Gaceta Parlamentaria, año XIV, número 3342-III, martes 6 de septiembre de 2011


Iniciativas

Iniciativas

Que deroga el artículo 32 y reforma el 29 de la Ley del Impuesto sobre la Renta, a cargo del diputado Maurilio Ochoa Millán, del Grupo Parlamentario del PRI

El que suscribe, Maurilio Ochoa Millán, diputado a la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 6, fracción I, 77, 78 y 105 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso Federal de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración de esta soberanía la iniciativa con proyecto de decreto por la que se deroga la fracción vigésima del artículo 32 y se adiciona una fracción duodécimo al artículo 29 de la Ley del Impuesto sobre la Renta.

Exposición de Motivos

El sector terciario de la economía es sin duda uno de los más importantes y dinámicos del país: representa más de 60 por ciento del producto interno bruto. A pesar de la crisis y la baja tasa de crecimiento, ofrece mayores posibilidades de empleo. En el sector se incluye desde luego el turismo, que ha enfrentado en los últimos meses situaciones difíciles, básicamente debido a la recesión económica internacional y al incremento día, con día, de la violencia e inseguridad que impera en todo el territorio Mexicano.

Dentro de los servicios y vinculada con el turismo, aunque no de manera exclusiva, la industria restaurantera ha enfrentado problemas muy diversos: entre otros, la baja de la demanda, el encarecimiento de muchos de los insumos que se utilizan en la elaboración de alimentos y el incremento considerable de establecimiento que cierran sus puertas debido a la inseguridad que se vive en el país.

El sector restaurantero es un motor de desarrollo económico; sin embargo, hay una enorme preocupación por las pérdidas de consumo en ese ramo, desde hace casi 3 décadas hemos vivido en el país una serie de crisis económicas recurrentes, que han sido producto de diversas causas, tanto internas y estructurales, como de origen internacional, lo que ha obligado a los sucesivos gobiernos al análisis permanente de sus políticas fiscales. Con el objetivo, por un lado, de aumentar la base gravable y la recaudación de impuestos, y por lo menos por otro lado, con el motivo extra, de controlar y suprimir las situaciones que en los cobros hacendarios pudieran considerarse de privilegio o susceptibles para la evasión de impuestos, por algunos sectores de la sociedad.

En este contexto, en 1990, con la finalidad de suprimir algunas situaciones que pudieran prestarse para la evasión de impuestos, se reformó la Ley del Impuesto sobre la Renta (ISR), al eliminar la posibilidad de deducción por consumo de alimentos en restaurantes. La reforma, llevada a cabo a iniciativa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, provocó el cierre de miles de establecimientos de la industria restaurantera, por lo que la hacienda pública dejó de recibir, no sólo el impuesto por las ventas, sino los relativos al empleo de las personas. Además, la medida estimuló la evasión de impuestos de los restauranteros ya que los consumidores dejaron de solicitar la factura por su consumo.

En 2002, se reformó la fracción XX del artículo 32 de la Ley, que permitió la deducibilidad del 25 por ciento de los consumos en alimentos, sin embargo la actual demanda de la industria restaurantera es elevarla al 100 por ciento. Según la Cámara Nacional de Comercio, Servicios y Turismo de Chihuahua, en su sección especializada de restauranteros estima que esta medida provocaría el desarrollo del sector, que impacta en 66 ramas de la producción, y un efecto positivo en el equilibrio de los gastos del contribuyente, se estima también que el aumento a una deducibilidad del 100 por ciento aumentaría las ventas de la industria en 10 mil 730 millones de pesos anuales, se formarían 30 mil 750 empleos directos nuevos y 42 mil indirectos, y se recaudarían 3 mil 380 millones de pesos adicionales de impuestos.

En este sentido, podemos concluir que la deducibilidad del consumo en restaurantes por motivo de negocios fue un sistema fiscal utilizado durante muchos años, y lo retiraron las autoridades hacendarias hace tiempo sin mediar justificación. Desde entonces ha sido un reclamo presente retornar dicho estímulo a la productividad.

Ahora bien, en los estados del norte, como Baja California, Sonora, Coahuila, Chihuahua, Nuevo León, Tamaulipas viven hoy en día una de sus peores crisis debido a la violencia e inseguridad que impera en todo el país. En lo que va de este año, diversos sectores empresariales han manifestado en diversos foros el daño económico que les ha generado la ola de violencia por el crimen organizado y en algunos casos la pérdida representa el cierre del negocio, la sección especializada de restauranteros de la Canaco-Servitur estima que más del 40 por ciento de los restaurantes afiliados en Chihuahua cerraron sus puertas por la inseguridad.

Es urgente pues, la necesidad de establecer políticas que coadyuven a resolver el problema que enfrenta el sector restaurantero y es el caso que nos ocupa, el de la deducibilidad, tendría como consecuencia casi inmediata, un impacto favorable en la reactivación del mercado y del sector restaurantero, la generación de mas de 100 mil empleos a nivel nacional, el desarrollo de cadenas productivas, y por ende un incremento en los ingresos fiscales.

Se requiere hacer en México, y en todos los sectores, un país más competitivo, con reglas claras y específicas, que le permitan contar con los elementos suficientes, con un régimen fiscal adecuado a la modernidad y a las necesidades contemporáneas.

El objetivo de la reforma de ley, que hoy presentamos, tiene como una de sus metas, otorgar los elementos legislativos y normativos que permitan contribuir a hacer de la industria restaurantera, un sector más competitivo y moderno, que colabore como detonante para el desarrollo no sólo de este sector, sino de toda la economía y que constituya asimismo un impacto positivo en el equilibrio de los gastos del contribuyente. Sin que, por supuesto y de ninguna manera, se desequilibren las finanzas públicas, toda vez que los impactos por un mayor consumo en restaurantes, la consiguiente generación de empleos, el pago del impuesto al valor agregado, la generación de empleos indirectos, la mayor facturación y otros factores positivos, aportarán mayores recursos al estado, mejor fiscalización, simplificación administrativa.

Estamos seguros que con la reactivación de esta importante industria, la restaurantera, y el consiguiente incremento en el padrón de contribuyentes ayudará a la reactivación global del trabajo y fomentará la captación de impuestos y evitará la informalidad en este importante sector, lo cual pudiera reforzarse con medidas en la ley, tendientes al fomento del empleo y al incremento de la planta laboral, las nuevas inversiones a capital de trabajo y al capital extranjero que no sea de instrumentos financieros.

Por lo expuesto, parece conveniente hacer las modificaciones hacendarias pertinentes, de esta manera se incentiva la economía nacional, se promueve el empleo e inversión, genera diversos ingresos fiscales y ayuda al mejor control de la tributación de la industria restaurantera mexicana.

En merito de lo expuesto y en ejercicio de mis facultades constitucionales y de las responsabilidades que la ley nos impone para legislar con base en las necesidades del país y los ciudadanos que nos han electo, someto ante esta honorable asamblea la siguiente iniciativa con proyecto de decreto, por la que se deroga la fracción vigésima del artículo 32 y se adiciona una fracción duodécima al artículo 29 de la Ley del Impuesto sobre la Renta.

Proyecto de

Decreto

Primero: Se deroga la fracción vigésima del artículo 32

Artículo 32. Para los efectos de este título, no serán deducibles:

I. a XIX. ...

XX. Derogado.

Artículo 29. Los contribuyentes podrán efectuar las deducciones siguientes

I... al XI...

Segundo: Se adiciona una fracción décimo segunda al artículo 29 de la Ley del Impuesto sobre la Renta.

XII. Los consumos en restaurantes, al 100 por ciento mediante el pago realizado invariablemente con tarjeta de crédito, de debito o de servicios, o a través de los monederos electrónicos que al efecto autorice el servicio de administración tributaria. Serán deducibles al 100 por ciento los consumos en restaurantes que reúnan los requisitos de la fracción V de este artículo sin que se excedan los límites establecidos en dicha fracción. En ningún caso los consumos en bares serán deducibles.

Transitorio. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Palacio Legislativo, a 6 de septiembre de 2011.

Diputado Maurilio Ochoa Millán (rúbrica)

Que reforma los artículos 2o. y 8o. de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, a cargo de la diputada Adriana Sarur Torre, del Grupo Parlamentario del PVEM

Problemática

El 27 de noviembre de 2009, se publicó la reforma a la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, para establecer un impuesto especial sobre producción y servicios a las telecomunicaciones, con excepción de los servicios de internet, con una tasa del 3 por ciento.

En el 2010 no solo el impuesto del IEPS a telecomunicaciones impacto a este sector de la economía sino se sumo el 16 por ciento del impuesto al valor agregado.

El nuevo gravamen del IEPS a telecomunicaciones primeramente repercutió en los consumidores y su aplicación dejo efectos profundos sobre la planeación de las inversiones que se aplican a la innovación y mejora de mejores servicios en telefonía fija y móvil, servicios satelitales, de conectividad, alejando así la posibilidad de cerrar la brecha digital y cumplir con la meta del Plan Nacional de Desarrollo consistente en promover la adhesión en los tres niveles de gobierno y de la sociedad para el diseño y desarrollo de estrategias que faciliten el uso de las tecnologías e información y comunicación y, IEPS.

El IEPS a las telecomunicaciones fracaso en su capacidad recaudatoria ya que en el año 2010, la Ley de Ingresos del año 2010 estimó recaudar 9,786 millones de pesos y solo logro recaudar 5,885 millones de pesos, esto es, cerca de un 40 por ciento menos de lo esperado. Para el año en curso se estimó recaudar 7312.2 millones de pesos, cifra que según el Informe de la Situación de las Finanzas Públicas reporta por debajo de lo programado.

Cabe decir que existen dificultades inherentes a la recaudación fiscal, derivada de la ineficiencia en los sistemas tributarios, y en la debilidad institucional y falta de compromiso por revisar integralmente la política de eficiencia en el gasto gubernamental.

El IEPS tradicionalmente se identifica como una contribución establecida para desincentivar el consumo de productos suntuarios y dañinos, con efectos contrarios a la salud, al ambiente, el interés público o que atente contra los recursos no renovables.

Argumentación

Las tecnologías de la información y la comunicación, que incluyen las telecomunicaciones, la radiodifusión y la Internet, son recursos fundamentales para el desarrollo de la sociedad y de los países.

Es importante mencionar que el costo social de restringir vía impuestos el acceso a servicios de telecomunicaciones convergentes a las personas y empresas más desfavorecidas es muy alto y, más aún, en un entorno macroeconómico adverso como el actual. El alto costo impositivo lo termina pagando el usuario final ya que se le transfieren todos los gastos del servicio, lo cual disminuye la competitividad nacional respecto a nuestros principales socios y competidores.

Al respecto, resulta preocupante que se ignore que el establecer impuestos, sin una política efectiva del desarrollo de un sector, merma de manera importante la capacidad de su crecimiento y expansión y limita la efectividad de los subsidios para cerrar la brecha digital, y de manera no focalizada resulta anti-económico porque altera las decisiones de inversión y produce asignaciones de recursos socialmente ineficientes.

Por lo anterior se propone derogar el impuesto del IEPS a las telecomunicaciones, en virtud de que se requiere que todos los servicios de telecomunicaciones, como son los datos, telefonía fija, móvil, flotillas, y TV restringida sean excluidos del impuesto especial ya que el IEPS distorsiona la economía, el gasto privado y al final disminuye el bienestar de la población en general.

Se ha comprobado que la inversión privada genera un impacto positivo en el crecimiento y existe evidencia empírica sólida que sugiere que la fijación impositiva de servicios de telecomunicaciones tiene un impacto negativo en el desarrollo de las TICS y en la coherencia del Plan Nacional de Desarrollo y las políticas de recaudación fiscal.

Cabe decir que la recaudación de dicho impuesto es susceptible de compensarse a través de ingresos que se generan con la productividad del sector mediante las contribuciones al IVA, ISR y el pago de derechos y otras contribuciones locales y federales.

Asimismo considerando un entorno económico adverso los servicios de telecomunicaciones han demostrado ser un sector con capacidad de crecimiento ante recesión y con ello contribuir a una economía pujante y en desarrollo.

Con la derogación de este impuesto se aumentaría la capacidad de penetración de los servicios en los hogares de menores ingresos, se incrementaría la competencia con otros países, se incrementaría la cobertura, la calidad y la competitividad de la infraestructura y en consecuencia se mejoraría la productividad, la inversión, la generación de empleos y el bienestar social.

Fundamentación

Artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 3, numeral 1, fracción VIII; artículo 6, numeral 1, fracción I; artículos 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados.

Denominación del proyecto

Iniciativa con proyecto de decreto por el que se derogan el inciso c) de la fracción II del artículo 2o.; y la fracción IV del artículo 8o. de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios.

Decreto

Artículo Único. Se derogan el inciso c) de la fracción II del artículo 2o.; y la fracción IV del artículo 8o de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios para quedar de la siguiente manera:

Artículo 2. Al valor de los actos o actividades que a continuación se señalan, se aplicarán las tasas y cuotas siguientes:

I. ...

a) ...

1. a 3. ...

b) y c) ...

1. a 3. ...

...

...

d) a h) ...

II. ...

a) y b) ...

c) (Se deroga)

Artículo 8. No se pagará el impuesto establecido en esta ley:

I. ...

a) a g) ...

II. y III. ...

a) a c) ...

1. y 2. ...

...

IV. (Se deroga)

Transitorios

Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en la Cámara de Diputados, del H. Congreso de la Unión a los 6 días del mes de septiembre del año 2011.

Diputada Adriana Sarur Torre (rúbrica)

Que reforma los artículos 77 Bis 5, 77 Bis 9 y 77 Bis 37 de la Ley General de Salud, a cargo del diputado Carlos Alberto Ezeta Salcedo, del Grupo Parlamentario del PVEM

I. Título

Iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 77 Bis 5, 77 Bis 9 y 77 Bis 37 de la Ley General de Salud, a cargo del diputado, Carlos Alberto Ezeta Salcedo, del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México.

II. Planteamiento

La protección a la salud es un derecho consagrado en el artículo 4° de nuestra Carta Magna. Para garantízaselo a la población que por su condición no cuenta con seguridad social, se creó la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, responsable de operar el Seguro Popular.

Mucho se avanzado desde los inicios del Seguro Popular, a la fecha más de 48 millones de personas han sido afiliadas. Lo que es más, durante el último cuatrimestre del año, se espera alcanzar la tan anhelada cobertura universal. En ese momento alrededor de 49 millones de mexicanos podrán contar con un seguro que les garantice el acceso a servicios médicos.

El logro obtenido con la filiación debe de ir de la mano con la garantía de un completo abasto de medicamentos. De poco sirve la cobertura universal si alguno o algunos pacientes no pueden concluir su tratamiento por falta de medicinas.

La “Encuesta de Satisfacción a los Usuarios” levantada en 2010 por La Comisión Nacional de Protección Social en Salud, revela que tan sólo al 68.7% de los usuarios se les proporcionó “todos” o “casi todos” los medicamentos recetados. Porcentaje que al dejar fuera a más del 30%, vulnera el derecho previsto en el artículo 77 bis 37 de la Ley General de Salud, a recibir los medicamentos que le son necesarios.

Esta iniciativa plantea terminar con la falta en el surtimiento de medicamentos. Sin excepción, todo mexicano que cuente con la protección del Seguro Popular, contará con la garantía de que su tratamiento no se verá truncado por falta de medicinas. Para lograr lo anterior proponemos:

1. Que las comisiones estatales y del Distrito Federal de Protección Social en Salud lleven a cabo los mecanismos necesarios para que en caso de no poder dotar de forma directa a los usuarios con los medicamentos que les fueron recetados, les proporcionen vales o tarjetas canjeables en farmacias del sector público o privado.

2. Que el beneficiario reciba el vale o tarjeta en la unidad médica acreditada que le corresponda y pueda canjear éste por medicinas en alguna farmacia de su localidad.

3. Un mecanismo de transparencia, gracias el cual la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, deberá incluir en su informe anual de actividades un anexo sobre su situación financiera, así como de aquella que guarda el abastecimiento de medicamentos en las farmacias de los regímenes estatales de protección social en salud.

III. Argumento

La protección a la salud es un derecho consagrado en el artículo 4° de nuestra Carta Magna. Sin duda, uno de los pilares de la equidad e igualdad a las que como nación aspiramos. Una sociedad sana repercute favorablemente, entre otros, en educación, empleo y desarrollo de las capacidades.

En ese tenor, para dar respuesta a la población económicamente más vulnerable, en 2002, el Gobierno Federal, puso en marcha un programa para dotar de servicios médicos y medicamentos, a los mexicanos que no son derechohabientes de alguna de las instituciones de seguridad social.

En las Reglas de Operación del Seguro Popular, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 15 de marzo del año 2002, se estableció que los beneficiarios tenían derecho a recibir el 100% de los medicamentos prescritos incluidos en el paquete de servicios. De igual forma, el beneficiario tenía el derecho a recibir indicaciones claras y por escrito sobre los medicamentos que le fueron recetados.

La actual Ley General de Salud establece como derecho a los beneficiarios recibir los medicamentos que sean necesarios. La fracción IV del artículo 77 bis 37, de la mencionada norma, garantiza a las personas contar en su totalidad con los medicamentos que les son indispensables para su salud.

Al mes de junio de 2011, de conformidad con la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, dicha dependencia cuenta con 48.5 millones de personas filiadas. Cifra que representa el 94.5% de la meta establecida con las entidades federativas para llegar a la cobertura universal voluntaria.

De esta manera, el Seguro Popular se ha convertido en un programa social importante para los gobiernos federal y estatales y en una valiosa oportunidad para que millones de mexicanos accedan a los servicios de salud.

En ese tenor, el surtimiento completo de las recetas es medular en el servicio al usuario. Ninguna enfermedad puede ser curada si los enfermos no cuentan con las medicinas que requieren para ello. Desafortunadamente, la Secretaría de Salud reconoce en su “Informe de Labores 2010”, que tan sólo 80.1 por ciento de las recetas emitidas fueron debidamente surtidas.

Lo que es más, de conformidad con el “Informe de Resultados 2010” del Sistema de Protección Social en Salud, el 76.8% de los usuarios manifestaron estar “muy satisfechos” o “algo satisfechos” con la forma y/o periodicidad en la que les entregan los medicamentos que le recetaron. Mientras que el 68.7% de los usuarios manifestaron que la última vez que le recetaron medicinas, le proporcionaron todos y casi todos los medicamentos mediante el Seguro Popular.

El comisionado nacional de Protección Social en Salud, Salomón Chertorivski, reconoció el pasado 20 de abril de 2011, ante los diputados integrantes de la Comisión de Salud de la Cámara de Diputados, que hay un desabasto de medicinas del 30% en el Seguro Popular.

Basándonos en el porcentaje de desabasto mencionado por el comisionado, alrededor de 15 millones de los mexicanos, muchos de ellos en condiciones económicamente vulnerables, tuvieron que comprar sus medicamentos para llevar a cabo su tratamiento médico. Hecho que representa una de las cargas financieras más significativas para muchos de ellos.

El que a uno o a millones de mexicanos no se les garantice el derecho de contar con los medicamentos que les son indispensables atenta contra la calidad de vida y el bienestar de los mexicanos que estamos obligados a salvaguardar. Además de atropellar su derecho constitucional a la protección a la salud.

El surtimiento completo y oportuno de los medicamentos, es una exigencia de la sociedad y una obligación de los distintos ordenes de gobierno. Que cualquier mexicano que lo necesite cuente con las medicinas que le son indispensables para su salud, es una preocupación del Partido Verde Ecologista de México, por ello proponemos:

1. Que las comisiones estatales y del Distrito Federal de Protección Social en Salud lleven a cabo los mecanismos necesarios para que en caso de no poder dotar de forma directa a los usuarios con los medicamentos que les fueron recetados, les proporcionen vales o tarjetas canjeables en farmacias del sector público o privado.

2. Que el beneficiario reciba el vale o tarjeta en la unidad médica acreditada que le corresponda y pueda canjear éste por medicinas en alguna farmacia de su localidad.

3. Un mecanismo de transparencia, gracias el cual la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, deberá incluir en su informe anual de actividades un anexo sobre su situación financiera, así como de aquella que guarda el abastecimiento de medicamentos en las farmacias de los regímenes estatales de protección social en salud.

Por lo anteriormente expuesto se propone:

IV. Fundamento legal

Carlos Alberto Ezeta Salcedo, diputado integrante de la LXI Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con fundamento en los artículos 71, fracción II, 73, fracción XXX y 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; en los artículos 116 y 122 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y el artículo 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, somete a consideración del pleno la presente iniciativa con proyecto de decreto.

V. Decreto

Decreto que reforma los artículos 77 Bis 5, 77 Bis 9 y 77 Bis 37 de la Ley General de Salud

VI. Artículos vigentes

Artículo 77 Bis 5 inciso b numeral I de la Ley General de Salud

“Proveer los servicios de salud en los términos de este Título, disponiendo de la capacidad de insumos y el suministro de medicamentos necesarios para su oferta oportuna y de calidad”.

Artículo 77 Bis 9 numeral VII de la Ley General de Salud

“Prescripción y surtimiento de medicamentos, y”

Artículo 77 Bis 37 numeral IV de la Ley General de Salud

“Recibir los medicamentos que sean necesarios y que correspondan a los servicios de salud;”

VII. Texto normativo propuesto

Artículo Primero. Se adiciona un segundo párrafo al artículo 77 Bis 5, inciso b), fracción I, de la Ley General de Salud, para quedar como sigue:

Artículo 77 Bis 5. ...

B) ...

I. Proveer los servicios de salud en los términos de este título, disponiendo de la capacidad de insumos y el suministro de medicamentos necesarios para su oferta oportuna y de calidad.

El suministro de medicamentos y agentes terapéuticos serán surtidos a los beneficiarios en las farmacias que para tal efecto disponga el régimen estatal de protección social en salud. En caso de que por cualquier circunstancia las farmacias designadas no cuenten con el abasto suficiente para el surtimiento de las recetas, las comisiones estatales y del Distrito Federal de Protección Social en Salud, deberán prever los necesario para que a los beneficiarios se les proporcionen vales o tarjetas canjeables por medicamentos en farmacias públicas o privadas.

Articulo Segundo. Se modifica el numeral VII del artículo 77 Bis 9 de la Ley General de Salud, para quedar como sigue:

Artículo 77 Bis 9. ...

...

I. a VI. ...

VII. Prescripción y surtimiento completo y oportuno de medicamentos.

En caso de que por cualquier circunstancia las farmacias designadas no cuenten con el abasto suficiente para el surtimiento de las recetas, deberán sujetarse al procedimiento que las comisiones estatales y del Distrito Federal de Protección Social en Salud hayan establecido para dotar a los beneficiarios con vales o tarjetas canjeables por medicamentos en farmacias públicas o privadas.

Artículo Tercero. Se modifica el numeral IV del artículo 77 Bis 37 de la Ley General de Salud para quedar como sigue

Artículo 77 Bis 37. ...

I. ...

II. ...

III. ...

IV. Recibir los medicamentos que sean necesarios y que correspondan a los servicios de salud; Cuando no exista la posibilidad de recibirlos de manera directa, las comisiones estatales y del Distrito Federal de Protección Social en Salud, los surtirán mediante mecanismos alternos implementados en cada entidad, a través de vales o tarjetas canjeables en farmacias cercanas al domicilio del derechohabiente.

VIII. Artículos Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. A partir de la entrada en vigor del presente decreto y en los años subsiguientes, la Secretaría de Salud, a través del Consejo Nacional de Protección Social en Salud, incluirá en su informe anual de actividades un anexo sobre su situación financiera, así como aquella que guarda el abastecimiento de medicamentos en las farmacias de los regímenes estatales de protección social en salud.

Tercero. En un plazo máximo de 60 días hábiles a partir de la entrada en vigor del presente decreto, la Comisión Nacional de Protección Social en Salud deberá establecer las disposiciones de carácter general a que hace mención el párrafo segundo del artículo 77 Bis, inciso B, fracción I, de la Ley General de Salud.

IX y X. lugar y fecha

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión de los Estados Unidos Mexicanos, durante el primer periodo ordinario de sesiones del tercer año de ejercicio de la Sexagésima Primer Legislatura, a los días 5 del mes de septiembre del año dos mil once.

XI. Nombre y rúbrica

Diputado Carlos Alberto Ezeta Salcedo (rúbrica)

Que reforma el artículo 12 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, a cargo del diputado Jorge Antonio Kahwagi Macari, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza

Jorge Kahwagi Macari, diputado federal integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza a la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión; con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 6.1.I, 77.1 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presento ante esta soberanía, iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 12 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, al tenor de la siguiente:

Exposición de Motivos

El Consejo Nacional de Seguridad Pública fue creado como la instancia superior de coordinación y definición de políticas públicas en materia de seguridad. Para ello se diseñó que participaran el Presidente de la República, el Secretario de Gobernación, el Secretario de la Defensa Nacional, el Secretario de Marina, el Secretario de Seguridad Pública, el Procurador General de la República, los Gobernadores de los estados, el Jefe del Gobierno del Distrito Federal, y el Secretario Ejecutivo del Sistema que es nombrado por el Ejecutivo Federal. No obstante esta amplia convocatoria de personas que integran el Consejo, consideramos que no es suficiente para resolver los grandes retos que enfrentamos en materia de seguridad pública mientras la ciudadanía no participe en esa toma de decisiones.

De manera puntual, el objetivo de esta iniciativa es que las personas, instituciones y representantes de la sociedad civil que puedan exponer conocimientos y experiencias para el cumplimiento de los objetivos de la seguridad pública, así como los presidentes municipales, tengan un asiento permanente en el Consejo Nacional de Seguridad Pública. La razón es sencilla de explicar: ante la severa crisis de seguridad ciudadana y nacional que atraviesa el país, es necesario fortalecer e incluir la participación ciudadana en la toma de decisiones y en el diseño e implementación de las políticas públicas. Debemos crear las condiciones necesarias para que la estrategia de seguridad no recaiga solo en la decisión de unos cuantos, por el contrario, nosotros consideramos que esta debe ser una tarea de conjunto entre gobierno y sociedad.

La seguridad pública es un servicio público responsabilidad del Estado, sin embargo todos los ciudadanos son receptores de dicho servicio por lo cual pueden participar en su diseño. El rol que juega la ciudadanía, al acercarse a las autoridades que toman decisiones en materia de seguridad pública, es influir para que los servicios respondan a las necesidades de seguridad de los ciudadanos y se proporcionen de manera transparente, eficiente y de acuerdo a la ley.

Asimismo, la participación ciudadana permite generar un círculo de retroalimentación de información para identificar las áreas prioritarias de las políticas públicas en materia de seguridad que se van a implementar. Sobre todo la ciudadanía permite vigilar que se cumplan con los principios democráticos que deben regular estas políticas.

La sociedad civil y el gobierno tienen papeles similares y complementarios, y es necesario que exista un dialogo entre ambos para poder lograr que las labores realizadas por ambas realmente contribuyan a mejorar el servicio de seguridad pública al que todos los ciudadanos tienen derecho.

En esencia hay dos formas de participar en el diseño e implementación de las políticas públicas y esto es por medios formales (directa) o por medios informales (indirectos). Hoy la gran mayoría de la participación ciudadana se da de forma indirecta, por ejemplo con presión en las calles o con reuniones esporádicas con las autoridades competentes pero que no arrojan una agenda seria para resolver los problemas de seguridad y lo cual genera mucha frustración para los ciudadanos. Esto no es porque no haya una organización ciudadana responsable y con conocimiento en la materia, todo lo contrario, hay grupos que tienen claros los objetivos que persiguen y los métodos para llevarlos a cabo, entre estas organizaciones, y solo por mencionar algunas, destacamos las siguientes:

• Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad

• Instituto para la Seguridad y la Democracia

• Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez

• México Unido Contra la Delincuencia

• Consejo Ciudadano de la SSP del DF

• Consejo de Participación Ciudadana de la PGR.

• Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad

Por ello consideramos que el problema radica en que las autoridades no han construido los espacios para que la ciudadanía pueda participar de forma directa en la toma de decisiones.

Ahora bien, nosotros consideramos que los presidentes municipales también deben estar presentes en el Consejo Nacional de Seguridad Pública por tres motivos: 1) La Constitución Política establece en el artículo 21 que la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, Los Estados y los Municipios, en sus respectivas competencias, 2) son el gobierno más cercano a la gente y hasta ahora solo han sido receptores de las políticas de seguridad implementadas por las autoridades Federales y Estatales pero no participan en su diseño, y 3) los municipios son el eslabón más débil en toda la cadena de la seguridad pública al no contar con los recursos financieros y técnicos para hacerle frente a la criminalidad.

Una de las principales atribuciones del municipio es la de prestar el servicio de seguridad pública para procurar que el desarrollo de la vida comunitaria transcurra dentro de los cauces del Estado de Derecho. En este sentido, el ayuntamiento debe regular el orden público, el tránsito vehicular y peatonal, así como vigilar y garantizar el cumplimiento de las leyes federales y estatales, y los reglamentos vigentes en la materia dentro del municipio. El presidente municipal, como ejecutor de las determinaciones del ayuntamiento, es quien se encarga de que los objetivos de la seguridad pública municipal y las atribuciones del municipio en dicha materia sean cumplidas. Por ello no se entiende que los presidentes municipales no participen en el diseño de una política pública que les afecta directamente, además de que al no hacerlos participes de la estrategia de seguridad no se les hace corresponsables y no los obliga a cumplir con los objetivos

Por otra parte, estamos de acuerdo que la toma de decisiones debe ser ágil al interior del Consejo para que se establezcan los acuerdos necesarios para implementar las políticas de seguridad. También reconocemos que en la actual redacción del artículo 12 de la Ley se abre una puerta para que los ciudadanos puedan participar. A la letra el artículo dice en su párrafo segundo:

“...

El Consejo podrá invitar, por la naturaleza de los asuntos a tratar, a las personas, instituciones y representantes de la sociedad civil que puedan exponer conocimientos y experiencias para el cumplimiento de los objetivos de la seguridad pública. Dicha participación será con carácter honorífico. Así mismo el Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos será invitado permanente de este Consejo.”

Sin embargo esto no es suficiente, porque la sociedad civil no tiene un asiento permanente y sólo está sujeta a la invitación de las autoridades. El único que tiene una invitación permanente con derecho a voz, es el Presidente de la CNDH, por ello proponemos que este carácter también lo tengan tanto los representantes de la sociedad civil como los presidentes municipales. Este mecanismo ayuda a que la toma de decisiones siga siendo ágil, porque en realidad las decisiones las siguen tomando tanto el Ejecutivo como los Gobernadores y el Jefe de Gobierno del DF, pero ahora la diferencia es que estas están respaldadas y consensuadas por mas actores (sociedad y munícipes) que padecen más de cerca la inseguridad que no han resuelto las políticas públicas dictadas en el Consejo.

Recordemos que si se permite la participación de gobierno y sociedad en el tema del diseño de las políticas para enfrentar los retos de la inseguridad pública, lograremos conseguir:

1. Dar seguimiento ciudadano de los avances y resultados obtenidos por las instancias comprometidas.

2. Dar seguimiento de los procesos efectuados para el cumplimiento de los compromisos (gestión pública, cumplimiento de plazos y objetivos)

3. Garantizar que estén contenidos los componentes democráticos de toda política pública: participación ciudadana; corresponsabilidad y rendición de cuentas a la ciudadanía.

Finalmente insistimos en que la solución es que los organismos de la sociedad civil, los grupos comunitarios, los investigadores y los activistas que trabajan en políticas para fortalecer las comunidades, deben brindar asesoría en estrategias para el fortalecimiento institucional. Se debe propiciar la participación activa y sistemática de estos grupos, cuyas estrategias han incidido efectivamente en mejorar la situación a nivel comunitario, porque además son un sector clave en el esfuerzo por prevenir la violencia y fortalecer la seguridad ciudadana en las comunidades. No olvidemos que hoy el país esta sobrepasado por el poder de la criminalidad, si no cooperamos entre sociedad y gobierno, entonces comprometeremos el desarrollo futuro de las generaciones.

Por las consideraciones expuestas y fundadas, en mi calidad de integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza, someto a la consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se reforma el artículo 12 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública

Único. Se reforma el artículo 12 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, para quedar como sigue:

Artículo 12. El Consejo Nacional estará integrado por:

I. al IX. ...

...

Serán invitados permanentes del Consejo, con derecho a voz, el Presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y los Presidentes Municipales, así mismo, también serán invitados permanentes con derecho a voz las personas, instituciones y representantes de la sociedad civil que puedan exponer conocimientos y experiencias para el cumplimiento de los objetivos de la seguridad pública. El Consejo emitirá previamente la convocatoria a las personas, instituciones y representantes de la sociedad civil que quieran participar en las actividades del Consejo.

Transitorios

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, el 6 de septiembre de 2011.

Diputado Jorge Kahwagi Macari (rúbrica)

Que adiciona el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Jorge Antonio Kahwagi Macari, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza

Jorge Kahwagi Macari, diputado federal integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza a la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión; con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 6.1.I, 77.1 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presento ante esta soberanía, iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona el artículo 133 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente:

Exposición de Motivos

A partir del 10 de junio de 2011, en México se aprobó la reforma que eleva a rango constitucional todos los derechos humanos garantizados en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano, misma que modificó 11 artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Indudablemente se trata de un suceso de la mayor importancia que sienta las bases para una mayor protección en la materia y por ende, ha sido elogiado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en México.

Sin embargo, en los artículos objeto de esta trascendente reforma, el artículo 133 que establece el principio de supremacía constitucional al establecer que la Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión, continúa en los mismos términos desde el 18 de enero de 1934.

Por otro lado, en 2007, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, adoptó las siguientes tesis:

Registro núm. 172650

Localización: Novena época, instancia: pleno, fuente: Semanario Judicial de la Federación, XXV, abril de 2007, p. 6, tesis: P. IX-2007, tesis aislada, materia(s): constitucional.

TRATADOS INTERNACIONALES. SON PARTE INTEGRANTE DE LA LEY SUPREMA DE LA UNIÓN Y SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES GENERALES, FEDERALES Y LOCALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL

La interpretación sistemática del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite identificar la existencia de un orden jurídico superior, de carácter nacional, integrado por la Constitución Federal, los tratados internacionales y las leyes generales. Asimismo, a partir de dicha interpretación, armonizada con los principios de derecho internacional dispersos en el texto constitucional, así como con las normas y premisas fundamentales de esa rama del derecho, se concluye que los tratados internacionales se ubican jerárquicamente abajo de la Constitución federal y por encima de las leyes generales, federales y locales, en la medida en que el Estado mexicano al suscribirlos, de conformidad con lo dispuesto en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre los Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales y, además, atendiendo al principio fundamental de derecho internacional consuetudinario pacta sunt servanda, contrae libremente obligaciones frente a la comunidad internacional que no pueden ser desconocidas invocando normas de derecho interno y cuyo incumplimiento supone, por lo demás, una responsabilidad de carácter internacional.

Amparo en revisión 120/2002. McCain México, S. A. de C. V. 13 de febrero de 2007. Mayoría de seis votos. Disidentes: José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas, José de Jesús Gudiño Pelayo y Juan N. Silva Meza. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretarios: Andrea Zambrana Castañeda, Rafael Coello Cetina, Malkah Nobigrot Kleinman y Maura A. Sanabria Martínez.

