. Los organismos financieros internacionales durante décadas han influido en nuestra economía y esa influencia no se encuentra normada adecuadamente y, no existen además los controles institucionales para supervisarla y fiscalizarla ¿Qué decir de los Estados Unidos o de las trasnacionales?
El Estado de nuestros días ha sido “apropiado” o “colonizado” por partidos, por medios de comunicación electrónicos, iglesias, organismos empresariales, sindicatos, empresas nacionales y trasnacionales, etcétera, y el poder de las instituciones formales son un reflejo de intereses y de decisiones que se adoptan en ámbitos diferentes a los del Estado, en donde además, esos intereses y decisiones no pasan la prueba de los procedimientos democráticos de control ni los del Estado Constitucional. Los ciudadanos están al margen de esas decisiones e influencias y no las pueden controlar directamente y de raíz. Son decisiones e intereses oscuros que no pueden ser controlados por los mecanismos, procedimientos y recursos que provee el actual Estado. La democracia y todo el andamiaje constitucional se enfrentan a enemigos que no siempre es fácil combatir porque operan al margen de las instituciones aunque las usan para su provecho. En este sentido, resulta fundamental saber quién está detrás de las instituciones formales y qué mecanismos utiliza para que los servidores públicos actúen en función de sus intereses. Por eso, quien puede vulnerar la independencia y la libertad del legislador, no es sólo el ejecutivo u otros poderes formales, quienes realmente pueden vulnerar su independencia son los intereses oscuros y no controlables democráticamente de los factores reales de poder y quien los detenta.
Si enmarcamos los factores reales de poder en el proceso de globalización podemos apreciar que las principales amenazas a la independencia y libertad de los servidores públicos y en particular de los legisladores, está en estas inmensas estructuras de poder trasnacionales y nacionales que suelen operar al margen del Estado o que cuando operan a través de él, lo instrumentalizan con el propósito de obtener beneficios que no se corresponden con los de los ciudadanos. Las soluciones a estas amenazas pasan por: 1) preservar al Estado y fortalecerlo mediante la integración de la democracia ciudadana, ello implica democratizar y transparentar sus instituciones; 2) reformar las instituciones internacionales, a fin de abrirlas y democratizarlas; 3) reestructurar el sistema financiero internacional para transparentarlo y hacerlo más justo; 4) extraer del ámbito del comercio y la mercantilización recursos como la salud, la educación, la cultura, etcétera; 5) mundializar el constitucionalismo y las estructuras constitucionales de control del poder 2 a fin de que las relaciones económicas y otras, producto de la globalización, no queden al margen del Derecho y del control ciudadano; 6) promover un contrato global para la satisfacción de las necesidades básicas, dirigido a suprimir las ilegítimas desigualdades socioeconómicas entre clases, géneros, etnias, regiones y naciones, etcétera.
La regulación adecuada del estatuto del parlamentario que tome en cuenta el contexto descrito es una tarea no menor dentro del Estado, pues persigue democratizar y transparentar relaciones de poder que no siempre quedan al descubierto, además pretende que los impactos de la globalización o de los intereses de los factores reales sean motivo de la deliberación parlamentaria y de los procedimientos democráticos de control. Esto significa que la prohibición constitucional del mandato imperativo, la maximización de la inviolabilidad de expresión y de voto del legislador, y la regulación legal y sólo legal del estatuto del parlamentario, fortalecen al legislador en lo individual y al Congreso en su conjunto.
La libre discusión es la base de la función constitucional del legislativo para legislar, criticar, controlar al ejecutivo y, en síntesis para expresar el pluralismo político. La función legislativa sólo se puede realizar en un clima de libertad sin temor a la represión política o jurídica por las opiniones que se viertan con motivo de la tarea legislativa. Bernardo Bátiz explica que no hay parlamento verdadero sin la vigencia del principio de libertad, tanto jurídica como psicológica o de conciencia. 3 De esta manera un parlamento para serlo realmente, requiere de plena libertad de sus integrantes para expresar sus opiniones y votos. 4 Este principio de libertad puede ser considerado en varios niveles y referido al menos a dos sujetos diferentes. Los niveles son el libre albedrío o libertad interior, la libertad física y la libertad jurídica. Los dos sujetos son el cuerpo legislativo y los parlamentarios en lo individual. La libertad del cuerpo colegiado es uno de los presupuestos del Estado Constitucional que garantiza la independencia del legislativo de los demás poderes y de los factores reales de poder. La libertad de los parlamentarios entraña la responsabilidad de decidir de cada uno de los parlamentarios. El legislador debe gozar plenamente de la libertad interior o libre albedrío para escoger entre varias opciones, debe ser, por tanto, maximizada su facultad de razonar. La libertad interior no puede ser suprimida por nada externo al legislador. En cuanto a la libertad física, los legisladores no deben ser impedidos en la toma de decisiones, ni pueden ser usadas en su contra la violencia o la detención arbitraria. La libertad jurídica, por su parte, implica que ninguna reconvención de autoridad puede afectar el curso de las opiniones o votos que adopta el legislador con motivo de su función.
Desgraciadamente, la historia está plagada de ejemplos de cómo la libertad de los parlamentarios se ha restringido, no solo con la intervención del ejecutivo sino se ha coaccionado por el ejército, grupos armados, multitudes vociferantes, y hoy en día, a través de los intereses que representan los factores reales de poder. 5 En nuestra época de democracia de audiencia, 6 el legislador también puede ser coaccionado por los medios de comunicación electrónica cuando éstos emprenden una campaña con el propósito de amedrentar y dirigir la actividad legislativa. Existen formas de presión a la libertad de los legisladores más sutiles como el lobbing o el cabildeo, que no siempre consiste en tareas desplegadas para convencer con argumentos y estudios a los legisladores, sino en esquemas que pueden utilizar las amenazas expresas o sobreentendidas en contra de la carrera política de los parlamentarios, o en halagos o promesas de reconocimiento a una carrera política posterior. Sin embargo, lo más grave para la libertad de un legislador, es cuando éste mismo censura su función –por interés- para seguir los dictados de un grupo económico o un medio de comunicación electrónica, para no contradecir a su grupo parlamentario, para no poner en riesgo su carrera personal o sus negocios.
Esas presiones e interferencias indebidas ocurren desde las etapas de antecampaña, precampaña y campaña electoral, en donde los candidatos reciben el apoyo de intereses privados que no siempre quedan al descubierto. Grandes escándalos de corrupción política en México como “Amigos de Fox” 7 o los video escándalos del PRD, muestran las relaciones indebidas entre factores reales de poder y candidatos. En las llamadas precampañas y campañas se contraen compromisos que condicionan la labor de los candidatos, en este caso de los legisladores, y posteriormente durante el ejercicio del cargo esas interferencias permanecen o se acentúan.
Las interferencias de los partidos y de los grupos parlamentarios en las decisiones del legislador son asunto de todos los días en el órgano legislativo nacional y en los parlamentos del mundo. Bernardo Bátiz, un testigo de privilegio, por el número de veces que ha sido legislador, constata que el fenómeno de la disciplina del voto es una constante, con algunas excepciones notables, y cuando éstas últimas se presentan, dan lugar a escisiones partidistas o a sanciones políticas o estatutarias. 8 La disciplina partidista puede ser el mecanismo más negativo respecto a la libertad del legislador y, las incompatibilidades debieran regular las formas aceptables, desde un punto de vista democrático, de vinculación entre un legislador y su partido. En muchos países del mundo se establece la prohibición del mandato imperativo, esto es, se rechaza que las “líneas” de los dirigentes partidarios o de los grupos parlamentarios en las sedes legislativas, se impongan por encima de la voluntad y conciencia del legislador y, sin embargo, la disciplina y sujeción permanecen y se afianzan.
