- Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Guadalupe Acosta Naranjo, del PRD, y suscrita por integrantes de diversos grupos parlamentarios
- Que reforma el artículo 381 del Código Penal Federal, a cargo del diputado Arturo Zamora Jiménez, del Grupo Parlamentario del PRI
- Que reforma y adiciona diversas disposiciones del Código Penal Federal, a cargo del diputado José Luis Ovando Patrón, del Grupo Parlamentario del PAN
- Que reforma el artículo 202 del Código Penal Federal, a cargo del diputado José Luis Ovando Patrón, del Grupo Parlamentario del PAN
- Que reforma el artículo 103 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Juan Carlos Natale López, del Grupo Parlamentario del PVEM
- Que reforma el artículo 233 de la Ley Federal de Derechos, a cargo de la diputada Adriana Sarur Torre, del Grupo Parlamentario del PVEM
- Que reforma los artículos 2o., 8o. y 16 de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, a cargo del diputado Jorge Antonio Kahwagi Macari, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza
- Que expide la Ley Federal para la Protección a Personas que intervienen en el Procedimiento Penal y reforma el artículo 31 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, a cargo del diputado Ezequiel Rétiz Gutiérrez, del Grupo Parlamentario del PAN, y suscrita por integrantes de la Comisión de Justicia
- Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Salud, a cargo de la diputada María Cristina Díaz Salazar, del Grupo Parlamentario del PRI
- Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, a cargo del diputado José Luis Ovando Patrón, del PAN, y suscrita por integrantes de diversos grupos parlamentarios
- Que reforma el artículo 1004 y adiciona el 1004 Bis a la Ley Federal del Trabajo, a cargo del diputado Rodolfo Lara Lagunas, del Grupo Parlamentario del PRD
- Que reforma el artículo 49 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Alejandro del Mazo Maza, del Grupo Parlamentario del PVEM, y suscrita por integrantes de la Comisión Especial sobre cambio climático
- Que reforma el artículo 7o. de la Ley General de Educación, a cargo del diputado Jaime Arturo Vázquez Aguilar
- Que reforma y adiciona diversas disposiciones del Código de Comercio, a cargo del diputado Rafael Rodríguez González, del Grupo Parlamentario del PRI
- Que reforma el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes Federal de Sanidad Animal, y General de Salud, a cargo del diputado Javier Bernardo Usabiaga Arroyo, del Grupo Parlamentario del PAN
- Que reforma el artículo 25 de la Ley General de Desarrollo Social, a cargo de la diputada María Isabel Pérez Santos, del Grupo Parlamentario del PRI
- Que reforma el artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales, a cargo de la diputada Velia Idalia Aguilar Armendáriz, del Grupo Parlamentario del PAN
- Que adiciona el artículo 225 Bis al Código Penal Federal, a cargo del diputado J. Eduardo Yáñez Montaño, del Grupo Parlamentario del PRI
- Que reforma el artículo 109 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, a cargo del diputado Ovidio Cortazar Ramos, del Grupo Parlamentario del PAN
- Que reforma el artículo 109 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, a cargo del diputado Leobardo Soto Martínez, del Grupo Parlamentario del PRI
- Que reforma los artículos 7o. y 24 de la Ley Federal de Competencia Económica, a cargo de la diputada María del Carmen Izaguirre Francos, del Grupo Parlamentario del PRI
- Que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado José Ricardo López Pescador, del Grupo Parlamentario del PRI
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Guadalupe Acosta Naranjo, del PRD, y suscrita por integrantes de diversos grupos parlamentarios
Planteamiento del problema
En virtud de que las mayorías hegemónicas que le dieron sustento al viejo sistema presidencial han desaparecido como resultado de la construcción de un marco jurídico electoral más justo que reconoce la pluralidad de la sociedad mexicana, el régimen presidencial vigente se ha hecho disfuncional para afrontar los enormes retos que tiene nuestro país en el presente. La presente iniciativa pretende dotar al sistema político de herramientas que le permitan fortalecer la gobernabilidad democrática a partir de la construcción de mayorías plurales de gobierno con base en coaliciones gubernamentales y legislativas que le den soporte al Ejecutivo, cuando éste opte por esta modalidad en circunstancias específicas.
Argumentos
La democracia mexicana ha caminado ya, en los últimos 15 años, confirmándose como la vía que los mexicanos, sus partidos, corrientes, intereses, visiones y pulsiones han elegido para organizar su coexistencia y para competir por los cargos y las responsabilidades del poder público.
Es un triunfo de carácter histórico, pues nunca antes, en ningún otro momento de la historia nacional, habíamos podido establecer las condiciones materiales, las leyes y las instituciones que nos permiten vivir y desarrollarnos en esta enorme conquista de nuestra civilización.
Un contexto de amplias libertades: de pensamiento, expresión, manifestación y organización; partidos políticos nacionales bien arraigados; elecciones libres; leyes que propician la intervención de los ciudadanos en los asuntos públicos; instituciones electorales abiertas, transparentes y confiables; una opinión pública actuante e inquisitiva; una sociedad civil alerta y activa; un reconocimiento internacional a toda esta construcción histórica son, todas, las condiciones fundamentales que faltaron en otras épocas para poder erigir esa convivencia democrática que es preciso ensanchar y defender.
No obstante, hace 15 años, la competencia democrática empujó nuevos y más complejos fenómenos para los que la política y la elaboración política del país no estaban suficientemente preparados. La llegada de la pluralidad –un hecho decisivo y venturoso– y un valor cardinalmente democrático, no solo se convirtió en un fenómeno reconocible a simple vista y que recorre toda la sociedad mexicana, sino que además, esa pluralidad “colonizó al Estado” y obtuvo asiento en todas las instituciones y organismos del Estado, especialmente en el Congreso de la Unión.
Antes de 1997, habían ocurrido y estaban ocurriendo un buen número de novedades que modificaban todos los días y de un modo duradero, nuestra realidad estatal: la Cámara de Diputados acababa de trascender la mayoría del partido del Presidente y por primera vez, una suma de partidos forjaba una alianza mayor por sobre la bancada del Revolucionario Institucional.
En aquellos años sumaban ya diez Congresos locales que habían equilibrado la representación y cuya mayoría no respondía al gobernador en turno. Los municipios –entre ellos los más importantes del país- ya eran un archipiélago plural ocupado por las combinaciones mas disímbolas. La Ciudad de México había sido ganada en elecciones legítimas por el principal partido de la izquierda y casi todas las metrópolis –de Jalisco a Monterrey y de Tijuana a Mérida, pasando por Veracruz o por Torreón– también habían mutado de partido gobernante y en la variedad y composición de sus cabildos.
A partir del año 2000, la alternancia no sólo implicó la remoción pacífica del poder presidencial luego de 70 años de gobiernos de un mismo partido, sino que a la vez, el propio poder presidencial fue más débil y acotado 1 . El Ejecutivo antecesor, el Presidente Zedillo, pudo contar con una mayoría en el Senado los últimos tres años de su gobierno, el Presidente Fox en cambio, no tuvo esa condición, y lo que es más, no tuvo nunca a ninguna de las dos Cámaras con mayoría propia. Y por si fuera poco, Fox empezó su gobierno frente a una veintena de gobernadores que no eran de su partido.
La Presidencia, el ejercicio del poder presidencial debía cambiar, y debía hacerlo rápido, porque el ecosistema que le rodeaba se ramificaba y se complicaba. Formal y constitucionalmente era la misma construcción, pero realmente había menguado en su papel y en sus capacidades. Así, al menos desde 1997, los Presidentes mexicanos deben hacer grandes esfuerzos para aprobar cada presupuesto anual, para sacar adelante esta o aquella iniciativa puntual, para conseguir alguna reforma importante.
Conforme el pluralismo ha tomado sus asientos, el Congreso dejó de ser el acompañante de primera instancia del gobierno federal y se convirtió en su primera y más importante complicación. De modo que la alternancia pudo haber sido el episodio más espectacular y más acariciado por políticos, partidos y estudiosos, pero a la larga, no fue el más decisivo.
Visto así, con perspectiva histórica, el hecho principal de nuestra transición democrática fue la dispersión efectiva del poder del Estado y por lo tanto, la creciente dificultad para poder gobernar.
En gran parte, la salida del autoritarismo consistió precisamente en esto: acotar al Presidente reivindicando la centralidad constitucional del legislativo. En 1991, el Presidente Salinas disfrutó el último Congreso acompañante pues tenía el 64 por ciento de los diputados. Desde entonces, la realidad, la matemática del Legislativo (por no hablar de los gobernadores y otros poderes constitucionales) no ha hecho sino limitar y complicar las capacidades presidenciales. En 1997 el Presidente Zedillo solo contaba con un 47.6 por ciento de los diputados, pero ya con el PAN en Los Pinos, el vuelco fue dramático: el Presidente Fox no tuvo en la Cámara de Diputados ni siquiera mayoría relativa, pues la bancada más grande, el 41 por ciento, pertenecía al PRI. La tendencia siguió profundizándose hasta llegar al segundo tramo del sexenio del Presidente Felipe Calderón, con el Congreso mas adverso para un Presidente del que se tenga memoria: la fracción parlamentaria mas numerosa en Diputados le pertenece al Revolucionario Institucional con una cuasimayoría del 48 por ciento.
Es esto, lo que ha cambiado duraderamente a la política de México durante los últimos 2 15 años y la tendencia que probablemente se confirmará en la siguiente década.
Reformas democráticas del presidencialismo
El subcontinente latinoamericano, ha vivido un tránsito similar: después de treinta años, la democracia en América Latina tiene un rostro inequívocamente presidencialista, como en México, la construcción de su nuevo pluralismo ha sido posible con el formato y las bases históricas presidencialistas, y eso le ha permitido uno de los períodos de vida democrática más duraderos de su historia.
No obstante las transiciones democráticas, han transformado el presidencialismo histórico de América Latina para asimilar, mediante dosis diversas, a modelos y mecanismos de control parlamentario. Es el presidencialismo el que ahora muda por efecto de la lucha política democrática, y su mutación se ha multiplicado en varias direcciones, conforme los regímenes pluralistas se asientan.
La tendencia es clara: moderar, acotar, modular la acción presidencial y armonizarla con las facultades y obligaciones del otro poder democrático: el legislativo. Y esta senda de reformas al presidencialismo histórico de América Latina, ha sentado sus reales modificando, sobre todo, ocho elementos de la gobernación 3 :
1) La distribución de atribuciones, la capacidad de incidir en la vida y operación del otro poder, ejecutivo-legislativo ó legislativo-ejecutivo;
2) La conformación del Poder ejecutivo (unipersonal, o compartir la gestión con los ministros);
3) Las facultades propias del Presidente (legislativas, definición del presupuesto público, poder de veto; atribuciones en emergencias; expedición de decretos; los mecanismos para emitir decretos-ley);
4) El control de la agenda;
5) La convocatoria a referéndum o plebiscito;
6) La designación y remoción de ministros;
7) Las diversas funciones del gabinete;
8) El control legislativo sobre el ejecutivo (moción de confianza; censura; informes; pregunta parlamentaria; interpelaciones e investigaciones).
Como se ha dicho, esas ocho variables han conformado la agenda de reforma institucional. Como se ve, las transiciones democráticas, han transformado el Presidencialismo histórico de América Latina para asimilar, mediante dosis diversas, a modelos y mecanismos del Parlamentarismo.
Siguiendo la tipología propuesta por Jorge Carpizo, la reforma al presidencialismo ha producido ya “presidencialismos”, en plural, en América Latina, de modo que ya podemos hablar de una compleja tipología
Tipos de presidencialismo
Como se desprende de la ciencia política y del derecho comparado, México es uno de los países que si bien han transitado a la democracia como el conjunto de naciones latinoamericanas, su ruta no ha consistido en modificar las bases de funcionamiento del presidencialismo heredado desde el siglo XIX y reflejado aún en la Constitución de 1917. La propuesta que se presenta a esta soberanía, consiste precisamente, en aprender las lecciones que provienen de América Latina, dar ese viraje y atender, para mejorar, las condiciones de relación entre el Ejecutivo y el Legislativo, reconociendo dos hechos decisivos y repetidos durante los últimos 15 años: una pluralidad cada vez más intensa en el electorado y en la composición del Congreso de la Unión y, derivado de ello, una mayor dificultad en sus relaciones recíprocas y una mayor complejidad en las condiciones de gobernación.
Una reforma con sentido histórico
En un documento reciente denominado “Equidad Social y Parlamentarismo”, diagnóstico general del presente mexicano y que no evade uno solo de los debates fundamentales de la actualidad, intelectuales y mexicanos de la talla de José Woldenberg, Enrique Provencio, Rolando Cordera, Raúl Trejo Delarbre, Adolfo Sánchez Rebolledo, Lorenzo Córdova, Pedro Salazar, Ricardo Becerra, Luis Salazar, y otros más, apuntan el sentido que tiene la modificación del régimen de gobierno:
“... la gran tarea de nuestra incipiente democracia no consiste en restringir el pluralismo político –lo que en todo caso la volvería aún más frágil, más precaria y expondría ante nuevas pulsiones violentas a la propia democracia ganada– sino en transformar al Estado en un Estado de derecho capaz no sólo de reconocer, sino de garantizar universalmente, las garantías fundamentales de todos los mexicanos, rompiendo así los círculos viciosos del clientelismo y del patrimonialismo. Como lo prueba toda la experiencia histórica y a pesar de las leyendas antiestatistas en curso, sólo un Estado fuerte, eficaz y eficiente crea las condiciones de una sociedad civil fuerte, exigente y organizada, así como una verdadera y cabal ciudadanía. Sólo un Estado que garantiza universalmente los derechos sociales hace posible el ejercicio igualitario de los derechos de libertad, de los derechos civiles y de los propios derechos políticos. Y sólo un Estado legitimado por su capacidad de garantizar esos derechos puede regular con eficacia y eficiencia los poderes fácticos que inevitablemente surgen en una sociedad abierta y plural. En esto último la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su papel de Tribunal Constitucional, tiene una responsabilidad mayúscula porque de sus interpretaciones y decisiones depende que los derechos sociales sean, finalmente, reconocidos como derechos fundamentales que guardan una relación de interdependencia con los derechos de libertad y con los derechos políticos. Y, sobre todo, que puedan ser exigibles y deban ser garantizados ante el Estado y ante los poderes privados que tradicionalmente los han amenazado.
Se trata, como es evidente, de una tarea de largo aliento que requiere de esfuerzos y compromisos sostenidos y que no puede reducirse a modificaciones legales puntuales. Lo que sin duda requiere de la formación de coaliciones y mayorías capaces de trascender intereses puramente electorales y de coyuntura, pero no de mayorías al servicio del presidente en turno, sino de verdaderos gobiernos de coalición sustentados en acuerdos públicos y transparentes y en proyectos de largo plazo. Y en este sentido el mayor obstáculo, otra vez lo subrayamos, no es el pluralismo político sino un presidencialismo que a lo largo de toda la historia mexicana ha mostrado sólo ser eficaz cuando se vuelve autoritario. Cesarismo, bonapartismo y populismo son, han sido y serán las patologías inevitables de un régimen que identifica la jefatura del Estado con la de gobierno. Y la personalización de la política, hoy agravada por los modernos medios de comunicación, es también una consecuencia inevitable de los sistemas presidenciales. Por todo ello, la construcción de un verdadero Estado social y democrático de derecho, garante efectivo de los derechos fundamentales de todos los mexicanos, parece exigir la discusión del reemplazo del régimen presidencial por un régimen parlamentario, que entre otras cosas haga posible distinguir claramente a los gobiernos y sus mayorías contingentes del Estado y sus funciones permanentes”.
Continuamos la cita por su absoluta relevancia:
“Realizar esta operación –que bien podríamos llamar histórica— requiere de un salto cultural y político de la mayor importancia. Las bases sociales de los partidos no parecen preparadas para encarar ese desafío, pero tampoco las dirigencias, líderes y, menos aún, los candidatos. Hacia las elecciones del 2012, cuando la democracia mexicana haya cumplido 15 años, el único vaticinio cierto es éste: ninguno de los partidos obtendrá mayoría congresual. Gobernar sin mayoría volverá a ser el dato estructural, y para resolver el acertijo será preciso arriesgar un tipo de gobierno de coalición inexplorado en nuestra historia política. Y si los actores políticos no son capaces de extraer las lecciones básicas de la post-transición, viviremos una nueva versión —más o menos frustrante, más o menos paralizada— de los sexenios previos, sea cual sea el partido que resulte ganador.
Ahora bien, si el país es capaz de abandonar el libreto de la era política anterior, entonces México sería testigo de un proceso inédito, pluralista, más propiamente democrático: la forja de una mayoría legislativa entre partidos diferentes o hasta enfrentados para poder gobernar. Allí está el cambio más importante, el hecho político que ante los ojos de todos abriría una nueva época en México: compartir el poder”.
Para fortuna de esta propuesta planteada por el Instituto de Estudios para la Transición Democrática y de la discusión en general sobre la necesidad de un cambio de régimen, el pasado miércoles 14 de septiembre, los senadores Manlio Fabio Beltrones, del Grupo Parlamentario del PRI, José González Morfin del Grupo Parlamentario del PAN, Carlos Navarrete Ruiz, del Grupo Parlamentario del PRD, presentaron una iniciativa que contiene diversas reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con el propósito de hacer avanzar la conformación de gobiernos de coalición.
Este hecho nos reanima a varios legisladores federales pertenecientes a diferentes grupos parlamentarios en la Cámara de Diputados a impulsar ese debate y colocar en el seno de nuestra Cámara la propuesta de este mecanismo esencial para el acuerdo democrático, como lo supone la figura del gobierno de coalición, con su teoría de los dos motores: El Presidente de la República podrá optar por el Gobierno de Coalición, en cuyo caso acordará las políticas públicas convenidas, turnándolas para su registro y seguimiento a la Cámara de Diputados y a la Cámara de Senadores. Asimismo someterá a cada uno de los secretarios de despacho y por separado a ratificación del Senado por mayoría simple de los miembros presentes y en sus recesos por la Comisión Permanente. Si en el primer nombramiento no se alcanzara la mayoría de votos, el Presidente de la República hará un segundo nombramiento distinto, que deberá ser votado en los mismos términos y condiciones que el primero; si el segundo nombramiento no alcanzara la mayoría de votos, el Presidente de la República hará el nombramiento definitivo. Dota además al Presidente de la República de voz en las Cámaras del Congreso por sí o a través del Secretario de Gobernación, para presentar iniciativas, informes o responder a preguntas, mediando solicitud para hacerlo o por invitación o requerimiento de alguna de las Cámaras de Congreso, en los términos de esta Constitución y en las leyes que de ella emanen.
Compartimos en términos generales el sentido práctico de la propuesta de reformas constitucionales en la Cámara de Senadores, sin embargo consideramos fundamental adicionarle la figura del Jefe de Gabinete, en determinadas circunstancias y con sus atribuciones específicas, como el instrumento clave para concretar el nuevo modelo de régimen político.
Estamos conscientes que se trata de una plataforma de despegue deliberativo que tiene como propósito arribar a un nuevo arreglo constitucional que privilegie el acuerdo para el desarrollo democrático, en justicia y libertad. Ello nos impone abrir no sólo en ambas cámaras sino en el conjunto de la sociedad un gran diálogo para la construcción de un programa de gobierno de coalición en México.
Cambios en la Constitución
La propuesta pasa por una modificación sustancial a la mecánica de la relación entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, sea el que sea el candidato triunfante en la elección presidencial y sea el que sea el partido con mayoría en la Cámara de Senadores y de Diputados, de modo que el Congreso no se convierta en el inmediato obstáculo del Presidente, pero sobre la base de un compromiso político y programático, transparente, que sustente una coalición de gobierno duradera en el tiempo.
En este contexto, ponemos a su consideración un conjunto de reformas que buscan el fortalecimiento del Poder Legislativo ya que se trata de dotar al Congreso de la Unión de mecanismos que aumenten su capacidad fiscalizadora, controladora y ratificadora sobre acciones y decisiones del Poder Ejecutivo.
En el esquema que proponemos en esta iniciativa, es necesario que el Poder Ejecutivo pueda incurrir en una modalidad que le permita dividirse en dos ámbitos, uno, en el del Estado, garante de las instituciones y de nuestros principios constitucionales, y otro, del gobierno, responsable y guía de la administración pública y de la elaboración e instrumentación de las políticas públicas.
En un régimen cada vez más plural, cuando el partido que resulte victorioso en la elección presidencial cuente con un respaldo muy amplio y con mayoría en las cámaras, o con una presencia muy sólida en las mismas, podrá establecer su gobierno en los términos actuales en el marco de un sistema presidencial pluripartidista.
Sin embargo, cuando el partido que logre mayoría no tenga por sí mismo el suficiente consenso y apoyo para formar gobierno, se requiere de instrumentos específicos para la construcción de consensos y de la elaboración de políticas de Estado que dicten la pauta de desarrollo presente, de medio y largo plazo del país, tareas inequívocas del Presidente de la República en su condición de Jefe de Estado; y por otra parte se requiere de un articulador del Poder Ejecutivo, un Jefe de Gabinete, en el ámbito de la administración pública, que sea responsable de la misma y en todo tiempo esté en el ejercicio de una relación fluida, permanente y estable con el Congreso de la Unión. Por supuesto que la relación entre estas dos figuras tendría que ser de estrecha colaboración, de complementariedad y de absoluta transparencia. No se trata de un primer ministro, puesto que su naturaleza es diferente; el Jefe de Gabinete dimana de un régimen presidencial.
El Jefe de Gabinete guarda una relación de dependencia con el Presidente de la República, pero también goza de atribuciones que le son propias en cuanto a la operatividad de las mismas y sin embargo no pueden entrar en contradicción con las del Presidente de la República.
Por tanto, más que reducir las atribuciones del Poder Ejecutivo se trata de diseñar un contrapeso más fuerte en el Poder Legislativo que obligue al Ejecutivo a observar estrictamente sus facultades, a rendir cuentas y a compartir una serie de atribuciones con el Congreso de la Unión, por el bien de la República.
El Jefe de Gabinete tiene la legitimidad que le confiere, la designación del Presidente de la República y la ratificación de la Cámara de Diputados. El Jefe de Gabinete deberá preferentemente pertenecer al partido mayoritario en el Congreso, o gozar de la confianza del mismo, sea este partido el mismo al que pertenece el Presidente u otro distinto, ya que le sería más sencillo consolidar los acuerdos y las coaliciones de mayoría necesarios para la buena marcha del gobierno establecidas bajo ciertas circunstancias por el Presidente de la República. El Jefe de Gabinete quedaría expuesto a la posibilidad de una moción de censura promovida por la mitad de los miembros de la Cámara de Senadores, y en caso de ser ésta moción de censura aprobada por los dos tercios de los legisladores presentes, significaría el cese inmediato del encargo del citado funcionario. Al mismo procedimiento quedarían también expuestos todos los integrantes del gabinete presidencial, con excepción del Secretario de Hacienda y Crédito Público, quien es ratificado por la Cámara de Diputados, misma que estaría facultada para iniciar el procedimiento de la moción de censura en su contra.
Después de hacer diversos estudios de política comparada con regímenes que han instrumentado modalidades parlamentarias en regímenes presidenciales, y de observar la naturaleza y el comportamiento del sistema de partidos en México en las últimas dos décadas, se concluye que la mejor fórmula para la aprobación y ratificación tanto del Jefe de Gabinete, como eventualmente de la del resto del gabinete presidencial, es la de mayoría absoluta de la Cámara de Senadores, o bien de la Comisión Permanente, si fuere el caso, salvo en el caso del Secretario de Hacienda y Crédito Público, el cual es ratificado en la Cámara de Diputados.
Esto es debido a que de esta forma se promueve un esquema de coaliciones y alianzas duraderas por un lado, pero también se posibilita la formación de mayorías con algunas variantes, es decir, con cuando menos dos combinaciones de distintos partidos políticos relevantes, para darle flexibilidad y margen de maniobra al Jefe de Estado en caso de enfrentar algunas crisis de gobierno, en donde pudiera disolver eventualmente su coalición gobernante en caso de ruptura entre los socios que conforman la misma y tuviera la posibilidad de buscar una nueva mayoría gobernante a través de una coalición distinta, con un nuevo Jefe de Gabinete al frente de la misma.
La fórmula de dos tercios para ratificar a los integrantes del gabinete presidencial, incluido el Jefe de Gabinete, representa un esquema sumamente rígido en donde se corre grave riesgo de parálisis política ya que aún para alguna coalición de partidos será muy complicado arribar a la conformación de dos tercios y matemáticamente sólo es posible una única coalición de partidos relevantes, lo que no ofrece ningún margen de maniobra en caso de crisis de gobierno, salvo la disolución de la coalición y de la legislatura y el llamamiento a nuevas elecciones, lo que no está previsto en el andamiaje constitucional de un sistema político presidencial como el nuestro. Por estas razones proponemos la formulación de mayoría absoluta para la ratificación de los integrantes del gabinete presidencial, tal y como está desarrollada en párrafos anteriores.
Ahora bien, la capacidad de remover al responsable directo de la administración pública del país, le otorga al sistema político cierta flexibilidad para afrontar situaciones críticas en donde la figura presidencial no queda expuesta a una crisis de legitimidad. El cambio de un Jefe de Gabinete puede significar, si así lo demanda la representación política, un cambio de rumbo y orientación dentro de un mismo período presidencial, lo que equivaldría en los hechos a un cambio de gobierno entendido estrictamente en su dimensión de los negocios de la administración pública.
El Jefe de Gabinete no tiene un carácter de vicepresidente ya que el mecanismo de sustitución del Jefe de Estado por ausencia temporal o definitiva queda en los mismos términos que lo establece nuestra Ley Fundamental y el Jefe de Gabinete estaría impedido para ser presidente de la República en el periodo inmediato posterior. También estaría impedido este funcionario para ocupar la presidencia de la república de manera provisional o interina durante el periodo de su encargo.
El Presidente de la República tiene la legitimidad que le confieren las elecciones populares y su cargo es irrenunciable y dura seis años. En el régimen democrático que proponemos, el Jefe de Estado es sujeto de juicio político y de juicio de procedencia, en los términos que lo marca la ley para otros servidores públicos, incluido el Jefe de Gabinete y representantes populares.
El partido político que haya ganado una elección con una mayoría relativa amplia o absoluta, tiene el legítimo derecho de formar un gobierno por sí solo, en un esquema presidencial tradicional.
De igual forma, el partido político que haya ganado una elección con una mayoría relativa y que logre construir una coalición estable de mayoría, tiene también el legítimo derecho de formar un gobierno, en un esquema presidencial con elementos parlamentarios. En todo caso, se trata de que la oposición efectivamente confiera un voto de confianza a ese nuevo gobierno que reúne dos cualidades: primera, que ganó una elección, y segunda, que forma una coalición estable de mayoría bajo acuerdos programáticos, legislativos y públicos. No olvidemos, que esa coalición gobernante, tendría de todos modos que construir consensos más amplios para cualquier proyecto de reforma constitucional, la cual requiere de mayoría calificada en ambas cámaras del Congreso de la Unión, y la mayoría simple de los congresos locales de las entidades federativas que dan cuerpo al Constituyente Permanente; y que justamente, esta labor de construcción de consensos sería la principal de la figura propuesta, en estos casos, es decir, la del Jefe de Gabinete presidencial.
Por las razones expuestas con anterioridad hemos descartado totalmente la pretensión de establecer como requisito, en caso de que el Ejecutivo recurra al esquema presidencial con elementos parlamentarios, para ratificar al Jefe de Gabinete y al resto de los integrantes del mismo gabinete por mayoría calificada, ya que cualquier coalición, o mejor dicho en términos teóricos, cualquier gran coalición de esas dimensiones carecería de incentivos reales para buscar acuerdos con los partidos políticos en la oposición -a esa gran coalición-, y podría significar la exclusión permanente de cuando menos una fuerza política relevante que represente al tercio menor del electorado y del Congreso de la Unión; incluso para cualquier reforma constitucional, este tercio menor –pero relevante– podría quedar sistemáticamente excluido.
No obstante lo anterior, la fórmula de moción de censura o de remoción de algún miembro del gabinete o incluso del mismo Jefe de Gabinete Presidencial, bajo el precepto de mayoría calificada de dos tercios, e incluso con la solicitud elaborada por cuando menos la mitad de los integrantes de la Cámara de Diputados, o de la Cámara de Senadores en el caso del Procurador General de la República, como lo proponemos, es absolutamente viable y conveniente, ya que ofrece un mecanismo de remoción pero sólo bajo el supuesto de que se configure una evidencia tan contundente que produzca una mayoría calificada en contra de la gestión de algún integrante del gabinete presidencial, y ofrece el resguardo de la estabilidad en los altos cargos de la función pública, dado la dificultad relativa que constituye conformar en este tiempo de pluralidad política una mayoría calificada.
Es por ello que proponemos a esta soberanía la siguiente iniciativa tendiente a conferirle a nuestro sistema presidencial tradicional, una alternativa en donde el propio titular del Ejecutivo pueda solicitar al Congreso de la Unión el establecimiento de un gobierno de coalición con un programa de gobierno avalado por los partidos políticos integrantes de la coalición y sustentado en una coalición parlamentaria estable, con una agenda legislativa común. En este esquema las Cámaras del Congreso de la Unión contarían con mayores facultades y quedarían diferenciadas las responsabilidades del Poder Ejecutivo en cuanto al ámbito del Estado y del gobierno, siendo el propio Presidente de la República el titular indiscutible del Poder Ejecutivo y responsable del ámbito del Estado, y el Jefe de Gabinete responsable de las tareas del gobierno.
Por la magnitud y envergadura de esta iniciativa, será preciso que una vez que se dictaminen y aprueben las reformas aquí propuestas, el Congreso de la Unión, deberá darse a la tarea de analizar las leyes secundarias que se vean implicadas en los alcances de esta reforma constitucional como lo será la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Orgánica de este Congreso de la Unión y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, entre otras, y proponer las reformas conducentes.
Fundamento legal
Los suscritos, diputados federales integrantes de la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo establecido en el artículo 71, fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en lo dispuesto por los artículos 6, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados somete a consideración de esta soberanía, la siguiente iniciativa con:
Proyecto de Decreto
Por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artículos 29, 69, 70, 74, 76, 82, 89, 90, 91, 93, 102, 110, 111 y 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para ampliar las facultades del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo, dotándolos de un jefe de gabinete y de mecanismos para construir gobiernos de coalición sustentados en coaliciones legislativas estables en circunstancias específicas.
Artículo Único. Se reforman, los artículos 29, 69, 70, la fracción II del artículo 76, la fracción VI del artículo 82, 90, 93, 102, 110, 111 y 131 y se adicionan la fracción VII del artículo 74, y sus párrafos primero y segundo; los párrafos segundo y tercero de la fracción II del artículo 76; la fracción VII del artículo 89 y sus párrafos primero, segundo, tercero y cuarto, quinto y sexto, y la fracción XIX del mismo artículo; el numeral 1 del artículo 91; todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 29. En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con el Jefe del Gabinete, en su caso, y con los titulares de las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Procuraduría General de la República y con la aprobación del Congreso de la Unión, y, en los recesos de éste, de la Comisión Permanente, podrá suspender en todo el país o en lugar determinado las garantías que fuesen obstáculos para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión se contraiga a determinado individuo. Si la suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación, pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará sin demora al Congreso para que las acuerde.
...
...
...
...
Artículo 69. ...
Cada una de las Cámaras realizará el análisis del informe y podrá solicitar al Presidente de la República ampliar la información mediante pregunta por escrito y citar al Jefe de Gabinete, en su caso, los Secretarios de Estado, al Procurador General de la República y a los directores de las entidades paraestatales, quienes comparecerán y rendirán informes bajo protesta de decir verdad. La Ley del Congreso y sus reglamentos regularán el ejercicio de esta facultad.
Artículo 70. ...
...
La ley determinará, las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados y de los senadores, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en las Cámaras. En su caso, también determinará las formas y procedimientos para la formación y disolución de coaliciones legislativas, a petición expresa del Presidente de la República.
Esta ley no podrá ser vetada ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia.
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
I. a VI. ...
VII. Ratificar, por mayoría absoluta de los diputados que integran la cámara, el nombramiento que haga el Presidente de la República del Secretario de Hacienda y Crédito Público y empleados superiores de Hacienda, en caso de que haya solicitado la formación de un gobierno de coalición a las cámaras del Congreso de la Unión.
Solicitar por mayoría absoluta de los diputados que integran la cámara, una moción de censura para el Secretario de Hacienda y Crédito Público, que cuando menos haya desempeñado su cargo durante seis meses y éste haya sido ratificado por la misma cámara.
Aprobar por mayoría calificada de los diputados presentes al momento de la votación, una moción de censura para el Secretario de Hacienda y Crédito Público que cuando menos hayan desempeñado su cargo durante seis meses y éste haya sido ratificado por la misma cámara. En caso de aprobarse esta moción de censura, el servidor público implicado deberá ser cesado inmediatamente de su encargo por el Presidente de la República.
VIII. ...
Artículo 76. ...
I. ...
II. Ratificar por mayoría absoluta de los senadores que integran la cámara, el nombramiento que el Presidente de la República haga del Jefe de Gabinete, de los Secretarios de Despacho, sólo en el caso de que el Titular del Ejecutivo haya solicitado a las cámaras del Congreso de la Unión la formación de un gobierno de coalición; del Procurador General de la República, Ministros, de los Agentes Diplomáticos, cónsules generales, coroneles, y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley disponga.
Solicitar por mayoría absoluta de los senadores que integran la cámara, una moción de censura para el Jefe de Gabinete, para los Secretarios de Despacho, y para el Procurador General de la República, siempre y cuando éstos hayan sido ratificados por la misma cámara.
Aprobar por mayoría calificada de los senadores presentes al momento de la votación una moción de censura para el Jefe de Gabinete, para los Secretarios de Despacho, y para el Procurador General de la República, que cuando menos hayan desempeñado su cargo durante seis meses, siempre y cuando éstos hayan sido ratificados por la misma cámara. En caso de aprobarse esta moción de censura, el servidor público en cuestión deberá ser cesado inmediatamente de su encargo por el Presidente de la República.
III. a XII. ...
Artículo 82. Para ser Presidente se requiere:
I. a la V. ...
VI. No ser Secretario o Subsecretario de Estado, Jefe o Secretario General de Departamento Administrativo, Procurador General de la República, ni Gobernador de algún estado, ni Jefe de Gobierno del Distrito Federal, a menos que se separe de su puesto seis meses antes del día de la elección; y no haber sido Jefe de Gabinete en el periodo inmediato anterior.
VII. ...
Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes:
I. a la XVI. ...
XVII. Podrá optar por el gobierno de coalición, en cuyo caso acordará las políticas públicas, iniciativas, mediante convenio en el que se especifique los objetivos del gobierno común y el número de legisladores que lo sustenten.
En tal caso solicitará la ratificación a la Cámara de Senadores, del Jefe de Gabinete, de los Secretarios de Despacho, del Procurador General de la República, de los agentes diplomáticos, cónsules generales, coroneles y demás oficiales superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea nacionales.
Si en el primer nombramiento del Jefe de Gabinete y de los Secretarios de Despacho no se alcanzara la mayoría absoluta de votos de los integrantes de la cámara, el Presidente de la República hará un segundo nombramiento distinto; si el segundo nombramiento no alcanzara la mayoría absoluta de votos de los integrantes de la cámara, el Presidente de la República hará el nombramiento definitivo.
Al Jefe de Gabinete y a los Secretarios de Despacho los podrá remover libremente o como resultado de una moción de censura aprobada por la Cámara de Senadores.
Al Procurador General de la República podrá removerlo libremente o como resultado de una moción de censura presentada por esta misma Cámara.
A la Cámara de Diputados, solicitará la ratificación del Secretario de Hacienda y Crédito Público y de los empleados superiores de Hacienda, a quienes podrá remover libremente o como resultado de una moción de censura aprobada por la misma Cámara.
Si en el primer nombramiento del Secretario de Hacienda y Crédito Público no se alcanzara la mayoría absoluta de los votos de los integrantes de la cámara, el Presidente de la República hará un segundo nombramiento distinto; si el segundo nombramiento no alcanzara la mayoría absoluta de votos de los integrantes de la cámara, el Presidente de la República hará el nombramiento definitivo.
XVIII. a XVIII. ...
XIX. El Presidente de la República tendrá voz en las Cámaras del Congreso por sí o a través del Jefe de Gabinete, en su caso, o del Secretario de Gobernación, para presentar iniciativas, informes o responder preguntas, mediando solicitud para hacerlo o por invitación o requerimiento de alguna de las Cámaras del Congreso, en los términos de esta Constitución y de las leyes que de ella emanen.
XX. ...
Artículo 90. La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de la Jefatura de Gabinete en su caso, de las Secretarías de Estado y Departamentos Administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales en la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.
Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado.
Artículo 91. Para ser Jefe de Gabinete o Secretario del Despacho se requiere: ser ciudadano mexicano por nacimiento, estar en ejercicio de sus derechos y tener treinta años cumplidos.
I. Las facultades y obligaciones del Jefe de Gabinete son las siguientes:
a) Participar en la administración general el país.
b) Expedir los actos y reglamentos que sean necesarios para asumir las facultades que le atribuye este artículo y aquellas que le delegue el Presidente de la República, con el refrendo del secretario de despacho del ramo al cual el acto o reglamento se refiera.
c) Coordinar, preparar y convocar las reuniones de gabinete con los secretarios de despacho, presidiéndolas en caso de ausencia del presidente.
d) Concurrir a las sesiones del Congreso de la Unión a las que sea convocado.
e) Producir los informes y explicaciones verbales o escritos que cualquiera de las Cámaras solicite al Poder Ejecutivo.
f) El Jefe de Gabinete no podrá desempeñar simultáneamente otra secretaría de despacho ni cargo alguno de elección popular.
j) El Jefe de Gabinete no podrá desempeñar el cargo de presidente de la república en el periodo inmediato posterior al de su encargo, ni sustituir como presidente provisional o interino al presidente de la república en caso de ausencia definitiva del mismo durante el tiempo de su encargo.
Artículo 93. El Jefe de Gabinete y los Secretarios del Despacho, luego que esté abierto el periodo de sesiones ordinarias, darán cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos y tareas.
Cualquiera de las Cámaras podrá convocar al Jefe de Gabinete en su caso, a los Secretarios de Estado, al Procurador General de la República, a los directores y administradores de las entidades paraestatales, así como a los titulares de los órganos autónomos, para que informen bajo protesta de decir verdad, cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades o para que respondan a interpelaciones o preguntas.
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Las Cámaras podrán requerir información o documentación al Jefe de Gabinete en su caso, a los titulares de las dependencias y entidades del gobierno federal, mediante pregunta por escrito, la cual deberá ser respondida en un término no mayor a 15 días naturales a partir de su recepción.
El ejercicio de estas atribuciones se realizará de conformidad con la Ley del Congreso.
Artículo 102-A. La ley organizará el Ministerio Público de la Federación, cuyos funcionarios serán nombrados y removidos por el Ejecutivo, de acuerdo con la ley respectiva. El Ministerio Público de la Federación estará presidido por un Procurador General de la República, designado por el titular del Ejecutivo Federal con ratificación de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, de la Comisión Permanente. Para ser Procurador se requiere: ser ciudadano mexicano por nacimiento; tener cuando menos treinta y cinco años cumplidos el día de la designación; contar, con antigüedad mínima de diez años, con título profesional de licenciado en derecho; gozar de buena reputación, y no haber sido condenado por delito doloso. El procurador podrá ser removido libremente por el Presidente de la República, o a través de una moción de censura de la Cámara de Senadores la cual deberá ser aprobada por el voto de la mayoría calificada de los legisladores presentes.
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B. ...
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Artículo 110. Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Consejeros de la Judicatura Federal, el Presidente de la República, el Jefe de Gabinete, los Secretarios de Despacho, los Jefes de Departamento Administrativo, los Diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la República, el Procurador General de la República, el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, los Magistrados y Jueces del Fuero Común del Distrito Federal, el Consejero Presidente, los Consejeros Electorales, y el Secretario Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los Magistrados del Tribunal Electoral, los Directores Generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, de sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.
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Artículo 111. Para proceder penalmente contra los Diputados y Senadores al Congreso de la Unión, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los Consejeros de la Judicatura Federal, el Presidente de la República, el Jefe de Gabinete, los Secretarios de Despacho, los Jefes de Departamento Administrativo, los Diputados a la Asamblea del Distrito Federal, Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la República y el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, así como el Consejero Presidente y los Consejeros Electorales del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado.
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Artículo 131. Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo, y aun prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer ni dictar en el Distrito Federal los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del artículo 117.
El Presidente de la República podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier otro propósito en beneficio del país. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.
Artículos Transitorios
Primero. El presente decreto entrara en vigor a partir del 1º de diciembre de 2012.
Segundo. Al entrar en vigor el presente decreto, deberán impulsarse en el primer año de ejercicio de la LXI Legislatura al Congreso de la Unión, las reformas y adiciones a la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y demás disposiciones legales aplicables en la materia.
Notas
1 Véase, Becerra, Ricardo. “Pecado de la ciencia política mexicana”. 6/VI/2012.
2 Véase, Equidad social y parlamentarismo: argumentos para el debate de una época. Instituto de Estudios para la Transición Democrática, 2010.
3 Becerra, Ricardo y Daniel Zovatto. 30 años de vida democrática en América Latina. Nexos, noviembre de 2010.
Palacio legislativo de San Lázaro, a los 22 días del mes de septiembre de 2011.
Diputados: Armando Ríos Piter, Javier Corral Jurado, Sami David David, Guadalupe Acosta Naranjo, César Nava Vázquez, Miguel Ángel García Granados, Ilich Augusto Lozano, Carlos Pérez Cuevas, Pablo Escudero Morales, José Luís Jaime Correa, Manuel Clouthier Carrillo, Víctor Hugo Círigo Vázquez, Arturo Santana Alfaro, Jesús Alberto Cano Velez, Carlos Samuel Moreno Terán, Agustín Castilla Marroquín, Mary Telma Guajardo Villarreal, Óscar Arce Paniagua.
Que reforma el artículo 381 del Código Penal Federal, a cargo del diputado Arturo Zamora Jiménez, del Grupo Parlamentario del PRI
Arturo Zamora Jiménez, diputado a la LXI Legislatura del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en ejercicio de la facultad conferida en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6o., fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por virtud del cual se reforma la fracción XVII del artículo 381 del Código Penal Federal, con base en la siguiente
Exposición de Motivos
Las vías de comunicación son un elemento determinante para el desarrollo económico de un estado, pues de ellas depende el eficiente tránsito de bienes y personas, facilitando la corriente de mercaderías al favorecer la economía de tiempo y de trabajo.
Particularmente importante resulta el transporte ferroviario, ya que se trata de un transporte con ventajas comparativas en ciertos aspectos, tales como el consumo de combustible por tonelada/kilómetro transportada, la entidad del impacto ambiental que causa o la posibilidad de realizar transportes masivos. Por tales motivos, su importancia para las grandes industrias resulta innegable.
En sus orígenes, la mayoría de ferrocarriles en México estaban administrados por empresas extranjeras y sólo unos cuantos eran de origen nacional. No obstante, en 1937 el transporte ferroviario fue nacionalizado, permaneciendo en manos del estado hasta 1994 en que se inició un proceso de privatización de la industria ferroviaria que culminó en 1999. Actualmente, la industria se encuentra en su totalidad en manos de particulares que detentan concesiones estatales para prestar el servicio.
En años recientes, las empresas concesionadas han tenido que sufrir incontables actos delictivos que atentan contra su patrimonio, el de sus usuarios, y contra la prestación del servicio en sí misma.
Se han presentado numerosos robos, actos de sabotaje y ataques a las vías de ferrocarril. Particularmente se han visto incrementados los robos de bienes que son transportados por ferrocarril, tales como maíz, trigo, azúcar, oleaginosas, abarrotes, chatarra, material de vía y autopartes, entre otros bienes.
El paso de las vías ferroviarias por zonas de accidentada orografía, o bien por las zonas urbanas, presenta un momento particular de riesgo, ya que al reducir el tren su velocidad se presenta el momento de oportunidad para que los delincuentes roben el contenido que se transporta a través del ferrocarril.
La creciente agresión y actos delictivos en agravio de personas y bienes que se trasladan por ferrocarril se encuentran en constante aumento, provocando inseguridad para los operarios, para los clientes que contratan el servicio de transporte y para las empresas ferroviarias.
Asimismo, se percibe una clara reincidencia por parte de quienes realizan dichas conductas, y existen evidencias de quien se trata de una actividad organizada, pues se percibe la existencia de canales para la comercialización de los bienes sustraídos del ferrocarril.
Con fecha 18 de junio de 2010 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el cual se reformó el segundo párrafo del artículo 286, se adicionó una fracción XVII al artículo 381 del Código Penal Federal y se adiciona el inciso 25) a la fracción I del artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales
Con la reforma de cita se pretendió modificar los tipos penales a fin de sancionar de manera adecuada los ilícitos cometidos en contra del transporte ferroviario.