El Tribunal Pleno, el veinte de marzo en curso, aprobó, con el número IX/2007, la tesis aislada que antecede. México, Distrito Federal, a veinte de marzo de dos mil siete.

Nota: En la sesión pública de trece de febrero de dos mil siete, además del amparo en revisión 120/2002, promovido por McCain México, S. A. de C. V., se resolvieron los amparos en revisión 1976/2003, 787/2004, 1084/2004, 1651/2004, 1277/2004, 1576/2005, 1738/2005, 2075/2005, 74/2006, 815/2006, 948/2006, 1380/2006, y el amparo directo en revisión 1850/2004, respecto de los cuales el tema medular correspondió a la interpretación del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a que se refiere esta tesis aislada.

Registro núm. 172667

Localización: Novena época, instancia: pleno, fuente: Semanario Judicial de la Federación, XXV, abril de 2007, p. 6, tesis: P. VIII/2007, tesis aislada, materia(s): constitucional.

SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL

A partir de la interpretación del precepto citado, si aceptamos que las leyes del Congreso de la Unión a las que aquél se refiere corresponden, no a las leyes federales sino a aquellas que inciden en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado mexicano y cuya emisión deriva de cláusulas constitucionales que constriñen al legislador para dictarlas, el principio de “supremacía constitucional” implícito en el texto del artículo en cita claramente se traduce en que la Constitución general de la República, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la “ley suprema de la Unión”, esto es, conforman un orden jurídico superior, de carácter nacional, en el cual la Constitución se ubica en la cúspide y, por debajo de ella los tratados internacionales y las leyes generales.

Amparo en revisión 120/2002. McCain México, S. A. de C. V. 13 de febrero de 2007. Mayoría de seis votos. Disidentes: José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas, José de Jesús Gudiño Pelayo y Juan N. Silva Meza. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretarios: Andrea Zambrana Castañeda, Rafael Coello Cetina, Malkah Nobigrot Kleinman y Maura A. Sanabria Martínez.

El Tribunal Pleno, el veinte de marzo en curso, aprobó, con el número VIII/2007, la tesis aislada que antecede. México, Distrito Federal, a veinte de marzo de dos mil siete.

Nota: En la sesión pública de trece de febrero de dos mil siete, además del amparo en revisión 120/2002, promovido por McCain México, S. A. de C. V., se resolvieron los amparos en revisión 1976/2003, 787/2004, 1084/2004, 1651/2004, 1277/2004, 1576/2005, 1738/2005, 2075/2005, 74/2006, 815/2006, 948/2006, 1380/2006, y el amparo directo en revisión 1850/2004, respecto de los cuales el tema medular correspondió a la interpretación del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a que se refiere esta tesis aislada.

En concordancia con el Tribunal Pleno respecto del principio de soberanía del Estado mexicano contenido en el artículo 133 citado, -que establece el sistema adecuado para la recepción del derecho internacional: los tratados internacionales en materia de derechos humanos se encuentran por encima de las leyes expedidas por el Congreso de la Unión pero por debajo de la Constitución- y específicamente, con la decisión histórica del 12 de julio de 2011, relativa a la sentencia dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en el caso de la desaparición de Rosendo Radilla, se pronunció a favor del llamado control difuso, es decir, la posibilidad de que todos los juzgadores interpreten y apliquen la constitución y los tratados que más beneficien a las personas en materia de derechos humanos. Se considera que la redacción vigente del precepto 133 constitucional, es aún más incierta y vaga respecto de la jerarquía de los tratados internacionales de derechos humanos suscritos y ratificados por el Estado mexicano, desde la perspectiva del principio de pro persona contenido en el artículo 1º., párrafo segundo de nuestra Constitución, que determina que cuando se aluda a la interpretación de las normas de derechos humanos, deberá imperar la protección más amplia a las personas aún si existiese contradicción entre lo dispuesto por la Carta Magna y un tratado internacional o ley federal. Es decir, se aplicará el derecho que más favorezca al ser humano, basado incluso en las recomendaciones y resoluciones adoptadas por los organismos internacionales de los que México sea parte.

“Artículo 1º. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.

Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes.

Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.”

Por otra parte, en diversos instrumentos jurídicos internacionales, México se ha obligado al cumplimiento del principio pro persona:

“Convención Americana de Derechos Humanos o “Pacto de San José de Costa Rica de 1969:

Artículo 29. Normas de Interpretación. Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de... b) limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados...”

Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos

Artículo 5.1. Ninguna disposición del presente Pacto podrá ser interpretada en el sentido de conceder derecho alguno a un Estado, grupo o individuo para emprender actividades o realizar actos encaminados a la destrucción de cualquiera de los derechos y libertades reconocidos en el Pacto o a su limitación en mayor medida que la prevista en él. 2. No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un Estado Parte en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, so pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado.”

Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales o “Protocolo de San Salvador”, ratificada el 8 de marzo de 1996:

Artículo 4. No Admisión de Restricciones. No podrá restringirse o menoscabarse ninguno de los derechos reconocidos o vigentes en un Estado en virtud de su legislación interna o de convenciones internacionales, a pretexto de que el presente Protocolo no los reconoce o los reconoce en menor grado.

Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales:

Artículo 5.1. Ninguna disposición del presente Pacto podrá ser interpretada en el sentido de reconocer derecho alguno a un Estado, grupo o individuo para emprender actividades o realizar actos encaminados a la destrucción de cualquiera de los derechos o libertades reconocidos en el Pacto, o a su limitación en medida mayor que la prevista en él. 2. No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un país en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, a pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado.”

Declaración Universal de los Derechos Humanos:

Preámbulo: “Considerando que la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana... Considerando esencial que los derechos humanos sean protegidos por un régimen de Derecho, a fin de que el hombre no se vea compelido al supremo recurso de la rebelión contra la tiranía y la opresión...Considerando que los pueblos de las Naciones Unidas han reafirmado en la Carta su fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana y en la igualdad de derechos de hombres y mujeres, y se han declarado resueltos a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad... Considerando que los Estados Miembros se han comprometido a asegurar, en cooperación con la Organización de las Naciones Unidas, el respeto universal y efectivo a los derechos y libertades fundamentales del hombre, y Considerando que una concepción común de estos derechos y libertades es de la mayor importancia para el pleno cumplimiento de dicho compromiso”.

Artículo 30. Nada en esta Declaración podrá interpretarse en el sentido de que confiere derecho alguno al Estado, a un grupo o a una persona, para emprender y desarrollar actividades o realizar actos tendientes a la supresión de cualquiera de los derechos y libertades proclamados en esta Declaración.”

Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados

Artículo 53 Tratados que estén en oposición con una norma imperativa de derecho internacional general (ius cogens )

Es nulo todo tratado que, en el momento de su celebración, esté en oposición con una norma imperativa de derecho internacional general. Para los efectos de la presente Convención una norma imperativa de derecho internacional general es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como no admite acuerdo en contrario y que sólo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional general que tenga el mismo carácter.”

De lo anterior se confirma la importancia de incorporar explícitamente el principio pro persona en el contenido del artículo 133 Constitucional para que los jueces de cada Estado en sus resoluciones e interpretaciones en materia de derechos humanos, favorezcan a las personas en todo momento, con la protección más amplia y de esta forma, afianzar en México la obligación y responsabilidad de las autoridades que imparten justicia a observar dicho principio, sin importar si éste se deriva de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de diversos tratados internacionales en los que se reconozcan a los derechos Humanos, con la finalidad única de poder transitar hacia un Estado Constitucional de Derecho en el que se cumplan los estándares reconocidos por la comunidad internacional en la materia.

Por las consideraciones expuestas y fundadas, las diputadas y diputados integrantes del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza sometemos a consideración de esta soberanía la siguiente Iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se adiciona el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Uno. Se reforma el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

“Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados. En materia de derechos humanos, se favorecerá en todo tiempo a las personas la protección más amplia.”

Artículos Transitorios

Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, el 6 de septiembre de 2011.

Diputado Jorge Kahwagi Macari (rúbrica)

Que reforma el artículo 315 y adiciona el 318 Bis al Código Penal Federal, a cargo del diputado Jorge Antonio Kahwagi Macari, del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza

Jorge Kahwagi Macari, diputado federal integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza a la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión; con fundamento en lo dispuesto por los artículos 71 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 6.1.I, 77.1 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presento ante esta soberanía, Iniciativa con proyecto de Decreto por el que se reforma el artículo 315 y se adiciona un articulo 318 bis al Código Penal Federal, al tenor de la siguiente:

Exposición de Motivos

En nuestro país la discriminación contra las personas que tienen una preferencia u orientación sexual diferente a la heterosexual está sumamente arraigada dentro de la sociedad y se manifiesta como homofobia que es la aversión contra las orientaciones, preferencias sexuales, identidades o expresiones de género, contrarias al arquetipo de los heterosexuales lo que incluye la lesbofobia y la transfobia.

Datos de la Encuesta Nacional sobre Discriminación 2010 muestran que cuatro de cada 10 mexicanos y mexicanas consideran que la preferencia sexual es uno de los factores que más divide a la sociedad. Los resultados revelan que cuatro de cada diez personas no están dispuestos a permitir que en su casa vivan personas con preferencia sexual distinta a la suya. Casi tres de cada diez consideran que es justificable oponerse a que dos personas del mismo sexo contraigan matrimonio. Además ocho de cada diez personas de más de 50 años y siete de cada diez entre los 30 y 49 años de edad opinan estar en desacuerdo y muy en desacuerdo con que a las parejas de hombres homosexuales se les permita adoptar niñas y niños.

La Encuesta Nacional de Juventud 2000 nos indica que el 71% de los jóvenes no apoyaría los derechos homosexuales. Entre el 25% y 30% de las y los homosexuales recibió, por ese motivo, insultos y fue objeto de burlas y humillaciones durante su infancia y adolescencia. 8% sufrió violencia física. Pero no sólo los homosexuales sufren la violencia homofóbica. El Grupo Interdisciplinario de Atención Integral revela que de cada 10 niños y adolescentes a quienes se insulta peyorativamente como homosexuales, sólo uno tiene esa tendencia.

El estudio Discriminación Social y la Salud, El caso de los hombres latinos homosexuales y el riesgo de infección por VIH, expone que el 70% de las personas entrevistadas sintió que su homosexualidad hería o abochornaba a su familia; 64% tuvo que fingir ser heterosexual para ser aceptado; 29% se alejó de su familia por razones de su homosexualidad y 20% ha sido acosado por la policía por ser gay.

Los resultados de la encuesta “VIH/sida y Discriminación en Población Gay y otros HSH en México”, confirman que la familia es el principal agente de discriminación. El 59% asegura haber recibido agresiones verbales, 23% indiferencia ante su preferencia sexual, 13% fue corrido de su casa, mientras que el 6% llegó a recibir agresiones físicas. El segundo espacio de mayor discriminación es el trabajo con el 35%, la prestación de servicios como hoteles, restaurantes o tiendas departamentales ocupa el tercer lugar con el 32%, las instituciones educativas 27% y en quinto lugar se encuentran los centros de salud con el 19%.

El 87% de los encuestados refirieron que siempre y casi siempre o algunas veces era o es necesario ocultar su orientación sexual en el ámbito escolar por miedo a ser discriminado. Los principales agentes de discriminación en los centros educativos son los compañeros. Del 57% de los encuestados que aseguró haber recibido maltrato o agresión en la escuela debido a su apariencia u orientación sexual, 92% asevero que las agresiones provenían de sus propios compañeros, mientras que el 8% restante notificó que fueron discriminados por maestros, directores, personal académico o padres de familia.

Los distintos estudios y encuestas realizadas nos muestran que la discriminación hacia las personas que pertenecen a grupos distintos al heterosexual se manifiesta de forma general en despidos, exclusión educativa, rechazo religioso, negación de servicios, estereotipos y estigmas reproducidos por los medios de comunicación, humillación, rupturas familiares, abandono, invisibilidad, violencia e, incluso y con mayor presencias de casos en la última década, en homicidios.

México es el segundo país con mayor índice de crímenes por homofobia en América Latina, sólo superado por Brasil. De acuerdo a la Relación de crímenes por homofobia documentada por Letra S Sida, Cultura y Vida Cotidiana AC se han registrado del año 1995 a 2008, 628 crímenes por homofobia. Sin embargo, algunas estimaciones indican que puede haber un subregistro en que por cada crimen denunciado se cometen otros dos por lo que el estimado de crímenes de odio por homofobia de 1995 a 2008 es de 1884.

Los crímenes de odio son delitos que manifiestan evidencia de prejuicio hacia personas por algún rasgo físico, cultural o de identidad. En el Informe de Crímenes de Odio por Homofobia México 1995-2008 se menciona que en este tipo de crímenes el perpetrador es motivado por una característica de la víctima que la identifica como miembro de un grupo hacia el que el perpetrador siente alguna animosidad. Como se afirma en el estudio, los perpetradores de crímenes de odio tienen en común un desprecio al ‘otro’ cuya ‘diferencia’ se convierte en el blanco de sus agresiones. En ese sentido, el crimen de odio no es sólo un ataque a la persona física, menciona el Informe, sino es también un ataque a la identidad de la persona y por medio del uso de la violencia el perpetrador busca enviar un mensaje a toda la comunidad o a la minoría a la que pertenece la víctima.

En nuestro país tenemos varios ejemplos de casos de crímenes de odio por homofobia que acapararon la atención de la sociedad, uno de ellos fue el de Raúl Osiel Marroquín alias El Sádico condenado a 147 años de prisión por al menos 4 asesinatos de homosexuales a los que engañaba y estrangulaba para según él hacerle un bien a la sociedad. Estudios indican que los crímenes de odio motivados por la orientación sexual o la identidad de género de la persona, tienden a ser más severos que aquellos cometidos contra otros grupos minoritarios. Es decir, el odio se manifiesta con mayor ensañamiento sobre la víctima. Esto se explica por el mayor prejuicio que existe sobre las personas homosexuales y transgénero.

En México los crímenes de odio por homofobia no son los únicos, también encontramos ejemplos de homicidios originados por el desprecio hacia otras características. Ejemplo de ello, es el caso de de Juana Barraza Samperio, “La Mataviejitas” quien disfrazada de enfermera o de asistente social entraba a la casa de sus victimas, todas mujeres ancianas, las golpeaba, las estrangulaba y robaba objetos para después escapar. A pesar que fue condenada por un número menos de asesinatos se cree que entre 1998 y 2006 mató a más de 40 personas adultas mayores.

Muchas son las voces que han solicitado desde hace años la regulación de los crímenes de odio en general, y en particular, los ocasionados por la homofobia. A pesar de los avances en la lucha contra la discriminación existen todavía lagunas jurídicas que muestra la poca tolerancia y respeto que existe por la diferencia, agravando la situación y vida de las personas con formas de vida diferentes a las convencionales quienes no sólo enfrentan, como ya se mencionó, situaciones de segregación social, falta de oportunidades, y violaciones a sus derechos si no que son víctimas de lesiones y homicidios por estas causas. Ello hace necesario que se adecue la legislación para atender estas circunstancias especiales que conllevan un desprecio u odio especifico para ciertos grupos de la población. En este sentido quienes integramos el Grupo Parlamentario Nueva creemos necesario tipificar penalmente en la legislación federal las lesiones y los homicidios originados por motivos de preferencia sexual e identidad de género, origen étnico o nacional, edad, discapacidad y religión, considerando estas circunstancias como agravantes en la comisión de estos delitos. Ello como parte complementaria tanto de de la lucha por la igualdad de un sector de la población que por su condición ha sido excluido y marginado como de la reforma constitucional en materia de Derechos Humanos, la cual incluyó el término “preferencias sexuales” como uno de los motivos causantes de discriminación.

Por las consideraciones expuestas y fundadas, en mi calidad de integrante del Grupo Parlamentario de Nueva Alianza someto a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se reforma el artículo 315 y se adiciona un artículo 318 bis al Código Penal Federal

Único. Se reforma el artículo 315 y se adiciona un artículo 318 bis al Código Penal Federal, para quedar como sigue:

“Artículo 315. Se entiende que las lesiones y el homicidio, son calificados, cuando se cometen con premeditación, con ventaja, con alevosía, con desprecio u odio o a traición.

Artículo 318 Bis. Existe desprecio u odio cuando las lesiones o el homicidio se cometen intencionalmente por motivos de preferencia sexual e identidad de género, origen étnico o nacional, edad, discapacidad y religión”

Artículos Transitorios

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, el 6 de septiembre de 2011.

Diputado Jorge Kahwagi Macari (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, a cargo del diputado Arturo Zamora Jiménez, del Grupo Parlamentario del PRI

Arturo Zamora Jiménez, diputado a la LXI Legislatura del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en ejercicio de la facultad conferida en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6o., fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración del pleno de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por virtud del cual se reforman y adicionan los artículos 3, 6, 7, 10, 18 y 46 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, con base en la siguiente

Exposición de Motivos

Los derechos humanos pueden definirse como “el conjunto de libertades y prerrogativas de carácter civil, político, económico, social y cultural, inherentes al ser humano y cuya realización es indispensable para su desarrollo. Estos derechos deben ser reconocidos y garantizados por el estado, quien tiene la responsabilidad de velar por su realización y preservación”. 1

En los años recientes se han realizado una serie de reformas a nuestra norma fundamental para fortalecer la protección de estos derechos, sustento indispensable para la vida democrática de los estados modernos.

Con fecha 10 de junio de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de derechos humanos.

Se trata de la reforma constitucional de mayor calado desde el inicio de la vigencia de la Constitución General de la República, pues modifica en sustancia el contenido protector de nuestra norma fundamental, anteriormente limitado a las garantías individuales consagradas en la misma, para ampliarla a los derechos humanos consagrados en ésta y en los tratados internacionales de que México es parte.

Entre las reformas realizadas, destaca la adición y modificación del artículo 102 apartado B de nuestra carta magna, a fin de fortalecer la autonomía y otorgar mayores facultades a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), robusteciendo su papel como órgano protector de los derechos fundamentales.

Para que estas reformas se traduzcan en una efectiva tutela a los derechos humanos, es necesario replicarlas en la norma secundaria que desarrolle de manera completa su contenido, a fin de otorgarles plena aplicabilidad, respetando la voluntad protectora del constituyente permanente.

De este modo, esta iniciativa proponer realizar las adecuaciones necesarias a la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos a fin de que se considere como atribución de éste órgano la investigación de violaciones graves a los derechos humanos consagrados en la Constitución y en los tratados internacionales de que México es parte.

El ejercicio de esta facultad, que anteriormente era desarrollada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, podrá hacerse de oficio o a petición de parte, esto es, el Ejecutivo federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, el gobernador de un estado, el jefe de Gobierno del Distrito Federal o las legislaturas de las entidades federativas.

Debe considerarse la atribución que le es conferida de solicitar al Senado o a la Comisión Permanente en los recesos de aquél, que cite a comparecer al funcionario que se haya negado a aceptar y dar cumplimiento a una recomendación de la CNDH.

Esto tiene como finalidad conservar el carácter no vinculatorio de las recomendaciones, pero otorgándoles una mayor fuerza al exponer al escrutinio público a los funcionarios reticentes, obligándolos a explicar los motivos y fundamentos de su negativa.

Cabe destacar que es precisamente la exposición pública lo que otorga fuerza al control de la constitucionalidad que ejerce la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

En caso de que las autoridades no sigan las recomendaciones dadas por la Comisión tiene como efecto un señalamiento en los medios de comunicación e informes públicos del organismo sobre la autoridad rebelde, lo cual implica un elevado costo político para ello. 2

De tal suerte, la exposición pública que implica citar a comparecer a un funcionario, especialmente cuando se trate de explicar la negativa a dar cumplimiento a una recomendación, otorgará mayor fuerza a las decisiones no vinculatorias que emite este órgano.

Por otra parte, se consideró necesario señalar de manera específica la atribución que tiene la Comisión Nacional de los Derechos Humanos para promover acción de inconstitucionalidad en contra de las normas generales que vulneren los derechos humanos consagrados no sólo en la Constitución sino también en los tratados internacionales, que como hemos señalado, se trata de una de las mayores aportaciones de ésta reforma constitucional.

Se propone en la presente iniciativa derogar la fracción III del artículo 7 de la Ley, que impedía a la Comisión a intervenir en asuntos de materia laboral, prohibición que ya fue eliminada del texto constitucional.

Se considera necesario desarrollar los elementos mínimos que deben ser considerados en la consulta pública que debe realizarse previo al nombramiento del Presidente de la Comisión así como de los integrantes del Consejo Consultivo, otorgando al proceso la mayor publicidad posible, permitiendo de este modo una amplia participación y transparencia, a fin de que los funcionarios designados cuenten con la autoridad moral que el cargo exige.

Finalmente, con la presente se pretende especificar en el artículo 46 la obligación de la autoridad o servidores públicos de informar a la comisión los casos en que rechaza la recomendación, a fin de evitar incumplimientos por omisión.

El documento en que informe de su negativa deberá estar debidamente fundado y motivado, y debe ser divulgado a fin de que sea sujeto al escrutinio público, y sea la sociedad la que juzgue la voluntad de la autoridad correspondiente para observar, respetar y proteger los derechos humanos consagrados en la Constitución y en los tratados internacionales de que México es parte.

En virtud de lo anterior, me permito someter a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto por virtud del cual se reforman y adicionan los artículos 3, 6, 7, 10, 18 y 46 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos

Único. Se reforman y adicionan los artículos 3, 6, 7, 10, 18 y 46 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos para quedar como sigue:

Artículo 3o. ...

...

...

...

También podrá investigar hechos que constituyan violaciones graves a los derechos humanos consagrados en la Constitución o en los tratados internacionales de los que México sea parte, cuando así los juzgue conveniente o a petición del Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, el gobernador de un estado, el jefe de Gobierno del Distrito Federal o las legislaturas de las entidades federativas.

Artículo 6o. La Comisión Nacional tendrá las siguientes atribuciones:

I. a XIV Bis.

XV. Investigar y en su caso determinar la existencia de violaciones graves a los derechos humanos consagrados en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte;

XVI. Solicitar a la Cámara de Senadores, o en sus recesos, a la Comisión permanente del Congreso de la Unión, se cite a comparecer a las autoridades o servidores públicos para que expliquen el motivo por el que se niega a aceptar una recomendación emitida por éste órgano;

XVII. Promover acción de inconstitucionalidad en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte; y

XVIII. Las demás que le otorguen la presente ley y otros ordenamientos legales.

Artículo 7o. La Comisión Nacional no podrá conocer de los asuntos relativos a:

I. Actos y resoluciones de organismos y autoridades electorales;

II. Resoluciones de carácter jurisdiccional; y

III. (Derogado)

IV. Consultas formuladas por autoridades, particulares u otras entidades, sobre la interpretación de las disposiciones constitucionales y legales.

Artículo 10. El Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, será elegido por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, con la misma votación calificada. Para tales efectos, la comisión correspondiente de la Cámara de Senadores procederá a realizar un procedimiento de consulta pública que garantice una amplia participación y transparencia, conforme a las siguientes bases:

I. El Senado publicará la convocatoria a la consulta pública en el Diario Oficial de la Federación, así como en dos periódicos de amplia circulación en el territorio nacional;

II. Cualquier ciudadano, dentro del plazo de diez días contados a partir de la publicación de la convocatoria, podrá hacer llegar por medio físico o bien mediante el mecanismo electrónico que se disponga para el efecto, sus propuestas y observaciones;

III. Cuando así se considere conveniente, el Senado podrá organizar foros de consulta en que participen instituciones académicas, organizaciones sociales representativas de los distintos sectores de la sociedad, así como los organismos públicos y privados promotores o defensores de los derechos humanos; y

IV. La Comisión correspondiente de la Cámara de Senadores agregará las propuestas y opiniones realizadas por los interesados al expediente respectivo y consignará, en el dictamen que emita, el proceso de consulta pública realizado y los resultados de las observaciones y propuestas que por escrito se hayan formulado.

Con base en dicha consulta, la comisión correspondiente de la Cámara de Senadores propondrá al pleno de la misma, una terna de candidatos de la cual se elegirá a quien ocupe el cargo o, en su caso, la ratificación del titular.

Artículo 18. Los miembros del Consejo Consultivo serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión con la misma votación calificada.

La comisión correspondiente de la Cámara de Senadores propondrá a los candidatos para ocupar el cargo o, en su caso, la ratificación de los consejeros, conforme al procedimiento de consulta pública señalado en el art. 10 de este ordenamiento.

Artículo 46. ....

En todo caso, una vez recibida, la autoridad o servidor público de que se trate informará, dentro de los quince días hábiles siguientes a su notificación, si acepta o rechaza dicha Recomendación. Entregará, en su caso, en otros quince días adicionales, las pruebas correspondientes de que ha cumplido con la Recomendación. Dicho plazo podrá ser ampliado cuando la naturaleza de la Recomendación así lo amerite.

En caso de que se rechace la recomendación, la autoridad o servidor público de que se trate deberá fundar, motivar y hacer pública su negativa.

Transitorios

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Biebrich Torres, Carlos Armando. Diccionario de la Constitución mexicana. Editorial Miguel Ángel Porrúa, México 2009. Página 259.

2 Castrejón García, Gabino. El ombudsman como órgano de control constitucional de la administración pública”. Ombudsman local, segundo Congreso Iberoamericano de Derecho Administrativo. Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, México 2007. Página 81.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de septiembre de 2011.

Diputado Arturo Zamora Jiménez (rúbrica)

Que expide la Ley de los Derechos de la Madre Tierra, a cargo del diputado César Daniel González Madruga, del Grupo Parlamentario del PAN

El suscrito, César Daniel González Madruga, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración del pleno de la Cámara de Diputados de la LXI Legislatura iniciativa con proyecto de decreto por la que se expide la Ley de los Derechos de la Madre Tierra, de conformidad con la siguiente

Exposición de Motivos

Ante la necesidad imperiosa de explicarnos la complejidad, maravilla y misterio de la vida, la especie humana ha atribuido características de lo conocido a lo desconocido, como por ejemplo, las mujeres son las únicas capaces de dar vida y juega un papel primordial como proveedoras y protectoras de sus crías, para asegurar la descendencia de los genes del clan en la tierra. Por ello, la mujer simboliza la maternidad y la fertilidad.

A partir de ello, la Tierra, percibida como el ser dador de vida, capaz de concebir y alimentar a sus hijos, fue concebida por los pueblos ancestrales como un ser femenino a la que llaman “Madre Tierra”, porque es capaz de brindar el regalo de la vida a la humanidad entera a través de la fertilidad del suelo; pero que también, como toda buena madre, es capaz de aplicar castigos a nuestros excesos en forma de tormentas, terremotos, huracanes, tornados, tsunamis, inundaciones y todos los fenómenos meteorológicos que acarrean destrucción y muerte.

Por ello, cuando la humanidad en la segunda mitad del Siglo XX comenzó a percibir e investigar los efectos secundarios del desarrollo industrial, convocó a través de la Organización de las Naciones Unidas a una serie de reuniones con representación internacional, que señalaron que el impacto negativo del hombre en la tierra a través de sus procesos de desarrollo industrializados, si bien éstos contribuían innegablemente al bienestar de la humanidad, también contaminaban y transformaban el ambiente de manera negativa.

La Organización de las Naciones Unidas preparó en 1992, una reunión para comprometer a las naciones a buscar la forma de satisfacer las demandas de las generaciones presentes sin afectar la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras, a la que se conoce como La Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro, Brasil; cuyo tema principal fue la puesta en marcha del concepto acuñado en 1987, como Desarrollo Sostenible, y que es una de las reuniones internacionales que han contribuido significativamente a la orientación del camino para que la humanidad pueda transitar a una nueva era en su relación con la naturaleza a través de ese concepto.

En el marco de este encuentro se cristalizó una petición de la comunidad internacional formulada desde 1987, cuando la Comisión Mundial para el Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas hizo un llamado a la comunidad internacional para la elaboración de una carta que contuviera los principios fundamentales para el desarrollo sostenible. Para ello se formó la Comisión de la Carta de la Tierra en 1997, para supervisar el proyecto, que si bien reconoce la importancia de conservar y respetar a la tierra ya no le da un atributo materno.

Sin embargo, revirtiendo esa idea, el 21 de diciembre de 2010, por una iniciativa de Evo Morales Ayma, presidente constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia, se aprobó la Ley de Derechos de la Madre Tierra, en lo que constituye la primer propuesta legislativa formal que da un estatus de sujeto al planeta, que hasta ahora había sido legalmente considerado como un objeto, si bien la ciencia no ha sido capaz de comprobar la hipótesis de que es, en efecto, un ser vivo con conciencia propia, a pesar de que los pueblos ancestrales de América y de otras partes del mundo siempre la han percibido como tal.

El reconocimiento de los derechos medioambientales en nuestra ley fundamental es producto del decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de junio de 1999, mediante el cual se adicionó al artículo 4o. el reconocimiento de que toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado tanto para su desarrollo como para su bienestar. Con esta adición, México adecuó su legislación a los denominados derechos de tercera generación, también llamados derechos de solidaridad o de los pueblos, los cuales surgen como respuesta a la necesidad de cooperación entre las naciones.

Es dable señalar que la adición de este párrafo cuarto regula por una parte, el derecho al medio ambiente y la obligación de conservarlo tanto por los particulares como por el Estado, y por la otra, se consagra como bien jurídico tutelado. Estas referencias, involucran varias áreas mutuamente relacionadas: a) su consideración como derecho subjetivo a favor de los ciudadanos; b) como norma programática o meta de la actividad de los poderes públicos; y c) como criterio para la distribución de competencia entre niveles del Estado, federales, estatales y municipales.

Este tipo de transformaciones imponen retos para la ciencia jurídica, por ejemplo, la consideración de este derecho a un medio ambiente como derecho fundamental; la titularidad individual o colectiva del medio ambiente; la legitimación para actuar en su defensa ante cualquier instancia; los enfoques preventivos, reparadores y sancionadores de los elementos ambientales.

El fundamento constitucional que le permite al Congreso de la Unión legislar en esta materia se encuentra previsto implícitamente en el artículo 73, fracción XXIX de la Constitución, en la cual se hace referencia a que el Poder Legislativo tiene facultades para establecer contribuciones sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales.

En México no se cuenta hasta el día de hoy, con una legislación que proteja de forma eficaz los derechos de la madre tierra. Mediante este proyecto de ley se pretende crear un marco legal de respeto, conciencia y cultura a este bien de dominio público que es la madre naturaleza, que como su nombre lo indica nos pertenece a todos.

En atención de lo expuesto, se somete a consideración de la Cámara de Diputados la siguiente iniciativa de

Ley de Derechos de la Madre Tierra

Título IDe las Disposiciones Generales

Capítulo IObjeto y Principios

Artículo 1. La presente ley tiene por objeto reconocer los derechos de la Madre Tierra, así como las obligaciones y deberes del Estado y de la sociedad para garantizar el respeto de estos derechos.

Artículo 2. Para los efectos de la presente ley se considerarán los siguientes principios:

I. Armonía: Las actividades humanas, en el marco de la pluralidad y la diversidad, deben lograr equilibrios dinámicos con los ciclos y procesos inherentes a la Madre Tierra.

II. Derecho Colectivo: La facultad de los individuos para ejercitar el cumplimiento a sus garantías, en el marco de protección a los derechos de la Madre Tierra.

III. Comisión: Comisión de Vigilancia de los derechos de la Madre Tierra.

IV. Garantía de regeneración de la Madre Tierra. El Estado en sus diferentes niveles y la sociedad, en armonía con, deben garantizar las condiciones necesarias para que los diversos sistemas de vida de la Madre Tierra puedan absorber, daños, adaptarse a las perturbaciones, y regenerarse sin alterar significativamente sus características de estructura y funcionalidad, reconociendo que los sistemas de vida tienen límites en su capacidad de regenerarse, y que la humanidad tienen límites en su capacidad de revertir sus acciones.

V. Respeto y defensa de los derechos de la Madre Tierra. El Estado y cualquier persona individual o colectiva respetan, protegen y garantizan los derechos de la Madre Tierra para las generaciones actuales y las futuras.

V. Interculturalidad. El ejercicio de los derechos de la Madre Tierra requiere del reconocimiento, recuperación, respeto, protección, y dialogo de la diversidad de sentires, valores, saberes, conocimientos, prácticas, habilidades, trascendencias, transformaciones, ciencias, tecnologías y normas, de todas las culturas del mundo que buscan un convivir en armonía con la naturaleza.

Capítulo IIMadre Tierra, Definición y Carácter

Artículo 3. La Madre Tierra es un sistema viviente dinámico conformado por la comunidad indivisible de todos los sistemas de vida y los seres vivos, interrelacionados, interdependientes y complementarios, que comparten un destino común. La Madre Tierra es considerada sagrada, desde las cosmovisiones de los pueblos indígenas originarios.

Artículo 4. Los sistemas de vida son comunidades complejas y dinámicas de plantas, animales, micro organismos y otros seres, y su entorno, donde interactúan comunidades humanas y el resto de la naturaleza como una unidad funcional, bajo la influencia de factores climáticos, fisiográficos y geológicos, así como de las prácticas productivas, y la diversidad cultural, y las cosmovisiones de los grupos indígenas.

Artículo 5. Para efectos de la protección y tutela de sus derechos, la Madre Tierra adopta el carácter de sujeto colectivo de interés público. La Madre Tierra y todos sus componentes incluyendo las comunidades humanas son titulares de todos los derechos inherentes reconocidos en esta ley. La aplicación de los derechos de la Madre Tierra tomará en cuenta las especificidades y particularidades de sus diversos componentes. Los derechos establecidos en la presente ley, no limitan la existencia de otros derechos de la Madre Tierra.

Artículo 6. Todas las personas, al formar parte de la comunidad de seres que componen la Madre Tierra, ejercen los derechos establecidos en la presente ley, de forma compatible con sus derechos individuales y colectivos.

El ejercicio de los derechos individuales están limitados por el ejercicio de los derechos colectivos en los sistemas de vida de la Madre Tierra, cualquier conflicto entre derechos debe resolverse de manera que no se afecte irreversiblemente la funcionalidad de los sistemas de vida.

Capítulo IIIDerechos de la Madre Tierra

Artículo 7. La Madre Tierra tiene los siguientes derechos:

I. A la vida. Es el derecho al mantenimiento de la integridad de los sistemas de vida y los procesos naturales que los sustentan, así como las capacidades y condiciones para su regeneración.

II. A la diversidad de la vida . Es el derecho a la preservación de la diferenciación y la variedad de los seres que componen la Madre Tierra, sin ser alterados genéticamente ni modificados en su estructura de manera artificial, de tal forma que amenace su existencia, funcionamiento y potencial futuro.

III. Al agua. Es el derecho a la preservación de la funcionalidad de los ciclos del agua, de su existencia en la cantidad y calidad necesarias para el sostenimiento de los sistemas de vida, y su protección frente a la contaminación para la reproducción de la vida de la Madre Tierra y todos sus componentes.

IV. Al aire limpio. Es el derecho a la preservación de la calidad y composición del aire para el sostenimiento de los sistemas de vida y su protección frente a la contaminación, para la reproducción de la vida de la Madre Tierra y todos sus componentes.

V. Al equilibro. Es el derecho al mantenimiento o restauración de la interrelación, interdependencia, complementariedad y funcionalidad de los componentes de la Madre Tierra, de forma equilibrada para la continuación de sus ciclos y la reproducción de sus procesos vitales.

VI. A la restauración. Es el derecho a la restauración oportuna y efectiva de los sistemas de vida afectados por las actividades humanas directa o indirectamente.