La prohibición del mandato imperativo es una garantía de independencia del legislador, pues para que éste sea efectivamente representante del pueblo en su conjunto, es necesario impedir que puedan ser sometidos a órdenes vinculantes que, por su propia naturaleza, sólo pueden emanar de personas o grupos concretos. Tanto Sieyés como Burke o Blackstone, que teorizaron sobre la prohibición del mandato imperativo defendieron una ficción jurídica para mantener la independencia, la libertad y autonomía de los legisladores. Fernando Santaolalla explica que la disciplina del voto de los partidos a los legisladores en España, ha producido transfuguismo, es decir, el abandono que hace el parlamentario de su partido y de su grupo para refugiarse en otro, conservando el escaño. Ante este fenómeno, la doctrina se ha dividido. Los que opinan que es un acto ilícito porque supone una traición al voto que el elector otorga en el sistema electoral español, caracterizado por ser un sistema electoral en donde el individuo vota por partidos en listas cerradas y bloqueadas, y los que manifiestan que es un acto lícito, porque la razón del transfuguismo es la disciplina que el partido impone al parlamentario, y ésta es contraria a la prohibición del mandato imperativo, pues el legislador representa a toda la sociedad y no sólo a una parte de ella. El Tribunal Constitucional Español se ha inclinado por la segunda postura aduciendo que los partidos no representan al pueblo, y por ello no tienen la titularidad del escaño, el escaño pertenece a la sociedad y al legislador por el que se votó. Sin embargo, el hecho es que en España como en muchos países del mundo, la disciplina se impone en muchas ocasiones en contra de la libertad del legislador ¿qué hacer? Las soluciones que se brindan para garantizar la prohibición del mandato imperativo consisten en aprobar leyes que exijan la democracia interna en los partidos, transformar el sistema electoral para derogar el sistema de listas cerradas y bloqueadas, volver al sistema de distritos uninominales para fortalecer la independencia del legislador, democratizar los órganos de gobierno y decisión de las cámaras legislativas, promover el voto secreto del legislador en más decisiones, estimular la participación del mayor número de legisladores en los debates y comisiones, transparentar la vida del órgano legislativo, revertir la tendencia disciplinaria en los reglamentos de las cámaras, etcétera. 9
Al comentar el caso británico, Geoffrey Marshall, se pregunta, si el discurso de Burke a los electores de Bristol sigue vigente, es decir, si todavía puede mantenerse el rechazo a directrices con fuerza obligatoria, mandatos que un diputado haya de obedecer ciegamente, cuando contradicen su claro juicio y su conciencia. La respuesta es parcialmente afirmativa. Marshall asume que el parlamento debe seguir siendo una asamblea deliberante y no un mero congreso de portavoces, sin embargo, reconoce que los partidos han adquirido una relevancia mayor incluso que el mandato electoral. Los diputados británicos están dispuestos a subordinarse a quién sea, con tal de seguir siendo diputados. En ocasiones los legisladores británicos atienden, si les conviene, las indicaciones de su distrito, en otras siguen las indicaciones del grupo parlamentario cuando cuentan eventualmente con promesas de promoción o de otro tipo. Marshall dice, que con cierta hipocresía, la ley y las convenciones parlamentarias, reconocen la autonomía de los partidos y de su propia circunscripción. El Partido Laborista ha contemplado en sus estatutos una cláusula de conciencia que permite al diputado no apoyar la posición del grupo parlamentario cuando vaya en contra de su conciencia. El Partido Conservador proclama que la convocatoria del grupo parlamentario tiene por objeto acudir a la Cámara y en modo alguno dictar el voto. Por lo que se refiere a la Cámara de los Comunes, ésta ha hecho cuestión de honor castigar presiones intimidatorias y amenazas a sus diputados de origen externo, ya se trate de partidos, grupos de presión, sindicatos o votantes, incluso artículos de prensa que intimiden o perturben la labor de un diputado; dichas conductas pueden ser castigadas como desprecio a la Cámara y, en su caso, quienes ofenden la dignidad del Parlamento pueden llegar a ser condenados a prisión por orden de ésta. En Gran Bretaña, preocupa, sobre todo, las decisiones que adopta el gobierno sin que hubiesen sido parte de las plataformas y campañas electorales. También preocupa que el tema de los deberes del legislador no tenga la centralidad debida, en concreto, se refiere al deber del legislador de llevar a cabo su tarea sin corromperse, la prohibición de recibir donativos u honorarios, realizar su tarea con plena dedicación, y sobre todo, la de no abusar de su inviolabilidad o libertad de palabra que le permite difamar sin ser penalizado. 10
El caso alemán también presenta problemas, pues su orden jurídico no es capaz de dar una respuesta integral a las violaciones que existen a la prohibición del mandato imperativo. Dieter Grimm reconoce que los partidos han transformado al régimen parlamentario. Señala cómo las elecciones están menos orientadas a la designación de distintos representantes populares que a establecer el número de mandatos de los partidos en el parlamento, de lo que a su vez depende la formación del gobierno. Bajo tales circunstancias, en el sistema alemán, el elector orienta su decisión menos a las capacidades y prestigio de cada candidato que a su pertenencia al partido, dependiendo de la benevolencia del mismo para las siguientes elecciones. El debate parlamentario ya no es la discursiva adopción de decisiones sino el establecimiento y defensa de posiciones prefijadas y del registro de relación de fuerzas. En tal contexto, el diputado está sometido en cuanto a intervenciones y votación, a una estricta disciplina de grupo, que lo vincula a la línea partidaria. El parlamento deviene un órgano temáticamente determinado por los partidos. El diputado generalmente no puede sin el apoyo partidario hacer frente a sus tareas y responsabilidades, y en general, a todas aquellas cuestiones respecto de las cuales no haya sido capaz de elaborar un criterio propio, por lo que suele decidir no en función de su propia competencia y conciencia, sino según los lineamientos partidarios y del grupo parlamentario. La Constitución alemana ignora todo este contexto. Los partidos no aparecen en los preceptos sobre el parlamento e incluso los grupos parlamentarios no fueron previstos sino hasta 1968 en el Reglamento del Bundestag. Formalmente y según la Constitución, el parlamento se compone de legisladores, designados en elecciones generales, directas, libres, iguales y secretas, no vinculados a mandato imperativo y únicamente subordinados a su conciencia. Los partidos, en la Ley Fundamental de Bonn, sólo son mencionados en relación con la formación de la voluntad popular, a la que concurren a tenor de lo previsto en el artículo 21.1 de esa norma. La formación de la voluntad popular concluye en las elecciones, y después, la Constitución deja de darles a los partidos un tratamiento adecuado a su trascendencia en la vida política contemporánea. 11
Grimm señala que dada la vinculación partidaria de los legisladores, hay que plantear, si y hasta qué extremo cabe a los partidos determinar el comportamiento parlamentario de sus afiliados. El mandato imperativo fue originalmente referido a la relación entre electores y legisladores, hoy sobre todo y por lo ya explicado, atiende a la vinculación del legislador con su partido. La Ley Fundamental no deja lugar a dudas acerca de su posición respecto al mandato imperativo. El artículo 38.1 de la Constitución alemana refiere la representación de cada diputado a la totalidad del pueblo, garantizándole plena independencia y sin vínculos con ningún tipo de directrices. El partido por tanto no es una excepción. Las decisiones del grupo parlamentario o las instrucciones de los órganos partidarios respecto del debate o la votación carecen de la fuerza de obligar. Si el diputado se pliega a tales resoluciones, ello no se funda sino en la propia decisión en conciencia. 12 Grimm reconoce, sin embargo, que si el legislador no acata las instrucciones de su partido o de su grupo parlamentario podría ser sancionado no proponiéndolo como candidato en las siguientes elecciones, y que dada la creciente tendencia a ejercer la política como profesión, ello es un medio de disciplina más que eficaz. Lo que si queda claro en el derecho alemán es que ni el partido ni el grupo parlamentario pueden privar a un diputado de su escaño, incluso la cancelación, expulsión o el cambio partidario no afecta el mandato concedido por la sociedad. 13 El artículo 38.1 de la Ley Fundamental de Bonn, es por tanto, un límite a las tendencias oligárquicas de los partidos, y no es solamente un residuo liberal-burgués, sino que cumple la función de garantizar la independencia del parlamentario. Para enfrentar en los hechos al mandato imperativo de los partidos sobre los votos de los diputados, es preciso: 1) reclamar más transparencia y publicidad en la vida parlamentaria, 2) más democracia interna en los partidos y en los distintos órganos e instancias del parlamento y, 3) normas de incompatibilidades más estrictas para los parlamentarios.
Si volvemos a nuestro país, encontramos, que tanto en el pasado reciente, en donde privaba un partido hegemónico, como en el presente, que se conforma un sistema de partidos de ciertos equilibrios, la presencia de éstos en la vida política es más que evidente. El problema se ha agudizado y hoy los integrantes del legislativo actúan más como representantes de sus partidos o de las corrientes de los mismos, que como representantes de la sociedad. Desde el punto de vista constitucional la discusión parecería estar resuelta puesto que el artículo 51 de la Constitución señala que los diputados son representantes de la nación, es decir, de acuerdo a la formalidad jurídica los legisladores no representan ni a su distrito ni a su partido ni a su clase social sino a la nación. Los problemas en los hechos subsisten, en la práctica, los legisladores nacionales suelen acatar la disciplina del líder de su bancada, actúan en forma de bloque para debatir y para votar, sus carreras políticas dependen de cómo se guarde la disciplina al interior del grupo parlamentario. Todo lo anterior es muy criticable porque la deliberación parlamentaria, la independencia del órgano sale sobrando cuando los legisladores llegan a los recintos parlamentarios con posiciones que les son impuestas, y que previamente fueron determinadas en las sedes de los partidos o de los grupos parlamentarios. La representación está en crisis, el legislador ya no representa a toda la sociedad, representa en realidad y en contravención a la Constitución a sectores, a grupos sociales o políticos.
Como en su momento sostuvo Walter Bagehot, 14 los partidos son el alma del sistema representativo. El problema, es que éstos son formaciones que tienden a la oligarquización y que no funcionan con transparencia. Por ello, consideramos en esta iniciativa de reforma constitucional y en otras que hemos presentado ante el pleno de la Cámara de Diputados, que debe haber un reconocimiento constitucional y legal al impacto de los partidos y de los factores reales de poder en las instituciones, para que se transforme el sistema representativo en aras de mayor participación ciudadana, más deliberación en los asuntos públicos, más publicidad en el funcionamiento de cualquier estructura relevante de la sociedad o del Estado, más controles del Estado independientes y, también, más controles de la sociedad civil a los partidos y a otros factores reales de poder, sin todas estas medidas, las incompatibilidades serán normas vacías de contenido. 15
La democracia representativa desde hace más de dos siglos ha estado ligada a la noción de partido político, a tal grado que se ha dicho que el Estado contemporáneo es un Estado de Partidos. 16 Los partidos como lo señala el artículo 41 de la Constitución deben promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la representación nacional y hacer posible el acceso de los ciudadanos al poder público. Sin embargo, los partidos no representan debidamente a los ciudadanos; su monopolio representativo, hace que el poder se concentre en las élites partidistas y que colonicen casi todo el aparato del Estado (ejecutivo, legislativo, judicial y, órganos constitucionales autónomos).