No obstante, la reforma fue omisa al dejar de atacar el robo de mercancías que se transportan en el ferrocarril. Actualmente dispone:
Artículo 381. Además de la pena que le corresponda conforme a los artículos 370 y 371, se aplicarán al delincuente las penas previstas en este artículo, en los casos siguientes:
XVII. Cuando el objeto de apoderamiento sea en vías o equipo ferroviario.
De tal suerte, se advierte que la redacción actual de la fracción XVII del artículo 381 del Código Penal Federal puede ser objeto de interpretaciones in malam parte , ya que si bien hace referencia al objeto de apoderamiento, posteriormente se refiere a que sea en vías o equipo ferroviario.
Esto es, de la interpretación literal se entiende que se trata específicamente de la sustracción de vías o quipo ferroviario, y sólo en una interpretación muy laxa se puede entender que se refiere a las conductas de apoderamiento ilícito que se realice en éstas, y atendiendo al principio in dubio typus pro reo , los órganos jurisdiccionales se ven imposibilitados para dictar resoluciones en contra del inculpado, favoreciendo así la impunidad.
La aplicación y, por ende, interpretación de la norma penal es restrictiva a partir del reconocimiento del principio de legalidad adoptado en el artículo 14 de la norma constitucional, que señala:
Artículo 14. ...
....
En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.
....
A fin de cumplir con el principio de estricta legalidad y para no dejar lugar a dudas al intérprete de la norma es necesario perfeccionar el delito de robo en contra del transporte ferroviario y los bienes que son transportados a través de éste, por lo que se refiere al objeto material sobre el que recae la conducta, así como el bien jurídico que se pretende tutelar y la finalidad de autor.
El objeto material del delito se identifica con el objeto corporal o material hacia donde se realiza la acción, siendo un elemento distinto al bien jurídico que es el objeto de protección. El bien jurídico como objeto de protección del derecho penal es todo valor individual o de conjunto que merece la garantía de no ser vulnerado por la acción de otro.
De esta manera, la redacción actual de la fracción XVII del artículo 381 del Código Penal Federal, por lo que se refiere al objeto material, hace referencia a que la conducta se realice sobre “vías o equipo ferroviario”, omitiendo los bienes o mercancías que se transportan sobre estas.
Por otra parte, cabe distinguir entre el bien jurídico tutelado en este artículo, de aquél que protegen las fracciones I, III, IV, VIII y IX del artículo 167, que señala:
Artículo 167. Se impondrán de uno a cinco años de prisión y de cien a diez mil días multa:
I. Por el solo hecho de quitar o modificar sin la debida autorización: uno o más durmientes, rieles, clavos, tornillos, planchas y demás objetos similares que los sujeten, o un cambiavías de ferrocarril de uso público;
II. ...
III. Al que, para detener los vehículos en un camino público, o impedir el paso de una locomotora, o hacer descarrilar ésta o los vagones, quite o destruya los objetos que menciona la fracción I, ponga algún estorbo, o cualquier obstáculo adecuado;
IV. Por el incendio de un vagón, o de cualquier otro vehículo destinado al transporte de carga y que no forme parte de un tren en que se halle alguna persona;
V. ...
VI. ...
VII. ...
VIII. Al que con objeto de perjudicar o dificultar las comunicaciones, modifique o altere el mecanismo de un vehículo haciendo que pierda potencia, velocidad o seguridad, y
IX. Al que difunda o transmita información falsa que en cualquier forma perjudique o pueda perjudicar la seguridad de una aeronave, de un buque o de otro tipo de vehículo de servicio público federal.
Como puede claramente advertirse, en el delito de robo el bien jurídico tutelado es el patrimonio, mientras que en los tipos descritos en las fracciones I, III, IV, VIII y IX del artículo 167 se protege el libre tránsito.
Asimismo, se puede claramente distinguir entre la finalidad de autor en el delito de robo, que consiste en el apoderamiento de la cosa mueble, en tanto que en los supuestos del artículo 167 se refiere a interrumpir, dificultar o dañar las vías generales de comunicación.
Por tal motivo, se considera necesario reformar y adicionar la fracción XVII del artículo 381 del Código Penal Federal para especificar que la conducta de apoderamiento se realice no sólo sobre las partes integrantes de las vías o equipo ferroviario, sino también sobre el equipaje, mercancías, equipo o cualesquiera otros bienes que se transporten por éste medio.
De esta manera, contaremos con un tipo penal restrictivo, aplicable para sancionar las conductas delictivas que afectan el patrimonio de las personas o las empresas que requieren de los servicios del transporte ferroviario, así como de aquellas que lo prestan.
En virtud de lo anterior, me permito someter a consideración de esta soberanía la siguiente: iniciativa con proyecto de
Decreto por virtud del cual se reforma la fracción XVII del artículo 381 del Código Penal Federal
Único. Se reforma la fracción XVII del artículo 381 del Código Penal Federal para quedar como sigue:
Artículo 381. Además de la pena que le corresponda conforme a los artículos 370 y 371, se aplicarán al delincuente las penas previstas en este artículo, en los casos siguientes:
I. a XVI. ...
XVII. Cuando el objeto de apoderamiento sean partes integrantes de las vías o equipo ferroviario, o los bienes que se transporten por éste medio.
...
Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 22 de septiembre de 2011.
Diputado Arturo Zamora Jiménez (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones del Código Penal Federal, a cargo del diputado José Luis Ovando Patrón, del Grupo Parlamentario del PAN
José Luis Ovando Patrón, diputado integrante de la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno la presente iniciativa, con base en la siguiente
Exposición de Motivos
Una actividad que ha aumentado en los últimos años entre los jóvenes del país es el envío de contenidos de tipo sexual, principalmente imágenes o videos, generalmente del propio remitente hacia una pareja sentimental, amigos o incluso a desconocidos. Contenidos que en numerosas ocasiones son utilizados para humillar públicamente a la persona que en ellos aparece, provocando así un fuerte daño psicológico en la víctima, que conlleva como resultado fuerte depresión, baja autoestima, trauma, aislamiento social e incluso pueden llevarla a cometer suicidio. Ahora bien, las repercusiones de este tipo de acciones no sólo afectan a la víctima durante su juventud, sino que en numerosos casos las víctimas han tenido repercusiones en su vida adulta, específicamente en un ámbito laboral o profesional. Aunado a lo anterior se tienen registros de que existen portales en Internet dedicados específicamente a la publicación de este tipo de contenidos, con lo que se tiene un lugar idóneo en el que se alienta a las personas a publicar sin responsabilidad alguna este tipo de contenidos, vulnerando así a la persona que en ellos aparece. Finalmente cabe destacar que la estructura de esta iniciativa se encuentra encaminada a que el sujeto pasivo del delito sea mayor de 18 años, ya que para personas menores de esta edad se deberá estar a lo dispuesto por el capítulo respectivo del Código Penal federal: pornografía de personas menores de dieciocho años de edad o de personas que no tienen capacidad para comprender el significado del hecho o de personas que no tienen capacidad para resistirlo.
Ahora bien, ya que este tipo de materiales son creados, en su mayoría, mediante la intervención de una persona quien induce a otra a realizar actos sexuales o de exhibicionismo corporal con el objeto de fotografiarla o video grabarla con distintos fines, ya sea para satisfacción personal, con fines de lucro o bien con la finalidad de distribuirlas, humillando así públicamente a la persona que aparece en los materiales pornográficos, causando fuertes daños físicos y psicológicos a la víctima. Es decir, resulta necesario incluir a la pornografía como un tipo genérico, para que de esta manera sea posible incluir la publicación de material pornográfico sin el consentimiento de quien en éste aparezca como una modalidad del delito de pornografía.
Dichas prácticas motivan el planteamiento de la presente iniciativa, a efecto de sancionar estas conductas. Ya que sus repercusiones no solamente se detienen en afectar directamente a las personas autoras de dichos contenidos pornográficos, sino que una vez publicadas se presta para que individuos dedicados a trata de personas ubiquen a potenciales víctimas de este delito, por lo que resulta necesario crear medios de control a fin de proteger la integridad psicológica y física de las y los jóvenes mexicanos.
Los medios de comunicación surgen como una manera económica y rápida de hacer llegar un sinnúmero de contenidos a grandes grupos de población. Siendo en un principio a través de medios radiofónicos, televisivos e impresos. Los cuales hasta hoy se encuentran regulados por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes y por la Comisión Federal de Telecomunicaciones, los cuales mantienen un control, a través de diversos ordenamientos legales en la materia, del contenido que es difundido a través de estos medios, enmarcado en la libertad de expresión, derecho fundamental consagrado en el primer capítulo denominado De los Derechos Humanos y sus Garantías , de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Desde sus inicios se ha distribuido o publicado material de contenido erótico o pornográfico a través de estos medios de comunicación, material que debe cumplir con una serie de requisitos, evitando así incurrir en responsabilidades penales. El que las personas que en este tipo de materiales aparezcan tengan una edad mínima de dieciocho años a fin de que se encuentren en aptitud de celebrar contratos de prestación de servicios y así autorizar el uso de estos contenidos con fines comerciales, es sólo uno de los requisitos mencionados. Ahora, la industria pornográfica formal resulta ser una de las más rentables, ya que globalmente hablando tiene una ganancia mayor a los sesenta mil millones de dólares anuales, lo cual ubica sus ganancias por encima de las obtenidas por otros medios de comunicación masiva, derivado del gran número de personas que adquieren los diferentes productos de esta industria. De tal manera que resulta necesario atender a esta actividad no sólo como la industria que representa, sino como la acción de generar imágenes, videos, documentos o materiales de cualquier tipo cuyos contenidos son de carácter sexualmente explicito o exhibicionista. Esto en atención a que la producción de estos materiales es generada en numerosas ocasiones por personas que tienden a presionar, inducir e incluso a obligar a otras a realizar actos sexuales o de exhibicionismo con el objeto de producir estos materiales de carácter pornográfico. Siendo producto de estas conductas antisociales que se vulnere la integridad psicológica o incluso física de la víctima, ya que una finalidad primordial de las mismas es ser publicadas generando así un beneficio para aquel que las publica.
Ahora bien, con el auge de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, específicamente el Internet y la telefonía celular, se han presentado una serie de problemas relacionados con el control de los materiales publicados de contenido sexual. Propiciando el mal uso de estos medios para fines de publicación de material ilegal por individuos que fácilmente esconden su verdadera identidad a través de un seudónimo en la red, librándose así de la responsabilidad penal en que incurren estos individuos.
Aunado a lo anterior, una práctica que en los últimos años ha tenido un despegue en cuanto a su popularidad en los jóvenes del país es el denominado “Sexteo” o “Sexting”. Actividad que para fines prácticos será dividida en dos fases. La primera es la generación de material de contenido erótico por parte de una persona joven, por lo general; esto es, la grabación de sonidos, fotos o videos en actitudes sexuales o provocativas, estando desnudo o semidesnudo. La siguiente fase es la finalidad de dicho material, ya que por lo general es enviada vía correo electrónico, o a través de algún medio que permita transferir elementos multimedia de un teléfono celular a otro; y es normalmente dirigida a una pareja sexual o amorosa del remitente, o en otras casos, es dirigida a amistades del remitente como un simple juego. A lo cual, la atención se centra en esta última fase ya que una vez que el material es enviado a su destino, el remitente pierde totalmente el control sobre la misma y lo que comienza como un simple juego implicará grandes riesgos para la persona que crea y por ende aparece en dichos materiales. Cabe destacar que en la mayoría de estos casos la persona que genera este tipo de materiales lo hace debido a que es inducida a ello por parte de la persona a quien se lo envía. Es decir, por lo general esta conducta es causada por una persona que en mayor o menor medida incita a otra a que genere este tipo de contenidos.
De acuerdo a lo expuesto, el problema radica en que el remitente, al perder el control sobre el número de veces que el material puede ser retransmitido o copiado, por la persona a la cual le fue enviado, es potencialmente propensa a sufrir una serie de afectaciones psicológicas e incluso físicas; ya que al no existir ningún impedimento legal, la persona que tenga en su posesión este tipo de material puede, sin ningún tipo de repercusión, hacerlo público a través de Internet, distribuirlo entre sus amistades, transmitirlo en cualquier medio o incluso obtener un lucro comercializando en Internet con los sitios que se dedican a compilar y publicar materiales de este tipo.
Como ya se mencionaba, el publicar este tipo de material trae aparejadas una serie de afectaciones a la persona que resulta perjudicada, ya que la misma se ve humillada públicamente causando serias afectaciones a nivel psicológico, ya que la persona que genera este tipo de materiales cae en una fuerte depresión, que provoca pérdida de autoestima, ansiedad, aislamiento social y en última instancia puede orillar a cometer suicidio. Sin embargo no solamente expone a esta persona a sufrir de humillaciones públicas, ya que en ocasiones la persona es obligada a través de violencia física a llevar a cabo los mencionados actos sexuales o bien, de exhibicionismo. En adición, el hecho que un material de esa índole sea público pone en grave riesgo su integridad física. Ya que, a través de Internet se puede prestar a que redes dedicadas a trata de personas rastreen y ubiquen al autor del material publicado, con la finalidad de sustraerle y obligarle a realizar actos en contra de su voluntad.
Por otra parte, el “sexteo” también se presta para chantajear, acosar o extorsionar a quien pudiera resultar perjudicado de la publicación del material de contenido sexual. Ya que en numerosas ocasiones, personas que llegan a tener este tipo de material en sus manos, a causa de aquellos que lo distribuyeron, se ponen en contacto con sus autores para solicitarles dinero a cambio de no hacer públicos dichos materiales.
Razones por las cuales se considera importante proteger la integridad psicológica, emocional, y física de las personas, a fin de que sean penalizadas estas conductas antisociales. Por una parte al establecer un tipo genérico bajo el título de Pornografía, que penalice a aquellas personas que induzcan u obliguen a otra a realizar actos de carácter sexual o de exhibicionismo con la finalidad de generar materiales de contenido pornográfico y una vez que se encuentren en su poder, distribuirlos por cualquier medio. Y una vez establecido el tipo genérico, determinar una modalidad del mismo, a fin de que se penalice la publicación de material con contenido pornográfico sin el consentimiento de la o las personas que aparezcan en dichos materiales. Haciendo hincapié en las graves consecuencias psicológicas y físicas que el inducir u obligar a una persona a generara estos materiales, así como su distribución sin permiso pudiera generar en la víctima. Tomando en cuenta que las personas que pudieran resultar perjudicadas sean mayores de edad ya que de tratarse de materiales que involucren a menores de edad se estará hablando entonces del delito de pornografía infantil.
Por las consideraciones expuestas y fundadas, en mi calidad de integrante del Grupo Parlamentario de Partido Acción Nacional someto a consideración del pleno de la Cámara de Diputados la presente iniciativa con proyecto de
Decreto que cambia la denominación del capítulo VI del título octavo y se adiciona el artículo 205 Ter, ambos del Código Penal Federal.
Único. Se cambia la denominación del capítulo VI del título octavo y se adiciona el artículo 205 Ter, ambos del Código Penal Federal, para quedar como sigue:
Capítulo VIPornografía, lenocinio y trata de personas.
Artículo 205 Ter. Comete el delito de pornografía quien procure, obligue o induzca, por cualquier medio, a una o varias personas a realizar actos sexuales o de exhibicionismo corporal con fines lascivos o sexuales, reales o simulados, con el objeto de video grabarlos, fotografiarlos, filmarlos, exhibirlos o describirlos a través de anuncios impresos, transmisión de archivos de datos en red pública o privada de telecomunicaciones, sistemas de cómputo o electrónicos. Al autor de este delito se le impondrá pena de siete a doce años de prisión y de ochocientos a dos mil días multa.
Al que para obtener un beneficio de cualquier índole o con ánimo de lucro o sin el consentimiento de quien aparezca en las imágenes reproduzca, almacene, distribuya, comparta, venda, compre, arriende, exponga, publicite, transmita o difunda por cualquier medio, libros escritos, grabaciones, filmes, fotografías, anuncios impresos, imágenes u objetos de carácter pornográfico, reales o simulados, se le impondrá de seis meses a tres años de prisión y de trescientos a quinientos días multa.
Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente a su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de septiembre de 2011.
Diputado José Luis Ovando Patrón (rúbrica)
Que reforma el artículo 202 del Código Penal Federal, a cargo del diputado José Luis Ovando Patrón, del Grupo Parlamentario del PAN
El diputado José Luis Ovando Patrón, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional a la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno la presente iniciativa con base en la siguiente
Exposición de Motivos
Debido al auge que han tenido las nuevas tecnologías de la informática, es sumamente fácil para los criminales esconder su verdadera identidad, creando para tal finalidad una identidad falsa mediante el uso de medios informáticos o bien telefónicos. Asimismo, este anonimato resulta perfecto para aquellas personas que lo utilizan con la finalidad de relacionarse con menores de edad y ganarse su confianza al fingir empatía, cariño, etcétera. Una vez que el lazo de confianza es lo suficientemente fuerte es que este individuo muestra sus verdaderas intenciones: solicita el envío de material con contenido pornográfico del menor de edad, o bien a tener sesiones de videoconferencias en las cuales le pide realizar diversas acciones penadas por la legislación penal; incluso, estos individuos llegan a crear lazos tan fuertes que logran que el menor acepte el llevar a cabo un encuentro. Encuentros que ponen en grave riesgo la integridad del menor, ya que la mayoría de estas citas tienen como finalidad cometer un abuso sobre el menor. Lesionando de esta manera de forma irreparable el normal desarrollo psicosexual del menor.
La mencionada practica es lo que impulsa la presenta iniciativa y, sobre todo, que la misma se caracteriza por ser la antesala de delitos de carácter sexual en contra de individuos que por su corta edad son propensos a caer en los engaños de estos criminales.
Internet es una herramienta que ha cambiado radicalmente los medios de comunicación a nivel global, al permitir un intercambio de elementos con una pluralidad de contenidos entre millones de personas. Sin embargo, debido a la facilidad con que se puede falsificar una identidad a través de Internet, es que los criminales encuentran un ambiente propenso para la comisión de numerosos delitos ocultando su identidad, haciendo así más difícil su ubicación y, por tanto, evitar afrontar las sanciones punitivas correspondientes a sus delictuosas conductas.
Es en este medio que ha proliferado una innovadora manera en que los acosadores sexuales sitúan y contactan a sus potenciales víctimas. En particular, esta iniciativa pretende penalizar una práctica denominada vulgarmente como “grooming”: termino anglosajón que traducido al español es “engatusamiento”. Practica que es integrada por la serie de acciones y estrategias que utiliza un adulto con la finalidad de generar lazos de confianza entre él y un menor de edad mediante el uso de engaños, a fin de obtener concesiones del menor de carácter sexual. Al momento de que dichas prácticas son realizadas a través de Internet, le permite al agresor ocultar su identidad con suma facilidad y, por tanto, adaptarse a las necesidades emocionales de sus potenciales víctimas para así lograr establecer un fuerte vínculo entre ellos.
Esta práctica comprende cuatro etapas para su realización, las cuales consisten en:
1. Generar un lazo de amistad con un menor fingiendo ser un niño o niña.
2. Obtener información clave del menor.
3. Mediante seducción, conseguir que el menor envíe materiales de contenido sexual, o bien, incitarlo a que mediante videoconferencias realice acciones de carácter sexual.
4. Inicio del acoso, la fase de extorsión de la víctima inicia con objeto de obtener material pornográfico, o bien con la finalidad de concretar un contacto físico con el menor, para proceder entonces a un abuso sexual. O bien haciendo uso del fuerte lazo de entre el adulto y el menor, solicitarle un encuentro para proceder a realizar las mencionadas conductas.
El uso de esta práctica representa un evidente peligro a la integridad física y psicológica del menor, ya que es expuesto a graves riesgos que pueden ir desde la afectación a nivel psicológico por ser obligado a generar materiales de carácter sexual, alterando en consecuencia su normal desarrollo psicosexual y ocasionando depresión, baja autoestima y trauma. Subsecuentemente, la afectación puede pasar a un plano en el que no solamente se afecta psicológicamente a la víctima, sino que lesiona físicamente a la misma, ya que al llevarse a cabo una reunión, el menor de edad se encuentra totalmente a merced de este individuo. Sufriendo entonces de un abuso sexual que ocasionará traumas psicológicos mucho más fuertes aunado a las lesiones físicas que sean ocasionadas en el cuerpo del menor. Incluso, podría no terminar en un simple encuentro el sufrimiento del menor de edad, ya que existe la posibilidad de que este criminal no tenga como finalidad únicamente abusar del menor. Sino que, derivado de la precaria situación en que el menor se encuentra, es propenso a ser sustraído por redes de trata de personas. Siendo éste el peor de los escenarios posibles, ya que aparte de ser una agresión directa a la integridad psicológica y física del menor, lo privará ilegalmente de su libertad y a lo cual se le sumará la imposición a realizar acciones reprobables en contra de su voluntad, que cumplan con las finalidades ilegales de las redes delictivas que se dediquen a esta actividad ilícita.
De lo expuesto con anterioridad, es claramente visible que una acción como el grooming es una conducta antisocial que atenta en contra del normal desarrollo psicosexual y de la libertad sexual de sus víctimas, siendo en su gran mayoría menores de edad. Ahora, esta conducta antisocial es, sin lugar a duda, el preámbulo a la realización de un delito mayor con gravísimas consecuencias para la sociedad, especialmente a las niñas y los niños.
Es por los razonamientos expuestos que se considera que esta conducta debe ser tipificada y sancionada, dentro del título “Pornografía de personas menores de dieciocho años de edad o de personas que no tienen capacidad para comprender el significado del hecho o de personas que no tienen capacidad para resistirlo”, del Código Penal Federal. Proporcionando así la protección que requieren los menores de edad ante las nuevas formas de comisión de conductas antisociales a través de Internet. Ya que el internet es, hoy día, una herramienta fundamental para el aprendizaje y desarrollo social de las niñas y los niños y, por tanto, acrecienta de manera exponencial su exposición a este tipo de conductas antisociales.
Por las consideraciones expuestas y fundadas, en mi calidad de integrante del Grupo Parlamentario de Partido Acción Nacional, someto a consideración del pleno de la Cámara de Diputados la presente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma el artículo 202 del Código Penal Federal
Único. Se adiciona un tercer párrafo al artículo 202, recorriéndose el subsecuente en su orden, del Código Penal Federal para quedar como sigue:
Artículo 202. ...
...
Las mismas penas se aplicarán al que establezca comunicación a través de sistemas de cómputo, electrónicos o por cualquier otro medio de comunicación, con el propósito de cometer alguna de las conductas previstas en los párrafos anteriores.
...
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en la sede de la Cámara de Diputados, a 22 de septiembre de 2011.
Diputado José Luis Ovando Patrón (rúbrica)
Que reforma el artículo 103 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Juan Carlos Natale López, del Grupo Parlamentario del PVEM
Problemática
La Constitución es la norma suprema de nuestro país, en ella están consagrados los derechos y las garantías del individuo y la forma en que se organiza el poder público. La Constitución contiene los principios sobre los que funciona nuestro estado de derecho, y ella misma contiene la forma en que ésta puede ser reformada.
Hace unos años, la Constitución era reformada de acuerdo a los intereses del Jefe del Poder Ejecutivo que estuviera en turno, y de unos años a la fecha la Constitución ha sufrido modificaciones impulsadas por el Poder Legislativo, siendo algunas de ellas cuestionadas por su naturaleza y legitimidad entre algunos sectores de la sociedad mexicana.
Es por ello que resulta de gran importancia el cuestionarnos qué principios consignados en la Constitución deberían considerarse irreformables y en el caso de que éstos fueran modificados cuál sería el medio legal a través del cual los gobernados podrían impugnar dichas modificaciones. Cabe señalar que al hablar de reformas a la Constitución, me estaré refiriendo a aquellas reformas que limitan, violan, impiden o prohíben el ejercicio de los derechos humanos o fundamentales y no a aquellas que las amplían.
Como bien sabemos, en el año 2007 se hicieron diversas reformas a nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia electoral, misma que fueron aprobadas el 13 de septiembre y publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre del mismo año; dentro del decreto de reformas entre otras cosas prohibió a las televisoras la transmisión de contenidos con la imagen de funcionarios públicos; ordena que el acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación es exclusivamente a través de la contratación que haga el Instituto Federal Electoral (IFE); modifica el criterio para el cálculo del financiamiento público a los partidos políticos, prohíbe a terceros contratar o difundir mensajes de radio y televisión que puedan influir en las preferencias electorales de los votantes, modifica los plazos para las campañas electorales, establece la renovación escalonada de los consejeros electorales del Consejo General del IFE y de los Magistrados de las Salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, entre otros aspectos no menos importantes.
Cabe destacar que algunas de las reformas aprobadas fueron controvertidas en el hecho de que para algunos ciudadanos restringen y violan ciertos derechos humanos contenidos en la propia Constitución, en especial la posibilidad de que terceros o los mismos partidos políticos puedan contratar directamente espacios en radio y televisión para dar a conocer sus opiniones en materia político-electoral ya que inhibe la libertad de expresión en todas sus dimensiones. Sin embargo, no existe un medio legal que permita impugnar dichas reformas constitucionales, por lo que hace que los gobernados en su mayoría se encuentren en estado de indefensión frente a las autoridades encargadas de reformar la Constitución, quienes al realizar las reformas conducentes, estos están en la posibilidad de ejercer con plena libertad sus facultades para restringir o suprimir ciertos derechos o garantías históricamente otorgados hacia los gobernados.
En consecuencia, nos encontramos ante la necesidad de buscar un medio jurídico que le permita a los gobernados defenderse de las decisiones del Poder Legislativo cuando éste apruebe reformas a la Constitución que violen o restrinjan derechos o garantías individuales consagradas en ésta.
Por lo que la presente iniciativa pretende otorgarle al gobernado el mecanismo jurídico a efecto de que pueda impugnar aquellas reformas a la Carta Magna que considere son violatorias de los derechos fundamentales, humanos o garantías individuales reconocidos en éste.
Argumentación
Cuando se da una reforma a la Constitución que se considera violatoria de los derechos humanos, de las garantías individuales y de los principios fundamentales consagrados en la misma, resulta necesario acudir a la legislación vigente y analizar qué puede hacer el gobernado en contra de dichas reformas.
A este respecto se destaca la observancia e inviolabilidad de la Constitución en donde el artículo 128 constitucional dispone lo siguiente:
“Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen.”
Por su parte, en el artículo 135 de la Constitución se establece el procedimiento para que ésta pueda ser reformada y/o adicionada, estableciendo que para ello se requiere el voto de las dos terceras partes del Congreso de la Unión y que éstas sean aprobadas además por la mayoría de las legislaturas de los Estados, creándose así el poder revisor de la Constitución.
Por otro lado, el artículo 136 habla sobre la inviolabilidad de la Constitución, ordenando lo siguiente:
“Esta Constitución no perderá su fuerza y vigor, aun cuando por alguna rebelión se interrumpa su observancia. En caso de que por cualquier trastorno público se establezca un gobierno contrario a los principios que ella sanciona, tan luego como el pueblo recobre su libertad, se restablecerá su observancia, y con arreglo a ella y a las leyes que en su virtud se hubieren expedido, serán juzgados, así los que hubieren figurado en el gobierno emanado de la rebelión, como los que hubieren cooperado a ésta.”
Al interpretar las anteriores disposiciones de manera integral, como un todo, para tener una mejor comprensión de lo que mandata la ley, nos encontramos que si bien es cierto la Constitución contiene el procedimiento formal a efecto de reformar o adicionar la misma, este procedimiento debiera respetar ampliamente ciertos principios de irreformabilidad que otorguen certeza y certidumbre al marco jurídico vigente en virtud de que, en primer lugar, todos los funcionarios están obligados a cumplir con la Constitución así como de las normas que de ella emanen. En segundo lugar, porque la vigente Norma Suprema en su artículo 103 ha abierto la posibilidad de que los Tribunales de la Federación puedan resolver toda controversia por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por la propia Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte.
Por otro lado, existen ciertas disposiciones que constituyen las decisiones políticas fundamentales de nuestro estado de derecho y que no pueden ser desconocidas por ninguna autoridad, dichas decisiones constituyen límites implícitos para reformar la Constitución y ante ellos el Poder Legislativo tiene que sujetarse al reformar la Constitución.
En este sentido, el amparo como el mecanismo jurídico de control constitucional por excelencia en beneficio para el gobernado procede, de acuerdo a la reforma constitucional publicada el pasado 17 de agosto de 2011, en contra de normas generales, actos u omisiones resaltando el hecho de que, la reforma de agosto suprimió el término de “leyes” a lo cual de acuerdo con el maestro Alfonso Noriega “el amparo contra leyes es el que tiene mayor categoría política y trascendencia jurídica, porque en él precisamente se ejerce la función de control de la constitucionalidad y, con ello, el mantenimiento –o conservación– de la pureza de la ley fundamental”.
No obstante, la reforma aludida suplió el término de “leyes” por el de “normas generales” sin que explícitamente se circunscriba a los decretos de reforma constitucional siendo objeto y motivo de la presente propuesta de reforma por quien suscribe.
De este modo, tenemos que a partir de octubre – mes en que entrará en vigor la reforma constitucional– cualquier particular podrá promover según sea el caso, un juicio de amparo en contra de normas generales, actos u omisiones de cualquier autoridad, en el entendido de que sólo el Poder Judicial, en función de la promoción de un juicio de amparo, es quien ejerce el contrapeso hacia los otros poderes y ninguno de ellos puede quedar eximido de que sus actos sean revisados por el Poder Judicial federal quien es el guardián de que se cumpla el orden constitucional, las leyes que de ella emanen y los tratados internacionales de los que el Estado mexicano es miembro.
Por su parte, el artículo 105 constitucional dispone los casos en los que proceden las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad, dentro de los cuales en ningún momento y lugar se permite que un particular, un gobernado, promueva alguno de estos dos juicios, por lo que su único recurso de control constitucional es el referido juicio de garantías.
Con respecto a la ley reglamentaria del artículo 103 constitucional, la Ley de Amparo prohíbe la interposición del amparo por aquellas personas a las que el acto reclamado no les cause un perjuicio personal y directo, lo que se ha utilizado para limitar la posibilidad que los gobernados promuevan el amparo en contra de reformas a la Constitución, bajo el argumento de que no se actualiza el agravio personal y directo; sin embargo, con la reforma constitucional antes aludida, esta ley deberá ser reformada de acuerdo a las nuevas disposiciones constitucionales.
Reformas a la Constitución
Como ya se mencionó anteriormente, hace unos años la Constitución era reformada preeminentemente por iniciativa del Jefe del Poder Ejecutivo en turno y, en los últimos años ésta ha sido reformada con base en mayores consensos y acuerdos desde el propio interior del Poder Legislativo en su potestad que le prescribe el artículo 71 constitucional respecto a los legisladores en su pleno derecho de iniciativa.
No obstante, en el último lustro se han aprobado algunas reformas de rango constitucional donde se han vulnerado ciertos derechos y garantías de los individuos que en su momento legítimamente fueron reconocidos y garantizados por el Estado, limitando la participación cívica y las libertades públicas más por situaciones coyunturales principalmente del orden político-electoral que por razones de Estado.
Uno de los casos más controvertidos ante la opinión pública de recién contexto fue el referente a la reforma constitucional en materia electoral del año 2007, en donde quedó demostrado que el derecho fundamental de la libertad de expresión fue sujeto a cambios y/o modificaciones fuera del espíritu que le dio origen, vigencia, legalidad y legitimidad como un derecho humano de alcance universal.
Ahora bien, muchos críticos de la tan sonada reforma se han cuestionado respecto a ¿cuáles son los límites que contiene nuestra Constitución para su reforma?
En respuesta a lo anterior nuestra propia Constitución contiene tres límites fundamentales para las reformas a ésta:
- El primero consiste en el proceso que debe seguirse para que la reforma sea válida: se requiere el voto de las dos terceras partes del Congreso de la Unión y el voto por mayoría de las legislaturas locales, quienes constituyen el poder revisor (artículo 135 constitucional), siendo éste el límite formal.
- El segundo es el límite material consistente en la inviolabilidad de los principios contenidos en la Constitución, los cuáles constituyen las decisiones políticas fundamentales sobre las que está construido nuestro estado de derecho, y dentro de las que se encuentran las garantías individuales (artículo 136 constitucional).
- El tercero es la obligación que tienen todos los funcionarios de obedecer y hacer obedecer la Constitución (artículo 128 constitucional).
Si el poder revisor no cumple con éstos tres límites no se puede considerar que sean válidas las reformas, esto a pesar de que no exista resolución alguna por parte del Poder Judicial Federal o de otro Poder que se haya atrevido a revisar no sólo el proceso formal de reforma sino el material de la misma, en la que se haga una valoración verdadera del contenido material de la reforma y determine si es o no válida.
¿Tiene el poder revisor de la Constitución las mismas facultades que el poder constituyente?
Para poder estar en posibilidad de determinar quién puede modificar la Constitución y qué es lo que puede modificar válidamente, debemos distinguir entre el Poder Constituyente, quien es el creador de nuestra Constitución Política de 1917, y el poder revisor creado por el Poder Constituyente para reformar la Constitución.
Las características del poder constituyente son:
-Fueron convocados por Venustiano Carranza para que se reunieran en Querétaro con el objetivo común de crear una nueva Constitución;
- Se reunieron de forma conjunta y no dispersa;
- Actuó de forma unitaria e indivisible;
- No tuvo reglas para crear la nueva Carta Magna;
- Instituyó el poder revisor de la Constitución con facultades para reformarla siguiendo los principios contenidos en ella;
- Partió de la Constitución de 1857 sin embargo modificó algunas decisiones políticas fundamentales, por ejemplo incorporó los derechos sociales, fortaleció al Poder Ejecutivo frente a los otros Poderes, introdujo la libertad religiosa, creó la educación laica y gratuita impidiendo a las asociaciones religiosas el verse involucradas en la educación, entre otras cosas.
Por otra parte, el poder revisor:
- Fue creado por el Poder Constituyente, por lo que es un poder instituido y derivado;
- No puede actuar libremente, ya que se debe ajustar al procedimiento formal de reforma impuesto por el artículo 135 de la Constitución, siendo así un Poder causal del mandato del Constituyente;
- Las reformas que haga deben sujetarse a los principios contenidos en la Constitución, tal como lo marca el artículo 136 de la misma, por lo que no puede realizar cualquier reforma y mucho menos aquellas que van en contra de los derechos de los gobernados y de las libertades individuales;
- No es una asamblea unitaria e indivisible, ya que primero se requiere de la votación del Congreso de la Unión y posteriormente se pasa a las votaciones de las Legislaturas Locales quienes actúan de forma independiente y separada;
- Ejercita las facultades que la Constitución le confiere con el ingrediente extra de que ahora los tratados internacionales suscritos por el Estado mexicano poseen vigencia plena y guían el actuar del poder público conforme a la normatividad jurisdiccional y de competencias.
En consecuencia, lo anterior implica resolver el dilema respecto a qué: si nuestra Constitución es formalmente una estructura normativa flexible que asume cambios o modificaciones por el poder constituido o revisor, ¿cuáles pueden ser las reglas o las bases más idóneas y legítimas para que puedan realizarse reformas principalmente en la parte dogmática?
Tampoco podemos considerar que el poder revisor sea igual al poder constituyente y, por lo tanto, no puede actuar de forma independiente y desapegada de la norma constitucional existente, cambiando los principios fundamentales que contiene la norma suprema de la Unión.
Definición de los principios o decisiones políticas fundamentales
Tal como lo menciona el licenciado Ramón Sánchez Medal, “las decisiones políticas fundamentales son las decisiones intangibles que actúan como límites de la reforma de la Constitución y que deben ser observadas por el poder revisor.”
También se puede decir que son las decisiones políticas concretas que denuncian la forma política de un pueblo.
Desde el punto de vista del derecho constitucional las decisiones fundamentales en la Carta Magna de 1917, se reducen a las siguientes: soberanía del pueblo (artículo 39), sistema representativo federal (art. 40), derechos humanos y sus garantías (artículos 1 a 28 y 123), división de poderes (art. 41, 49 y 124), separación de la Iglesia y del Estado (artículos 3, 5, 27, fracción II, y 130), control de la constitucionalidad de los actos de las autoridades constituidas mediante el juicio de amparo (arts. 103 y 107) e irreformabilidad de las decisiones fundamentales (artículo 136).
De acuerdo con el artículo 136 de la Carta Magna, éstos principios no pueden ser cambiados, ni siquiera por una reforma constitucional, ya que éstos deben de ser observados en cualquier momento incluyendo al poder revisor, ya que es una autoridad más, supeditada al artículo antes mencionado. En todo caso si se quisiera hacerles un cambio tendría que ser por otro medio, no a través del poder revisor que solamente está en ejercicio de las facultades que le fueron conferidas por el poder constituyente y sólo la vía más legítima en la que pudiera validarse tales cambios sería a través de un mecanismo de democracia directa como lo es el referéndum, sin embargo, en nuestro sistema jurídico del orden federal es aun insubsistente este instrumento de participación ciudadana.
Las garantías individuales
Dentro de las decisiones políticas fundamentales se encuentran las garantías individuales, que constituyen actualmente una preocupación en el sentido de que se sigue discutiendo en la academia, en los foros, en los centros de investigación y de profesionistas si es o no posible reformarlas en contra de los gobernados.
Sin entrar en disertaciones sobre la naturaleza y origen de los derechos humanos y de las garantías individuales, de forma general podemos considerar que las garantías individuales son los derechos humanos o del hombre, inherentes a él por su propia naturaleza, reconocidos por el Estado, que al ser elevados a rango constitucional se convierten en garantías individuales, considerándose que ésta es una forma de garantizar su cumplimiento.
Las garantías individuales están contenidas dentro de nuestra Carta Magna de 1917 y se dividen en:
- Garantías de igualdad: como la prohibición de leyes especiales, la cancelación de fueros especiales y privilegios, etcétera.
- Garantías de libertad: dentro de las que se encuentran la libertad de trabajo, la libre expresión de ideas, la libertad de imprenta, el derecho de petición, la libertad de reunión y asociación, de posesión y portación de armas, la de tránsito, la religiosa, la de circulación de correspondencia, la de educación.
- Garantías de seguridad: como la irretroactividad de las leyes, garantía de audiencia, exacta aplicación de la ley en materia penal, garantías de legalidad en materia civil.
- Garantías de propiedad.
Estas garantías constituyen un límite para el poder del Estado frente a los gobernados. Muchas de ellas fueron incorporadas a la Constitución desde su entrada en vigor en 1917 y otras han sido incorporadas con el paso del tiempo, pero lo que importa es que todas han sido conquistas de los gobernados frente al poder del Estado, dividido en los tres Poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), y una vez que han sido reconocidas en la Constitución no es conveniente para nuestro sistema democrático, republicano y liberal que por cuestiones coyunturales del orden político-electoral se modifique su status quo en el entramado jurídico al desconocer o limitar derechos o garantías atribuibles a los gobernados que por sí mismos son logros históricos devenidos por la evolución y consolidación de nuestro sistema político, ya que, de hacerlo de manera recurrente quedaría al libre arbitrio de las circunstancias y de quien detenta el poder público en ese momento.
Por lo que al ser las garantías individuales una protección del gobernado frente al poder del Estado (entiéndase los tres Poderes y órdenes de gobierno) considero que ninguna de ellas puede ser modificada, limitada o eliminada, ni siquiera a través de una reforma constitucional ya que esto nos pondría en un grave estado de indefensión ante el poder de ciertos intereses políticos o económicos.
Ahora bien, en caso de que esto sucediera, esa reforma constitucional (entiéndase una limitación o derogación de las garantías individuales), el Poder Judicial debería de estar en posibilidad de determinar si esa modificación implica una violación o una eliminación de la garantía, lo que en su caso llevaría a ordenar que se dejara de aplicar dicha reforma.
Límites a las garantías individuales
El artículo 1 de la Constitución dispone que todo individuo gozará de las garantías que otorga la misma, las cuáles no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.
Los casos y condiciones en las que las garantías individuales pueden restringirse están contenidas en el artículo 29 de la norma suprema, el cuál señala sólo pueden restringirse en casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto.
En tal virtud, las garantías individuales sólo pueden restringirse y suspenderse en los casos que ordena el artículo 29 constitucional, los cuales son limitativos y no pueden ampliarse, por lo que el poder revisor no puede limitar ni derogar una garantía contenida en la Constitución pues no se encuentra dentro de los supuestos del artículo 29 ni de ningún otro artículo, y en caso de hacerlo, se estaría violando los artículos 1o., 29, 128 y 136 de la Constitución.
Observancia de la Constitución
Aunado al límite formal (artículo 135 constitucional) y al material (artículo 136), para poder reformar la Constitución encontramos una disposición que obliga expresamente a todos los funcionarios a prestar la protesta de guardar la Constitución, lo que significa que todos aquellos que tengan una función en uno de los Poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) deben de cumplir con la norma suprema y hacerla cumplir.
Lo anterior implica que cuando el poder revisor ejerce sus facultades al reformar la Constitución no puede hacerlo de manera libre y autónoma, sino que debe de cuidar que no se violen los principios fundamentales que contiene nuestra Carta Magna, sobre todo aquellos principios relacionados con las garantías individuales, encontrándose imposibilitado para suprimirlas o limitarlas, ya que en caso de hacerlo estaría dejando de cumplir con lo dispuesto por el artículo 129 de la Constitución y debería de ser responsable de ello.
En consecuencia, podemos determinar que para que se pueda considerar válida una reforma a la Constitución ésta debe ser realizada por el poder revisor, quien deberá de observar que se cumplan con los principios fundamentales contenidos en la norma suprema, y que si se llegara a dar el caso de que la reforma viole o derogue alguno de ellos, la autoridad debe de ser responsable por ello, a efecto de garantizar un verdadero estado de derecho.
Lo que no está permitido a las autoridades les está prohibido
El principio general de derecho que dispone que “lo no permitido a las autoridades expresamente, les está prohibido”, indica que las autoridades sólo están facultadas a realizar lo que les está permitido expresamente.
De acuerdo con Rafael de Pina y con Rafael de Pina Vara en su Diccionario de Derecho, “los principios generales del derecho son criterios o ideas fundamentales de un sistema jurídico determinado que se presentan en la forma concreta del aforismo y cuya eficacia como norma supletoria de la ley depende del reconocimiento expreso del legislador”. En nuestro derecho los principios generales de derecho se encuentran expresamente reconocidos en el artículo 14 constitucional.
En tal virtud, debemos de interpretar este principio general de derecho, aunado a lo dispuesto por los artículos 1, 29 y 136 de la Constitución, en el sentido de que por una parte no existe disposición legal expresa alguna que le permita al poder revisor reformar los principios fundamentales de la Carta Magna, en especial las garantías individuales y, por otra, sí existen disposiciones expresas que indican cuándo pueden ser limitadas o suspendidas las garantías individuales y otras disposiciones que obligan a mantener inviolables esos principios fundamentales.
Amparo en contra de las reformas constitucionales violatorias de los principios fundamentales, y en específico de las garantías individuales
De acuerdo con lo expresado líneas arriba, se infiere que no es aceptable en Estado democrático y de Derecho que la Constitución sea reformada en contra de las decisiones políticas fundamentales (en especial de las garantías individuales), y que, de hacerlo, es necesario tener un medio jurídico de defensa a disposición de los gobernados a través del cual se puedan impugnar dichas reformas.
Por consiguiente, considero que el amparo puede ser ese medio necesario que nos ayude a resolver este problema, tal y como ya lo ha aceptado y legislado (aunque de manera parcial) recientemente el Congreso Mexicano respecto a hacer posible el juicio de amparo tendiente a restituir derechos o garantías derivadas por el incumplimiento de normas generales o contra actos u omisiones de la autoridad.
Su procedencia
La reforma constitucional del 17 de agosto de 2011, dispone en su artículo 103 sobre los casos de procedencia del juicio de amparo, pudiéndose interponer en contra de normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por la Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte (fracción I); y en contra de invasión de esferas (fracción III).
El amparo es un medio de defensa que tiene el particular en contra de actos de autoridad ya sea que provengan del Poder Legislativo, Ejecutivo o del Judicial en los diversos órdenes de gobierno o contra quien detente o forme parte del poder público.
Tanto la Constitución como la Ley de Amparo establecían de manera genérica el concepto de “leyes”, sin especificar cuáles leyes, por lo que debemos de entender que el amparo procedía en contra de todas las leyes, actualmente, con la reforma constitucional mencionada, se suprime la palabra “leyes” y se establecen los términos de “normas generales” y “omisiones” de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por la Constitución, de tal suerte que el término “normas generales” extiende sus alcances sobre cualquier acto ya sea legislativo como lo puede ser un decreto de ley o de reforma, o sobre disposiciones o normas administrativas en su carácter reglamentario, o sobre resoluciones judiciales.