VII. A vivir libre de contaminación. Es el derecho a la preservación de la Madre Tierra de contaminación de cualquiera de sus componentes, así como de residuos tóxicos y radiactivos generados por las actividades humanas.

Capítulo IVObligaciones del Estado y Deberes de la Sociedad

Artículo 8. El Estado tiene las siguientes obligaciones:

I. Desarrollar políticas públicas y acciones sistemáticas de prevención, alerta temprana, protección, para evitar que las actividades humanas conduzcan a la extinción de poblaciones de seres, la alteración de los ciclos y procesos que garantizan la vida o la destrucción de sistemas de vida, que incluyen los sistemas culturales que son parte de la Madre Tierra;

II. Desarrollar formas de producción y patrones de consumo equilibrados en la búsqueda del bien común, salvaguardando las capacidades regenerativas y la integridad de los ciclos, procesos y equilibrios vitales de la Madre Tierra;

III. Desarrollar políticas para defender la Madre Tierra en el ámbito nacional e internacional de la sobreexplotación de sus componentes, de la mercantilización de los sistemas de vida o los procesos que los sustentan y de las causas estructurales del Cambio Climático y sus efectos;

IV. Desarrollar políticas para asegurar la soberanía energética a largo plazo a partir del ahorro, el aumento de la eficiencia y la incorporación paulatina de fuentes alternativas limpias y renovables;

V. Velar en el ámbito internacional por el reconocimiento de la necesidad de financiamiento y transferencia de tecnologías limpias, efectivas y compatibles con los derechos de la Madre Tierra, además de otros mecanismos;

VI. Promover la paz y la eliminación de todas las armas nucleares, químicas, biológicas y de destrucción masiva; y

VII. Promover el reconocimiento y defensa de los derechos de la Madre Tierra en el ámbito multilateral, regional y bilateral de las relaciones internacionales.

Artículo 9. Son deberes de la sociedad

I. Defender y respetarlos derechos de la Madre Tierra;

II. Promover la armonía en la Madre Tierra en todos los ámbitos de su relación con las personas y el resto de la naturaleza en los sistemas de vida;

III. Participar de forma activa, personal o colectivamente, en la generación de propuestas orientadas al respeto y la defensa de los derechos de la Madre Tierra;

IV. Asumir prácticas de producción y hábitos de consumo en armonía con los derechos de la Madre Tierra;

V. Asegurar el uso y aprovechamiento sustentable de los componentes de la Madre Tierra;

VI. Denunciar todo acto que atente contra los derechos de la Madre Tierra, sus sistemas de vida y/o sus componentes; y

VII. Acudir a la convocatoria de las autoridades competentes o la sociedad civil organizada para la realización de acciones orientadas a la conservación y/o protección de la Madre Tierra.

Título IIIntegración de la Comisión de Vigilancia de los Derechos de la Madre Tierra

Capítulo IDe la Integración y Facultades de la Comisión

Artículo 10. La Comisión de Vigilancia de los Derechos de la Madre Tierra se integrará con un presidente y siete comisionados, así como del personal profesional, técnico y administrativo necesario para la realización de sus funciones.

Artículo 11. La Comisión tendrá las siguientes atribuciones:

I. Recibir quejas de presuntas violaciones a los derechos de la Madre Tierra;

II. Conocer e investigar a petición de parte, o de oficio, presuntas violaciones de derechos contra la Madre Tierra en los siguientes casos:

a) Por actos u omisiones de autoridades administrativas de carácter federal;

b) Cuando los particulares o algún otro agente social cometan ilícitos con la tolerancia o anuencia de algún servidor público o autoridad, o bien cuando estos últimos se nieguen infundadamente a ejercer las atribuciones que legalmente les correspondan en relación con dichos ilícitos, particularmente en tratándose de conductas que afecten la integridad física de las personas;

III. Formular recomendaciones públicas no vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades respectivas;

IV. Procurar la conciliación entre los quejosos y las autoridades señaladas como responsables, así como la inmediata solución de un conflicto planteado, cuando la naturaleza del caso lo permita;

V. Impulsar la observancia de los derechos de la Madre Tierra en el país;

VI. Proponer a las diversas autoridades del país, que en el exclusivo ámbito de su competencia, promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones legislativas y reglamentarias, así como de prácticas administrativas, que a juicio de la Comisión redunden en una mejor protección de los derechos medioambientales;

VII. Promover el estudio, la enseñanza y divulgación de los derechos de la Madre Tierra en el ámbito nacional e internacional;

VIII. Expedir su Reglamento Interno;

IX. Elaborar y ejecutar programas preventivos en materia de derechos de la Madre Tierra;

X. Formular programas y proponer acciones en coordinación con las dependencias competentes que impulsen el cumplimiento dentro del territorio nacional de los tratados, convenciones y acuerdos internacionales signados y ratificados por México en materia de derechos medioambientales;

XI. Proponer al Ejecutivo federal, en los términos de la legislación aplicable, la suscripción de convenios o acuerdos internacionales en materia de derechos de la Madre Tierra; y

XII. Las demás que le otorguen la presente ley y otros ordenamientos legales.

Artículo 12. La Comisión no podrá conocer de los asuntos relativos a

I. Resoluciones de carácter jurisdiccional; y

II. Consultas formuladas por autoridades, particulares u otras entidades, sobre la interpretación de las disposiciones constitucionales y legales.

Artículo 13. En los términos de esta ley, sólo podrán admitirse o conocerse quejas o inconformidades contra actos u omisiones de autoridades judiciales, salvo las de carácter federal, cuando dichos actos u omisiones tengan carácter administrativo. La Comisión por ningún motivo podrá examinar cuestiones jurisdiccionales de fondo.

Capítulo IIDe la Elección, Facultades y Obligaciones del Presidente de la Comisión

Artículo 14. El presidente de la Comisión deberá reunir para su elección los siguientes requisitos:

I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento y estar en pleno goce y ejercicio de sus derechos civiles y políticos;

II. Tener cumplidos treinta años de edad, el día de su elección;

III. Contar con experiencia en materia de derecho ambiental, o actividades afines reconocidas por las leyes mexicanas y los instrumentos jurídicos internacionales;

IV. No desempeñar, ni haber desempeñado cargo de dirección nacional o estatal, en algún partido político en el año anterior a su designación;

V. No desempeñar ni haber desempeñado cargo de secretario o subsecretario de Estado, procurador general de la República, gobernador o procurador general de Justicia de alguna entidad federativa o jefe del gobierno del Distrito Federal en el año anterior a su elección;

VI. Gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito intencional que amerite pena corporal de más de un año de prisión; pero si se tratare de robo, fraude, falsificación, abuso de confianza u otro que lastime seriamente la buena fama en el concepto público, lo inhabilitará para el cargo, cualquiera que haya sido la pena; y

VII. Tener preferentemente título de licenciado en derecho.

Artículo 15. El presidente de la Comisión será elegido por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, con la misma votación calificada. Para tales efectos, la comisión de medio ambiente, recursos naturales y pesca de la Cámara de Senadores procederá a realizar una amplia auscultación entre las organizaciones sociales representativas de los distintos sectores de la sociedad, así como entre los organismos públicos y privados promotores o defensores de los derechos medioambientales.

Con base en dicha auscultación, la comisión de medio ambiente, recursos naturales y pesca de la Cámara de Senadores propondrá al pleno de la misma, una terna de candidatos de la cual se elegirá a quien ocupe el cargo o, en su caso, la ratificación del titular.

Artículo 16. El presidente de la Comisión durará en el encargo cinco años y podrá ser reelegido por una sola vez.

Artículo 17. Las funciones de presidente y comisionado de la Comisión son incompatibles con el desempeño de cualquier otro cargo, empleo o comisión de la federación, los estados, municipios o en organismos privados, o con el desempeño de su profesión, exceptuando las actividades académicas.

Artículo 18. El presidente de la Comisión y los comisionados no podrán ser detenidos ni sujetos a responsabilidad civil, penal o administrativa por las opiniones y recomendaciones que formulen, o por los actos que realicen, en ejercicio de las funciones propias de sus cargos que les asigna esta ley.

Artículo 19. El presidente de la Comisión podrá ser removido de sus funciones y, en su caso, sujeto a responsabilidad sólo por las causas y mediante los procedimientos establecidos por el título cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En este supuesto, el presidente será sustituido interinamente por votación de los siete comisionados, en tanto no se designe nuevo presidente de la Comisión.

Artículo 20. El presidente de la Comisión tendrá las siguientes facultades y obligaciones:

I. Ejercer la representación legal de la Comisión;

II. Formular los lineamientos generales a los que se sujetarán las actividades administrativas de la Comisión, así como nombrar, dirigir y coordinar a los funcionarios y al personal bajo su autoridad;

III. Dictar las medidas específicas que juzgue convenientes para el mejor desempeño de las funciones de la Comisión;

IV. Distribuir y delegar funciones en los términos del Reglamento Interno;

V. Celebrar, en los términos de la legislación aplicable, acuerdos, bases de coordinación y convenios de colaboración con autoridades y organismos de defensa de los derechos medioambientales, así como con instituciones académicas y asociaciones culturales, para el mejor cumplimiento de sus fines;

VI. Formular las propuestas generales conducentes a una mejor protección de los derechos de la Madre Tierra en el país; y

VII. Las demás que le señalen la presente ley y otros ordenamientos.

Artículo 21. Tanto el presidente como los comisionados en sus actuaciones tendrán fe pública para certificar la veracidad de los hechos en relación con las quejas o inconformidades, presentadas ante la Comisión.

Título IIIDel Procedimiento ante la Comisión de Vigilancia de los Derechos de la Madre Tierra

Capítulo IDisposiciones Generales

Artículo 22. Cualquier persona podrá denunciar presuntas violaciones a los derechos de la Madre Tierra y acudir ante las oficinas de la Comisión para presentar, ya sea directamente o por medio de representante, quejas contra dichas violaciones.

Artículo 23. La queja sólo podrá presentarse dentro del plazo de un año, a partir de que se hubiera iniciado la ejecución de los hechos que se estimen violatorios, o de que el quejoso hubiese tenido conocimiento de los mismos. En casos excepcionales, y tratándose de infracciones graves a los derechos de la Madre Tierra, la Comisión podrá ampliar dicho plazo mediante una resolución razonada.

Artículo 24. La instancia respectiva deberá presentarse por escrito; en casos urgentes podrá formularse por cualquier medio de comunicación electrónica. No se admitirán comunicaciones anónimas, por lo que toda queja o reclamación deberá ratificarse dentro de los tres días siguientes a su presentación, si el quejoso no se identifica y la suscribe en un primer momento.

Artículo 25. La Comisión designará personal de guardia para recibir y atender las reclamaciones o quejas urgentes a cualquier hora del día y de la noche.

Artículo 26. La Comisión deberá poner a disposición de los reclamantes, formularios que faciliten el trámite, y en todo caso orientará a los comparecientes sobre el contenido de su queja o reclamación. Las quejas también podrán presentarse oralmente, cuando los comparecientes no puedan escribir o sean menores de edad.

Artículo 27. En todos los casos que se requiera, la Comisión levantará acta circunstanciada de sus actuaciones.

Artículo 28. La formulación de quejas y denuncias, así como las resoluciones y recomendaciones que emita la Comisión, no afectará el ejercicio de otros derechos y medios de defensa que puedan corresponder a los afectados conforme a las leyes, no suspenderán ni interrumpirán sus plazos preclusivos, de prescripción o caducidad. Esta circunstancia deberá señalarse a los interesados en el acuerdo de admisión de la instancia.

Artículo 29. Cuando la instancia sea inadmisible por ser manifiestamente improcedente o infundada, será rechazada de inmediato. Cuando no corresponda de manera ostensible a la competencia de la Comisión, se deberá proporcionar orientación al reclamante, a fin de que acuda a la autoridad o servidor público a quien corresponda conocer o resolver el asunto.

Artículo 30. Una vez admitida la instancia, deberá ponerse en conocimiento de las autoridades señaladas como responsables utilizando en casos de urgencia cualquier medio de comunicación electrónica. En la misma comunicación se solicitará a dichas autoridades o servidores públicos que rindan un informe sobre los actos, omisiones o resoluciones que se les atribuyan en la queja, el cual deberán presentar dentro de un plazo máximo de quince días naturales y por los medios que sean convenientes, de acuerdo con el caso. En las situaciones que a juicio de la Comisión de Vigilancia se consideren urgentes, dicho plazo podrá ser reducido.

Artículo 31. Desde el momento en que se admita la queja, el presidente o los comisionados, en su caso, el personal técnico y profesional, se pondrán en contacto inmediato con la autoridad señalada como responsable de la presunta violación de los derechos de la Madre Tierra para intentar lograr una conciliación entre los intereses de las partes involucradas, siempre dentro del respeto de los derechos medioambientales que se consideren afectados, a fin de lograr una solución inmediata del conflicto.

De lograrse una solución satisfactoria o el allanamiento del o de los responsables, la Comisión lo hará constatar así y ordenará el archivo del expediente, el cual podrá reabrirse cuando los quejosos o denunciantes expresen a la Comisión que no se ha cumplido con el compromiso en un plazo de 90 días. Para estos efectos, la Comisión en el término de setenta y dos horas dictará el acuerdo correspondiente, y en su caso, proveerá las acciones y determinaciones conducentes.

Artículo 32. Si de la presentación de la queja no se deducen los elementos que permitan la intervención de la Comisión, ésta requerirá por escrito al quejoso para que la aclare. Si después de dos requerimientos el quejoso no contesta, se enviará la queja al archivo por falta de interés del propio quejoso.

Artículo 33. En el informe que deberán rendir las autoridades señaladas como responsables contra las cuales se interponga queja o reclamación, se deberá hacer constar los antecedentes del asunto, los fundamentos y motivaciones de los actos u omisiones impugnados, si efectivamente éstos existieron, así como los elementos de información que consideren necesarios para la documentación del asunto.

La falta de rendición del informe o de la documentación que lo apoye, así como el retraso injustificado en su presentación, además de la responsabilidad respectiva, tendrá el efecto de que en relación con el trámite de la queja se tengan por ciertos los hechos materia de la misma, salvo prueba en contrario.

Artículo 34. Las pruebas que se presenten, tanto por los interesados como por las autoridades o servidores públicos a los que se imputen las violaciones, o bien que la Comisión requiera y recabe de oficio, serán valoradas en su conjunto por los ocho miembros de la Comisión, de acuerdo con los principios de la lógica y de la experiencia, y en su caso de la legalidad, a fin de que puedan producir convicción sobre los hechos materia de la queja.

Artículo 35. Las conclusiones del expediente, que serán la base de las recomendaciones, estarán fundamentadas exclusivamente en la documentación y pruebas que obren en el propio expediente.

Artículo 36. Si de la presentación de la queja no se deducen los elementos que permitan la intervención de la Comisión, ésta requerirá por escrito al quejoso para que la aclare. Si después de dos requerimientos el quejoso no contesta, se enviará la queja al archivo por falta de interés del propio quejoso.

Artículo 37. En el informe que deberán rendir las autoridades señaladas como responsables contra las cuales se interponga queja o reclamación, se deberá hacer constar los antecedentes del asunto, los fundamentos y motivaciones de los actos u omisiones impugnados, si efectivamente éstos existieron, así como los elementos de información que consideren necesarios para la documentación del asunto.

La falta de rendición del informe o de la documentación que lo apoye, así como el retraso injustificado en su presentación, además de la responsabilidad respectiva, tendrá el efecto de que en relación con el trámite de la queja se tengan por ciertos los hechos materia de la misma, salvo prueba en contrario.

Artículo 38. Las pruebas que se presenten, tanto por los interesados como por las autoridades o servidores públicos a los que se imputen las violaciones, o bien que la Comisión requiera y recabe de oficio, serán valoradas en su conjunto por los comisionados, de acuerdo con los principios de la lógica y de la experiencia, y en su caso de la legalidad, a fin de que puedan producir convicción sobre los hechos materia de la queja.

Artículo 39. Las conclusiones del expediente, que serán la base de las recomendaciones, estarán fundamentadas exclusivamente en la documentación y pruebas que obren en el propio expediente.

Capítulo IIDe los Acuerdos y Recomendaciones

Artículo 40. La Comisión podrá dictar acuerdos de trámite, que serán obligatorios para las autoridades y servidores públicos para que comparezcan o aporten información o documentación. Su incumplimiento acarreará las sanciones y responsabilidades señaladas en el título IV, capítulo II, de la presente ley.

Artículo 41. En el proyecto de recomendación se señalarán las medidas que procedan para la efectiva restitución de los afectados en sus derechos medioambientales, y si procede en su caso, para la reparación de los daños y perjuicios que se hubiesen ocasionado.

Artículo 42. En caso de que no se comprueben las violaciones de derechos contra la Madre Tierra imputadas, la Comisión dictará acuerdo de no responsabilidad.

Artículo 43. La recomendación será pública y no tendrá carácter imperativo para la autoridad o servidor público a los cuales se dirigirá y, en consecuencia, no podrá por sí misma anular, modificar o dejar sin efecto las resoluciones o actos contra los cuales se hubiese presentado la queja o denuncia.

En todo caso, una vez recibida, la autoridad o servidor público de que se trate informará, dentro de los quince días hábiles siguientes a su notificación, si acepta dicha Recomendación. Entregará, en su caso, en otros quince días adicionales, las pruebas correspondientes de que ha cumplido la recomendación. Dicho plazo podrá ser ampliado cuando la naturaleza de la recomendación así lo amerite.

Artículo 44. En contra de las recomendaciones, acuerdos o resoluciones definitivas de la Comisión no procederá ningún recurso.

Artículo 45. La Comisión no estará obligada a entregar ninguna de sus pruebas a la autoridad a la cual dirigió una recomendación o a algún particular. Si dichas pruebas le son solicitadas, discrecionalmente determinará si son de entregarse o no.

Artículo 46. Las recomendaciones y los acuerdos de no responsabilidad se referirán a casos concretos; las autoridades no podrán aplicarlos a otros casos por analogía o mayoría de razón.

Capítulo IIIDe las Notificaciones y los Informes

Artículo 47. La Comisión de Vigilancia notificará inmediatamente a los quejosos los resultados de la investigación, la recomendación que haya dirigido a las autoridades o servidores públicos responsables de las violaciones respectivas, la aceptación y la ejecución que se haya dado a la misma, así como, en su caso, el acuerdo de no responsabilidad.

Artículo 48. El presidente de la Comisión de Vigilancia deberá publicar, en su totalidad o en forma resumida, las recomendaciones y los acuerdos de no responsabilidad de la Comisión. En casos excepcionales podrá determinar si los mismos sólo deban comunicarse a los interesados de acuerdo con las circunstancias del propio caso.

Transitorios

Primero. La presente ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. La Comisión de Vigilancia de los Derechos de la Madre Tierra tendrá la naturaleza jurídica de órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

Tercero. El Reglamento Interior de la Comisión de Vigilancia de los Derechos de la Madre Tierra será expedido por la Comisión de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca de la Cámara de Senadores dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor de esta ley, y deberá ser publicado en el Diario Oficial de la Federación.

Cuarto. El presidente de la República enviará a la Cámara de Senadores o a la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, en su caso, para su aprobación, el nombramiento de presidente de la Comisión de Vigilancia de los Derechos de la Madre Tierra, dentro de los noventa días siguientes a aquel en que esta ley entre en vigor.

México, DF, a 6 de septiembre de 2011.

Diputado César Daniel González Madruga (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones del Código Federal de Procedimientos Civiles, a cargo de la diputada Claudia Edith Anaya Mota, del Grupo Parlamentario del PRD

I. Encabezado. Iniciativa con proyecto de decreto que se adicionan diversas disposiciones del Código Federal de Procedimientos Civiles.

II. Planteamiento del problema

El 20 de mayo de 20011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, cuatro días después el Ejecutivo publicó el decreto por el que se adicionan diversas disposiciones del Código Federal de Procedimientos Civiles en materia de garantías procesales para las personas con discapacidad; sin embargo esta reforma se basó en una disposición que la nueva Ley de discapacidad abrogó dejando si efectos las modificaciones al Código.

Se pretende con esta iniciativa hacer aplicable la reforma procesal.

III. Argumentos que la sustentan

El jueves 10 de marzo de 2011 la Cámara de Diputados aprobó en con 377 votos en pro y 1 abstención el dictamen de la Comisión de Justicia 1 , con proyecto de decreto que adiciona diversas disposiciones al Código Federal de Procedimientos Civiles.

Para tal objeto, la Comisión dictaminadora señaló que:

“...la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad pretende proteger a todas y cada una de las personas entre las que se incluyen a aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás, obligando a los Estados Parte a asegurar y promover el pleno ejercicio de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas con discapacidad sin discriminación alguna por motivos de discapacidad, por lo que deben adoptar todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole que sean pertinentes para hacer efectivos los derechos reconocidos en la presente convención; así como tomar todas las medidas pertinentes, incluidas medidas legislativas, para modificar o derogar leyes, reglamentos, costumbres y prácticas existentes que constituyan discriminación contra las personas con discapacidad...”

El 24 de mayo de 2011, el Ejecutivo federal publicó en el Diario Oficial de la Federación –DOF– el decreto por el que se adicionan diversas disposiciones al Código Federal de Procedimientos Civiles 2 , en materia de estenografía proyectada para personas con discapacidad.

La reforma aprobada por el Congreso de la Unión establece que:

Cuando el absolvente tuviese alguna discapacidad visual, auditiva o de locución, el juez de la causa deberá a petición de la parte que lo requiera, ordenar la asistencia necesaria en materia de estenografía proyectada, en los términos de la fracción VI del artículo 2 de la Ley General de las Personas con Discapacidad, de un traductor o intérprete.

[Que]... Cuando el testigo tuviese alguna discapacidad visual, auditiva o de locución, el juez de la causa deberá ordenar a petición del oferente de la prueba o de la persona que dará testimonio, la asistencia necesaria en materia de estenografía proyectada, en los términos de la fracción VI del artículo 2 de la Ley General de las Personas con Discapacidad o de un traductor o intérprete.”

[Que]... en las actuaciones dictadas en los juicios en los que una o ambas partes tengan alguna discapacidad visual, auditiva o de locución, el tribunal deberá a petición de la parte que lo requiera, otorgar la asistencia necesaria en materia de estenografía proyectada o de ayuda técnica respectiva. Tratándose de procedimientos en los que una o ambas partes afirmen tener la calidad de personas con discapacidad visual, auditiva o silente, la misma se acreditará con la sola manifestación de quien lo haga. En caso de que la parte contraria objete la calidad de la persona con discapacidad, el juez solicitará la expedición de una constancia a la institución pública correspondiente.

[que]... Si alguna de las partes fuera indígena y no hablara el español, o hablándolo no lo supiera leer, deberá asistirle un intérprete con conocimiento de su lengua y cultura, a fin de que se conozcan fehacientemente todas las actuaciones judiciales que tengan lugar en dicha audiencia, sea en su propia lengua o en español; en cualquier caso, la misma deberá asentarse en ambos idiomas, si la naturaleza de la lengua lo permite. En caso de que una de las partes o ambas tengan alguna discapacidad visual, auditiva o de locución, será obligación del juez ordenar a petición de quien lo requiera, la asistencia necesaria en materia de estenografía proyectada, en los términos de la fracción VI del artículo 2 de la Ley General de las Personas con Discapacidad o de traductor, a fin de que se conozcan fehacientemente todas y cada una de las actuaciones judiciales que tengan lugar en dicha audiencia. Si para el desahogo de la audiencia no es posible contar con la asistencia requerida para los indígenas y para los discapacitados visuales, auditivos o silentes ésta deberá suspenderse y ordenarse lo conducente para que tenga lugar en fecha posterior, a efecto de que se cumpla con tal disposición.

Para estos efectos, la Ley General de las Personas con Discapacidad, publicada en el DOF el 10 de junio de 2005, expresa en el artículo 2 de referencia en la reforma en comento:

Artículo 2. Para los efectos de esta Ley se entenderá por:

VI. Estenografía proyectada. Es el oficio y la técnica de transcribir un monólogo o un diálogo oral de manera simultánea a su desenvolvimiento y, a la vez, proyectar el texto resultante por medios electrónicos visuales o en sistema de escritura braille.

Por otro lado, la Comisión de Atención a Grupos Vulnerables, presentó proyecto de decreto ante el pleno de la Cámara de Diputados por el que se expide la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad 3 . Dictamen que fue aprobado el 15 de diciembre de 2010 con 294 votos en pro. Dicha reforma pasó al Senado de la República para sus efectos constitucionales; la Cámara alta, discutió y aprobó el decreto el 3 de marzo de 2011, turnándolo al Ejecutivo federal para los efectos constitucionales.

El titular del Ejecutivo publicó en el Diario Oficial de la Federación el 30 de mayo de 2011 el decreto por que se expide la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad. En relación con la presente iniciativa, el artículo segundo transitorio establece:

Transitorio Segundo. Se abroga la Ley General de las Personas con Discapacidad publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2005 y se derogan todas aquellas disposiciones que se opongan al presente decreto.

Por lo que la reforma al Código Civil publicada en el Diario Oficial de la Federación el 24 de mayo de 2011 quedó sin efectos al ser abrogada la Ley a la que se refieren las disposiciones del decreto.

Además de que el concepto de “estenografía proyectada” quedó en la fracción XIII del artículo 2 de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, cito:

Artículo 2. Para los efectos de esta Ley se entenderá por:

XIII. Estenografía proyectada. Es el oficio y la técnica de transcribir un monólogo o un diálogo oral de manera simultánea a su desenvolvimiento y, a la vez, proyectar el texto resultante por medios electrónicos visuales;

La presente iniciativa tiene por objeto actualizar la reforma aprobada por el Congreso en materia de estenografía proyectada y sistema braille para personas con discapacidad, ya que la estenografía proyectada prevé medios visuales como el sistema Braille. Tal y como lo mostramos en el siguiente comparativo.

DECRETO por el que se adicionan diversas disposiciones al Código Federal de Procedimientos Civiles

DOF 24/05/2011

Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman diversas disposiciones del

Código Federal de Procedimientos Civiles

Artículo 107. - ...

...

Cuando el absolvente tuviese alguna discapacidad visual, auditiva o de locución, el juez de la causa deberá a petición de la parte que lo requiera, ordenar la asistencia necesaria en materia de estenografía proyectada, en los términos de la fracción VI del artículo 2 de la Ley General de las Personas con Discapacidad, de un traductor o intérprete.

Artículo 107. ...

...

Cuando el absolvente tuviese discapacidad auditiva o de locución, el juez de la causa deberá a petición de la parte que lo requiera, ordenar la asistencia necesaria en materia de estenografía proyectada, de un intérprete de Lengua de Señas Mexicanas certificado; en caso de ser invidente los documentos necesarios en sistema braille.

Se entenderá por estenografía proyectada, al oficio y la técnica de transcribir un monólogo o un diálogo oral de manera simultánea a su desenvolvimiento y, a la vez, proyectar el texto resultante por medios electrónicos visuales. Artículo 180.- ...

...

Cuando el testigo tuviese alguna discapacidad visual, auditiva o de locución, el juez de la causa deberá ordenar a petición del oferente de la prueba o de la persona que dará testimonio, la asistencia necesaria en materia de estenografía proyectada, en los términos de la fracción VI del artículo 2 de la Ley General de las Personas con Discapacidad o de un traductor o intérprete.

Artículo 180. ...

...

Cuando el testigo tuviese alguna discapacidad auditiva o de locución, el juez de la causa deberá ordenar a petición del oferente de la prueba o de la persona que dará testimonio, la asistencia necesaria en materia de estenografía proyectada, de un intérprete de Lengua de Señas Mexicanas certificado; en caso de ser invidente los documentos necesarios en sistema braille. Artículo 271.- ...

...

...

...

En las actuaciones dictadas en los juicios en los que una o ambas partes tengan alguna discapacidad visual, auditiva o de locución, el tribunal deberá a petición de la parte que lo requiera, otorgar la asistencia necesaria en materia de estenografía proyectada o de ayuda técnica respectiva. Artículo 271. ...

...

...

...

En las actuaciones dictadas en los juicios en los que una o ambas partes tengan discapacidad auditiva o de locución, el tribunal deberá, a petición de la parte que lo requiera, otorgar la asistencia necesaria en materia de estenografía proyectada, de un intérprete de Lengua de Señas Mexicanas certificado; en caso de ser invidente los documentos necesarios en sistema braille. Artículo 274 bis.- ...

Tratándose de procedimientos en los que una o ambas partes afirmen tener la calidad de personas con discapacidad visual, auditiva o silente, la misma se acreditará con la sola manifestación de quien lo haga. En caso de que la parte contraria objete la calidad de la persona con discapacidad, el juez solicitará la expedición de una constancia a la institución pública correspondiente. Artículo 274 Bis. ...

Tratándose de procedimientos en los que una o ambas partes afirmen tener la calidad de personas con discapacidad auditiva, locución o visual, la misma se acreditará con la sola manifestación de quien lo haga. En caso de que la parte contraria objete la calidad de la persona con discapacidad, el juez solicitará una constancia expedida por una institución pública competente para tal fin.

Artículo 342.- ....

Si alguna de las partes fuera indígena y no hablara el español, o hablándolo no lo supiera leer, deberá asistirle un intérprete con conocimiento de su lengua y cultura, a fin de que se conozcan fehacientemente todas las actuaciones judiciales que tengan lugar en dicha audiencia, sea en su propia lengua o en español; en cualquier caso, la misma deberá asentarse en ambos idiomas, si la naturaleza de la lengua lo permite.

En caso de que una de las partes o ambas tengan alguna discapacidad visual, auditiva o de locución, será obligación del juez ordenar a petición de quien lo requiera, la asistencia necesaria en materia de estenografía proyectada, en los términos de la fracción VI del artículo 2 de la Ley General de las Personas con Discapacidad o de traductor, a fin de que se conozcan fehacientemente todas y cada una de las actuaciones judiciales que tengan lugar en dicha audiencia.

Si para el desahogo de la audiencia no es posible contar con la asistencia requerida para los indígenas y para los discapacitados visuales, auditivos o silentes ésta deberá suspenderse y ordenarse lo conducente para que tenga lugar en fecha posterior, a efecto de que se cumpla con tal disposición.

Artículo 342. ...

Si alguna de las partes fuera indígena y no hablara el español, o hablándolo no lo supiera leer, deberá asistirle un intérprete con conocimiento de su lengua y cultura, a fin de que se conozcan fehacientemente todas las actuaciones judiciales que tengan lugar en dicha audiencia, sea en su propia lengua o en español; en cualquier caso, la misma deberá asentarse en ambos idiomas, si la naturaleza de la lengua lo permite.

En caso de que una de las partes o ambas tengan alguna discapacidad auditiva o de locución, será obligación del juez ordenar a petición de quien lo requiera la asistencia necesaria en materia de estenografía proyectada, de un intérprete de Lengua de Señas Mexicanas certificado; en caso de ser invidente los documentos necesarios en Sistema Braille a fin de que se conozcan fehacientemente las actuaciones judiciales que tengan lugar en dicha audiencia.

Si para el desahogo de la audiencia no es posible contar con la asistencia requerida para los indígenas y para las personas con discapacidad auditiva o silente ésta deberá suspenderse y ordenarse lo conducente para que tenga lugar en fecha posterior, a efecto de que se cumpla tal disposición.

Proponemos eliminar en esta reforma la referencia a otra Ley, y adicionar un nuevo párrafo en el artículo 107 para establecer que se entenderá por estenografía proyectada, de acuerdo con la definición de la Ley vigente, para quedar como sigue:

Se entenderá por estenografía proyectada, al oficio y la técnica de transcribir un monólogo o un diálogo oral de manera simultánea a su desenvolvimiento y, a la vez, proyectar el texto resultante por medios electrónicos visuales.

Por otro lado, nos parece importante que los intérpretes de lengua de señas mexicanas se encuentren certificados por la autoridad competente. Ya que los efectos jurídicos de la reforma deben de estar sustentados por profesionales capacitados y certificados en el ramo de la comunicación humana.

En febrero de 2010 el secretariado técnico del Consejo Nacional para las Personas con Discapacidad (Conadis), dependiente de la Secretaría de Salud, otorgó certificados evaluadores de intérpretes de la lengua de señas mexicana. Con lo que podemos afirmar que la certificación del intérprete es una razón necesaria para otorgar certidumbre a las personas con discapacidad materia de la presente reforma.

IV. Fundamento legal

Claudia Edith Anaya Mota, diputada federal integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática en la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en los artículo 78 y 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 6 fracción I, numeral 1 y 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto que se adiciona diversas disposiciones del Código Federal de Procedimientos Civiles.

V. denominación del proyecto. Proyecto decreto que adicionan diversas disposiciones del Código Federal de Procedimientos Civiles.

VI. Ordenamientos a modificar

Artículo Único. Se adicionan los artículos 107, con un tercer párrafo; 180, con un tercer párrafo; 271, con un quinto párrafo; 274 bis, con un segundo párrafo y 342, con un segundo, tercero y cuarto párrafos, todos del Código Federal de Procedimientos Civiles.

VII. Texto normativo propuesto

Artículo 107. ...

...

Cuando el absolvente tuviese discapacidad auditiva o de locución, el juez de la causa deberá a petición de la parte que lo requiera, ordenar la asistencia necesaria en materia de estenografía proyectada, de un intérprete de Lengua de Señas Mexicanas certificado; en caso de ser invidente los documentos necesarios en sistema braille.

Se entenderá por estenografía proyectada, al oficio y la técnica de transcribir un monólogo o un diálogo oral de manera simultánea a su desenvolvimiento y, a la vez, proyectar el texto resultante por medios electrónicos visuales.

Artículo 180. ...

...

Cuando el testigo tuviese alguna discapacidad auditiva o de locución, el juez de la causa deberá ordenar a petición del oferente de la prueba o de la persona que dará testimonio, la asistencia necesaria en materia de estenografía proyectada, de un intérprete de Lengua de Señas Mexicanas certificado; en caso de ser invidente los documentos necesarios en sistema braille.

Artículo 271. ...

...

...

...

En las actuaciones dictadas en los juicios en los que una o ambas partes tengan discapacidad auditiva o de locución, el tribunal deberá, a petición de la parte que lo requiera, otorgar la asistencia necesaria en materia de estenografía proyectada, de un intérprete de Lengua de Señas Mexicanas certificado; en caso de ser invidente los documentos necesarios en sistema braille.

Artículo 274 Bis. ...

Tratándose de procedimientos en los que una o ambas partes afirmen tener la calidad de personas con discapacidad auditiva, locución o visual, la misma se acreditará con la sola manifestación de quien lo haga. En caso de que la parte contraria objete la calidad de la persona con discapacidad, el juez solicitará una constancia expedida por una institución pública competente para tal fin.

Artículo 342. ...

Si alguna de las partes fuera indígena y no hablara el español, o hablándolo no lo supiera leer, deberá asistirle un intérprete con conocimiento de su lengua y cultura, a fin de que se conozcan fehacientemente todas las actuaciones judiciales que tengan lugar en dicha audiencia, sea en su propia lengua o en español; en cualquier caso, la misma deberá asentarse en ambos idiomas, si la naturaleza de la lengua lo permite.

En caso de que una de las partes o ambas tengan alguna discapacidad auditiva o de locución, será obligación del juez ordenar a petición de quien lo requiera la asistencia necesaria en materia de estenografía proyectada, de un intérprete de Lengua de Señas Mexicanas certificado; en caso de ser invidente los documentos necesarios en Sistema Braille a fin de que se conozcan fehacientemente las actuaciones judiciales que tengan lugar en dicha audiencia.