Desde la obra clásica de James Bryce, “Los partidos políticos en los Estados Unidos”, 17 ha quedado claro que existe una tendencia casi irrefrenable para que estas asociaciones se comporten de forma antidemocrática. Como señalaba Albert Camus: “La democracia no puede separarse de la noción de partido, pero la noción de partido puede muy bien existir sin la democracia”. 18 Resulta una contradicción que la “democracia funcione con organizaciones antidemocráticas”. Michels elaboró la ley de hierro de la oligarquía, la que se apoya en la idea de que es la propia organización la que genera los elementos antidemocráticos, y por ello el hombre moderno no tiene posibilidad de vivir en democracia, pues al tener grandes instituciones, grupos, iglesias, partidos, está cediendo el poder efectivo de decisión a unos pocos que dirigen esas instituciones. Lo explica de esta manera: “La maquinaria de la organización, al crear un sólida estructura, provoca graves cambios en la masa organizada. Invierte la relación entre dirigente y la masa. Al principio aquél es sólo servidor de ésta. La base de la organización es la igualdad de todos los que en ella se organizan. Todos los miembros tienen los mismos derechos ante ella. Todos pueden elegir. En la organización, la exigencia fundamental de los derechos del hombre está teóricamente cumplida. Todos los cargos se cubren mediante elección y todos los funcionarios están sometidos al constante control del conjunto y son reemplazables y revocables. El principio democrático del partido garantiza para el mayor número posible la influencia y la participación en la administración de la causa común. Pero la especialización técnica, que surge necesariamente al ampliarse la organización, crea la necesidad de una dirección normalizada y traslada al dirigente como cualidades específicamente suyas todas las facultades decisorias de las masas. Los dirigentes que al principio son tan solo ejecutores de la voluntad de las masas, se hacen ahora autónomos e independientes de ellas. La organización consuma definitivamente la división de todo partido en una minoría directora y una mayoría dirigida”. 19
De esta manera, según Michels, la institucionalización de los partidos juega en contra de la democracia, por lo que en consecuencia, existe un gran consenso teórico sobre la contradicción que representa el que los partidos funcionen oligárquicamente a su interior y que en el nivel social se propongan democratizar espacios sociales y políticos. El problema de la oligarquización interna no es sólo una cuestión estética sino política y jurídica, pues es inaceptable que esas estructuras oligárquicas colonicen y se apropien de las instituciones estatales y que además, excluyan al ciudadano del debate interno y externo porque tienden a monopolizar la representación política.
Es por tanto fundamental, penetrar socialmente en la vida interna de los partidos para que éstos tengan vida realmente democrática y, también lo es, privarlos del monopolio representativo a través de figuras como las candidaturas independientes y los distintos mecanismos de democracia semi directa. Además de combatir la colonización que realizan de las instituciones mediante mecanismos participativos, públicos, deliberativos, promotores de la rendición de cuentas social y, acompañar todo ello con un rediseño democrático de las instituciones estatales.
La crisis partidista, con corrupción incluida por financiamientos ilegales –pero no sólo por ello-, es una crisis de los sistemas representativos. Si los partidos se comportan como grupos altamente burocratizados y oligárquicos, que controlan de forma monopolística los mecanismos del proceso democrático –candidaturas, campañas, canales de reproducción de élites- resulta absurdo no reconocer que la falta de democracia interna se traduce en un déficit de la democracia representativa. 20
Los partidos seguramente seguirán existiendo pero no pueden mantenerse social y políticamente en las condiciones actuales. Se hace necesario que la ciudadanía acompañe a los partidos con nuevos movimientos sociales; es obligada una modificación de fondo al sistema electoral para arrebatarles el control de esos procesos; es preciso combatir las tendencias oligárquicas con leyes de partidos que garanticen los derechos humanos de los militantes y simpatizantes, con organizaciones y procedimientos democráticos internos (públicos, participativos, deliberativos), con la exigencia de respeto a la disidencia interna con mecanismos de protección para ella y, con controles independientes y externos para que acaten todas las exigencias anteriores. 21
Se podrá señalar que todas esas medidas son impensables pues son los partidos los que aprueban las leyes por medio de sus grupos parlamentarios y que no están dispuestos a transformaciones como las expuestas. Me parece en contra de lo anterior, que la sobrevivencia misma de los partidos reside en su profundo cambio. No hacerlo les será muy costoso en términos de respaldo social y de subsistencia. Desde luego que la modificación a sus estructuras oligárquicas no será fácil pero con presión social pueden irse logrando reformas de trascendencia para su vida interna y el impacto que tienen en el aparato del Estado y en la sociedad.
En México debemos evitar pasar de un partido hegemónico a una partidocracia dogmática y esclerótica que termine pervirtiendo el sistema político que se construye. Hoy por hoy, los partidos se oponen a que las autoridades electorales vigilen a profundidad su vida interna. También se oponen a ser sujetos obligados directos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Igualmente, han demostrado a la sociedad que son los principales promotores de la corrupción pública: Pemexgate, Amigos de Fox, videoescándalos del PRD, especulación inmobiliaria en Cancún por parte del PVEM, etcétera.
La legislación nacional sigue siendo endeble para enfrentar problemas como los reseñados. Se requieren cambios para fortalecer la autonomía de los órganos electorales, para obligar a los partidos a ser transparentes y democráticos, y para fiscalizarlos mejor. Es interesante ver que de los partidos se critica el elevado costo del financiamiento público –lo que es a todas luces pertinente-, sin embargo, esa crítica no está seguida por un debate sobre las relaciones entre los empresarios y el poder, entre financiamiento y narcotráfico, entre financiamiento privado y apoyos extranjeros ilegales, entre partidos y medios de comunicación electrónica. Seguramente nada hay tan urgente en México como la necesidad de derogar el financiamiento privado y cortar jurídicamente la vinculación entre partidos y medios electrónicos, sustituyendo esa relación con la obligación para los medios de transmitir en tiempos gratuitos del Estado la propaganda político-electoral.
En este tenor es fundamental establecer en la Constitución la prohibición expresa del mandato imperativo y modificar el artículo 61 de la Constitución para que el legislador no pueda ser reconvenido ni por sus opiniones ni por sus votos. También es necesario hacer cambios a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos para que el diseño de la misma contemplara los derechos y obligaciones de los legisladores en lo individual, para limitar las atribuciones de los líderes de los grupos parlamentarios en cuanto a la “línea” que dan a los legisladores y, para que la construcción de la voluntad política del Congreso se generará de abajo a arriba y no como ahora en donde predominan las decisiones de las cúpulas. De la misma manera es necesario modificar la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental para que los partidos políticos fuesen sujetos obligados directos de la misma, entre otros cambios necesarios referidos a las obligaciones de los legisladores en lo individual y de las comisiones para rendir cuentas semestral o anualmente a la ciudadanía y a los órganos de control sobre la cantidad y calidad de las labores realizadas.
No debe pasarse por alto que las inviolabilidades e inmunidades son las prerrogativas más importantes de los legisladores 22 y por ningún motivo deben entenderse como garantías personales sino como garantías funcionales que protegen no la persona del legislador sino la función que éste realiza. Se trata de prerrogativas irrenunciables; en el caso de la inviolabilidad ni las mismas Cámaras pueden disponer de ella, y en el caso de la inmunidad, le compete a la Cámara de Diputados determinar si la inmunidad permanece o no.
El primer párrafo del artículo 61 de la Constitución que se refiere a las inviolabilidades señala: “Los diputados y senadores son inviolables por sus opiniones manifestadas en el desempeño de sus cargos, y jamás podrán ser reconvenidos por ellas”. La inviolabilidad tiene carácter absoluto y perpetuo porque quedan protegidas todas las opiniones vertidas en el desempeño y con motivo del cargo parlamentario y porque sus efectos se prolongan incluso después de haber perdido o concluido la función legislativa.
Los límites del privilegio previsto en el párrafo primero del artículo 61 de la Constitución se han debatido ampliamente. Manuel González Oropeza recuerda que Joseph Story, el autor más influyente en la época de Vallarta, aceptaba que un escrito publicado por un parlamentario en la prensa, sí podía constituir un libelo y podía ser responsable de su opinión, esta excepción fue confirmada a través del caso Gravel vs. United Status 408 U.S. 606 (1972), que versó sobre la publicación de documentos clasificados sobre las tácticas y procedimientos militares en la guerra de Vietnam, dicha edición fue conocida como los “papeles del Pentágono”; los documentos fueron dados a conocer por el senador Mike Gravel y su asesor Leonard Rodberg, a los que según decisión de la Suprema Corte de Estados Unidos no protegió la inviolabilidad parlamentaria. 23 En México, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el amparo en revisión 2214/98, de 24 de mayo de 2000, determinó que los legisladores jamás podrán ser reconvenidos por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos y que en esa tesitura, no proceden acciones civiles por daño moral en donde la causa de pedir sean expresiones de los legisladores realizadas como motivo de su encargo. Más recientemente, en la resolución de 22 de febrero de 2010, en el amparo en revisión 27/2009, el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, determinó que la inviolabilidad parlamentaria prevista en el artículo 61 de la Constitución, sólo protege al legislador por expresiones que emite con motivo de sus funciones legislativas y no respecto de otras que no tienen relación con el encargo. 24
Dentro de la inviolabilidad parlamentaria prevista en el párrafo primero del artículo 61 de la Constitución, existe un tema que en el derecho mexicano no ha sido debidamente explorado, me refiero a si la norma que protege la inviolabilidad sólo se refiere a las opiniones o si también comprende los votos de los legisladores. ¿Están también protegidos los votos, el sentido de los votos, por la inviolabilidad del párrafo primero del artículo 61 constitucional? Estimo que la respuesta es afirmativa, pues sería absurdo que un legislador pudiese ser perseguido por un voto emitido regularmente cuando simultáneamente se protege, de modo absoluto, la libertad de palabra. Éste como puede apreciarse, es el tema de la prohibición del mandato imperativo, elemento base de la representación política, y que en el campo político tiene sus implicaciones en la disciplina de partido o del grupo parlamentario. ¿Es esta disciplina política compatible con la inviolabilidad del primer párrafo del artículo 61 de la Constitución? Mi respuesta es negativa; en caso de duda, en caso de discrepancia con el partido o con el grupo parlamentario, prevalece la libertad del legislador, dado que como lo señala el artículo 51 de la Constitución, los diputados son representantes de la nación y no de intereses particulares o sectoriales. Sin embargo, si algún sentido tiene la inviolabilidad del legislador en sus opiniones y votos, debe haber un reconocimiento constitucional al impacto de los partidos y de otros grupos de interés en las instituciones para que se transforme el sistema representativo en aras de mayor participación ciudadana, más deliberación en los asuntos públicos, más publicidad en el funcionamiento de cualquier estructura relevante de la sociedad o del Estado, más controles independientes y también más controles de la sociedad civil a los partidos y a otros factores reales de poder, pues sin medidas como las anteriores, la inviolabilidad del primer párrafo del artículo 61 de la Constitución puede ser una norma vacía de contenidos.