Sin embargo, no está por demás dejar en claro que la Constitución es una Ley puesto que contiene normas jurídicas obligatorias y generales, pero es una Ley jerárquicamente superior a todas las demás y es una Ley fundamental de la que surgen las demás leyes de nuestro sistema de derecho, quedando por encima de ellas. La propia Constitución en sus artículos 40 y 133 se refiere a ella como “ley suprema”, de lo que se desprende que la Constitución es una ley, por lo que jurídicamente pudo ser viable en definitiva que los gobernados interpusieran el juicio de amparo en contra de las reformas que se hicieron a esa Ley Suprema en el año 2007 en materia electoral.
En consecuencia, debe establecerse explícitamente procedente el amparo que se interponga en contra de las reformas a la Constitución por las siguientes razones:
- La Constitución se refiere a ella como ley y además, con la reforma de agosto de 2011, amplía su ámbito de validez en cuanto a los alcances del término normas generales, en el sentido de que su fuerza normativa es general, abstracta y obligatoria y que, ya ha sido validada por el máximo tribunal la autoaplicabilidad de sus disposiciones internas en ausencia de leyes secundarias o reglamentarias.
- Asimismo, no existe disposición legal alguna que le impida de manera expresa al particular el interponer el amparo en contra de las reformas a la norma suprema que es la Constitución, por lo que en atención del principio general de derecho que dispone que lo no prohibido expresamente a los particulares les está permitido, debe declararse procedente el amparo.
Legitimación para promover el juicio de amparo
Tradicionalmente se ha estimado que el juicio de garantías sólo puede ser promovido por aquellos a los que les cause un perjuicio la ley o el acto reclamado, en ese caso aquellas personas a las que les cause un perjuicio la reforma constitucional que viole o limite las decisiones políticas fundamentales, deben de estar en aptitud de promover el juicio de amparo, ya sea en su entrada en vigor o en su primer acto de aplicación. Esta situación queda bien ejemplificada con la reforma Electoral aprobada el 13 de septiembre del 2007, publicada en el Diario Oficial el 13 de noviembre del mismo año, la cual en algunas de sus partes fue creada ex profeso después de las elecciones del 2006, afectando en específico a los consejeros electorales que con motivo de esta reforma debieron de abandonar sus funciones previamente a que se completara el periodo de funciones para el cual fueron elegidos.
Pero qué pasa con aquellas personas a las que no les causa un perjuicio personal y directo pero que consideran que dicha reforma viola o limita las garantías individuales, ¿pueden ellas interponer el juicio de amparo?, ¿qué pasa con el principio de agravio personal y directo?
Considero que para el caso específico sobre el que se trata, cualquier gobernado debe de estar en posibilidad de interponer el juicio de amparo, ya que estamos hablando de esas decisiones políticas fundamentales sobre las que se basa el estado de Derecho al cuál se tiene que someter dicho individuo y de alguna u otra forma le perjudica esa reforma, aunque no le cause un perjuicio en ese momento de manera directa y personal, pero al modificarse dichos principios se ve afectado todo el sistema legal al que está sujeto y eso le repercute. Por lo que en este caso debe dejarse de aplicar el principio de agravio personal y directo que rige en el juicio de amparo y debe de aceptarse la posibilidad de promover el juicio de amparo.
No obstante de esta apreciación, cabe destacar que la reforma constitucional al artículo 107 publicada en agosto de 2011, establece lo siguiente:
Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:
I. El juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que el acto reclamado viola los derechos reconocidos por esta Constitución y con ello se afecte su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico.
Tratándose de actos o resoluciones provenientes de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, el quejoso deberá aducir ser titular de un derecho subjetivo que se afecte de manera personal y directa;
II. Las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán de los quejosos que lo hubieren solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que verse la demanda.
Cuando en los juicios de amparo indirecto en revisión se resuelva la inconstitucionalidad de una norma general por segunda ocasión consecutiva, la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo informará a la autoridad emisora correspondiente.
Cuando los órganos del Poder Judicial de la Federación establezcan jurisprudencia por reiteración en la cual se determine la inconstitucionalidad de una norma general, la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo notificará a la autoridad emisora. Transcurrido el plazo de 90 días naturales sin que se supere el problema de inconstitucionalidad, la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitirá, siempre que fuere aprobada por una mayoría de cuando menos ocho votos, la declaratoria general de inconstitucionalidad, en la cual se fijarán sus alcances y condiciones en los términos de la ley reglamentaria.
Como podemos ver, la reforma trata de subsanar parte de lo que hemos esbozado en cuanto a la relatividad de las sentencias y sus alcances ya que plantea que la posibilidad de que en un juicio de amparo indirecto en revisión y por segunda ocasión se resuelva la inconstitucionalidad de una norma general, procediendo la Corte a informar a la autoridad emisora correspondiente, además de que en caso de que exista jurisprudencia por reiteración en la cual se determine la inconstitucionalidad de una norma general, la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo notificará a la autoridad emisora y, agotado el plazo de 90 días naturales sin que se supere el problema de inconstitucionalidad, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, SCJN, emitirá, siempre que fuere aprobada por una mayoría de cuando menos ocho votos, la declaratoria general de inconstitucionalidad, en la cual se fijarán sus alcances y condiciones en los términos de la ley reglamentaria.
Reforma constitucional electoral aprobada el 13 de septiembre del 2007
Tal y como ya lo hemos comentado anteriormente, el ejemplo más recurrente para contextualizar la procedencia o no del juicio de amparo contra reformas constitucionales, es respecto a la reforma realizada por el Congreso de la Unión en el año 2007 en materia electoral, publicada en el Diario Oficial el 13 de noviembre, en donde limita el derecho a la libre contratación; el libre ejercicio de la libertad de expresión; restringe la garantía individual de acceso a la información y además, impide a los particulares la contratación de los medios de comunicación para manifestar sus ideas respecto de los candidatos a elección popular.
Dicha reforma afecta no sólo a aquellos para los que estaba dirigida, sino que le impide en lo futuro a cualquier persona el ejercer su derecho de expresar sus ideas respecto a ciertos candidatos o respecto a las elecciones; y, si bien es cierto que no se causa un perjuicio personal y directo, si deja en estado de indefensión a los gobernados frente a las distintos partidos políticos o de personas que detentan el poder público por lo que debería de existir un medio de defensa.
Se destaca sobre este hecho concreto – la interposición del amparo contra la reforma constitucional en materia electoral - que desde un inicio existió la renuencia o negativa de un Juzgado de Distrito para admitir la promoción de tal recurso por un grupo de particulares que se inconformaron ante la reforma. No obstante el 29 de septiembre del año 2008, la Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió el primero de 42 amparos que promovieron organismos empresariales y un grupo de intelectuales contra las reformas constitucionales en materia electoral.
En una resolución histórica y con una votación de seis votos contra cuatro, la Corte resolvió que las modificaciones a la Constitución sí pueden ser combatidas mediante juicio de amparo, y ordenó a un juzgado de Jalisco que desechó un recurso del Centro Empresarial de ese estado dictar otro acuerdo para que admitiera el amparo.
La resolución en este primer recurso promovido por el organismo jalisciense no tomó en cuenta cuestiones de fondo como posibles irregularidades en el procedimiento legislativo de reforma constitucional, sin embargo, abrió la puerta para que las modificaciones constitucionales pudieran ser impugnadas mediante el juicio de amparo, cosa que más tarde en su facultad de atracción la Supera Corte de Justicia resolvió de fondo controvirtiendo la determinación anterior y dando un revés al resolutivo primero.
Se destaca en esa fecha la interpretación del ministro Ortiz Mayagoitia donde expuso que debido a un fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos se vinculó al Estado mexicano para generar medios de defensa accesible independientemente de quién o dónde se cometa la violación a las garantías.
En este sentido, Ortiz Mayagoitia subrayó que México tiene la obligación vinculante de crear medios de defensa para la protección de los derechos humanos y por tanto le corresponde crear las condiciones favorables para que todas las violaciones puedan ser reparadas internamente.
No fue sino hasta el 28 de marzo de 2011, cuando la Corte desechó totalmente el juicio de amparo promovido desde el inicio por los particulares anteriormente mencionados.
Por siete votos contra cuatro, el pleno de la Corte resolvió que “de otorgarse la protección de la justicia federal a los demandantes, se establecería para ellos –dijo el ministro Jorge Pardo Rebolledo– un régimen de excepción en el cual sólo ellos estarían exentos de cumplir las disposiciones de la reforma impugnada”. Y que, “de otorgarse el amparo –recalcó Pardo Rebolledo–, se crearía tanto regímenes constitucionales como amparos se hayan concedido en razón de muy diversas reformas”.
En la respectiva sesión del pleno de la SCJN de aquélla fecha, la mayoría de los ministros cambió su criterio y en lugar de ponderar la improcedencia del amparo, se pronunció a favor de confirmar el sobreseimiento dictado en primera instancia por el juzgado de distrito que inicialmente conoció del juicio.
En su intervención, Pardo Rebolledo opinó que la Corte, como tribunal constitucional, sí puede revisar el procedimiento de reformas a la carta magna previsto en el artículo 135 constitucional; pero señaló que el juicio de amparo no es la vía idónea para ejercer ese control.
Dijo que tal como está constitucionalmente diseñado el juicio de amparo, impide dicho control, debido a que uno de los principios de este medio de defensa es la relatividad de las sentencias; es decir, la imposibilidad de dictar una resolución de efectos generales.
En este sentido, prosiguió que de otorgarse la protección de la justicia a los demandantes se establecería para ellos un régimen de excepción, en el que sólo ellos estarían exentos de cumplir las disposiciones de la reforma.
Por lo que el resolutivo de la improcedencia del amparo ratifica la facultad exclusiva del IFE para contratar tiempo en radio y televisión para propaganda electoral y distribuirlo luego entre los distintos partidos.
Conclusiones
Resulta muy peligrosa la determinación que existe hasta ahora sobre la imposibilidad de promover un juicio de amparo en contra de las reformas constitucionales, ya que el Poder Legislativo está quedando excluido del sistema de pesos y contrapesos que debe de existir.
En tal virtud, es muy importante encontrar una solución a este problema y considero que la mejor opción es el juicio de amparo que es una institución que ya funciona en nuestro país.
Debemos de recordar que solo hay un verdadero Estado de Derecho cuando todas las autoridades no pueden contrariar la Constitución, por lo que el tema resulta de gran importancia y trascendencia.
Si bien la Constitución establece los casos en que las garantías individuales pueden ser suspendidas o limitadas, además ordena la observancia obligatoria de la Constitución y la inviolabilidad de sus principios, el poder revisor no está facultado explícitamente para efectuar reformas que limiten o deroguen los principios generales y en especial las garantías individuales.
En consecuencia, debemos de declarar procedente la interposición del juicio de amparo en contra de las reformas Constitucionales, el cual podrá ser promovido por parte de cualquier individuo que se encuentre en la República Mexicana y que esté supeditado a nuestras leyes, sin importar si le causa o no un perjuicio personal y directo; en el entendido de que la reforma constitucional de 2011 moderniza atinadamente parte de la relatividad de las sentencias que se dicte en función de una controversia vía juicio de amparo repercutiendo así a todas las personas hayan promovido o no un juicio.
Por lo expuesto, someto a la consideración de ésta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto con base a la siguiente:
Fundamentación
De conformidad con la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como en lo dispuesto en el numeral 1, fracción I del artículo 6; y del numeral 1, fracción VIII del artículo 239 del Reglamento de la Cámara de Diputados, se propone la presente iniciativa con proyecto de decreto.
Denominación del proyecto
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción I del artículo 103 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Decreto
Único. Se reforma la fracción I artículo 103 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 103. Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite:
I. Por decretos de reforma constitucional, normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte;
...
...
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Quedan sin efecto todas las disposiciones que contravengan el presente decreto.
Palacio Legislativo de San Lázaro, recinto de la Cámara de Diputados, a los 22 días del mes de septiembre del año dos mil once.
Diputado Juan Carlos Natale López (rúbrica)
Que reforma el artículo 233 de la Ley Federal de Derechos, a cargo de la diputada Adriana Sarur Torre, del Grupo Parlamentario del PVEM
Problemática
La presente iniciativa pretende solucionar la sobre explotación de las playas, zonas federales marítimo terrestres y su impacto mediante el apoyo de asociaciones y sociedades civiles sin ánimo de lucro y que realicen acciones encaminadas a conservar o restaurar el medio ambiente.
Argumentación
Uno de los principales problemas que han afectado los ecosistemas marino-costeros del país es el crecimiento descontrolado de desarrollos inmobiliarios al margen de la zona federal marítimo terrestre, los cuales no cuentan, en la mayor parte de los casos, con un programa integral de conservación y manejo que permita la continuidad de los procesos ecológicos de ecosistemas frágiles como los humedales, matorrales costeros y zonas de anidación de aves playeras y tortugas marinas.
En la actualidad grandes porciones de zona federal marítimo terrestre (ZFMT) han sido concesionadas a desarrolladores, hoteleros, restaurantes y empresas de acuacultura con objeto de generar “uso preferente” de playas y algunos humedales, muchos de las cuales son ecosistemas prioritarios para gran número de especies. Estas empresas cuentan con los recursos económicos que permiten cubrir los altos costos que significan el pago de derechos por la concesión.
Por lo anterior, en 1996 se presentó una iniciativa de modificación a la Ley Federal de Derechos con objeto de que organizaciones civiles sin fines de lucro que tuvieran concesiones de zona federal y zona federal marítimo terrestre con el objeto de conservar y restaurar ecosistemas les fuera aplicada una exención para el pago de derechos por considerar la conservación del medio ambiente causa de utilidad pública.
La propuesta fue integrada en la fracción IV del artículo 233 de la Ley Federal de Derechos; sin embargo, su redacción no fue muy afortunada y ha dejado en grave riesgo el ejercicio de acciones ciudadanas que han venido realizándose con mucho esfuerzo en el norte del país.
El texto actual:
“Para los efectos de los artículos 232 y 232-C, se estará a lo siguiente:
I. al III. ...
IV. No pagarán las asociaciones y sociedades civiles sin fines de lucro que tengan concesión o permiso para el uso de las playas, la zona federal marítima terrestre o a cualquier otro depósito de aguas marítimas, así como la zona federal administrada por la Comisión Nacional del Agua y que realicen acciones encaminadas a conservar y restaurar el medio ambiente a través de la reforestación con especies nativas o la cobertura vegetal como manglares, vegetación de marismas, bosques de coníferas, selvas, arbustos y matorrales xerófilos inundables, pantanos salobres, riparios, mesófilos y vegetación hidrófila.”
V. al XI. ...
En el texto de referencia se confunden una serie de conceptos de naturaleza distinta que desafortunadamente fueron ligados y han dado fundamento al Sistema de Administración Tributaria (SAT) a negar las exenciones de pago de derechos a un gran número de organizaciones de la sociedad civil preocupadas por la degradación de las costas y humedales del país.
En primer lugar se confunden los conceptos de conservación y restauración, ya que la última parte del párrafo en comento se refiere a que estás acciones deberán darse “a través de la reforestación con especies nativas o la cobertura vegetal como manglares, vegetación de marismas”, las cuales únicamente se refieren a actividades de restauración y no de conservación o preservación.
Conservar o preservar implica la realización de un conjunto de medidas para mantener las condiciones que propicien la evolución y continuidad de los ecosistemas y hábitat naturales, así como conservar las poblaciones viables de especies en sus entornos naturales y los componentes de la biodiversidad fuera de su hábitat (fracción XXIV del artículo 3 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Medio Ambiente, LGEEPA). En otras palabras, conservar implica el manejo de hábitat naturales y no la reforestación, la cual es un componente de la restauración de ecosistemas, tal y como lo establece la fracción XXXIII del mismo artículo de la LGEEPA y que se refiere a la restauración como el “conjunto de actividades tendientes a la recuperación y restablecimiento de las condiciones que propician la evolución y continuidad de los procesos naturales”.
Asimismo, es igual de grave la unión conceptual de lo que significa una zona federal y una zona federal marítimo terrestre, ya que las condiciones naturales de esta última impiden que se realicen acciones de reforestación, toda vez que se encuentra formada, en la mayor parte de los casos, por dunas de arena y matorrales costeros y no por manglares, vegetación de marismas, bosques de coníferas, selvas, arbustos y matorrales xerófilos inundables, pantanos salobres, riparios, mesófilos y vegetación hidrófila, los cuales son propios de la vegetación del margen de ríos y de otros cuerpos de agua insulares que constituyen la zona federal administrada por la Comisión Nacional del Agua.
El SAT ha negado la exención del pago del derecho de concesiones de ZFMT a más de 22 solicitudes efectuadas por organizaciones de la sociedad civil en los estados de Baja California Sur y Baja California, argumentando que al no realizar acciones de reforestación no se encuentran en el supuesto que establece la fracción IV del artículo 233 de la Ley Federal de Derechos.
Es importante mencionar que México cuenta con un vigoroso y creciente número de personas y organizaciones de la sociedad civil comprometidas con el bienestar social, cuyas acciones deben ser fomentadas por el estado, reconociendo la experiencia y capacidad filantrópica que dichas organizaciones han adquirido durante años de trabajo.
En este sentido, debemos fortalecer el papel de las personas físicas y las organizaciones de la sociedad civil en el bienestar colectivo mediante incentivos fiscales que permitan expandir la conservación de los recursos naturales y los servicios ambientales que éstos proveen, tales como la captura de carbono, la recarga del acuífero, la conservación de la biodiversidad, la regulación del clima y la belleza paisajística.
Mediante la presente iniciativa se busca impulsar las actividades de conservación, protección o restauración de la zona federal marítima terrestre o cualquier otro depósito de aguas marítimas, que sean promovidas por personas físicas u organizaciones de la sociedad civil; asimismo, se busca el mantenimiento de la morfología costera del país, fundamental para el sostenimiento de los ecosistemas costeros y su productividad.
En este sentido y por todo lo anteriormente expuesto, nos permitimos presentar la presente iniciativa de reformas a la Ley Federal de Derechos, a efecto de que se integre a la discusión actual del paquete presupuestal para 2011, aclarándose el problema conceptual y que se permita que opere la exención del pago de derechos para las asociaciones y sociedades civiles sin fines de lucro, que tengan concesión o permiso para el uso de las playas, la zona federal marítima terrestre o a cualquier otro depósito de aguas marítimas, en los términos en los que fue originalmente planteada la reforma referida en la presente iniciativa.
Fundamentación
Artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 3, numeral 1, fracción VIII; artículo 6, numeral 1, fracción I; artículos 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados.
Denominación del proyecto
Iniciativa con Proyecto de Decreto que reforma el artículo 233 de la Ley Federal de Derechos.
Decreto
Artículo Único. Se reforma la fracción IV del artículo 233 de la Ley Federal de Derechos para quedar como sigue:
Articulo 233. Para los efectos de los artículos 232 y 232-C, se estará a lo siguiente:
I. a III. ...
IV. No pagarán las asociaciones y sociedades civiles sin fines de lucro que tengan concesión o permiso para el uso de las playas, la zona federal marítima terrestre o a cualquier otro depósito de aguas marítimas, así como la zona federal administrada por la Comisión Nacional del Agua y que realicen acciones destinadas a la conservación y/o restauración del medio ambiente en la superficie concesionada, entendiendo por conservación lo establecido en la fracción IX del artículo 3o de la Ley General de Vida Silvestre y por restauración lo establecido en la fracción XXXIV del artículo 3o de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
V. al XI. ...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en la Cámara de Diputados, del H. Congreso de la Unión a los veintidós días del mes de septiembre del año 2011.
Diputada Adriana Sarur Torre (rúbrica)
Que reforma los artículos 2o., 8o. y 16 de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, a cargo del diputado Jorge Antonio Kahwagi Macari, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza
Jorge Antonio Kahwagi Macari, diputado integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza a la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión; con fundamento en los artículos 71.II. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 6.1.I., 77.1. y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presenta ante esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 2, 8 y 16 de la Ley para la Coordinación de la Educación superior, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
En México existen numerosas leyes, acuerdos o reglamentos que norman el que hacer de diferentes ámbitos jurídicos, pero muchos de ellos fueron elaborados y aprobados desde hace muchos años, razón por lo cual ya no se ajustan a la legislación vigente, por lo tanto esto puede ocasionar problemas de apreciación e interpretación en el ordenamiento. De ahí la necesidad de actualizar dichas leyes, respaldando aquello que aún tiene validez pero también modificando aquello que sea necesario.
La Ley para la Coordinación de la Educación Superior, no es la excepción dentro de ésta categoría de ordenamientos sin actualizar; fue publicada por primera vez en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1978, con la finalidad de establecer bases para la distribución de la función educativa de tipo superior entre la federación, los estados y los municipios, así como con el oficio de prever las aportaciones económicas correspondientes con el fin de coadyuvar al desarrollo y coordinación de la educación superior, objeto que aún preserva dentro de su función principal.
Hasta el día de hoy, después de 30 años de ser decretada por el entonces presidente de la República José López Portillo, no ha sufrido ninguna modificación en su estructura original. Esto nos lleva a indagar sobre las posibles reformas ajenas a ésta ley, las cuales podrían tener un impacto negativo directo sobre la interpretación de ésta.
Tal es el caso de la reforma educativa de 1993, cuando la anterior Ley Federal de Educación promulgada en 1973, en el gobierno del ex presidente Luis Echeverría, fue derogada para dar paso a la nueva y hoy vigente, Ley General de Educación, transformación esencial en el desarrollo educativo de México, sufriendo cambios drásticos tanto en su forma como en el fondo.
En consecuencia, el objetivo de la presente iniciativa recae en el hecho de evidenciar y corregir una más de las muchas leyes existentes en México, que merecen algunos cambios para actualizarlas y ponerlas a tono con la modernidad de la legislación mexicana, traduciéndose en una propuesta de reforma a la Ley en cuestión, en cuanto a que aún cita en tres de sus artículos hoy vigentes, a la ya derogada Ley Federal de Educación.
Es menester del Poder Legislativo por su naturaleza, el darse a la tarea de actualizar los ordenamientos necesarios, con el fin de tener un marco legal moderno y acorde a la situación que hoy impera dentro de nuestra república.
El Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, comprometido con el ámbito educativo de México, así como con el propio trabajo legislativo, dentro del cual resalta la actualización de leyes y ordenamientos vigentes, se esfuerza por encuadrar correctamente todos los mandatos con la finalidad de contar con reglamentos claros y de fácil interpretación.
Por lo tanto, el objeto de la presente iniciativa, se resume en el hecho de reformar tres de los veintisiete artículos de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, sustituyendo la antigua denominación del máximo ordenamiento educativo, siendo denominada anteriormente como Ley Federal de Educación, por la de la norma vigente en la materia, la Ley General de Educación, con el fin de tener una interpretación precisa de los mandatos del ordenamiento que se busca reformar, ya que las dos denominaciones citadas anteriormente, difieren totalmente en cuanto forma y contenido.
Por las consideraciones expuestas y fundadas, en mi calidad de integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza someto a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman los artículos 2, 8 y 16 de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior
Primero. Se reforma el artículo 2 de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, para quedar como sigue:
Artículo 2o. La aplicación de la presente ley corresponde a las autoridades de la Federación, de los Estados y de los Municipios, en los términos que la misma establece.
A falta de disposición expresa de esta ley se aplicará supletoriamente la Ley General de Educación.
Segundo. Se reforma el artículo 8 de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, para quedar como sigue:
Artículo 8o. La federación, los estados y los municipios prestarán, en forma coordinada y dentro de sus respectivas jurisdicciones, el servicio público de educación superior, atendiendo a sus necesidades y posibilidades, conforme a lo dispuesto por este ordenamiento y la Ley General de Educación.
Tercero. Se reforma el artículo 16 de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, para quedar como sigue:
Artículo 16o. La autorización para impartir educación normal y el reconocimiento de validez oficial a otros estudios de tipo superior, se regirán por la Ley General de Educación, por la presente Ley y por los convenios a que la misma se refiere, en la inteligencia de que para cada plantel, extensión, dependencia y plan de estudios se requerirá, según el caso, autorización o reconocimiento.
...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, el 22 de septiembre de 2011.
Diputado Jorge Antonio Kahwagi Macari (rúbrica)
Que expide la Ley Federal para la Protección a Personas que intervienen en el Procedimiento Penal y reforma el artículo 31 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, a cargo del diputado Ezequiel Rétiz Gutiérrez, del Grupo Parlamentario del PAN, y suscrita por integrantes de la Comisión de Justicia
Los que suscriben, diputados federales, integrantes de la Comisión de Justicia de la honorable Cámara de Diputados, con fundamento en lo establecido en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a consideración de esta honorable asamblea el proyecto de decreto por el que se expide la Ley Federal para la Protección a Personas que intervienen en el Procedimiento Penal; y se reforma la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La delincuencia organizada se ha convertido en un tema de seguridad nacional en gran parte del orbe y sobre todo en aquellas naciones en las que el narcotráfico, el secuestro, la trata de personas y el terrorismo son los delitos con mayor representatividad en la incidencia criminal.
En México, ante los elevados índices de violencia e impunidad y frente al aumento y la especialización de las agrupaciones delictivas, queda de manifiesto que la inseguridad es el problema social y jurídico más grave que enfrenta el país; por ello, deben tomarse las medidas necesarias para hacer que el sistema legal mexicano se ajuste a la realidad criminal, permitiendo procesar de manera adecuada las diferencias sociales y las violaciones normativas, propiciando además que las instituciones públicas sean eficientes en el combate a la delincuencia, eficaces en la procuración de justicia y efectivas en la salvaguarda de las garantías constitucionales.
Los ajustes al sistema de justicia penal mexicano deben incidir directamente en la generación de resultados acordes con el reclamo social de seguridad jurídica, ya que en la actualidad nuestro sistema de justicia criminal acusa un alto índice de impunidad sobre denuncias realizadas, lo que además de ser un panorama desolador para las víctimas; es un indicador del poco éxito de las políticas de combate a la delincuencia.
El problema de la impunidad no sólo existe a partir de la ineficacia de las instituciones públicas, es también producto de la evolución y diversificación de la delincuencia que no sólo ha dado lugar a la aparición de nuevas actividades y formas criminales, sino a la generación de mecanismos y esquemas que propician la actuación de las bandas y cárteles en territorios regionales, nacionales e incluso transnacionales.
Es indiscutible la necesidad de mejorar el marco legal y regular las prácticas institucionales que inciden en la procuración de justicia penal, para impactar de manera positiva en la seguridad jurídica y física de los mexicanos, reducir la impunidad y ampliar el umbral de respeto al estado de derecho nacional; como obligaciones primarias del estado.
Sin duda, una parte sensible para la mejora de los esquemas de la justicia criminal, es la debida regulación de la figura de la protección a las personas, la cual ha sido tema de diversas reuniones y eventos internacionales la cual se encuentra contemplada por diversos países desarrollados, y de los que se encuentran en vía de desarrollo y las organizaciones Internacionales, han unido esfuerzos, para realizar acciones tendentes al combate de la delincuencia, por lo que el 15 de noviembre del 2000, se llevó a cabo la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, también conocida como Convención de Palermo, misma que fue firmada por México el 13 de diciembre de 2000, aprobada por el Senado de la República el 22 de octubre de 2002, y entró en vigor para México el 29 de septiembre de 2003, en ella los Estados participantes se comprometieron a adoptar entre otras, las medidas necesarias para la protección de testigos y víctimas de delitos.
La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, promovió una Ley Modelo sobre Protección de Testigos, versión para América Latina, por lo que expertos Internacionales representantes de los Ministerios Públicos de Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras, México, Nicaragua, Uruguay y de la ONUDD, se reunieron en Chile del 16 al 18 de junio de 2008, para elaborar la Ley Modelo sobre Protección de Testigos.
Derivado de los compromisos adquiridos por México en la Convención de Palermo, y buscando un el equilibrio entre las garantías del debido proceso y los derechos que tienen quienes cumplen con su deber legal de testificar o acceder a colaborar con la procuración de justicia, el 18 de junio de 2008, se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones del artículo 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mismas que fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación en la misma fecha, en las que se contempla la protección a víctimas, ofendidos, testigos y en general a todos los sujetos que intervengan en el proceso.
Asimismo, la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, en los artículos 34 y 35, establece disposiciones generales para la protección de testigos en etapa de investigación.
Ahora bien, considerando que para la debida procuración e impartición de justicia, los fiscales, jueces, magistrados y ministros requieren de testimonios verídicos, eficaces y oportunos, que permitan la identificación del o los probables responsables al establecer un vinculo entre estos y el delito, es necesario que los testigos, puedan rendir su declaración sin ser vulnerables ante la delincuencia que ejerce sobre ellos, familiares y personas cercanas actos de intimidación, privando a los órganos de procuración e impartición de justicia allegarse de elementos probatorios claves para el enjuiciamiento criminal, por lo que atendiendo a los lineamientos apuntados en la Ley Modelo sobre Protección de Testigos las reformas al artículo 20 Constitucional y la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, así como la Ley General de Combate al Delito de Secuestro es necesario establecer una efectiva protección a las personas que intervienen en un procedimiento judicial ya sea en su calidad de testigos, peritos, agentes del Ministerio Público, jueces, o bien que por su vínculo o cercanía con alguna de estas personas, también se encuentre en una situación inminente de riesgo.
Lo anterior sin pasar por desapercibido la distinción que existe entre las personas que fungen como testigos dentro del procedimiento penal y que han formado parte de la delincuencia organizada y deciden colaborar con la autoridad a fin de aportar datos para lograr la captura, procesamiento, enjuiciamiento y sentencia de otros miembros de la delincuencia organizada, los cuales son conocidos como testigos colaboradores.
Por otra parte suele confundirse la figura del testigo colaborador con el denominado testigo protegido, siendo este último una persona que por su sola calidad de testigo y participar en un procedimiento judicial, se encuentra en una situación de riesgo, el cual requiere de protección por parte de la autoridad a fin de que pueda emitir su testimonio sin coacción o presión alguna.
Adicionalmente, en fecha reciente fue publicada la Ley General para prevenir y sancionar los delitos en materia de secuestro, en la cual se establecen diversas disposiciones para la Protección de personas, por lo al contar con diversos dispositivos legales que en los que se encuentran de forma dispersa disposiciones protectores para las personas que se ven involucradas en el procedimiento judicial de forma directa. Por lo que ante tal situación resulta necesario contar con un instrumento normativo de índole general que venga a establecer los principios generales que deben de regir para la protección de las personas que se encuentren en una situación de riesgo por su participación dentro de un procedimiento penal, asimismo establecer reglas claras para la protección de que opere a nivel nacional que regule adecuadamente el uso de esta figura, ello con independencia de las particularidades que tenga cada una de las legislaciones en particular sobre todo cuando se trate de protección de personas que se encuentren vinculadas con la delincuencia organizada.
En particular, la figura de los testigos colaboradores se ha convertido en la base para la investigación y enjuiciamiento de los delitos relacionados con la delincuencia organizada, por lo que es fundamental establecer parámetros claros y precisos sobre lo que debe ser considerado como testigo colaborador, las reglas para la materialización de su ateste, los alcances de la protección estatal y finalmente los posibles beneficios por su participación en la investigación o en el procesamiento jurisdiccional de miembros de la delincuencia organizada.
Es de advertirse que la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada es omisa en señalar las circunstancias que acoten o precisen el funcionamiento de la figura del testigo protegido, a pesar de que en algunos artículos se observan reglas generales como la confidencialidad y la reserva de identidad; pues a pesar de que el secreto en la protección de testigos tiene como fin ocultar la identidad de una persona que declara con tal calidad hasta que legalmente se estime que ya no es necesaria la confidencialidad, para salvaguardar la seguridad del declarante y para garantizar el éxito de la averiguación, lo en la praxis ocurre al momento que se ejerce la acción penal, siendo en este momento donde se revela la identidad del testigo colaborador.
Con motivo de la reforma del 18 de junio de 2008, a los artículos 16 a 22 y 73 de la ley máxima, se ha establecido formalmente el sistema penal acusatorio y oral en México, que ofrece una serie de elementos que tienden a incrementar la eficiencia y la racionalidad en la aplicación de recursos públicos para la persecución de delitos, a través del establecimiento de diversos principios como la excepcionalidad de la prisión preventiva, contemplándola como una medida de última ratio; el principio de publicidad; la inmediación; la concentración; la continuidad y la configuración de la prueba anticipada, en los casos en que la prueba corra el riesgo de perderse si no se recaba anticipadamente y en específico en materia de delincuencia organizada en aquellos casos en los que no sea posible reproducir la prueba en juicio, ya sea porque el testigo murió por causa imputable al procesado o porque exista riesgo acreditado para testigos o víctimas. Principio que estatuye la condición de oportunidad para el ofrecimiento de prueba y también el auxilio que se pudiera requerir para obtener la comparecencia de testigos, con la obligación del Ministerio Público de diseñar estrategias para la protección de las víctimas, los ofendidos, testigos y todos los demás intervinientes en el proceso.
Tanto en el artículo 16 como en el 20 constitucionales, se estableció a partir de esta reforma, la necesidad de brindar la protección necesaria a quienes como testigos intervengan en el proceso penal; especificando el artículo 20, la posibilidad de conceder beneficios al inculpado que preste ayuda eficaz para la investigación y persecución de delitos en materia de delincuencia organizada, dando carácter constitucional a lo establecido en la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada de 1996.
Lo anterior denota una gran transcendencia, ya que en la aplicación del contenido constitucional y del contenido de la ley ordinaria, la protección se prevé solamente para los testigos que declaran en contra de integrantes de una organización criminal y que de alguna manera han formado parte de la misma o de otras similares, por lo que se deja en completo estado de indefensión a los demás intervinientes en el proceso penal, al no contar con esa protección por la autoridad ministerial ni tampoco judicial.
Si bien con la norma constitucional se acalla la discusión que durante más de una década subsistió en torno a la constitucionalidad de la reserva de actuaciones y protección de testigos, lo cierto es que estamos como al principio, la falta de regulación es real y preocupante, pues al no existir un programa de protección de personas que delimite el apoyo, la vigencia, y demás condicionantes, se crea un vacío legal que impide conocer con veracidad, quiénes son sujetos de protección, cuál es el auxilio acorde a cada caso en particular, el alcance del apoyo institucional, los derechos y obligaciones del protegido, los límites de la protección y el presupuesto con que se cuenta para cumplir con tales fines.
Actualmente, para la efectiva protección de testigos, no basta la norma constitucional, la ley especial, las leyes ordinarias y los buenos propósitos en el combate contra la delincuencia organizada; es necesario establecer los procedimientos para la positivización de las disposiciones en vigor, pues la experiencia acusa que la protección de testigos ha sido descuidada desde sus orígenes, incluso se ha soslayado la experiencia internacional de países de tradición jurídica similar a la nuestra, así como las diversas recomendaciones emitidas por organismos internacionales como la Organización de Naciones Unidas (ONU) o la Organización de Estados Americanos (OEA).
En este sentido, el proyecto de ley contempla la creación del Programa Federal de Protección a Personas, en donde se establecen cuando menos los requisitos de ingreso, egreso, protección física o electrónica para la víctima o testigo; apoyos para solventar sus necesidades personales básicas, cuando por su intervención en el procedimiento penal así se requiera, en donde también, en casos necesarios las medidas de protección se pueden extender a familiares o personas cercanas.
Con la presente ley se busca también persuadir de un posible accionar desleal o negligente a quienes tienen a su cargo la responsabilidad de velar por la seguridad de las personas cuya vida o integridad corporal puede estar en peligro por su intervención en la averiguación previa o el proceso penal.
Por lo anteriormente expuesto, y con fundamento en lo dispuesto en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los artículos 6 numeral I, 77 y78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, las diputadas y diputados integrantes de la comisión de justicia, sometemos a la elevada consideración de esta Honorable Cámara la presente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se expide la Ley Federal para la Protección a Personas que intervienen en el Procedimiento Penal; y se reforma la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental
Primero. Se expide la Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal, para quedar como sigue:
Ley Federal para la Protección a Personas que intervienen en el Procedimiento Penal
Capítulo I Disposiciones Generales
Artículo 1. Las disposiciones de esta ley son de orden público y observancia general y tienen por objeto establecer las medidas y procedimientos que garanticen la protección y atención de personas intervinientes en el procedimiento penal, cuando se encuentren en situación de riesgo o peligro por su participación o como resultado del mismo.
Artículo 2. Para los efectos de la presente ley se entiende por:
I. Ley: Ley Federal para la Protección a Personas que intervienen en el Procedimiento Penal.
II. Programa: El Programa Federal de Protección a Personas.
III. Centro: El Centro Federal de Protección a Personas.
IV. Director: El Director del Centro.
V. Procuraduría: La Procuraduría General de la República.
VI. Procurador: Titular de la Procuraduría General de la República.
VII. AMPF: Agente del Ministerio Público de la Federación.
VIII. Medidas de Protección: Las acciones realizadas por el Centro tendientes a eliminar o reducir los riesgos que pueda sufrir una persona derivado de la acción de represalia eventual con motivo de su colaboración, o participación en un procedimiento penal, así como de personas o familiares cercanas a éste.
IX. Convenio de Entendimiento: Documento que suscribe el titular del Centro y la persona a proteger de manera libre e informada, en donde acepta voluntariamente ingresar al Programa y se definen de manera detallada las obligaciones y acciones que realizará el Centro, así como las obligaciones y acciones a que deberá sujetarse la persona a proteger y las sanciones por su incumplimiento.
X. Persona Protegida: Todo aquel individuo que pueda verse en situación de riesgo o peligro por su intervención en un procedimiento penal. Asimismo, dentro de dicho concepto se considerarán a las personas ligadas con vínculos de parentesco o afectivos con el testigo, víctima, ofendido o servidores públicos, que se vean en situación de riesgo o peligro por las actividades de aquellos en el proceso.
XI. Testigo Colaborador: Es la persona que habiendo sido miembro de la delincuencia organizada accede voluntariamente a prestar ayuda eficaz a la autoridad investigadora, rindiendo al efecto su testimonio o aportando otras pruebas conducentes para investigar, procesar o sentenciar a otros miembros de la organización delictiva.
XII. Procedimiento Penal: Son aquellas etapas procesales que comprenden desde el inicio de la averiguación previa hasta la sentencia de segunda instancia.
XIII. Riesgo: Amenaza real e inminente que, de actualizarse, expone la vida e integridad física de la Persona Protegida, por su intervención en un Procedimiento Penal.
XIV. Unidad: La Unidad de Protección a Personas del Centro.
XV. Estudio Técnico: Es el análisis elaborado por un grupo multidisciplinario del Centro para determinar acerca de la incorporación o separación de una persona al Programa.
Artículo 3. Las dependencias y entidades de la administración pública federal, en el ámbito de su competencia, están obligadas a prestar la colaboración que les requiera la Procuraduría General de la República, por conducto del Centro para la aplicación de las Medidas de Protección previstas en esta ley.
La información y documentación relacionada con las personas protegidas, será considerada como reservada y confidencial, en los términos que dispone la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, con excepción de aquella de carácter estadístico la cual podrá ser proporcionada en los términos de la ley referida, siempre y cuando no ponga en riesgo la seguridad de las personas sujetas a protección.
Los servidores públicos que dejen de prestar sus servicios en el Centro, así como las personas que estuvieron sujetas a las Medidas de Protección, están obligadas a no revelar información sobre la operación del Programa, apercibidos de las consecuencias civiles, administrativas o penales, según corresponda por su incumplimiento.
La anterior obligación, también comprende a los servidores públicos que participen en la aplicación de la presente ley.
Artículo 4. A fin de lograr los objetivos de esta ley, el Procurador y el Director, en términos de sus atribuciones, podrán celebrar acuerdos o convenios con personas físicas o morales, estatales, nacionales o internacionales, que resulten conducentes para otorgar la protección de las personas.
Cuando se tenga que realizar la contratación o adquisición de servicios con particulares, se deben aplicar criterios de confidencialidad respecto de los antecedentes personales, médicos o laborales de la persona incorporada al Programa. Esto es, los proveedores de dichos servicios bajo ningún caso podrán tener acceso a la información que posibiliten por cualquier medio la identificación de la Persona Protegida.
La Procuraduría podrá celebrar convenios de colaboración con las Procuradurías de Justicia, Fiscalía o su equivalente, de los estados y del Distrito Federal, para establecer los mecanismos necesarios para incorporar al Programa a personas que deban ser sujetas de protección.
Capítulo IIPrincipios Básicos
Artículo 5. La protección de personas se regirá por los siguientes principios:
I. Proporcionalidad y Necesidad : Las Medidas de Protección que se acuerden en virtud de la presente ley y demás disposiciones aplicables, deberán responder al nivel de riesgo o peligro en que se encuentre la persona y sólo podrán ser aplicadas en cuanto fueren necesarias para garantizar su seguridad.
II. Secrecía: Los servidores públicos y las personas sujetas a protección mantendrán el sigilo de todas las actuaciones relacionadas con las Medidas de Protección adoptadas por el Centro, así como lo referente a los aspectos operativos del Programa.
III. Voluntariedad: La persona expresará por escrito su voluntad de acogerse y recibir las medidas de protección y en su caso los beneficios que la ley en la materia prevé, además de obligarse a cumplir con todas las disposiciones establecidas en el mismo. Asimismo, en cualquier momento podrá solicitar su retiro, sin perjuicio de los casos en que proceda su separación del Programa por las causales establecidas en esta ley y en las demás disposiciones reglamentarias del Programa.
Voluntariedad: La persona expresará por escrito su voluntad de acogerse y recibir las Medidas de Protección y, en su caso, los beneficios que la ley prevé, además de obligarse a cumplir con todas las disposiciones establecidas en la misma. Asimismo, en cualquier momento podrá solicitar su retiro, sin perjuicio de los casos en que proceda su separación del Programa por las causales establecidas en esta ley y en las demás disposiciones reglamentarias del Programa aplicables.
IV. Temporalidad: La permanencia de la persona en el Programa estará sujeta a un periodo determinado y a la evaluación periódica que realice el Centro, el cual determinará si continúan los factores o circunstancias que motivaron el acceso de la persona al Programa.
V. Autonomía: El Director gozará de las más amplias facultades para dictar las medidas oportunas que garanticen la exacta aplicación de la presente ley.
VI. Celeridad: El Centro adoptará sin dilación las decisiones relativas al ingreso de las personas al Programa, en su caso, las Medidas de Protección aplicables, así como el cese de las mismas.
VII. Gratuidad: El acceso a las Medidas de Protección otorgados por el Programa no generará costo alguno para la Persona Protegida.
Capítulo IIIDel Centro Federal de Protección a Personas
Artículo 6. El Centro es un órgano desconcentrado y especializado de la Procuraduría General de la República; con autonomía técnica y operativa en la aplicación de las Medidas de Protección, el cual estará a cargo de un Director, nombrado y removido libremente por el Procurador.
Artículo 7. El Director, para el cumplimiento de la presente ley contará con las siguientes facultades:
I. Desarrollar y elaborar los proyectos de lineamientos, protocolos, acuerdos y demás instrumentos necesarios para el adecuado funcionamiento del Programa y someterlo a consideración del Procurador.
II. Recibir y analizar las solicitudes de incorporación de una persona al Programa, en virtud de encontrarse en situación de riesgo o peligro por su intervención en un Procedimiento Penal.
III. Ordenar la práctica de estudios psicológicos, clínicos y, en general, de todos aquellos que sean necesarios para garantizar la idoneidad de la incorporación de la persona al Programa, así como para su permanencia.
IV. En caso de ser procedente, autorizar la incorporación al Programa a la persona propuesta.
V. Integrar y proponer al Procurador el presupuesto para la operatividad del Programa, en coordinación con las áreas competentes de la Procuraduría.
VI. Llevar el registro y expediente de las personas incorporadas al Programa.
VII. Mantener las Medidas de Protección que dicte provisionalmente el AMPF o establecer las que estime necesarias para su debida protección, hasta en tanto se determina su incorporación al Programa.
VIII. Dictar las Medidas de Protección que resulten procedentes.
IX. Determinar el cese de las Medidas de Protección cuando se entiendan superadas las circunstancias que las motivaron o, en caso de incumplimiento, de las obligaciones asumidas por la persona a través del Convenio de Entendimiento o por actualizarse alguna de las hipótesis planteadas en los artículos 27, 29, 33, 34, 36, 37 y demás relativos de la presente ley.
X. Gestionar ante la Oficialía Mayor de la Procuraduría lo relativo a la obtención de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros para la correcta aplicación de sus obligaciones, una vez que se haya autorizado el presupuesto para tal efecto.
XI. Las demás que determinen otras disposiciones y el procurador, cuando sean inherentes a sus funciones.
Sección IDel Personal del Centro
Artículo 8. Para el cumplimiento de las disposiciones de esta ley se dotará de las herramientas necesarias para un desempeño eficaz a todo el personal responsable de la operación del Programa.
Además, se implementarán procedimientos de selección que garanticen la idoneidad del personal, así como su capacitación para el ejercicio del cargo.
El personal del Centro, contará con un sistema complementario de seguridad social para sus familias y dependientes.
La Procuraduría deberá garantizar las condiciones presupuestales, tecnológicas y de diversa índole que sean necesarias para el adecuado cumplimiento de las disposiciones de la presente ley.