Si para el desahogo de la audiencia no es posible contar con la asistencia requerida para los indígenas y para las personas con discapacidad auditiva o silente ésta deberá suspenderse y ordenarse lo conducente para que tenga lugar en fecha posterior, a efecto de que se cumpla tal disposición.

VIII. Artículo Transitorio

Artículo Único. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

IX. Lugar. Palacio Legislativo de San Lázaro, México Distrito Federal.

X. Fecha. 6 de septiembre de 2011.

XI. Nombre y rúbrica

Diputada Claudia Edith Anaya Mota (rúbrica)

Notas:

1 Gaceta Parlamentaria, número 3216-II, martes 8 de marzo de 2011.

2 Diario Oficial de la Federación, martes 24 de mayo de 2011.

3 Gaceta Parlamentaria, número 3162-V, miércoles 15 de diciembre de 2010.

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y de las Leyes Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, y Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Guillermo Cueva Sada, del Grupo Parlamentario del PVEM

Fundamentación

En base a los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 3º, numeral 1, fracción VIII; 6, numeral 1, fracción I; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.

Problemática

Refiere que los diputados y senadores son servidores públicos, y que su conducta debe estar normada por las disposiciones contenidas en el Título Cuarto de la Constitución General, así como en las leyes reglamentarias respectivas, por lo que se pretende establecer de manera clara la aplicación y alcance del fuero constitucional de manera que se equilibre su interpretación, con su utilización y se incida en la dignificación de la labor legislativa, ante los ojos de la sociedad.

Argumentación

El principio de la división de poderes en México en los últimos años ha tomado un nuevo significado, partiendo de que el Poder Legislativo es pieza fundamental para la toma de decisiones. Sin embargo, el pueblo mexicano ha criticado el despotismo de algunos legisladores en el ejercicio de sus funciones. Por ello, la actividad de los integrantes del Congreso, siempre debe ir encaminada a mejorar las funciones parlamentarias fundamentales de representación, integración, legislación, control e información.

Los actos de un legislador, deben ser enfocados a pugnar en beneficio y progreso de un México digno, con instituciones fuertes, leyes justas, con la convicción del bien común de los ciudadanos mexicanos.

Es por ello, que necesitamos realizar reformas que eviten el despotismo con el que algunos se dirigen, hay que buscar que reflejen la calidad moral y ética que exigen los mexicanos.

En ese orden de ideas y por la naturaleza practica que se le ha dado al fuero constitucional, al que se le ve como un privilegio que gozan nuestros legisladores. El fuero en nuestro Estado Mexicano, ha sido con la finalidad de preservar las delicadas funciones encomendadas a los altos funcionarios, esto es, como una figura que protegió al funcionario de ser reconvenido por sus opiniones en el ejercicio de sus atribuciones. En ese tenor, el fuero constitucional, se encuentra reflejado en el artículo 61 constitucional que a la letra dice:

“Artículo 61. Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos, y jamás podrán ser reconvenidos por ellas.

El Presidente de cada Cámara velará por el respeto al fuero constitucional de los miembros de la misma y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar.”

Sin embargo, existe la necesidad de reformar este artículo, derivado de los cambios de nuestra sociedad y de la transformación que se le ha dado a este término, asimismo, con la finalidad de homologar criterios con la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En este sentido, la presente iniciativa pretende modificar el término de “Fuero Constitucional” por el de “Inmunidad Parlamentaria”, para ello es importante enunciar algunos criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al tenor de los siguientes:

“Registro No. 190590

Localización:

Novena Época

Instancia: Primera Sala

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

XII, Diciembre de 2000

Página: 247

Tesis: 1a. XXVIII/2000

Tesis Aislada

Materia(s): Constitucional

INMUNIDAD PARLAMENTARIA. CONSTITUYE UNA GARANTÍA DE ORDEN PÚBLICO INDISPONIBLE PARA EL LEGISLADOR, QUE DEBE INVOCARSE DE OFICIO POR EL JUZGADOR.

En términos del artículo 61 de la Constitución Federal que establece que: “Los diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos, y jamás podrán ser reconvenidos por ellas.-El presidente de cada Cámara velará por el respeto al fuero constitucional de los miembros de la misma y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar.”, resulta que la inviolabilidad o inmunidad del legislador está llamada a cumplir la importante función de garantizar la total y absoluta libertad de palabra de aquél, no como un derecho subjetivo otorgado a quien desempeña la función legislativa, sino como un instrumento que tiende a proteger la integridad de la corporación legislativa, es decir, es un instrumento jurídico del que fue dotado el Poder Legislativo directamente por el Constituyente, pero que se ejerce por los representantes que periódicamente lo encarnan. Por ello, la inviolabilidad es una garantía de orden público, que resulta indisponible para el legislador a la que no puede renunciar con el fin de que la persecución judicial se inicie y, por lo mismo, deberá ser invocada de oficio por el juzgador, cualquiera que sea la fase en que se encuentre el juicio, esto es, cuando se llama al terreno jurisdiccional a un legislador para que responda civilmente de los daños y perjuicios causados por las opiniones que vertió y de los hechos expuestos, se deriva que aquéllos pudieron haber ocurrido bajo las circunstancias en que opera la inviolabilidad, y desde ese momento debe el Juez dilucidar tal cuestión, pues en el caso de que el examen sea positivo, ni siquiera debe admitirse la demanda, al disponer el citado artículo 61 que “jamás podrán ser reconvenidos por ellas”.

“Registro No. 168110,

Localización: Novena Época,

Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito,

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,

XXIX, Enero de 2009,

Página: 2743,

Tesis: I.7o.C.52 K,

Tesis Aislada,

Materia(s): Civil.

INMUNIDAD PARLAMENTARIA. ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 61 CONSTITUCIONAL QUE LA ESTABLECE.

La inviolabilidad de los senadores y diputados por la manifestación de sus opiniones en el desempeño de sus cargos, es un precepto universalmente admitido, por estar vinculada en él la garantía de que los representantes del pueblo puedan proponer toda clase de modificaciones a las leyes existentes; que si esa inviolabilidad no existiera cuando un diputado propusiera que se reforme una ley y, al efecto, censure la existente, podrían en algún caso tomársele como trastornador del orden público y apologista de un delito; por ello, la función legislativa requiere la más completa libertad de los diputados y senadores. El Constituyente de 1916, aludió a que el artículo 61 era igual al 59 de la Constitución de 1857; de donde debe afirmarse que la inmunidad parlamentaria está sustentada en que el interés a cuyo servicio se encuentra establecida la inviolabilidad de las manifestaciones de diputados y senadores es el de la protección de la libre discusión y decisión parlamentarias, decayendo tal protección cuando los actos -las manifestaciones- hayan sido realizados por su autor en calidad de ciudadano, fuera del ejercicio de competencias y funciones que le pudieran corresponder como parlamentario”.

“No. Registro: 190,589

Tesis aislada

Materia(s): Constitucional

Novena Época

Instancia: Primera Sala

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

XII, Diciembre de 2000

Tesis: 1a. XXVII/2000

Página: 248

INMUNIDAD PARLAMENTARIA Y FUERO CONSTITUCIONAL. SU APLICACIÓN CUANDO SE TRATA DE RESPONSABILIDAD PENAL Y DE RECLAMACIONES CIVILES QUE SE IMPUTAN A UN DIPUTADO FEDERAL.

El artículo 61 de la Constitución Federal consagra la figura de la inmunidad parlamentaria como una garantía otorgada a los diputados federales y senadores, sólo por lo que hace a las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos, a grado tal que nunca podrán ser reconvenidos por ellas; mientras que el diverso artículo 111 de la propia Carta Magna, contempla la institución del fuero constitucional, bajo la denominación actual de declaración de procedencia, como una garantía de carácter procesal, otorgada a diversos funcionarios públicos expresamente enunciados, entre ellos, los diputados y senadores. De ahí que, aunque son conceptos distintos, existe la posibilidad de que en materia penal se presente la conjugación de ambas figuras, precisamente en el caso de que un diputado federal atribuyera a una persona un hecho que puede ser constitutivo de delito, supuesto en el cual para proceder contra aquél, primeramente habría necesidad de hacer la declaración de procedencia prevista en el artículo 111 constitucional y después determinar si se está o no en el caso de la inmunidad a que se refiere el artículo 61 en cita. En cambio, si la imputación de ese hecho sólo puede generar afectación en derechos de orden civil del congresista, únicamente debe atenderse a la figura de la inmunidad sustantiva y, por ende, el fuero constitucional es totalmente ajeno; conclusión que se refuerza con el contenido del octavo párrafo del mencionado artículo 111, introducido mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, sin mayor virtud que la de refrendar con ánimo clarificador lo ya dicho en el primer párrafo de ese numeral a propósito de la necesidad de declaración de procedencia en materia penal. Esto es si en el primer párrafo se estableció desde el origen de la actual Ley Fundamental, que ese requisito era necesario en materia penal, obligado era deducir que no abarcaba a la materia civil; pero conforme al octavo párrafo, del artículo 111 referido, desecha cualquier resquicio de que también rige para la materia civil, pues categóricamente y sin ambages así lo declara. En consecuencia, si la reclamación jurisdiccional que se endereza contra un diputado federal es de índole civil, exclusivamente debe ponderarse el fuero-inmunidad a que se refiere el artículo 61 constitucional, sin tomar en consideración el fuero de procedibilidad consagrado en el artículo 111 constitucional; lo que no implica que exista impedimento para demandarlo en la vía civil por actos que realice como particular, ajenos a su encargo o al quehacer parlamentario”.

Es importante aclarar que una de las finalidades de esta iniciativa es el homologar criterios, en virtud de que existe la confusión de fuero constitucional, porque si bien este es para la protección de las ideas de los señores legisladores. Hay qué precisar que el llamado ‘fuero” no es un derecho sustantivo e inherente de las personas que transitoriamente tengan el rango de servidores públicos sino un atributo en razón de la función que desempeñan.

Al respecto, y para robustecer el término “inmunidad parlamentaria”, es necesario analizar cómo en otros países se refleja dicho precepto jurídico, a saber:

Derivado del cuadro comparativo, se puede apreciar que algunos países hacen mención de la Inmunidad Parlamentaria, que permite que sean juzgados en caso de flagrancia de algún delito penal, por ello, en la presente iniciativa se pretende reformar el artículo 112 de nuestra Carta Magna, para que en el supuesto de que un legislador cometa un delito flagrante sea puesto a disposición de la autoridad competente, evitándose con ello la declaración de procedencia. Esta reforma constitucional velara por el respeto a los derechos y obligaciones de cada uno de nuestros legisladores.

Hay que precisar, que un legislador en su actuación, puede ser objeto de responsabilidades civiles, penales, administrativas, políticas y patrimoniales, lo que limita y significativamente contraviene es la disposición constitucional del llamado “fuero constitucional”, que el mismo ordenamiento concede y que bajo circunstancias anómalas, se ha usado y abusado a lo largo de la historia política del país.

No obstante lo anterior, la sociedad tiene la no inexacta percepción de que los Diputados no siempre acatan la Ley o simplemente la violentan a discreción, y se da una interpretación equivocada de los alcances del llamado fuero constitucional y de la no reconvención en su actuación; por ello, con base al marco constitucional y legal, se propone generar reglas estrictas, que prevean que la voluntad de un Diputado jamás esté por encima de la Ley y sus consecuencias.

Se trata, de que con pleno respeto a sus garantías constitucionales, se respete su investidura, los trabajos parlamentarios, a sus homólogos y particularmente al recinto legislativo, pero se limite la equivoca utilización del privilegio legal.

Esto es, la palabra “fuero”, desde el punto de vista jurídico, tiene una multiplicidad de acepciones como resultado de su evolución histórica. Para efectos explicativos nos remitimos al concepto de fuero como “privilegio”, del que gozan determinados funcionarios o servidores públicos federales y estatales.

Históricamente los fueros representaron reales “privilegios” a favor de ciertas clases sociales; pero la intención originaria que el Constituyente atendió al brindar el fuero constitucional (artículo 61) a algunos servidores públicos obedeció a la necesidad de permitir el desempeño de la función pública en forma eficiente, impidiendo, asimismo, el seguimiento de diversos procesos penales que se consideraban inútiles, evitando que por disputas de poder existieran falsas acusaciones y por ende se desestimara la función legislativa.

Otra conceptualización importante de fuero constitucional, es la que nos ofrece el Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, que al respecto señala que: “Fuero constitucional era el derecho que tenían los llamados altos funcionarios de la federación, para que antes de ser juzgados por la comisión de un delito ordinario, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión resolviera sobre la procedencia del mencionado proceso penal”.

Es importante apreciar que actualmente nuestra Constitución establece que la no declaración de procedencia, no equivale a una exculpación del acusado, sino que suspende la tramitación de las etapas procesales correspondientes, las cuales pueden reanudarse, sin afectar las reglas de caducidad o prescripción, una vez que el servidor hubiese dejado el cargo público que venía desempeñando.

La declaración de procedencia sólo es necesaria tratándose de imputaciones de responsabilidad penal. Sin embargo con la presente propuesta de reforma se pretende hacer una excepción para que en caso de flagrancia de algún delito, se evitara el juicio de procedencia.

La declaración de procedencia constituye un decreto de la Cámara de Diputados que afecta la situación de un servidor público suspendiéndolo de su función y sometiéndolo a la autoridad del juez de distrito en materia penal que conoce del asunto. Por ello es que al establecer, una excepción a la regla, tratándose de flagrancia, por lo inevitable y obviedad del delito, se tendrá que poner a disposición de la autoridad competente.

Se concluye que la inmunidad parlamentaria, como su nombre lo delimita hace inmune a cualquier manifestación de índoles parlamentarias, y dado que un legislador tiene como labor primordial, actividades de tipo parlamentario, fuera de esto, es un ciudadano con derechos y obligaciones que tendrá que cumplir ante la sociedad mexicana.

Hay que resaltar que el fuero constitucional, ha sido tomado como un privilegio que fuera de ser analizado como una inmunidad dentro de sus actividades en el parlamento, ha sido usado en excesos y mal visto por la ciudadanía mexicana, generando con ello una mala imagen para nuestros legisladores, a pesar de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido diversos criterios para hacer la precisión de que el fuero constitucional solo es una inmunidad de parlamento, la confusión se ha prestado a la mala utilización del mismo, por ello, es que se busca modificar el termino fuero constitucional por el de “Inmunidad Parlamentaria”.

Por lo anteriormente expuesto someto a consideración de esta Soberanía la siguiente:

Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman: el párrafo segundo del artículo 61, el párrafo primero del artículo 112 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; el párrafo primero del artículo 25 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos; los numerales 1 y 3 del artículo 11, el numeral 2 del artículo 12, de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión.

Primero. Se reforman, el párrafo segundo al artículo 61; el párrafo primero al artículo 112, de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 61. ...

El Presidente de cada Cámara velará por el respeto a la inmunidad parlamentaria constitucional de los miembros de la misma y por la inviolabilidad del recinto donde se reúnan a sesionar.

Artículo 112. No se requerirá declaración de procedencia de la Cámara de Diputados cuando alguno de los servidores públicos a que hace referencia el párrafo primero del artículo 111 cometa un delito durante el tiempo en que se encuentre separado de su encargo, sea detenido en flagrancia por autoridad competente y se trate de cualquiera de los delitos de los considerados como graves por las leyes federales o locales en materia penal.

...

Segundo. Se reforma el párrafo primero del artículo 25 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, para quedar como sigue:

Artículo 25. Cuando se presente denuncia o querella por particulares o requerimiento del Ministerio Público cumplidos los requisitos procedimentales respectivos para el ejercicio de la acción penal, a fin de que pueda procederse penalmente en contra de algunos de los servidores públicos a que se refiere el primer párrafo del artículo 111 de la Constitución General de la República, se actuará, en lo pertinente, de acuerdo con el procedimiento previsto en el capítulo anterior en materia de juicio político ante la Cámara de Diputados. En este caso, la Sección Instructora practicará todas las diligencias conducentes a establecer la existencia del delito y la probable responsabilidad del imputado, así como la subsistencia de la inmunidad parlamentaria constitucional cuya remoción se solicita. Concluida esta averiguación, la Sección dictaminará si ha lugar a proceder penalmente en contra del inculpado.

...

...

Tercero. Se reforman los numerales 1 y 3 del artículo 11; el numeral 2 del artículo 12 de la Ley Orgánica del Congreso de la Unión, para quedar como sigue:

Artículo 11.

1. Los diputados y senadores gozan de inmunidad parlamentaria que otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

2. ...

3. Los diputados y senadores son responsables por los delitos que cometan durante el tiempo de su encargo y por los delitos, faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo cargo, pero no podrán ser detenidos ni ejercitarse en su contra la acción penal hasta que seguido el procedimiento constitucional, se decida la separación del cargo y la sujeción a la acción de los tribunales comunes; siempre que no se encuentre en alguno de los supuestos establecidos en el artículo 112 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos.

Artículo 12.

1. ...

2. El Presidente del Congreso, de cada una de las Cámaras o de la Comisión Permanente, en su caso, podrán solicitar el auxilio de la fuerza pública para salvaguardar la inmunidad parlamentaria constitucional de los diputados y senadores y la inviolabilidad de los recintos parlamentarios; cuando sin mediar autorización se hiciere presente la fuerza pública, el Presidente podrá decretar la suspensión de la sesión hasta que dicha fuerza hubiere abandonado el recinto.

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigor del presente decreto, el Congreso de la Unión efectuará las reformas y adiciones de los ordenamientos legales pertinentes.

Palacio Legislativo de San Lázaro a 6 de septiembre de 2011.

Diputado Guillermo Cueva Sada (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes General de Educación, Federal del Trabajo, y del Instituto Mexicano de la Juventud, a cargo del diputado Pedro Vázquez González, del Grupo Parlamentario del PT

El suscrito, Pedro Vázquez González, coordinador del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo en la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de este pleno, la presente iniciativa con proyecto de decreto, que reforma diversas disposiciones de la Ley General de Educación, de la Ley Federal del Trabajo y de la Ley del Instituto Mexicano de la Juventud, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Las condiciones socioeconómicas de México se encuentran ya estancadas y con nulas posibilidades de rescatar nuestro pasado glorioso lleno de valores y principios.

Esta falta de posibilidades para desarrollar las capacidades y aptitudes necesarias en los individuos quienes integran el presente y futuro, son ahora parte del medio en el que viven millones de mexicanos.

Claramente se trata de un asunto que revisa varias áreas para su trabajo y estudio; por su complejidad, trastoca diversos temas sociales entre los que destacan los de justicia, educación pública y trabajo.

Es notoria la muestra de interés para dar solución a la cada vez más compleja manera de socializarse entre las personas, sobre todo en lo relativo a la mala conducta en cada vez mayor número de individuos que actúan sin conciencia o sin falta de escrúpulos y principios, además de la falta de una completa integración de los asuntos de justicia, donde pueda tomarse en cuenta la reducción y la prevención de delitos por falta de valores y principios en cada persona.

De esta manera, debemos recordar que hoy existen poco más de 10 millones de jóvenes sin oportunidades de seguir estudiando o de trabajar y que pueden convertirse en la reserva humana para grupos delictivos.

Bien debemos tomar en cuenta que se trata de un tema de justicia que involucra a la sociedad en su conjunto, para rescatar las bondades de nuestras generaciones jóvenes, por lo que resarcir el problema de falta de oportunidades para ellos es prioritario, después del estimado que indica que uno de cada cuatro jóvenes mexicanos de entre 15 y 29 años de edad, se encuentra inmerso en esta situación.

Por si fuera poco, debemos recordar que en un informe emitido por la Auditoría Superior de la Federación en el mes de febrero pasado, correspondiente al último año analizado 2009, prácticamente 2 millones y medio de niños se quedaron sin escuela.

Lo lamentable del dato es que no sólo se trata de niños entre los 3 y 14 años de edad, sino que “de mantenerse el ritmo de crecimiento de los pasados cinco ciclos escolares, la cobertura universal para preescolar se alcanzará en 2024 y para secundaria en 2014”.

Es una tristeza ver cómo nuestros niños quedan en la desesperanza por no encontrar satisfactores de desarrollo personal.

Por el contrario, lo que sí nos queda claro es que miles de niños y jóvenes dejan en el olvido los valores humanos, los principios y el respeto por sus semejantes.

En este sentido, debemos decir que existen estudios que demuestran que la educación recibida por los niños en sus hogares, ya no es garantía de transmisión de las normas apropiadas para su desarrollo sano.

Por el contrario, somos testigos de cómo se cae, muchas de las veces, en “un vacio educacional que se traduce en una forma de maltrato hacia los niños o en el abandono”, lo cual se refleja después en malformaciones de la personalidades en la edad adulta.

Los mismos estudios sugieren que un mecanismo para contrarrestar los daños morales, psicológicos y físicos de los niños y los adolescentes en un tiempo relativamente corto, debe ser dependiente de la planeación y ejecución de una escuela para padres, sujeta a las necesidades del medio y los factores en los que se desarrollen los menores.

Bajo este criterio, debemos decir que el Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo coincide con lograr que tanto dependencias como entidades organismos sociales públicos y privados, logren articular los proyectos y programas que traten la “capacitación de los padres, de los métodos adecuados de crianza, afecto, tolerancia y paciencia frente a los menores de edad”.

Estamos convencidos de que mediante la disciplina adquirida en las escuelas de educación básica principalmente, sean públicas o privadas, todas las personas tendrían el piso mínimo de respeto al prójimo y a los derechos humanos.

Esta educación convertida en disciplina, siempre ha sido un elemento que ha de complementar los valores y principios tan aclamados por la sociedad y de todos reconocidos como adquiridos en los hogares y en la escuela.

Consideramos que la mayor parte del problema del incremento de la violencia en nuestra sociedad, tiene que ver con una mala formación educativa. El simple hecho de que nuestros niños y adolecentes no sopesen qué acciones y conductas son debidas o indebidas, antes de llevarlas a cabo, es resultado de que no siempre se les inculcan valores o principios y los padres no saben transmitirles normas adecuadas en un principio, pues la formación en la escuela es el refrendo, ampliación o mejoramiento de lo que se aprende en casa.

Lamentablemente estamos viviendo en una época donde el papel de los padres no se está cumpliendo del todo y vemos cómo “La falta de límites en casa genera problemas de conducta”, sobre todo en los menores.

Nos queda claro que el proceso evolutivo de la formación, durante la niñez y adolescencia de una persona, puede hacer prevenciones en el desarrollo futuro de un adulto, es decir, si su educación, disciplina y formación es adecuada, estaremos hablando del casi seguro buen comportamiento de dicha persona.

Sin embargo, de no encontrar afecto de los padres, regocijo, comprensión y más, en una palabra: atención, estaremos frente a un caso de conducta con patrones basadas en el individualismo, el egoísmo, aislamiento y autoritarismo, debido a la ausencia educativa de los padres en los hogares.

Por ello, el planteamiento de esta iniciativa, conlleva a una amplia reestructura de las escuelas principalmente, pero hoy en día, se necesita del compromiso de las instituciones públicas y privadas, directamente asociadas con el desarrollo de las madres y de los padres quienes integren un hogar, sin distinción alguna que nos lleve a los límites de sólo garantizar una adecuada formación a quienes por sus condiciones materiales y económicas puedan dedicar tiempo a sus capacitaciones, más que quienes se vean prácticamente obligados a permanecer todo el día en sus trabajos.

La idea, esencialmente es la de proporcionar talleres y orientación a los padres de familia y a los tutores que son parte central de la integración familiar y que por motivos de trabajo desatiendan las actividades tan apremiantes en el seno de su hogar, tales como la convivencia suficiente, los espacios de plática y de la interacción entre todos quienes integran cada una de las familias mexicanas.

La meta es poder reducir notablemente, en un periodo relativamente corto, las malas conductas en nuestros niños y adolecentes, el fortalecimiento de los planes y programas de estudio que incorporen estrategias para arraigar en ellos nuevamente los valores y los principios para una convivencia social sana, todo ello a fin de mitigar el vasto y complejo mundo de posibilidades de integración y nexos con prácticas indebidas como lo es la violencia familiar y en su caso, el bullying en las escuelas o bien la delincuencia organizada y el narcotráfico en las calles.

Estamos convencidos de que con estas medidas podemos generar, en las personas en edad de formación, un criterio acorde a sentimientos y necesidades basadas a nuestra realidad, más no un estereotipo que desencadene ira, egoísmo y autoritarismo.

No podemos permitir que nuestros niños y adolecentes sigan formándose bajo criterios asistencialistas sino por el contrario, debemos hacer los esfuerzos por alcanzar medidas preventivas contra cualquier tipo de cáncer social.

En este sentido, la capacitación dirigida a padres de familia, para conocer cuáles son los lazos más indispensables para una sana convivencia familiar, para retomar las buenas conductas basadas en los principios y los valores inculcados desde la casa, así como aprender y fortalecer las relaciones de sana convivencia en nuestro entorno, son parte necesaria para el cambio positivo de nuestra sociedad y de fortalecimiento para una plena utilidad social.

Los medios idóneos para este planteamiento, lo encontramos con claridad en la ocupación de actividades a manos de las autoridades educativas, pero aun, las áreas de procuración de justicia y los sectores públicos y privados como las dependencias y toda empresa donde existan madres y padres trabajadores, deben estar coordinados para que estas metas se cumplan.

De esta forma, si bien la búsqueda de una óptima formación personal no podrá garantizar su buena conducta en edades de madurez, sí podrá ser menor el riesgo de que la mayor parte de nuestra población tenga titubeos frente a aquellas condiciones que puedan poner en riesgo su integridad y la de los demás.

Por lo anteriormente expuesto, someto a la consideración del pleno, la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Ley General de Educación, de la Ley Federal del Trabajo, así como de la Ley del Instituto Mexicano de la Juventud

Primero. Se reforma la fracción IX y XV del artículo 33, así como el primer párrafo del artículo 49, de la Ley General de Educación, para quedar como sigue:

Artículo 33. ...

De I. a VIII. ...

IX. Efectuarán programas dirigidos a los padres de familia, que les permitan dar mejor atención a sus hijas e hijos a través de las escuelas para padres donde se contemple la impartición de temas ligados al rescate, fortalecimiento, adecuado manejo, y la aplicación de valores y principios en sus familias, especialmente dirigidos a sus integrantes menores de edad, con la finalidad de generar una convivencia social más sana.

XV. Apoyarán y desarrollarán programas destinados a que los padres y/o tutores apoyen en circunstancias de igualdad los estudios de sus hijas e hijos, prestando especial atención a la necesidad de que aquellos tomen conciencia de la importancia de que las niñas y los niños educandos, deben recibir un trato igualitario, así como de inculcar valores y principios en el proceso de formación en el seno de sus familias y que deben recibir las mismas oportunidades educativas que los varones.

Artículo 49. El proceso educativo se basará en los principios de libertad y responsabilidad que aseguren la armonía de relaciones entre educandos y educadores y promoverá el trabajo en grupo para asegurar la comunicación y el diálogo entre educandos, educadores, padres de familia e instituciones públicas y privadas donde se contemple la impartición de temas ligados al rescate, fortalecimiento y promoción de valores y principios en las familias, especialmente dirigidos a sus integrantes menores de edad . De igual manera se fomentará el uso de todos los recursos tecnológicos y didácticos disponibles para garantizar la impartición de los materiales y programas proporcionados por esta ley.

Segundo. Se reforman los artículos 153-A, 153-D, 153-E, la fracción V del artículo 153-F, los artículos 153-V, 153-W y 153-X, de la Ley Federal del Trabajo, para quedar como sigue:

Artículo 153-A. Todo trabajador tiene el derecho a que su patrón le proporcione capacitación o adiestramiento en su trabajo que le permita elevar su nivel de vida y el de su familia, privilegiando en todo momento el fortalecimiento y promoción de los valores y principios desarrollados al seno de las mismas, conforme a los planes y programas formulados, de común acuerdo, por el patrón y el sindicato o sus trabajadores y aprobados por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, pudiendo participar para sus efectos en coordinación con otras dependencias y entidades públicas y privadas.

Artículo 153-D. Los cursos y programas de capacitación o adiestramiento de los trabajadores, podrán formularse respecto a cada establecimiento, una empresa, varias de ellas o respecto a una rama industrial o actividad determinada, pero siempre deberán contemplar temas que fomenten el fortalecimiento y promoción de los valores y principios dirigidos a las y los trabajadores madres y padres de familia principalmente, para el buen desarrollo y formación como personas y el de sus familias.

Artículo 153-E.- La capacitación o adiestramiento a que se refiere el artículo 153-A, deberá impartirse al trabajador durante las horas de su jornada de trabajo; salvo que, atendiendo a la naturaleza de los servicios, patrón, capacitador y trabajador convengan que podrá impartirse de otra manera; así como en el caso en que el trabajador desee capacitarse en una actividad distinta a la de la ocupación que desempeñe, en cuyo supuesto, la capacitación se realizará fuera de la jornada de trabajo.

Artículo 153-F.- La capacitación y el adiestramiento deberán tener por objeto:

De I. a IV. ...

V. En general, mejorar las aptitudes emocionales, los valores y principios del trabajador, en pro de su desarrollo individual y familiar .

Artículo Tercero. Se reforman las fracciones V del artículo 3o. y X del artículo 4, de la Ley del Instituto Mexicano de la Juventud, para quedar como sigue:

Artículo 3. ...

De I. a IV. ...

V. Promover coordinadamente con las dependencias y entidades de las administraciones pública federal y locales , en el ámbito de sus respectivas competencias, las acciones destinadas a mejorar el nivel de vida de la juventud, así como sus expectativas sociales, económicas, culturales, de derechos, que promuevan el fortalecimiento de valores y principios en todos los integrantes de sus familias.

Artículo 4. ...

X. Elaborar, en coordinación con las dependencias y las entidades de la administración pública federal, programas y cursos de orientación e información sobre adicciones, nutrición, educación sexual y salud reproductiva, medio ambiente, servicios culturales juveniles, genero y equidad, apoyo a jóvenes en situación de exclusión, derechos humanos, incorporación laboral, autoempleo, vivienda, organización juvenil, liderazgo social y participación, pero particularmente aquellos que fortalezcan, promuevan y arraiguen los valores y principios en ellos, como también de manera general todas aquellas actividades que de acuerdo a su competencia y a su capacidad presupuestal, estén orientados al desarrollo integral de la juventud;

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Se derogan todas aquellas disposiciones que se opongan al presente decreto.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de septiembre de 2011.

Diputado Pedro Vázquez González (rúbrica)

Que adiciona el artículo 9o. Bis a la Ley de Coordinación Fiscal, a cargo del diputado Pedro Jiménez León, del Grupo Parlamentario de Convergencia

Problemática

El diseño del sistema de descentralización fiscal que adoptó nuestro país a partir de los años noventa del siglo pasado, otorgó a los gobiernos locales mayores facultades para acceder a la contratación de créditos, aunque bajo los límites que impone la fracción VIII del Artículo 117 Constitucional, la cual establece que los empréstitos deben destinarse a inversiones públicas productivas, ser pagaderos en moneda nacional y contratados con entidades o particulares que operen en territorio nacional.

A pesar de estar normas prudenciales, entre los años 1994 y 2010, se ha registrado un crecimiento sostenido de la deuda de estados y municipios (deuda subnacional), al pasar en el periodo de 26,728.5 millones de pesos a 314,664.5 millones de pesos.

Mientras que en 1994, el monto del endeudamiento subnacional representaba 1.6% respecto del producto interno bruto (PIB) y 64.5% en relación con las participaciones federales; en 2010, el porcentaje respecto al PIB se incrementó a 2.4% y a 72% respecto de las aportaciones federales.

El año pasado, sin embargo, diez entidades rebasaron el promedio establecido en relación al producto interno bruto. Los casos más preocupantes fueron los de Nayarit, cuya deuda alcanzó 4.2% de dicho indicador; en Nuevo León llegó a 3.5%; en Veracruz fue del 3.7%; mientras que en Quintana Roo y en Sonora ascendió a 5.5%.

Ahora bien, si se analiza la tendencia de crecimiento de las deudas subnacionales, nos encontramos con un grupo de entidades que en los últimos cinco años han incrementado éstas en porcentajes que van del 200 al 900 por ciento, lo que resulta inmanejable para las finanzas públicas a nivel estatal.

Nota: Cuadro elaborado a partir de la información proporcionada por las Entidades Federativas a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre la situación que guardan sus obligaciones financieras inscritas en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios establecido en el Reglamento del Artículo 9º de la Ley de Coordinación Fiscal. Incluye las obligaciones inscritas de sus organismos paraestatales y paramunicipales.

Si bien en términos macroeconómicos, no se considera que México tenga un problema de deuda subnacional, de no fortalecerse la transparencia y la fiscalización de los créditos contratados por entidades federativas y municipios, se estarán sembrando las condiciones para que se genere una inestabilidad que nos puede llevar a una crisis financiera.

La deuda de estados y municipios incluye obligaciones con la banca comercial y la banca de desarrollo, emisiones bursátiles y fideicomisos. Debe llamar la atención el nivel de endeudamiento con la banca comercial que se ha convertido en el mayor acreedor de estados y municipios.

Los registros de la Secretaría de Hacienda muestran que al 30 de septiembre de 2010, de un total de 278,960.5 millones de pesos (monto que incluye la deuda de largo plazo, directa e indirecta), 139,616.4 millones de pesos (50.05%) se adeudaban a la banca comercial; 69,208.7 millones de pesos (24.81%) a la banca de desarrollo; 52,036.6 millones de pesos (18.65%) correspondían a emisiones bursátiles y 18,098.7 millones de pesos (6.48%) a fideicomisos.

De estos montos, 91.47% del adeudo con banca comercial y 91.63% de los empréstitos con banca de desarrollo estaban respaldados con participaciones federales; mientras que los ingresos propios representaban el 8.15% y el 3.13%, respectivamente, de las garantías.

A fin de poder contextualizar por entidad el peso de la deuda respecto de su capacidad de pago, es preciso determinar qué proporción guarda aquélla en relación a las participaciones federales que, como hemos señalado, son la principal fuente de ingresos de estados y municipios para hacer frente al conjunto de sus compromisos, dado el peso poco significativo de su recaudación fiscal.

De acuerdo con Arrating 1 , firma especializada en la evaluación de entidades públicas, a finales de 2010, la deuda directa de las entidades federativas representaba en promedio el 56.6% de las Participaciones Federales, aunque en los casos de Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Distrito Federal, Durango, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Quintana Roo, Sonora, Tamaulipas y Veracruz, dicho porcentaje fluctuaba entre el 71.06%, correspondiente a Tamaulipas, y el 176.34%, para el caso de Quintana Roo.

Cuadro 2Obligaciones financieras de entidades federativas
Relación entre obligaciones financieras y participaciones en ingresos federales

Para Arrating, la mayor parte de los estados del país cuenta aún con un adecuado margen de maniobra en términos de deuda pública. Sin embargo, de mantenerse la tendencia de endeudamiento que han seguido en la última década y ante una eventual caída en las transferencias que reciben de la Federación, difícilmente podrían hacer frente a sus gastos operativos, de inversión y al pago de los pasivos de la deuda ya contratada, lo que los obligaría a solicitar nuevos préstamos a la banca comercial.