Así como los legisladores gozan de privilegios e inmunidades también están sujetos a obligaciones que en caso de incumplimiento pueden derivar en responsabilidades con las consiguientes sanciones. Aunque en nuestro país, y según las encuestas sobre el tema, el legislador no goza a los ojos de la ciudadanía de una gran respetabilidad, esas obligaciones si no son exigidas rectamente pueden desembocar en actos que presionen la independencia de los legisladores. Además de las prohibiciones que los artículos 62 y 125 establecen sobre las incompatibilidades, los legisladores tienen las siguientes obligaciones: El artículo 63 párrafo primero de la Constitución indica que si los representantes populares no concurren a las sesiones dentro de los treinta días siguientes a su inicio, se entenderá que no aceptan el cargo y se llamará a sus suplentes; el artículo 63 párrafo segundo de la Constitución establece que si los legisladores faltan a sesiones diez días consecutivos sin causa justificada o licencia del presidente de la Mesa Directiva, se entenderá que renuncian a concurrir hasta el periodo inmediato y se llamará a los suplentes; el artículo 64 establece que los representantes populares que no concurran a una sesión, sin causa justificada o el permiso relativo no tendrán derecho a la dieta correspondiente el día en que falten; y, el artículo 408 del Código Penal Federal señala que incurrirán en responsabilidad los legisladores que no se presenten a desempeñar su cargo dentro del plazo de trenita días, así como los partidos políticos nacionales que acuerden que sus miembros electos no se presenten a desempeñar sus funciones, a los representantes populares se les puede sancionar hasta con seis meses de suspensión de sus derechos políticos y, a los partidos políticos puede significarles la pérdida de registro tal como lo prevén los artículos 66 y 67 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Sin lugar a dudas, el catálogo de obligaciones o deberes para los legisladores podría ser mayor. Por ejemplo, como propone Marshall para el caso británico, debería a los congresistas mexicanos exigírseles dedicación completa, sancionar severamente el tráfico de influencias, prohibir que acepten donativos u honorarios de particulares, establecer un catálogo estricto de inelegibilidades, contemplar de mejor manera las incompatibilidades entre la función legislativa y otras, la declaración pública de su patrimonio y de su entorno de actividades e intereses, etcétera, pero igualmente es necesario que con precisión se determine el órgano competente, los procedimientos y las sanciones en que podrían incurrir los legisladores. 25 El poder legislativo necesita de una reforma profunda que contemple a nivel constitucional la autonomía presupuestal del Congreso, que consolide el servicio civil de los empleados de las Cámaras, que promueva una mayor transparencia en los procedimientos y decisiones del Congreso, que estimule la deliberación de los asuntos, que democratice los órganos e instancias legislativas, que abra sus compuertas a la ciudadanía a través de la posibilidad de promoción de la iniciativa legislativa popular, la auditoría ciudadana y otras figuras de democracia semidirecta, y desde luego que, permita la reelección legislativa. Lo que no puede aceptarse, es que con el pretexto del rigor en la vigilancia de los deberes y obligaciones legislativas, se impongan cortapisas a la independencia y autonomía del legislador, como tantas veces ha ocurrido en el pasado histórico del país, en donde se llegó a expulsar sumariamente a aquellos integrantes del Congreso no afines a las mayorías legislativas.
Los titulares de los órganos cúspide del Estado –poderes y órganos constitucionales autónomos- deben contar con un estatuto jurídico definido que propenda a dos finalidades claras: el cumplimiento de los fines y objetivos de las tareas encomendadas y a salvaguardar su independencia, tanto de las interferencias de otros poderes y órganos como de los poderes fácticos. Los legisladores no son la excepción a lo anterior, sino que con mayor razón su estatuto debe ser claro. Desgraciadamente en nuestro país, el estatuto del parlamentario a diferencia de otros países o no está adecuadamente esclarecido o no es completo. 26 Existen confusiones conceptuales entre las distintas categorías, así no hay claridad en la distinción entre capacidades y elegibilidades, en ocasiones éstas se confunden con las incompatibilidades, las inmunidades se encuentran deficientemente reguladas al igual que las causas y procedimientos del juicio político. En materia de inviolabilidad parlamentaria no hay precisión si la inviolabilidad protege sólo a la opinión o también al voto y, cabe insistir, que la vía más evidente de vulneración a la libertad del legislador se da a través de las instrucciones que recibe de sus grupos parlamentarios y partidos, cuando no de poderes fácticos, lo que representa una forma moderna de mandato imperativo que el constitucionalismo democrático prohíbe en los textos constitucionales, principalmente de los países europeos. 27
Donde las cosas son igualmente preocupantes es en materia de derechos y obligaciones de los legisladores. La Ley Orgánica del Congreso no contiene un apartado sobre los derechos y obligaciones de los legisladores y, en general se piensa que éstos están vinculados a la dieta y las obligaciones de asistencia. La conformación del marco jurídico desde arriba, desde el papel de la Junta de Coordinación Política de ambas Cámaras y del papel vertical y disciplinario que desempeñan los líderes de los grupos parlamentarios –según se prevé en la legislación vigente-, impide entender el Congreso desde el papel de las comisiones y del legislador individual. Es en este último aspecto en el que se debe insistir más para poder exigirle cuentas claras a cada legislador y que éstas no se diluyan en las estructuras verticales y jerárquicas del Congreso.
Otro de los temas torales, no explorado debidamente, es el que corresponde a las responsabilidades de los legisladores. En general suele plantearse el problema en nuestro país sólo en el plano de las responsabilidades políticas, las referidas al juicio político o, cuando mucho, desde el ángulo de las inmunidades. Así se propone reformar la Carta Magna para establecer que no será necesaria la declaración de procedencia cuando se trate de delitos graves, cuando se haya sorprendido al legislador en flagrancia o cuando se hubiere solicitado licencia y se le haya concedido. 28 En cuanto a las responsabilidades administrativas, las propuestas son más débiles y, hasta ahora, considero que no existe precisión respecto a las conductas que serían sancionables, los órganos competentes para determinar responsabilidades administrativas, ni los procedimientos, sanciones y medios de impugnación que procederían contra las determinaciones de la autoridad competente. La Comisión Especial del Senado para el Estudio de los Sistemas de Control de la Administración y Rendición de Cuentas dentro de los poderes de la Unión que hace algún tiempo se constituyó, no ha tenido una visión clara de lo que implica el estatuto del parlamentario y, por ello sus propuestas, para que por ejemplo, sea la Contraloría Interna de las Cámaras, la encargada de las investigaciones, procedimiento y dictamen en contra de los legisladores por faltas administrativas, son improcedentes, pues no se hacen cargo de que el Contralor Interno de las Cámaras es un servidor público designado por los propios legisladores, jerárquicamente inferior a los mismos y, que por otra parte, la única manera de no politizar los procedimientos consistiría en que las investigaciones y procedimientos en esta materia sean públicos, lo que hoy por hoy contraviene a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. 29 Es decir, la comprensión de esta materia sigue siendo muy imperfecta cuando las responsabilidades administrativas no son un asunto menor dentro del estatuto del parlamentario.
También el estatuto del parlamentario debe implicar de manera detallada todo lo concerniente a la declaración de la situación patrimonial del legislador y de su familia más cercana, como esposa o esposo, hijos, padres y, tal vez hasta de los hermanos. De lo que se trata es de lograr la publicidad de estas declaraciones y una supervisión adecuada de carácter aleatorio, tanto por las contralorías internas de las Cámaras como por la Auditoría Superior de la Federación. El legislador y sus familiares en estos procesos de supervisión y fiscalización están obligados a proporcionar amplia información a los órganos de fiscalización. Además, cada vez existe mayor conciencia para que la declaración no se constriña sólo al patrimonio, sino también a las actividades e intereses del legislador y su familia, para que la ciudadanía tenga una noción amplia de los vínculos del legislador con sectores políticos, económicos y sociales. De esta suerte, es necesario que en las Cámaras cuenten tanto con un registro sobre la situación patrimonial del legislador como de sus actividades e intereses, ambos deben ser públicos.
Parte del estatuto de los legisladores debe comprender la rendición de cuentas permanente de los legisladores con los ciudadanos. El Congreso y sus órganos deben informar periódicamente a la ciudadanía sobre las actividades realizadas, las leyes aprobadas, el trabajo en el pleno y en las comisiones, la manera cómo se desarrollan las actividades de control y de orientación política que corresponden al legislativo. Lo anterior no entraña que en lo individual el legislador no tenga las mismas obligaciones y, que no deba informar de lo que realiza, tanto a los ciudadanos de su distrito, entidad, circunscripción como de su país. La rendición de cuentas no debiera, por otra parte, entenderse sólo como una actividad del legislador hacia los ciudadanos, también éstos necesitan tener los canales y los mecanismos para supervisar la calidad y la profundidad de los informes periódicos del legislador, a través, por ejemplo, de las auditorías ciudadanas, 30 además de tener la posibilidad de plantearles sus preocupaciones, reclamos o propuestas y, la obligación consiguiente de dar respuesta a las preocupaciones ciudadanas en un clima de transparencia. Aquí debe haber claridad para que las preocupaciones y reivindicaciones de los ciudadanos no terminen siendo los reclamos y propuestas sólo de los poderosos o de los factores reales de poder.