Artículo 9. El Centro deberá contar con un grupo multidisciplinario de servidores públicos, integrado por abogados, médicos, psicólogos, trabajadores sociales, quienes realizarán el Estudio Técnico, así como con elementos de la Policía Federal Ministerial asignados a la Unidad.
Sección II De la Unidad
Artículo 10. La ejecución de las Medidas de Protección estarán a cargo de la Unidad, misma que se integrará con agentes de la Policía Federal Ministerial, entrenados y capacitados para tal fin; la cual dependerá del Director.
Artículo 11. Los agentes de la Policía Federal Ministerial de la Unidad tendrán las siguientes atribuciones:
I. Ejecutar las Medidas de Protección dictadas por el Director.
II. Colaborar en la realización del Estudio Técnico.
III. Realizar sus actividades con respeto a los derechos humanos.
IV. Guardar secrecía de las cuestiones que tuvieran conocimiento con motivo del ejercicio de sus funciones, en los términos de los instrumentos jurídicos que para tal efecto se emitan. Esta disposición la deberán observar aún después de que hayan dejado de prestar sus servicios como miembro de la Policía Federal Ministerial.
V. Garantizar la protección de la integridad física y psicológica de la persona bajo su cuidado o custodia.
VI. Informar de forma inmediata al Director de cualquier incumplimiento de las obligaciones de la Persona Protegida.
VII. Las demás que dispongan otras disposiciones y el Director.
Artículo 12. La Unidad contará con un área de análisis de riesgo que apoyará en la elaboración del Estudio Técnico para los efectos del ingreso y permanencia de la Persona Protegida, la cual dependerá directamente del Centro.
Capítulo IVDel Programa
Artículo 13. El presente Programa tendrá aplicación exclusivamente para aquellos casos en los que se encuentren relacionadas personas que estén en una situación de riesgo por su participación de forma directa o indirecta en un procedimiento penal que verse sobre delitos graves o delincuencia organizada.
En los demás casos corresponderá al AMPF de la Federación y a sus auxiliares dictar y ejecutar las Medidas de Protección tendientes a garantizar la seguridad de las personas que se encuentren en una situación de riesgo, por su participación dentro de alguna de las etapas del procedimiento penal, entre las cuales se podrán tomar en cuenta las previstas en los artículos 17, fracciones I, II y V, y 18 fracciones I, incisos a) y b), II, IV, V, incisos a), b) y c), y X, inciso b), del presente ordenamiento; así como las demás que estime pertinentes o las que se encuentren previstas en los ordenamientos legales aplicables.
Artículo 14. El Programa establecerá cuando menos los requisitos de ingreso, terminación, mecanismos de protección para la persona, así como los apoyos para solventar sus necesidades personales básicas cuando por su intervención en el Procedimiento Penal así se requiera.
El Programa es completamente ajeno al Procedimiento Penal en el que interviene o ha intervenido la persona, por lo que todo lo concerniente con la evaluación de su situación de riesgo y la solicitud de las Medidas de Protección se debe consultar con el Centro. Corresponde exclusivamente al AMPF la información relacionada con el Procedimiento Penal en el que interviene o ha intervenido la Persona Protegida.
Capítulo VPersonas Protegidas
Artículo 15. De acuerdo con el artículo 2, fracciones X y XI, de la presente ley, podrán incorporarse al Programa:
a) Víctimas.
b) Ofendidos.
c) Testigos.
d) Testigos Colaboradores.
e) Peritos.
f) Policías.
g) Agentes del Ministerio Público, jueces y miembros del Poder Judicial.
h) Quienes hayan colaborado eficazmente en la investigación o en el proceso.
i) Otras personas cuya relación sea por parentesco o cercanas a las señaladas en los incisos anteriores y por la colaboración o participación de aquellos en el Procedimiento Penal les genere situaciones inminentes de amenaza y riesgo.
Capítulo VIClases y Medidas de Protección
Artículo 16. Las Medidas de Protección previstas en el Programa serán de dos tipos:
I. De asistencia, que tendrán como finalidad acompañar a los sujetos destinatarios del Programa. Estas medidas se realizarán a través de profesionales organizados interdisciplinariamente, de acuerdo a la problemática a abordar, procurando asegurar a la persona que su intervención en el procedimiento penal no significará un daño adicional o el agravamiento de su situación personal o patrimonial.
II. De seguridad, que tendrán como finalidad primordial brindar las condiciones necesarias de seguridad para preservar la vida, la libertad y/o la integridad física de los sujetos comprendidos en el artículo 2, fracciones X y XI, de la presente ley.
Las Medidas de Protección podrán aplicarse en forma indistinta.
Artículo 17. Las medidas de asistencia podrán ser:
I. La asistencia y/o el tratamiento psicológico, médico y/o sanitario en forma regular y necesario a personas, a través de los servicios de asistencia y salud pública, velando en todo momento por el resguardo y protección de las mismas.
II. La asistencia y el asesoramiento jurídico gratuito a la persona, a fin de asegurar el debido conocimiento de las Medidas de Protección y demás derechos previstos por esta ley.
III. Asistir a la persona para la gestión de trámites.
IV. Apoyo económico, para el alojamiento, transporte, alimentos, comunicación, atención sanitaria, mudanza, reinserción laboral, trámites, sistemas de seguridad, acondicionamiento de vivienda y demás gastos indispensables, dentro o fuera del país, mientras la persona se halle imposibilitada de obtenerlos por sus propios medios. La asistencia económica subsistirá por el tiempo exclusivamente necesario que determine el Director, conforme al Estudio Técnico que se realice, así como a la evaluación de la subsistencia de las circunstancias que motivaron su apoyo.
V. Implementar cualquier otra medida de asistencia que, de conformidad con la valoración de las circunstancias, se estime necesario adoptar con la finalidad de garantizar la asistencia física y psicológica de la persona incorporada al Programa.
Artículo 18. Las medidas de seguridad, además de las previstas en otros ordenamientos, podrán consistir en alguna de las siguientes:
I. La salvaguarda de la integridad personal en los siguientes aspectos:
a. Físico.
b. Psicológico.
c. Patrimonial.
d. Familiar.
II. Vigilancia.
III. Modo y mecanismos para el traslado de las personas protegidas a distintos lugares, asegurando en todo momento el resguardo de las mismas.
IV. Custodia policial, personal móvil y/o domiciliaria a las personas protegidas, que estará a cargo de los elementos de la Unidad; salvo en los supuestos de urgencia establecidos en el artículo 21 de la presente ley, en los cuales el AMPF podrá solicitar el apoyo de sus auxiliares en términos del artículo 22 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y, en caso de requerirse, de las Fuerzas Armadas.
V. Suministrar a la persona alojamiento temporal o los medios económicos para transporte, alimentos, comunicación, atención sanitaria, mudanza, reinserción laboral, trámites personales y aquellos que requiera para cumplir con sus obligaciones, sistemas de seguridad, acondicionamiento de vivienda y demás gastos indispensables, dentro o fuera del país, mientras la Persona Protegida se halle imposibilitada de obtenerlos por sus propios medios.
VI. Facilitar la reubicación, entendida como el cambio de domicilio y/o residencia, lugar de trabajo y centro de estudios de la persona.
VII. En los casos que así se justifiquen, previo acuerdo del Procurador, se podrá otorgar, con base en las circunstancias del caso, la autorización para que ante las autoridades competentes se gestione una nueva identidad de la Persona Protegida, dotándolo de la documentación soporte.
VIII. Durante el proceso el AMPF, podrá solicitar las siguientes medidas procesales:
a) La reserva de la identidad en las diligencias en que intervenga la persona protegida, imposibilitando que en las actas se haga mención expresa a sus nombres, apellidos, domicilio, lugar de trabajo, profesión o cualquier otro dato que lo ponga en evidencia. en términos de los dispuesto en el Código Federal de Procedimientos Penales y la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.
b) El uso de métodos que imposibiliten la identificación visual o auditiva de la persona, en las diligencias en que intervenga. La aplicación de esta medida, no deberá coartar la defensa adecuada del imputado.
c) La utilización de procedimientos mecánicos o tecnológicos que permitan la participación de la persona a distancia y en forma remota.
d) Se fije como domicilio de la persona el del Centro.
e) Otras que a juicio del Centro sean procedentes para garantizar la seguridad de la persona.
IX. Tratándose de personas que se encuentren recluidas en prisión preventiva o en ejecución de sentencia, se tomarán las siguientes medidas:
A) Separarlos de la población general de la prisión, tratándose de Testigos Colaboradores, se asignarán a áreas especiales dentro del Sistema Penitenciario Federal.
B) Trasladarlo a otro centro penitenciario con las mismas o superiores medidas de seguridad, cuando exista un riesgo fundado que se encuentra en peligro su integridad física.
C) Otras que considere el Centro para garantizar la protección de las personas incorporadas al Programa.
Las autoridades penitenciarias federales deberán otorgar todas las facilidades al Centro para garantizar las medidas de seguridad de los internos que se encuentran incorporados al Programa.
Cuando la persona o Testigo Colaborador se encuentre recluso en alguna prisión administrada por una entidad federativa, el Centro con apoyo de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, podrá suscribir los convenios necesarios para garantizar la protección de las personas o Testigos Colaboradores incorporados al Programa.
X. Implementar cualquier otra medida de seguridad que de conformidad con la valoración de las circunstancias, se estime necesario adoptar con la finalidad de proteger la vida y/o la integridad física de la persona.
Artículo 19. Las Medidas de Protección deberán ser viables y proporcionales a:
I. La vulnerabilidad de la Persona Protegida.
II. La situación de riesgo.
III. La importancia del caso.
IV. La trascendencia e idoneidad del testimonio.
V. La capacidad de la persona para adaptarse a las condiciones del Programa.
VI. La capacidad del agente generador del riesgo de hacer efectivo el daño.
VII. Otras circunstancias que justifiquen la medida.
Capítulo VIIDe la Solicitud de la Incorporación al Programa
Artículo 20. La solicitud de incorporación al Programa, la deberá realizar el AMPF o el juez que conozca del procedimiento penal, en los que intervenga la persona a proteger, las cuales serán resueltas por el Centro.
Cuando se niegue el ingreso de una persona al Programa, se podrá reevaluar la solicitud de incorporación siempre que se aleguen hechos nuevos o supervenientes.
En los casos que la solicitud provenga de la autoridad judicial en términos de lo dispuesto por la Ley General para prevenir y sancionar los Delitos en materia de Secuestro, Reglamentaria de la Fracción XXI del Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se estará a lo dispuesto por el artículo 23 de la presente ley.
Artículo 21. Si el AMPF responsable del Procedimiento Penal advierte que una persona se encuentra en situación de riesgo o peligro por su intervención en éste, podrá dictar provisionalmente las Medidas de Protección necesarias, y remitirá inmediatamente, por cualquier medio idóneo, la solicitud de incorporación al Programa al Centro, para que se inicie el Estudio Técnico correspondiente.
El juez que conozca del procedimiento penal, tomando en consideración cuando menos lo señalado en el párrafo anterior, podrá ordenar como parte de las Medidas de Protección, que ésta sea incorporada al Programa.
Hasta en tanto el Director autoriza la incorporación de una persona al Programa, se podrán mantener las Medidas de Protección provisionales dictadas por el AMPF.
Artículo 22. La petición de otorgar Medidas de Protección deberá contener como elementos mínimos que permitan realizar el Estudio Técnico, los siguientes:
a. Nombre completo del candidato a protección, su dirección o lugar de ubicación;
b. Datos acerca de la investigación o Proceso Penal en la que interviene.
c. Papel que detenta en la investigación o en el proceso y la importancia que reviste su participación.
d. Datos que hagan presumir que se encuentra en una situación de riesgo su integridad física o de la de personas cercana a él.
e. No obstante que la solicitud no contenga toda la información requerida no impide iniciar el Estudio Técnico, pudiéndose recabar los datos necesarios para su elaboración en breve término.
f. Cualquier otra que el AMPF estime necesaria para justificar la necesidad de su protección.
Capítulo VIIIDel Estudio Técnico
Artículo 23. El Director deberá contar con el Estudio Técnico que le permita decidir sobre la procedencia de incorporación o no de una persona al Programa.
En los casos en que la incorporación al Programa sea ordenado por una autoridad jurisdiccional en términos de la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en materia de Secuestro, reglamentaria de la fracción XXI, del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Centro deberá realizar el Estudio Técnico correspondiente, con la finalidad de determinar las Medidas de Protección aplicables.
Artículo 24. Recibida la solicitud de incorporación al Programa, el Director en un tiempo razonable, a fin de determinar su procedencia, tomará en consideración el resultado del Estudio Técnico, el cual deberá de contener por lo menos los siguientes aspectos:
I. Que exista un nexo entre la intervención de la persona a proteger en el Procedimiento Penal y los factores de riesgo en que se encuentre la persona susceptible de recibir protección.
En los casos en que se haya concluido la participación de la Persona Protegida en el procedimiento penal, se realizará un estudio a fin de determinar si subsisten las condiciones de riesgo para determinar su continuidad o su terminación de las Medidas de Protección.
II. Que la persona otorgue su consentimiento y proporcione información fidedigna y confiable para la realización el Estudio Técnico, apercibido que la falsedad en su dicho pudiere tener como consecuencia la no incorporación al Programa.
III. Que la persona a proteger no esté motivado por interés distinto que el de colaborar con la procuración y administración de justicia.
IV. Que las Medidas de Protección sean las idóneas para garantizar la seguridad de la persona.
V. Las obligaciones legales que tenga la persona con terceros.
VI. Los antecedentes penales que tuviere.
VII. Que la admisión de la persona, no sea un factor que afecte la seguridad del Programa, del Centro o de la Procuraduría.
Artículo 25. En la solicitud de incorporación de la persona al Programa, el AMPF del conocimiento, de ser el caso, informará al Centro la importancia de la intervención de la persona en el Procedimiento Penal.
Artículo 26. Una vez concluido el Estudio Técnico, el Director adoptará la decisión que corresponda, la cual no admite recurso alguno, salvo lo previsto en el artículo 20, párrafo segundo de la presente ley, la que será en el siguiente sentido:
a) Incorporar a la persona al Programa y establecer las Medidas de Protección que se le aplicarán.
b) No incorporar al Programa.
Capítulo IXDel Convenio de Entendimiento
Artículo 27. Cada Persona Protegida que se incorpore al Programa deberá suscribir el Convenio de Entendimiento, de manera conjunta con el Director, el cual como mínimo contendrá:
A) La manifestación de la persona, de su admisión al Programa de manera voluntaria, con pleno conocimiento, sin coacción y que las Medidas de Protección a otorgar no serán entendidas como pago, compensación o recompensas por su intervención en el Procedimiento Penal.
B) La manifestación de la persona de estar enterada sobre la temporalidad de las Medidas de Protección, las cuales se mantendrán mientras subsistan las circunstancias que le dieron origen.
C) Los alcances y el carácter de las Medidas de Protección que se van a otorgar por parte del Centro.
D) La facultad del Centro de mantener, modificar o suprimir todas o algunas de las Medidas de Protección durante cualquier etapa del Procedimiento Penal cuando exista la solicitud de la persona o se produzcan hechos o circunstancias que así lo ameriten.
E) Las obligaciones de la persona, en donde según sea el caso, deberá:
I. Proporcionar información veraz y oportuna para la investigación y comprometerse a rendir testimonio dentro del juicio.
II. Comprometerse a realizar las acciones solicitadas por el Centro para garantizar su integridad y seguridad.
III. El deber de confidencialidad de las condiciones y formas de operación del Programa, incluso cuando salga del mismo.
IV. Cualesquiera otras que el Centro considere oportuna.
F) Las sanciones por infracciones cometidas por la persona, incluida la separación del Programa.
G) Las condiciones que regulan la terminación de su incorporación al Programa.
La Persona Protegida, será responsable de las consecuencias que se deriven, cuando por sus actos infrinja las normas que el Programa le impone. En consecuencia, debe respetar las obligaciones a que se compromete al suscribir el Convenio de Entendimiento.
En caso de que la Persona Protegida sea un menor o incapaz, el convenio de entendimiento deberá también ser suscrito por el padre o tutor o quien ejerza la patria potestad y/o representación.
En caso de que sean incorporados de manera simultánea por un mismo hecho o circunstancia varias personas para la protección, el hecho de que alguna de ellas incumpla las obligaciones impuestas, no afectará a las demás personas que se encuentren relacionadas con esta.
Capítulo XDe las Obligaciones de las Personas Incorporadas al Programa
Artículo 28. La persona que se incorpora al Programa no puede condicionar su ingreso o su estadía en el mismo, a la ejecución de determinada Medida de Protección a su favor.
Artículo 29. Las obligaciones a las que queda sujeta la persona que se incorpora al Programa, además de las expresamente estipuladas en el Convenio de Entendimiento, son las que a continuación de manera enunciativa se señalan:
I. Informar plenamente de sus antecedentes (penales, posesiones, propiedades y deudas u obligaciones de carácter civil, al momento de solicitar su incorporación al Programa).
II. Abstenerse de informar que se encuentra incorporada en el Programa o divulgar información del funcionamiento del mismo.
III. Cooperar en las diligencias, que sean necesarias, a convocatoria del AMPF o del juez penal.
IV. Acatar y mantener un comportamiento adecuado que hagan eficaces las Medidas de Protección, dictadas por el Centro.
V. Utilizar correctamente las instalaciones y los demás recursos que para el desarrollo de su propia vida, el Programa ponga a su disposición.
VI. Abstenerse de asumir conductas que puedan poner en peligro su seguridad y la del Programa.
VII. Someterse a tratamientos médicos, y de rehabilitación a que hubiere lugar.
VIII. Mantener comunicación con el Director, a través del agente de la Unidad que haya sido asignado, salvo situaciones de extrema gravedad o urgencia.
IX. Cuando sea reubicado abstenerse de entrar en contacto sin autorización, con familiares que no se encuentren dentro del Programa, o con personas con quien hubiese sostenido relación antes de su incorporación al Programa.
X. Otras medidas que a consideración del Centro sean necesarias y que podrán estar expresamente señaladas en el Convenio de Entendimiento.
Capítulo XIObligaciones del Programa con la Persona
Artículo 30. El AMPF o los servidores públicos del Centro que tengan contacto con la Persona Protegida deben abstenerse de hacerle cualquier ofrecimiento que no tengan sustento o no esté autorizado por el Director.
Artículo 31. Son obligaciones del Centro:
I. Otorgar un trato digno a la persona, informándole de manera oportuna y veraz sus derechos y obligaciones.
II. Diseñar e implementar las acciones correspondientes para atender las necesidades de seguridad de las personas.
III. Gestionar con entidades prestadoras de salud la atención integral para la persona.
IV. Ayudar a la Persona Protegida con asesoría legal para cumplir aquellos compromisos adquiridos frente a terceros.
V. Cuando existan procesos familiares, civiles, laborales, agrarios, administrativos, o de cualquier otra índole pendientes, en los que una Persona Protegida sea parte; los abogados del Centro podrán asumir su representación legal.
VI. Gestionar ante Estados extranjeros, con los que se tenga convenio, la reubicación de la persona, para lo cual realizará ante las autoridades competentes o por conducto de aquellas, los trámites legales para regularizar su situación migratoria y lo deje en posibilidad de obtener un empleo digno y honesto para la manutención de él y su familia; en tanto, tomará las medidas pertinentes para el envío de dinero para el sustento de las personas incorporadas al Programa.
VII. Velar para que los recursos asignados sean correctamente empleados y que la persona cumpla con los compromisos asumidos en el Convenio de Entendimiento.
Artículo 32. El Centro no responderá por las obligaciones adquiridas por la Persona Protegida antes de su incorporación al Programa, así como de aquellas que no se hubieran hecho de su conocimiento para el efecto de pronunciarse sobre su incorporación al Programa. De igual forma, el Centro tampoco asumirá como suyas las promesas que le hubieran hecho personal no autorizado para ello a la Persona Protegida.
Capítulo XIITerminación de las Medidas de Protección y Desincorporación del Programa
Artículo 33. El Centro podrá mantener, modificar o suprimir todas o algunas de las Medidas de Protección durante cualquier etapa del Procedimiento Penal cuando exista la solicitud de la persona o se produzcan hechos o circunstancias que así lo ameriten.
Artículo 34. El otorgamiento y mantenimiento de las Medidas de Protección está condicionado al cumplimiento de las obligaciones descritas en el artículo 29 de la presente ley y de las obligaciones establecidas en el Convenio de Entendimiento; su incumplimiento podrá ser sancionado con la expulsión del Programa.
La persona podrá renunciar de manera voluntaria a las Medidas de Protección o al Programa, para lo cual el Centro deberá realizar las gestiones necesarias para dejar constancia de esa circunstancia.
El Centro también podrá dar por concluida la participación de la Persona Protegida en el Programa, cuando dejen de actualizarse las circunstancias de riesgo que originaron su incorporación; o que su permanencia sea un factor que afecte la seguridad del Programa, del Centro o de la Procuraduría.
La anterior resolución en todo caso será notificada por escrito a la Persona Protegida y en caso de que se desconozca su ubicación y después de haber realizado una búsqueda no se haya logrado dar con su paradero, se levantara constancia de dicha circunstancia y se acordará su baja correspondiente. Contra dicha determinación no se admitirá recurso alguno.
Artículo 35. El Centro, una vez concluido el Proceso Penal e impuestas las sanciones del caso podrá, siempre que estime que se mantiene la circunstancia de amenaza o peligro, extender la continuación de las Medidas de Protección.
Artículo 36. La terminación del otorgamiento de las Medidas de Protección o la revocación de la incorporación al Programa, será decidido por el Director, de oficio, a petición del AMPF, de la persona o cuando se entiendan superadas las circunstancias que motivaron la protección, o por incumplir con las obligaciones asumidas por la Persona Protegida.
Cuando la incorporación al Programa se hubiese realizado por mandato de la autoridad jurisdiccional, en términos de lo previsto por la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en materia de Secuestro, reglamentaria de la fracción XXI, del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Director deberá solicitar la revocación de la incorporación al Programa al juez que conozca del procedimiento penal, cuando se actualice lo dispuesto del artículo 29 de la citada ley y las causas de revocación o terminación señaladas en el artículo siguiente.
Artículo 37. Son causas de terminación o revocación de la incorporación al Programa:
I. La extinción de los supuestos que señala el artículo 24 de esta ley, a criterio del Director.
II. La Persona Protegida se haya conducido con falta de veracidad.
III. La Persona Protegida haya ejecutado un delito doloso durante la permanencia en el Programa.
IV. La Persona Protegida no cumpla con las Medidas de Protección correspondientes.
V. La Persona Protegida se niegue a declarar.
VI. El incumplimiento reiterado de las obligaciones asumidas en el Convenio de Entendimiento.
VII. La Persona Protegida cometa algún delito de tipo doloso.
VIII. Las demás establecidas en la presente ley.
Artículo 38. El Estado o cualquiera de sus funcionarios y empleados que apliquen la presente ley no estarán sujetos a ninguna responsabilidad civil por alguna decisión de brindar o no brindar protección conforme a las disposiciones establecidas en la misma, así como a las circunstancias que sirvieron en su momento para tomar tal determinación.
Artículo 39. Tratándose de la incorporación al Programa, de Testigos Colaboradores, el Director deberá considerar la opinión del Titular de la Unidad Especializada a que se refiere el artículo 8 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.
Artículo 40. Las Medidas de Protección otorgadas a los Testigos Colaboradores se regirán por lo dispuesto en la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en materia de Secuestro, reglamentaria de la fracción XXI, del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, la presente ley y demás disposiciones aplicables.
Capítulo XIIICooperación Internacional para la Protección a Personas
Artículo 41. El Estado mexicano con el fin de garantizar la seguridad y protección de las personas, coadyuvará con los esfuerzos de otros Estados en la materia, comprometiéndose a prestar la asistencia recíproca, para el cumplimiento del objeto de la presente ley, en los ámbitos de:
I. Implementación de Medidas de Protección de personas, y
II. Aplicación de procedimientos jurisdiccionales.
Lo anterior, se realizará a través de los siguientes mecanismos:
a. Asistencia Jurídica Mutua.
b. Asistencia Técnica Mutua.
c. Reuniones de intercambio de experiencias.
Artículo 42. Para el caso de que se requiera la comparecencia de la persona en algún otro país, ya sea para rendir declaración o para facilitar la investigación de delitos en los que esté involucrado o tenga conocimiento de información relevante para su persecución; la solicitud respectiva se atenderá de conformidad con lo dispuesto en los tratados internacionales sobre Asistencia Jurídica Mutua en materia Penal y demás normas aplicables.
En el supuesto de que el testimonio que vaya a rendir la persona en otro país se refiera a delitos en los que haya estado involucrado, el País requirente deberá otorgar la garantía suficiente por vía diplomática de que no detendrá, ni procesará a la persona y que lo regresará a México en cuanto termine de rendir la declaración que le competa, además de otorgar las medidas de seguridad que resulten necesarias para preservar su seguridad e integridad.
Artículo 43. Las solicitudes de asistencia en materia de protección de personas deberán ser solicitadas en cumplimiento de las disposiciones y normas internas del Estado requerido y los acuerdos bilaterales y multilaterales en la materia.
Las solicitudes de Asistencia en relación con la protección de personas se tramitarán a través del conducto correspondiente que se designe para tal efecto en los tratados internacionales.
Artículo 44. En atención a lo dispuesto por el artículo 59 del Código Federal de Procedimientos Penales, la práctica de diligencias tendentes a obtener la declaración de un Testigo residente en el extranjero, se deberá realizar conforme las disposiciones jurídicas aplicables y a través de la representación diplomática o consular del Estado mexicano en el país que corresponda, con intervención en la diligencia del personal de la Procuraduría General de la República que para tal efecto se designe.
Artículo 45. Si es autorizado por la autoridad judicial y/o en su caso por el AMPF encargado de la investigación, y las condiciones técnicas lo permiten, la declaración testimonial en otro país de una persona que se encuentre en México y viceversa, podrá realizarse mediante videoconferencia.
Artículo 46. En el supuesto caso de que una persona que se encuentre dentro del Programa manifieste libre, informada y voluntariamente, así como ante la presencia de su defensor, su deseo de ser trasladado a otro país para colaborar por tiempo indeterminado con las autoridades de procuración de justicia de ese país, se informará inmediatamente a esas autoridades para que, si lo aceptan, se gestione ante las autoridades migratorias correspondientes de ambos países la salida de México y el ingreso al país correspondiente en la calidad migratoria que éste determine, siempre y cuando su situación jurídica lo permita; además en caso de resultar procedente conforme a la normatividad aplicable en el país extranjero y atendiendo a los principios internacionales, así como los convenios que existieran para tal efecto se procurará dar la seguridad correspondiente, siempre que lo solicite la persona sujeta a protección.
Este traslado no ocasionará responsabilidad alguna para el Estado mexicano y las autoridades encargadas del Programa.
En el supuesto de que el país receptor de la persona requerida, pretenda procesarla penalmente, deberá estarse a lo establecido en la Ley de Extradición Internacional y en los Tratados Internacionales en la materia.
Capítulo XIVDe la Transparencia del Programa
Artículo 47. El Director por conducto del Procurador presentará un informe anual al H. Congreso de la Unión sobre los resultados y las operaciones del Programa. Dichos informes se elaborarán de modo que se ofrezca la relación estadística más detallada posible. Sin embargo, bajo ninguna circunstancia se podrán asentar datos que pongan en riesgo la integridad de las personas incorporadas al Programa.
Artículo 48. El Órgano Interno de Control en la Procuraduría y la Auditoría Superior de la Federación podrán realizar todas las actividades de auditoría al Programa; su personal debe estar habilitado y suscribirá una carta compromiso en donde se establezca su obligación de confidencialidad, respecto a la operación del Programa, incluso una vez que se hubiese separado de su empleo, cargo o comisión.
Capítulo XVDelitos Especiales
Artículo 49. A la persona que conozca información relacionada con la aplicación, ejecución y personas relacionadas con el presente Programa y divulgue la misma, sin contar con la autorización correspondiente, se le aplicará una pena de seis a doce años de prisión.
Asimismo, en caso de que sea un servidor público el que revele la información, la pena se incrementara hasta en una tercera parte, esto con independencia de otros posibles delitos en que pueda incurrir.
Los imputados por la comisión de este delito, durante el Proceso Penal estarán sujetos a prisión preventiva.
Capítulo XVIDe los Fondos del Programa
Artículo 50. El Congreso de la Unión destinará en el Presupuesto de Egresos una partida presupuestal para el mantenimiento y operación del Programa.
Transitorios
Primero. La presente ley entrará en vigor a los 90 días siguientes de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. La Procuraduría General de la República dentro de los 180 días siguientes a la publicación de este Decreto desarrollará los lineamientos, protocolos, acuerdos y demás instrumentos necesarios para el funcionamiento del Programa Federal de Protección a Personas y del Centro Federal de Protección a Personas.
La Procuraduría General de la República realizará las acciones administrativas correspondientes para dar cumplimiento a los objetivos de esta ley.
Tercero. Las personas que se encuentren bajo protección a la fecha de la entrada en vigor de la presente ley, podrán ser incorporadas al Programa, previa la satisfacción de los requisitos establecidos en la presente ley.
Cuarto. Se derogan todas aquellas disposiciones contrarias al objeto de esta ley.
Reforma al artículo 31 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental
Segundo. Se reforma el artículo 31 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, para quedar como sigue:
Artículo 31. El Centro de Investigación y Seguridad Nacional; el Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Combate a la Delincuencia; el Centro Federal de Protección a Personas; la Dirección de Coordinación de Inteligencia de la Policía Federal Preventiva; la Subprocuraduría de Investigación Especializada en Delincuencia Organizada; el Estado Mayor Presidencial, el Estado Mayor de la Defensa Nacional y el Estado Mayor General de la Armada o bien, las unidades administrativas que los sustituyan, no estarán sujetos a la autoridad de los Comités a que se refiere el artículo 29, siendo sus funciones responsabilidad exclusiva del titular de la propia unidad administrativa.
Dado en el salón de sesiones del honorable Congreso de la Unión, a 20 de septiembre de 2011.
Diputados: Víctor Humberto Benítez Treviño, Ezequiel Rétiz Gutiérrez, Sergio Lobato García, Óscar Martín Arce Paniagua, Camilo Ramírez Puente, Dolores de los Ángeles Nazares Jerónimo, Eduardo Ledesma Romo, Luis Carlos Campos Villegas, Nancy González Ulloa, Gregorio Hurtado Leija, Sonia Mendoza Díaz, Norma Leticia Salazar Vázquez, Enoé Margarita Uranga Muñoz, Josué Cirino Valdés Huezo, Pedro Vázquez González, Arturo Zamora Jiménez, María Antonieta Pérez Reyes (rúbricas)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Salud, a cargo de la diputada María Cristina Díaz Salazar, del Grupo Parlamentario del PRI
La suscrita, diputada integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que me confieren los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración de esta honorable asamblea iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Salud en materia de salud mental; de conformidad con los siguientes
Antecedentes
La Organización Mundial de la Salud (OMS) estima que cuatrocientos millones de personas sufren actualmente trastornos psiquiátricos y neurológicos en América Latina y el Caribe, y se calcula que 17 millones de niñas y niños de cuatro a dieciséis años sufren de algún trastorno psiquiátrico que amerita atención. En el primer nivel de atención los trastornos mentales en la infancia son entre 12 y 29 por ciento .El Banco Mundial (BM) calcula que este tipo de padecimientos representan 12 por ciento del costo total de las enfermedades médicas de las cuales cinco de las principales enfermedades mentales generan discapacidad.
Las principales enfermedades de origen mental son la depresión, en un 17por ciento; la enfermedad de Alzheimer y demencias, representan 13 por ciento; la dependencia del alcohol 12, por ciento; la epilepsia, 9 por ciento; psicosis 7 por ciento; fármaco dependencia y estrés postraumático, 5 por ciento; el resto corresponden a otros padecimientos.
Los problemas de salud mental (que incluyen las adicciones) han incrementado drásticamente durante las últimas décadas: entre 5 y 10 por ciento, ello complicado debido al consumo de alcohol.
En nuestro país los resultados de la Encuesta Nacional de Adicciones detectaron entre 15 y 18 por ciento de la población con trastornos mentales, de los cuales la depresión es la más frecuente tanto en hombres como en mujeres, esto indica que aproximadamente 15 millones de personas padecen este tipo de trastorno.
La detección temprana de los trastornos mentales se relaciona directamente con la evolución del padecimiento, esto indica que cuando los pacientes y familiares acuden de manera temprana a la ayuda profesional, mejor es la prognosis del trastorno.
Los estudios realizados a la población infantil y adolescente arrojaron alrededor de 15 por ciento de prevalencia de trastornos psiquiátricos en niños o sea, 5 millones requiere de atención especializada e integral. La falta de habilidades de algunos jóvenes para la vida social tiene antecedentes en problemas escolares y familiares tempranos, que no fueron atendidos oportunamente, lo que procura alguna alteración psiquiátrica en los adultos, quienes sufren severos problemas con las relaciones interpersonales, sociales y laborales.
Exposición de Motivos
Existe una brecha importante entre las necesidades de la población con padecimientos mentales y los servicios para atenderlas, se ha detectado que una de cada 10 personas con trastorno mental severo acude a una instancia de salud, y que de estos, sólo la mitad recibe atención especializada. La cifra disminuye más debido a la falta de constancia en el tratamiento. Las autoridades de salud reconocen la necesidad de mejorar la calidad de la atención en los hospitales psiquiátricos, y transformar su estructura haciéndola más humana y respetuosa de los derechos de los pacientes internados.
En 2004 la Organización Panamericana de la Salud (PAHO por sus siglas en inglés) y la Organización Mundial de la Salud (OMS) concluyeron una evaluación de los servicios de salud mental, realizada a solicitud de las autoridades nacionales del ramo. Ésta, entre sus recomendaciones principales, establece la necesidad de integrar la salud mental al sistema general de salud, principalmente en el nivel primario de atención; continuar progresivamente en opciones de hospitalización parcial y domiciliaria, promoviendo redes comunitarias de apoyo a los enfermos, crear servicios de psiquiatría en los hospitales generales, sin ampliar el número de camas, aunque sí mejor distribuidas. Estas recomendaciones sirvieron para tomar la decisión de impulsar una reforma psiquiátrica, que promoverá cambios importantes en esta esfera solicitando a ambas organizaciones su cooperación técnica en este esfuerzo.
Consideraciones
Que los enfermos mentales han sufrido, por siglos, el rechazo de la sociedad que los estigmatiza y margina.
Que los avances en materia de instalaciones, fármacos y tratamiento psicológico, permiten tener la posibilidad de recuperar la vida social de los pacientes psiquiátricos.
Que los tratamientos actuales permiten a un gran porcentaje de enfermos mentales la reintegración a la sociedad.
Por lo anteriormente expuesto someto a la consideración de la honorable asamblea, el siguiente proyecto de
Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Salud
Artículo Único. Se reforman los artículos 72, 73, 74, 75, 76 y 77 de la Ley General de Salud, para quedar como sigue:
Artículo 72. La prevención y atención de los trastornos mentales y del comportamiento es de carácter prioritario. Se basará en el conocimiento de los factores que afectan la salud mental, las causas de las alteraciones de la conducta, los métodos de prevención y control de dichos trastornos, así como otros aspectos relacionados con el diagnostico, conservación y mejoramiento de la salud mental.
Para los efectos de esta ley, se entiende por salud mental el estado de bienestar que una persona experimenta como resultado de su buen funcionamiento en los aspectos cognoscitivos, afectivos y conductuales, y, en última instancia, el despliegue óptimo de sus potencialidades individuales para la convivencia, el trabajo y la recreación.
La atención de los trastornos mentales y del comportamiento deberá brindarse con un enfoque comunitario, de reinserción psicosocial y con estricto respeto a los derechos humanos de los usuarios de estos servicios.
Artículo 73. Para la promoción de la salud mental y la atención de las personas con trastornos mentales y del comportamiento, la Secretaría de Salud, las instituciones de salud y los gobiernos de las entidades federativas, en coordinación con las autoridades competentes en cada materia, fomentarán y apoyarán:
I. El desarrollo de actividades educativas, socioculturales y recreativas que contribuyan a la salud mental, preferentemente a grupos en situación de vulnerabilidad;
II. La difusión de las orientaciones para la promoción de la salud mental, así como el conocimiento y prevención de los trastornos mentales y del comportamiento;
III. La realización de programas para la prevención y control del uso de substancias psicotrópicas, estupefacientes, inhalantes y otras substancias que puedan causar alteraciones mentales o dependencia;
IV. Las acciones y campañas de promoción de los derechos de las personas con trastornos mentales y del comportamiento, así como de sensibilización para reducir el estigma y la discriminación, a fin de favorecer el acceso oportuno de la atención;
V. La implementación estratégica y gradual de servicios de salud mental en establecimientos de la red del Sistema Nacional de Salud, que permita abatir la brecha de atención;
VI. La investigación multidisciplinaria en materia de salud mental;
VII. La participación de observadores externos para vigilar el pleno respeto de los derechos humanos de las personas con trastornos mentales y del comportamiento, que son atendidas en los establecimientos de la red del Sistema Nacional de Salud, y
VIII. Las demás acciones que directa o indirectamente contribuyan a la prevención, atención y fomento de la salud mental de la población.
Artículo 74. La atención de los trastornos mentales y del comportamiento comprende:
I. La atención de personas con trastornos mentales y del comportamiento, la evaluación diagnóstica integral y tratamientos integrales, y la rehabilitación psiquiátrica de enfermos mentales crónicos, deficientes mentales, alcohólicos y personas que usen habitualmente estupefacientes o substancias psicotrópicas;
II. La organización, operación y supervisión de establecimientos dedicados al estudio, tratamiento y rehabilitación de personas con trastornos mentales y del comportamiento, y
III. La reintegración de la persona con trastornos mentales y del comportamiento a su familia y comunidad, mediante la creación de programas sociales y asistenciales como residencias y talleres protegidos, en coordinación con otros sectores, para la debida atención de estos pacientes.
Artículo 74 Bis. La persona con trastornos mentales y del comportamiento tendrá los siguientes derechos:
I. Derecho a la mejor atención disponible en materia de salud mental y acorde con sus antecedentes culturales, lo que incluye el trato sin discriminación y con respeto a la dignidad de la persona, en establecimientos de la red del Sistema Nacional de Salud;
II. Derecho a contar con un representante que cuide en todo momento sus intereses. Para esto, la autoridad judicial deberá cuidar que no exista conflicto de intereses por parte del representante;
III. Derecho al consentimiento informado de la persona o su representante, en relación al tratamiento a recibir. Esto sólo se exceptuará en el caso de internamiento involuntario, cuando se trate de un caso urgente o cuando se compruebe que el tratamiento es el más indicado para atender las necesidades del paciente;
IV. Derecho a que le sean impuestas únicamente las restricciones necesarias para garantizar su protección y la de terceros. En todo caso, se deberá procurar que el internamiento sea lo menos restrictivo posible y a que el tratamiento a recibir sea lo menos alterador posible;
V. Derecho a que el tratamiento que reciba esté basado en un plan prescrito individualmente con historial clínico, revisado periódicamente y modificado llegado el caso;
VI. Derecho a no ser sometido a tratamientos irreversibles o que modifiquen la integridad de la persona;
VII. Derecho a ser tratado y atendido en su comunidad o lo más cerca posible al lugar en donde habiten sus familiares o amigos, y
VIII. Derecho a la confidencialidad de la información psiquiátrica sobre su persona.
Artículo 75. El internamiento de personas con trastornos mentales y del comportamiento, como último recurso terapéutico, se ajustará a principios éticos, sociales, de respeto a los derechos humanos y a los requisitos que determine la Secretaría de Salud y demás disposiciones jurídicas aplicables.
Será involuntario el internamiento cuando, por encontrarse la persona impedida para solicitarlo por sí misma, por incapacidad transitoria o permanente, sea solicitado por un familiar, tutor, representante legal o, a falta de los anteriores, otra persona interesada, que en caso de urgencia solicite el servicio y siempre que exista la intervención de un médico calificado, que determine la existencia de un trastorno mental y del comportamiento y que debido a dicho trastorno existe un peligro grave o inmediato para sí mismo o para terceros.
La decisión de internar a una persona deberá ser notificada a su representante, así como a la autoridad judicial.
El internamiento involuntario será revisado por la autoridad judicial a petición de la persona internada o de su representante. La resolución de la autoridad judicial deberá estar fundada en dictamen pericial y, en caso de que se resuelva la terminación del internamiento, deberá establecer un plazo para que se ejecute la misma. En todo caso, durante dicho procedimiento deberá garantizarse la defensa de los intereses de la persona internada.
Las autoridades sanitarias deberán coordinarse con los organismos públicos de protección a los derechos humanos para que los establecimientos dedicados a la atención y tratamiento de las personas con trastornos mentales y del comportamiento sean supervisados continuamente, a fin de garantizar el respeto a los derechos de las personas internadas.
Artículo 76. La Secretaría de Salud establecerá las normas oficiales mexicanas para los establecimientos que prestan atención a las personas con trastornos mentales y del comportamiento, de la red del Sistema Nacional de Salud.
Artículo 77. Los padres, tutores, quienes ejercen la patria potestad o quienes ostenten la representación legal de personas con trastornos mentales y del comportamiento, serán responsables de la guarda y custodia. Las autoridades educativas y cualquier persona que esté en contacto con las personas con trastornos mentales y del comportamiento, procurarán la oportuna y debida atención de los mismos.
A tal efecto, podrán obtener orientación y asesoramiento en las instituciones públicas dedicadas a la atención de las personas con trastornos mentales y del comportamiento.
En caso de que el diagnóstico confirme la existencia de un trastorno mental y del comportamiento, y que se requiera el internamiento del menor, deberá respetarse lo dispuesto por el artículo 75 de esta ley y dicho internamiento deberá efectuarse en un establecimiento o área específicamente destinada a la atención de menores. De igual manera, se deberán tomar las medidas necesarias a fin de proteger los derechos que consigna la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente a su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. La secretaría contará con un plazo de 180 días naturales para emitir las disposiciones administrativas necesarias para la aplicación de este decreto.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 22 de septiembre de 2011.
Diputada María Cristina Díaz Salazar (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, a cargo del diputado José Luis Ovando Patrón, del PAN, y suscrita por integrantes de diversos grupos parlamentarios
Los suscritos, diputados José Luis Ovando Patrón; Teresa del Carmen Incháustegui Romero, Alma Carolina Viggiano Austria, Eduardo Yañez Montaño y Gastón Luken Garza, integrantes de la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, de los Grupos Parlamentarios del Partido de la Revolución Democrática, del Partido Acción Nacional y del Partido Revolucionario Institucional con fundamento en lo dispuesto en los artículos 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, presentan a consideración del pleno de la Cámara de Diputados iniciativa que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El país atraviesa por una crisis debido a la violencia e inseguridad que afecta a todos los ciudadanos, particularmente a las poblaciones marginadas o en situación de riesgo, afectación o vulnerabilidad. Que los procedimientos de control de la delincuencia introducidos por el Estado, en los tres órdenes de gobierno, nacen con frecuencia de decisiones coyunturales, carentes de coordinación horizontal o vertical. La creación del Sistema Nacional de Seguridad Pública hace 15 años constituye un avance como marco institucional para fomentar una mayor coordinación en torno a una política de Estado en materia de seguridad, pero requiere de mayor participación ciudadana y rendición de cuentas.
La construcción de instituciones de seguridad pública eficaces, y respetuosas de los derechos humanos, exige una participación comprometida y decidida de la ciudadanía. Sólo con dicha participación podrán diseñarse y ponerse en marcha las instituciones de seguridad pública que se necesitan para el avance de la consolidación democrática que contengan el fenómeno delictivo y, al mismo tiempo, dignifiquen la vida de la ciudadanía mediante la transparencia, la rendición de cuentas y la reducción de la discrecionalidad de los mandos sobre decisiones que tienen un impacto considerable en la vida cotidiana de las personas.
En el contexto del proceso de diálogo sobre seguridad con enfoque de derechos humanos, más de 320 expertos de la academia y las organizaciones de la sociedad civil en áreas de trabajo afines, lanzaron la “propuesta ciudadana para una política de seguridad integral con perspectiva de derechos humanos”. Esta propuesta reafirma el papel de la corresponsabilidad de las organizaciones civiles y la academia para contribuir con su talento y experiencia para apoyar a la formulación de soluciones creativas y eficaces a uno de los retos más importantes de la sociedad mexicana: la seguridad pública.
La propuesta se basa en el ejercicio de facultades del Congreso para legislar respecto del Sistema Nacional de Seguridad Pública, según se establece en el artículo 73, fracción XXIII, para establecer las “bases de coordinación entre la federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios”, en términos del artículo 21 constitucional que establece los aspectos de la seguridad pública sujetas al ejercicio según el Sistema Nacional de Seguridad Pública. Las áreas sujetas a la competencia del sistema incluyen: (a) “la regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública”, (b) “el establecimiento de las bases de datos criminalísticos y de personal para las instituciones de seguridad pública”; (c) “la formulación de políticas públicas tendentes a prevenir la comisión de delitos”; (d) “la participación de la comunidad”; y (e) “los fondos de ayuda federal para la seguridad pública”. La integración de consejeros ciudadanos en el Consejo Nacional impulsara el cumplimiento de estas funciones, al interior de una estructura de gran capacidad de impacto en todos los ámbitos de gobierno. Mediante el ejercicio de sus facultades para legislar en materia del Sistema Nacional de Seguridad Publica, el Congreso federal fortalece las instituciones de seguridad, asegurando la existencia de vías más adecuadas para la coordinación y colaboración de las autoridades competentes.