Otro problema con la deuda de estados y municipios, lo constituyen los préstamos a corto plazo. En su edición del 22 de marzo de 2011, el periódico Reforma reportó que muchos estados han rebasado su nivel de deuda porque el Artículo 9º de la Ley de Coordinación Fiscal los obliga sólo a notificar a la Secretaría de Hacienda los adeudos contratados a largo plazo, en especial los que se garantizan con participaciones federales. Sin embargo, no sucede lo mismo con los de corto plazo, para los que normalmente recurren a la banca comercial y que son utilizados para hacer frente a su gasto corriente.

El monto contratado por esta vía asciende a unos 50 mil millones de pesos, de acuerdo con una compilación hecha por el diario a partir de reportes de agencias calificadoras. 2

Un día antes, el periódico Excélsior reportó que Aguascalientes y Zacatecas no habían podido hacer frente a los compromisos contraídos con instituciones financieras, por lo que el Grupo Interacciones mandó al Buró de Crédito al primer estado, mientras que el segundo solicitó una reestructura con Banamex. 3

Aguascalientes, cuya deuda con Grupo Interacciones asciende a 110 millones de pesos, se convirtió de esta manera en la primera entidad federativa que por falta de pago es boletinada al Buró de Crédito. Ante tal panorama y a fin de que las decisiones financieras de estados y municipios no afecten los resultados macroeconómicos en el corto plazo ni a las futuras generaciones, la presente iniciativa se inscribe en el ánimo de transparentar las condiciones en las cuales los gobiernos locales y municipales contratan deuda pública.

Argumentos que sustentan la presente iniciativa

Es preciso aclarar que la presente iniciativa no pretende vulnerar la soberanía de estados ni de municipios, ni desconocer los avances que en materia de federalismo se han registrado en el país, pero ante los riesgos potenciales de un endeudamiento subnacional descontrolado, es preciso que el Congreso de la Unión intervenga para establecer criterios generales que eviten el que la deuda pública se convierta en un problema de alcance nacional.

Para el grupo Parlamentario de Convergencia en la H. Cámara de Diputados, uno de los mayores problemas en materia de contratación de créditos es la falta de transparencia y rendición de cuentas: en términos generales no tenemos datos que nos permitan saber cómo y para qué se endeudan los gobiernos estatales y municipales.

Si bien es cierto que la descentralización ha permitido a estados y municipios de nuestro país una mayor potestad en el ejercicio del gasto, ante el hecho de que su poder recaudatorio es escaso, la mayor parte de los recursos ejercidos provienen de las aportaciones federales.

A diferencia de países como Brasil, en la que la recaudación total de los gobiernos subnacionales asciende al 30%; o de Argentina y Colombia, donde es de alrededor del 15%, México no ha avanzado en la descentralización de sus recursos tributarios. En promedio, la recaudación subnacional oscila entre el 3 y 4% de los ingresos tributarios totales de nuestro país 4 . La columna vertebral de los ingresos propios la constituyen para el caso de las entidades federativas el impuesto sobre nóminas y el impuesto al turismo, en el caso de los municipios la fuente más importante de ingresos es el impuesto predial.

Cuadro 3Ingresos tributarios según nivel de gobierno – Año 2008(en % del PIB y en % del total)

Además de los recursos que reciben de la federación, y de lo que logran recaudar vía impuestos locales y prestación de servicios públicos, un tercer mecanismo de estados y municipios para hacerse de recursos es el endeudamiento. De ahí la importancia de inducir cambios al marco legal vigente, a fin de transparentar su uso y contratación.

Normatividad vigente en relación con endeudamiento subnacional

En países federales como el nuestro, el endeudamiento es un acto soberano que solamente compete a estados y municipios. En México, es facultad de las legislaturas locales establecer en las leyes de ingresos aprobadas para cada ejercicio anual, los montos de endeudamiento y los conceptos por los que se contrata deuda. Sin embargo, al revisar las distintas legislaciones locales se observa la falta de parámetros comunes a todas las entidades del país para la contratación de la misma 5 .

En México, los ordenamientos relacionados con la contratación de deuda pública son los siguientes:

1. La fracción VIII del artículo 73 constitucional, en cuanto a normatividad aplicable en materia de deuda pública federal. De acuerdo con ésta, el Congreso de la Unión se encuentra facultado para establecer las bases sobre las cuales el Ejecutivo federal puede celebrar empréstitos, aprobar los montos de endeudamiento y reconocer y mandar pagar la deuda nacional.

En esta misma fracción se asienta una norma de carácter prudencial para regular el endeudamiento, al establecer que ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, para operaciones de conversión o para hacer frente a alguna emergencia declarada por el Presidente de la República en términos del artículo 29.

2. La fracción VIII del artículo 117 constitucional, que instaura la normatividad para el caso del endeudamiento de estados y municipios. En ella se mencionan las facultades de los congresos locales para legislar en materia de empréstitos y se establece que las entidades federativas no podrán contraer obligaciones o empréstitos con gobiernos o con particulares extranjeros, ni realizar pagos por concepto de deuda en moneda extranjera o fuera del territorio nacional, a la vez que condiciona la contratación de empréstitos a la realización de inversiones públicas productivas.

3. En un segundo nivel en cuanto a ordenamientos sobre contratación y manejo de la deuda pública están la Ley General de Deuda Pública, que es el mecanismo legal que regula el endeudamiento a nivel federal y del Distrito Federal; y el Artículo 9º de la Ley de Coordinación Fiscal 6 , que hace lo propio para estados y municipios.

En 1995 se hicieron modificaciones a éste último y a su reglamento para permitir que las entidades y municipios efectuaran los pagos de las obligaciones garantizadas con la afectación de sus participaciones, de acuerdo con los mecanismos y sistemas de registro establecidos en sus leyes estatales de deuda.

El citado artículo establece la obligación de las entidades de inscribir los créditos contratados en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios, que lleva la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Este requisito tiene fines meramente informativos, en virtud de que la citada dependencia federal no tiene a su cargo la ejecución de las participaciones afectadas.

Dicha reforma entró en vigor el 11 de enero de 1996, cuando sólo Baja California, Chihuahua, Nuevo León, Querétaro, Sonora, Tamaulipas y Yucatán contaban con leyes estatales de deuda. A partir de entonces, las entidades procedieron a crear, revisar y actualizar sus regulaciones.

4. El Reglamento del artículo 9º de la Ley de Coordinación Fiscal en materia de registro de obligaciones y empréstitos de entidades federativas y municipios, cuya reforma más reciente se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 15 de octubre de 2001.

5. A nivel local, la contratación de deuda está regulada por las constituciones locales y las leyes estatales de deuda.

Entorno del financiamiento a estados y municipios

En México, el desarrollo del mercado local de financiamiento a estados y municipios inició a finales de los años noventa, cuando la calificadora Fitch Raitings asignó a Sonora la primera calificación de riesgo crediticio a una entidad mexicana. En la misma época, un grupo de estados tomaron la decisión de ser calificados: Aguascalientes, Chihuahua, Coahuila, Quintana Roo, Estado de México, San Luis Potosí, Puebla, Tabasco, Nuevo León, Morelos y Veracruz.

En diciembre de 1999, la Secretaría de Hacienda emitió reglas de capitalización para la banca con lo que de manera indirecta se buscó regular el financiamiento subnacional. Fue entonces cuando se introdujo un esquema de requerimientos de capitalización bancaria, en función de los porcentajes de ponderación de riesgo crediticio de dos calificadoras autorizadas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV).

Con tal medida se buscaba desalentar apoyos extraordinarios y rescates financieros del gobierno federal; otorgar mayor independencia y responsabilidad en el manejo de las finanzas y deuda a estados y municipios; diversificar sus alternativas de crédito y acceso al mercado bursátil; y diferenciar el riesgo crediticio entre entidades calificadas y no calificadas.

Los estados y municipios con mayor solvencia crediticia fueron los primeros en solicitar calificaciones, ya que dependían en gran medida de los créditos otorgados por la banca de desarrollo a un precio alto (por ser el único acreedor importante), y su motivación inmediata era reducir el costo de financiamiento. Pero en un periodo de tiempo relativamente corto, más estados y municipios solicitaron calificaciones de riesgo crediticio no sólo para reducir el costo del financiamiento, sino también para compararse con otras entidades en términos de su calidad crediticia 7 .

Al 11 de mayo de 2009, de acuerdo con Standard & Poor’s, la calidad crediticia de los estados y municipios mexicanos oscilaba en un rango de “mxBBB+” a “mxAA+” en la escala nacional, es decir, entre una “capacidad adecuada para cumplir con sus obligaciones financieras, pero más sujeto a condiciones económicas adversas” y una “capacidad muy fuerte de cumplir con sus obligaciones financieras” 8 .

En 2010, en su reporte especial titulado Mayor gasto y endeudamiento de las entidades subnacionales: menor flexibilidad financiera y una difícil perspectiva , la calificadora Fitch Ratings señalaba que la flexibilidad financiera de estados y municipios se había reducido en el periodo 2004-2009, producto de diversos factores tales como crecimiento del gasto operacional por encima de los ingresos corrientes; aumento sustancial en el endeudamiento de largo plazo para mantener o incrementar los niveles de inversión pública y presiones de liquidez 9 .

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público también ha confirmado que en términos generales las calificaciones crediticias de todos los estados del país han ido a la baja.

Si bien una calificación de riesgo crediticio proporciona información al mercado, por sí misma no es suficiente para otorgar certidumbre en materia de endeudamiento subnacional, sobre todo si se carece de marcos regulatorios claros que incluyan disposiciones en materia de transparencia y fiscalización.

En el caso del endeudamiento de las entidades federativas y municipios, es determinante disponer de información completa, oportuna y confiable, para evaluar los riesgos crediticios, medir la voluntad de pago, así como la solvencia o capacidad de cumplir con las obligaciones y compromisos durante la vigencia que se contrate 110 .

La presente iniciativa tiene como propósito impulsar el desarrollo de acciones que permitan a la sociedad conocer las condiciones en las cuales se da la contratación de créditos por parte de estados y municipios.

Con el fin de transparentar la información sobre endeudamiento subnacional se propone la adición de un artículo 9º Bis a la Ley de Coordinación Fiscal con el fin de que la sociedad, el mercado y las entidades fiscalizadores cuenten con elementos para evaluar el destino y ejercicio de los recursos obtenidos por esta vía, los cuales deben ser una fuente para impulsar inversiones con alto rendimiento económico y social, no para cubrir gasto corriente.

El marco normativo mexicano en materia de deuda pública parte de la existencia de una serie de disposiciones a nivel constitucional y de leyes federales y locales para regular la contratación de empréstitos. En este modelo es de suma importancia la existencia de un sistema integrado y transparente de información financiera, así como el impulso de políticas fiscales prudentes por parte de estados y municipios.

El endeudamiento puede darse para el desarrollo de proyectos que son necesarios para mejorar las condiciones de vida de una comunidad, pero también puede ser el resultado de un mal manejo financiero. De allí la importancia de que al lado de los controles basados en reglas se establezcan medidas para mejorar la gestión financiera y para contar con información actualizada y de buena calidad.

Fundamento legal

Por lo anteriormente expuesto y fundado, el suscrito diputado federal a la LXI Legislatura e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Convergencia, con fundamento en lo dispuesto en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta Soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto que adiciona un Artículo 9º Bis a la Ley de Coordinación Fiscal.

Texto normativo propuesto

Artículo Único. Se adiciona un artículo 9º Bis a la Ley de Coordinación Fiscal, para quedar en los siguientes términos:

Artículo 9 Bis. Toda información relacionada con la deuda contratada por Estados y municipios, sea ésta de corto, mediano o largo plazo, y sin importar su forma de garantía de pago, debe ser pública.

Cualquier tipo de obligación financiera contratada por estados y municipios con instituciones de crédito, sea cual sea la denominación que se le otorgue (crédito, empréstito, endeudamiento o cualquier otra) debe ser considerada como deuda para fines informativos.

A fin de homologar la información que sobre deuda reporten los estados y municipios, ésta debe considerar al menos el nombre o razón social del acreedor, el destino de los recursos, las fechas de suscripción y de vencimiento del crédito, los saldos de vencimiento, la tasa de interés a la que se contrató y el decreto a través del cual se autorizó el proceso de endeudamiento, así como cualquier movimiento de reestructuración que se realice y los términos en los que éste se da.

Estados y municipios deberán publicar en los sitios electrónicos de sus respectivas secretarías de finanzas o su equivalente dicha información.

Al término de cada ejercicio fiscal, los gobiernos locales y municipales deberán reportar la proporción que representa el endeudamiento respecto del Producto Interno Bruto, de sus participaciones federales y de sus ingresos propios.

Corresponderá a los Congresos de cada entidad federativa regular que el endeudamiento estatal y municipal guarde proporción con la capacidad de pago de los gobiernos y que se constituya en un instrumento de crecimiento económico y bienestar social.

Artículo transitorio

Único. La presente reforma entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas:

1 Arrating. “Disminuyen 20 estados su deuda pública de diciembre 2009 a junio 2010”. Disponible en línea:

http://www.arrating.com.mx/vwAnalisis.php?idi=27057& amp;tar=1

2 “Suman pasivos un monto cercano a los $50 mil millones. Ahoga a estados su deuda pública” en Reforma, 22 de marzo de 2011.

3 “Zacatecas y Aguascalientes, ahogados por las deudas” en Excélsior, 21 de marzo de 2011.

4 Juan C. Gómez Sabaini y Juan Pablo Jiménez. Presentación: El financiamiento de los gobiernos subnacionales en Amérlica Latina. 23 Seminario Regional de Política Fiscal CEPAL/Naciones Unidas. Santiago de Chile, 18 al 21 de enero de 2011.

5 Para una descripción detalla de las diferencias que prevalecen entre las constituciones y las leyes de deuda pública de los estados del país, consúltese el estudio El marco jurídico de la deuda pública en entidades federativas, editado por aregional.com en marzo de 2006.

6 La Ley de Coordinación Fiscal fue modificada el 15 de diciembre de 1995 y para el caso específico de su artículo 9º, el 15 de octubre de 2001.

7 Standard & Poor’s. Las calificaciones de riesgo crediticio en las entidades subnacionales de América Latina. 2009, p.

8 Standard & Poor’s. “Estados y municipios en México enfrentarán difícil prueba hacia 2010 para equilibrar sus presupuestos”, 27 de mayo de 2009. Disponible en línea: ipmcs.fiu.edu/past/2009/09_SP_Mexico_EdosyMunis_Retos.pdf

9 Fitch Ratings. Mayor gasto y endeudamiento de las entidades subnacionales: menor flexibilidad financiera y una difícil perspectiva, Septiembre 2010. Disponible en línea: www.freelf.com/presentacionfitch.pdf

10 Mensaje de Juan Manual Portal Martínez, Auditor Superior de la Federación, el Foro de Deuda Pública en los Estados, realizado en la H. Cámara de Diputados en abril de 2011.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, en México, Distrito Federal, el 6 de septiembre de 2011

Diputado Pedro Jiménez León (rúbrica)

Que reforma los artículos 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y 4o. y 5o. de la Ley de Comercio Exterior, a cargo del diputado Melchor Sánchez de la Fuente, del Grupo Parlamentario del PRI

Los suscritos, diputados Francisco Saracho Navarro, Héctor Franco López, Tereso Medina Ramírez, Diana Patricia González Soto, Noé Fernando Garza Flores, Josefina Rodarte Ayala, Héctor Fernández Aguirre, Hugo Héctor Martínez González, Ildefonso Guajardo Villareal, Benjamín Clariond Reyes Retana, Jesús Alberto Cano Vélez en la voz de Melchor Sánchez de la Fuente, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, en ejercicio de la facultad que me confiere el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y los artículos 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados me permito someter a consideración de esta soberanía la iniciativa con proyecto de decreto que reforma la fracción V del artículo 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y adiciona los párrafos 2,3 y 4 al artículo 4o. y reforma la fracción I del artículo 5o. de la Ley de Comercio Exterior.

Exposición de Motivos

I. Antecedentes

La facultad de establecer las contribuciones sobre el comercio exterior le corresponde al Congreso, según lo prevé la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 73 fracción XXIX. Este mismo instrumento prevé en el primer párrafo del artículo 131, que el cobro de estas contribuciones, es facultad privativa de la Federación y en el segundo párrafo del mismo artículo, que el Congreso de la Unión puede facultar al Ejecutivo federal “para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.”

En el documento La Constitución Mexicana frente a la apertura comercial, el doctor Ruperto Patiño Manffer hace un esbozo histórico de la facultad delegada por el Congreso de la Unión al Ejecutivo federal, destacando lo siguiente:

a) Antecedentes históricos del artículo 131 constitucional

En relación con el ejercicio de la facultad constitucional que permite al Ejecutivo federal el establecimiento de impuestos al comercio exterior, conviene recordar los antecedentes histórico-constitucionales que precedieron al texto del actual artículo 131 de nuestra Constitución vigente.

Desde la Constitución de Cádiz de 1812 y hasta la de Carranza de 1917, las diferentes versiones de la Constitución, incluyendo el Decreto de Apatzingán de 1814, la Constitución de 1824, la versión de 1836, los proyectos de 1842, las Bases Orgánicas de 1843, las actas de reforma de 1847, la constitución de 1857 y, finalmente, la vigente de 1917, en todos los diferentes textos que han estado vigentes en nuestro país, las facultades para definir las regulaciones del comercio exterior, establecer aranceles y celebrar acuerdos con otros países sobre ésta materia, han sido facultades tradicionalmente reservadas al Congreso de la Unión y no al Poder Ejecutivo.

Dicho precepto constitucional fue recogido puntualmente por el Constituyente de 1917 quien al redactar el texto definitivo de la vigente Norma Fundamental, incluyó el artículo 131 que en su versión original, textualmente señalaba:

“Artículo 131. Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aún prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer ni dictar en el Distrito Federal los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del artículo 117”.

Fue en el año de 1951 en que se adicionó al artículo 131 de la Constitución un párrafo segundo que hasta el día de hoy forma parte de su texto en los siguientes términos:

“El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito en beneficio del país. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida”

La adición de un segundo párrafo al artículo 131 constitucional tuvo por objeto, como se desprende de la lectura tanto de su texto como de la exposición de motivos correspondiente, permitir que el Ejecutivo pudiera ser facultado por el Congreso para que, cuando lo estimara urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o de realizar cualquier otro propósito en beneficio del país, modificara las medidas arancelarias y no arancelarias tendentes a la regulación del comercio exterior.

Fue hasta 1955 cuando por primera vez el Congreso de la Unión hizo uso de la facultad que le confiere el segundo párrafo del artículo 131 constitucional y para ello expidió la Ley Reglamentaria del Segundo Párrafo del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que estuvo vigente hasta el 20 de enero de 1986 en que entró en vigor la Ley Reglamentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior, sustituyendo a la de 1955, que finalmente ha sido remplazada por la actual Ley de Comercio Exterior de 1993.

b) Análisis del artículo 131 constitucional

El artículo 131 constitucional, primera parte, señala como materia exclusiva de la Federación gravar el comerció exterior. El primer párrafo se puede dividir en tres partes:

1. Es de carácter eminentemente aduanal, se otorga una facultad exclusiva a la Federación para gravar importación, exportación o tránsito de mercancías.

2. Regula el comercio interior y prohíbe a la Federación que al actuar como gobierno del Distrito Federal fije los impuestos a que se refiere el artículo 117, fracciones VI y VII.

3. La Federación puede reglamentar y aun prohibir, por motivos de seguri­dad o de policía, la circulación de mercancías en territorio nacional.

Como se desprende tanto de la exposición de motivos en que se apoyó la iniciativa de modificaciones constitucionales, como de los dictámenes elaborados por las Comisiones unidas Segunda de Puntos Constitucionales y de Aranceles y Comercio Exterior, y los argumentos expresados por los señores diputados que intervinieron en el debate, parece evidente que mediante la reforma constitucional que adiciona el segundo párrafo del precepto en comento, se ratificó el principio de que originalmente la facultad de regular el comercio exterior del país mediante la utilización de las medidas arancelarias, corresponde de manera exclusiva al Congreso de la Unión y sólo por excepción, cuando el órgano legislativo lo estime conveniente y para los efectos previstos en el propio ordenamiento constitucional, podrá facultarse al Ejecutivo para que, cuando lo estime urgente, sea él y no el Congreso quien defina el tratamiento arancelario y no arancelario que se dará a las operaciones de comercio exterior en nuestro país. En todo caso, el Ejecutivo queda obligado a informar al Congreso anualmente sobre el uso que hubiese hecho de la facultad concedida y el Congreso debe calificar la actuación del Ejecutivo cerciorándose de que efectivamente se haya utilizado dicha facultad para enfrentar casos de urgencia debidamente fundados y motivados.

La intención que tuvo el Constituyente Permanente al adicionar el segundo párrafo al artículo 131 constitucional, creando un caso de excepción al principio de división de poderes, consagrado por el artículo 49 del propio texto fundamental, fue la de permitir que el Ejecutivo federal tuviera la posibilidad de intervenir con oportunidad en la promoción y defensa de la economía nacional, frente a los vaivenes y cambios imprevisibles que en su tiempo (1951) presentaba el comercio internacional, y para que pudiera apoyar e impulsar la política de sustitución de importaciones, enfrentando con oportunidad los cambios intempestivos de precios y ofertas del mercado internacional. Se deseaba que el Ejecutivo federal pudiera garantizar a la producción doméstica un adecuado ambiente de seguridad y estabilidad y la posibilidad legal de mantener un margen suficiente de apoyo y seguridad para impulsar los nuevos proyectos de inversión.

Introducir en la Constitución una modificación al principio de la división de poderes consagrado en el artículo 49, mediante la adición del segundo párrafo al artículo 131, resultó de tal importancia y trascendencia que fue necesario, a juicio del Constituyente Permanente, sujetar dicha excepción a dos condiciones fundamentales: a) la autorización al Ejecutivo federal quedó sujeta a renovación anual y b) el Ejecutivo federal únicamente puede hacer uso de la facultad extraordinaria que se le concedió, cuando lo considere urgente para alcanzar los fines que el precepto constitucional señala.

En efecto, la obligación a cargo del Ejecutivo federal de informar anualmente al Congreso de la Unión sobre el uso que hubiese hecho de la facultad concedida, permite al órgano legislador revisar con dicha periodicidad el alcance de la autorización concedida al Ejecutivo federal y el uso que dicho funcionario hubiese hecho de la misma. Con base en éste conocimiento y previa su aprobación, el Congreso debe decidir sobre la pertinencia de prorrogar la misma o simplemente no renovarla y reasumir para sí la facultad que originalmente le encomienda el propio artículo 131.

Por otra parte, el elemento urgencia en que debe justificarse y fundamentarse el ejercicio de la facultad concedida, se convierte en una obligación a cargo del Ejecutivo federal y en razón de dicha obligación constitucional en cada ocasión en la que haga uso de la facultad extraordinaria concedida por el Congreso, modificando los aranceles y las medidas no arancelarias aplicables al comercio exterior, debe expresar los hechos y las razones por los que considera urgente adoptar una medida arancelaria o no arancelaria para regular el comercio exterior. La adopción de una medida arancelaria o no arancelaria en la que el Ejecutivo federal no exprese los hechos por los que considere que es urgente adoptar dicha medida, provocaría que la medida así adoptada careciera de fundamento constitucional, ya que el Ejecutivo estaría excediéndose en los límites de la facultad concedida por el Congreso

II. Consideraciones

El Congreso de la Unión expide una Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación, cuya nueva versión fue publicada el 18 de junio de 2007. Con fundamento en lo establecido en el segundo párrafo del artículo 131 de la Constitución, el Ejecutivo federal puede modificar posteriormente esta Ley. Sin embargo, la Constitución es clara al prever que esta facultad se ejerza “cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país y la estabilidad de la producción nacional o cualquier otro propósito en beneficio del país”.

El Ejecutivo federal no ha demostrado que existan tales situaciones de urgencia, en el caso de los productos industriales. Incluso, si las hubiera, tampoco ha demostrado que liberalizando los mercados, habría de resolver tales situaciones.

Sí bien la incorporación del segundo párrafo al artículo 131 tuvo su razón de ser a principios de la década de los cincuenta, en medio del fuerte impulso a la estrategia de sustitución de importaciones, para que el Poder Ejecutivo tuviera la flexibilidad de actuar rápidamente en función de los requerimientos de este modelo, sin poner en riesgo la estabilidad económica ni la producción nacional; posteriormente se consideró procedente mantenerlo porque de esta forma el Ejecutivo puede hacer ajustes inmediatos al sistema fiscal para adaptarlo a los cambios económicos. Pero para que la facultad originaria atribuida por la ley constitucional al Congreso de la Unión no resultara ilimitada, se consideró necesario adicionar un precepto que establece que para hacer posible una delegación de facultades en materia arancelaria, ésta debe ser sujeta siempre a la revisión y aprobación de lo que se hubiere hecho. Por ello, al final de dicho párrafo se establece la obligación para el mismo Ejecutivo de enviar al Congreso, para su aprobación, el informe sobre el uso realizado sobre esta facultad. El Congreso, por su parte, tiene la obligación de calificar si efectivamente dicha facultad fue utilizada para enfrentar los casos de urgencia debidamente justificados.

En todo caso, la información enviada por el presidente de la república al Congreso, debe ser presentada una vez ya ejercida la facultad y no previamente a la realización de las acciones, situación que pone en duda la efectividad de la disposición constitucional. Sin embargo, se permite al Poder Legislativo revisar constantemente los alcances de la autorización concedida al Poder Ejecutivo federal y el uso que se hubiere hecho de la misma, y con ello, tomar la decisión sobre la pertinencia de prorrogar la misma o simplemente no renovarla y reasumir para sí, la facultad que originalmente es encomendada por la propia Constitución.

La adición del párrafo segundo del artículo 131 constitucional no constituye una típica delegación de facultades, sino una delegación de autoridad para determinar un hecho o estado de cosas, de los que depende la actuación de la ley, ya que se sabe que el Congreso no puede delegar sus facultades de hacer la ley, pero puede hacer la ley delegando su autoridad para que el Ejecutivo la modifique.

De lo anterior se desprende que independientemente de lo establecido en las reformas al texto original del artículo 131 en materia arancelaria, fue ratificado el principio en el artículo 73 constitucional que señala que la facultad de regular el comercio exterior del país a través de medidas arancelarias y no arancelarias, corresponde de manera exclusiva al Congreso de la Unión y sólo por excepción al principio de división de poderes, cuando el Poder Legislativo (que no el Ejecutivo) lo considere conveniente y sólo para los efectos previstos en el propio texto constitucional, podrá delegarse al Ejecutivo federal la autoridad de legislar en la materia.

Se entiende que el ejercicio de esta facultad extraordinaria a cargo del presidente de la república, se encuentra condicionada a dos factores de gran importancia: la urgencia, que justifica y fundamenta que las acciones realizadas se hagan sin el aval del Legislativo y su necesidad para asegurar el bienestar del país. En este sentido, el Ejecutivo federal está obligado a justificar las razones por las que consideró urgente adoptar determinadas medidas arancelarias en la regulación del comercio exterior y a demostrar fehacientemente que eran necesarias para asegurar el bienestar del país. De no ser así, las acciones tomadas carecerían de fundamento constitucional.

Al respecto, sin embargo, habría que tomar en cuenta otras disposiciones en la materia. Por principio, la ley reglamentaria del artículo 131 Constitucional, que es la Ley de Comercio Exterior de 1993. Esta Ley regula en sus artículos 4o. y 5o. los alcances establecidos en el segundo párrafo del artículo 131 constitucional, estableciendo los requisitos para que el Ejecutivo federal pueda ejercer su facultad extraordinaria.

En el artículo 4o. se establece que éste podrá crear, aumentar, disminuir o suprimir aranceles, regular, restringir o prohibir la exportación, importación, circulación o tránsito de mercancías cuando lo estime urgente, establecer medidas para regular o restringir la exportación o importación de mercancías y establecer medidas para regular o restringir la circulación o tránsito de mercancías extranjeras por el territorio nacional, mediante decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación.

El artículo 5o. establece las facultades a cargo de la Secretaría de Economía en lo que refiere a la regulación del comercio exterior, tales como estudiar, proyectar, establecer y modificar medidas de regulación y restricción no arancelarias a la exportación, importación, circulación y tránsito de mercancías.

A reserva de lo anterior y como lo señala el Dr. Ruperto Patiño, el Ejecutivo federal está obligado por mandato constitucional a señalar e invocar consideraciones de urgencia en cada ocasión en la que haga uso de la facultad de modificar los impuestos de importación y exportación, ya que la propia Constitución no hace distinción entre las facultades de modificación arancelaria y las facultades de regulación del comercio exterior.

Lo anterior sin considerar las facultades extraordinarias que la ley ordinaria otorga a la Secretaría de Economía o a las “autoridades competentes” en los párrafos III y IV del mismo artículo 4o., contrariando lo establecido por el artículo 49 constitucional que establece que en ningún caso salvo lo dispuesto en el artículo 131 segundo párrafo para el Ejecutivo federal, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.

III. Contexto actual

El actual marco regulatorio de las actividades y prácticas relativas al comercio exterior, ha sido cuestionado severamente por los legisladores federales y los sectores empresariales del país, al no encontrar en él protección, fomento al desarrollo, crecimiento de la economía y estimulo a la producción nacional que el país necesita.

En diciembre del 2008 el Ejecutivo federal dio a conocer la implementación de un programa de simplificación de las actividades de Comercio Exterior mediante el cual se pretendió que las empresas “aumentaran su productividad y competitividad del país y que los consumidores contaran con bienes y servicios de mejor calidad y menores precios”.

El Programa de Simplificación de las Actividades del Comercio Exterior, presentado por el Ejecutivo federal como un mecanismo orientado a favorecer la competitividad de la economía nacional, que tendría como efectos el aumento en la inversión, producción, exportaciones y empleo y que traería amplios beneficios para los consumidores. Se basó en medidas que profundizarían la apertura comercial, en tres vías:

a) Reducción de los niveles y del grado de dispersión de los aranceles a la importación;

b) Eliminación de barreras a la entrada: sanitarias, técnicas y reglas de origen;

c) Simplificación de los trámites de importación y de operación aduanera;

Después de que los sectores empresariales encontraron en el Poder Legislativo el enlace para dialogar con las Secretarias de Economía y de Hacienda y Crédito Público es que se dio voz a sus demandas. El 2 de diciembre se había llegado al acuerdo de posponer este proceso hasta el mes de julio de 2009. Sin embargo, el 18 de diciembre el Ejecutivo federal suscribió un acuerdo con la Confederación de Cámaras Industriales (Concamin), la Cámara Nacional de la Industria de la Transformación (Canacintra), para iniciar el proceso el 1 de enero de 2009, con la eliminación de los aranceles a la importación sobre el 40% de las fracciones y llegar a fines de 2012 con el 65% de las fracciones liberadas, siempre y cuando se diera bajo los siguientes términos:

Agenda de trabajo acordada entre la Secretaría de Economía y el sector industrial para el 2009; acciones conjuntas para impulsar en el corto y mediano plazo

1. Diseño de metodologías transparentes y acordes con las prácticas internacionales para fijar precios y tarifas competitivas de combustóleo, gas natural y energía eléctrica.

2. Instrumentar con eficacia el programa de apoyo a las proveedurías de Pymes que opera Nafin y evaluar su incidencia en las pequeñas y medianas empresas; esto permitirá definir acciones para que se cumpla cabalmente la normatividad de adquisiciones y se apliquen las reservas y condiciones favorables a los proveedores nacionales y en los casos pactados en los tratados de Libre Comercio.

3. Eliminar el rezago en la determinación y aprobación de normas existentes en el Sistema Mexicano de Normalización, homologando y armonizando las normas con estándares internacionales.

4. Reforzar los mecanismos y procedimientos para exigir y vigilar que las dependencias y entidades públicas cumplan las normas oficiales mexicanas y vigentes.

5. Mantener el requisito de cumplimiento de la norma de etiquetado de mercancías de importación en punto de entrada y desarrollar un análisis de costo-beneficio que determine la viabilidad de esa norma, buscando definir ineficiencias de la operación aduanera.

6. Simplificación de los trámites de comercio exterior y modernización de aduanas.

7. Utilizar los recursos del sistema de fomento empresarial de la Secretaría de Economía para asegurar condiciones favorables de acceso al financiamiento a las empresas y particularmente a las Pymes.

8. Instaurar un grupo de trabajo para analizar la problemática del costo país y proponer soluciones de forma integral y coordinada para seguir avanzando en la desgravación de los siguientes años.

9. Fortalecer la unidad de prácticas comerciales internacionales de la Secretaría de Economía, de tal forma que se incrementen los procesos de investigación sobre antidumping, subsidios y salvaguardas.

La anterior agenda fue un compromiso firmado por el ingeniero Gerardo Ruiz Mateos, el entonces titular de la Secretaría de Economía; el doctor Agustín Carstens, en aquel momento titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; el licenciado Miguel Marón, presidente de la Canacintra e Ismael Plascencia, presidente de la Concamin.

A casi 5 años del decreto publicado en el Diario oficial de la Federación, que no consideró los debates realizados con el poder legislativo y las cámaras empresariales y no implementó la agenda de compromiso 2009 firmada por el gobierno federal. Se continúa con la indiferencia del gobierno federal a través de la Secretaria de Economía y la Secretaria de Hacienda y Crédito Público hacia el Poder Legislativo y el sector empresarial que han expresado las graves consecuencias generadas por las políticas arancelarias implementadas.

El manejo de la desgravación arancelaria exige la presentación de datos duros que demuestren el beneficio para la economía nacional, sin embargo dichos resultados deben explicar la apertura total llevada a cabo de manera unilateral y siempre reconociendo que la desgravación beneficia de manera directa a aquellos países con quien México no ha celebrado tratados de libre comercio como es el caso de China.

En los últimos 11 años, las importaciones de productos chinos al país han crecido en el orden que va de los 3 mil millones de dólares en el año 2000 a los 45 mil millones de dólares alcanzados en 2010. Es decir, en un 1500 por ciento en 10 años.

Por causa de la política que apuesta por la desgravación arancelaria, más de 14 sectores estratégicos de la industria nacional compiten de manera desigual con productos extranjeros chinos que ingresan al país sin el pago de aranceles, obteniendo los beneficios de un país con el cual si se ha celebrado un tratado de libre comercio, esta apertura hacia la república popular de China está basada en una política unilateral donde no existen condiciones reciprocas para los productores nacionales.

La desgravación arancelaria es defendida por la Secretaría de Economía como un medio necesario para incrementar la competitividad de las industrias nacionales, sin embargo, a pesar de que esta comenzó en el año 2008, México ha perdido competitividad como lo refleja el Reporte de Competitividad publicado por el Foro Económico Mundial donde el país retrocedió 6 sitios entre 2010 y 2011.

Pese a que se ha mantenido al tanto de esta situación a la Secretaría de Economía, ésta no ha redireccionado su política arancelaria, ignorando y haciendo oídos sordos a los múltiples reclamos de los representantes de los sectores industriales nacionales, esto pone en duda el cumplimiento cabal del objetivo de la propia secretaría pues lejos de crear escenario donde los industriales nacionales se desarrollen, les entorpece el camino, y los obliga a competir en desigualdad de circunstancias con productores extranjeros.

En el carácter estricto, los aranceles pretenden compensar la desigualdad en las condiciones de producción entre las naciones, dado que los procesos de producción y sus reglamentos son asimétricos, los aranceles pretender equiparar las condiciones que permitan un comercio justo.