El ejercicio del estatuto del parlamentario debe realizarse con transparencia. Es decir, el cúmulo de derechos, obligaciones, responsabilidades, privilegios, inmunidades, prerrogativas, etcétera, inherentes al cargo de legislador deben ventilarse públicamente. De otra manera, será muy difícil determinar si el legislador orienta su actividad hacia la consecución de los intereses generales en un marco de libertad e independencia o, si está supeditado a intereses de poder formal o informal. Por ello, todo lo concerniente al estatuto del parlamentario debiera ser público para que el ciudadano en los momentos electorales pueda emitir su voto razonado con plena conciencia y en los momentos interelectorales pueda controlar debidamente el poder y conocer si el legislador individual está cumpliendo con sus cometidos. Resulta muy criticable que la vigente Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental considere como información reservada, en su artículo 14, la concerniente a los procedimientos y a las deliberaciones. 31 Casi todo el trabajo legislativo debiera ser público pues en sede legislativa se abordan asuntos públicos, se trata de servidores públicos y el funcionamiento de las cámaras es pagado con recursos públicos.
Dentro de las iniciativas presentadas al Congreso están las referentes a la regulación de la ética parlamentaria. 32 El estatuto del parlamentario se supervisaría mejor si los propios pares del legislador en un marco de plena transparencia dan seguimiento a sus actividades, al cumplimiento de sus derechos y obligaciones, por eso es imprescindible que en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos se incluya como comisión ordinaria a la de ética parlamentaria, la que tendría como principal cometido salvaguardar el estatuto del parlamentario, generar una cultura ética de los legisladores, proponer códigos de ética para los parlamentarios, 33 y principalmente encargarse de las investigaciones, procedimientos y dictámenes relacionados con la responsabilidad administrativa, las incompatibilidades y la violación a cualquier obligación del parlamentario, para que sea el pleno, al que le competan las resoluciones definitivas. Las contralorías internas de las Cámaras realizaran las funciones técnicas de investigación y de apoyo, a pedido de las respectivas comisiones de ética.
En el estatuto del parlamentario una cuestión que debe ser especialmente reforzada es la relativa a la libertad del voto del parlamentario. Por eso es imprescindible una reforma constitucional al artículo 61 de la Constitución, para que se establezca de manera expresa, además de la inviolabilidad de las opiniones del legislador, la inviolabilidad del voto, es decir, la prohibición expresa de cualquier mandato imperativo al legislador, de partidos, poderes formales o intereses fácticos. Es verdad que en las sociedades contemporáneas existe la disciplina dentro del grupo parlamentario al que pertenece el legislador, pero esta disciplina no debe llevarse al extremo de evitar la deliberación y la libertad al interior del propio grupo parlamentario. El legislador no puede ser reconvenido por sus opiniones pero tampoco por sus votos. De lo que se trata, es que el parlamentario sea capaz de asumir su responsabilidad en el ejercicio del mandato, y además, mantener la independencia y libertad que requiere el ejercicio de la representación. 34 En otras palabras, resulta lógica en nuestros días la existencia grupos parlamentarios, pero éstos deben actuar también democráticamente y, a su interior, los legisladores deben debatir con transparencia para asumir las posiciones del grupo y, siempre será posible jurídica y éticamente que algún legislador se aparte del acuerdo mayoritario o general por razones de conciencia sin que al hacerlo reciba algún tipo de sanción jurídica o política.
Crucial es regular de mejor manera a los grupos parlamentarios para evitar que los líderes de los mismos se transformen de coordinadores en dictadores. Desde luego que debe haber autonomía en dichos grupos pero no al extremo de que sus procedimientos y decisiones no sean transparentes o que se vulnere la independencia y libertad de conciencia de los legisladores. Los grupos parlamentarios deben tener una organización y procedimientos democráticos y respetar los derechos fundamentales de los legisladores que los componen. Su manejo administrativo debe ser público y, los recursos económicos que los líderes de esos grupos reciben no deben utilizarse para realizar chantaje a los legisladores, para cooptarlos o para premiar lealtades inconfesables o peor aún, para ser desviados de manera ilegal para las campañas.
Los objetivos constitucionales del estatuto parlamentario se orientan a salvaguardar la independencia y libertad del legislador para que éste oriente su actuar hacia la realización de intereses generales. En este sentido el estatuto del legislador se refiere a los derechos y obligaciones del legislador, su ética, las inviolabilidades del parlamentario, sus inmunidades, incompatibilidades, sus responsabilidades políticas y administrativas, la organización democrática del grupo parlamentario, la declaración del patrimonio y actividades del legislador, la transparencia en el Congreso, la rendición de cuentas del legislador a la sociedad y, la fiscalización de los recursos que se emplean en sede legislativa. El reto, por tanto, es grande, pero necesario para que la voluntad en el Congreso se construya de abajo hacia arriba, con plena deliberación y con procedimientos parlamentarios democráticos desde el papel que desempeña el legislador en lo individual.
Indebidamente el nuevo Reglamento de la Cámara de Diputados, que entró defectuosamente en vigor el primero de enero de 2011, regula el estatuto del parlamentario, lo que es, a todas luces anticonstitucional, pues un reglamento no puede normar, sin pasar por la ley, preceptos constitucionales. El nuevo reglamento anticonstitucionalmente se refiere a derechos, obligaciones, responsabilidades y sanciones de los legisladores que sólo pueden ser materia de ley y no de una norma reglamentaria. El reglamento restringe la libertad de expresión de los legisladores, pues según el reglamento, las diputadas y diputados pueden ser sancionados, sin procedimiento previo ni garantía de audiencia; sin atender que las opiniones de los legisladores son inviolables y no pueden ser reconvenidos por ellas; sin considerar que cualquier sanción debe ser precedida por un procedimiento que brinde garantía de audiencia al afectado; sin asumir que las obligaciones, procedimientos y sanciones deben estar previstos en ley; y, sin estimar que el salario de los servidores públicos es irrenunciable.
Existen en el nuevo reglamento de la Cámara de Diputados numerosas disposiciones que contravienen la Constitución. Un ejemplo es su artículo 193 que les permite a los legisladores faltar dos días a las sesiones y sólo se les descontará un día de dieta cuando el artículo 64 de la Constitución establece que por día de ausencia procede el descuento de un día de dieta. Otro ejemplo, es el artículo 285 del Reglamento que exige mayoría calificada para la reforma del reglamento cuando para la aprobación de las leyes –normas de mayor jerarquía- sólo se exige la mayoría de los legisladores que hicieron quórum, según se desprende del artículo 63 de la Constitución.
El reglamento de la Cámara infringe el principio de reserva de ley, pues de acuerdo a la Constitución (primer párrafo del artículo 72 y 77, fracción I de la Carta Magna) las normas reglamentarias del legislativo están acotadas a la regulación de algunos asuntos, tales como los debates y a dictar resoluciones económicas relativas a su régimen interior. Sin embargo, el Reglamento de la Cámara va más allá y se ocupa de materias que están reservadas a la Ley Orgánica del Congreso de la Unión, verbigracia, la estructura y funcionamiento de la Cámara y la regulación de los grupos parlamentarios, según determina el artículo 70 de la Constitución.
En el reglamento no existe obligación –artículos 134 y 175- para dictaminar las peticiones de los ciudadanos. Los Cámara les dará el trato de una simple petición pero sin la obligación de estudiarlas, desahogarlas y dictaminarlas al interior de las comisiones y del pleno.
Sin que exista una norma legal habilitante previa en materia de cabildeo o de medios de comunicación, el Reglamento establece obligaciones para cabilderos y medios de comunicación (artículos 245-257 y 263-268 del Reglamento). Impone obligaciones a terceros que no forman parte de la estructura orgánica y funcional de la Cámara.
Distintos artículos del Reglamento -89, 95, 105, 139, numeral 1, fracción III, 142, 175, 184, numeral 1 y 239- establecen reglas de preclusión y plazos para dictaminar las iniciativas, lo que en principio parece correcto, pero no lo es, porque no se prevé la obligatoriedad de la dictaminación, lo que infringe el artículo 71 de la Constitución, pues toda iniciativa de los legisladores merece, requiere ser dictaminada en plazo cierto.
Es además un reglamento que concentra el poder en la presidencia de la mesa directiva y en la Junta de Coordinación Política porque ambos (artículos 150 y 260 del Reglamento) tienen competencias y atribuciones. Sin embargo, el sujeto fundamental del Congreso, la legisladora o el legislador individual, carecen de atribuciones en el reglamento. Tienen obligaciones y derechos pero no competencias.
Es también un reglamento que no se ocupa de los grupos parlamentarios minoritarios, no los norma. Es un reglamento que descansa en la fuerza de los grupos políticos mayoritarios (por ejemplo el artículo 221). Los grupos minoritarios no tienen al interior de la Cámara facultades específicas de control y fiscalización a las instancias de gobierno y administrativas de la Cámara. Es un reglamento que no promueve ningún sistema de pesos y contrapesos internos, ningún tipo de democracia interna en donde las minorías tengan alguna función de contrapeso.
Es un reglamento anti transparencia porque La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental no reconoce información secreta, sólo confidencial y reservada. Por su parte el Reglamento prevé sesiones secretas (artículos 35, 40, 41, 42 y 43), lo que es contrario al artículo 6 constitucional y constituye un baldón a la casa de la transparencia que debe ser la Cámara de Diputados.