La trascendencia de esta propuesta es evitar que la actual crisis de seguridad pública interfiera negativamente en el proceso de transición democrática que se vive en México. Para ello es necesario contar con instituciones de seguridad pública cuyo comportamiento se apegue a las características que distinguen, a nivel mundial, a las instituciones democráticas. Esto sólo podrá lograrse si la ciudadanía profundiza su compromiso con la democracia, trascendiendo la modalidad meramente representativa para pasar a otra más participativa donde los ciudadanos no sólo exijan mejores condiciones de seguridad para su integridad física y la propiedad legal de sus bienes, sino que contribuyan a su creación de manera comprometida y propositiva.
Es obligado entender que la solución al incremento en la criminalidad no puede radicar única, o fundamentalmente, en un uso más eficaz de la fuerza pública, sino en la creación de instituciones policiales fundadas en un modelo policial vinculado al sentido de ciudadanía (derechos y deberes). Esto es, que impulse nuevas relaciones con la comunidad como base para recuperar la confianza ciudadana en las fuerzas policiales; en fortalecer una formación policial congruente con un enfoque preventivo y que contribuya a la formación de ciudadanía, convivencia y cohesión social; así como en promover la desmilitarización y el control de la violencia hacia la población.
Las organizaciones de policía en sociedades democráticas son las que rinden cuentas a la sociedad y no al gobierno; las que basan su actuación en el respeto a los derechos humanos; las que basan su funcionamiento en un modelo policial centrado en el servicio y la respuesta efectiva a las necesidades y expectativas ciudadanas con el objetivo de asistir a la renovación institucional del Estado, todo ello, desde una base ética de servicio como una de las premisas para alcanzar las metas de equidad y desarrollo social. Son instituciones policiales que tienen controles internos y externos en aspectos sensibles de su gestión, como son el uso de la fuerza, la integridad de sus miembros, los procesos de incorporación, ascenso y separación, así como en la racionalidad de las decisiones a través de la cadena de mando, y son fundamentalmente proactivas y no reactivas.
Si las policías no ganan la confianza ciudadana, estarán mayormente expuestas a basar su actuación en el uso indebido de la fuerza, con todos los efectos negativos que ello genera para sus propios miembros y la ciudadanía.
Para ello se propone integrar como parte del Sistema Nacional de Seguridad Pública a cinco consejeros ciudadanos, con amplia experiencia en la materia y de reconocido prestigio entre las organizaciones de la sociedad civil, que tengan voz y voto en el Consejo Nacional de Seguridad Pública, así como facultades exclusivas para promover la transparencia, la rendición de cuentas y un debate democrático en torno a una política de Estado en materia de seguridad pública, donde las opiniones y puntos de vista propositivos de los ciudadanos que hoy reclaman mejores condiciones de seguridad, puedan ser escuchados y tomados en cuenta en la instancia superior de coordinación y definición de las políticas de seguridad pública.
A fin de evitar que se prolongue el círculo de ensayo-error en materia de seguridad pública que tan caro le ha costado a la población, es necesario que las instituciones de seguridad pública le rindan cuentas y transparenten ante ella sus objetivos sustantivos, como son: la selección, ingreso, formación, permanencia, capacitación, profesionalización, reconocimiento y certificación del personal, así como sus respectivos procedimientos policiales, las acciones y procesos de atención ciudadana, los sistemas de evaluación y desempeño institucional, y sobre todo, el cumplimiento de las metas institucionales.
El eje de esta propuesta es la participación de cinco consejeros ciudadanos en el Consejo Nacional, quienes se encargarán de definir un Programa de Rendición de Cuentas y Transparencia que abarcará a todos los integrantes del sistema, en consideración de los principios, criterios y las directrices que defina el primero, quien también se encargará de supervisar y evaluar su desarrollo. Los consejeros ciudadanos también estarán a cargo de un sistema de indicadores cuya función será proveer información en materia de seguridad pública -confiable, imparcial y útil para la toma de decisiones- a la ciudadanía y al Poder Legislativo.
Faltan procedimientos efectivos para planear, monitorear y evaluar la política pública en materia de seguridad. Ello hace necesario el impulso de un ciclo de comunicación que permita dar seguimiento al impacto de las grandes decisiones sobre la materia, a través de un paquete de indicadores básicos para consumo de la población y el Poder Legislativo. Con esta propuesta se va de la mano con la necesidad de que el Poder Ejecutivo emita información relevante, confiable, objetiva, veraz, oportuna, generada y divulgada proactivamente por los tres niveles de gobierno con base en el principio de máxima publicidad. De modo similar, esta iniciativa refuerza la participación ciudadana en los centros que forman parte del Sistema Nacional de Seguridad Pública y añade deberes al secretario técnico para incrementar la transparencia y la rendición de cuentas en el ejercicio de la función de seguridad pública.
Para que los puntos de vista de la ciudadanía en materia de seguridad pública y derechos humanos sean fielmente comunicados en el Consejo Nacional de Seguridad Pública por los cinco consejeros ciudadanos, la elección de éstos se hará bajo un procedimiento que garantice que los aspirantes reúnan características idóneas para ello, y su propuesta como tales y posteriormente su elección sea realizada a través de la participación de las organizaciones de la sociedad civil y el Senado de la República.
Los consejeros propuestos se sujetarán a las responsabilidades de cualquier servidor público y tendrán los mismos deberes de resguardo de información que cualquier otro funcionario del consejo.
Modelos de participación civil en la supervisión policial
La iniciativa se inspira fuertemente en los mecanismos de supervisión civil de las fuerzas encargadas de hacer cumplir la ley, en operación en muchos países del mundo. El beneficio más importante de este tipo de procedimientos en la constelación de herramientas de rendición de cuentas, es arrojar luz sobre instituciones naturalmente cerradas. 1
Los mecanismos de supervisión civil tienen la finalidad de incrementar la transparencia en los procedimientos de determinación de responsabilidades del cuerpo policial en la valoración de su conducta en el campo y la fijación de parámetros de acción para futuros casos. Las atribuciones de la supervisión pueden variar desde el fruncimiento de una suerte de auditoría hasta la investigación y determinación de situaciones concretas donde se revisa la conformidad de la actuación de un policía con los parámetros generales de acción. El profesor Samuel Walker, líder en la rendición de cuentas de las instituciones policiales, identifica la emisión de recomendaciones de política pública como una de las aristas de la labor de estos cuerpos.
Los modelos de supervisión civil se han extendido en diversas jurisdicciones y con diversos modelos que permiten mayor o menor acceso o facultades a los cuerpos civiles. 2 La nota característica de estos mecanismos es su espíritu de colaboración con las fuerzas encargadas de hacer cumplir la ley, la vocación de acercar a las instituciones policiales a la comunidad y la necesidad de dotar de gran legitimidad los procesos de supervisión institucional. La existencia de estas herramientas en Canadá, Estados Unidos, Reino Unido, Nigeria, Sudáfrica, Israel, India, Australia, o Brasil 3 , no es casual. Incluso los cuerpos vinculados con tareas de seguridad nacional e inteligencia –como el Federal Bureau of Investigations 4 , la Real Policía Montada de Canadá, 5 o la sucesión de mecanismos de supervisión hasta llegar a los acuerdos de paz en Irlanda del Norte 6 – cuentan con mecanismos donde personas ajenas a la cadena de mando policial supervisan la conducta de sus miembros. En el ámbito local estadounidense, existen procedimientos de supervisión civil de las policías en el 80 por ciento de las ciudades grandes del país y unos 100 cuerpos ejercen esta función directamente sobre la policía. 7 Estos cuerpos se han creado normalmente como la respuesta a un vacío en la supervisión policial en medio de una crisis que muestra incidentes de mala conducta. 8
Los procedimientos disponibles instalados para dar seguimiento a la operación de cuerpos de policía en diversas ciudades del mundo se caracterizan por el ejercicio de tres tipos de funciones: ejercen facultades de revisión o apelación, funciones de investigación o funciones de evaluación basadas en el desempeño. Una posibilidad es la instalación de monitores independientes que funcionan en gran cercanía con la policía y la legislatura para auditar las investigaciones en incidentes concretos, con un fuerte énfasis en el diálogo.
Otros mecanismos incluyen investigadores independientes, que documentan casos de conducta policial, pero que no pertenecen a la cadena de mando y que guardan una relación de cliente-abogado con las policías. En la ciudad de Seattle, un abogado que no pertenece a la fuerza se encarga de esta función; en Washington, el equipo de civiles en la Oficina de Quejas contra la Policía ejerce esta función al mando de un policía retirado; de modo similar, la Oficina Civil de Quejas en San Francisco conduce sus propias investigaciones. Los Consejos Ciudadanos de Evaluación (Civilian Review Boards) son mecanismos prominentes por su carácter innovador en la historia de la supervisión externa de las policías. Los procedimientos concretos de seguimiento civil de la conducta policial varían y a menudo son empleados en combinación. Dependiendo del presupuesto disponible y las facultades que se deseen conferir a los cuerpos civiles frente a los mandos policiales, los cuerpos de seguimiento pueden incluso imponer disciplina, investigar la conducta policial y recomendar cambios a las políticas institucionales. Sin importar el modelo que se adopte, los mecanismos que dan seguimiento a la operación de los cuerpos de policía permiten la construcción de puentes entre la institución policial y la ciudadanía, muy importantes para acercar al público a instituciones normalmente reticentes a la observación y el escrutinio públicos.
La iniciativa adapta estas posibilidades a las facultades que se ejercen desde el Consejo Nacional de Seguridad Pública. La participación de personas no vinculadas con la cadena de mando de los cuerpos de policía del país en el Consejo Nacional busca coadyuvar en el ejercicio de la función policial mediante la supervisión del ejercicio de las facultades que la Ley General confiere sobre este cuerpo, y según las competencias constitucionales, establece parámetros de conducta para todo el país. La naturaleza sui generis del Consejo Nacional impide otorgar a un cuerpo en particular, las potestades de supervisión civil –como investigación y asignación de responsabilidades –que se esperaría aplicar sobre un cuerpo de policía en particular. Sin embargo, valga la analogía de los consejeros ciudadanos con un cuerpo de supervisión civil, mutatis mutandis, como un mecanismo para arrojar luz sobre las instituciones, emitir recomendaciones sobre aspectos de política pública y especialmente, favorecer la confianza en las instituciones. Con un eco en la configuración de la supervisión policial en una federación, vale la pena mencionar que el Departamento de Justicia en Estados Unidos puede iniciar acción judicial en contra de departamentos de policía que violen los derechos civiles de la población. Estas acciones judiciales han tenido el efecto de impulsar la reforma policial mediante convenios donde los departamentos observados acceden a modificar sus estructuras o prácticas.
Es verdad que los modelos de supervisión civil de la policía se aplican generalmente al seguimiento del comportamiento de instituciones policiales, directamente sobre la cadena de mando y la documentación de casos concretos. El mecanismo que se propone en esta iniciativa busca adaptarse al seguimiento del ejercicio de las funciones policiales en la dimensión de su coordinación. Atendiendo a las facultades concretas que se pueden ejercer dentro del Sistema Nacional de Seguridad Pública, el mecanismo propuesto se hace cargo de las funciones ejercidas para lograr una política común a través de diversos ámbitos de gobierno. Más que aplicar el seguimiento civil a incidentes concretos de conducta policial, el mecanismo de consejeros con voz y voto en el Sistema Nacional de Seguridad Pública dará seguimiento a la adopción y evaluación de lineamientos de conducta, en las áreas de competencia que establece la Constitución.
El llamado de las autoridades para que la ciudadanía sea parte de la solución de la crisis de seguridad pública que hoy nos agobia, sólo será verdaderamente respondido por ésta, si aquellas están asimismo dispuestas a rendirle cuentas y a escuchar sus puntos de vista y opiniones en los espacios de toma de decisiones y a corregir las deficiencias y fallas que fundadamente les señalen.
Proyecto de
Decreto
Artículo Primero. Se reforman los artículos 5, 7, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 21, 31, 33, 36, 39, 90, 91, 94, 108, 110, 139 y se adicionan los artículos 15 Bis, 15 Ter, 15 Quáter, 15 Quinquies, 105 Bis, 134 Bis, 143 Bis y 152 Bis de la Ley General del Sistema de Seguridad Pública, para quedar como sigue:
Artículo 5. Para los efectos de esta ley, se entenderá por:
I. a VII. ...
VII Bis. Consejeros ciudadanos: cada uno de los cinco miembros del Consejo Nacional electos según el procedimiento del artículo 15 de esta ley;
VIII. a XII. ...
XII. Bis. Programa Nacional: Programa Nacional de Rendición de Cuentas y Transparencia de las instituciones de seguridad pública ;
XII Ter. Indicadores Base: conjunto central de indicadores en materia de seguridad para el consumo de la ciudadanía y el Congreso de la Unión;
XIII. a XVI ...
Artículo 7. ...
I. a XIV. ...
XIV Bis. Establecer las bases para la rendición de cuentas y transparencia de las instituciones y del Sistema en su conjunto, así como la publicación y difusión de indicadores para consumo nacional y del poder legislativo;
XV. ...
Artículo 12. ...
I. a IX. ...
IX Bis. Cinco consejeros ciudadanos;
...
...
Artículo 14. ...
I. a XIX ...
XIX Bis. Aprobar, a propuesta de los consejeros ciudadanos, el Programa Nacional, los lineamientos para su financiamiento a través del Fondo de Aportaciones de Seguridad Pública, en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal;
XIX Ter. Publicar y difundir mensualmente los indicadores base;
XIX Quáter. Aprobar los lineamientos de participación ciudadana en los diversos ámbitos de gobierno, con énfasis en fortalecer la implementación del Programa Nacional.
Artículo 15. ...
...
...
...
Los consejeros ciudadanos actuando por mayoría de cuatro votos deberán proponer al Consejo Nacional el Programa Nacional que incluirá los principios, criterios y directrices, para su funcionamiento y evaluación en los tres ámbitos de gobierno.
Artículo 15 Bis. Para ser consejero ciudadano, se requiere:
I. Ser mexicano por nacimiento o naturalización, y residente en la República Mexicana durante al menos los cinco años anteriores a la fecha de su elección;
II. No haber desempeñado durante los últimos seis años un cargo de elección popular por voto directo o plurinominal, ni interino o substituto por designación de otro Poder o que haya requerido de ratificación por uno o varios Poderes de la Unión o de una entidad federativa;
III. No haber desempeñado un cargo como impartidor de justicia durante los últimos seis años previos a su elección como consejero ciudadano;
IV. No haber desempeñado durante los últimos seis años un cargo en entidad Pública, a excepción de instituciones educativas y de investigación, cuyo presupuesto de ingresos y/o egresos este sujeto a aprobación de Poderes Federales o Estatales o Municipales;
V. No haber pertenecido a las Fuerzas Armadas en activo, durante los últimos seis años;
VI. Contar con 10 años de experiencia , públicamente reconocida y comprobable en materias relacionadas con Prevención del Delito, Seguridad Pública, Seguridad Nacional, Policía, Procuración de Justicia, Impartición de Justicia, Reinserción Social o Transparencia y rendición de cuentas;
VII. No haber ocupado durante los últimos cinco años cargos de dirección en partidos políticos o asociaciones políticas nacionales;
VIII. No haber sido condenado por delito doloso;
Artículo 15 Ter. Son funciones de los consejeros ciudadanos:
I. El Programa Nacional de Rendición de Cuentas y Transparencia de las instituciones de seguridad pública de los tres ámbitos de gobierno, bajo los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respecto a los derechos humanos en una sociedad democrática. Dicho Programa Nacional comprenderá entre otros, la mejora de los sistemas disciplinarios en las instituciones policiales, incluyendo la participación ciudadana en los cuerpos colegiados responsables; la transparencia en el nombramientos de los titulares de instituciones policiales en cada ámbito de gobierno; el impulso de procesos de certificación de las instituciones policiales mediante la participación ciudadana; el impulso de mecanismos de supervisión civil de la policía; y la evaluación de las prestaciones sociales de los agentes de policía en cada ámbito de gobierno.
II. Dar por cumplido anualmente el Programa Nacional;
III. Proponer al Consejo Nacional la cancelación de ministraciones a un integrante del Sistema, en términos de la fracción VIII del artículo 14 de la ley;
IV. Aprobar la propuesta técnica de Indicadores Base;
V. Aprobar mensualmente la actualización de los Indicadores Base y presentarlos anualmente al Congreso de la Unión;
VI. Definir temas del Consejo Nacional prioritarios para la actividad de los consejeros ciudadanos, aprobar, emitir y difundir un voto razonado sobre su voto en éstos;
VII. Promover espacios de participación y diálogo donde se socialicen los resultados de los Indicadores Base y se recaben recomendaciones de las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones académicas sobre temas definidos como prioritarios por los Consejeros, con el apoyo del Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana;
VIII. Presentar al Consejo y a la ciudadanía recomendaciones relativas a la competencia de éste basadas en el aporte de la sociedad civil y expertos sobre los temas prioritarios y darle seguimiento a su cumplimiento;
IX. Rendir informe de labores en el seno del Consejo, semestralmente, con la invitación de la mesa directiva del Senado;
X. Nombrar al consejero presidente, anualmente;
XI. Dispondrán de una oficina técnica a cargo del erario para el desempeño de sus funciones. Por tratarse de una unidad administrativa del Sistema, sus integrantes serán considerados personal de seguridad pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 de esta ley;
XII. Los consejeros ciudadanos tendrán voz en las Conferencias Nacionales a las que se refiere esta ley.
XIII. Los consejeros ciudadanos tendrán voz en los Centros Nacionales a que se refiere esta ley;
XIV. Las demás facultades y funciones que les confieran las leyes;
Las fracciones I, II y II se harán mediante propuesta por un mínimo de cuatro votos al Consejo Nacional. Las fracciones III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X y XI se harán por mayoría simple.
Artículo 15 Quáter. Los consejeros ciudadanos durarán en su cargo cinco años sin posibilidad de reelección.
Una junta de siete personas de reconocido prestigio a cargo de instituciones de educación superior o centros de investigación de excelencia reconocida, nacional e internacionalmente por evaluadores independientes atendiendo a su diversidad geográfica, en el área de las ciencias sociales, incluyendo la ciencia política, economía y otras ramas afines del conocimiento, emitirá la convocatoria para elegir a dos consejeros ciudadanos cada dos años, recibirá las solicitudes de los aspirantes, revisará y seleccionará a aquellos que cumplan con los requisitos establecidos.
La junta será nombrada por los tres consejeros ciudadanos que permanecerán en su cargo, La junta organizará un proceso de selección entre pares y presentará al Senado una terna para cada puesto vacante. El Senado nombrará a los consejeros ciudadanos por mayoría calificada.
Artículo 15 Quinquies. Los consejeros ciudadanos sólo podrán ser removidos de sus funciones cuando:
I. Transgredan las disposiciones contenidas en la Constitución y esta ley;
II. Afecten por sus actos u omisiones las atribuciones del Consejo;
III. Hayan sido sentenciados de manera definitiva por un delito grave que merezca pena corporal.
Los consejeros ciudadanos estarán sujetos a las responsabilidades y procedimientos establecidos por el Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Podrán ser removidos por las causas que señala dicho Título Cuarto mediante la votación de dos terceras partes de los miembros del Consejo Nacional. Estarán inhabilitados para integrarse a un cargo público o a la administración pública por un periodo de tres años después de que finalice su mandato.
Artículo 16. ...
I. a III. ...
...
En las comisiones participarán siempre dos consejeros ciudadanos, y podrán participar además expertos de instituciones académicas, de investigación y agrupaciones del sector social y privado relacionados con su objeto.
...
Artículo 17. ...
El Secretariado Ejecutivo es el órgano operativo del sistema y gozará de autonomía técnica, de gestión y presupuestal. Contará con los Centros Nacionales de Información, de Prevención del Delito y Participación Ciudadana, así como de Certificación y Acreditación. En el órgano consultivo de cada uno de los centros, participarán dos consejeros ciudadanos. El Titular del Ejecutivo Federal expedirá el Reglamento del Secretariado, que establecerá las atribuciones y articulación de estos Centros.
...
I. a V. ...
Artículo 18. ...
I. a XXV. ...
XXVI. Diseñar la estrategia de implementación del Programa Nacional, para su aprobación por el Consejo Nacional, según la propuesta de los consejeros ciudadanos;
XXVII. Prestar a los consejeros ciudadanos la información y asistencia necesarias para que desempeñen sus funciones;
XXVIII. Elaborar y presentar al Consejo Nacional un informe anual sobre la situación de la seguridad pública en los tres ámbitos de gobierno, donde se precisen las principales amenazas y riesgos y se sugieran políticas para afrontarlos, así como sobre el ejercicio de los recursos de los fondos de ayuda federal durante el periodo;
Artículo 21. ...
...
Este centro contará con un órgano consultivo integrado por dos consejeros ciudadanos y las instituciones públicas y privadas que se determinen en el Reglamento de este ordenamiento.
Artículo 31. ...
I. a VIII. ...
IX. Presentar semestralmente un informe al Secretariado Ejecutivo sobre la situación en los centros penitenciarios de reinserción social en el país, evaluando los principales problemas y riesgos y proponiendo políticas para su atención.
X. a XI. ...
Artículo 33. ...
I. a VIII. ...
IX. Presentar semestralmente un informe al Secretariado Ejecutivo sobre la seguridad pública en los municipios indicados por éste, debido a que los problemas en esa materia afectan a un amplio sector de la ciudadanía.
X. a XI. ...
Artículo 36. Cuando para el cumplimiento de la función de seguridad pública sea necesaria la participación de dos o más entidades federativas, se establecerán instancias regionales de coordinación, con carácter temporal o permanente, en las que participarán las instituciones de seguridad pública correspondientes y un representante del Consejo Ciudadano, cuando éste así lo determine.
...
Artículo 39. ...
A. ...
II. ...
a) ...
1. Las políticas relativas a la selección, ingreso, permanencia, estímulos, promoción, reconocimiento y terminación del servicio de los integrantes de las instituciones policiales, de acuerdo al modelo policial, conforme a la normatividad aplicable y en consideración de las opiniones y recomendaciones que emitan los consejeros ciudadanos;
2. Los lineamientos para los procedimientos de carrera policial que aplicarán las autoridades competentes, en consideración de las opiniones y recomendaciones que emitan los consejeros ciudadanos;
b) ...
c) ...
III. ...
IV. ...
B. ...
Artículo 90. ...
...
Con la finalidad de transparentar la entrega de estímulos, las instituciones que los otorguen deberán enviar al Centro de Certificación y Acreditación un informe semestral, donde se especifiquen los motivos que lo justifican.
Artículo 91. ...
...
...
...
Con la finalidad de transparentar la promoción de los integrantes de las instituciones policiales, éstas deberán enviar al Centro Nacional de Acreditación y Certificación un informe semestral con el listado de elementos que hayan sido promovidos durante el periodo, acompañado de una copia del expediente de cada uno de ellos, donde se especificarán las características de su trayectoria con base en las cuales se decidió la promoción.
Artículo 94. ...
I. a III. ...
...
Las instituciones policiales deberán enviar un informe semestral al Centro Nacional de Acreditación y Certificación donde se anexe una copia del expediente de los elementos que se encuentran en esa situación, con la especificación de los motivos que sustentan esa decisión, así como el señalamiento de los rasgos distintivos de su trayectoria dentro de la Institución Policial de que se trate.
Artículo 105 Bis. Las instituciones policiales y de procuración de justicia informarán al Centro Nacional de Certificación y Acreditación sobre la existencia de las comisiones referidas en el artículo anterior o las crearán a solicitud del mismo, cuando no existan. Esas instancias elaborarán trimestralmente un informe de resultados sobre la aplicación del régimen disciplinario vigente, en consideración de los parámetros y características delineados por el Consejo Ciudadano, al que deberán enviarlo con esa periodicidad.
Artículo 108. ...
I. a XV. ...
XVI. Presentar al Consejo Nacional informes estadísticos semestrales sobre los resultados de las evaluaciones aplicadas en ese periodo.
La federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios implantarán medidas de registro y seguimiento para quienes sean separados del servicio por no obtener el certificado referido en esta ley y presentarán datos generales a los consejeros ciudadanos.
Artículo 110. ...
...
Los consejeros ciudadanos, actuando por mayoría, podrán ordenar la realización de auditorías a las bases de datos con información de Seguridad Pública de los integrantes del Sistema, para evitar la discrecionalidad de los mandos sobre la obligación referida en el párrafo anterior. Ello bajo las restricciones que proponga una comisión especial, creada al efecto por acuerdo del Secretariado Ejecutivo del Sistema y la mayoría de los consejeros ciudadanos, para no poner en riesgo la seguridad pública o la integridad personal de los operadores de esas bases de datos y de las personas cuyos datos hayan sido registrados en éstas.
Artículo 134 Bis. Los consejeros ciudadanos coadyuvarán en la promoción de la participación ciudadana en el seno del Consejo Nacional recibiendo comunicaciones de la sociedad civil, respondiendo a ellas y formulando recomendaciones al Consejo.
Artículo 139. ...
I. ...
II. ...
III. ...
IV. ...
V. Se abstenga dolosamente de proporcionar o lo haga en forma distorsionada la información de Seguridad Pública que obre en las bases de datos que están obligados a proporcionar los Entes del Sistema al Centro Nacional de Información, de acuerdo con el artículo 112 de esta ley.
...
Artículo 143 Bis. El Secretariado Ejecutivo estará obligado a proporcionar a los consejeros ciudadanos la información que le requieran sobre el manejo de los recursos recibidos por los integrantes del Sistema de los fondos de ayuda federal a que se refiere el artículo 142 de esta ley. Los consejeros ciudadanos, actuando por mayoría, podrán proponer al Secretariado Ejecutivo un proyecto de resolución en los términos del artículo 145, fracción VII de esta ley.
Artículo 152 Bis. Los consejeros ciudadanos actuando por mayoría podrán ordenar la realización de auditorías a las empresas de seguridad privada a que se refiere el artículo 150 de esta ley, para verificar que cumplan con lo establecido en el artículo 152 de la misma.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente del de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, salvo lo previsto en los artículos transitorios siguientes.
Segundo. El plazo para la designación de los consejeros ciudadanos será de 60 días naturales a partir de la publicación del presente decreto en el Diario Oficial de la Federación.
Tercero. El primer proceso de selección de los consejeros ciudadanos estará a cargo de siete personas, que encabecen alguna institución de educación superior o centro de investigación en México de excelencia, reconocida nacional e internacionalmente, por evaluadores independientes, atendiendo a su diversidad geográfica, de alguna de las siguientes instituciones de manera enunciativa, no exclusiva:
• Universidad Nacional Autónoma de México,
• Instituto Politécnico Nacional,
• Colegio de México,
• Centro de Investigación y Docencia Económicas,
• Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales,
• Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social,
• Colegio de la Frontera Norte,
• Universidad Iberoamericana,
• Universidad Panamericana,
• Universidad Autónoma de Metropolitana,
• Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey,
• Instituto Tecnológico Autónomo de México,
• Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Occidente,
• Universidad de Guadalajara,
• Universidad de las Américas,
• Universidad de Guanajuato,
La junta evaluará que los aspirantes cumplan con los requisitos de ley, reunirá a los aspirantes elegibles para un proceso de selección entre pares para elegir por mayoría simple a los cinco que ocuparán el cargo por cuatro años de manera escalonada. La votación será abierta y ninguno podrá votar por sí mismo. La Junta emitirá lineamientos para que el Consejo Ciudadano cumpla con criterios de diversidad de género, experiencia regional, e incluya las perspectivas de víctimas del delito. En caso de empate se realizará una siguiente ronda de votación hasta lograr designar a los cinco por mayoría simple de votos.
La junta presenta al Senado una lista de los 5 candidatos que haya tenido más votos como resultados del proceso descrito en el punto anterior. El pleno del Senado ratifica por mayoría simple a los 5 Consejeros. Aquellos Consejeros cuyo mandato dure dos años o menos, podrán ser reelectos por única vez.
Notas
1 B. Attard, Oversight of law enforcement is beneficial and needed –Both inside and out (2010) 30 Pace L Rev 1548, 1559.
2 S. Walker, The new world of police accountability (Sage, Thousand Oaks 2005) 144.
3 F. Macaulay ‘Civil society-state partnerships for the promotion of citizen security in Brazil’ (2005) 2 SUR Intl J HR , 147.
4 Intelligence Oversight Board, establecido por la Executive Order 11,905, 3 CFR. § 90 (1976).
5 Royal Canadian Mounted Police Act, Pt VII.
6 Good-friday Agreement , Art. VI; precedido del A new beginning: policing in Northern Ireland , Independent Commission on Policing for Northern Ireland (September 1999) (“Patten Report ”).
7 S. Clarke, Arrested oversight. A comparative analysis and case study of how civilian oversight of the police should function and how it fails [2009-10] 43 Colum J L & Soc Probs 1, 2.
8 Idem, página 3.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 22 de septiembre de 2011.
Diputados: José Luis Ovando Patrón, Teresa del Carmen Incháustegui Romero, Alma Carolina Viggiano Austria, J. Eduardo Yáñez Montaño, Gastón Luken Garza (rúbricas).
Que reforma el artículo 1004 y adiciona el 1004 Bis a la Ley Federal del Trabajo, a cargo del diputado Rodolfo Lara Lagunas, del Grupo Parlamentario del PRD
Planteamiento del problema a resolver con la presente iniciativa de ley
Evitar que los empresarios que han violado de manera muy grave sus obligaciones en materia laboral, puedan continuar desempeñándose como patrones en riesgo para los derechos de los trabajadores, especialmente tratándose de los derechos humanos a la vida y salud.
Argumentos
El desempeño como empresario, es una actividad fundamental que conlleva, no sólo el derecho a obtener utilidades, en su caso, sino profundos deberes legales y éticos ante la sociedad. Frente a cuyo incumplimiento, como sucede respecto a las demás actividades, la persona responsable debe reparar el daño causado, en general soportar las consecuencias legales que buscan ante todo de prevenir mayores daños. Y bien, una de tales consecuencias es la inhabilitación para desempeñarse en la actividad que hasta entonces desempeñaba, ya sea de manera provisional o definitiva.
Al respecto, por analogía, resulta aplicable al caso la siguiente jurisprudencia:
Registro No. 165404
Localización:
Novena Época
Instancia: Segunda Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XXXI, Enero de 2010
Página: 314
Tesis: 2a./J. 251/2009
Jurisprudencia
Materia(s): Administrativa
RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. ES IMPROCEDENTE CONCEDER LA SUSPENSIÓN EN EL AMPARO CONTRA EL ACTO CONSISTENTE EN LA INHABILITACIÓN PARA DESEMPEÑAR EMPLEOS, CARGOS O COMISIONES EN EL SERVICIO PÚBLICO.
La referida sanción es un acto de interés social y público contra el cual no procede otorgar la suspensión en el amparo, en virtud de que involucra el bienestar del orden social de la población en materia de seguridad pública y tiene como fin excluir al servidor público de la prestación del servicio por estimar que no está capacitado para participar en él por haber incurrido en la comisión de alguna infracción administrativa, y con la concesión de la medida cautelar se afectaría el interés social, pues la sociedad está interesada en que la función pública se desempeñe por quienes se reconocen como aptos para tal efecto y que se excluya, a aquellas personas que no son idóneas para tal fin. En consecuencia, es improcedente conceder la suspensión solicitada, por no satisfacerse el requisito previsto en el artículo 124, fracción II, de la Ley de Amparo, dado que se impediría la ejecución de un acto tendente al debido desempeño de la función pública y se estaría privilegiando el interés particular del quejoso sobre el interés de la colectividad. No es obstáculo para la anterior consideración que la inhabilitación impuesta al quejoso sea una sanción de carácter temporal en términos del artículo 53, fracción VI, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, pues dicha inhabilitación constituye la exclusión total del sancionado en el servicio público por un tiempo de duración de la sanción, por virtud de haberse considerado que no es apto para el desempeño de la función pública.
Contradicción de tesis 424/2009. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero y Décimo, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito. 25 de noviembre de 2009. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretaria: Hilda Marcela Arceo Zarza.
Tesis de jurisprudencia 251/2009. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del dos de diciembre de dos mil nueve.
La inhabilitación, entendida como aquella sanción por la que se incapacita por mandato de ley a una persona para el desarrollo de una actividad determinada; o como la definen las autoridades de amparo en la tesis aislada 1553: “La inhabilitación, entendida como la sanción por virtud de la cual se declara al sancionado como no apto o incapaz de ejercer ciertos derechos...”. Se aplica actualmente en el ámbito penal, por responsabilidad administrativa de los servidores públicos, para participar en procedimientos de licitación o para celebrar contratos públicos.
La sanción de inhabilitación encuentra su fundamento en la propia constitución (las negrillas son nuestras):
ARTICULO 113 Constitucional. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinaran sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación ...”
La finalidad de la presenta iniciativa, es hacer extensiva esta sanción en el ámbito laboral, en relación a los patrones que de manera grave incumplan sus obligaciones ante los trabajadores y por tanto ante la sociedad.
Insistimos en que si la inhabilitación se aplica a diversas actividades (médicos, abogados, técnicos, artistas, servidores públicos, por citar algunos), por analogía y aún por mayoría de razón, se justifica su aplicación para realizar una de las actividades de mayor impacto social como la de patrón.
Desde luego, al sancionado se le inhabilitaría en el ejercicio de su actividad como empresario, más no se le despojaría de la libertad al trabajo en abstracto, pudiendo realizar cualquier otra en la que no cause daños a terceros y/ o a la sociedad.
No se debe permitir, por ejemplo, que si un patrón por sus omisiones origina la muerte de varios de sus trabajadores, se dé carpetazo al asunto y como si nada pasara, después de pagos simbólicos, se le permita continuar con su actividad en riesgo a la vida y salud de otros trabajadores; como ha venido sucediendo de manera reiterada entre las empresas mineras; mismas que de manera cotidiana llenan de luto las páginas de los diarios y la conciencia nacional. Con este proceder oficial no se tutela la vida y salud de los trabajadores, sino se alienta la persistencia de estas injustas conductas.
Análisis
La propiedad privada en general, no sólo cumple fines de beneficio a favor de su titular, sino en bien de la comunidad en que aquella se desarrolla. Función social a la que no es ajena, por tanto, la empresa privada, en su calidad de centro de trabajo; el patrón además de su obligación para cumplir con los derechos de los trabajadores consagrados en el marco jurídico aplicable, cumple servicios o elabora productos en bien del todo social.
Es por tanto lógico y necesario que si un empresario, incumple de manera particularmente grave sus obligaciones no pueda continuar con la actividad de su centro de trabajo, de manera provisional o definitiva, por aplicación de disposiciones penales, civiles, o fiscales.
Ahora se hace indispensable consagrar la sanción de la inhabilitación de los empresarios en su carácter de patrones, por omitir de manera grave el cumplimiento de sus obligaciones en materia laboral.
Para esto partimos de lo dispuesto en el artículo 5º. Constitucional, en cuya parte conducente se señala (las negrillas son nuestras):
“Artículo 5o. A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad ...”
Toda persona, en ejercicio su derecho humano a la libertad, puede dedicarse a la actividad que más le acomode. Sin embargo, el derecho humano al trabajo no es absoluto, sino que encuentra sus límites en los términos ya precisados: si la actividad no es lícita, si se atacan los derechos de terceros, o si se ofenden los derechos de la sociedad. Limitaciones, que desde luego son igualmente aplicables a los patrones.
Esto significa, que ante agresiones esenciales al marco laboral, no sólo se deben aplicar a los patrones sanciones traducidas en indemnizaciones en su contra, sino la inhabilitación para desempeñarse como tal, en forma análoga a lo que sucede en relación a otras profesiones y oficios. Lo que por un lado, busca fines de ejemplaridad y, por el otro, evitar mayores daños en perjuicio de sus trabajadores y la comunidad.
Se pone así de manifiesto, la íntima relación entre los derechos humanos individuales y sociales que subyace en nuestra Constitución Federal. En el caso, la falta de apego a las obligaciones previstas en el artículo 123 Constitucional, en caso de especial gravedad, acarreará la actualización de las limitaciones a la libertad de trabajo que señala el artículo 5º. Constitucional.
Esto nos lleva al concepto jurídico de responsabilidad, es decir la obligación de la persona para responder por los daños ocasionados por su ilegal conducta.
La Nación tiene en su memoria, tragedias como las de Pasta de Conchos el 19 de febrero de 2006 y, las ocurridas en el Ejido de San Juan Sabinas el 3 de mayo y el 26 de agosto de 2011, o la de COPPEL en noviembre de 2010. Después de hechos tan graves, por la omisión empresarial en sus obligaciones básicas en materia de seguridad e higiene, los empresarios responsables continúan desempeñándose como tales, con el riesgo de que su irresponsabilidad pueda dar lugar a iguales o mayores afectaciones a los derechos a la vida y salud de los mineros.
Así pues, una de las obligaciones cuyo incumplimiento grave deberá acarrear la inhabilitación patronal, son las relativas a la materia de seguridad e higiene.
Según reporte de la OIT aunque parezca escalofriante “en el trabajo fallecen más personas que en la guerra”, más de 2.2 millones de personas al año para ser exactos (un promedio de 6,000 diarias) “y esto es apenas la punta del iceberg”. En México en el 2010, tuvieron lugar 506,528 riesgos de trabajo, perdiendo la vida 1,433 (IMSS):
En tal virtud, debe señalarse algo que es elemental, pero que en la práctica no se cumple: el primer derecho de un trabajador es regresar vivo y saludable a su hogar. Este derecho humano laboral, exige el cumplimiento estricto de las obligaciones en materia de seguridad e higiene de parte del trabajador, pero substancialmente a cargo del patrón y las autoridades laborales.
El valor tutelado por estas normas es la vida misma del trabajador, por lo que su incumplimiento no debe traducirse únicamente en pago de indemnizaciones y sanciones administrativas, sino en la aplicación de otras sanciones como la inhabilitación en contra de los patrones responsables cuando la gravedad de los hechos así lo amerite, para evitar la afectación de la vida y salud de sus trabajadores.
En la actualidad, como sabemos, la sanción en el marco del derecho laboral es muy suave, ya que los responsables de incumplir las normas de prevención de los riesgos de trabajo y seguridad e higiene, reciben algunas multas, y en casos extremos la clausura del centro de trabajo, por lo que al poco tiempo pueden seguir con su papel de patrones. Esta pena carece de ejemplaridad y hace que se enardezca el sentido de justicia de nuestro pueblo, que por ejemplo en el caso de Pasta de Conchos ve como los responsables del fallecimiento de 65 mineros siguen tan libres y enriqueciéndose como empresarios después del pago de una mísera cantidad de dinero, en tanto que estas 65 vidas se han suprimido de forma irreparable, con graves afectaciones a sus familias y la sociedad. Y sin siquiera haberse recuperado los restos mortales de todavía 63 mineros.
Es cruel, pero en tanto siga esta situación legal, resulta más barato pagar las penas pecuniarias que previstas en las ley, que invertir en el respeto de las obligaciones en materia de seguridad e higiene, dejando a su suerte a los trabajadores, que con el esfuerzo de día a día, cumplen la función substancia de la sociedad generadora de toda riqueza.
Por lo que en la prevención de éstos hechos trágicos, cuando se constaten incumplimientos graves en relación a la seguridad e higiene, deberá sancionárseles igualmente a los responsables con la inhabilitación.
Con esta iniciativa se busca coadyuvar a la creación de una conciencia sobre la importancia de la función de inspección, sobre la seguridad e higiene, sobre de que nunca las utilidades o la productividad pueden estar por encima de la vida humana.
La inhabilitación al carácter de patrón también sobrevendría por incumplimiento generalizado a sus trabajadores, salvo que esta falta de pago se origine por problemas económicos del empresario, en el pago de los salarios y demás prestaciones. Para esto baste recordar que el salario y demás prestaciones a los trabajadores, deben ser conceptuados como alimentos, base de la sobrevivencia y desarrollo del trabajador y su familia.
La inhabilitación lo es del carácter de patrón, no del centro de trabajo. Por lo que éste continuará funcionando. La sanción se aplicaría, tanto a los patrones personas físicas como morales. Cuando, por excepción, la inhabilitación, se traduzca en la suspensión de las labores de un centro de trabajo, durante el tiempo que dure la misma la empresa quedará obligada a cubrir a los trabajadores sus salarios y prestaciones, por no ser causa imputable a los trabajadores.
Como podemos ver se cumple con los extremos del artículo 5º. Constitucional, desde el momento en que la inhabilitación patronal se establecerá en un precepto de la Ley Federal del Trabajo, y se determinará por las Juntas de Conciliación y Arbitraje.
Tampoco la inhabilitación violenta al artículo 123 Constitucional (aplicación por analogía y aún por mayoría de razón):
Registro No. 909300
Localización:
Octava Época
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente: Apéndice 2000
Tomo II, Penal, P.R. TCC
Página: 2143
Tesis: 4359
Tesis Aislada
Materia(s): Penal
DESTITUCIÓN E INHABILITACIÓN DE CARGO O EMPLEO. NO VIOLA EL ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL.- Si bien el artículo 123 constitucional establece como garantía social la de que toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil, esta norma no consagra una garantía individual ni se infringe en forma alguna si se impone la sanción de destitución del cargo o empleo e inhabilitación para obtener otro de la misma naturaleza, que se encuentra plenamente establecido por una ley penal y resulta aplicable como consecuencia de la conducta antijurídica, típica y culpable desarrollada por el sujeto activo, sanción que debe aplicarse independientemente de lo que pueda ser resuelto en un procedimiento diverso, como es el relativo al juicio laboral en que pudiera condenarse al patrón a la reinstalación del propio sujeto.
SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEXTO CIRCUITO.
Amparo directo 114/88.-Justino Rodolfo Ruiz Torres.-1o. de junio de 1988.-Unanimidad de votos.-Ponente: Gustavo Calvillo Rangel.-Secretario: José Mario Machorro Castillo.
Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo XIV, julio de 1994, página 552, Tribunales Colegiados de Circuito, tesis VI.2o.86 P.
Fundamento legal
Con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 6, Numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, pongo a su consideración la presente iniciativa.
Denominación del proyecto de Ley o Decreto
Iniciativa con proyecto de decreto que adiciona y reforma la Ley Federal del Trabajo
Único. Se adiciona con una fracción IV al artículo 1004; y se adiciona un artículo 1004 Bis a la Ley Federal del Trabajo para quedar como sigue:
Artículo 1004. ...
I. a III. ...
IV. En cualquiera de los casos a que se refieren las tres fracciones anteriores, al patrón además se le inhabilitará para desempeñarse como tal, conforme a lo establecido el artículo 1004 bis de esta Ley.
...
Artículo 1004 Bis. Al patrón persona física o a quien o quienes legalmente le representen en el caso de personas morales, que de manera especialmente grave incumplan sus obligaciones en materia de prevención de los riesgos de trabajo y de seguridad e higiene, o en el pago de los salarios y demás prestaciones a que los trabajadores tengan derecho, sin que en éste último caso se derive de dificultades económicas del patrón, se le inhabilitará de un mes a tres años para desempeñarse como patrón, con independencia de cualquier otra sanción que le resultare aplicable. El centro de trabajo podrá continuar laborando, siempre que se reparen las causas de la inhabilitación.
Durante el tiempo de inhabilitación del patrón, se suspenda o no la actividad en el centro de trabajo, los trabajadores conservarán su derecho a recibir el pago de su salario y demás prestaciones laborales y al reconocimiento de su antigüedad.
Si ha tenido lugar la muerte de varios trabajadores en una empresa, o graves conductas de violencia laboral y la Junta de Conciliación y Arbitraje considera que está en riesgo inminente la vida y salud de los trabajadores, podrá determinar la inhabilitación definitiva del patrón, la continuación de los trabajos en el centro de trabajo se sujetará a lo señalado en el primer párrafo de este artículo.
Transitorios
Único. El presente decreto entrará en vigor a los tres meses de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 22 de septiembre de 2011.
Diputado Rodolfo Lara Lagunas (rúbrica)
Que reforma el artículo 49 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Alejandro del Mazo Maza, del Grupo Parlamentario del PVEM, y suscrita por integrantes de la Comisión Especial sobre cambio climático
Problemática
El cambio climático es identificado por los científicos como el principal problema ambiental del siglo XXI. En la Convención sobre Cambio Climático, que entro en vigor el 21 de marzo de 1994, define este término como la modificación de clima atribuida, directa o indirectamente, a la actividad humana, que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante periodos de tiempo comparables.