En México no es la excepción, las condiciones sobre las que producen nuestros industriales del acero son completamente asimétricas en comparación de una nación como China, y sin embargo se reducen los aranceles en perjuicio de las industrias, lo peor es que esta situación esta orquestada por la Secretaría encargada de elevar la competitividad y coadyuvar al desarrollo de la industria nacional.

Mientras aquí se exige el cumplimiento de normas ecológicas, fiscales, laborales y donde se pagan altos precios en energías como la eléctrica y de gas así como diversos impuestos, en países como China se goza de subsidios a la producción, no se cuenta con normas ecológicas, además se cuenta con un mercado laboral flexible así como energías que tienen precios preferenciales, si esto no fuese ventaja suficiente, la moneda China se encuentra subvaluada en relación con otras divisas, por ende, al subvaluar su divisa sus productos gozan de preferencia en los mercados internacionales, situación que por sí sola debería ser razón que justifique el mantener aranceles así como la aplicación de cuotas compensatorias.

En los últimos años la Secretaria de Economía ha permitido la reducción en más de 10 mil fracciones arancelarias que benefician a países con quienes no se han celebrado tratados de libre comercio, beneficio exclusivo de los productores extranjeros puesto que los productos nacionales sí son tasados con aranceles en los mercados extranjeros. En la actualidad México no llega a exportar ni siquiera mil tipos diferentes de productos a China, mientras que este país se beneficia de la mayoría de las fracciones arancelarias que la Secretaria de Economía pretende llevar a una tasa 0%. Como resultado de esto, las importaciones provenientes de China han aumentado en un orden del 149.3 por ciento anual.

Si la reducción arancelaria ejecutada por la Secretaría de Economía se traduce solo en pérdida de competitividad y empleos, las directrices a las que esta política obedece deben ser cuestionadas y por tanto poner en tela de juicio el uso de esta facultad que el congreso le delega al Ejecutivo federal con base en los cuestionados resultados que derivan del ejercicio de esta función. El uso de los aranceles no debe ejecutarse de manera unilateral y tampoco en pro de una estrategia que ya ha mostrado su ineficacia para conseguir buenos resultados.

Hoy en día la Industria nacional (textil, calzado, juguete, acero, entre otras) ve en la política ejecutada por la Secretaria de Economía un factor grave de riesgo, ya que le obliga a competir con productos extranjeros que son ofertados a precios más bajos que los propios costos de producción. Sin embargo debe recalcarse, estos precios son inferiores no por una mayor eficiencia en los procesos de manufactura, son más bajos debido a las condiciones asimétricas en las que producen, los subsidios a la producción así como los precios preferenciales en los energéticos y la inexistencia de normas, son los factores que permiten ofertar debajo de los precios de mercado reales, con lo que queda expresa la asimetría en las condiciones de uno y otro.

Los resultados obtenidos de la ejecución de la política de desgravación arancelaria permite cuestionar severamente la conveniencia de que dicha facultad sea otorgada al Ejecutivo federal. Como representantes de los ciudadanos mexicanos, los legisladores federales debemos escuchar y atender las demandas sociales, en cambio el Poder Ejecutivo, ejecuta acciones que menosprecian los efectos nocivos que estas causan y desoye a aquellos quienes afecta, por tanto es necesario reevaluar la delegación que esta soberanía otorga al Ejecutivo federal de tal facultad.

IV. Conclusiones

Es evidente que la actual Ley de Comercio Exterior, Reglamentaria del Artículo 131 Constitucional resulta contraria a los alcances establecidos por el Constituyente Permanente, por carecer la delimitación en cuanto a las facultades del Ejecutivo federal y de la Secretaria de Economía en cuanto a las facultades delegadas por el poder Legislativo.

Hasta ahora la acción de los senadores y diputados, se había limitado a realizar exhortos al Ejecutivo federal, Secretaria de Economía y de Hacienda y Crédito Público para que otorgara audiencia a los diversos sectores industriales y productivos del país, antes de emitir cualquier medida de desgravación arancelaria que afecte a la industria nacional y provoque pérdida de empleos.

Sin embargo, varios legisladores hemos señalado la improcedencia de que el Ejecutivo federal concrete sus planes de desgravación arancelaria, en tanto que ésa es una facultad que le concierne al Congreso de la Unión.

Es por lo anterior que la presente iniciativa tiene por objetivo reformar la fracción V del artículo 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y adicionar el artículo 4 y reformar el 5 de la Ley de Comercio Exterior. Lo anterior por considerar que la ley reglamentaria en materia de comercio exterior, sobre la cual descansan los decretos realizados por el Poder Ejecutivo federal para la modificación de aranceles, es mucho más amplia en sus alcances que el propio texto constitucional.

Con la reforma al artículo 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal se delimita el ámbito de acción de la Secretaría de Economía y la obligatoriedad de someter a la aprobación del Congreso cualquier modificación en materia arancelaria, ya que hasta ahora el Ejecutivo a través de dicha secretaría podía hacer uso de la mencionada facultad extraordinaria sin mayores requisitos que el ser publicado en el Diario Oficial de la Federación, sin tomar en consideración primeramente del carácter temporal de la facultad ni la aprobación del Poder Legislativo.

Más aún, conforme a lo establecido por la fracción I del artículo 4o., el Ejecutivo podrá crear, aumentar, disminuir o suprimir aranceles mediante decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación sin considerar el carácter de urgente o necesario, situación que sí se encuentra contemplada en la fracción II del mismo artículo en donde se establece que se podrá regular, restringir o prohibir las exportaciones o importaciones cuando se estime urgente, lo que permitiría interpretar que en la disposición anterior no son necesarios tales requisitos. Con la adición que proponemos el Poder Legislativo limitará el ejercicio de la facultad delegada al Ejecutivo federal a casos de urgencia para regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional y cualquier otro propósito en beneficio del país, los cuales deberán ser debidamente fundados y motivados; y deberá existir una renovación anual de dichas facultades por parte del Congreso de la Unión.

Dichas reformas resultan imperantes para que la industria nacional, sin apartarse de las obligaciones internacionales en materia de comercio exterior, cuente con una adecuada regulación arancelaria que le permita competir en igualdad de circunstancias con el resto del mundo.

En merito de lo expuesto y con la finalidad de que la Ley Reglamentaria, en este caso la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley de Comercio Exterior, acate todos los supuestos y condiciones que establece el artículo 131 Constitucional, se propone el siguiente proyecto de

Decreto

Artículo Primero: Se reforma la fracción V del artículo 34 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, para quedar como sigue:

Artículo 34. A la Secretaría de Economía corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

I. al IV. ...

V. Estudiar, proyectar y proponer los aranceles y fijar los precios oficiales, escuchando la opinión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; estudiar y determinar las restricciones para los Artículos de importación y exportación, y participar con la mencionada Secretaría en la fijación de los criterios generales para el establecimiento de los estímulos al comercio exterior y someter a la aprobación del Congreso de la Unión previo a cualquier modificación a las cuotas y tarifas arancelarias;

Artículo Segundo: Se adicionan los párrafos 2,3 y 4 del artículo 4o. y se reforma la fracción I del artículo 5o. de la Ley de Comercio Exterior para quedar como sigue:

Artículo 4o. El Ejecutivo federal tendrá las siguientes facultades:

I. ...

II. ...

Para el ejercicio de las facultades establecidas en las fracciones I y II, el Ejecutivo deberá:

Someter a la aprobación, fundar y motivar ante el Congreso de la Unión la existencia de urgencia de modificar las cuotas y tarifas arancelarias para la regulación del comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, y cualquier otro propósito en beneficio del país.

Asimismo, deberá contar con la renovación anual de la delegación de dichas facultades por parte del Congreso de la Unión, previa evaluación y calificación que éste realice.

Artículo 5o. Son facultades de la Secretaría:

I. Estudiar, proyectar y proponer al Ejecutivo federal modificaciones arancelarias; previa aprobación del Congreso de la Unión.

Transitorios

Artículo Primero . El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo Segundo . Se derogan todas las disposiciones de carácter legal que se contrapongan con el presente decreto; y se dejan sin efecto las disposiciones de carácter administrativo que lo contravengan.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de septiembre de 2011.

Diputados: Francisco Saracho Navarro, Diana Patricia González Soto, Héctor Franco López, Tereso Medina Ramírez, Hugo Héctor Martínez González, Héctor Fernández Aguirre, Josefina Rodarte Ayala, Noé Fernando Garza Flores, Ildefonso Guajardo Villareal, Benjamín Clariond Reyes Retana, Jesús Alberto Cano Vélez, Melchor Sánchez de la Fuente, Edgardo Melhem Salinas, Manuel Ignacio Acosta Gutiérrez (rúbricas).

Que reforma los artículos 65 y 66 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Carlos Alberto Pérez Cuevas, del Grupo Parlamentario del PAN

El suscrito, diputado federal Carlos Alberto Pérez Cuevas, de la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, somete a la consideración de esta soberanía una iniciativa con proyecto de decreto que pretende reformar los artículos 65 y 66 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto de ampliar los periodos ordinarios de sesiones del Congreso de la Unión.

Lo anterior se presenta con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Federal, y 55, fracción II, del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

El concepto de ley como expresión de la voluntad institucional del Parlamento se caracteriza frente a las demás formas de producción jurídica, tanto por un procedimiento especialmente calificado, como por la intervención de unos órganos especializados y legitimados. 1 El Congreso de la Unión tiene la facultad de transformar al derecho positivo mexicano y con ello la enorme responsabilidad de trabajar para que las leyes respondan a las necesidades que tiene el País, fomentando su evolución y crecimiento.

Las Cámaras que componen al Congreso, funcionan mediante la celebración de sesiones. Una sesión es la reunión de la Cámara de Diputados o de Senadores para conocer y discutir los asuntos que, de acuerdo a la Constitución les competen. 2

Dichas sesiones se dan en el marco de un calendario determinado, denominado periodo ordinario, en el cual cada una de las Cámaras se reúne en pleno para ocuparse del estudio, discusión y votación de las iniciativas de ley que se les presenten y de la resolución de los demás asuntos que les corresponden, conforme a la Constitución. 3

Ciertamente la duración de los periodos legislativos debe ser acorde a las necesidades de cada Estado, sin embargo encontramos referentes internacionales que permiten ver las experiencias en otros Congresos.

Por ejemplo, Argentina en su artículo 63 constitucional dispone que las Cámaras se deben reunir en sesiones ordinarias desde el primero de marzo hasta el 30 de noviembre, es decir un solo periodo de nueve meses.

Brasil, establece en el artículo 57 de su Constitución que el Congreso Nacional se reunirá anualmente en la capital federal, del 15 de febrero al 30 de junio y del 1 de agosto al 15 de diciembre, es decir nueve meses en dos periodos ordinarios.

Colombia en el artículo 138 de su Ley fundamental señala que el Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos periodos por año, que constituirán una sola legislatura. El primer periodo de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio, un total de nueves meses de sesión

En España, de acuerdo al artículo 73 constitucional, las Cámaras se reunirán anualmente en dos periodos ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre, y el segundo, de febrero a junio, que suman un tiempo de nueve meses.

Francia en su artículo 28 de la Norma Suprema dicta que el Parlamento se reunirá de pleno derecho en un solo periodo ordinario de sesiones que comienza el primer día laborable de octubre y termina el último día laborable de junio, aunque no puede exceder de 120 sesiones por periodo, en un lapso de nueve meses.

Uruguay en el artículo 104 de su Constitución establece que la Asamblea General empezará sus sesiones el primero de marzo de cada año, sesionando hasta el 15 de diciembre, o sólo hasta el 15 de septiembre, en el caso de que haya elecciones, debiendo entonces la nueva Asamblea empezar sus sesiones el quince de febrero siguiente.

Por su parte en México también han existido distintas épocas para el desarrollo del trabajo parlamentario. Las sesiones ordinarias del Congreso de la Unión, desde una perspectiva histórica, han sido modificadas en cuanto su duración a través del tiempo y las circunstancias específicas del país.

En el México independiente, específicamente en la Constitución de 1824; se acordó un periodo único de sesiones ordinarias que abarcaba del primero de enero al 15 de abril con la posibilidad de prorrogarse hasta por treinta días. Por su parte, la Constitución Política de la República Mexicana promulgada en 1857, en su artículo 62, previó dos periodos ordinarios de sesiones, el primero comenzaba el 16 de septiembre y concluía el 15 de diciembre, además era improrrogable, mientras que el segundo periodo se inauguraba el primero de abril y terminaba el 31 de mayo.

La Constitución de 1917, contempló únicamente la existencia de un periodo ordinario de sesiones, el cual iniciaba el primero de septiembre y tenía como fecha límite al 31 de diciembre del mismo año. En este periodo de sesiones ordinarias se trataban los asuntos concernientes a la revisión de la cuenta pública, el examen, discusión y aprobación del presupuesto, así como de los impuestos necesarios para cubrirlos y, por último, para conocer de las iniciativas de ley que se le presentarán.

En 1977 se reformaron los artículos 65 y 66 constitucionales, ampliando los temas y asuntos que pueden ser tratados por el Congreso de la Unión dejando de enlistarlos y encuadrarlos como materias únicas.

En 1986 se retoma la fórmula para que el Congreso de la Unión se reúna por dos periodos ordinarios de sesiones para el desahogo de los asuntos de su competencia, fijando como fecha de inicio de este segundo periodo el día 15 de abril. Esta situación fue acotada con las reformas de 1993 en las que se delimita el primer periodo de sesiones ordinarias para que iniciaran el primero de septiembre y que no se prolongaran más allá del 15 de diciembre del mismo año, término que podrá prorrogarse hasta el 31 de diciembre cuando el presidente de la república iniciara su encargo. El segundo periodo iniciaría el 15 de marzo y no podría extenderse más allá del 30 de abril. 4

Finalmente en 2004 se dio la última reforma en el tema, cuando se modificó el artículo 65 constitucional, para establecer que a partir del primero de febrero de cada año se celebrará el segundo periodo de sesiones ordinarias.

La lógica de todas las reformas citadas fue adecuar los tiempos del Congreso a las necesidades que imperaban en la nación, es decir respondieron a su realidad histórica y precisamente es en estos momentos que tenemos una realidad compleja, donde la economía internacional influye en la economía interna de los estados, con una lucha incesante del estado contra la delincuencia organizada, un fuerte pluralismo político, una dinámica social cambiante y un desarrollo democrático en plenitud, necesitamos adecuar nuevamente los tiempos parlamentarios, ampliando el tiempo en que se sesiona de forma ordinaria por ambas Cámaras.

En tal tesitura, proponemos ampliar concretamente el segundo periodo ordinario de sesiones, para que inicie el quince de enero, y pueda prolongarse hasta del 15 de agosto siguiente, en lugar del día 30 de abril, como dispone actualmente la Norma Suprema.

Así el primer periodo de sesiones duraría tres meses y quince días, en tanto que el segundo periodo duraría hasta siete meses, para comprender un total de diez meses y quince días de trabajos ordinarios del Congreso, los cuales consideramos son necesarios en la dinámica actual de nuestro Congreso, para generar las condiciones que permitan una mayor productividad legislativa.

Se trata de una respuesta puntual al sentir social, pues los periodos de receso han generado una opinión pública desfavorable, dando una imagen de improductividad, resultado de la baja intensidad en el trabajo que se da en comisiones.

Es pues que se trata de una iniciativa fundamental en la reforma modernizadora del Congreso de la Unión y que conlleva un alto impacto al funcionamiento jurídico y político del Estado mexicano, por lo que resulta urgente su discusión y definición dentro del marco ya expuesto.

Los legisladores entendemos que nuestro encargo reviste una vital relevancia en el desarrollo de México, adaptarnos y trabajar enfrentando todo reto que se nos presenta, no es una prerrogativa, sino una obligación que debemos cumplir de forma pronta y puntual.

Por lo expuesto, someto a la consideración de esta asamblea el siguiente proyecto de

Decreto por el que se reforma la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Al tenor de lo siguiente:

Artículo Único. Se reforman los párrafos primeros de los artículos 65 y 66 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículo 65. El Congreso se reunirá a partir del 1o. de septiembre de cada año, para celebrar un primer periodo de sesiones ordinarias y a partir del 15 de enero de cada año para celebrar un segundo periodo de sesiones ordinarias.

...

...

Artículo 66. Cada periodo de sesiones ordinarias durará el tiempo necesario para tratar todos los asuntos mencionados en el artículo anterior. El primer periodo no podrá prolongarse sino hasta el 15 de diciembre del mismo año, excepto cuando el presidente de la república inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, en cuyo caso las sesiones podrán extenderse hasta el 31 de diciembre de ese mismo año. El segundo periodo no podrá prolongarse más allá del 15 de agosto del mismo año.

...

Transitorios

Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Artículo Segundo. El Congreso de la Unión dispondrá lo necesario para adecuar las leyes secundarias respectivas en un término máximo de noventa días, contados a partir de la fecha de publicación del presente decreto.

Notas

1 Mora Donato Cecilia, Cambio político y legitimidad funcional, Editorial Porrúa, México, 2006.

2 Moto Salazar Efraín, Elementos de derecho, Editorial Porrúa, México, 2007.

3 Ídem.

4 Salazar Abaroa Enrique Armando, Derecho político parlamentario, Editorial Porrúa, México, 2005.

Salón de Sesiones de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados, a los 29 días del mes de junio de 2011.

Diputado Carlos Alberto Pérez Cuevas (rúbrica)

Que reforma el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo de la diputada Mary Telma Guajardo Villarreal, del Grupo Parlamentario del PRD

Planteamiento del problema

Existe un atraso en el marco jurídico y en la cultura del país en el tema de la participación política de la mujer.

Argumentos

Para impulsar y desarrollar una nueva cultura política de igualdad de género que sustente el avance democrático en nuestro país, es indispensable garantizar, desde el máximo ordenamiento jurídico de la nación, la integración paritaria de mujeres y hombres en la conformación de los ayuntamientos de todos los municipios del país.

Estoy de acuerdo y apoyaré, sin reservas, todas las iniciativas que se han presentado en esta materia y que buscan establecer acciones afirmativas en la integración de órganos autónomos, como el Instituto Federal Electoral e, incluso, de órganos tan importantes como la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por citar solo algunos.

Pero lo anterior, a pesar de su indudable importancia, sólo garantizaría el acceso de las mujeres a los cargos que se consideran de mayor relevancia, por eso considero que es el momento propicio para aprobar una reforma constitucional que garantice la participación paritaria de las mujeres en la integración de los órganos de gobierno que inciden cotidianamente en la vida de la población. En efecto, una reforma que garantice la participación paritaria de las mujeres en la conformación de todos los ayuntamientos del país sería fundamental para el avance democrático, en tanto se propicia la formación y consolidación de una nueva cultura política que incorpora a las mujeres, en igualdad de circunstancias al gobierno municipal. Esto cobra relevancia si consideramos que es el ayuntamiento el órgano de gobierno más cercano al ciudadano, pues tiene las facultades constitucionales de proveer los servicios públicos que de manera cotidiana inciden en el bienestar y desarrollo de la comunidad y es el órgano del estado que recibe directamente las demandas, reclamos y gestiones de la población que gobierna.

Propongo reformar el primer párrafo de la fracción VIII del artículo 115 constitucional para disponer que en las leyes de los estados se establezca, además del principio de representación proporcional, el de paridad de género en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.

A efecto de que dicho principio se materialice, propongo adicionar el procedimiento en un nuevo segundo párrafo que incluye cuatro incisos. En ellos se establecería: Primero, que para el registro de las planillas de candidatas y candidatos, la sindicatura deberá ser de género opuesto a quien ocupe la candidatura a la presidencia municipal y la primera regiduría deberá ser de género opuesto al de la sindicatura; segundo, las regidurías deberán registrarse alternando un candidato o candidata de cada género, sin que puedan ocupar lugares contiguos candidaturas del mismo género; tercero, las candidatas y candidatos a elegirse por el principio de representación proporcional deberán registrarse bajo el mismo procedimiento establecido para las regidurías de mayoría relativa; y cuarto, que con excepción del presidente o presidenta municipal, las ausencias temporales o definitivas de los demás miembros del ayuntamiento deban ser cubiertas con un o una suplente del mismo género.

Para que en esta fracción se contengan exclusivamente los principios bajos los cuales se regirá la elección de los ayuntamientos, propongo que el segundo párrafo que actualmente se contiene en la fracción VIII del artículo 115 constitucional y que se refiere al régimen laboral entre los ayuntamientos y sus trabajadores, pase a ser la fracción IX del mismo artículo que actualmente aparece como derogada.

Lo esencial de la propuesta que someto a su consideración fue presentada originalmente en el año 2006 por el Grupo Parlamentario de mi partido en el Congreso de Coahuila. Posteriormente, con el apoyo de la mayoría, estas disposiciones pasaron a formar parte de la legislación bajo cuyos lineamientos se desarrollo el proceso electoral para la renovación de ayuntamientos en el año 2009.

Los resultados fueron, en mi opinión, alentadores: Del total de constancias de mayoría y de asignación proporcional entregadas por el máximo órgano electoral del estado, 1 el 45.63 por ciento correspondió a mujeres, porcentaje que se ubica como el más alto registrado en una elección de este tipo, no sólo en el estado de Coahuila sino en todo el país. Municipios de gran importancia quedaron integrados mayoritariamente por mujeres, como los casos de Saltillo, capital del estado y Piedras Negras, con el 53.33 por ciento; Monclova, 50 por ciento y Torreón, 46.67 por ciento. En resumen, de los 38 municipios del estado sólo uno quedó integrado con menos del 40 por ciento de mujeres.

No se trata pues de experimentar: Los resultados están a la vista. La reforma propuesta para garantizar que la elección de ayuntamientos se sujete al principio de paridad de género, ha probado que tiene, como efecto inmediato, la incorporación de un mayor y significativo número de mujeres al ejercicio del poder público. La experiencia que las mujeres adquieran en el desempeño de estos cargos deberá traducirse en acciones gubernamentales con perspectiva de género y, consecuentemente, en la formación, consolidación y desarrollo de una nueva cultura democrática.

Como lo ha señalado acertadamente Marcela Lagarde: “Es común que al referirnos a las mujeres, la problemática de las mujeres o las alternativas para eliminar las formas de discriminación contra las mujeres, nos refiramos a ello como temas, asuntos o propuestas de género. Lo que ha conducido a que se crea que el género se refiere sólo a las mujeres y fuera sustituible una palabra por la otra. No es así. El género es un conjunto de atributos asignados a las personas por su sexo, definido históricamente y organizado políticamente por la sociedad. Cada sociedad se organiza para lograr el “tipo” de mujeres y hombres que corresponde a los contenidos de esa formación económico-social-política y cultural.” 2

Por otro lado, vale la pena hacer una muy breve reflexión sobre la problemática de la equidad y la igualdad de género. Desde que el filósofo cartesiano François Poulain de la Barre publicara en 1673 su obra sobre la igualdad de los sexos, la lucha por lograr la equidad de género ha registrado importantes avances. No obstante, a pesar de ello, aún nos encontramos muy lejos del objetivo porque, más allá de las acciones legislativas nos enfrentamos a un problema cultural.

Grandes pensadores que marcaron un hito en la historia de la humanidad no pudieron sustraerse a estos prejuicios culturales. Jean Jacques Rousseau, por ejemplo, en su célebre obra Emilio o la educación , escribió: “(...) Cultivar en la mujer las cualidades del hombre, y descuidar las que le son propias, es trabajar en detrimento suyo (...) Hacedme caso, madres juiciosas, no hagáis a vuestra hija un hombre de bien, que es desmentir a la naturaleza. Hacedla mujer de bien y así podréis estar seguros de que será útil para nosotros y para si misma (...) Por la misma razón que deben tener poca libertad, se extralimitan en el uso de la que le dejan (...)” 3

A pesar de las concepciones de aquella época, en la actualidad nadie puede negar que fue la participación de las mujeres uno de los factores decisivos para el triunfo de la Revolución Francesa. Por ello resulta hasta cierto punto paradójico que ellas fueran presa de la persecución. Sobre Olympia de Gouges, quién redactó y publicó una declaración de los derechos de la mujer y la ciudadana, Marcela Lagarde escribe: “Con otras revolucionarias, fue encarcelada y llevada a la guillotina, y la presencia política de las mujeres fue prohibida y perseguida en la primera democracia moderna.” 4 Pocos años después (1801) Sylvain Maréchal presentaba en la Asamblea su proyecto de una ley que prohíba aprender a leer a las mujeres , donde sentenciaba: “La intención de la buena y sabia naturaleza ha sido que las mujeres exclusivamente ocupadas en las labores domésticas, se honraran con tener en las manos, no un libro o una pluma, sino una rueca y un huso (...). Considerando los inconvenientes graves que resultan para los dos sexos que las mujeres sepan leer, la Razón quiere que las mujeres no metan la nariz en un libro ni pongan la mano en una pluma (...)”. 5

Cierto es que esas concepciones han sido superadas en gran medida, pero no han desaparecido y se manifiestan bajo nuevas formas que impiden la consolidación de una verdadera cultura democrática. Poulain escribió: “Si los hombres estuvieran acostumbrados a ver a una mujer en el púlpito, no les afectaría más que lo que afecta a las mujeres el que esté en él un hombre” 6 Para Poulain ese era el problema de fondo: El prejuicio basado en la costumbre; para terminar con eso estamos obligadas a garantizar el acceso de las mujeres en los órganos de gobierno más numerosos y más cercanos a la población.

Concluyo esta exposición citando a una de las grandes feministas mexicanas: “Diversas ideologías patriarcales naturalizan la desigualdad entre mujeres y hombres: conectan causalmente diferencia y desigualdad y plantean que mujeres y hombres son diferentes y por tanto desiguales. Con ello, se justifica la desigualdad por la diferencia y se piensa que es natural.”

“Afirman, también, que la igualdad es inalcanzable y, por lo tanto, sólo es posible aspirar a la equidad; Algunas instituciones y organizaciones civiles, promueven la equidad pero no la igualdad, porque no están de acuerdo con ese principio y derecho democrático de mujeres y hombres. Tampoco vindican la libertad, porque no aceptan la libertad como principio ético ni como derecho de las mujeres.” 7

Fundamento legal

Con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 6º, numeral 1, fracción I, 76, numeral 1, fracción II, 77, numeral 2 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración de esta honorable asamblea, la presente iniciativa con proyecto de decreto para reformar la Constitución.

Denominación del proyecto de ley o decreto

Proyecto de decreto que reforma y adiciona las fracciones VIII y IX del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ordenamientos a modificar

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Texto normativo propuesto

Artículo Primero. Se reforman y adiciona las fracciones VIII y IX del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

Artículo 115. ...

I. a VII. ...

VIII. Las leyes de los estados introducirán los principios de representación proporcional y de paridad de género en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.

Para los efectos del párrafo anterior las legislaciones electorales de los estados se sujetarán a las siguientes reglas:

a) Para el registro de las planillas de candidatas y candidatos, la sindicatura deberá ser de género opuesto al que ocupe la candidatura a la presidencia municipal y la primera regiduría deberá ser de género opuesto al de la sindicatura;

b) Las regidurías deberán registrarse alternando un candidato o candidata de cada género, sin que puedan quedar en lugares contiguos candidatos del mismo género;

c) Las candidatas y candidatos a elegirse por el principio de representación proporcional deberán registrarse bajo el mismo procedimiento establecido en el inciso anterior; y

d) Con excepción del presidente o presidenta municipal, las ausencias temporales o definitivas de los demás miembros del ayuntamiento deberán cubrirse con un o una suplente del mismo género.

IX. Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.

X. ...

Transitorios

Primero. Las legislaturas estatales deberán reformar sus ordenamientos electorales dentro de los doce meses posteriores a la publicación del presente decreto en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Los estados que al momento de la publicación del presente decreto se encuentren en proceso electoral o dentro de los ciento veinte días anteriores a su inicio, deberán realizar las reformas dentro de los ciento ochenta días posteriores a su conclusión.

Tercero. Se derogan las disposiciones legales que se opongan al presente decreto.

Notas:

1 Periódico Oficial del gobierno del estado de Coahuila, número 87, de fecha 30 de octubre de 2009, páginas 1 a la 19.

2 LAGARDE, Marcela. Metodologías feministas para la formación de mujeres lideresas , documento de trabajo. Página 10.

3 Citado por AGUADO, Ana. Ciudadanía, mujeres y democracia , página 21. Revista de Historia Constitucional, número 6, 2005. Universidad de Oviedo, España.

4 LAGARDE, Marcela. Op. Cit., páginas 18 y 19.

5 Citado por AGUADO, Ana, op. cit. página 21.

6 Citado por GONZALVO, Pilar, Obras feministas de François Poulain de la Barre (1647-1723), página 96, Revista de la Universidad de México, Número 51, mayo de 2008, UNAM. México.

7 LAGARDE, Marcela. Metodologías feministas para la formación de mujeres lideresas, documento de trabajo, página 16.

Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, a 6 de septiembre de 2011.

Diputada Mary Telma Guajardo Villarreal (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes Orgánica del Poder Judicial de la Federación, Orgánica de la Procuraduría General de la República, Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, y de Disciplina para el Personal de la Armada de México, así como del Código de Justicia Militar, a cargo de la diputada Teresa Guadalupe Reyes Sahagún, del Grupo Parlamentario del PT

La suscrita, diputada federal integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo en la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta soberanía la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y derogan diversas disposiciones de las Leyes Orgánica del Poder Judicial de la Federación, Orgánica de la Procuraduría General de la República, Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, de Disciplina para el Personal de la Armada de México y del Código de Justicia Militar, bajo la siguiente

Exposición de Motivos

El Ejército Mexicano actual tiene su origen con la disolución del Ejército Federal el 13 de agosto de 1914, conforme a los tratados de Teoloyucan. En consecuencia el Ejército Constitucionalista, encabezado por Venustiano Carranza, se convirtió en el nuevo Ejército Mexicano.

El Ejército Mexicano tiene un origen netamente popular y sus oficiales se forman en las escuelas militares creadas ex profeso para tal fin.

Históricamente la misión del Ejército y la Armada de México ha sido la salvaguarda de la soberanía nacional y de su integridad territorial. Sin embargo, en particular en esta administración se les ha utilizado en tareas de seguridad pública que son totalmente ajenas a su función sustantiva.

El artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el fuero de guerra, al que son sujetos los militares, esto es, se cuenta con un sistema disciplinario interno al que quedan sujetos sus integrantes.

Desde luego que la existencia del fuero de guerra y de los Tribunales Militares representan un problema en virtud de que la Procuraduría de Justicia Militar y los impartidores de justicia militar no cuentan con la autonomía e independencia suficiente para desempeñar adecuadamente su tarea.

Ambas instituciones dependen jerárquicamente del Mando Supremo que lo es el presidente de la República, según se desprende del artículo 89, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los artículos 11 de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, 5 y 6 de la Ley Orgánica de la Armada de México.

En su carácter de Mando Supremo el presidente de la República designa a los integrantes del Supremo Tribunal Militar así como al procurador de Justicia Militar, con lo que no se garantiza la total independencia en la procuración e impartición de justicia.

Máxime que el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su segundo párrafo establece: “El Supremo Poder de la federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación ...”

En tal virtud, en lo que atañe a la justicia militar el Poder Ejecutivo realiza funciones formalmente jurisdiccionales que son propias del Poder Judicial de la federación.

Para otorgar certeza jurídica a los integrantes de las Fuerzas Armadas Mexicanas, fundamentalmente en quien persiga los presuntos delitos cometidos y quien imparta justicia cuenten con la independencia que se requiere sometemos a la consideración de esta honorable Cámara de Diputados una serie de modificaciones a distintas leyes, que pasan a ser explicadas:

Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación

Proponemos la adición de un inciso n) al artículo 50 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación para ampliar la competencia de los jueces penales federales para que conozcan y resuelvan sobre la probable comisión de delitos previstos en el Código de Justicia Militar.

Que quede claro, no buscamos impunidad para nadie. Lo que se pretende es que en materia de justicia militar rija el principio de autonomía e independencia y no el de subordinación jerárquica al superior en el mando o al propio Mando Supremo.

Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República

Si se pretende que la justicia militar sea impartida por los jueces penales federales integrantes del Poder Judicial de la Federación, lo lógico es que la persecución de los delitos presuntamente cometidos por los integrantes de las fuerzas armadas corra a cargo del Ministerio Público federal.

Si bien es cierto, se ha avanzado en los procesos de designación del titular del Ministerio Público federal, quien de conformidad con lo que dispone el artículo 102, Apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es designado por el titular del Ejecutivo federal con ratificación del Senado o, en sus recesos, por la Comisión Permanente, lo que le otorga cierta autonomía en su tarea de persecución de la delincuencia.

Es por ello que proponemos la reforma de la fracción I del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República para que los delitos previstos en el Código de Justicia Militar en lo que corresponde a la denuncia, integración de averiguación previa y ejercicio de la acción penal ante los jueces penales federales sea competencia de la Procuraduría General de la República.

Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos

El artículo 20 de nuestra norma fundamental, en el Apartado B que se refiere a los derechos de toda persona imputada, en su fracción I, consagra el principio de presunción de inocencia al establecer: “A que se presuma su inocencia mientras no se declare su responsabilidad mediante sentencia emitida por el juez de la causa; ...”

Pero ¿qué es lo que ocurre con los integrantes de las fuerzas armadas que son sujetos a proceso penal ante la justicia militar? Antes de ser oídos y vencidos en juicio se les descuenta hasta el 90 por ciento de sus haberes con base en el Reglamento de los Grupos de Militares Procesados y Sentenciados, disposición que a todas luces es contraria al artículo 20 constitucional y también al artículo 5 de la propia Constitución, que señala que: “Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino mediante resolución judicial”.

Sin perjuicio de la existencia de tratados internacionales suscritos por el Estado mexicano, que de conformidad con el artículo 133 son Ley Suprema de toda la unión y con el párrafo segundo del artículo 1 que establece: “Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los Tratados Internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia”.

Por ello proponemos la reforma del artículo 178 de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, para que a los militares que hayan sido sentenciados a pena privativa de libertad se les garantice el pago de al menos el 50 por ciento de sus haberes. Aquí es importante precisar que los militares sentenciados con excepción de aquellos a quienes se haya ordenado su baja del Ejército, siguen siendo activos y están a disposición de su mando, lo que en los hechos hace que sigan realizando actividades y que se les tenga que pagar por ellas.

Este es un aspecto de vital importancia para los integrantes de las fuerzas armadas, pues en la gran mayoría de los casos ellos son la única fuente para la manutención de sus familias y que cuando sus haberes se reducen en un 90 por ciento no pueden cumplir con sus obligaciones alimenticias con los consecuentes problemas familiares que de ello derivan.

Ley de Disciplina del Personal de la Armada de México

En el mismo caso que los integrantes del Ejército y Fuerza Aérea quienes integran la Armada de México y son sujetos a proceso son víctimas de descuento en sus haberes, también hasta el 90 por ciento, sin que sean oídos y vencidos en juicio, por lo que resultan aplicables las mismas disposiciones constitucionales invocadas en la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos.

Código de Justicia Militar

De este ordenamiento planteamos que se deroguen diversas disposiciones que tienen que ver con la Procuraduría de Justicia Militar y la Justicia en dicho ámbito, dejando subsistente lo que corresponde a los Consejos de Guerra en virtud de que se tiene la convicción de que en una guerra en la que nuestro país se vea inmerso es necesario contar con órganos que apliquen la justicia militar de manera expedita pronta y oportuna como la situación lo requiera, aceptando que la normalidad en la aplicación de la propia justicia militar, en el marco de nuestra propuesta, corresponde a los jueces penales federales.