Es un Reglamento que contiene dos fechas de entrada en vigor: el primero de enero de 2011 (artículo primero transitorio) y el primero de septiembre de 2011 (artículo duodécimo transitorio). A todas luces, la doble vigencia riñe y viola el principio de certeza jurídica.
A partir de lo anteriormente comentado, esta iniciativa de reforma constitucional pretende modificar el artículo 61 de la Constitución con tres objetivos: Establecer la prohibición de cualquier mandato imperativo respecto a los legisladores; determinar que los legisladores son inviolables en cuanto a sus opiniones y votos; e incorporar, un principio expreso de reserva de ley, para que el estatuto del legislador se regule sólo en la Ley Orgánica del Congreso de la Unión.
Por lo expuesto y fundado se somete a consideración de este pleno la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que reforma el artículo 61 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para prohibir el mandato imperativo sobre los legisladores, establecer que diputados y senadores son inviolables por sus votos y opiniones y que no pueden ser reconvenidos por ellos, y para que la Ley del Congreso regule el estatuto del legislador
Artículo Único. Se reforma el artículo 61 de la Constitución para quedar en los siguientes términos:
“Artículo 61. Se prohíbe cualquier mandato imperativo respecto a los legisladores . Los diputados y senadores son inviolables por los votos y opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos, y jamás podrán ser reconvenidos por ellos.
El Presidente de cada Cámara velará por el respeto al fuero constitucional de los miembros de la misma y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar.
Sólo por la Ley del Congreso, a que hace referencia el artículo 70 de esta Constitución, se regulará el estatuto de los legisladores de ambas Cámaras”.
Transitorios
Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. El Congreso de la Unión en el plazo de 180 días siguientes a la entrada en vigor de este instrumento realizará las reformas y modificaciones necesarias a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos para desarrollar los principios constitucionales de este Decreto.
Notas
1 La prohibición del mandato imperativo “es un principio que se integra a la concepción de la democracia representativa, como garantía del derecho del derecho del representante a expresar libremente los intereses de los valores colectivos que defiende. Este principio se basa en que si los parlamentarios representan teóricamente al pueblo en su conjunto, no es posible que estén comprometidos con una parte o sector del mismo. Por tanto, sería imposible que recibiesen instrucciones o mandatos de esa parte. Así se afirma que para que los diputados sean efectivamente representantes del pueblo en su conjunto es necesario impedir que puedan ser sometidos a órdenes vinculantes que, por su propia naturaleza, sólo podrían emanar de personas o grupos concretos”. Molins, Joaquín, “Grupo Parlamentario Catalán”, en El Parlamento a debate, edición y presentación de Manuel Ramírez, Madrid, Trotta, 1997, páginas 228-229.
2 Vega García, Pedro de, “Mundialización y derecho constitucional: la crisis del principio democrático en el constitucionalismo actual”, en Estado constitucional y globalización (Carbonell, Miguel y Vázquez, Rodolfo, compiladores), editorial Porrúa y UNAM, México, 2003, páginas 165-219; Cossío Díaz, José Ramón, “Constitucionalismo y globalización” en Estado constitucional y globalización, (Carbonell, Miguel y Vázquez, Rodolfo, compiladores), editorial Porrúa y UNAM, México, 2003, páginas 221-238; y, Ferrajoli, Luigi, “Más allá de la soberanía y la ciudadanía: un constitucionalismo global”, en Estado constitucional y globalización, (Carbonell, Miguel y Vázquez, Rodolfo, compiladores), editorial Porrúa y UNAM, México, 2003, páginas 313-324.
3 Bátiz Vázquez, Bernardo, Teoría del derecho parlamentario, Oxford University Press, 1999, páginas 110 y ss.
4 Un estudio detallado sobre los orígenes del voto parlamentario, sus modalidades y consecuencias se encuentra en: Fernández Riveira, Rosa María, El voto parlamentario, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2003.
5 Se suelen poner como ejemplos históricos en México, de cómo se ha limitado la libertad de los legisladores, la actitud de Victoriano Huerta, quién después de asesinar a dos legisladores, el diputado Serapio Rendón y el senador Belisario Domínguez, mandó aprehender a todos los integrantes de la Cámara de Diputados de la XXVI Legislatura y disolvió el Congreso mediante decreto presidencial. En época más reciente, y durante 1988, en el debate y votación en el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados que declaró válida la elección de Carlos Salinas de Gortari, el Ejército rodeó, para amedrentar a los diputados, el recinto parlamentario, situación de la que fue responsable el presidente Miguel de la Madrid y el presidente electo Carlos Salinas de Gortari.
6 Manin, Bernard, Los principios del gobierno representativo, Madrid, Alianza, 1998, páginas 237-287.
7 Cárdenas Gracia, Jaime, Lecciones de los asuntos PEMEX y Amigos de Fox, México, UNAM, 2004.
8 Bátiz Vázquez, Bernardo, Pido la palabra. Intervenciones legislativas, Editorial Porrúa, México, 2005.
9 Santaolalla, Fernando, “España”, en Democracia representativa y parlamentarismo, edición de Antonio López Pina, IX Jornadas de Derecho Constitucional Comparado, celebradas en el Senado español los días 5 a 7 de noviembre de 1992, Secretaría General del Senado, Madrid, 1994, páginas 175-183.
10 Marshall, Geoffrey, “Gran Bretaña”, en Democracia representativa y parlamentarismo, edición de LÓPEZ PINA, Antonio, IX Jornadas de Derecho Constitucional Comparado, celebradas en el Senado los días 5 a 7 de noviembre de 1992, Secretaría General del Senado, Madrid, 1994, páginas 139-149.
11 Grimm, Dieter, “Mutación del parlamentarismo por los partidos”, en López Pina, Antonio (director de la edición), Democracia representativa y parlamentarismo, Madrid, IX Jornadas de Derecho Constitucional Comparado, celebradas en el Senado los días 5 a 7 de noviembre de 1992, Secretaría General del Senado, 1994, páginas 195 y ss.
12 Grimm, Dieter, obra citada, páginas 202-206.
13 Grimm, Dieter, obra citada, página 203.
14 Bagehot, Walter, La Constitución inglesa, traducción de Adolfo Posada, estudio introductorio de Alonso Lujambio y Jaime Martínez Bowness, México, UNAM, 2005, página 124. Bagehot dice: “Desde el momento en que se ha comprendido bien que la Cámara de los Comunes es ante todo una asamblea electoral, es preciso admitir que la existencia de los partidos es indispensable”.
15 Cárdenas Gracia, Jaime y Mijangos Borja, María de la Luz, Estado de Derecho y Corrupción, México, UNAM y editorial Porrúa, 2005, capítulo quinto, páginas 209-262.
16 García Pelayo, Manuel, El Estado de partidos, Alianza Editorial, Madrid, 1986.
17 Bryce, James, Los partidos políticos en los Estados Unidos, editorial la España Moderna, Madrid, sin fecha.
18 Citado por Presno Linera, Miguel Á., Los partidos y las distorsiones jurídicas de la democracia, editorial Ariel Derecho, Barcelona, 2000, página 19.
19 Michels, Robert, Los partidos políticos, editorial Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1983. La cita se tomó de Lenk, Karl y Neumann, Franz, Teoría y sociología críticas de los partidos políticos, editorial Anagrama, Barcelona, 1980, páginas 243-244.
20 Blanco Valdés, Roberto, “Ley de bronce, partidos de hojalata (crisis de los partidos y legitimidad democrática en la frontera de fin de siglo), en PORRAS NADALES, Antonio, El debate sobre la crisis de la representación política, Madrid, editorial Tecnos, 1996, página 197.
21 Pinelli, Cesare, Disiplina e controlli sulla democrazia interna dei partiti, Casa Editrice Dott. Antonio Milani, Cedam, Padua, 1984; Cárdenas Gracia, Jaime, Crisis de legitimidad y democracia interna de los partidos políticos, Fondo de Cultura Económica, México, 1992; y, Castillo González, Leonel, Los derechos de la militancia partidista y la jurisdicción, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México, 2004.
22 Otras de las prerrogativas tienen que ver con el derecho a recibir la dieta correspondiente, lo que deriva de los artículos 36 fracción IV, 64 y 127 de la Constitución. La dieta es irrenunciable. Un estudio que analiza el marco jurídico de las retribuciones de los parlamentarios es el de Jiménez Aparicio, Emilio, Régimen jurídico de las retribuciones de los diputados y senadores, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1994.
23 González Oropeza, Manuel, “Comentario al artículo 61”, en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, México, Procuraduría General de la República e Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, tomo I, 1994, páginas 698-701.
24 Esta decisión se produjo a consecuencia del amparo directo promovido por Manuel Bartlett Díaz en contra de la sentencia de doce de agosto de 2008 dictada por la décima sala civil del Tribunal Superior de Justicia. Bartlett había demandado por la vía civil la reparación del daño moral a Germán Martínez Cázares, en ese entonces diputado federal, por expresiones que había emitido como representante del PAN en el Consejo General del IFE, durante el proceso electoral federal de 2006.
25 Marshall, Geoffrey, “Gran Bretaña”, en López Pina, Antonio, Democracia representativa y parlamentarismo, Secretaría General del Senado, Madrid, 1994, páginas 185-193.
26 Entre otros ver: Abellán, Ángel Manuel, El Estatuto de los Parlamentarios y los derechos fundamentales, Madrid, Tecnos, 1992; Martín Núñez, Esther, El régimen constitucional del cargo representativo, Barcelona, Cedecs Editorial, 1996; Cano Bueso, Juan y Porras Nadales, Antonio (coordinadores), Parlamento y Consolidación democrática, Madrid, Parlamento de Andalucía y Tecnos, 1994; Fossas Espadaler, Enric, El derecho de acceso a los cargos públicos, Madrid, Tecnos, 1993; y, Pulido Quecedo, Manuel, El acceso a los cargos y funciones públicas. Un estudio del artículo 23.2 de la Constitución, Madrid, Parlamento de Navarra y Civitas, 1992.