En el artículo segundo, la convención establece el objetivo último de la misma y de todo instrumento jurídico conexo que adopte la conferencia de las partes: “Lograr de conformidad con las disposiciones pertinentes de la convención, la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogenas peligrosas en el sistema climático”.
Diversos estudios y análisis que se han realizado desde la suscripción de México a esta convención han demostrado en la última década la urgente necesidad de establecer instrumentos, mecanismos y estrategias que permitan ya no solucionar el tema de cambio climático sino de hacerle frente de la mejor manera posible.
El cambio climático se ha vuelto un asunto de seguridad nacional, que ira desplegando diversas reacciones en los próximos años que afectarán de manera directa en la composición social y económica de nuestro país, en rubros como los recursos hídricos, la agricultura y ganadería, en el propio sector industrial, en el creciente fenómeno migratorio y la integración social de nuestras comunidades, desde las grandes urbes hasta las poblaciones rurales más pequeñas del territorio nacional.
El incremento en las temperaturas, un mayor periodo de sequías, el aumento en la precipitación pluvial, el desajuste de los periodos de ciclo agrícolas entre otros, son fenómenos que se verán incrementados con el paso del tiempo. Pero estos no son simplemente aspectos a vencer, son temas que deben atenderse para que las consecuencias sean las menos posibles.
La Organización Mundial de Salud reporta que en la última década del siglo XX, los desastres naturales relaciones con las condiciones meteorológicas produjeron aproximadamente 600 mil muertes en el mundo, el 95 por ciento de ellas en países pobres; que más de la mitad de la población vive en franja costera de 60 kilómetros de ancho y estaría en peligro ante la elevación del nivel del mar, consecuencia del cambio climático; que la variabilidad de las precipitaciones puede poner en riesgo el suministro de agua, cuando ya afecta a un 40 por ciento de la población mundial; y finalmente, que en la actualidad hay aproximadamente 300 millones de personas con asma y se teme que el alza en la temperatura global eleve el número de personas que padecen de esta enfermedad importante.
Entre las evidencias, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (Kappen, 2010), plantea que entre 1970 y 2009, el número de tormentas extremas en el mundo se multiplicó por 12, el número de inundaciones por 4 y las personas damnificadas o afectadas por 8. En el caso de México destacan las inundaciones de 2007 en Tabasco y Chiapas, el retraso de las lluvias de verano en 2005, el uracán Alex en 2010, entre otros.
Para las próximas dos décadas, las proyecciones apuntan a un calentamiento de unos 0.2 grados Celsius por década para un rango de emisiones. Si las concentraciones se estabilizan en los niveles del año 2000, podría esperarse un calentamiento de 0.1 grados por década. Cabe señalar que en el año 2010, una isla ubicada en el Golfo de Bengala, cuya pertenencia se disputaron durante casi 30 años los gobiernos de India y Bangladesh, desapareció de la superficie debido al aumento en el nivel del mar.
Los expertos del IPCC (Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático) han presentado seis escenarios de temperatura. En el mejor de los casos calculan para el 2100 un calentamiento de 1.1 hasta 2.9 grados C. En el peor escenario la temperatura puede subir de 2.4 hasta 6.4. En el mismo espacio de tiempo puede incrementarse el nivel del mar hasta 59 centímetros.
Argumentación
México contribuye de manera importante con carbono al cambio climático, sin embargo, las consecuencias para el país son preocupantes. En general, el incremento de temperatura va a afectar de manera negativa los múltiples servicios que nos proporcionan los ecosistemas, la producción de alimentos, la salud, la infraestructura y la seguridad de los asentamientos humanos.
En un estudio de la Semarnat, La economía del cambio climático en México, calcula que será de entre 3.5 y 4.2 por ciento del producto interno bruto (PIB) el costo anual previsible del cambio climático para nuestro país en función de la perdida de producción agropecuaria, menor disponibilidad de agua, deforestación, efectos en la salud y pérdida de biodiversidad, mientras que con el cumplimiento de las metas representaría un costo de 0.56 por ciento del PIB.
En el informe final de Octubre del 2010 del RUSI (Royal United Services Institute) centro de estudios dedicado a la investigación innovadora en asuntos de seguridad y defensa fundado en 1831 por el duque de Wellington, titulado Impactos relacionados con el clima en la seguridad nacional en México y Centroamérica, menciona en su reporte aspectos como:
Los principales impactos económicos del cambio climático se sentirán a través de la escasez de bienes y servicios, repercusiones adversas en el suministro de energía, transporte y distribución de la infraestructura. Así mismo, también se espera que el sector agrícola padezca gravemente de estas consecuencias. Durante los próximos 20 años, el apoyo ambiental que se otorgue a la industria y a la agricultura se tornara cada vez más escaso, tornando la producción y la manufactura cada vez más caras. De aquí se desprenderán reacciones en cadena que afectaran la capacidad de exportación de bienes y recursos de México.
En otro apartado el informe menciona que entre 1997 y 2006 las pérdidas económicas como consecuencia de los desastres naturales representaron en promedio el 0.17 por ciento del PIB. En este mismo periodo 3.5 millones de personas resultaron afectadas por el paso de huracanes y 1.6 millones padecieron inundaciones, estos daños sumaron 3 mil millones de dólares estadounidenses.
A nivel nacional, una repercusión clara de estos casos es la asignación de recursos al Fopreden (Fondo para la Prevención de Desastres Naturales) y al Fonden (Fondo de Desastres Naturales). En 2007 al Fonden se le autorizó un presupuesto de 135 millones de pesos, ejerciendo para ese año cerca de 11 mil millones de pesos; en 2008 fueron 150 millones de pesos de presupuesto, en este 2011 se presupuesto 10 mil millones de pesos. Por su parte, al Fopreden, en cuatro años consecutivos se le asigno un presupuesto de 300 millones de pesos (de 2008 a 2011), es decir, no estamos apoyando con mayor fuerza la prevención y sino la reacción ante los desastres naturales.
Aunado a lo anterior cabe señalar los recursos asignados a los programas presupuestarios: el Programa Nacional de Adaptación del Cambio Climático y de Prevención de Desastres Naturales por 300 millones de pesos y el Programa de Mitigación y Adaptación del Cambio Climático de la Semarnat por 553 millones de pesos.
El país se encuentra entre los 12 países mega diversos, categoría que incluye también a China, Brasil, India, Colombia, Indonesia, Perú y Australia, entre otros. En conjunto, estos países albergan entre 60 y 70 por ciento de las especies de flora y fauna del planeta. Además, se cuenta con una extensa superficie marítima localizada en dos océanos, y se comparte con Centroamérica el segundo sistema arrecifal más grande del mundo.
En términos de los litorales, 60 por ciento de la población regional vive en estados y propiedades próximas a la costa, con el 65 por ciento de los manglares perdidos, México se torna más vulnerable a la erosión costera y a las inundaciones según el reporte RUSI. Siendo principalmente las que se encuentran en el Golfo de México y en el mar Caribe y las de muy alta vulnerabilidad son aquellas que se encuentran entre el nivel de la marea alta y una franja de dos metros de altura. En las zonas más vulnerables, las costas pueden ser cubiertas hasta una distancia de cuarenta a cincuenta kilómetros tierra adentro, como se identificaron en Tamaulipas (laguna deltaica del río Bravo), Veracruz ( laguna de Alvarado, río Papaloapan), Tabasco (complejo deltaico Grijalva-Mezcapala-Usumacinta), Yucatán, (Los Petenes) y Quintana Roo (bahía de Sian Káan y Chetumal). Esto se debe principalmente a que la mayoría de las costas del golfo y mar Caribe son bajas y se encuentran a menos de un metro sobre el nivel del mar. Más de 15 mil kilómetros cuadrados de zonas costeras se podría ver amenazados por la elevación del nivel del mar, afectando por igual a los ecosistemas, la ganadería y la agricultura.
En un asunto de agricultura, para el 2020, el total de tierras no aptas para el cultivo del maíz aumentará cerca del 4.2 por ciento en consecuencia de las sequías. Otro efecto implicará la pérdida del 6 por ciento de las tierras de pastoreo en el 2020 y cerca del 13.2 por ciento en el 2050 con respecto del 2002, debido al aumento de sequías y eventos hidrometeorológicos, deterioro y erosión de la tierra y un crecimiento en los volúmenes de plagas, incremento de las tasas de erosión hídrica y de la incidencia de deslaves en las zonas montañosas y por lo tanto un consiguiente deterioro de los niveles de bienestar de la población rural.
En un reciente informe del Banco Mundial, Low Carbon, High Growth- Latin American Responses to Climate Change (Desarrollo con menos carbono: Respuestas latinoamericanas al desafío del cambio climático) de diciembre del 2008, se proyectó que, dependiendo de la elevación de temperatura promedio en el país, se podría llegar a perder cerca del total de la productividad de entre el 30 al 85 por ciento de las granjas agropecuarias.
Según el informe RUSI en el tema forestal, después de Brasil, México ocupa el segundo lugar a nivel mundial en deforestación. El estado de Campeche ya perdió el 100 por ciento de sus áreas forestales. Tabasco lleva el 58 por ciento, mientras que Yucatán el 35 por ciento, Querétaro 30 por ciento y Veracruz 22 por ciento. Las actuales proyecciones establecen que México perderá el total de sus selvas tropicales en los siguientes 52 años y el total de las demás áreas boscosas durante los siguientes 122 años.
En el aspecto hidráulico, existen importantes desequilibrios entre la demanda y el suministro de agua, pues casi toda la producción agrícola tiene lugar en la región norte, mientras que casi toda la reserva de agua se sitúa en el sur. Por tanto, hacia el norte, la creciente demanda del agua para la agricultura rebasará, por mucho, el abasto e infraestructura en los próximos años.
La tensión por los recursos hídricos en todo el país es de mediana intensidad, sin embargo, las partes del centro y norte de México, en especial las zonas urbanas padecen un elevado estrés con respecto del abasto del líquido. Aunado a la mala infraestructura, existen grandes ineficiencias en la distribución del agua, en todo el país se pierde el 40 por ciento del agua potable y el 50 por ciento del agua para irrigación agrícola. La disponibilidad de agua anual por habitante en 1955 era de 11 mil 500 metros cúbicos; en 1999 fue de 4 mil 900 metros cúbicos y se prevé que para el 2025 será de 3 mil 500 metros cúbicos (por debajo del consumo medio).
En un asunto de salud, se espera que las ondas de calor incrementen los niveles de mortalidad en las zonas desérticas de la región norte; en especial entre los ancianos y aquellos individuos con mala salud y por la deshidratación; asimismo exista la magnificación de las “islas de calor” en las ciudades (por carpeta asfáltica e inmuebles) en consecuencia, se espera que aumente la presión sobre los sistemas de atención a la salud. En adición a ello, debemos señalar que las enfermedades por vectores como el dengue y el paludismo tienden a expandir sus alcances geográficos conforme aumenta la temperatura, además de una mayor incidencia de enfermedades infecciosas relacionadas con la calidad del agua (cólera, tifoidea, etcétera).
En este sentido y ante la relevancia que ha tomado este aspecto, un grupo de legisladores no hemos dado a la tarea de impulsar la creación del Centro de Estudios Sobre Cambio Climático del Congreso de la Unión, como un área de apoyo con alto grado de especialidad, cuyas funciones de asesoría, realización de proyecciones, estudios e investigaciones que contribuyan al trabajo legislativo a mitigar el cambio climático, en el marco de tres ejes vectores; políticas públicas gubernamentales; análisis, estudios y estrategias para la innovación legislativa y vinculación, intercambio de experiencias y estrategias; sin olvidar la cooperación internacional en la mitigación del cambio climático en el ámbito legislativo.
Este centro permitirá impulsar estrategias en los diferentes temas de la seguridad nacional que coadyuve a establecer la suficiencia y el buen uso de recursos públicos, en temas que por la tranversalidad de lo que conlleva el cambio climático, incide en la definición de los mismos recursos. Al mismo tiempo auxiliará en el rediseño, actualización y/o reformas a las diversas leyes, reglamentos y normas que por el paso de los años han quedado ajenas u obsoletas a las nuevas condiciones y características generadas por el cambio climático.
De igual manera se encargará de estudiar temas que vistos desde la óptica particular del efecto clima requieren de herramientas de apoyo para la definición de estrategias de una manera integral, que a su vez en reciprocidad sean parte del objetivo central; ayudar a mitigar este cambio.
Aunado a lo anterior, este será un centro que genere una permanente vinculación con instituciones y organismos nacionales e internacionales sobre el tema, que sirva de observatorio de estrategias y casos de éxito para adecuarse a las circunstancias o características de las acciones que se planteen en el Congreso así como a las políticas públicas que se aprueben, promoviendo acuerdos o convenios que permitan integrar a los recursos presupuestados, recursos extraordinarios en programas, proyectos o acciones que se desarrollen en el territorio nacional.
Como es notorio, no se trata solamente de cumplir con compromisos derivados de la suscripción y ratificación de los referidos instrumentos internacionales, se trata implícitamente de satisfacer en plenitud las necesidades básicas sobre investigación y puesta en marcha de acciones que nos lleven a enfrentar las consecuencias del cambio climático. México necesita redoblar esfuerzos, ya que las estadísticas señalan que los países en desarrollo sufren con mayor impacto estas consecuencias naturales.
Esfuerzos del Poder Ejecutivo como el Programas Especial de Cambio Climático 2009-2012 que marca una cantidad de objetivos diversos en diversos temas como agricultura, comunicaciones y transportes, industria y comercio, así como en educación, donde se ha determinado para este ciclo escolar que inicia, contemplar en especifico el tema de cambio climático con los alumnos de educación básica; han sido importantes pero insuficientes. Este tema considerado de importancia nacional y mundial, no sólo debe ser atendido desde la esfera ejecutiva, sino también por los poderes legislativo y judicial; sobre todo por quienes tenemos la encomienda popular de establecer la legislación para el diseño de políticas públicas que garanticen el bienestar social y eleven su calidad de vida.
Es importante mencionar que el centro, cuya creación se propone, prestará los servicios de apoyo técnico y de información analítica requeridos para el cumplimiento de las funciones de la cámara de diputados, en forma objetiva, imparcial y oportuna, conforme a los programas aprobados. Además, como dicta la norma en la materia, el centro se constituirá como una unidad especializada de la Secretaría General, adscrita a la Secretaría de Servicios Parlamentarios.
Las funciones y tareas específicas del centro de estudios, así como el nombramiento de la persona encargada de su dirección, serán aprobadas por el pleno de la Cámara de Diputados, a propuesta de la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos. Para tal efecto, la Conferencia tomará en cuenta el proyecto que presente la Junta de Coordinación Política, considerando las proposiciones y opiniones de las Comisiones de Medio Ambiente y Recursos Naturales, y Especial sobre Cambio Climático, así como las de otras comisiones ordinarias estrechamente vinculadas al cambio climático.
Por lo que respecta al presupuesto de operación del citado centro, se estará a las reglas generales aprobadas por esta Cámara de Diputados, para lo cual la Secretaría General presentará a consideración de la Junta de Coordinación Política el presupuesto correspondiente a fin de que el mismo sea votado por el Comité de Administración de la Cámara de Diputados.
Fundamentación
Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, presenta a la consideración del honorable Congreso de la Unión iniciativa con proyecto de decreto que reforma el numeral 3 del artículo 49 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
Denominación del proyecto
Iniciativa con proyecto de decreto que reforma el numeral 3 del artículo 49 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.
Decreto
Artículo Único. Se reforma el numeral 3 del artículo 49 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:
Artículo 49
1. ...
2. ...
3. La Cámara contará también, en el ámbito de la Secretaría General y adscritos a la Secretaría de Servicios Parlamentarios, con los Centros de Estudios de las Finanzas Públicas; de Derecho e Investigaciones Parlamentarias; Sociales y de Opinión Pública; para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria; para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género, y sobre Cambio Climático y Medio Ambiente.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 22 de septiembre de 2011.
Diputados: Alejandro del Mazo Maza, José Ignacio Pichardo Lechuga, Ninfa Salinas Sada, Francisco Burelo Burelo, César Daniel González Madruga, Agustín Torres Ibarrola, José Manuel Hinojosa Pérez, Augusta Valentina Díaz de Rivera Hernández, Alberto Cinta Martínez, Susana Hurtado Vallejo, José Francisco Yunes Zorrilla, Nicolás Bellizia Aboaf, Laura Itzel Castillo Juárez, Alberto Jiménez Merino (rúbricas).
Que reforma el artículo 7o. de la Ley General de Educación, a cargo del diputado Jaime Arturo Vázquez Aguilar
El suscrito, diputado Jaime Arturo Vázquez Aguilar integrante de la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, y diputado sin partido, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como los artículos 6, numeral 1, fracción I; 76, 77 y 78 de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea la iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 7 de la Ley General de Educación, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
Uno de los graves problemas que enfrenta nuestro país en materia de salud pública, son los accidentes de tránsito provocados, entre otras cosas, por la falta de una cultura vial y peatonal, así lo demuestran los elevados índices de mortalidad y el excesivo gasto público para la atención de las víctimas.
De acuerdo con el Centro Nacional para la Prevención de Accidentes (Cenapra), en México se registran cada año cuatro millones de accidentes, en los cuales 24 mil personas pierden la vida; 750 mil resultan heridos gravemente y requieren hospitalización; en promedio 40 mil personas quedan discapacitadas. 1
En los últimos años la tasa de fallecimientos en accidentes de tránsito ha ido en aumento hasta llegar a 16.1 muertes por cada 100 mil habitantes en 2009. Clasificados por edad, los niños y los jóvenes son los más vulnerables, los accidentes de transporte representan la segunda causa de muerte de niños y niñas de uno a quince años, y la primera causa de muerte en jóvenes de 15 a 29 años.
Un problema que debe preocuparnos es la gran cantidad de peatones fallecidos y lesionados por atropellamientos, según cifras del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), este fenómeno ocupa el primer lugar de mortalidad a nivel nacional con un promedio anual de 8,500 muertes, es decir, 34 por ciento de los accidentes totales.
Las pérdidas económicas para el país son enormes y merecen especial atención. Según cifras del secretario de Salud, José Ángel Córdova Villalobos, la inversión para el tratamiento de lesiones y discapacidades representa entre el 5 y 8 por ciento del presupuesto anual de la Secretaría de Salud. Sin embargo, si se considera el costo total, la cifra aumenta considerablemente. De acuerdo con el estudio Inseguridad Vial en México: estimación de costos, comparaciones internacionales y recomendaciones de política pública , realizado por Daimler y la Universidad Anáhuac, los accidentes viales en México son un problema que cada año le cuestan al país alrededor del 1.4 por ciento del producto interno bruto (PIB) y estima que un accidente con consecuencias fatales tiene un costo promedio de 114,300 dólares en la ciudad de Guadalajara, 190,300 dólares en la ciudad de México, 185,300 dólares en Monterrey o 215,300 dólares si ocurre en carretera.
De acuerdo con la Iniciativa Mexicana de la Seguridad Vial (Imesevi), de no establecer acciones preventivas que permitan reducir el número de fallecimientos por accidentes viales, este problema de salud que hoy ocupa el sexto lugar como causa de muerte general en México, pasará al cuarto sitio en los próximos 10 años.
Es así como la seguridad vial se ha convertido no sólo en un problema nacional, sino también a nivel mundial, ya que cada año mueren miles personas. Por ello la Organización Mundial de la Salud (OMS) ha considerado a los accidentes de tránsito un problema salud pública.
Es importante señalar que la mayoría de los accidentes viales se deben a factores que tienen que ver con la conducta humana: el exceso de velocidad, el consumo de drogas y bebidas alcohólicas, la imprudencia, el desconocimiento e irrespeto a los reglamentos, la ausencia de controles, pero sobre todo, a la carencia de educación vial, agente determinante en la mayoría de los siniestros que ocurren en nuestro país.
El Centro de Experimentación y Seguridad Vial (Cesvi), señala que los conductores mexicanos tenemos 12 errores principales al manejar.
1. Mala sujeción del volante.
2. Cambio de carril y mal uso de luces direccionales.
3. Distancia de seguridad.
4. Exceder los límites de velocidad.
5. No usar el cinturón de seguridad.
6. Mal uso del pedal de embrague (clutch).
7. Distracciones al conducir.
8. Falta de respeto al peatón y sus áreas confinadas.
9. Desconocimiento del reglamento de tránsito.
10. Cambio de velocidad.
11. No contar con licencia de conducir.
12. Mal uso del freno.
El Imesevi señala que a pesar de las campañas de uso del cinturón de seguridad, 32 por ciento de los conductores no lo usa, en tanto que sólo 33 por ciento de los copilotos se lo pone y peor: únicamente 5 por ciento de quienes viajan en la parte trasera del carro lo hace. En el caso de los motociclistas existe una completa irresponsabilidad, pues en muchos casos, no utiliza el casco de seguridad y no cuenta con el equipamiento necesario, peor aún, realizan maniobras innecesarias, tales como la invasión de carriles.
En la actualidad 50 por ciento de las muertes que se producen por los accidentes viales están relacionados con la ingesta de alcohol y estupefacientes. La Comisión Internacional de Seguridad Vial de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), estima que en México alrededor de 200 mil personas conducen bajo los influjos de bebidas alcohólicas a partir de las seis de la tarde, de jueves a sábado, lo que deriva en incremento de accidentes, lesiones, suicidios y homicidios.
No siempre los accidentes son causados por los conductores. El comportamiento de los transeúntes contraviene las normas de tránsito existentes y las medidas establecidas para su propia seguridad, como el uso de puentes peatonales, respeto por los semáforos, el uso de banquetas y pasos a desnivel, lo cual abona a crear siniestros, en muchas ocasiones, con consecuencias fatales.
Lo anterior nos indica que los accidentes lejos de originarse en deficiencias de los caminos o problemas técnicos de los automóviles, se producen por la irresponsabilidad de los conductores y peatones. Situación que nos demuestra que la mayoría de los accidentes pueden ser prevenidos. 2
Estoy plenamente convencido de que la escuela debe jugar un papel fundamental en las políticas de prevención de accidentes viales. Es urgente que dentro de la política educativa, las autoridades federales, estatales y municipales, impulsen una cultura de la seguridad vial, a fin de garantizar a los alumnos conocimientos sobre las normas, reglas y principios de tránsito vigente, pero también habilidades para garantizar su propia seguridad al utilizar las vías de comunicación.
Con esta medida, desde la Cámara de Diputados, contribuiremos a cumplir la meta a la que se comprometió el gobierno federal en el marco del Decenio de Acción para la Seguridad Vial, 2011-2020, de la Organización de las Naciones Unidas, la cual consiste en reducir a 50 por ciento las defunciones y discapacidad que se produce en los accidentes de tránsito durante la presente década.
Por lo expuesto y motivado, someto al pleno de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforma el artículo 7 de la Ley General de Educación
Único. Se adiciona una fracción XVII al artículo 7 de la Ley General de Educación, para quedar como sigue:
Artículo 7o. La educación que impartan el estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios tendrá, además de los fines establecidos en el segundo párrafo del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los siguientes:
I.-XVI. ...
XVII. Fomentar la cultura de la seguridad vial.
...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente a su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1. De acuerdo con el Inegi, de los 5.7 millones de personas que padecen alguna discapacidad a nivel nacional, 15 por ciento la adquirieron a consecuencia de un accidente.
2. Actualmente el gasto público para la prevención de accidentes es insuficiente, debido a que en promedio se invierten únicamente 60 millones de pesos anuales (60 centavos por habitante); es decir, por cada 2 mil pesos que eroga el gobierno federal para la atención hospitalaria de las víctimas, sólo invierte 1 peso para programas de concientización. Situación que contrasta con los 3 dólares que invierte Estados Unidos y los 7 de Nueva Zelanda.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 22 de septiembre de 2011.
Diputado Jaime Arturo Vázquez Aguilar (rúbrica)
Que reforma y adiciona diversas disposiciones del Código de Comercio, a cargo del diputado Rafael Rodríguez González, del Grupo Parlamentario del PRI
El suscrito, diputado federal Rafael Rodríguez González, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que conceden los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 6, fracción I, 77, 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, comparece ante esta soberanía a fin de presentar iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversos artículos del Código de Comercio conforme a la siguiente
Exposición de Motivos
El derecho a la justicia es una garantía consagrada en la Carta Magna. Para cumplir con este fin, es necesario ir actualizando nuestro marco normativo adecuándolo a la realidad social, económica y humana del país, para así cumplir de manera eficiente con esta exigencia constitucional.
Por ello, ante las transformaciones que el sector agropecuario ha sufrido en las últimas décadas, producto de la llamada globalización que ha modificado desde las practicas territoriales hasta las relaciones económicas de los distintos actores de la sociedad, y que producto de estos cambios, los problemas del campo han sido vistos desde otra perspectiva.
Es importante dotar de seguridad jurídica a quienes históricamente han vivido en el rezago, siendo que la agricultura mexicana ha sido parte importante del desarrollo nacional, y que las reformas llevadas a cabo en los últimos años, han tratado de solucionar problemas en algunos rubros, sin resultados concretos, y con ello, creando nuevos pendientes que ocasionan pobreza, marginación y exclusión social.
Hay que reconocer que las reformas legales de las últimas décadas, han pretendido crear las condiciones de desarrollo e igualdad del sector rural del país, y desde la reforma de 1992, con la cual se da certidumbre jurídica a la tenencia de la tierra y se crean figuras asociativas para una mejor explotación agrícola, y hasta los últimos cambios a la legislación, se ha pretendido disminuir la brecha existente entre el sector agrícola y los demás actores de la sociedad nacional, pero diferentes factores tanto internos como externos han impedido cumplir con los objetivos de las reformas realizadas.
Producto de estos esfuerzos y con base en las nuevas dinámicas de interrelación se crea la Ley de Desarrollo Rural Sustentable como un medio para regular las relaciones entre productores que aportan la materia prima y por lado los agroindustriales y comercializadores y donde el Estado cumple un papel de mediador, para lograr una mejor planeación y programación y así fortalecer y darle viabilidad a la cadena productiva nacional.
Pero siendo un marco normativo más conciliador, la Ley de Desarrollo Rural resulta insuficiente para dotar de certeza y seguridad a los productores, siendo necesario dotar de mayores elementos a quienes se encuentran ante una insoslayable realidad de desventaja frente al poder económico de los agroindustriales y comercializadores.
Es necesario seguir perfeccionando nuestro orden legal, sin perder de vista que en el caso de grupos como el agrícola se encuentran en estado de indefensión, ante quienes producto de su poder económico pueden romper con principios de igualdad y equidad en las relaciones jurídico-comerciales.
Por ello, se necesita legislar, con un enfoque de protección, tratando de encontrar un punto de equilibrio en la justicia y equidad impartida entre actores económicos relacionados con el sector rural, en tanto que los productores no son propiamente comerciantes, pero al momento de realizar un pacto con un agroindustrial o comercializador, se entiende por interpretación de la ley que es comerciante, en tanto que realiza un acto de comercio, regulado por el Código de Comercio.
Y en países como el nuestro con tradición jurídica, de derecho escrito, y en los cuales la legislación es la fuente formal más importante de generación de derecho, y ante la cada vez mayor interrelación que existe entre las diversas áreas del derecho, se hace necesario perfeccionar nuestro marco jurídico.
Ante esto se proponen una serie de reformas al Código de Comercio, para regular las relaciones jurídico-comerciales, entre actos de comercio que involucren productos agrícolas perecederos tratándose de frutas frescas y/o congeladas y vegetales en general, en tanto en que muchas ocasiones los productores al entregar en venta el producto y con las condiciones pactadas, se encuentran en el escenario que el agroindustrial o el comercializador, se niegan a recibir el producto sin causa justificada y no existe un dictamen de una autoridad especializada, que certifique dentro de un término perentorio que el producto entregado cumplió con las características solicitadas.
También puede llegar a ocurrir que el productor entrega su producto y se incumple con la fecha de pago pactada ocasionándole un menoscabo en su patrimonio, por lo cual se hace necesario darle certidumbre estableciendo una fecha para exigir el pago y en dado caso de negativa poder ejercitar las acciones legales necesarias para obtenerlo, mediante una acción que siga en vía ordinaria o en vía ejecutiva, atendiendo al mecanismo mediante el cual llegaron a un acuerdo las partes involucradas.
Y si bien, el Código de Comercio, en su espíritu contiene una visión individualistas y de autonomía de la voluntad, lo que se pretende es lograr el acceso a la justicia efectivo y de seguridad jurídica de sujetos como en este caso los productores agrícolas que se encuentran en un estado de desigualdad ante un agroindustrial o un comercializador, lo cual fue una parte que no se ha regulado en ninguna de las reformas realizadas con el objetivo de dar certidumbre al sector agrícola del país.
Con esta reforma se beneficia a uno de los sectores productivos más importante del país, otorgándole certeza, igualdad y seguridad jurídica en sus tratos comerciales con personas que tiene como actividad principal el comercio.
Por lo expuesto, someto a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que adiciona los artículos 373, 374, 376 y 383 del Código de Comercio
Artículo Único. Se reforman diversos artículos del Código de Comercio para quedar como sigue:
Artículo 373. ...
Tratándose de productos agrícolas perecederos, será necesaria la certificación de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación sobre la calidad del producto entregado, dentro de las veinticuatro horas siguientes a la no aceptación del producto.
Artículo 374. ...
En caso de ser productos agrícolas perecederos las partes podrán optar solicitar a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación que certifique sobre la calidad del producto entregado, en un plazo máximo de veinticuatro horas.
Artículo 376. ...
Tratándose de productos agrícolas perecederos las partes cumpliendo con las formalidades podrán establecer la acción ejecutiva para el cumplimiento del contrato.
Artículo 383. ...
En el caso de productos agrícolas perecederos, el término para reclamar será de tres días a partir de la recepción de los mismos.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 22 de septiembre de 2011.
Diputado Rafael Rodríguez González (rúbrica)
Que reforma el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes Federal de Sanidad Animal, y General de Salud, a cargo del diputado Javier Bernardo Usabiaga Arroyo, del Grupo Parlamentario del PAN
El suscrito, Javier Bernardo Usabiaga Arroyo, integrante de la LXI Legislatura del Congreso de la Unión por el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, 72 y 73, fracción XXIX-E, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 77, numeral 1, 78 y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea la presente iniciativa con proyecto de decreto, por el que se deroga el inciso f), fracción III, del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y se reforman y adicionan diversas disposiciones de las Leyes Federal de Sanidad Animal, y General de Salud, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
En México, como en el resto del mundo, es imposible concebir el abasto de alimentos de origen animal para consumo humano, sin la existencia de la importante labor que desempeñan los establecimientos dedicados al faenado y al sacrificio de animales mejor conocidos como “rastros”.
En territorio nacional coexisten dos tipos de Rastros que se distinguen, no sólo por el régimen jurídico que les aplica, sino también por las prácticas que ejecutan en las funciones que desempeñan, los servicios que prestan y particularmente por el régimen de inspección y vigilancia sanitario al que se sujetan, estos se conocen como: a) rastros municipales o tipo inspección de la Secretaría de Salud (TSS), y b) rastros tipo inspección federal (TIF).
En el país, los rastros municipales surgieron como establecimientos que tendrían como finalidad resolver una problemática sanitaria que se vivía a principios del siglo XX, relativa a la contaminación del suelo y del agua a consecuencia de sangre, vísceras, esquilmos y demás desechos resultado de la matanza de animales criados en los domicilios, para el posterior consumo de estos como alimento de sus habitantes o bien, para su expendio como alimento cárnico.
Derivado de lo anterior, en 1917 en el contenido de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, concretamente en el artículo 115, fracción III, inciso f), se estableció que la división territorial, política y administrativa denominada Municipio tendría a su cargo el servicio de rastro, el cual se constituyó como un servicio público que tiene como objetivo principal proporcionar instalaciones adecuadas para que los particulares realicen el sacrificio de animales mediante los procedimientos más convenientes para el consumo de la población. 1
La prestación del servicio de rastro previsto en la Carta Magna se pensó como la ejecución de diversas actividades que permitieran proporcionar a la población carne que reuniera condiciones higiénicas y sanitarias para su consumo, facilitando la realización de una adecuada comercialización y suministro de carne para consumo humano, logrando un mejor aprovechamiento de los subproductos derivados del sacrificio de animales y evitando la matanza clandestina en casas y domicilios particulares.
El rastro municipal en el país refiere a los establecimientos radicados en instalaciones físicas que pueden ser propiedad del municipio, para ser destinadas al sacrificio de animales que posteriormente serán consumidos por la población como alimento cárnico, dichas instalaciones pueden ser concesionadas a particulares, este tipo de establecimientos son supervisados por la autoridad sanitaria estatal o municipal con líneas dictadas por la Secretaría de Salud.
La instauración de los establecimientos tipo inspección federal, destinados al sacrificio de animales y procesamiento de bienes de origen animal para consumo humano, conocidos como rastros TIF, tienen su origen en la década de los cuarenta, a raíz de la crisis que se generó en México de 1946 a 1955, como resultado de la diseminación de la fiebre aftosa, situación zoosanitaria que impactó de manera negativa en la actividad ganadera nacional y en los servicios relacionados con ella, como es el sacrificio de animales.
Como medida para erradicar la fiebre aftosa entre los años cuarenta y cincuenta, el gobierno mexicano instauró medidas drásticas consistentes en el sacrificio masivo de ganado enfermo o sospechoso de haber sido contagiado con objeto de frenar la diseminación de esa enfermedad. Esta acción gubernamental se conoció como “rifle sanitario”.
El rifle sanitario promovió que se exterminara cualquier vestigio vivo que constituyera un foco de infección del virus de fiebre aftosa, al sacrificar a todos los animales enfermos incluyendo aquellos que potencialmente podrían desarrollar la enfermedad, con ello se logró un combate exitoso a la epizootia. Sin embargo, se generaron efectos negativos en el ámbito económico, toda vez que por los riesgos zoosanitarios que pudieran dar lugar a la diseminación de la fiebre aftosa, Estados Unidos cerró la frontera al ganado en pie y las entidades federativas del norte del país que tenían excedentes en la producción pecuaria, dejaron de exportar anualmente 500 mil cabezas de ganado al vecino país del norte. 2
Para resolver los efectos negativos que produjo la instauración del rifle sanitario en las exportaciones de ganado, el gobierno federal fomentó la producción y oferta de carne procesada, a consecuencia de ello se reguló la implantación de una nueva modalidad de establecimientos dedicados al sacrificio de animales que se sujetaran a las estrictas normas vigentes de la regulación sanitaria y zoosanitaria aplicada en Estados Unidos, las que por mucho superaban sus prácticas, a la sanidad que prevalecía en los rastros municipales existentes en ese momento en nuestro país, es así como en México se instituye la creación de los establecimientos tipo inspección federal (TIF), conocidos también como rastros TIF.
El proyecto de establecer rastros TIF en el país se ha mantenido con gran éxito desde sus inicios. Muestra de ello es el informe presentado en 1949, por el Presidente Miguel Alemán en el que se señaló que se había logrado exportar carne enlatada y congelada en una cantidad equivalente a 507 mil cabezas de ganado, alimento procesado que compensaba la cantidad de becerros vivos que no habían sido exportados a Estados Unidos por las restricciones sanitarias imperantes en aquella época.
En la actualidad, en México coexisten las dos modalidades de rastros, con marcadas diferencias en el manejo que por separado realizan las autoridades a las que les compete tanto su inspección como su verificación, no obstante que en ambos establecimientos se sacrifican animales que se destinan como alimento para consumo humano y lamentablemente son evidentes los distintos resultados de la operación de ambos establecimientos, en particular, en lo relativo a la inocuidad, la calidad y la sanidad de los productos y subproductos cárnicos.
A la fecha existen alrededor de 2 mil 500 rastros y mataderos municipales en todo el territorio nacional y la autoridad que los inspecciona y verifica la encabeza la Secretaría de Salud a través de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (Cofepris), en coordinación con las autoridades sanitarias estatales y, en su caso, autoridades sanitarias municipales.
En noviembre de 2008, la Cofepris planteó la necesidad de regionalizar los rastros municipales, toda vez que dicho órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Salud, reconoció la deficiencia que existe en la mayoría de los rastros y mataderos municipales, en lo que respecta a la ejecución de las prácticas de manufactura y de higiene durante el sacrificio, faenado, almacenamiento y transporte de carne de animales destinada al consumo humano. 3
La afirmación de la autoridad sanitaria deriva de la necesidad urgente de modernizar los rastros municipales, en atención a que la carne es un producto susceptible a la contaminación que puede causar enfermedades a su consumidor y es indispensable reforzar el control sanitario en sus instalaciones operadas por este tipo de rastros.
La insuficiencia de erradicar los riesgos de contaminación a la carne que se procesa en los rastros municipales, no sólo se vincula con la modernización de sus instalaciones, también con las prácticas instauradas en su procesamiento, así como a las pruebas de laboratorio que se aplica a los animales, previo, durante y posteriormente a su sacrificio.
Aun cuando la normatividad sanitaria a la que se sujetan los rastros municipales, prevé la identificación de contaminación en la carne, que potencialmente provoca enfermedades como la cisticercosis, teniasis, fiebre tifoidea, intoxicación alimentaria bacteriana, paratifoidea, salmonelosis y shigelosis, 4 recientes contingencias zoosanitarias han demostrado la vulnerabilidad de las prácticas realizadas en los rastros municipales, dando lugar a contaminación en los productos cárnicos por sustancias nocivas a la salud humana como lo son las sustancias betaagonistas, conocidas como “anabólicos”.
En marzo de 2002 se presentaron diversos casos de contaminación en la carne procesada en varios rastros municipales en todo el territorio nacional, al existir tanto en el músculo como en las vísceras, particularmente en el hígado de los animales sacrificados, cristales de una sustancia denominada clorhidrato de clembuterol.
Para atender esta contingencia y en cumplimiento de sus atribuciones legales, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa) emitió un acuerdo mediante el cual se activaba el dispositivo nacional de emergencia de sanidad animal, con objeto de establecer un procedimiento eficaz de detección del uso clorhidrato de clembuterol, producto empleado en la engorda del ganado, que deja residuos en los productos cárnicos consumidos por el humano, y estos a su vez, constituyen un riesgo a la salud del consumidor, toda vez que ésta sustancia puede causar trastornos graves al sistema cardiovascular humano. 5
Para asegurar la inocuidad de los alimentos de origen pecuario destinados a consumo humano, la Sagarpa expidió la Norma Oficial Mexicana de Emergencia NOM-EM-015-ZOO-2002, “Especificaciones técnicas para el control del uso de betaagonistas en los animales”, a fin de ejercer un control más estricto en el uso de sustancias entre las que se encuentra el clorhidrato de clembuterol, debido a los riesgos zoosanitarios y de salud pública que representa el uso de estos insumos químicos teniendo en cuenta que, al no estar autorizados por la Sagarpa, se contraviene las buenas prácticas pecuarias que debe observar la actividad ganadera.
Adicionalmente a los instrumentos que de manera emergente se produjeron para el control del uso del clorhidrato de clembuterol, la Sagarpa ha venido trabajando en la actualización de los lineamientos normativos que regulan las pruebas que identifiquen el uso de las sustancias betaagonistas y otras igualmente contaminantes, ejemplo de ello es el constante perfeccionamiento de la Norma Oficial Mexicana NOM-004-ZOO-1994, “Grasa, hígado, músculo y riñón en aves, bovinos, caprinos, cérvidos, equinos, ovinos porcinos. Residuos tóxicos. Límites máximos permisibles y procedimientos de muestreo”, cuyas últimas incorporaciones se han publicado en el Diario Oficial de la Federación el pasado 12 de mayo de 2011.
En este orden de ideas, se ha manifestado que hay graves deficiencias en la operación de los rastros municipales, los cuales se sujetan a los lineamientos sanitarios que dicta la Secretaría de Salud. Sin embargo, estos instrumentos no han sido lo suficientemente contundentes para garantizar la inocuidad de los productos cárnicos que consume la población en general.
En algunas prácticas tradicionales y recurrentes de los rastros que no están siendo reguladas, ni verificadas por autoridades ambientales, se identifican como actividades que fomentan focos de infección que ponen en riesgo la salud pública y propician contaminación al ambiente, ejemplo de ello son los notorios problemas de manejo y tratamiento de desechos constituidos básicamente por vísceras, sangre, huesos y demás esquilmos resultado de las prácticas realizadas en estos establecimientos, situación que lamentablemente se reitera constantemente, cuando tales desechos son vertidos a los ríos, a los prados e incluso a la vía pública de diversas localidades a lo largo del territorio nacional.
A diferencia del panorama actual que se observa en los rastros municipales, el esquema de los establecimientos tipo inspección federal dedicados al procesamiento de bienes de origen animal para consumo humano, consolidado a lo largo de 60 años, ha crecido con notoria presencia en todo el territorio nacional, incrementando su número de usuarios, con la ventaja de contar con el aval del reconocimiento nacional e internacional de las prácticas ejecutadas en el sacrificio de animales y en el procesamiento de bienes de origen animal para consumo humano.
En la actualidad hay 361 establecimientos TIF distribuidos en 27 entidades federativas. 6 Los estados que no cuentan con este tipo de rastros son Baja California Sur, Colima, Morelos, Oaxaca y Quintana Roo. Sin embargo se tiene noticia de que estas entidades federativas son usuarias de los servicios de los rastros TIF situados en los territorios estatales contiguos.
En términos de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Federal de Sanidad Animal se considera por mandato de ley que las actividades de sanidad animal tienen como finalidad establecer las buenas prácticas pecuarias tanto en la producción primaria como en los establecimientos tipo inspección federal dedicados al sacrificio de animales y procesamiento de los bienes de origen animal para consumo humano.
Derivado de lo anterior, la Ley Federal de Sanidad Animal establece que la regulación, verificación, inspección y certificación del procesamiento de bienes de origen animal para consumo humano en establecimientos tipo inspección federal se deberán llevar a cabo respecto a la atención de riesgos sanitarios por parte de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación coordinadamente con la Secretaría de Salud, de conformidad con el ámbito de competencia de cada una de estas dependencias del Ejecutivo federal.
En congruencia con lo expuesto, podemos afirmar que en México coexisten dos modalidades de establecimientos dedicados al sacrificio de animales para consumo humano que no obstante a que desarrollan actividades similares, como se puede apreciar en el siguiente cuadro comparativo, ambos tipos de rastros no han sido igual de eficientes, dado que los resultados en la inocuidad y en la calidad de los productos cárnicos que generan no son las mismas:
Aun cuando los rastros municipales o inspeccionados por la Secretaría de Salud se rigen por normas oficiales mexicanas, concretamente por la NOM-194-SSA1-2004, “Productos y servicios. Especificaciones sanitarias almacenamiento, transporte y expendio”, es cuestionable su funcionalidad ya que por las deficientes prácticas aplicadas en estos establecimientos, se siguen presentado evidentes riesgos de contaminación por el mal manejo de esquilmos, sin restar importancia a los casos de contaminación directamente identificados en los productos cárnicos ahí tratados.
La implantación y el cumplimiento de buenas prácticas de manejo y manufactura, suelen ser medidas efectivas para garantizar la inocuidad de cualquier alimento, en el caso de los cárnicos, se considera que la instrumentación de este tipo de prácticas no sólo en el sacrificio de animales sino, también, en los expendios conocidos popularmente como “carnicerías”, propiciaría que los alimentos de origen animal consumidos por la población en general sean sanos e inocuos.
En congruencia con lo anterior, es importante señalar que actividades como el piezado de canales práctica usual que se desarrolla en las carnicerías, dada la naturaleza de su proceso, implica riesgos de contaminación a la carne de consumo humano, por lo que resulta indispensable la existencia de una norma que regule las buenas prácticas de manejo y de manufactura aplicadas en los expendios durante el tratamiento de dichos productos cárnicos.
De aplicarse la regulación que establezca las buenas prácticas de manejo y de manufactura a los productos cárnicos puestos a disposición del consumidor en las carnicerías, correspondería a la Secretaría de Salud inspeccionar y verificar a través de pruebas de laboratorio la realización de las buenas prácticas de manejo y de manufactura, reflejadas en la inocuidad y calidad de los cárnicos, teniendo la potestad como autoridad competente de ordenar el retiro total de la venta del producto, para proceder a su acondicionamiento, o bien a su destrucción, todo ello en coordinación con la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, instancia gubernamental responsable de la trazabilidad de los productos agroalimentarios.
Por ello se considera que las normas aplicables a los establecimientos tipo inspección federal conocidos como rastros TIF, tienden a ser más integrales y más efectivas al considerar el estado de salud de animal previo a su sacrificio, estipulando los mecanismos para su desplazamiento, con precaución antes de ser sacrificados. Asimismo, la matanza o sacrificio en estos establecimientos se lleva a cabo con estricto arreglo a normas que establecen métodos de insensibilización para disminuir su sufrimiento 7 y coadyuvar a que en el proceso de sacrificio, el animal no sea sobreestimulado provocando que experimente angustia y dolor que se refleja en los productos cárnicos comestibles que presentan residuos hormonales tóxicos.