Compañeras legisladoras y compañeros legisladores:

Mucho se ha discutido sobre la tarea de nuestras fuerzas armadas en el combate a la delincuencia, pero poco se habla sobre la vulnerabilidad en la que se encuentran porque la relación de subordinación propia de la actividad militar los hace estar en desventaja ante “el no acatamiento de una orden”, que generalmente son verbales.

Por ello, pretendemos dotar a las fuerzas armadas de la seguridad jurídica que derivan de la autonomía e independencia de quien va perseguir la probable comisión de los delitos en que incurran así como de los órganos jurisdiccionales encargados de impartir justicia y, fundamentalmente, de que sus ingresos no serán confiscados de manera arbitraria sino que podrán contar con un mínimo que permita satisfacer las necesidades propias y de sus familias.

Compañeras diputadas y compañeros diputados:

Por las consideraciones antes expuestas, someto a la consideración del pleno de la Cámara de Diputados la iniciativa con proyecto de

Decreto por el que se reforman y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, Ley de Disciplina para el Personal de la Armada de México y Código de Justicia Militar

Artículo Primero: Se adiciona el inciso n) a la fracción I del artículo 50 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, para quedar como sigue:

Artículo 50. ...

I. ...

a) a m)...

n) Los previstos en el Código de Justicia Militar.

II. y III. ...

Artículo Segundo: Se reforma la fracción I, del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, para quedar como sigue:

Artículo 4. ...

I. Investigar y perseguir los delitos del orden federal, inclusive los previstos en el Código de Justicia Militar. El ejercicio de esta atribución comprende:

A) a C) ...

Artículo Tercero. Se adicionan los párrafos segundo y tercero al artículo 178 de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, para quedar como siguen:

Artículo 178. ...

Los militares que hayan sido sentenciados a pena privativa de libertad, percibirán al menos el 50 por ciento de sus haberes hasta en tanto recobren su libertad y se reintegren plenamente al servicio en cuyo caso percibirán la totalidad de los haberes.

En ningún caso, bajo el principio de presunción de inocencia, se descontarán haberes a los militares sujetos a proceso hasta que, en su caso, sean sentenciados.

Artículo Cuarto. Se adicionan los párrafos segundo y tercero, corriéndose en su orden los actuales segundo y tercer párrafo al Artículo 29 de la Ley de Disciplina para el Personal de la Armada de México, para quedar como sigue:

Artículo 29. Los haberes del personal de la Armada, ...

El personal que haya sido sentenciado a pena privativa de libertad, percibirán al menos el 50 por ciento de sus haberes hasta en tanto recobren su libertad y se reintegren plenamente al servicio, en cuyo caso percibirán la totalidad de los haberes.

En ningún caso, bajo el principio de presunción de inocencia, se descontarán haberes al personal sujeto a proceso hasta que, en su caso, sean sentenciados.

Queda prohibido:

...

...

...

Artículo Quinto. Se derogan los artículos 1o., fracción I y IV, 3 al 9, 24 al 30, 36 al 49, 58 al 70, 76 al 84, 87 al 89, 92, 93, 95 al 97 todos del Código de Justicia Militar, para quedar como siguen:

Artículo 1o. ...

I. Se deroga

II. y III. ...

IV. Se deroga

3. a 9. Se derogan

24. a 30. Se derogan

36. a 49. Se derogan

58. a 70. Se derogan

76. a 84. Se derogan

87. a 89. Se derogan

92. y 93. Se derogan

95. a 97. Se derogan

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Se derogan todas aquellas disposiciones que se opongan al presente decreto.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro; a seis de septiembre de dos mil once.

Diputada Teresa Guadalupe Reyes Sahagún

Que reforma los artículos 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 21 y 23 de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, a cargo del diputado Pedro Jiménez León, del Grupo Parlamentario de Convergencia

Problemática

Uno de los problemas centrales que vive nuestro país es el relativo al profundo rezago educativo, que observamos en los bajos niveles de aprovechamiento escolar (desde la enseñanza básica hasta la superior), en los magros montos de la inversión que se destina a investigación científica y tecnológica, así como la insuficiente infraestructura educativa de los niveles medio superior y superior.

A través de esta Iniciativa de Ley se propone que el Estado mexicano asuma un papel fundamental para corregir la exigua oferta educativa a nivel superior e instaurar los presupuestos plurianuales para las universidades públicas, toda vez que su rol es fundamental para el desarrollo de los individuos y de la sociedad en su conjunto.

De acuerdo con datos proporcionados por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), en febrero del año pasado, de los 115 mil 736 estudiantes que presentaron el examen de ingreso para cursar una licenciatura en nuestra Máxima Casa de Estudios, sólo 10 mil 350 fueron seleccionados, lo que dejó fuera a 91% de los aspirantes. 1

Datos de la Coordinación de Planeación de la UNAM muestran que en el último decenio, las solicitudes para ingresar al nivel licenciatura en dicha casa de estudios prácticamente se duplicaron al pasar de 88 mil 586 aspirantes en el ciclo 2001-2002 a 170 mil 558 en el ciclo 2010-2011; mientras que la demanda atendida se mantuvo en un promedio de 9%.

Cuadro 1. UNAM. Demanda e ingreso a la licenciatura (2000-2011)2

Una situación similar se presenta en el Instituto Politécnico Nacional (IPN) y en las universidades estatales. En el caso del IPN, este año la solicitud de aspirantes llegó a 90 mil 600, cuando la oferta es de apenas 24 mil 200 lugares.

Adicionalmente existen brechas de cobertura como reflejo de las desigualdades económicas regionales existentes. En cuatro estados del país (Quintana Roo, Chiapas, Oaxaca y Guerrero), es inferior al 20%.

Cuadro 2. Cobertura total de la educación superior por entidad federativa, ciclo escolar 2009-20103

Fuente: Subsecretaría de Educación Superior con base en los datos del formato 911 y las proyecciones de población de CONAPO

La Asociación de Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), apoyándose en las proyecciones del Consejo Nacional de Población (CONAPO), estima que el grupo de edad específico de educación superior (de 16 a 22 años) sólo empezará a descender a partir del 2025. En consecuencia, la dinámica demográfica de nuestra población impone el reto de ampliar la cobertura de la educación superior. 4

La propia ANUIES ha estimado que para el año 2020 debemos aspirar como país a una cobertura de la educación superior cercana al 50% de la demanda existente, “lo que implicaría alcanzar una matrícula de poco más de 4 millones 700 mil estudiantes en 2020; es decir, alrededor de 1 millón 700 mil jóvenes adicionales a la matrícula actual, lo que supondría un aumento sostenido de aproximadamente 170 mil en promedio por año”. 5

La educación representa una inversión fundamental para elevar la calidad del capital humano, responder a los cambios que tienen lugar en los mercados laborales y dar condiciones de desarrollo a las futuras generaciones. Adicionalmente, la inversión en educación impacta favorablemente a la economía de las naciones. De acuerdo con datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), una persona que cuenta con un diploma universitario generará a lo largo de su vida laboral más en impuesto sobre la renta y contribuciones sociales que un individuo con una cualificación menor.

En el informe Panorama de la Educación 2010 , publicado por la OCDE, se establece que México dedica el 5.7% de su ingreso nacional a educación, monto que en comparación con su gasto público, lo ubica como la nación con la mayor tasa de inversión en ese rubro: 21.7% del gasto público total frente al 13.3% promedio en el conjunto de países que forman parte del organismo internacional. Sin embargo, ocupamos el último lugar en las pruebas de aprovechamiento escolar, según datos del Programa Internacional para la Evaluación de los Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés).

Una respuesta a tal situación se debe buscar en el hecho de que nuestro gasto por alumno permanece muy bajo en todos los niveles escolares: 2 mil 111 dólares en primaria comparado con un promedio de 6 mil 741 en el resto de países de la OCDE; 2 mil 236 dólares en secundaria contra un promedio de 8 mil 267; y 6 mil 971 dólares en educación superior frente a un promedio de 12 mil 907 dólares. Adicionalmente, más del 90% del presupuesto en educación se destina a gasto corriente.

En cuanto a los recursos destinados al desarrollo de la ciencia, América del Norte, Europa y Asia realizan el 96% del total de la inversión que se da en el mundo. Según el Observatorio Iberoamericano de la Ciencia, la Tecnología y la Sociedad, en 2007 el porcentaje de inversión en América Latina y el Caribe fue de apenas 2.2%.

Cifras como las anteriores muestran la urgente necesidad de construir una visión de largo alcance en el campo de la educación.

La formación de capital humano es un proceso que requiere de un esfuerzo de muchos años, que sólo puede rendir frutos cuando la planificación y la operación cotidianas se dan en un marco de certidumbre, por lo que la existencia de presupuestos plurianuales es un imperativo en la actualidad. Es imposible una planeación estratégica cuando los esfuerzos se concentran en la obtención de recursos para cubrir lo indispensable.

En el pasado periodo de sesiones, nuestro Grupo Parlamentario presentó ante esta Soberanía una Iniciativa para reformar el artículo 9 Bis de la Ley de Ciencia y Tecnología, a fin de que el monto destinado a ciencia y tecnología no sea inferior al 1% del PIB, misma que fue aprobada por el pleno de la Cámara. Ahora, nuestros esfuerzos van encaminados a lograr que los presupuestos plurianuales se conviertan en una realidad para las instituciones públicas de enseñanza superior.

Argumentos que sustentan la presente iniciativa

El Grupo Parlamentario de Convergencia en la Cámara de Diputados está convencido de que como nación requerimos de una política de Estado en materia de financiamiento a la educación superior, a fin de sacar de la esfera de político-partidista la voluntad de apoyar o no a las instituciones de Educación Superior que, por la labor que realizan, son estratégicas para el desarrollo del país.

Nuestra estructura federal demanda necesaria la participación de los tres niveles de gobierno en la decisión de que a través del financiamiento a la educación superior se apoye la inserción de nuestro país en el grupo de las llamadas sociedades del conocimiento; lo contrario significaría condenar a millones de mexicanos a la incertidumbre económica y a la desigualdad secular.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consagra en su artículo 74 las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados, entre las que se encuentra la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación. La fracción IV, párrafo primero, establece que la aprobación del mismo se realizará anualmente “previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo”.

Como es claro, en materia presupuestal, el legislador de 1917 retomó uno de principios clásicos del Estado liberal: el de anualidad o vigencia del presupuesto durante un año fiscal, lo que circunscribe en un periodo de doce meses la elaboración, aprobación, ejecución y control del mismo.

Con este modelo presupuestal, centrado en la búsqueda de un equilibrio entre los ingresos y el gasto público, hemos funcionado por cerca de cien años. Sin embargo, desde finales de los años ochenta del siglo pasado, se han hecho esfuerzos por construir un Derecho de los Gastos Públicos basado en las necesidades de los ciudadanos. El catedrático de la Universidad de Alicante, Juan José Bayona de Perogordo, ha sido pionero en el desarrollo de una concepción según la cual el estudio de las necesidades públicas debe estar en el origen de la definición y orientación del presupuesto.

Desde un enfoque que considere las necesidades públicas de un país como México que cuenta con un bono demográfico importante y que requiere abatir la pobreza y la desigualdad, los presupuestos plurianuales nos permitirían arribar a un esquema de financiamiento sostenido a la educación superior. Varios son los beneficios que ofrece este instrumento: 6

1). Facilita el seguimiento y cumplimiento de los programas y proyectos cuyos objetivos se cumplen en un periodo plurianual. Tal es el caso de la inversión en enseñanza, investigación e infraestructura educativa;

2). Reduce la incertidumbre de las instituciones respecto a las asignaciones de mediano plazo;

3). Incentiva la práctica del planteamiento estratégico dentro de las instituciones y resulta más efectivo al momento de evaluar resultados presupuestales.

La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) ha hecho énfasis en que tales consideraciones no implican que en un modelo presupuestario orientado a resultados se elimine el presupuesto anual. Éste debe seguir existiendo, con la salvedad de que las previsiones contenidas en presupuesto plurianual deben ser respetadas en cada presupuesto anual hasta el cumplimiento del resultado.

Existen razones históricas, jurídicas, de conveniencia técnica, entre otras, que aconsejan mantener el principio de anualidad del presupuesto, como lo demuestra la práctica de la mayoría de los países. En tal sentido, el Presupuesto Multianual serviría como elemento de consulta, que permitiría mejorar la calidad y los fundamentos de las asignaciones anuales, evitando, por caso, la práctica de repetir los gastos. 7

De hecho, con la aprobación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, reglamentaria del los artículos 74 fracción IV, 75, 126, 127 y 134 de nuestra Constitución Política, que entró en vigor el 1 de abril de 2006, se instauró una visión de mediano plazo como base para formular el paquete económico.

El artículo 16 del citado ordenamiento señala que tanto la Ley de Ingresos como el Presupuesto de Egresos se elaborarán con base en objetivos y parámetros cuantificables de política económica, los cuales deberán ser congruentes con el Plan Nacional de Desarrollo e incluir cuando menos: a) las líneas generales de política económica; b) los objetivos, estrategias y metas anuales; c) las proyecciones de las finanzas públicas para un periodo de cinco años en adición al ejercicio fiscal en cuestión y d) los resultados de las finanzas públicas para un periodo de cinco años y del ejercicio fiscal en cuestión.

Es decir, en los hechos, el Estado ya realiza previsiones de recaudación y de aplicación dentro de periodos mayores al año, para el cumplimiento de sus objetivos y metas, además de inscribir éstos en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, que es en sí mismo un plan estratégico de mediano plazo.

En los años recientes, desde los ámbitos legislativo y ejecutivo se ha impulsado un aumento del financiamiento federal a la educación superior, a la vez que han crecido en alcance y monto los Fondos Extraordinarios dispuestos para Instituciones Públicas de Educación Superior, los cuales son complementarios al financiamiento ordinario.

Datos de la Subsecretaría de Educación Superior de la Secretaría de Educación Pública muestran que de 1996 a 2011, el presupuesto federal para este nivel educativo creció cerca de 50% en términos nominales, al pasar de 61 mil 169 millones de pesos a 91 mil 497 millones de pesos. En cuanto a los fondos extraordinarios, mientras que en 2006 existían cinco que contaban con tres mil millones de pesos, actualmente operan 12 que disponen de recursos por un monto de poco más de 10 mil millones de pesos. 8

A través de dichos mecanismos se ha beneficiado a las Universidades Públicas Estatales (UPE), a las Universidades Tecnológicas y a las Universidades Interculturales.

Es tal la importancia adquirida por estos fondos que, en los últimos cuatro años, alrededor del 25 por ciento —en promedio— del presupuesto asignado a las UPES se entregó por esta vía, cuando en 2000 y 2006 representaron alrededor de 8 y 10 por ciento del subsidio total, respectivamente. 9

Sin embargo, la existencia de estos Fondos Extraordinarios, no resuelve los problemas de financiamiento que existen para este nivel educativo. De hecho, un análisis realizado por ANUIES al Presupuesto de Egresos de la Federación que aprobó la Cámara de Diputados para el ejercicio 2011 muestra que la educación superior del país recibió este año la misma cantidad de recursos que en 2010, lo que representa un decremento en términos reales debido a la inflación.

Según ANUIES, en 2011 el Fondo para Ampliar y Diversificar la Oferta en Educación Superior registró una caída real de 48%; el Fondo de Apoyo para la Calidad de los Institutos Tecnológicos (federales y descentralizados) tuvo una variación real de menos 51%, y el Fondo para Elevar la Calidad de la Educación Superior tuvo un decremento de 43%. 10

Se necesita una política de financiamiento sostenido y creciente para la educación superior. La agenda en la materia también incluye avanzar en la configuración de presupuestos plurianuales e involucrar a los gobiernos estatales para que contribuyan de manera creciente al sostenimiento de la educación superior.

Bajo las consideraciones anteriores, proponemos se reforme el artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para otorgar a la Cámara de Diputados la facultad de aprobar presupuestos plurianuales respecto de las actividades que son propias de las instituciones públicas de educación superior, con el objetivo de impulsar una política integral de apoyo a sus actividades de enseñanza, investigación y particularmente de ampliación de la infraestructura educativa.

Asimismo, consideramos necesarias reformas a los Artículos 21 y 23 de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, para establecer las bases de aplicación de los presupuestos plurianuales, así como las normas que en materia de transparencia y rendición de cuentas regirán para dichas entidades.

Fundamento legal

Por lo anteriormente expuesto y fundado, el suscrito diputado federal a la LXI Legislatura e integrante del Grupo Parlamentario del Partido Convergencia, con fundamento en lo dispuesto en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 77 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta Soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de Decreto que reforma el Artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Artículo 21 de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior.

Texto normativo propuesto

Artículo Primero. Se reforma el inciso IV del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como sigue:

Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

I. a III. ...

IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Asimismo, podrá autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos. La Cámara de Diputados aprobará al inicio de cada sexenio un presupuesto plurianual para las instituciones públicas de educación superior.

El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre.

Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de diciembre.

No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del Presidente de la República.

Quinto párrafo. (Se deroga)

Sexto párrafo. (Se deroga)

Séptimo párrafo. (Se deroga)

Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven;

V. a VIII. ...

Artículo Segundo. Se reforman los artículos 21 y 23 de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior para quedar como sigue:

Artículo 21. La Federación programará, presupuestará y aprobará recursos a las instituciones públicas de educación superior con carácter plurianual para el cumplimiento de sus fines. Adicionalmente éstas podrán llevar a cabo programas para incrementar sus recursos propios y ampliar sus fuentes de financiamiento.

Con el propósito de brindarles certidumbre para la realización de sus actividades de docencia, investigación, expansión de su oferta educativa y difusión de la cultura, al inicio de cada periodo sexenal se aprobará un presupuesto plurianual, el cual operará como un complemento del presupuesto anual de carácter obligatorio. En ambos instrumentos se buscará fortalecer el gasto en inversión para subsanar los rezagos en infraestructura y modernizar ésta.

El presupuesto federal para educación superior y los presupuestos para las instituciones de educación superior en ningún caso deberán ser inferiores en términos reales a los ejercidos durante el periodo plurianual inmediato anterior.

En todos los aspectos correspondientes al proceso de elaboración, aprobación, actualización y evaluación del presupuesto plurianual para las instituciones públicas de educación superior serán de aplicación las normas jurídicas y técnicas que rigen el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Las Instituciones Superiores de Educación Superior, para fines de transparencia y rendición de cuentas observarán las disposiciones establecidas en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.

Artículo 23. Los recursos que conforme al Presupuesto de Egresos de la Federación se asignen a las instituciones de educación superior se determinarán, en un marco de proyección plurianual, atendiendo a las prioridades nacionales y a la participación de las instituciones en el desarrollo del sistema de educación superior y considerando la planeación institucional y los programas de superación académica y de mejoramiento administrativo, así como el conjunto de gastos de operación previstos.

Para decidir la asignación de los recursos a que se refiere el párrafo anterior, en ningún caso se tomarán en cuenta consideraciones ajenas a las educativas. Con tal fin, el gobierno federal, los gobiernos estatales y el poder Legislativo transparentarán los criterios para la asignación de dichos recursos.

Artículo transitorio

Único. La presente reforma entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas:

1 “Rechazados, 91 por ciento de los aspirantes a ingresar a la UNAM” en La Jornada, jueves 8 de abril de 2010.

2 Universidad Nacional Autónoma de México. Dirección General de Planeación. Portal de Estadística Universitaria. Series estadísticas. Disponible en la dirección electrónica: http://www.estadistica.unam.mx/series_inst/index.php

3 Rodolfo Tuirán. La educación superior en México: avances, rezagos y retos. Documento disponible en formato electrónico: www.ses.sep.gob.mx/work/sites/.../VF-CAMPUS_MILENIO%5B1%5D.pdf

4 Axel Didriksson, Planeación y prospectiva de la educación superior: el itinerario de la ANUIES. Disponible en formato electrónico en http://www.anuies.mx/servicios/p_anuies/publicaciones/revsup/res116/fte xt6.htm

5 Rodolfo Tuirán. Op. Cit., p. 5.

6 Roberto A. Martirene. Manual de presupuesto plurianual. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES)/Comisión Económica para América Latina (CEPAL), Santiago de Chile, noviembre de 2007, pp. 16-18.

7 Idem., pp. 17-18

8 “Destina el Gobierno Federal más de 91 mil millones de pesos a educación superior en este año”. Secretaría de Educación Pública, Comunicado 018, 24 de febrero de 2011.

9 Rodolfo Tuirán. Op. Cit., p. 18.

10 “Disminuye, en términos reales, el gasto en educación superior” en La Jornada, 22 de noviembre de 2010.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, en México, Distrito Federal, el 6 de septiembre de 2011.

Diputado Pedro Jiménez León (rúbrica)

Que reforma el artículo 14 de la Ley General de Educación, a cargo del diputado José Ramón Martel López y suscrita por integrantes del Grupo Parlamentario del PRI

El Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 6o., numeral 1, inciso I, 77, 78 y 102 fracción VI del Reglamento de la Cámara de Diputados, sometemos a la consideración de esta honorable soberanía la presente iniciativa de decreto que adiciona un párrafo al artículo 14 de la Ley General de Educación, con base en los siguientes

Antecedentes

El 19 de mayo de 1992 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, que inició entre diferentes objetivos, el proceso de la llamada federalización educativa o nuevo federalismo en la educación básica de nuestro país.

A través de este instrumento se reorganizó el sistema educativo nacional trasfiriendo recursos y responsabilidades de la federación a los gobiernos de los estados. El Ejecutivo federal traspasó a los gobiernos estatales, los establecimientos escolares con todos los elementos de carácter técnico y administrativo, derechos y obligaciones, bienes muebles e inmuebles, con los que la Secretaría de Educación Pública prestaba los servicios educativos, así como los recursos financieros utilizados en su operación.

Este decisivo acontecimiento fue la etapa más avanzada de las fases de desconcentración y descentralización de los servicios educativos en el nivel básico, que durante la década de 1970 y 1980 respectivamente, se habían operado a nivel nacional, con el propósito de atender la demanda educativa y los servicios relacionados con la misma.

A partir de ese año cada Estado inició un proceso de recepción de recursos y responsabilidades, conviniendo con la federación los plazos y momentos para hacerse cargo de los servicios y administración de la educación básica.

En tal sentido la transferencia de estos servicios no implicó, de modo alguno, la desatención de la educación pública por parte del Gobierno Federal, pues el Ejecutivo federal debe vigilar en toda la República el cumplimiento del Artículo Tercero Constitucional, así como de la Ley Federal de Educación y sus disposiciones reglamentarias; asegurando el carácter nacional de la educación y, en general, ejerciendo las demás atribuciones que le confieren los ordenamientos aplicables.

Se buscó fundamentalmente que en el marco de concurrencia previsto en los ordenamientos legales, se instrumentara la coordinación de esfuerzos de los tres órdenes de gobierno, en sus respectivas competencias, para modificar sustancialmente la prestación de los servicios educativos a nivel nacional.

Sin embargo y al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

No en todos los estados de la república se pudo a avanzar de la misma manera, ni bajo los mismos esquemas político-administrativos la federalización educativa. Algunos estados, optaron por crear sus propios institutos o secretarias estatales de educación, en forma paralela y/o adicional a los institutos u organismos que recibieron de la federación los servicios descentralizados.

Ello ha implicado duplicidad de algunas funciones y no siempre la más eficaz y trasparente concurrencia de recursos y esfuerzos para la atención de los servicios educativos.

A más de 18 años de aquel importante acontecimiento del sistema educativo nacional y hoy, en el marco del Acuerdo por la Calidad de la Educación, se hace imperante reconocer las insuficiencias y debilidades de un sistema federalizado.

En nuestro país de hecho la federalización ha tendido diferentes signos, algunos contradictorios. Mientras en el siglo XIX el federalismo respondía a la necesidad de reconocer regiones y espacios en los estados, durante la primera mitad del siglo XX, el federalismo significaba fortalecer el poder y atribuciones de la federación, para darle viabilidad a un proyecto Nacional. Para finales del siglo XX y los albores del siglo XXI federalizar ha significado, las más de las veces, fortalecer a los gobiernos estatales y dotarles de mayores atribuciones, recursos y responsabilidades.

En todo este recorrido de proyectos, experiencias y realidades, lo que parece haber prevalecido es un juego de suma cero, en donde según la prevalencia coyuntural de moda, el federalismo ha favorecido a un orden de gobierno, en detrimento del otro. Si se fortalecía a la federación se lo hacía en detrimento de los estrados y viceversa.

En los últimos 10 años cada que se ha aprobado un Presupuesto de Egresos de la Federación se ha buscado sugerir y exhortar a la Secretaría de Educación Pública, responsable de evaluar y conducir el sistema educativo nacional en su conjunto, con el propósito de que haga esfuerzos para eliminar duplicidad de funciones y estructuras y compactar áreas y sugerir cambios que permitan la atención ágil y concurrente de autoridades en la instrumentación, evaluación y proyección de las políticas educativas de todos los niveles gubernamentales.

En nuestro momento histórico marcado por la alternancia política, la escasez de recursos del presupuesto fiscal y la necesidad de concentrar esfuerzos, es de vital importancia, que sea a nivel de la normativa general, que se obligue a los órdenes de gobierno a concurrir en sus esfuerzos, atribuciones y aplicación de recursos, sin importar coyunturas y signos partidarios, y sin realizar sugerencias o exhortos en los artículos transitorios de los decretos.

Por ello, es indispensable que más que utilizar conceptos, que si bien tuvieron relevancia histórica como el de federalismo, y que han dado un marco referencial al quehacer político, jurídico y publiadministrativo del Estado, también han sido contaminadas con coyunturas sexenales, por lo cual, parece más adecuado ya introducir conceptos más acordes a la realidad de nuestros tiempos, como lo es de las relaciones intergubernamentales, que propicia el entendimiento, distribución de espacios y responsabilidades de los tres órdenes de gobierno, sin demeritar a ninguno de ellos o hacer juicios respecto de de la supremacía de alguno de los tres.

Por lo anteriormente expuesto, se somete a la consideración de esta soberanía la propuesta de iniciativa con proyecto de

Decreto que adiciona un último párrafo al Artículo 14, de la Ley General de Educación

Artículo Primero. Se adiciona el último párrafo del artículo 14 de la Ley General de Educación, para quedar como sigue:

Articulo 14.

I. a XII. ...

El Ejecutivo federal y el gobierno de cada entidad federativa podrán celebrar convenios para coordinar o unificar las actividades educativas a que se refiere esta ley, con excepción de aquéllas que, con carácter exclusivo, les confieren los artículos 12 y 13.

En dichos convenios deberá cuidarse en todo momento, la eliminación de posibles duplicidades en funciones y estructuras de los órdenes de gobierno concurrentes, así como en la prestación de servicios educativos, mejorando la concurrencia de competencias y recursos, y fortaleciendo claramente las relaciones intergubernamentales.

Transitorio

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 2 de septiembre de 2011.

Diputado José Ramón Martel López (rúbrica)

Que reforma el artículo 3o. de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Marcos Pérez Esquer, del Grupo Parlamentario del PAN

El suscrito diputado federal Marcos Pérez Esquer, integrante del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXI Legislatura del H. Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71 fracción II y 78 fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, concordantes con el diverso 6 fracción I del Reglamento de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, me permito presentar para su análisis y dictamen la siguiente Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 3 de Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente:

Exposición de Motivos

La presente Iniciativa tiene como propósito subsanar la falta de claridad o especificidad de la que, en algunas ocasiones, adolecen las normas jurídicas, lo que genera confusiones al momento de su aplicación y observancia, que bien pudieran evitarse mediante la concreción de definiciones que proporcione el propio creador de la norma.

En principio, es necesario tener presente que las llamadas constituciones modernas tienen un mayor grado de complejidad que aquellas consideradas como parte del constitucionalismo decimonónico, pues no se limitan a sentar las normas básicas de la organización del Estado y a garantizar ciertos derechos civiles y políticos, sino que incorporan principios, valores y más importante aún, nuevos y fundamentales derechos denominados por la doctrina como derechos de segunda y tercera generación, destinados a promover el bienestar económico, social y cultural; consagrar la paz, la preservación del medio ambiente, el derecho al desarrollo, entre otros.

En ese tenor, las constituciones modernas contienen normas jurídicas de diferente tipo, función o naturaleza, lo que las hace heterogéneas. La Constitución mexicana no es ajena a esa circunstancia, pues contiene normas de diferente estructura y contenido.

Así lo pone de relieve la definición de “Constitución” elaborada por el investigador Jorge Ulises Carmona Tinoco, quien sostiene: “Constitución, es el documento expedido por un poder constituyente, ya sea primario o permanente, que expresa la normas reguladoras de la organización del Estado, los derechos fundamentales de la persona humana y los procedimientos de creación de las leyes”. 1

En ese contexto, la Constitución Mexicana -como otras cartas contemporáneas- contiene normas de tipo, función y naturaleza diversa, cuya eficacia y aplicabilidad también es variable, lo cual obedece a que no todas las normas constitucionales tienen la misma estructura, existiendo algunas cuyo enunciado resulta insuficiente para su debida observancia.

La propuesta se vincula a una norma de este tipo, que forma parte del bloque de preceptos constitucionales relativos al ejercicio del poder público, particularmente, del legislativo depositado en el Congreso de la Unión integrado por las dos cámaras, una de diputados y otra de senadores, según lo establece el artículo 50 de la Constitución Federal.

Esto es así, ya que sobre el ejercicio de la función legislativa, el artículo 70 constitucional determina que las resoluciones del Congreso tendrán carácter de “ley o decreto”, sin definir lo que debe entenderse por una u otro; además, ningún precepto de la carta fundamental o de la ley, incluyendo la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, sienta bases para conceptualizar o delimitar ambos términos, señalando por ejemplo, sus notas características y distintivas.

Luego, si bien para desentrañar el alcance o significado de un precepto constitucional, es factible acudir a lo previsto en las diversas disposiciones que conforman la Carta Magna, tal como lo sostuvo la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de rubro “Interpretación constitucional. El alcance de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos debe basarse, esencialmente, en lo dispuesto en ésta y no en las disposiciones generales emanadas de ella”, 2 en el caso, esto no es posible, dado que el ordenamiento fundamental no proporciona mayores elementos para diferenciar a la “ley” del “decreto”.

Tampoco es factible acudir a la ley ordinaria para delimitar esos términos, ya que como se señaló, no existe alguna norma en la legislación secundaria que se ocupe de proporcionar alguna definición al respecto.

En ese tenor, la ausencia de claridad o definición en una norma constitucional genera un problema de no menor cuantía, pues de ello depende su eficacia y aplicabilidad. Sociológicamente, una norma es aplicable y eficaz en la medida en que es efectivamente observada y cumplida; y jurídicamente, una norma es aplicable, en la medida en que es eficaz. Por tanto, eficacia y aplicabilidad de las normas constitucionales, son fenómenos conexos que no pueden entenderse aisladamente.

Dicho en breve, si la norma constitucional no dispone de todos los elementos que permitan su aplicación, no puede ser eficaz y no por lo mismo, su aplicabilidad es nula o limitada.

Así lo pone de relieve el ilustre tratadista italiano Gustavo Zagrebelsky, quien señaló que no todas las normas constitucionales pueden aplicarse directamente, sino que muchas de ellas tienen eficacia diferida al requerir posterior regulación para su debida aplicación. En congruencia con ello, clasifica a las normas constitucionales de eficacia directa y de eficacia indirecta.

Las primeras, sostiene, son aquellas en que la estructura de la norma constitucional es suficientemente completa para servir de regla en casos concretos, por lo mismo, debe ser utilizada directamente por todos los sujetos del ordenamiento jurídico, trátese de jueces, integrantes de la administración pública o particulares. Por su parte, las normas constitucionales de eficacia indirecta son aquellas cuya estructura no es lo suficientemente completa, de manera que pueda servir como regla de casos concretos. 3

En el caso, el artículo 70 constitucional bien puede calificarse como una norma de eficacia indirecta o limitada, en tanto que su estructura no es lo suficientemente completa para ser aplicada con facilidad a los casos concretos.

Esto es así, ya que si bien el artículo 70 constitucional determina que las resoluciones del Congreso tendrán carácter de “ley o decreto”, no proporciona un concepto de lo que debe entenderse por una u otro, ni señala sus características distintivas o definitorias, como ocurre, por ejemplo, en el artículo 34 de la misma Carta Fundamental, en el que sin proporcionar propiamente una definición de “ciudadano”, sí precisa los requisitos que debe cumplir un mexicano para adquirir esa calidad.

Corrobora la conclusión de que se está en presencia de una norma con eficacia limitada o indirecta, el hecho de que su aplicación ha generado una serie de inconvenientes o dificultades.

Por ejemplo, cuando el 30 de enero de 2001, el titular del Ejecutivo Federal emitió un “decreto” por el cual fijó el “horario de verano”, mismo que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 1 de febrero del mismo año, quedó de relieve –aún cuando no se trató de un acto del Poder Legislativo- la falta de claridad sobre el alcance de una figura y otra.

Al resolver el 4 de septiembre de 2001, la Controversia Constitucional 5/2001 planteada por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que aunque ese acto fue expedido por el titular del Ejecutivo Federal con la denominación formal de “decreto”, desde el punto de vista material, reunía las características propias de un reglamento, ya que no se limitó a establecer una norma individual sobre una especie particular de la administración pública como es propio del decreto administrativo, sino que dispuso normas generales para el inicio y la terminación del horario de verano con el propósito de que fuera respetado por regiones, lo que de suyo conlleva las características de generalidad, impersonalidad y abstracción propias de las normas jurídicas.

Derivado de ese fallo, se aprobó las tesis de jurisprudencia de rubro “Horario de verano. El decreto presidencial que lo estableció, del treinta de enero de dos mil uno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el primero de febrero del mismo año, es un reglamento desde el punto de vista material.” 4

Otro ejemplo de la falta de claridad sobre el alcance que puede atribuirse a un “decreto” y una “ley”, así como la diferencia entre uno y otra, quedó de manifiesto en la Controversia Constitucional 31/2006, planteada por el Tribunal Electoral del Distrito Federal, que fue resuelta el 7 de noviembre de 2006.

En ese caso, una vez determinada la inconstitucionalidad del acto reclamado, a saber, diversos artículos del Presupuesto de Egresos para el Distrito Federal, se discutió sobre los efectos que debía tener la sentencia, los cuales son diversos según se esté en presencia de una norma con carácter general (ley) o bien, de un acto formalmente legislativo pero materialmente administrativo (decreto).

La discusión concluyó en el sentido de que las sentencias dictadas en controversia constitucional sólo podrán declarar la invalidez de la norma con efectos generales cuando se trate de disposiciones generales emitidas por los Estados o los Municipios impugnadas por la Federación; de los Municipios impugnadas por los Estados; o bien, entre dos órganos de gobierno del Distrito Federal; y en los demás casos, sólo tendrán efectos entre las partes. Como en ese caso la controversia fue planteada por un órgano de gobierno del Distrito Federal a través de la cual impugnó el Presupuesto de Egresos de la entidad, la declaratoria de invalidez sólo podía tener efectos entre las partes, pues se estaba en presencia de un acto formalmente legislativo pero materialmente administrativo. Así quedó plasmado en la ejecutoria respectiva y en la tesis de jurisprudencia de rubro “Controversia constitucional. Efectos de la sentencia de invalidez cuando un órgano de Gobierno del Distrito Federal impugne el Presupuesto de Egresos de la entidad.” 5

Otro ejemplo sobre la falta de claridad respecto a lo que diferencia a una “ley” de un “decreto”, lo constituye la sentencia recaída al Recurso de Reclamación 26/2007-CA, derivado del Incidente de Suspensión de la Controversia Constitucional 77/2007, planteada por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, misma que fue resuelta el 29 de mayo de 2008. En ese recurso se discutió si resultaba procedente otorgar la suspensión del acto reclamado o si debía negarse por estar en presencia de un acto formalmente administrativo pero materialmente legislativo.