27 Dice Garrorena Morales que lo que dificulta cualquier avance en materia de representación política es la persistente vigencia del argumento de Constant, es decir, el hecho de que esta sociedad, absorta en la prevalencia de lo individual y lo privado, apenas tiene el interés y la sensibilidad que se requieren para desear contar con ciudadanos capaces de desplegar una auténtica conciencia social crítica en el ámbito de los asuntos públicos. Garrorena Morales, Ángel, Representación política y Constitución democrática, Madrid, Cuadernos Cívitas, 1991, página 108. Ver también Rodríguez Lozano, Amador, Lo claroscuro de la representación política. Una visión jurídica-politológica contemporánea, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas y Senado de la República LVI Legislatura, 1996.
28 Dictamen de reformas constitucionales y legales de 24 de agosto de 2004 que presentó la Comisión Especial del Senado para el Estudio de los Sistemas de Control de la Administración y Rendición de Cuentas dentro de los Poderes de la Unión. http://www.cddhcu.gob.mx/cronica57/contenido/cont6/r6art4.htm
29 Dice la fracción V del artículo 14 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental que es información reservada la referida a: “Los procedimientos de responsabilidad de los servidores públicos, en tanto no se haya dictado la resolución administrativa o la jurisdiccional definitiva”.
30 Häberle, Peter, Pluralismo y Constitución, Madrid, Tecnos, 2002, página 131.
31 Las fracciones IV y VI de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental determinan como información reservada: “Los expedientes judiciales o los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio en tanto no hayan causado estado” y “La que contenga las opiniones, recomendaciones o puntos de vista que formen parte del proceso deliberativo de los servidores públicos, hasta en tanto no sea adoptada la decisión definitiva, la cual deberá estar documentada”.
32 Entre otras las del diputado Luis Miguel Barbosa Huerta de 10de junio de 2002, la del diputado Francisco Arroyo Vieyra de 25 de marzo de 2004 y las de la Comisión Especial del Senado de la República para el Estudio de los Sistemas de Control de la Administración y Rendición de Cuentas dentro de los Poderes de la Unión de 2004.
33 Sobre este tema ver: Chávez Hernández, Efrén, “Ética en el poder legislativo”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año XXXIX, número 115, enero-abril de 2006, páginas 93-124.
34 Fernández Riveira, Rosa María, El voto parlamentario, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2003, página 385.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la honorable Cámara de Diputados.- México, DF, a 30 de abril de 2012.
Diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia (rúbrica)
Que reforma el artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia, del Grupo Parlamentario del PT
El suscrito, Jaime Fernando Cárdenas Gracia, diputado a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, con fundamento en los artículos 71 fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 6 fracción I y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta soberanía la siguiente
Exposición de Motivos
Hace no muchos años, algunos sosteníamos que el Ejecutivo mexicano no había abusado de las facultades reglamentarias porque el régimen no había tenido características militares, porque el presidente hasta ese momento tenía el control político de ambas Cámaras y, porque los rasgos políticos de un sistema fundado en un partido casi hegemónico hacían innecesario el abuso de esas facultades 1 . Con la aparición de los gobiernos divididos, el fin del sistema de partido hegemónico y los impactos de una globalización desde arriba, la situación cambió; hoy la facultad reglamentaria, principalmente por la vía de las normas generales administrativas (normas oficiales mexicanas) ha fortalecido las competencias reguladoras del Ejecutivo y de la administración pública, los que se constituyen como legisladores por encima de lo previsto en la ley. Ésta suele, por otra parte, delegar en el Ejecutivo y en sus instancias, la facultad legislativa.
Los hechos anteriores no tienen ningún fundamento en la Constitución. Ni en el principio de división de poderes contemplado en el artículo 49 de la Constitución ni en las facultades implícitas de la fracción XXX del artículo 73 de la Carta Magna ni en las facultades residuales de las entidades federativas que se desprenden del artículo 124 de la Constitución. Y obviamente, esos hechos tampoco tienen justificación a la luz de lo previsto en la fracción I del artículo 89 de la Constitución ni en su interpretación doctrinal.
La facultad reglamentaria como facultad propia del poder ejecutivo se encuentra en todas las Constituciones mexicanas que antecedieron a la Constitución de 1857. Las leyes fundamentales de México señalaron que el reglamento no podía alterar ni modificar la ley de la que derivaba y dependía. Siempre se entendió que el reglamento era un ordenamiento subordinado a la ley que se justificaba en ella misma.
En el artículo 85 fracción I de la Constitución de 1857 se estableció la fórmula obscura que hoy prevalece en el artículo 89 fracción I de la Constitución de 1917, esto es, que es facultad del Ejecutivo promulgar y ejecutar las leyes proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. La redacción de la fracción citada significó para la doctrina jurídica durante décadas la facultad reglamentaria del ejecutivo.
Para Felipe Tena Ramírez, los reglamentos expedidos por el ejecutivo tienen que referirse a las leyes del Congreso de la Unión y, por tanto, la facultad reglamentaria no tiene por objeto desarrollar preceptos de la Constitución (reglamentos autónomos). El reglamento se encuentra subordinado a la ley y persigue la ejecución de ésta, desarrollando y complementando en detalle las normas contenidas en la ley. El reglamento no puede exceder el alcance de la ley ni tampoco contrariarla, sino que debe respetar su letra y espíritu. El reglamento es a la ley lo que la ley es a la Constitución; es el eslabón entre la ley y su ejecución 2 .
Según Gabino Fraga, el “reglamento es una norma o conjunto de normas jurídicas de carácter abstracto e impersonal que expide el poder ejecutivo en uso de su facultad propia y que tiene por objeto facilitar la exacta observancia de las leyes expedidas por el poder legislativo” 3 . Se trata de una norma impersonal, general y abstracta que emana del ejecutivo y es un medio para la ejecución de las leyes. En todo caso lo habría que señalar es que la ley se expide en el ejercicio de una soberanía más radical que representa a la nación y que el reglamento se expide en virtud de una competencia más limitada para permitir la ejecución de la ley.
Es importante señalar que la facultad reglamentaria, por principio general, salvo las excepciones que la Constitución establezca, no puede tener por objeto preceptos de la propia Constitución general, pues la reglamentación de éstos incumbe al poder legislativo a través de las leyes reglamentarias u orgánicas. El artículo 27 párrafo quinto de la Constitución le concede al Ejecutivo la facultad de reglamentar directamente –sin que exista ley previa– la utilización y extracción de las aguas del subsuelo; y, el artículo 73 fracción XVI de la Constitución faculta al Consejo de Salubridad General, que depende directamente del presidente, a dictar disposiciones generales en materia de salubridad.
La Constitución establece en el artículo 92 que todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente deberán estar firmados por el secretario de estado o jefe administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos. Al igual que las leyes y otras disposiciones, los reglamentos deben ser publicados, para que se conozcan y sean cumplidos, en los diarios y gacetas oficiales, según lo prevén los artículos 3 y 4 del Código Civil.
Durante mucho tiempo, la jurisprudencia mexicana, consideró al igual que la doctrina, que el reglamento participa de la naturaleza de la ley, únicamente en cuanto a que ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal y abstracta y, dos características separan de la ley al reglamento en sentido estricto; éste último sólo puede emanar del presidente, que es a quien incumbe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, y es una norma subalterna que tiene su medida y justificación en la ley. Sin embargo, en los últimos años esa situación se ha modificado olvidando criterios de los años cuarenta del siglo XX, que estimaron por ejemplo, que la facultad reglamentaria era indelegable en otras autoridades administrativas, aunque lo estableciera la ley, porque ello implicaba subvertir el orden constitucional y destruir la unidad del poder que deriva de la titularidad unipersonal dispuesta por la Constitución para el poder ejecutivo 4 .
Como lo señala Víctor Blanco Fornieles esta caracterización del reglamento administrativo continuó durante todo el siglo XX hasta finales del mismo. Su forma más acabada se encuentra en la jurisprudencia de agosto de 1990, I, 3. A. J/25, del Tercer Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito que resumió la doctrina del reglamento administrativo en los siguientes puntos 5 :
1. La facultad reglamentaria corresponde al titular del Poder Ejecutivo.
2. Tiene la función de mejor proveer en la esfera administrativa el cumplimiento de las leyes, que consiste en facilitar a sus destinatarios su observancia. Va en esto implícita una limitación: no podrá el reglamento introducir requisitos ni obligaciones adicionales a los que la ley dispone expresamente.
3. Las disposiciones reglamentarias deben ser generales, imperativas y abstractas, y detallar las hipótesis y supuestos normativos de aplicación de las normas legales.
4. Las razones de utilidad y necesidad no son suficientes para justificar el desborde de la esfera de atribuciones propia del Poder Ejecutivo, que se delimita, explícita o implícitamente, en la ley reglamentada, y que es la fuente de obligatoriedad del reglamento, que está limitado funcionalmente a la exacta observancia de la ley.
5. El principio de reserva de ley no está constreñido a ciertas materias, sino que consiste en la determinación “de qué, quién, dónde y cuándo”, de una situación jurídica general, hipotética y abstracta.
6. Al reglamento compete “el cómo de esos mismos supuestos” y no puede referirse al qué, quién, dónde y cuándo si no están dispuestos previa y explícitamente por la ley.
7. La subordinación del reglamento a la ley tiene sentido en función de esas cuestiones abarcadas por la “reserva de ley”; por eso no puede ir más allá de ella, ni extenderla a supuestos distintos, ni contradecirla.