Aunado a lo anterior, el esquema de supervisión y vigilancia que ha venido desempeñando la Secretaría de Salud en los rastros competencia del municipio, ha sido a todas luces insuficiente e ineficaz, toda vez que fuertes problemáticas como la contaminación en productos cárnicos causada por el uso de sustancias betaagonistas, no han sido combatidas por completo.
Derivado de lo antes expuesto, la incorporación de la Sagarpa en un esquema de coordinación con la Secretaría de Salud, como el que está previsto en la Ley Federal de Sanidad Animal resulta idóneo para empezar a resolver las contingencias generadas en los esquemas pasados, teniendo como premisa fundamental el bienestar del pueblo mexicano y la importancia de la salud pública derivada de un sistema eficaz de buenas prácticas en la producción primaria así como en los diversos procesos aplicables al sector pecuario.
La presente iniciativa pretende lograr los objetivos siguientes:
• La atención eficaz de contingencias que alteren a la producción primaria pecuaria y a los servicios vinculados con el sector, como lo es el sacrificio de animales, tales como el uso de sustancias betaagonistas en ganado, mediante un sistema de supervisión y vigilancia por parte de la Sagarpa en coordinación con la Secretaría de Salud, como dispone la Ley Federal de Sanidad Animal.
• Regular de manera eficaz y puntual las prácticas realizadas en los establecimientos conocidos como rastros, con el fin de que estos centros de sacrificio eleven sus estándares de inocuidad, sanidad y calidad en sus prácticas y en sus productos cárnicos, reduciendo los riesgos a la salud de sus consumidores y fortaleciendo su confiabilidad, al mismo tiempo que se mejora sustancialmente la comercialización de estos productos.
• Promover entre los rastros, la adopción de prácticas aplicadas en el esquema de los establecimientos tipo inspección federal mejor conocidos como rastros TIF, con objeto de que en lo posible los rastros en general, evalúen los beneficios que pueden generar mediante su incorporación a dicho esquema, tales como la posibilidad de participar en procesos de industrialización de productos y subproductos de origen animal destinados al consumo humano, tomando en consideración que la certificación TIF es reconocida internacionalmente como la garantía que avala los productos de exportación.
• Por último, y como punto de mayor relevancia, la procuración del bienestar de la población, mediante el desarrollo de sistemas que garanticen la inocuidad, sanidad y calidad de los productos y subproductos de origen animal cuyo destino último son los hogares mexicanos, logrando de este modo la entera confianza por parte del consumidor, de que los productos provenientes de los rastros mexicanos son de la más alta calidad.
Para alcanzar la materialización de los objetivos señalados, la presente Iniciativa propone derogar el inciso f) de la fracción III del artículo 115 constitucional con la finalidad sustraer de la responsabilidad directa de los municipios la prestación de los servicios relacionados al sacrificio de animales para consumo humano, en la inteligencia de que se ejercerán las facultades que en materia de sanidad pecuaria y salud pública tienen atribuidas las autoridades federales en términos de lo previsto en la Ley Federal de Sanidad Animal.
En segundo término, se realizan diversas adiciones en la Ley Federal de Sanidad Animal con objeto de incorporar los rastros y, en general, todos los establecimientos dedicados al procesamiento de bienes de origen animal para consumo humano en los que se llevan a cabo procesos de corte y deshuese, empaque, marinado, calibrado de intestinos, productos de carne molida, elaboración de comidas con bienes de origen animal, embutidos, deshidratación, maduración, curado, ahumado, elaboración de manteca y chicharrón, enlatado de bienes de origen animal o almacenamiento frigorífico, la regulación e instrumentación de las buenas prácticas pecuarias y de manufactura aplicables en la producción primaria y a los establecimientos tipo inspección federal dedicados al sacrificio de animales y procesamiento de bienes de origen animal para consumo humano. Se considera sumamente importante regular las prácticas de los rastros y de los demás establecimientos dedicados al procesamiento de bienes de origen animal para consumo humano y seguir distinguiendo la certificación TIF, dado que este último es un esquema consolidado desde hace poco más de 60 años y este distintivo garantiza la inocuidad y la calidad de los productos cárnicos mexicanos destinados a la exportación.
Por último, se proponen modificaciones de la Ley General de Salud para que la regulación, verificación, inspección y certificación de las buenas prácticas de sacrificio tanto en los rastros como en los establecimientos tipo inspección federal se sujeten a lo previsto en la Ley Federal de Sanidad Animal, en el marco de la coordinación que debe prevalecer entre la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesa y Alimentación y la Secretaría de Salud.
Por lo expuesto y fundado, se somete a consideración de esta asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto que deroga el inciso f) de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes Federal de Sanidad Animal, y General de Salud
Artículo Primero. Se deroga el inciso f) de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
I. y II. ...
III. Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
a) a e) ...
f) Derogado.
g) a i) ...
...
...
...
IV. a X. ...
Artículo Segundo. Se reforman y adicionan los artículos 1, 2, 4, 51, 73, 105 y 108 de la Ley Federal de Sanidad Animal, para quedar como sigue:
Artículo 1. La presente ley es de observancia general en todo el territorio nacional y tiene por objeto fijar las bases para: el diagnóstico, prevención, control y erradicación de las enfermedades y plagas que afectan a los animales; procurar el bienestar animal; regular las buenas prácticas pecuarias aplicables en la producción primaria; en los establecimientos dedicados al procesamiento primario de bienes de origen animal para consumo humano, en los rastros y en los establecimientos tipo inspección federal dedicados al sacrificio de animales y procesamiento de bienes de origen animal para consumo humano, esto último coordinadamente con la Secretaría de Salud de acuerdo al ámbito de competencia de cada Secretaría; regular los establecimientos, productos y el desarrollo de actividades de sanidad animal y prestación de servicios veterinarios; regular los productos químicos, farmacéuticos, biológicos y alimenticios para uso en animales o consumo por éstos. Sus disposiciones son de orden público e interés social.
Artículo 2. Las actividades de sanidad animal tienen como finalidad: diagnosticar y prevenir la introducción, permanencia y diseminación de enfermedades y plagas que afecten la salud o la vida de los animales; procurar el bienestar animal; así como establecer las buenas prácticas pecuarias en la producción primaria y en los establecimientos tipo inspección federal dedicados al sacrificio de animales y procesamiento de los bienes de origen animal para consumo humano; así como en los rastros y en los demás establecimientos dedicados al procesamiento primario de bienes de origen animal para consumo humano que no cuentan con certificación tipo inspección federal expedida por la Secretaría.
...
Artículo 4. Para los efectos de la ley se entiende por
...
...
Análisis de peligros y control de puntos críticos: Sistema de reducción de riesgos de contaminación que se aplica en la producción primaria, en los establecimientos tipo inspección federal dedicados al sacrificio de animales y procesamiento de bienes de origen animal, así como en los rastros y demás establecimientos dedicados al procesamiento primario de bienes de origen animal para consumo humano que permite identificar y prevenir peligros y riesgos de contaminación de tipo biológico, químico o físico; que pueden afectar la integridad de los bienes de origen animal;
...
Buenas prácticas de manufactura: Conjunto de procedimientos, actividades, condiciones, controles de tipo general que se aplican en los establecimientos que elaboran productos químicos, farmacéuticos, biológicos, aditivos o alimenticios para uso en animales o consumo por éstos; así como en los establecimientos tipo inspección federal dedicados al sacrificio de animales, y procesamiento de bienes de origen animal para consumo humano; en los rastros y demás establecimientos dedicados al procesamiento primario de bienes de origen animal para consumo humano , con el objeto de disminuir los riesgos de contaminación física, química o biológica; sin perjuicio de otras disposiciones legales aplicables en materia de salud pública;
Buenas prácticas pecuarias: Conjunto de procedimientos, actividades, condiciones y controles que se aplican en las unidades de producción de animales, en los establecimientos tipo inspección federal; en los rastros y demás establecimientos dedicados al procesamiento primario de bienes de origen animal para consumo humano , con objeto de disminuir los peligros asociados a agentes físicos, químicos o biológicos, así como los riesgos zoosanitarios en los bienes de origen animal para consumo animal; sin perjuicio de otras disposiciones legales aplicables en materia de salud pública;
...
Establecimientos: Las instalaciones ubicadas en territorio nacional en donde se desarrollan actividades de sanidad animal o se prestan servicios veterinarios, sujetos a regulación zoosanitaria o de buenas prácticas pecuarias en términos de esta ley y su reglamento, incluidos aquellos donde se procesan, manejan, acopian, envasan, empacan, refrigeran o industrializan bienes de origen animal, incluyendo los que realicen las actividades referidas de manera informal o para autoconsumo;
...
Procesamiento primario: El desarrollo de actividades que comprenden la matanza, faenado, manejo de canales, obrador y comercialización directa de productos derivados del sacrificio, así como, el acopio, envasado, empacado, refrigeración y congelado de los mismos.
...
Rastro: Establecimiento dedicado al sacrificio de animales en el cual se desarrollan actividades de matanza, manejo de canales, faenado y obrador; así como la comercialización directa de los productos derivados del sacrificio, las que no comprenden el procesamiento de bienes de origen animal realizado en los establecimientos tipo inspección federal y están sujetos a la regulación de la Secretaría, en coordinación con la Secretaría de Salud de acuerdo con el ámbito de competencia de cada secretaría.
...
Sistemas de reducción de riesgos de contaminación: Medidas y procedimientos establecidos por la Secretaría para garantizar que los bienes de origen animal se obtienen durante su producción primaria, procesamiento en establecimientos tipo inspección federal y sacrificio en rastros en óptimas condiciones zoosanitarias, y de reducción de peligros de contaminación, física, química y microbiológica a través de la aplicación de buenas prácticas de producción y buenas prácticas de manufactura;
...
Artículo 6. Son atribuciones de la Secretaría
I. a LV. ...
LVI. Regular y certificar la aplicación de buenas prácticas pecuarias en unidades de producción primaria, en establecimientos TIF dedicados al sacrificio y procesamiento de bienes de origen animal; en rastros y en los demás establecimientos dedicados al procesamiento primario de bienes de origen animal para consumo humano ;
LVII. ...
LVIII. Expedir disposiciones en materia de buenas prácticas pecuarias en unidades de producción primaria, en establecimientos TIF dedicados al sacrificio y procesamiento de bienes de origen animal; en rastros y en los demás establecimientos dedicados al procesamiento primario de bienes de origen animal para consumo humano ;
LIX. Certificar, verificar e inspeccionar la aplicación de las buenas prácticas pecuarias en establecimientos TIF; en rastros y en los demás establecimientos dedicados al procesamiento primario de bienes de origen animal para consumo humano , así como de las actividades de sanidad animal relacionadas directa o indirectamente con la producción y procesamiento de bienes de origen animal; sin perjuicio de otras disposiciones legales aplicables en materia de salud pública;
LX. a LXIII. ...
LXIV. Certificar establecimientos tipo inspección federal; rastros y demás establecimientos dedicados al procesamiento primario de bienes de origen animal para consumo humano , de acuerdo con su ámbito de competencia, sin perjuicio de las atribuciones que en la materia tenga la Secretaría de Salud;
LXV. a LXXI. ...
Artículo 17. La Secretaría, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a otras dependencias de la administración pública federal, determinará las medidas en materia de buenas prácticas pecuarias que habrán de aplicarse en la producción primaria, en el procesamiento de bienes de origen animal en establecimientos TIF; en los rastros y en los demás establecimientos dedicados al procesamiento primario de bienes de origen animal para consumo humano, para reducir los contaminantes o riesgos zoosanitarios que puedan estar presentes en éstos.
...
Artículo 73. La Secretaría previo análisis, podrá autorizar la movilización en todo el territorio nacional de bienes de origen animal de las distintas especies que se sacrifiquen en rastros, así como los que se procesen en establecimientos tipo inspección federal, incluyendo los bienes de origen animal que se procesen en los demás establecimientos dedicados a ello, aun cuando no hayan obtenido la certificación TIF , con certificado zoosanitario de movilización, siempre y cuando la materia prima no tenga restricción para la movilización y cuenten con un sistema de trazabilidad y proceso que garanticen el control de riesgo requerido, de acuerdo a lo que se establezca en el reglamento de esta ley.
Artículo 105. La Secretaría expedirá las disposiciones de sanidad animal, que establezcan las características, condiciones, procedimientos, operación y especificaciones zoosanitarias o las relativas a buenas prácticas pecuarias, que deberán reunir y conforme a las cuales se instalarán y funcionarán los siguientes establecimientos:
I. a III. ...
IV. Los rastros que sacrifiquen animales para abasto y los que lleven a cabo actividades de procesamiento primario de bienes de origen animal destinados al consumo humano o que impliquen un riesgo zoosanitario ;
V. a XV. ...
...
Artículo 108. La Secretaría determinará, en disposiciones de sanidad animal y de inocuidad en los bienes de origen animal, las buenas prácticas pecuarias, buenas prácticas de manufactura y actividades de sanidad y de bienestar animal que deberán observar los rastros y establecimientos de procesamiento primario de bienes de origen animal para consumo humano para obtener su autorización de instalación y operación. Asimismo, la Secretaría promoverá que estos establecimientos obtengan el carácter de tipo inspección federal una vez que se cumpla con lo dispuesto en esta ley y su reglamento, y en las disposiciones de sanidad animal y de inocuidad aplicables a los bienes de origen animal que se procesen.
Tanto los establecimientos TIF como los demás dedicados al sacrificio de animales o al procesamiento primario de bienes de origen animal , deberán tener a su servicio durante las horas laborables, cuando menos un médico veterinario responsable autorizado para fines de control de bienestar animal, de vigilancia epidemiológica, otras medidas zoosanitarias y de buenas prácticas pecuarias.
...
Artículo Tercero. Se reforman y adicionan los artículos 17 Bis y 197 de la Ley General de Salud, para quedar como sigue:
Artículo 17 Bis. ...
Para efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior compete a la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios
I. a V. ...
VI. Ejercer el control y vigilancia sanitarios de los productos señalados en la fracción II de este artículo, de las actividades relacionadas con los primeros, de su importación y exportación, así como de los establecimientos destinados al proceso de dichos productos y los establecimientos de salud, con independencia de las facultades que en materia de procesos y prácticas aplicables en los establecimientos dedicados al sacrificio de animales y procesamiento primario de bienes de origen animal para consumo humano, tenga la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación en términos de lo dispuesto por la Ley Federal de Sanidad Animal ;
VII. a XIII. ...
Artículo 197. Para los efectos de esta ley, se entiende por proceso el conjunto de actividades relativas a la obtención, elaboración, fabricación, preparación, conservación, mezclado, acondicionamiento, envasado, manipulación, transporte, distribución, almacenamiento y expendio o suministro al público de los productos a que se refiere el artículo 194 de esta ley.
La Secretaría ejercerá las facultades relacionadas con el conjunto de actividades que en el ejercicio de su desempeño desarrollan los establecimientos dedicados al sacrificio de animales y procesamiento de bienes de origen animal para consumo humano, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación conforme a lo dispuesto por la Ley Federal de Sanidad Animal.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. A partir de la entrada en vigor del presente decreto, el Ejecutivo federal contará con un término de 180 días naturales para realizar las adecuaciones pertinentes a los reglamentos que ejecutarán las autoridades correspondientes en lo que respecta a la regulación, verificación, inspección y certificación de las prácticas que se realicen en los rastros de conformidad con lo establecido en la Ley Federal de Sanidad Animal.
Tercero. Quedan sin efectos las disposiciones que facultan a autoridades municipales para inspeccionar, verificar o certificar las prácticas y demás actividades desempeñadas en los rastros.
Cuarto. Queda sin efecto toda disposición que contravenga lo previsto en el presente decreto.
Quinto. Los municipios que a la entrada en vigor del presente decreto presten los servicios de rastro dispondrán de un plazo de cuatro años, contados a partir de la entrada en vigor del presente instrumento, para facilitar la transición de la prestación de estos servicios a particulares interesados en operar establecimientos dedicados al sacrificio de animales para consumo humano.
Los municipios que en el plazo señalado en el párrafo anterior no inicien la transición referida estarán obligados a cerrar sus instalaciones, absteniéndose de prestar los servicios de rastro.
Sexto. Para la debida instauración del presente decreto, el Ejecutivo federal instruirá a las Secretarías de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, y de Salud a efecto de que, en un plazo no mayor de 90 días, suscriban las bases de coordinación que determinarán el ejercicio de las atribuciones que, en materia de inspección y vigilancia de la calidad, sanidad e inocuidad de los productos procesados en rastros y en establecimientos dedicados al procesamiento primario de los productos derivados del sacrificio, les confieren la Ley Federal de Sanidad Animal, la Ley General de Salud y las demás disposiciones aplicables.
Notas
1 Extraído del apartado 1, “El servicio público municipal de los rastros”, de la guía técnica 15, La administración de rastros municipales, emitida por el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, adscrito a la Secretaría de Gobernación. URL: http://www.inafed.gob.mx/work/resources/guias_tecnicas/guia15.htm
2 Exposición de Antecedentes del sistema tipo inspección federal, trabajo elaborado por la Academia Veterinaria Mexicana, AC, y el Senado de la República de la LXI Legislatura, en abril de 2011.
3 Datos extraídos de la nota “Cofepris plantea regionalizar los rastros para mejorar el control sanitario de la carne”, incluido en la sección Información Relevante del sitio de Internet de la Cofepris generado en noviembre de 2008 y consultado en mayo de 2011 en la URL http://www.salud.gob.mx/unidades/cofepris/notas_principales/rastros2.ht ml
4 “Shigelosis: Infección bacteriana que afecta la zona intestinal, que se transmite mediante la contaminación de alimento o agua, al vivir la bacteria que la ocasiona en las heces de la persona infectada”, referencia obtenida en el sitio de Internet del Departamento de Salud de Virginia(Virginia Department of Health).
5 Acuerdo por el que se activa el dispositivo nacional de emergencia de sanidad animal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de marzo de 2002.
6 Dato extraído del Directorio de Establecimientos Tipo Inspección Federal, integrado por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, a través del Servicio Nacional de Sanidad Inocuidad y Calidad Agropecuaria. Actualizado al 28 de febrero de 2011. URL: http://www.senasica.gob.mx/?id=743
7 Véase el contenido de la Norma Oficial Mexicana NOM-033-ZOO-1995, “Sacrificio humanitario de los animales domésticos y silvestres”, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 16 de julio de 2006, con modificación publicada el 16 de julio de 2007.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 22 de septiembre de 2011.
Diputado Javier Bernardo Usabiaga Arroyo (rúbrica)
Que reforma el artículo 25 de la Ley General de Desarrollo Social, a cargo de la diputada María Isabel Pérez Santos, del Grupo Parlamentario del PRI
La que suscribe, María Isabel Pérez Santos, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, 72 y 73, fracciones XXIV y XXX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto, que reforma y adiciona el artículo 25 de la Ley General de Desarrollo Social, de acuerdo con la siguiente
Exposición de Motivos
La presente iniciativa propone que la Secretaría de Desarrollo Social tenga la obligación de crear el fondo de contingencia social para apoyar con programas sociales a las zonas afectadas por fenómenos naturales.
Durante los últimos dos años, la intensidad y recurrencia de fenómenos hidrometeorológicos se han incrementado considerablemente en gran parte del territorio nacional.
Tan sólo los fenómenos naturales correspondientes a 2010 dañaron severamente la infraestructura de comunicaciones federal y estatal, agrícola, urbana y otras, además de provocar afectaciones a los medios de subsistencia y patrimonio de grandes centros de población. Esta situación ha ocasionado un costo económico que ha afectado negativamente a los estados y municipios del país.
Si bien la federación ha aportado valiosos recursos para enfrentar los desastres, el apoyo ha resultado insuficiente para reconstruir lo dañado y devolver la tranquilidad a miles de familias de las localidades afectadas.
Es de suma importancia señalar que los desastres naturales significan una grave alteración en la vida de las familias que son afectadas. Las verdaderas afectaciones inician una vez pasada la urgencia. Deben reconstruirse carreteras, casas, escuelas y plazas públicas. Se vive entonces una verdadera situación de contingencia social.
Entre 2005 y 2010 se destinaron recursos para la reconstrucción en entidades federativas, de manera directa vía presupuesto, por un monto de 4 mil millones de pesos que no fueron ejecutados a través de financiamientos.
Es preocupante que en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación de 2012, el Fondo de Desastre Naturales (Fonden) sea objeto de un recorte de 4 mil 704 millones de pesos, lo que significaría una disminución en su asignación presupuestal de 48.8 por ciento respecto a lo aprobado para 2011.
Cabe destacar que el Fonden es un mecanismo financiero para apoyar a la población que resulta afectada como consecuencia de desastres naturales. Este programa federal otorga recursos en forma complementaria y subsidiaria Por tanto, para recibir financiamiento es necesario que los estados y las instancias federales justifiquen que el desastre natural supera su capacidad financiera, para atender los daños ocasionados. Es un mecanismo de respuesta rápida frente a fenómenos económicos y presupuestales imprevistos.
El fondo apoya en forma complementaria, en una determinada zona geográfica, la reparación de daños de los bienes públicos, cuyo uso o aprovechamiento no haya sido objeto de concesión o de figuras análogas y que en la ley o en el reglamento correspondiente no se haya especificado la obligación de aseguramiento.
Otros objetivos del Fonden son apoyar complementariamente el combate de incendios forestales y realizar las acciones tendentes a rehabilitar las zonas afectadas por estos desastres; mitigar los daños a las viviendas de la población de bajos ingresos, sin posibilidades de contar con algún tipo de aseguramiento público o privado, afectadas por un desastre natural; compensar parcialmente las pérdidas de ingresos de la población afectada por un desastre natural, generando fuentes transitorias de ingreso; y consolidar, reestructurar o, en su caso, reconstruir, por los medios que determinen en lo que corresponda al Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, al Instituto Nacional de Antropología e Historia y al Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura, los monumentos arqueológicos, artísticos e históricos considerados como tales por ley o por declaratoria.
De la misma manera, el Fonden tiene como objetivo apoyar de manera transitoria a dependencias y entidades paraestatales para la reparación de infraestructura asegurada, en tanto éstas reciben los pagos correspondientes de los seguros, de conformidad con la legislación federal aplicable; asimismo, cubrir el diferencial resultante entre los reembolsos de los seguros y el costo de la restitución de las obras federales afectadas, con excepción de los deducibles; y adquirir equipo y bienes muebles especializados y, en su caso, la instalación de los mismos, que por sus características contribuyan a responder con mayor eficacia y prontitud en la eventualidad de una emergencia o desastre.
El Fonden se integra por tres mecanismos:
I. Fondo Revolvente. Fondo a cargo de la Secretaría de Gobernación (Segob), el cual tiene por objeto proporcionar suministros de auxilio y asistencia ante situaciones de emergencia y de desastre, para responder de manera inmediata y oportuna a las necesidades urgentes para la protección de la vida y la salud de la población afectada.
II. Programa Fonden. Tiene el propósito de atender los desastres naturales imprevisibles.
III. El Fideicomiso Fonden o Fondo de Reconstrucción. Este fondo actuará en caso de que las dimensiones del desastre superen las provisiones presupuestarias y la capacidad de la entidad federativa o dependencia haya sido rebasada.
En el Fideicomiso Fonden se concentran los recursos no ejercidos del Programa Fonden al término de cada ejercicio fiscal; las economías registradas por las dependencias y entidades federales a las que se autorizaron recursos para la atención de desastres naturales; los saldos que resulten de recursos federales transferidos a los fideicomisos estatales; las recuperaciones que se obtienen de las compañías aseguradoras de infraestructura pública atendida con recursos del Fonden, y los rendimientos que genere la inversión del numerario disponible.
En el artículo 19, fracción I, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se dispone que una parte de los excedentes de ingresos que resulten de la Ley de Ingresos podrá destinarse a la atención de desastres naturales cuando la suficiencia presupuestal del Fonden resulte insuficiente. De la misma manera, el artículo 37 dispone que las previsiones en el PEF para desastres naturales no podrán ser inferiores a una cantidad equivalente a 0.4 por ciento del gasto programable.
En el primer trimestre de 2011, los estados que recibieron mayores recursos para la atención de daños ocasionados por desastres naturales fueron Chiapas, Veracruz y Oaxaca. En conjunto, a estas entidades se autorizaron mil 796 millones de pesos, monto que representa 45.5 por ciento de los recursos autorizados para la atención de desastres debido, principalmente, a las lluvias severas e inundaciones que se presentaron en los meses de agosto y septiembre de 2010 y al movimiento de laderas que se registró en Oaxaca en agosto de ese año.
Por rubro de atención, en el primer trimestre de este año, mil 237 millones de pesos (31.3 por ciento) se destinaron para la reparación y reconstrucción de infraestructura carretera; 574 millones de pesos (14.5 por ciento) para la reconstrucción de infraestructura hidráulica y urbana; 185 millones de pesos (4.7 por ciento) para la reparación de viviendas; 132 millones de pesos (3.4 por ciento) para la atención de infraestructura educativa y deportiva, de salud, medio ambiente, naval y pesquera; 427 millones de pesos (10.8 por ciento) para la atención de emergencias, y, finalmente 1 mil 392 millones de pesos (35.3 por ciento) para la contratación de un esquema de transferencia de riesgos catastróficos para protección del patrimonio del Fideicomiso Fonden.
Complementario al Fondo Nacional de Desastres, en el Presupuesto de Egresos de 2011, la Cámara de Diputados creó el Fondo para la Prevención de Desastres Naturales, el cual proporciona recursos tanto a las dependencias y entidades de la administración pública federal, como a las entidades federativas, para realizar acciones tendentes a reducir riesgos, así como evitar o disminuir los efectos del impacto destructivo originados por fenómenos naturales sobre la vida y bienes de la población, los servicios públicos y el ambiente.
La utilización de este fondo implica la solicitud de un crédito puente al Banobras, cuyos intereses deben ser pagados por los estados y cuya comprobación y operatividad ha resultado sumamente compleja.
Si bien estos dos mecanismos financieros han sido valiosos para superar en primera instancia las necesidades de la población afectada, los fenómenos naturales han superado las prevenciones y como ya se señaló, la verdadera contingencia social se presenta con posterioridad al fenómeno natural.
La Ley General de Desarrollo Social, desde su publicación, en enero de 2004, señala en el artículo 25 que “el Ejecutivo federal podrá establecer y administrar un Fondo de Contingencia Social como respuesta a fenómenos económicos y presupuestales imprevistos. En el Presupuesto de Egresos de la Federación se determinarán el monto y las reglas mínimas a que quedará sujeta su distribución y aplicación, incluyendo las previsiones correspondientes para garantizar que los recursos del fondo sean utilizados en el ejercicio fiscal”.
De acuerdo con la intención original de la ley, el Fondo de Contingencia Social será creado para enfrentar fenómenos no previstos que podrían afectar el desarrollo o avance de los programas federales que son implementados, principalmente, por la Secretaría de Desarrollo Social. La creación obligatoria de este fondo contribuirá a que los programas federales de desarrollo social no se vean afectados y, por ende, la ayuda a los sectores populares no disminuya sino que, por el contrario, se incremente.
La creación obligatoria de este fondo de contingencia social llevará prioritariamente recursos frescos a las comunidades afectadas por fenómenos naturales, identificados como prioritarios a municipios con extrema marginación o pobreza.
Por las consideraciones expuestas, se somete a consideración de esta asamblea el siguiente proyecto de
Decreto que modifica el artículo 25 de la Ley General de Desarrollo Social
Artículo Único. Se reforma y adiciona un segundo y tercer párrafo al artículo 25 de la Ley General de Desarrollo Social, para quedar como sigue:
Artículo 25. El Ejecutivo federal creará un fondo de contingencia social para dar respuesta a fenómenos naturales, económicos, y presupuestales imprevistos. En el Presupuesto de Egresos de la Federación se determinarán el monto y las reglas mínimas a que quedarán sujetas su distribución y aplicación, incluyendo las previsiones correspondientes para garantizar que los recursos del fondo sean utilizados en el ejercicio fiscal.
El Fondo de Contingencia Social podrá utilizarse como complemento directo a otros tipos de fondos federales, para la operación inmediata de los programas sociales en zonas de contingencia social.
Las Reglas de Operación del Fondo de Contingencia serán elaboradas en coordinación y tomando en cuenta las opiniones de los estados y municipios del país.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 22 de septiembre de 2011.
Diputada María Isabel Pérez Santos (rúbrica)
Que reforma el artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales, a cargo de la diputada Velia Idalia Aguilar Armendáriz, del Grupo Parlamentario del PAN
La que suscribe Velia Idalia Aguilar Armendáriz, diputada federal del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional ante la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución, y 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta honorable asamblea el siguiente proyecto de decreto, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El patrimonio, es uno de los diversos bienes que se deben de salvaguardar a favor de las personas, toda vez que este representa el fruto de quienes a través de su esfuerzo personal y preparación van aquilatando para allegarse de los bienes y servicios necesarios, forjarse un mejor modo de vida, así como asegurar y crear mejor oportunidades a los suyos.
Históricamente, el patrimonio también es uno de los bienes que más ha sido afectado en detrimento de sus legítimos propietarios, causándoles perjuicios económicos al grado incluso de llevarlos a la ruina.
Son muchas las variantes de conductas por las cuales se afectan estos bienes, en tal sentido el Código Penal Federal contempla un título denominado “Delitos en contra de las Personas en su Patrimonio”, en el cual se establecen como delitos diversas conductas, así como sanciones para quienes las cometen.
Uno de estos tipos penales es precisamente el delito de Fraude, o conocido en otras naciones como el delito de estafa, el cual al ser tipificado como conducta ilícita, se busca proteger el patrimonio, pero en este caso pueden considerarse como patrimonio valores como la posesión, el derecho de crédito, e incluso las expectativas. 1
Esto es, a diferencia por ejemplo del robo, no se protege un determinado elemento integrante del patrimonio, sino que se toma en cuenta al patrimonio de la víctima como una unidad o conjunto.. 2
En cuanto a establecer al fraude como delito, se encuentran antecedentes históricos en el Código de Hammurabi, las Leyes de Manú, en el Digesto Romano, así como en el período de la edad media en España. 3
De acuerdo con nuestra legislación, comete el delito de fraude el que engañando a uno o aprovechándose del error en que éste se halla se hace ilícitamente de alguna cosa o alcanza un lucro indebido, lo cual quiere decir que para la comisión de este tipo penal, quien lo comete debe valerse de maquinaciones o artificios. 4
Asimismo, debemos mencionar que conforme a nuestra legislación, se distinguen dos tipos de fraudes, el llamado genérico, mismo que se contempla en el artículo 386, así como el fraude específico, tipificado en el artículo 387 en sus diversas fracciones, ambos del Código Penal Federal.
Ahora bien, la sanción que le corresponde a quien comete este tipo de ilícitos, va de acuerdo al monto económico que se haya defraudado, es decir, a mayor monto del detrimento patrimonial causado, mayor será la sanción.
En este orden de ideas, este tipo de delitos tienen la intención de causar un menoscabo patrimonial que ascienda a grandes montos, que incluso puedan terminar con toda la economía de una persona o de familias completas, llevándolos al grado de la ruina.
Sin embargo, actualmente el Código Penal Federal, no contempla este delito como grave, lo cual da pauta a que quienes lo cometen y en su caso, se les inicie un procedimiento para que respondan en torno a su conducta delictiva, puedan acceder a la libertad provisional, con el riesgo que esto implica para darse a la fuga y que su conducta quede impune.
Por lo tanto, es que en la presente iniciativa se propone una adición al artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales, a efecto de que el delito de fraude genérico y el específico en los casos de las fracciones II y III del artículo 386 del Código Penal Federal, se encuentren dentro del catálogo de los delitos considerados como graves, concretamente en adicionar un inciso 37) a la fracción I del mencionado artículo.
En ese sentido, se destaca que la propuesta se refiere a los casos en que los montos a los que asciendan el detrimento patrimonial señalado por las fracciones II y III del artículo 386 del Código Penal Federal, que conforme al monto del salario mínimo vigente sea de $598.20 pesos hasta 29,910.00 pesos y las que superen esta cantidad.
En estos supuestos, aquellos sujetos que cometan el delito de fraude no tendrían derecho a gozar de la libertad provisional bajo caución dentro de un procedimiento penal. Lo anterior con el objeto primordial de que estos delitos, también conocidos como de cuello blanco, no queden impunes y permitan a sus víctimas alcanzar la reparación del daño por el detrimento patrimonial que les hubiere sido ocasionado.
Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6 numeral 1 fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración del Pleno de la Honorable Cámara de Diputados el siguiente
Decreto por el que se adiciona un inciso 37) a la fracción I del artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales
Artículo Único . Se adiciona un inciso 37 a la fracción I del artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales, para quedar como sigue.
Artículo 194. ...
I. ...
1) a 36) ...
37) Fraude previsto en los artículos 386 y 387, ambos en los casos previstos en las fracciones II y III del artículo 386.
II. a la XVII....
...
Transitorio
Único. El presente decretó entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 Donna, Edgardo Alberto, y De la Fuente, Javier Esteban. “Aspectos Generales del tipo penal de estafa”, Revista Latinoamericana de Derecho, número 1, sección Artículos, 2004, página 39, consultado en línea en http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/revlad/cont/1/art/art3. pdf
2 Ibídem, pág. 40.
3 Zamora-Pierce, Jesús, El fraude, Editorial Porrúa, octava edición, México, 1998, páginas 3 y 4.
4 Artículo 386 del Código Penal Federal.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 22 de septiembre de 2011.
Diputada Velia Idalia Aguilar Armendáriz (rúbrica)
Que adiciona el artículo 225 Bis al Código Penal Federal, a cargo del diputado J. Eduardo Yáñez Montaño, del Grupo Parlamentario del PRI
El que suscribe, diputado J. Eduardo Yáñez Montaño, integrante de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados por el Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en ejercicio de la facultad conferida en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6, apartado 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto por la que se adiciona el artículo 225 Bis del Código Penal Federal con base en la siguiente
Exposición de Motivos
Durante los procedimientos de procuración e impartición de justicia, específicamente en el inicio de la averiguación en cuanto a la comisión de un delito, y en la investigación de uno o más probables responsables en la comisión del mismo, normalmente quienes actúan en estas integraciones requieren la autorización de un superior jerárquico para tomar determinaciones.
Así pues, cuando alguna persona es retenida para investigar sobre su probable participación en la comisión de algún delito, y para lo cual se cuenta con un término de 48 horas para resolver su situación jurídica, a menudo se presentan casos en los que el superior jerárquico responsable no está enterado totalmente de la situación del aprehendido, por lo que cuando está por vencerse éste término, y sin conocer a fondo los medios de prueba contenidos en la averiguación, instruye que la misma sea remitida ante un juez para que sea éste quien determine sobre la instrucción de un proceso penal, o en su caso la liberación de quien se señala como inculpado.
Lo anterior, es sólo el inicio de una serie de violaciones a los derechos humanos, dado que en lugar de que a una persona se le considere inocente hasta que se demuestre lo contrario, se actúa de manera inversa; lo mismo llega a ocurrir ante los órganos jurisdiccionales que también tienen un término para resolver la situación jurídica de la persona en cuestión. Sucede, entonces, que el proceso puede continuar sin que se cumpla el análisis minucioso de las constancias que integran la averiguación, y se opta por dictar un auto de formal prisión y se instruye un proceso sin considerar que con esto pudieran estar destruyendo la forma de vida de una persona e inclusive de toda una familia, ya que al reservarse un análisis más minucioso, puede transcurrir más de una año hasta que se dicte, en su caso, una sentencia absolutoria, y en consecuencia se libere a una persona, con el clásico comentario “disculpe usted”.
En esta situación él o los servidores públicos, ya sean de procuración o impartición de justicia, responsables por dicho acto de violación a los derechos humanos, no son acreedores a ningún tipo de sanción; dado que son estos quienes por falta de previsión, atención, interés o cuidado, no observan de manera oportuna lo que por su cargo, están obligados a hacer, y que por dicha negligencia o culpa afectan gravemente la vida de la persona en cuestión y la de su familia.
Es por ello que consideramos necesario imponer una sanción en la que desde luego deberá estar incluida la reparación del daño.
El problema puede considerarse más agudo o grave, cuando en la responsabilidad de los servidores públicos interviene el dolo; es decir, en los casos en que se tiene iniciada una averiguación previa por la comisión de uno o varios delitos, y durante la investigación transcurre el tiempo sin que puedan encontrar al probable o probables responsables en la comisión de los mismos, por lo que al sentirse presionados, de manera intencional señalan a cualquier persona, fabricándole pruebas e inclusive obligándola a confesar los hechos bajo amenaza, para que así éste asunto sea puesto a disposición de un juez, con consecuencias más graves que en el ejemplo antes señalado. Es por ello que se propone que la sanción a los servidores públicos responsables, en este último caso, se incremente.
Son varios los casos que en nuestro país se han presentado en las condiciones anteriormente expuestas, y sólo por señalar uno de los más recientes y difundidos, se encuentra el de Alberta Alcántara Juan y Teresa González Cornelio, quienes fueron detenidas en marzo de 2006 y permanecieron recluidas en el penal femenil de San José El Alto, acusadas de delito de secuestro y posesión de cocaína. El 28 de abril de 2010, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ejerciendo de oficio la facultad de atracción, para conocer del recurso de apelación interpuesto, decidió por unanimidad de cinco votos, revocar la sentencia emitida por el juez cuarto de distrito en el estado de Querétaro, al considerar que las mencionadas no eran penalmente responsables de los delitos por los que fueron sentenciadas, por ello se absolvieron lisa y llanamente y se ordenó su absoluta e inmediata libertad después de tres años ocho meses.
El caso suscitó una defensa estratégica por parte de diversos actores sociales, en él que la Suprema Corte de Justicia de la Nación tuvo la oportunidad histórica de restituir a dos mujeres en sus derechos. Así mismo, en opinión del ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, después de la sesión en que se votara dicha resolución, señaló que la decisión tenía dos efectos: el primero su libertad, y segundo la importancia del precedente para que este tipo de casos no sigan ocurriendo en nuestro país, y cuando sucedan, haya jueces para remediarlo.
De igual modo, el ministro subrayó que ante la gravedad de esta situación, la solución no puede limitarse a su liberación, es decir, necesariamente éste debe incluir al menos tres aspectos más: primero, la reparación del daño, alguien debe resarcir a los inocentes encarcelados injustamente; segundo, policías, ministerios públicos y jueces involucrados deben ser juzgados por las responsabilidades que resulten de sus actos; y tercero, la necesidad de una profunda reforma al sistema de procuración e impartición de justicia, así como a la de los cuerpos policíacos.
La presunción de inocencia es un derecho sustantivo fundamental porque deriva de la necesidad de considerar a toda persona inocente hasta en tanto se demuestre su culpabilidad, como una afirmación de que el individuo nace libre; la presunción de inocencia constituye uno de los ejes rectores de todo sistema penal en el contexto de un estado de derecho democrático, y aunque no está expresamente descrito en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se encuentra consagrado en los tratados internacionales en la materia, de los que nuestro país forma parte, y que recientemente se han reconocido de manera implícita en la Constitución.
En este orden de ideas, se encuentra el ejemplo de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada por la novena Conferencia Internacional Americana, en Bogotá, Colombia, el 2 de mayo de 1948, que en su artículo XXVI señala:
“Artículo XXVI. Se presume que todo acusado es inocente, hasta que se demuestre que es culpable.”
Otro de los tratados más importantes de los cuales México forma parte es la Declaración Universal de los Derechos Humanos, proclamada en la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, el 10 de diciembre de 1948, que en su artículo 11, inciso 1, establece:
“Artículo 11. Toda persona acusada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad, conforme a la ley y en juicio público en el que se le hayan asegurado todas las garantías necesarias para su defensa.”
Asimismo, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, abierto a firma en la ciudad de Nueva York, el 19 de diciembre de 1966, y del cual la participación de nuestro país fue aprobada por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, el 18 de diciembre de 1980, hace alusión a la presunción de inocencia en su artículo 14 inciso 2 que a letra señala:
“Artículo 14
1)...
2) Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley”
Por su parte, en México, el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al fallar el amparo en revisión número 1293/2000, resolvió que el principio de presunción de inocencia se desprende de los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 19, párrafo primero, 21, párrafo primero, y 102, apartado A, párrafo segundo, de la Constitución, y aprobó la siguiente tesis jurisprudencial:
Presunción de inocencia. El principio relativo se contiene de manera implícita en la Constitución Federal.
De la interpretación armónica y sistemática de los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 19, párrafo primero, 21, párrafo primero, y 102, apartado A, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprenden, por una parte, el principio del debido proceso legal que implica que al inculpado se le reconozca el derecho a su libertad, y que el Estado sólo podrá privarlo del mismo cuando, existiendo suficientes elementos incriminatorios, y seguido un proceso penal en su contra en el que se respeten las formalidades esenciales del procedimiento, las garantías de audiencia y la de ofrecer pruebas para desvirtuar la imputación correspondiente, el Juez pronuncie sentencia definitiva declarándolo culpable; y por otra, el principio acusatorio, mediante el cual corresponde al Ministerio Público la función persecutoria de los delitos y la obligación (carga) de buscar y presentar las pruebas que acrediten la existencia de éstos, tal y como se desprende de lo dispuesto en el artículo 19, párrafo primero, particularmente cuando previene que el auto de formal prisión deberá expresar “los datos que arroje la averiguación previa, los que deben ser bastantes para comprobar el cuerpo del delito y hacer probable la responsabilidad del acusado”; en el artículo 21, al disponer que “la investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público”, así como en el artículo 102, al disponer que corresponde al Ministerio Público de la Federación la persecución de todos los delitos del orden federal, correspondiéndole “buscar y presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de éstos”. En ese tenor, debe estimarse que los principios constitucionales del debido proceso legal y el acusatorio resguardan en forma implícita el diverso principio de presunción de inocencia, dando lugar a que el gobernado no esté obligado a probar la licitud de su conducta cuando se le imputa la comisión de un delito, en tanto que el acusado no tiene la carga de probar su inocencia, puesto que el sistema previsto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le reconoce, a priori, tal estado, al disponer expresamente que es al Ministerio Público a quien incumbe probar los elementos constitutivos del delito y de la culpabilidad del imputado. 1
Por otro lado, en cuanto al soporte legal de la indemnización a que tiene derecho una persona que ha sido condenada por culpa o negligencia, éste se halla plasmado de la misma forma en tratados internacionales de los cuales nuestro país es partícipe, y que previamente hemos citado. Específicamente encontramos la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en la cual bajo el título décimo “Derecho a Indemnización” establece:
“Artículo 10. Toda persona tiene derecho a ser indemnizada conforme a la ley en caso de haber sido condenada en sentencia firme por error judicial.”
De igual modo éste soporte se establece en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos:
“Artículo 14
...
Cuando una sentencia condenatoria firme haya sido ulteriormente revocada, o el condenado haya sido indultado por haberse producido o descubierto un hecho plenamente probatorio de la comisión de un error judicial, la persona que haya sufrido una pena como resultado de tal sentencia deberá ser indemnizada, conforme a la ley, a menos que se demuestre que le es imputable en todo o en parte el no haberse revelado oportunamente el hecho desconocido...”
Por lo expuesto, someto a la elevada consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de
Decreto por el que se adiciona el artículo 225 Bis al Código Penal Federal
Único. Se adiciona el artículo 225 Bis del Código Penal Federal para quedar como sigue:
Artículo 225 Bis. Al servidor público del sistema de procuración e impartición de justicia que por culpa o negligencia ejecute actos o incurra en omisiones y que por ello se retenga a una o más personas o se instruya a un proceso penal que concluya en una sentencia definitiva que absuelva al procesado, se le impondrá pena de prisión de dos a cuatro años y multa de dos mil a cuatro mil días de salario, que serán entregados al sentenciado.
Cuando la conducta sea dolosa, además de la sanción pecuniaria señalada, la prisión será de cuatro a diez años.
En este delito, además de las penas de prisión y multa previstas, el servidor público será destituido e inhabilitado de tres a diez años para desempeñar otro empleo, cargo o comisión públicos.
Este delito será perseguible sólo por querella de la parte ofendida.
Transitorio
Único. El presente decreto entrara en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Nota
1 Archivo IUS de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, http://200.38.163.161/UnaTesislnkTmp.asp?nIus=186185&cPalPrm=PR ESUNCION%2cDE%2cINOCENCIA%2c&cFrPrm Consulta: septiembre de 2011.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 22 de septiembre de 2011.
Diputado J. Eduardo Yáñez Montaño (rúbrica)
Que reforma el artículo 109 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, a cargo del diputado Ovidio Cortazar Ramos, del Grupo Parlamentario del PAN
El suscrito, Ovidio Cortazar Ramos, diputado a la LXI Legislatura, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo establecido en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta honorable Cámara de Diputados, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma la fracción XXVIII del artículo 109 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, con el objetivo de fomentar la equidad tributaria.
I. Planteamiento del problema que la iniciativa pretende resolver
Reformar la fracción XXVIII del artículo 109 de la Ley del Impuesto sobre la Renta en virtud de que los incisos a) y b) transgreden el principio de equidad tributaria.