8. La facultad reglamentaria no es una facultad supletoria, no puede ejercerse para llenar las lagunas de la ley, para reformarla, y ni siquiera para remediar el olvido o la omisión en que pueda haber incurrido el legislador.
9. La ley es la justificación y medida del reglamento.
A partir de 1995 el Poder Judicial de la federación cambia los criterios anteriores. Por ejemplo, el principio de “reserva de ley” se considera sólo respecto de ciertas materias y se estima que en todo lo demás, en ejercicio de la facultad reglamentaria, se puede disponer ex novo. Se ha llegado al extremo de sostener que a través del reglamento el presidente puede complementar y desarrollar a la ley. También, de forma incorrecta, se ha sostenido que el reglamento interior es fuente suficiente y bastante de competencias de autoridad que inciden en los derechos de los gobernados.
Como dice Blanco Fornieles, el sistema de distribución de competencias adoptado por la Constitución en el artículo 124 es rígido, especialmente respecto de las autoridades federales, para las que la Constitución establece que sólo tienen las facultades que expresamente la Constitución les otorga. Las facultades implícitas que regula la fracción XXX del artículo 73 de la Constitución tienen estas características: se encuentran en relación causal con las facultades explícitamente conferidas por la Constitución a los poderes federales; respecto de ellas rige el principio de reserva de ley; y sólo pueden ser utilizadas por el Congreso de la Unión. Desde hace algunos años, el criterio asumido por los Tribunales Colegiados respecto a las facultades implícitas se aparta de la Constitución porque permite que el Ejecutivo y sus instancias administrativas desarrollen dichas facultades 6 .
El abuso de lo anterior se ha hecho patente con la Ley Federal sobre Metrología y Normalización, que permite el establecimiento de procedimientos nuevos y complejos no previstos previamente en la ley. Las normas oficiales mexicanas como normas generales sin ley previa que regule una situación hipotética, general y abstracta, implican una violación al principio de división de poderes contemplado en el artículo 49 de la Constitución. Las normas oficiales mexicanas violentan las facultades del Poder Legislativo y constituyen una delegación injustificada de competencias del Legislativo a instancias de la administración que no representan la titularidad del Poder Ejecutivo. Es decir, no tienen asideros constitucionales.
La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido incorrectamente que el presidente de la República puede válidamente, a través de la remisión desde el reglamento a una norma oficial mexicana (NOM), hacer competente a una autoridad que constitucionalmente está sujeta a él para regular a los particulares. También ha resuelto que el reglamento interior de las dependencias administrativas es fuente válida de competencias y facultades, lo que carece de sustento constitucional. El principio de reserva de ley ha quedado desnaturalizado a unas cuantas materias y con ello se ha dado paso a la expansión de la función normativa del titular del Poder Ejecutivo y del resto de la administración pública 7 .
Todo lo anterior resulta aberrante, y por ello, es necesario proponer la adición de un párrafo a la fracción I del artículo 89 de la Constitución, para que la facultad reglamentaria quede constreñida a lo siguiente:
1. Que queden prohibidos los reglamentos autónomos, salvo los que prevea explícitamente la Constitución.
2. Que la facultad reglamentaria quede exclusivamente conferida al titular del poder ejecutivo y que las dependencias y entidades de la administración pública no pueden realizarla.
3. Que el Poder Legislativo no pueda delegar al Ejecutivo el desarrollo de las leyes.
4. Que el reglamento está limitado funcionalmente a la exacta observancia de la ley.
5. Que el principio de reserva de ley obliga a que el reglamento exclusivamente establezca el modo en que se lleva a cabo la ley, mediante normas impersonales, generales y abstractas.
6. Que el reglamento no puede ir más allá de la ley ni extenderla a supuestos distintos, ni contradecirla.
7. Que la facultad reglamentaria no es una facultad supletoria, no puede ejercerse para llenar las lagunas de la ley, para reformarla, y ni siquiera para remediar el olvido o la omisión en que pueda haber incurrido el legislador.
8. Que la ley es la justificación y medida del reglamento.
Por las consideraciones anteriormente expuestas y fundadas proponemos iniciativa con proyecto de Decreto que adiciona un párrafo a la fracción I del artículo 89 de la Constitución para limitar la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo
Artículo Único. Se adiciona un párrafo a la fracción I del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar en los siguientes términos:
Artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente, son las siguientes:
I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.
“La facultad reglamentaria está exclusivamente conferida al titular del Poder Ejecutivo. Sólo se reconocerán los reglamentos autónomos que prevea esta Constitución. El Poder Legislativo no puede delegar al Ejecutivo el desarrollo de las leyes. Los reglamentos tendrán por propósito establecer el modo para ejecutar y aplicar la ley y, no pueden ir más allá de ésta ni extenderla a supuestos distintos, ni contradecirla. La facultad reglamentaria no puede ejercerse para llenar las lagunas de la ley o para reformarla, y ni siquiera para remediar el olvido o la omisión en que pueda haber incurrido el legislador”;
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Transitorios
Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1. Cárdenas Gracia, Jaime, Una Constitución para la democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional , México, UNAM, 1996, pp. 62-53.
2. Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano , México, editorial Porrúa, décima segunda edición, 1973, pp. 483 y ss.
3. Fraga, Gabino, Derecho Administrativo , México, editorial Porrúa, cuadragésima segunda edición, 2002, p. 104.
4. Quinta Época; Instancia: Segunda Sala; Fuente: Apéndice de 1995; Tomo: Tomo III, Parte SCJN; Tesis: 157; Página 107 (Reglamentos administrativos).
5. Blanco Fornieles, Víctor, La normatividad administrativa y los reglamentos en México. Una visión desde la jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación , México, editorial Fontamara, 2006, pp. 43 y 44.
6. Blanco Fornieles, Víctor, La normatividad administrativa y los reglamentos en México. Una visión desde la jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación , obra citada, pp. 87 y ss.
7. Blanco Fornieles, Víctor, La normatividad administrativa y los reglamentos en México. Una visión desde la jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación , obra citada, pp. 65 y ss.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 30 de abril de 2012.
Diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia (rúbrica)
Con punto de acuerdo, por el que se exhorta al titular del Juzgado Primero de Distrito de Procesos Penales Federales, con sede en Matamoros, Tamaulipas, a resolver de manera expedita y con estricto arreglo a las disposiciones constitucionales la causa penal 32/2011-II, a cargo del diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia, del Grupo Parlamentario del PT
Jaime Fernando Cárdenas Gracia, Diputado Federal a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, con fundamento en los artículos 6, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputados y 116, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión la siguiente proposición con punto de acuerdo para exhortar al titular del juzgado primero de distrito de procesos penales federales con sede en la ciudad de Matamoros, Tamaulipas, a resolver de manera expedita y con estricto arreglo a las disposiciones constitucionales la causa penal 32/2011-II.
Exposición de Motivos
Primero. Con fecha 8 y 10 de febrero de 2011 fueron detenidos por la policía judicial federal en la ciudad de Morelia, Michoacán, mientras tomaban un curso sobre el nuevo modelo policial, 14 policías estatales a los que se les aplicó un arraigo por 60 días bajo la acusación de delincuencia organizada derivada de las declaraciones realizadas en diciembre de 2010 por un testigo protegido que ostenta tal calidad desde el año 2005. Es digno de hacer notar el hecho de que después de cinco años de colaborar con la autoridad ministerial el testigo protegido declara que los detenidos tenían vínculos con el crimen organizado.
Segundo. El 8 de abril de 2011 se consignó la averiguación previa al Juzgado Primero de Distrito de Procesos Penales Federales en Matamoros, Tamaulipas, en el que se abrió la causa penal 32/2011-II. Con fecha 19 de abril de 2011 el Juez de la causa dictó auto de formal prisión, ordenando la reclusión de los indiciados en el Centro Federal de Readaptación Social número 5 de Villa Aldama, Veracruz.
Tercero. Una vez desahogada la apelación interpuesta en contra del auto de formal prisión, el Primer Tribunal Unitario de Circuito con sede en Culiacán, Sinaloa, ordenó reponer el procedimiento a partir de la declaración preparatoria de los inculpados, de lo cual derivó un nuevo auto de formal prisión dictado el 1 de enero de 2012, es decir, nueve meses después de la fecha en que fueron puestos a disposición de la autoridad judicial.
Cuarto. De lo anterior se desprende con toda claridad que en este caso ha prevalecido un procedimiento tortuoso que atenta contra los más elementales derechos constitucionales de los procesados; en efecto, con la evidente intención de menoscabar su derecho a una legítima defensa se radicó su proceso en un órgano jurisdiccional con sede en Tamaulipas, se ordenó su reclusión en un penal de Veracruz y sus familias radican en el Estado de Michoacán. Ante estas acciones de las instituciones encargadas de impartir justicia es inevitable cuestionarse ¿cómo puede un ciudadano que se encuentra privado de su libertad, cuya única fuente de sustento familiar era su salario, pagar una defensa adecuada cuándo el domicilio de su familia, su lugar de reclusión y la sede del órgano jurisdiccional respectivo se encuentran en diferentes entidades federativas.
Por lo expuesto, someto a la Cámara de Diputados el siguiente,
Punto de Acuerdo
Único: Se exhorta al titular del Juzgado Primero de Distrito de Procesos Penales Federales con sede en Matamoros, Tamaulipas, a que resuelva la causa penal 32/2011-II bajo su jurisdicción, instaurada en contra de diversos ciudadanos residentes en Michoacán por los cargos de delincuencia organizada, con estricto apego al precepto constitucional que mandata emitir sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, México, DF, a 30 de abril de 2012.
Diputado Jaime Cárdenas Gracia (rúbrica)