II. Argumentos que la sustentan
Diputadas y diputados miembros de esta honorable legislatura, indudablemente, la actual legislatura se encuentra frente a enormes retos y desafíos, lo cual demanda que desde esta soberanía continuemos impulsando reformas que privilegien la equidad y, en el tema que nos ocupa, la equidad tributaria.
De conformidad con el artículo 31 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, son obligaciones de los mexicanos, “contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes”.
En este orden de ideas y de acuerdo con Adolfo Arrioja Vizcaíno, uno de los dos pilares fundamentales del Derecho Fiscal, está constituido por el llamado “principio de constitucionalidad” lo cual conlleva una sumisión a las características esenciales del orden jurídico que nos rige, en virtud de que se enuncia diciendo que no basta con que la relación jurídico-tributaria se rija por lo que previa y expresamente determine la ley aplicable, sino que esta ley debe encontrarse además fundada en los correspondientes preceptos constitucionales... 1
Enseguida señala muy acertadamente que, “Consecuentemente, los principios que en materia tributaria aparecen consignados en la Constitución representan las guías supremas de todo el orden jurídico-fiscal, debido a que las normas que integran dicho orden deben reflejarlos y respetarlos en todo momento, ya que de lo contrario, asumirán caracteres de inconstitucionalidad y, por ende, carecerán de validez jurídica;...” 2
“...Ahora bien, dentro del orden jurídico total de cualquier Estado, el primer rango está ocupado por las normas constitucionales cuya función es la de expresar las bases fundamentales de dicho orden. Así, la Constitución opera como el vértice y el punto de apoyo de todo ese orden normativo. En tales condiciones, la legislación restante queda obligada a inspirarse y a no contradecir en ningún aspecto los postulados que se derivan de los preceptos constitucionales, pues de otra suerte, dicha legislación al estar desprovista de principios rectores que la unifiquen y le den congruencia, irremediablemente se precipitaría en el caos jurídico, propiciando continuas contradicciones y desvíos dentro de un mismo orden normativo. En tales condiciones, la legislación restante queda obligada a inspirarse y no contradecir en ningún aspecto los postulados que se derivan de los preceptos constitucionales, pues de otra suerte, dicha legislación, al estar desprovista de principios rectores que la unifiquen y le den congruencia, irremediablemente se precipitaría en el caos jurídico, propiciando continuas contradicciones y desvíos dentro de un mismo orden normativo...” 3
En este tenor, el artículo 13 de la Ley Federal del Derecho de Autor, en sus fracciones I, III, IX y X establece que, los derechos de autor a que se refiere esta Ley, se reconocen respecto de las obras de las ramas literaria, dramática, cinematográfica y demás obras audiovisuales, programas de radio y televisión.
Por su parte, el artículo 109, fracción XXVIII de la Ley del Impuesto sobre la Renta establece que, no se pagará el impuesto sobre la renta por la obtención de ingresos que se obtengan hasta el equivalente de veinte salarios mínimos generales del área geográfica del contribuyente elevados al año, por permitir a terceros la publicación de obras escritas de su creación en libros, periódicos o revistas, o bien, la reproducción en serie de grabaciones de obras musicales de su creación, siempre que los libros, periódicos o revistas, así como los bienes en los que se contengan las grabaciones, se destinen para su enajenación al público por la persona que efectúa los pagos por estos conceptos y siempre que el creador de la obra expida por dichos ingresos el comprobante respectivo que contenga la leyenda “ingreso percibido en los términos de la fracción XXVIII, del artículo 109 de la Ley del Impuesto sobre la Renta”. Por el excedente se pagará el impuesto en los términos de este Título.
Sin embargo, no aplicará la exención cuando quien perciba los ingresos, obtenga también retribuciones de la persona que los paga por concepto de servicios personales. De igual manera, tampoco será aplicable cuando quien perciba estos ingresos sea socio o accionista en más del 10% del capital social de la persona moral que efectúa los pagos o bien cuando se trate de ingresos derivados de ideas o frases publicitarias, logotipos, emblemas, sellos distintivos, diseños o modelos industriales, manuales operativos u obras de arte aplicado.
De lo anterior expuesto, se deduce que el citado precepto transgrede el principio de equidad tributaria 4 establecido en el artículo 31 constitucional, al excluir del beneficio de exención del pago del impuesto sobre la renta a aquellos autores que se ubican en los supuestos de los incisos a) y b) de la fracción en comento y, ello a pesar de que estos contribuyentes se ubican en la misma situación jurídica que aquellos autores que si gozan de este beneficio.
Al respecto, sirve de base y retomo puntualmente para la presente iniciativa, la siguiente tesis jurisprudencial dictada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a la letra dice:
Registro número 181285
Localización:
Novena Época
Instancia: Primera Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XIX, Junio de 2004
Página: 240
Tesis: 1a. LXIII/2004
Tesis Aislada
Materia(s): Constitucional, Administrativa
Renta. El artículo 109, fracción XXVIII, incisos a) y b), de la ley del impuesto relativo, vigente en 2002, que excluye de la exención a los autores que perciban regalías, pero que también obtengan ingresos de las empresas editoriales que las pagan, o sean socios o accionistas en más del 10% del capital social de aquéllas, transgrede el principio de equidad tributaria.
Al establecer el citado precepto que no se pagará el impuesto sobre la renta por la obtención de los ingresos derivados de regalías que perciban los autores por permitir a terceros la publicación de obras escritas de su creación en libros, periódicos o revistas para su enajenación al público, excepto, entre otros supuestos, cuando quien los perciba obtenga también ingresos de quien los paga, o sea socio o accionista en más del 10% del capital social de la persona moral que efectúa los pagos, transgrede el principio de equidad tributaria previsto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior es así pues se da un trato diferente a los autores que se ubiquen en las hipótesis de los incisos a) y b) de la fracción XXVIII del artículo 109 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, vigente en 2002, aun cuando el hecho imponible del impuesto es el mismo para todos los sujetos pasivos, a saber: la obtención de regalías por permitir a terceros la publicación de obras escritas de su creación. Además, el trato diferenciado que otorga el indicado artículo no puede justificarse bajo el argumento de que protege a los autores que tienen como ingreso único a las regalías, en virtud de que el hecho de que un autor perciba un ingreso adicional a ellas no necesariamente implica que su ingreso total sea mayor al de otro autor que tiene como única fuente de ingresos a dichas regalías; aunado a que cualquier otro ingreso adicional a las regalías que obtienen los autores por actividades productivas, se encuentran gravados de manera independiente por la propia Ley del Impuesto sobre la Renta.
Amparo en revisión 1355/2003. Eliseo Montes Suárez. 28 de enero de 2004. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Humberto Román Palacios. Ponente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Secretario: José Alberto Tamayo Valenzuela.
Amparo en revisión 1324/2003. Raúl Ricardo Vale Castilla. 17 de marzo de 2004. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Humberto Román Palacios. Ponente: Humberto Román Palacios; en su ausencia hizo suyo el asunto José Ramón Cossío Díaz. Secretario: Enrique Luis Barraza Uribe.
Al respecto, podemos destacar que, el principio al que he aludido en párrafos anteriores, radica “en la igualdad ante la misma ley tributaria de todos los sujetos pasivos de un mismo tributo...”, 5 en consecuencia aquellos contribuyentes de un mismo impuesto, deberán tener una igualdad frente a la norma jurídica que lo establece y regula. 6
Como representantes sociales, debemos continuar en la elaboración de propuestas que permitan avanzar en el fortalecimiento del marco jurídico, en este caso en favor de los autores, ellos, realizan una aportación muy destacada al patrimonio de la cultura nacional. Es de gran importancia, el trabajo realizado por los autores para la cultura de nuestra nación.
III. Fundamento legal
Por lo anteriormente expuesto y con el fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; así como en los artículos 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presento ante esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto:
IV. Denominación del proyecto de ley o decreto
Proyecto de decreto por el que se reforma la fracción XXVIII del artículo 109 de la Ley del Impuesto sobre la Renta.
V. Ordenamientos a modificar
Se reforma la fracción XXVIII del artículo 109 de la Ley del Impuesto sobre la Renta
VI. Texto normativo propuesto
Artículo Único. Se reforma la fracción XXVIII del artículo 109 de la Ley del Impuesto sobre la Renta para quedar como sigue:
Artículo 109. No se pagará el impuesto sobre la renta por la obtención de los siguientes ingresos:
I-XXVII...
XXVIII. Los que se obtengan, hasta el equivalente de veinte salarios mínimos generales del área geográfica del contribuyente elevados al año, por permitir a terceros la publicación de obras escritas de su creación en libros, periódicos o revistas, o bien, la reproducción en serie de grabaciones de obras musicales de su creación, siempre que los libros, periódicos o revistas, así como los bienes en los que se contengan las grabaciones, se destinen para su enajenación al público por la persona que efectúa los pagos por estos conceptos y siempre que el creador de la obra expida por dichos ingresos el comprobante respectivo que contenga la leyenda “ingreso percibido en los términos de la fracción XXVIII, del artículo 109 de la Ley del Impuesto sobre la Renta”. Por el excedente se pagará el impuesto en los términos de este título.
La exención a que se refiere esta fracción no se aplicará en cualquiera de los siguientes casos:
a) (Se deroga)
b) (Se deroga)
c) Cuando se trate de ingresos que deriven de ideas o frases publicitarias, logotipos, emblemas, sellos distintivos, diseños o modelos industriales, manuales operativos u obras de arte aplicado.
...
...
...
...
...
...
...
VII. Artículos transitorios.
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Notas
1 http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/jurid/cont/13/pr/pr9.pd f
2 Ibídem.
3 Ibídem.
4 De conformidad con el Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas, “de una revisión a las diversas tesis sustentadas por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en torno al principio de equidad tributaria previsto por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, necesariamente se llega a la conclusión de que, en esencia, este principio exige que los contribuyentes de un impuesto que se encuentran en una misma hipótesis de causación, deben guardar una idéntica situación frente a la norma jurídica que lo regula, lo que a la vez implica que las disposiciones tributarias deben tratar de manera igual a quienes se encuentren en una misma situación y de manera desigual a los sujetos del gravamen que se ubiquen en una situación diversa, implicando, además, que para poder cumplir con este principio el legislador no sólo está facultado, sino que tiene obligación de crear categorías o clasificaciones de contribuyentes, a condición de que éstas no sean caprichosas o arbitrarias, o creadas para hostilizar a determinadas clases o universalidades de causantes, esto es, que se sustenten en bases objetivas que justifiquen el tratamiento diferente entre una y otra categoría, y que pueden responder a finalidades económicas o sociales, razones de política fiscal o incluso extrafiscales”.
http://www.indetec.gob.mx/Estatal/Tesis/EquidTrib.asp
5 “Derecho del pueblo mexicano”. México a través de sus constituciones, sexta edición, coedición con el Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa y la Cámara de Diputados LVIII Legislatura, página 1035, 2003.
6 Ibídem.
Dado en el Recinto Legislativo de la Cámara de Diputados, a los 22 días del mes de septiembre del año dos mil once.
Diputado Ovidio Cortazar Ramos (rúbrica)
Que reforma el artículo 109 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, a cargo del diputado Leobardo Soto Martínez, del Grupo Parlamentario del PRI
Leobardo Soto Martínez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional en la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía la presente iniciativa con proyecto de decreto, por el que se reforma la fracción I del artículo 109 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La presente iniciativa tiene como objetivo principal eliminar el impuesto sobre la renta en la jornada extra de todo trabajador mexicano; es decir, laborar horas extra no grave algún impuesto en nuestro país, sin importar el salario base de cotización ni el número de horas acumuladas al final de la semana lógicamente sin poner en riesgo su salud, actualmente los trabajadores ya no quieren trabajar horas extra en las empresas porque no les conviene en lo personal y en lo económico por el alto costo fiscal, problema que redunda en la competitividad y la productividad de la empresa.
La jornada extraordinaria, u horas extra, es la prolongación, por circunstancias extraordinarias, del tiempo durante el cual el trabajador está a disposición del patrón.
En la ejecutoria de 12 de agosto de 1936, toca 395/36/1ª., Eulogio Celorio y agraviados, la Suprema Corte de Justicia de la Nación decidió que por jornada extraordinaria debía entenderse la prolongación de la misma actividad que se desarrolla en la jornada ordinaria, mas no como segundo empleo.
Las Juntas de Conciliación y Arbitraje argumentaron que basta que se prolongue el tiempo durante el cual es trabajador está a disposición del patrón para que se dé el supuesto de jornada extraordinaria, entendiendo que no incluyen los trabajos de emergencia.
La prolongación de la jornada ordinaria no es un acto arbitrario, es la consecuencia de una necesidad de las empresas, pues solamente así puede justificarse la flexión del principio de la jornada máxima. Las circunstancias extraordinarias que permiten la prolongación de la jornada de trabajo son las necesidades de orden técnico y los requerimientos de orden económico que imponen la prolongación de los trabajos. El trabajo extraordinario puede ser permanente o temporal; lo primero ocurre cuando la actividad de la empresa, por necesidades de orden técnico, no podría desarrollarse sin él; lo segundo deriva de circunstancias accidentales.
Anteriormente, las horas extra se delimitaban mediante la norma de la declaración: no podrá exceder de tres horas diarias, ni de tres veces consecutivas, por lo cual el artículo 74 de la ley antigua redujo la segunda parte del límite a tres veces por semana, como una mejor protección para el trabajador, ya que según la exposición de motivos del proyecto de la Secretaría de Industria de 1931, la fórmula constitucional permite tres días de trabajo de once horas, uno de ocho horas y nuevamente tres días de once horas; todo esto, a fin de equilibrar las exigencias de las empresas y la necesidad de preservar la salud de los trabajadores y el desgaste exagerado de su energía.
En los principios de la ley de 1931, los abogados de las empresas sostenían que “las horas extra eran únicamente las excedentes de una jornada de ocho horas”; pero la doctrina y la jurisprudencia sostuvieron firmemente que las horas extra eran aquellas que excedían la jornada que debía cumplir el trabajador; por ejemplo, si se ha fijado una jornada de siete horas, una hora más de trabajo no forma parte de la jornada ordinaria pero tampoco formaría parte de las horas extra. Por tanto, esa hora de trabajo carecería de retribución.
En cuanto a la retribución, la fracción XI del artículo 123 dice que las horas extra se pagarán “con un ciento por ciento más del salario fijado para las horas normales”. En cuanto a las horas dentro de los límites legales no había problema, sino que surgió cuando los trabajadores reclamaban el pago de las horas que estaban fuera de los límites; la Suprema Corte de Justicia ordenó el pago de la totalidad de las horas extra trabajadas dentro de los límites y las que violen el mandato constitucional y excedan la demarcación serán pagadas al con un doscientos por ciento más del salario de la jornada de trabajo.
La Ley Federal del Trabajo nos dice que la jornada de trabajo por tiempo extra no deberá ser mayor a tres horas diarias, ni tres veces a la semana, las cuales serían pagadas en un cien por ciento.
La Ley del Impuesto sobre la Renta nos señala que los trabajadores con salario mínimo están exentos del pago de impuestos hasta por 9 horas de tiempo extra laborado. Para los trabajadores que perciban más del salario mínimo se les exentará hasta un 50 por ciento del tiempo extra a la semana.
Es por todos conocida la situación precaria del salario mínimo en México, el cual no es suficiente para que el trabajador y su familia satisfagan las necesidades más básicas para una calidad de vida adecuada, como son alimentación, vivienda, salud, educación y recreación; debido a que, desde hace muchos años, el salario mínimo está sujeto a los movimientos inflacionarios y fluctuaciones de mercado que repercuten en alza generalizada, los que reducen el poder adquisitivo del trabajador y que, por supuesto, merma las oportunidades de desarrollo y progreso del trabajador y su familia.
Debido a esto, el trabajador se ve en la necesidad de incrementar su ingreso mediante la jornada extraordinaria de trabajo, con el único fin de abastecer y satisfacer las necesidades de su familia.
También sabemos que la jornada extraordinaria beneficia al patrón, debido a que es él quien requiere el trabajo a favor de incrementar la productividad y rentabilidad de la empresa.
Otro aspecto importante por considerar es que ante la necesidad de laborar tiempo extraordinario, el trabajador se ve exigido en su desgaste físico y mental, debido a que tiene menos tiempo para descansar y reponer energía, convivir con su familia, realizar actividades educativas y de recreación; además de lo anterior, el estado de salud del trabajador podría verse afectado.
Aunado a ello, y según los datos del Instituto Mexicano del Seguro Social, el grueso de la población trabajadora obtiene en remuneración de 3 SMVDF en promedio; por tanto, la vigente ley excluye a la mayoría de los trabajadores, pues considera que solamente los trabajadores que perciban un salario mínimo están exentos del pago de impuesto sobre la renta por concepto de tiempo extraordinario o de la prestación de servicios que se realice en los días de descanso sin disfrutar de otros en sustitución.
Casos prácticos
El pago de tiempo extra que reciban los trabajadores con salario mínimo general está exento del pago de impuesto sobre la renta, siempre que no exceda de tres horas diarias ni de tres veces por semana. Por el excedente se pagará ISR.
Por lo que toca al pago de tiempo extra que se realice a los trabajadores que perciban un salario superior al mínimo general, sólo estará exento del pago de ISR el 50 por ciento, siempre que se cumplan los requisitos siguientes:
1. Que el tiempo extra no exceda de tres horas diarias ni de tres veces por semana en una semana; y
2. Que el importe de la exención no exceda de cinco veces el salario mínimo general del área geográfica del trabajador por cada semana de servicios.
Caso 1. 1.5 salarios mínimos, limite hasta 9 horas extra
Planteamiento
Determinación de los importe exento y gravado por el pago de horas extra de un trabajador que percibe más de un salario mínimo general, y que trabajó 9 horas extra en una semana.
Datos
• Conclusión: paga ISR sólo 50 por ciento.
Caso 2. 1.5 salarios mínimos, sin límite de horas
Planteamiento
Determinación del importe exento y gravado por el pago de horas extra de un trabajador que percibe más de un salario mínimo general, y que trabajó 12 horas extra en una semana.
Datos
• Conclusión: se paga ISR por el total del importe.
Caso 3. Tres salarios mínimos, límite hasta 9 horas extra
Planteamiento
Determinación del importe exento y gravado por el pago de horas extra de un trabajador que percibe más de un salario mínimo general, y que trabajó 12 horas extra en una semana.
Datos
• Conclusión: se paga ISR por el total.
Caso 4. Tres salarios mínimos, sin límite de horas
Planteamiento
Determinación del importe exento y gravado por el pago de horas extra de un trabajador que percibe más de un salario mínimo general, y que trabajó 12 horas extra en una semana.
Datos
• Conclusión: se paga ISR por el total.
Exentar el impuesto sobre la renta a las horas extra contribuirá con el mejoramiento de la economía familiar, ya que, si el trabajador dedica su esfuerzo y sacrificio en obtener ese ingreso extra, seguramente será utilizado en favor de contribuir al gasto y mejorar las condiciones de vida del núcleo familiar.
Por lo expuesto y fundado, someto a consideración de esta asamblea el siguiente proyecto de
Decreto
Único. Se reforma la fracción I del artículo 109 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, para quedar en los términos siguientes:
Artículo 109. No se pagará el impuesto sobre la renta por la obtención de los siguientes ingresos:
I. Las prestaciones distintas del salario que reciban todos los trabajadores de uno o varios salarios mínimos generales, para una o varias áreas geográficas, calculadas sobre la base de dicho salario, cuando no excedan de los mínimos señalados por la legislación laboral, así como las remuneraciones por concepto de tiempo extraordinario o de prestación de servicios que se realice en los días de descanso sin disfrutar de otros en sustitución, hasta el límite establecido en la legislación laboral, que perciban dichos trabajadores.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, a 22 de septiembre de 2011.
Diputado Leobardo Soto Martínez (rúbrica)
Que reforma los artículos 7o. y 24 de la Ley Federal de Competencia Económica, a cargo de la diputada María del Carmen Izaguirre Francos, del Grupo Parlamentario del PRI
La que suscribe, diputada federal María del Carmen Izaguirre Francos, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, fracción I del numeral 1 del artículo 6 y los artículos 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, somete a consideración de esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman el artículo 7 y las fracciones I y VII del artículo 24 de la Ley Federal de Competencia Económica, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
La concentración, acaparamiento u acumulación de alimentos de primera necesidad es una problemática de atención prioritaria, en vista de que su afectación contrae un mayor impacto en el bolsillo de los sectores de menores recursos económicos, quienes tienen que soportar la angustia de no contar con los alimentos necesarios para su subsistencia.
En varios foros nacionales como internacionales se ha insistido en la necesidad de que los países alcancen su soberanía alimentaria con el objeto de no seguir siendo blanco fácil del boicot por parte de quienes manejan el monopolio de productos alimenticios de primera necesidad, principalmente de los granos.
Es urgente que en nuestro país se inicie el proceso de fortalecimiento de sus mecanismos, instrumentos y acciones a fin de crear una sensación de certidumbre en la población sobre las denuncias de supuesto desabastecimiento de alimentos, con ello, el Gobierno contara con herramientas para frenar aquellos hechos u acciones que vayan en contra del derecho a la alimentación.
En esta lucha en favor de la soberanía alimentaria, es oportuno emprender una coyuntura entre el Estado y la sociedad, en donde esta correlación parta del objetivo de romper con el acaparamiento de productos como el maíz, frijoles, lentejas, arroz, entre otros granos que conforman la producción agroalimentaria de nuestro país, en este sentido, se lograra alcanzar el objetivo de que las personas adquieran a precios accesibles los productos de la denominada canasta básica.
Es oportuno recordar que el pasado mes de junio de 2011, en Paris, se llevo a cabo la reunión de Ministros de Agricultura del G20, en donde su principal tema fueron los alimentos, de esta reunión se desprende la aceptación de lo ya expresado en varios foros: “la condena al intento constante de las diversas empresas del mundo de apropiarse de las políticas alimentarias, y controlarlas, afectando con ello no sólo a los campesinos sino también a toda persona, y por consiguiente a la sociedad.”
Nuevamente los alimentos han regresado a presentar los precios máximos que alcanzaron los niveles de 2008 cuando los precios ocasionaron el incremento de las personas en pobreza alimentaria, afectando, principalmente a las zonas rurales.
La inestabilidad de los precios de los alimentos es consecuencia de varios factores, entre los que se encuentran la liberalización del comercio, la desregulación de los mercados, la especulación y el acaparamiento de los mismos, principalmente de los considerados como básicos en la alimentación de toda persona, creando con ello, volatilidad en los precios. Ante esta situación se observa de inmediato el efecto, de que los campesinos comienzan a perder cualquier poder de negociación para determinar el precio de su producto, en razón de que son los exportadores, intermediarios y supermercados los que controlan los mercados y se benefician de sus fluctuaciones.
Ante esta situación es trascendental recordar los diversos análisis y estudios hechos por organismos internacionales y por la propia Comisión Federal de Competencia, en donde señalan que en nuestro país los precios de muchos bienes y servicios son más caros que en Estados Unidos y el resto del mundo, entre ellos, encontramos a la telefonía, Internet, la aviación, la banca, el cemento, el agua embotellada, la leche y derivados, y recientemente los granos.
En esta misma situación se encuentran los precios y tarifas del sector público, como son la gasolina, el diesel, la electricidad y el gas son por mucho más caros en nuestro país, trayendo como consecuencia que las empresas incorporen en sus precios al público estos costos.
No debe sorprendernos que México esté perdiendo competitividad frente a los mercados internacionales, traduciéndose para los mexicanos en mayores precios y menor bienestar para la población en lo concerniente a su adecuado desarrollo. En este rubro diversos académicos han expresado que la pérdida del crecimiento económico de un país está asociada a la pérdida de competitividad lo que a su vez significa que no se creen los empleos suficientes.
Es el momento de impulsar mayor eficiencia en el abastecimiento de los alimentos de primera necesidad como de los servicios. Para afrontar de manera directa esta problemática relativa a la concentración, acumulación o acaparamiento de alimentos considerados de primera necesidad, es mediante el fortalecimiento de la Comisión Federal de Competencia Económica, estableciendo como obligación para dicho organismo, realizar las investigaciones procedentes para frenar e impedir concentración, acumulación o acaparamiento de los productos y servicios, así como publicar sus informes sobres los resultados obtenidos.
Asimismo, la comisión deberá realizar estudios sobre los mercados donde no existan las condiciones adecuadas de competencia, a fin de estar en posibilidades de detectar con tiempo los incrementos desmesurados y desproporcionados de los precios de productos de la canasta básica, acciones que van en perjuicio de los más pobres.
La lucha en favor de la soberanía alimentaria pasa necesariamente por la articulación del Estado y la sociedad, partiendo de esta premisa, para ello, se debe lograr el adecuado funcionamiento de las acciones, instrumentos o programas dirigidos a frenar las practicas de acaparamiento, por tal motivo, la Secretaría de Economía deberá coordinarse con las dependencias del gobierno federal inmiscuidas al tema de seguridad alimentaria, así como con las dependencias y entidades estatales y municipales enfocadas a dicho tema, con la finalidad de establecer las medidas necesarias para evitar las conductas económicas que tengan por objeto el incremento de precios.
No se debe olvidar que ante los cambios volátiles tanto de los mercados internacionales como del medio ambiente, México no debe de pasar por alto las alertas ante una eventual escasez de alimentos, por lo cual como legisladores debemos tomar las medidas necesarias para garantizar el incremento de la producción agrícola, así como, evitar y prevenir el desabasto de los alimentos de primera necesidad a raíz de acciones de acaparamiento o concentración de dichos productos, ocasionando con ello, el encarecimiento de los alimentos.
Por todo lo anteriormente expresado, presento ante el pleno de la honorable Cámara de Diputados, el presente proyecto de
Decreto por el que se reforman el artículo 7o., y las fracciones I y VII del artículo 24, todos de la Ley Federal de Competencia Económica
Artículo Único: Se reforman el artículo 7o., y las fracciones I y VII del artículo 24, todos de la Ley Federal de Competencia Económica.
Artículo 7o. Para la imposición, en los términos del artículo 28 constitucional, de precios a los productos y servicios que sean necesarios para la economía nacional o el consumo popular, se estará a lo siguiente:
I. ...
II. ...
La Secretaría podrá concertar y coordinar con los productores o distribuidores, con otras dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal, municipal y del Distrito Federal, las acciones o modalidades que sean necesarias en esta materia para frenar e impedir el acaparamiento u acumulación o concentración de los productos y servicios cuya finalidad sea provocar el alza de los precios , procurando minimizar los efectos sobre la competencia y la libre concurrencia. La Secretaria en coordinación con la comisión publicarán trimestralmente un informe sobre los mercados donde no haya condiciones apropiadas de competencia, a fin de establecer programas con la colaboración de los agentes económicos involucrados en dicho mercado, con el objetivo de favorecer a los consumidores o usuarios de dicho mercado. La Procuraduría Federal del Consumidor, velara por el cumplimiento del programa a implementarse.
...
Artículo 24. La comisión tendrá las siguientes atribuciones:
I. Investigar la existencia de monopolios, prácticas monopólicas, estancos, acaparamientos u acumulamientos o concentraciones contrarias a esta ley, para lo cual podrá requerir a los particulares y agentes económicos la información o documentos que estime relevantes y pertinentes;
II. a VI. ...
VII. Opinar, cuando lo considere pertinente o a petición de parte, sobre iniciativas de leyes y anteproyectos de reglamentos y decretos en lo tocante a los aspectos de competencia y libre concurrencia. Dichas opiniones deberán estar fundamentadas y motivadas, así como hacerse del conocimiento público, conforme a lo establecido en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental;
VIII. a la XIX. ...
Transitorio
Único. El presente decreto entrara en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
México, DF, a 22 de septiembre de 2011.
Diputada María del Carmen Izaguirre Francos (rúbrica)
Que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado José Ricardo López Pescador, del Grupo Parlamentario del PRI
José Ricardo López Pescador, diputado del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, 72 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6o., fracción I, 77, 78, 182 y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración del pleno de la honorable Cámara de Diputados la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la finalidad de proponer un nuevo diseño institucional para la organización del Poder Judicial de la Federación, conforme a la siguiente
Exposición de Motivos
La inseguridad que priva en nuestro país, derivada de la acción más decidida de la delincuencia organizada para disputar territorios e imponer su voluntad por encima del Estado de derecho, desafía, no sólo a la organización política estatal, sino a la sociedad misma. El avance de los grupos delictivos ha puesto de manifiesto la red de complicidades que existe entre personas que tienen encomendada una función pública y los integrantes de la delincuencia organizada.
Esa connivencia hace ineficaz el aparato de seguridad nacional, así como las políticas públicas para mejorar las áreas de procuración e impartición de justicia. El propio Presidente de la República ha denunciado públicamente la ineficacia del sistema judicial en nuestro país, y la vulnerabilidad de los cuerpos encargados de la procuración de justicia.
Las reformas aprobadas en materia penal, cuya implementación se encuentra en proceso, mediante la cual se implantó en México un nuevo sistema de enjuiciamiento e incorpora los juicios orales, así como la más reciente acción ciudadana que pretende enfatizar sobre la necesidad de videograbar los procesos penales, a partir de la exhibición del documental denominado Presunto culpable , son medidas buenas y deseables, pero insuficientes, por estar referidas a un ámbito limitado del grave problema, más amplio y complejo de la justicia mexicana que, sin duda, se extiende a todos los procedimientos judiciales de las diversas ramas del derecho.
Por esa razón, se requiere de la participación decidida e imaginativa de todos los sectores de la sociedad mexicana, para diseñar propuestas con una incidencia transversal que modifique radicalmente nuestro sistema de administración de justicia, en todos los aspectos que resulta deseable y necesario mejorar, sin desatender las prácticas positivas que han probado su eficacia. Esta propuesta de reforma constitucional se inscribe en ese contexto, toda vez que pretende ser el sustento de una verdadera política pública que modifique la estructura orgánica del Poder Judicial de la Federación, con tres objetivos centrales: 1. hacer viable la independencia a los jueces, incluso respecto de entes del propio sistema judicial, evitando la determinación política y subjetiva que impera en el nombramiento y promoción de los servidores del Poder Judicial; 2. separar de manera definitiva y sin excepciones de ninguna índole las funciones jurisdiccionales de las relativa a la administración y gobierno de la organización judicial que desafortunadamente en el Poder Judicial Federal de México continúan desempeñándose por la Suprema Corte, circunstancia que pone en una situación muy vulnerable a los señores ministros, en la medida en que cualquier error, o alguna decisión que se estime inoportuna, en la administración de recursos públicos podría utilizarse como medida de presión, por los factores reales de poder para orientar la resolución tendenciosa en casos difíciles y sujetos a interpretación, además del natural conflicto de intereses que se generan con esa función no jurisdiccional; y 3. otorgar al Consejo de la Judicatura Federal funciones para que administre el estatuto del Ministerio Público, medida que en forma gradual conducirá, sin duda, a la autonomía de esa institución, por un medio institucional y seguro.
Las vertientes de la reforma se fundan en la experiencia de la consolidación de los consejos de la Magistratura y de la Judicatura que sin restricciones o limitaciones se han implantado, con gran convicción política y visión de Estado, respetándoles la independencia y autonomía que requieren, en países pertenecientes al mismo sistema que el nuestro, donde han dado magníficos resultados y han contribuido como en el caso italiano a minar los índices de corrupción y el restablecimiento de la paz social y del estado de derecho, opacando la acción de las mafias y fincando las responsabilidades a los servidores públicos, sin distinción alguna.
La iniciativa propone reformar los artículos 94, 97, 99, 100 y 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El artículo 94, con la finalidad de eliminar la excepción de que el Consejo de la Judicatura Federal asuma las funciones de administración, vigilancia y disciplina en el ámbito, respecto de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Esta extraña excepción es típica de México, por eso se propone derogarla, con la finalidad de que el Consejo asuma en plenitud las funciones no jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación.
El último párrafo del artículo 97 debe modificarse para precisar que los magistrados de circuito y los jueces de distrito deberán protestar el desempeño de su encargo, en los términos exigidos por la Constitución, exclusivamente ante el Consejo de la Judicatura, derogándose la obligación de hacerlo ante la Suprema Corte, formalismo mediante el cual se acentúa la visión de dependencia de los jueces respecto de la Suprema Corte, cuando de manera práctica debe protestarse el cargo, ante la autoridad que tiene la facultad exclusiva para designar a esos servidores judiciales.
Se propone modificar los párrafos segundo, décimo y décimo segundo del artículo 99 con la finalidad de reconocer las facultades que debe tener el Consejo de la Judicatura Federal en materia de administración, vigilancia, disciplina y presupuestales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, derogando las que dan sustento y otorgan esas facultades a la Comisión especial de integración mixta, donde se reconoce participación a dos magistrados de la Sala Superior de ese Tribunal, uno de ellos el Presidente quien asumía además la presidencia de dicha Comisión. Asimismo, se propone modificar el sistema de elección de los magistrados electorales que integran las Salas Regionales, para que los designe, mediante procedimientos objetivos, imparciales y transparentes el Consejo de la Judicatura Federal, eliminando la participación de los órganos políticos que actualmente concurren para su designación, es decir el presidente de la república y el Senado de la República.
La iniciativa que someto a consideración de esta soberanía, propone una reforma profunda del artículo 100 de la Constitución, que afecta a los párrafos, primero, segundo, cuarto, quinto, séptimo, octavo y décimo, con la finalidad de cambiar la naturaleza jurídica del Consejo por el de un organismo público autónomo, el cual asumirá las funciones no jurisdiccionales de los tribunales, en forma autónoma e independiente de las atribuciones jurisdiccionales exclusivas de los jueces, además, la autonomía planteada permitirá al consejo administrar el estatuto del Ministerio Público, evitando el posible conflicto de intereses, entre las funciones ministeriales de investigación o de parte acusatoria en los procesos, que la representación social asume, y las propiamente jurisdiccionales.
Para que el renovado Consejo de la Judicatura Federal cumpla con las la nuevas atribuciones que se le otorgan, se propone modificar su composición y estructura. De esta forma se plantea que el Consejo se integre por once consejeros, uno de ellos los presidirá, por periodos de dos años. El órgano contará con dos secciones, una para atender las funciones no jurisdiccionales del Poder Judicial y la otra para administrar el estatuto del Ministerio Público. El presidente del Consejo, quien en términos que establezca la ley tendrá la representación del mismo y dirigirá las sesiones del pleno, no integrará sección.
Asimismo, se propone que de los once consejeros seis, es decir, la mayoría, provengan de la rama judicial, dos designados por el Ejecutivo federal y tres por el Senado de la República, los designados por éstos órganos de representación popular, deben provenir preferentemente de la actividad profesional independiente, de la academia y del servicio público no judicial, para cumplir con el propósito de evitar la toma de decisiones con visión parcial. Se incorpora un novedoso sistema de elección de los consejeros provenientes del ámbito judicial, mediante la elección por lista, prohibiendo la propaganda, campañas o cualquier acto de proselitismo, sancionándose con la perdida permanente a ser electo para ese encargo a quienes infrinjan dicha prohibición. Los electores conformaran un Colegio Electoral de Juzgadores Federales, al que concurrirán en forma individual los señores ministros, magistrados y jueces de distrito, en circunstancias de igualdad, para elegir y ser electos Consejeros. Los procedimientos electorales y la conformación de los órganos electorales, incluyendo la Comisión encargada de vigilar, declarar resultados y resolver impugnaciones, estarán regulados por la ley, apegándose a los principios enunciados. Esta forma de elección que impide la politización de los procesos, pero garantiza que el órgano encargado del estatuto de los jueces y ministerio público no esté sujeto a una decisión autoritaria, ni obedezca a grupo de poder alguno, le permitirá actuar en sus decisiones de manera imparcial y permeará a todo el sistema, concretándose la posibilidad de que los servidores públicos que tienen encomendadas labores de procuración y administración de justicia sean personas con verdadera vocación, con el perfil y la capacitación adecuada, para aplicar invariablemente el contenido de la norma jurídica.
Por otra parte, se reconoce al Consejo la facultad para emitir acuerdos generales que sólo serán impugnados por las partes a quienes les cause un agravio, ante la Suprema Corte. De igual forma, se elimina la potestad de la Suprema Corte para dictar los lineamientos que debe acatar el Consejo para emitir Acuerdos en el ámbito de su competencia. Se deja como potestativa la atribución del Consejo para recabar opinión de la Suprema Corte o del procurador general de la República, sin que sea vinculatoria, en la emisión de Acuerdos generales, con la finalidad de respetar el grado de autonomía constitucional que se otorga al organismo.
Finalmente se plantea dar un paso inicial en un proceso que podría ser gradual, para que en el ámbito de una institución consolidada, como lo es el Consejo de la Judicatura Federal, se administre fuera del ámbito del Poder Ejecutivo el estatuto del Ministerio Público, por primera vez, después de la emisión de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo que redundará en una autonomía, especialización y posibilidad de una carrera ministerial que pudiere alternarse con la judicial, por eso se establece la atribución correspondiente del Consejo en el artículo 102 del texto fundamental.
Las propuestas que someto a su consideración trastoca de manera radical el modelo institucional de organización judicial, pero resulta una medida necesaria, para ubicar la acción legislativa a la altura de las circunstancias que exige nuestro país, no olvidemos que estamos en una situación de emergencia y no podemos darnos el lujo de seguir esperando el transcurso del tiempo para tomar las determinaciones que nos corresponde, y nos exigen las nuevas generaciones, por encima de los privilegios de la jerarquía judicial, pues el modelo actual fue rebasado en varios de sus componentes, y por ello solicito iniciar el diálogo constructivo que genere los concesos en torno a la reforma constitucional contenida en la presente iniciativa.
Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en las disposiciones invocadas en el proemio, someto a la consideración del pleno de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, el siguiente proyecto de
Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se reforman, adicionan y derogan los artículos 94, 97, 99, 100 y 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 94. ...
La administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, estarán a cargo del Consejo de la Judicatura Federal en los términos que, conforme a las bases que señala esta Constitución, establezcan las leyes .
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Artículo 97. ...
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Los magistrados de Circuito y los jueces de Distrito protestarán ante el Consejo de la Judicatura Federal.
Artículo 99. ...
Para el ejercicio de sus atribuciones, el Tribunal funcionará en forma permanente con una Sala Superior y salas regionales; sus sesiones de resolución serán públicas, en los términos que determine la ley. Contará con el personal jurídico y administrativo necesario para su adecuado funcionamiento, conforme a la autorización del Consejo de la Judicatura Federal .
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I. ...
II. ...
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III. ...
IV. ...
V. ...
VI. El Consejo de la Judicatura Federal resolverá los conflictos o diferencias laborales entre el Tribunal Electoral y sus servidores, en los términos que establezca la Ley.
VII. ...
VIII. ...
IX. ...
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La administración, vigilancia y disciplina en el Tribunal Electoral corresponderán, al Consejo de la Judicatura Federal. El presupuesto del Tribunal será preparado por el citado Consejo que lo integrará al proyecto de Presupuesto del Poder Judicial de la Federación. El Tribunal expedirá su Reglamento Interno y los acuerdos generales para su adecuado funcionamiento.
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Los Magistrados Electorales que integren la sala Superior serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores a propuesta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Los Magistrados Electorales que integren las salas regionales serán designados por el Consejo de la Judicatura Federal, siguiendo el mismo procedimiento para el nombramiento de los magistrados de Circuito del Poder Judicial de la Federación . La elección de quienes las integren será escalonada, conforme a las reglas y al procedimiento que señale la ley.
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Artículo 100. El Consejo de la Judicatura Federal será un organismo público autónomo con independencia de gestión y presupuestaria, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios.
El Consejo se integrará por once miembros; seis Consejeros provenientes del Poder Judicial de la Federación, electos por el Colegio Electoral de Juzgadores Federales, órgano que estará integrado por la totalidad de los señores ministros, magistrados y jueces, quienes concurrirán individualmente y sin diferencia tendrán derecho a un voto. La elección de los consejeros se realizará mediante la votación por listas, quedando estrictamente prohibido cualquier acto de proselitismo, campaña o difusión, por parte de los juzgadores con posibilidad de ser electos Consejeros, sancionándose a los infractores con la inhabilitación permanente para ser considerado a ese cargo. La Ley Orgánica establecerá los requisitos de elegibilidad, regulará el procedimiento de elección, así como la conformación administrativa y competencia del Colegio Electoral de Juzgadores Federales y de los órganos encargados de vigilar, declarar los resultados y resolver las impugnaciones del proceso de elección de los Consejeros provenientes del Poder Judicial de la Federación. Los otros cinco Consejeros serán designados dos por el Presidente de la República y tres por el Senado de la República, de profesionistas independientes, académicos o servidores públicos que no provengan de la carrera judicial o de las áreas de procuración de justicia. El primer día hábil de cada dos años, el Pleno del Consejo elegirá de entre sus miembros al Consejero presidente.
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El Consejo funcionará en Pleno o en comisiones. El Pleno resolverá sobre la designación, adscripción, ratificación y remoción de magistrados, jueces y agentes de ministerio público federa l, así como de los demás asuntos que la ley determine. Se conformarán dos secciones compuesta por 5 Consejeros, una encargada del estatuto judicial y la otra del estatuto del ministerio público, alternándose el 1º de enero de cada año los integrantes de las secciones; el presidente del Consejo de la Judicatura Federal no integrará ninguna de las secciones. Los consejeros, con independencia de la sección a la que se les adscriba, deberán participar en las comisiones del Consejo .
Los Consejeros durarán cinco años en su cargo, serán substituidos de manera escalonada, y no podrán ser nombrados para un nuevo período.
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La ley establecerá las bases para la formación y actualización de funcionarios, así como para el desarrollo de la carrera judicial y del ministerio público, las cuales se regirán por los principios de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia.
De conformidad con lo que establezca la ley, el Consejo estará facultado para expedir acuerdos generales para el adecuado ejercicio de sus funciones. El Consejo podrá solicitar a la Suprema Corte de Justicia y al Procurador General de la República, opinión para expedir los acuerdos generales que considere necesarios para asegurar un adecuado ejercicio de la función jurisdiccional federal y del estatuto del ministerio público. La ley establecerá los términos y procedimientos para impugnar, por parte de los afectados, mediante recurso de revisión los referidos acuerdos ante el Pleno de la Suprema Corte, mismos que podrán inaplicarse a los recurrentes cuando se haya decretado su invalidez, por mayoría de cuando menos ocho votos de los señores ministros.
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El Consejo elaborará el presupuesto del Poder Judicial de la Federación, incluyendo el de la Suprema Corte de Justicia, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y del Ministerio Público de la Federación. El presupuesto así elaborado será remitido por el Presidente del Consejo de la Judicatura para su inclusión en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. La administración de la Suprema Corte de Justicia corresponderá al Consejo de la Judicatura Federal .
Artículo 102.
A. La ley organizará el Ministerio Público de la Federación, cuyos agentes serán nombrados y removidos por el Consejo de la Judicatura Federal, de conformidad con el estatuto que establezca la ley respectiva. El Ministerio Público de la Federación estará presidido por un Procurador General de la República, designado por el Titular del Ejecutivo Federal con ratificación del Senado o, en sus recesos, de la Comisión Permanente. Para ser Procurador se requiere: ser ciudadano mexicano por nacimiento; tener cuando menos treinta y cinco años cumplidos el día de la designación; contar, con antigüedad mínima de diez años, con título profesional de licenciado en derecho; gozar de buena reputación, y no haber sido condenado por delito doloso. El procurador podrá ser removido libremente por el Ejecutivo.
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Artículos Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Los Consejeros que están en funciones las concluirán, según el periodo para el que fueron electos, con excepción del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que dejará su función de Presidente del Consejo al momento en que se integre el nuevo Consejo de la Judicatura Federal. Para complementar la nueva integración, los órganos encargados de elegir o designar lo harán en un plazo de sesenta días a partir de que entre en vigor la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y de la Procuraduría General de la República, para incorporar las reformas contenidas en el presente decreto.
Tercero. El legislador ordinario deberá realizar la reforma legal para incorporar el contenido del presente Decreto, dentro del improrrogable plazo de sesenta días posteriores a la entrada en vigor de éste instrumento.
Cuarto. La alternancia de los Consejeros en las secciones en que se divide a que se refiere el cuarto párrafo del artículo 100 del texto reformado de la Constitución, se realizará a partir del primer día del año calendario del que entre en funciones el nuevo Consejo de la Judicatura, siempre que se hubieren tenido, en esa primera ocasión, una adscripción mínima de seis meses en las secciones, antes de la fecha de cambio, de lo contrario por única ocasión para regularizar esa circunstancia, se prorrogará por el periodo del año calendario siguiente la adscripción en las secciones.
Quinto. La transferencia de los recursos materiales, financieros y presupuestarios, así como la reasignación de los servidores públicos en términos de la presente reforma se realizará sesenta días después de la entrada en vigor de la reforma legislativa señalada en los artículos segundo y tercero transitorios.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, en la ciudad de México, Distrito Federal, a 22 de septiembre de 2011.
Diputado José Ricardo López Pescador (rúbrica)