El Tribunal Pleno resolvió que si conforme a lo previsto en el artículo 14 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en las controversias constitucionales la suspensión no debe otorgarse respecto de normas generales, lo mismo debe resolverse respecto de aquellos actos que aún siendo formalmente administrativos, resultan ser materialmente legislativos por trascender a la esfera de los gobernados como lo hacen las leyes.

Así, el máximo tribunal del país determinó que para resolver sobre la pertinencia de suspender los efectos del acto controvertido, debe verificarse si éste participa de las características propias de la “ley”, como son: 1. generalidad, 2. permanencia, y 3. Abstracción; tal como quedó asentado en la tesis de rubro “Suspensión en controversia constitucional. No debe otorgarse respecto de actos administrativos si son materialmente legislativos.” 6

Los casos que de manera ejemplificativa se señalan, llevan a considerar que existe la necesidad de dar especificidad y concreción al artículo 70 constitucional, en cuanto a lo que debe entenderse por “ley” y “decreto”, estableciendo sus notas distintivas.

Es cierto que este tipo de indefinición en la norma constitucional, puede subsanarse vía interpretación judicial; sin embargo, asumir una actitud pasiva bajo esa consideración resulta inadmisible, pues implicaría atribuir un carácter prácticamente estático a la labor del legislador, amén de que supondría tolerar pasivamente el surgimiento de conflictos por esa incertidumbre o falta de claridad que bien puede remediarse impulsando una reforma o adición sobre el particular.

Por ello, se considera que esta soberanía debe buscar subsanar la omisión existente en el texto fundamental, proporcionando en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos una definición de lo que debe entenderse por “ley” y “decreto”.

Lo anterior es así, dado que las constituciones modernas son normas jurídicas que contienen principios y normas de textura abierta que permitan una interpretación amplia y flexible, por lo que dentro del diseño constitucional se hace innecesario establecer definiciones casuísticas, mismas que generalmente, son materia de desarrollo en leyes secundarias o reglamentos, por lo que el establecimiento de definiciones sobre los términos aludidos resulta más apropiado en el texto legal que en el constitucional.

Con el fin de dar contenido a esos conceptos, en primer orden se acude a la doctrina; destacando la opinión del tratadista Francisco Arturo Schroeder Cordero, quien señala que la ley o derecho positivo, tiene como características, la de ser: a) general o sea dictada por cualquier persona que actualice los supuestos previstos; b) abstracta o sea que regula por igual a todos los casos que impliquen la realización de un supuesto normativo, y c) imperativa u obligatoria, con medios coercitivos del Estado para imponerla, y dictada por la autoridad competente; en tanto que el vocablo decreto, proviene también del latín decretum-i (decisión, resolución, orden), es por lo común, la expresión de la facultad reglamentaria que compete al titular del Poder Ejecutivo; empero, también el legislativo expide, además de las leyes, otras disposiciones de carácter particular, en función, por ejemplo, de un cargo público determinado, como pueden ser las licencias que se otorguen al primer mandatario del país, o bien que el Congreso de la Unión erigiéndose en Colegio Electoral, en los casos previstos por el artículo 84, para designar presidente de la República interino o sustituto, emita la declaratoria correspondiente, o aún para aceptar la renuncia del Ejecutivo federal, conforme al artículo 73 , fracciones XXVI y XXVII, respectivamente; otras veces el correspondiente decreto será para dar permiso a un ciudadano mexicano para que pueda prestar servicios a un gobierno extranjero, o para aceptar y usar condecoraciones que éste le confiera, acorde lo dispuesto por el artículo 37-B fracciones II, III y IV aplicadas contrario sensu . 7

Como se aprecia, más que proporcionar una definición, el autor citado señala algunas características que distinguen a la “ley” del “decreto”; por lo que a fin de establecer correctamente el alcance que deben tener estas expresiones, se estima conveniente acudir a los antecedentes de la norma de mérito, tal como lo recomienda la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de rubro “Interpretación de la Constitución. Ante la oscuridad o insuficiencia de su letra debe acudirse a los mecanismos que permitan conocer los valores o instituciones que se pretendieron salvaguardar por el constituyente o el poder revisor.” 8

Sobre el particular, conviene señalar que el proyecto original de la Constitución de 1917, no incluyó noción alguna al respecto; no obstante, en otros referentes históricos sí se plasmó una definición de estas figuras.

La Constitución de Cádiz de 1812 y el decreto Constitucional de Apatzingán de 1814 no consignaron alguna distinción entre “ley” y “decreto”. Lo mismo ocurrió con el artículo 47 de la Constitución de 1824 que constituye el antecedente directo de la redacción vigente-pues señaló que las resoluciones del Congreso tendrían el carácter de “ley o decreto”, sin proporcionar elementos para distinguir entre una y otro.

Las Leyes Constitucionales de la República Mexicana de 1836, particularmente, la Tercera en su artículo 43, disponía:

Artículo 43. Toda resolución del Congreso general tendrá el carácter de ley o decreto.

El primer nombre corresponde a las que se versen sobre materia de interés común, dentro de la órbita de atribuciones del Poder Legislativo.

El segundo corresponde a las que dentro de la misma órbita, sean sólo relativas a determinados tiempos, lugares, corporaciones, establecimientos o personas.

Las Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843, conservaron en lo esencial el contenido de las Leyes Constitucionales de la República Mexicana de 1836, hasta que se aprobó la Constitución Federal de 1857, cuyo artículo 64 introdujo el concepto “acuerdo económico” para distinguirlo de la “ley”, quedando redactado de la siguiente forma:

Artículo 64. Toda resolución del Congreso tendrá carácter de ley o Acuerdo Económico.

Esa redacción fue modificada nuevamente en 1874, retomando la distinción entre “ley” o “decreto”, para quedar en los siguientes términos:

Artículo 64. Toda resolución tendrá el carácter de ley o decreto. Las leyes y decretos se comunicarán al Ejecutivo firmados por los Presidentes de ambas cámaras y por un Secretario de cada una de ellas.

El enunciado de mérito subsistió hasta nuestros días, aunque ahora en el primer párrafo del artículo 70, ubicado en el Título Tercero, Capítulo II, Del Poder Legislativo , Sección I, De la Elección e Instalación del Congreso , redactado en los siguientes términos:

Artículo 70. Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o decreto. Las leyes o decretos se comunicarán al Ejecutivo firmados por los presidentes de ambas Cámaras y por un secretario de cada una de ellas, y se promulgarán en esta forma: “El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos decreta: (texto de la ley o decreto)”.

Como se aprecia, en las normas constitucionales de 1836 y 1843, que constituyen referentes históricos del ordenamiento vigente, el Constituyente buscó diferenciar entre las figuras de “ley” y “decreto” atendiendo a los efectos generales o particulares de una y otro; y al no retomar en los textos constitucionales posteriores esos elementos diferenciadores, se dejó de contar con herramientas que permitieran la debida aplicación de la norma constitucional, con los inconvenientes ya precisados.

En este punto, debe tenerse presente que de acuerdo a la teoría de la división de poderes, el poder público del Estado se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Así, por regla general, corresponde al Poder Legislativo la función legislativa; al Ejecutivo la administrativa; y al Judicial la jurisdiccional; sin embargo, estudios recientes sobre el tema han llevado a considerar que dicha división no es absoluta, toda vez que en diversos sistemas jurídicos -como el nuestro-, se admite que un órgano del Estado, por excepción, realice funciones que son propias de otro, tal como acontece, por ejemplo, con la facultad conferida constitucionalmente al Poder Ejecutivo Federal para ejercer funciones legislativas en los términos y condiciones previstos en los artículos 29, 89, fracción I, 92 y 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo que se traduce en una excepción al principio de división de poderes que el citado ordenamiento constitucional consagra en su artículo 49.

De manera semejante, el artículo 109 constitucional otorga el ejercicio de facultades jurisdiccionales a las Cámaras que integran el Congreso de la Unión, en los casos de delitos oficiales cometidos por altos funcionarios de la Federación; y el artículo 100 constitucional, permite al Poder Judicial realizar actos propiamente de administración.

En ese tenor, el artículo 49 de la Constitución federal, según el cual el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial y que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en un solo individuo o corporación, no debe entenderse de manera rígida sino flexible, ya que el reparto de funciones encomendadas a cada uno de los poderes no constituye una separación absoluta y determinante, sino por el contrario, entre ellos se presenta una necesaria coordinación o colaboración para lograr un equilibrio de fuerzas y un control recíproco que garantice la unidad política del Estado. Así se pronuncia las tesis de jurisprudencia emitida por el más alto tribunal del país, de rubro “División de poderes. El que este principio sea flexible sólo significa que entre ellos existe una colaboración y coordinación en los términos establecidos, pero no los faculta para arrogarse facultades que corresponden a otro poder, sino solamente aquellos que la propia Constitución les asigna.” 9

Visto así, cualquier función estatal debe examinarse desde dos puntos de vista, uno formal y otro material. Desde el formal, la función se caracteriza por el órgano que la lleva a cabo, y desde el material, por la naturaleza intrínseca del acto en que se manifiesta sin considerar el órgano que realiza la actividad.

Partiendo de la existencia de esa relación de coordinación entre los órganos del Estado, puede afirmarse que la función legislativa en sentido material, se manifiesta a través de la creación de normas generales y abstractas, cuya expresión general es la ley; y que la función administrativa en sentido material, se expresa mediante la aplicación de la ley a situaciones particulares o específicas, de donde se sigue que mientras el acto legislativo se caracteriza principalmente por su generalidad y abstracción, el acto administrativo se distingue por su concreción.

En tal sentido, desde el punto de vista formal, una ley es un acto legislativo cuando es creada por el Poder Legislativo; y desde el punto de vista material, cuando las disposiciones que contiene reúnen las cualidades de generalidad y abstracción.

La generalidad, como característica esencial de la ley, se refiere a la indeterminación subjetiva, pues “en el supuesto jurídico de la norma legal, no se determina individualmente al sujeto a quien se le imputarán las consecuencias jurídicas que establece y dichas consecuencias deberán aplicarse a cualquier persona que actualice los supuestos previstos”; y la abstracción, se refiere a la indeterminación objetiva, ya que “la ley debe regular por igual todos los casos que impliquen la realización de su supuesto normativo, sin excluir individualmente a ninguno y la disposición que contiene no pierde su vigencia al aplicarse a uno o más casos previstos y determinados, sino que sobrevive hasta que es derogada o abrogada mediante un procedimiento igual al de su creación o por una norma jerárquica superior”. 11

Por su parte, el “decreto” emitido por el órgano legislativo, aún siendo un acto proviniendo del órgano legislativo, no reúne las cualidades de generalidad y abstracción propias de la “ley”, sino que constituye el establecimiento de una disposición o norma individual sobre un caso particular, sea de índole administrativa o jurisdiccional.

Luego, la falta de especificidad de la que actualmente adolece el artículo 70 de la Constitución Federal, bien puede subsanarse acudiendo a los referentes históricos mencionados que, como se expuso, proporcionaban elementos para conocer el alcance de las expresiones “ley” y “decreto”; y retomar en el texto de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, -en tanto ordenamiento encargado de regular la estructura y funcionamiento internos del propio Congreso-, el enunciado que en otrora época estuvo vigente, a fin de asegurar la eficacia plena de ese precepto constitucional.

Con el mismo propósito de fortalecer la labor parlamentaria, se estima necesario incorporar en la Ley citada, como otro de los actos provenientes del legislativo, particularmente de sus Cámaras, la figura de los “acuerdos parlamentarios”, misma que en la actualidad ha adquirido una relevancia significativa, no sólo por su uso frecuente sino porque ante la insuficiencia o ausencia de normatividad interior, ha permitido dar debida atención a situaciones no previstas propias de la vida legislativa, lo que a su vez, ha evitado la parálisis e impulsado la continuidad en el desempeño de las funciones de los órganos legislativos, así como una puntual manifestación de la pluralidad política.

Hoy en día, estas situaciones suelen resolverse mediante la natural negociación política que deriva en reglas encaminadas a la interpretación o integración de la normatividad vigente. El Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos se rige no sólo por las normas constitucionales que le atribuyen facultades y determinan su integración, y por las normas reglamentarias vigentes, sino también por resoluciones o determinaciones jurídico-políticas emitidas por el Pleno y por otros órganos de las propias Cámaras que se conocen como “acuerdos parlamentarios”. 11

En efecto, pese a que nuestro sistema jurídico es esencialmente escrito, en el caso del derecho parlamentario, las normas escritas se han ido nutriendo, desarrollando y adecuando constantemente con las prácticas y los precedentes derivados del quehacer legislativo; en tanto que las prácticas y los precedentes –a su vez-, generalmente son producto de concertaciones políticas realizadas por los grupos parlamentarios cuya formalización tiene lugar con la aprobación de los llamados “acuerdos parlamentarios”.

Este tipo de determinaciones ha venido a subsanar la falta de regulación o actualidad en materias tales como los trámites que deban recaer a las iniciativas y proposiciones que se presentan; el desarrollo de las sesiones, las formas y reglas de las discusiones, el procedimiento para revisión de los proyectos de ley; y el método para emitir votaciones.

El término “acuerdo” en el ámbito jurídico, se asocia por lo general, a la idea de una resolución de un cuerpo colegiado con jurisdicción y competencia: tribunal, asamblea, consejo, etc.; en tanto que la palabra “parlamentario” utilizada como adjetivo, otorga la noción de pertenencia a un órgano legislativo de carácter deliberativo, de ahí que el “acuerdo parlamentario” conforme al lenguaje común, se entiende como la “determinación o resolución de una o ambas cámaras del Poder Legislativo, que tiende a regular situaciones relacionadas con el funcionamiento interno de cada una de ellas”. 12

También se ha conceptualizado como “aquel conjunto de normas que realizan la autonomía constitucional del Parlamento, regulando tanto su organización y actividad como sus relaciones exteriores”. 13

Así, los acuerdos parlamentarios tienen como propósito fijar normas de carácter temporal para la atención y desahogo de asuntos específicos. “Constituyen pactos entre las fracciones partidistas de las cámaras que se someten a la aprobación del Pleno. Pueden ser también los pronunciamientos políticos de grupos o fracciones que integran el Poder Legislativo y que producen efectos de definición respecto de problemas o soluciones nacionales”. 14

En ese tenor, gran parte de los acuerdos parlamentarios contienen reglas para el funcionamiento interno de la Cámara o del Pleno; reglas de conducta adoptadas por los miembros de la Asamblea que les generan derechos y obligaciones en el desempeño de sus actividades; de ahí que se identifican como verdaderas normas jurídicas en el ámbito parlamentario.

Por su naturaleza, dicha determinación goza de dos atributos, uno político en razón de su emisor; y otro jurídico, derivado del carácter normativo que tienen sus contenidos, cuyo objeto puede ser de diversa índole, por ejemplo:

a) La integración de los órganos internos de la Cámara para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales; 15

b) La interpretación o integración de la normatividad interna del Congreso cuando resulta insuficiente para regular determinadas situaciones o circunstancias; 16

c) La regulación de determinadas actividades o acontecimientos en la Cámara; 17

d) La manifestación de una posición política respecto de asuntos inherentes a la política nacional e internacional; 18

e) La asignación de determinadas tareas o encargos a los legisladores; 19

f) La emisión de disposiciones meramente administrativas; 20 y

g) El nombramiento de personal o funcionarios internos. 21

Se ha considerado que el sustento constitucional de estos acuerdos, es el artículo 77 fracción I de la Constitución Federal, que prevé como facultad exclusiva de cada una de las cámaras, sin la intervención de la otra, la de dictar “resoluciones económicas” relativas a su régimen interior; evidentemente, en este caso, el término “económicas” no se vincula a una concepción financiera, sino a la idea de que se trata de una decisión emitida con el menor esfuerzo y gasto y en el menor tiempo posible, porque al ser necesaria su pronta existencia, su aprobación se realiza solamente por una de las Cámaras, proveyendo así una solución rápida y continuidad en el desahogo de los asuntos que atienden en forma independiente cada una de ellas. 22

Materialmente, los acuerdos parlamentarios prescriben, por lo general, conductas encaminadas a proveer elementos para el correcto desarrollo de los trabajos legislativos y las actividades parlamentarias, dependiendo invariablemente su obligatoriedad de la discusión y aprobación que de ellos haga la mayoría de los miembros que integran la asamblea política que los origina, por lo que únicamente tienen efectos vinculatorios con los mismos legisladores.

Este tipo de decisiones tienen como origen las proposiciones que no constituyen Iniciativas y que por lo mismo, siguen un trámite y proceso de desahogo diferente: después de su presentación argumentada por parte de su autor o de uno de ellos si fueren varios, se abre un periodo de discusión por parte de legisladores que hablan a favor o en contra, proporcionando así elementos a la asamblea para decidir si se admite o no a discusión la proposición. Derivado de ello, se determina el desechamiento de plano de la propuesta en caso de no ser admitida, o bien su turno a Comisión para dictamen, mismo que en su oportunidad es sometido a consideración del Pleno. Una vez aprobado, no requiere pasar a la otra Cámara para que surta sus efectos, a menos que se pretenda que ambas Cámaras lo adopten.

Como se aprecia, las proposiciones de acuerdo parlamentario tienen un mecanismo especial que permite valorar su admisibilidad, el cual busca evitar, evidentemente, la remisión a las comisiones de proposiciones que carezcan de interés para la Cámara o cuya realización resulta notoriamente improcedente.

Conviene destacar que con la evolución del trabajo legislativo, los acuerdos parlamentarios pueden tener su origen no sólo en los legisladores en lo individual, sino también en las comisiones e incluso, en los órganos de dirección tales como la Mesa Directiva, la Junta de Coordinación Política y la Conferencia para la Dirección de los Trabajos Legislativos.

Entre ellos, lógicamente destacan los acuerdos que llega a proponer la Junta de Coordinación Política, dado su carácter de órgano directivo que refleja en su conformación la pluralidad política.

Congruente con la anterior argumentación, se propone lo siguiente:

1. Reformar el artículo 3 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de retomar la definición de “ley” y “decreto” que las normas constitucionales de 1836 y 1843 sí preveían, y que sin razón o justificación alguna desapareció de los ordenamientos posteriores; a fin de asegurar la eficacia plena del texto constitucional, particularmente, de su artículo 70; y

2. Adicionar dicho precepto legal, a fin de reconocer la existencia del “acuerdo” (parlamentario), proporcionando una definición del mismo, dado su carácter indispensable y uso cada vez más frecuente en la actividad del Congreso y de sus Cámaras.

Consecuentemente, se somete a la consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de

Decreto

Artículo Único. Se reforma el artículo 3 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos Constitución, para quedar en los siguientes términos:

Artículo 3o.

1. ...

2. Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o decreto. La primera corresponde a las que se versen sobre materia de carácter general y de interés público, dentro de la órbita de atribuciones del Poder Legislativo. El decreto corresponderá a las resoluciones que dentro de la misma órbita, sean sólo relativas a cuestiones concretas y particulares en razón de determinados tiempos, lugares, corporaciones, establecimientos o personas.

3. Las resoluciones que emita cada una de las Cámaras en ejercicio de sus atribuciones exclusivas tendrán el carácter de decretos o acuerdos.

4. Los acuerdos son aquellas determinaciones o resoluciones que tienden a regular situaciones relacionadas con la organización, el funcionamiento interno o el correcto desarrollo del trabajo legislativo en cada una de las Cámaras, las relaciones de éstas con el exterior o que implican un posicionamiento o definición respecto de problemas o asuntos de interés nacional.

5. Esta ley y sus reformas y adiciones no necesitarán de promulgación del Presidente de la República, ni podrán ser objeto de veto.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Carmona Tinoco, Jorge Ulises; La interpretación judicial constitucional , primera edición, México 1996, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM; pág. 3.

2 Localización: Novena Época; Instancia: Pleno; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXIV; Agosto de 2006; Página: 13; Tesis: P. LVII/2006; Tesis Aislada; Materia(s): Constitucional.

3 Zagrebelsky, Gustavo, La Constitución y sus normas , en Teoría de la Constitución. Ensayos escogidos , México, Porrúa, 2005. Véase también Da Silva, José Alfonso, Aplicabilidad de las normas constitucionales , trad. de Nuria González Martín, México, UNAM, 2003.

4 Tesis de jurisprudencia número 102/2001 aprobada por el Tribunal Pleno el 4 de septiembre de 2001.

5 Tesis aislada número XIV/2007 aprobada por el Tribunal Pleno el 17 de abril de 2007.

6 Tesis aislada número XVIII/2009 aprobada por el Tribunal Pleno el 26 de marzo de 2009.

7 Confróntese: Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus Constituciones, 5a. ed., México, Porrúa, Cámara de Diputados, 2000, T. VII.

8 Tesis aislada número XXVIII/98, aprobada por el Tribunal Pleno el 23 de marzo de 1998.

9 Tesis de jurisprudencia número 78/2009 aprobada por el Tribunal Pleno el 1 de julio de 2009.

10 Enciclopedia jurídica mexicana. Tomo IV. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM; Editorial Porrúa; México 2004. Pág. 923.

11 Confróntese: Cabada Huerta, Marineyla, Naturaleza del Acuerdo Parlamentario , en Quórum Legislativo número 88, Enero-Marzo 2007; Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión; México, 2007, pág. 100.

12 Ibídem. Página 105.

13 Enciclopedia jurídica Civitas, Tomo I, Voz: Derecho Parlamentario; Madrid, 1995; citado por Cabada Huerta, Marineyla, obra citada. Página 97.

14 Berlín Valenzuela, Francisco (Coordinador); Diccionario universal de términos parlamentarios ; Voz: Acuerdos parlamentarios; LVIII Legislatura; Editorial Porrúa; México, 1998, págs. 29 y 30.

15 De esta naturaleza son, por ejemplo, los acuerdos parlamentarios relativos a la conformación de diversas comisiones y comités.

16 De este tipo son los acuerdos emitidos por legislaturas pasadas en materia de normatividad aplicable a las sesiones, integración del orden del día y discusiones del Pleno, así como funcionamiento y trabajo de las Comisiones. Dichos acuerdos parlamentarios establecieron reglas concretas que vinieron a “integrar, complementar o actualizar” las disposiciones reglamentarias sobre la conducción y realización de la sesiones plenarias del órgano legislativo.

17 Verbigracia, el acuerdo que definió el formato de las comparecencias de servidores públicos ante el Pleno y en las comisiones, ya sea con motivo de la glosa del informe anual que rinde el Presidente de la República ante el Congreso de la Unión, o aquellas previstas en los artículos 74, fracción IV y 93 constitucionales; así como para llevar a cabo sesiones solemnes que pueden tener diversos fines, tales como conmemorar algún acontecimiento de la vida nacional o internacional, recibir a alguna personalidad relevante o inscribir con letras de oro el nombre de personalidades o frases en el muro de honor del Palacio Legislativo.

18 Este tipo de acuerdos es utilizado frecuentemente por legisladores para dejar constancia o hacer evidentes situaciones de carácter estrictamente político y muchas veces de coyuntura; y en ocasiones, a través de estos acuerdos se ha buscado que el órgano legislativo emita posiciones e incluso exhortos a otros poderes o autoridades para que actúen en determinada forma o rindan informes.

19 Muestra de esta clase de acuerdos son los que conforman delegaciones para atender reuniones interparlamentarias, grupos de amistad para la atención y seguimiento de los vínculos bilaterales de las Cámaras; así como grupos de trabajo y comités conmemorativos para organizar y promover un programa de actividades.

20 Por ejemplo, el acuerdo propuesto en 2001 por la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados relativo a los lineamientos para la autorización de viajes internacionales de los legisladores; así como el propuesto por la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos para acreditar las asistencias de los diputados a las sesiones plenarias, y la debida justificación de retardos e inasistencias, mismos que se han emitido en 2001, 2003 y 2006.

21 Entre ellos se ubican los propuestos por la Conferencia por los que somete a consideración del Pleno, por disposición de la Ley Orgánica, nombramientos de funcionarios administrativos de alto nivel como el Secretario General y el Contralor de la Cámara; así como aquel que en 2005 autorizó la reestructuración parcial de las áreas encargadas de los servicios parlamentarios, administrativos y financieros de la Cámara.

22 Se ha considerado que la expresión “resolución económica” utilizada por el artículo 77, fracción I Constitucional, es equivalente a “acuerdo económico” y genera la idea de la ejecución de una acción o la toma de una decisión sobre determinado asunto con obviedad de trámites y simplificando pasos. Véase Madrazo Cuéllar, Jorge, Diccionario Jurídico Mexicano , voz: Acuerdo Económico; Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM; Editorial Porrúa; México, 1995.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 22 de agosto de 2011.

Diputado Marcos Pérez Esquer (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Federal de Cinematografía, a cargo del diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia, del Grupo Parlamentario del PT

El suscrito, Jaime Fernando Cárdenas Gracia, diputado a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración del pleno de esta soberanía, la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que modifica y reforma los artículos 24, 25, 42, 45, 47, 48, 51 y 54 de la Ley Federal de Cinematografía para garantizar el principio de reserva de ley y el derecho a la libertad de expresión.

Exposición de Motivos

La libertad de expresión ocupa un lugar central en todo el sistema de los derechos fundamentales, no sólo en cuanto facilita la toma de conciencia respecto de los otros derechos y libertades, sino en cuanto es un instrumento vital para la preservación y consolidación de todos los otros derechos individuales. En realidad, el mayor o menor grado en que se respeta la libertad de expresión también puede servir de termómetro para medir la vigencia de otros derechos humanos. Se trata de un derecho que, por su carácter fundamental, tiene una jerarquía superior a los demás; porque, una vez que desaparece la libertad de expresión, se diluyen todas las demás libertades. Llevada a sus lógicas consecuencias, y salvo algunas excepciones, ésta supone que toda persona tiene derecho a la libertad de expresión aún cuando el ejercicio de la misma pueda ir en contra de los intereses de la sociedad.

Esta iniciativa tiene por propósito abordar y regular la libertad de expresión en la industria cinematográfica. La legislación vigente en materia de cine en muchos sentidos no es consecuente con la libertad de expresión. Las normas de autorización y clasificación de las películas en la Ley Federal de Cinematografía no son congruentes con los artículos 6 y 7 de la Constitución ni con las normas previstas en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Lo anterior se señala, porque no se respeta en la Ley Federal de Cinematografía el principio de reserva de ley y porque se delega en autoridades administrativas la determinación de los criterios de autorización y clasificación.

El artículo 13.2 de la convención citada, indica que las limitaciones, restricciones y regulaciones a la libertad de expresión deben necesariamente establecerse en disposiciones, formal y materialmente, legislativas. De acuerdo a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, los derechos fundamentales sólo pueden ser restringidos por ley, en cuanto son expresión legítima de la voluntad de las naciones 1 . Por consiguiente, de acuerdo con la Corte Interamericana no es posible interpretar la expresión “leyes” como sinónimo de cualquier norma jurídica, pues ello equivaldría a admitir que los derechos humanos pueden ser restringidos por la exclusiva determinación del poder ejecutivo, sin otra limitación formal que la de consagrar tales restricciones en disposiciones de carácter general. Por eso, en esta iniciativa proponemos que la clasificación de las películas o su autorización previa conste en leyes, al igual que las responsabilidades, medidas de aseguramiento y sanciones. No es correcta la situación vigente en donde el legislador delega en el ejecutivo los criterios de clasificación de las películas, pues ello violenta el principio de reserva de ley.

Tampoco es conforme a la Constitución y los tratados que la Ley Federal de Cinematografía mediante las autorizaciones y clasificaciones consagre de jure y de facto elementos de censura previa para todas las hipótesis. El párrafo cuarto del artículo 13 de la Convención sólo acepta excepcionalmente la censura previa en espectáculos para la niñez y la adolescencia. En ese sentido las autorizaciones previas sólo deben existir en películas para esos públicos. En las películas y documentales para mayores de 18 años no debe existir ningún tipo de censura previa, en todo caso debe haber responsabilidades ulteriores a su exhibición, distribución y comercialización.

Respecto a los criterios de clasificación y autorización es importante que guarden relación con los estándares internacionales previstos en los tratados y, en éstos más que condicionar la exhibición de películas por contenidos sexuales, lo que se prohíbe de manera absoluta, es que la libertad de expresión sirva para hacer propaganda a favor de la guerra, o para realizar apología del odio nacional, racial o religioso, o que la libertad de expresión sirva para incitar a la violencia o a cualquier otra acción ilegal similar contra una persona o grupo de personas por motivos de raza, color, religión, idioma u origen nacional, entre otras causas de discriminación totalmente contrarias al artículo 1o. de la Constitución.

Además es conveniente, conforme a los estándares internacionales y para respetar los derechos fundamentales de los demás, que los criterios de clasificación y autorización promuevan el respeto a los derechos fundamentales, el cumplimiento de los principios democráticos, los valores constitucionales, la conservación y mantenimiento del medio ambiente y la atención de cualquier tipo de adicción como asunto de salud pública. En cuanto a la llamada moral pública, lo que debe restringirse para la niñez y la adolescencia, es la pornografía, la que consiste en apelar de manera preponderante a la lascivia, sin que las obras contengan elementos de interés artístico, literario o científico y, que al mismo tiempo degradan a meros objetos sexuales la dignidad de la mujer o a la niñez 2 .

El lenguaje de las películas y obras cinematográficas debe ser lo más libre posible, salvo para la edad infantil. El lenguaje que es el vehículo de comunicación y de transmisión de ideas y opiniones no puede estar limitado por convencionalismos sociales. El debate social debe ser abierto y desinhibido y en él debe privilegiarse la crítica política, pues el derecho a la libertad de expresión es el derecho de cada individuo y de la comunidad a participar en debates activos, firmes y hasta desafiantes, respecto de todos los aspectos vinculados al funcionamiento de la sociedad y de sus instituciones.

En el contexto y sentido de lo arriba expuesto hago el recuento de los acontecimientos legislativos recientes en relación con la Ley Federal de Cinematografía para mostrar los errores conceptuales de las reformas que se pretenden y, para proponer alternativas en la iniciativa de reforma de ley que aquí presento.

El miércoles 13 de abril de 2011 se publicó en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados el dictamen que reforma el último párrafo, y adiciona una fracción IV, pasando las actuales fracciones IV y V a ser V y VI, respectivamente, del artículo 25 de la Ley Federal de Cinematografía. La finalidad de la reforma dictaminada y aprobada por mayoría en la Cámara de origen consistió en establecer la clasificación B-15 en películas para adolescentes de quince años en adelante pero menores de dieciocho años de edad.

La Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía de la Cámara de Diputados propició la reforma con el argumento, según el dictamen, de establecer esa clasificación que no se encuentra respaldada en la Ley Federal de Cinematografía ni en el Reglamento de esa ley, pero si en el “Acuerdo mediante el cual se expiden los criterios para la clasificación de películas cinematográficas” que el poder ejecutivo a través de la Secretaría de Gobernación publicó en el Diario Oficial de la Federación el día 4 de abril de 2002.

Al momento de la votación de ese dictamen, tanto en el seno de la Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía como en el pleno de la Cámara de Diputados me manifesté y voté en contra, por las siguientes consideraciones:

Los artículos 6 y 7 de la Carta Magna prohíben la censura. El artículo 7 en materia de libertad de imprenta es enfático al prohibir la previa censura en el derecho mexicano.

El párrafo segundo del artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que el ejercicio de la libertad de pensamiento y expresión no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas en las leyes y ser necesarias para asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o moral públicas.

El párrafo tercero del artículo 13 de la citada Convención indica que no se puede restringir la libertad de expresión por medios indirectos que estén encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones.

El párrafo cuarto del artículo 13 de la Convención establece que los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el párrafo segundo de ese artículo y que ya hemos mencionado.

El párrafo quinto y último del artículo 13 de la Convención señala que estará prohibido por la ley toda propaganda a favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional.

Las normas constitucionales y convencionales mencionadas nos dicen que cualquier restricción o limitación a la libertad de expresión debe estar prevista en la ley. En México, en contra del principio de reserva de ley, se faculta a las autoridades administrativas, mediante reglamentos y acuerdos administrativos a establecer criterios para la clasificación de las películas. La Ley Federal de Cinematografía sólo clasifica las películas por edades y, en algún supuesto, por contenido, para que posteriormente –lo que debiera regularse en ley– la autoridad administrativa detalle en normas administrativas y no legales los criterios de clasificación, restricción o censura. En otras palabras, la reforma al artículo 25 de la Ley Federal de Cinematografía no debe sólo ocuparse de la clasificación de las películas por edades, sino de algo más importante, el establecimiento de los criterios de clasificación y, no dejar que esa tarea sea colmada por las autoridades administrativas porque se infringe el principio de legalidad en su vertiente de reserva de ley, lo que obviamente es contrario al párrafo segundo del artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y al artículo 7o. de la Constitución.

Es decir, la reforma aprobada por la mayoría del pleno de la Cámara de Diputados para establecer la clasificación B-15 es anticonstitucional porque no estableció los supuestos de calificación, los que desde mi punto de vista tienen que estar en relación con el contenido de los párrafos cuarto y quinto del artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En las sociedades democráticas y libres no se censura y cuando se hace tiene que ser por excepción y bajo criterios bien definidos en la ley, lo que no ocurre en nuestro país.

En México, el “acuerdo mediante el cual se expiden los criterios para la clasificación de películas cinematográficas” de 2002, es total y absolutamente anticonstitucional porque viola el principio de reserva de ley y porque establece criterios de previa censura que no son proporcionales y que son excesivos, además de estar desvinculados de lo previsto en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Por ejemplo, respecto a la clasificación B-15 (mayores de quince y menores de 18 años) establece que las películas pueden “... contener un mayor grado de horror, sin llegar a ser extremo. En el caso de la violencia, ésta no es extrema y puede estar vinculada con conductas sexuales sugeridas, señalando las consecuencias negativas de su vinculación. Puede haber erotismo y escenas sexuales implícitas, ambos en un contexto no degradante. Las escenas sexuales no son frecuentes ni de larga duración. Cuando se presenta desnudez, es esporádica, sin acercamiento a los genitales de los actores y en un contexto no humillante. Puede haber adicciones y consumo de drogas, pero el consumo ilícito de estupefacientes o sustancias psicotrópicas es mínimo, sin alentarlo, o se desalienta. El lenguaje puede incluir palabras y expresiones procaces”.

Como puede observarse, las causas de la previa censura administrativa en la llamada clasificación B-15, hoy vigente en nuestro país tienen que ver con: 1) Películas con escenas de horror extremo (aunque este no se define y queda a juicio del censor); 2) Violencia extrema que tampoco se define y queda a juicio del censor; 3) Vinculación entre conductas sexuales y violencia cuando esta relación no señala sus consecuencias negativas; 4) Escenas sexuales explícitas y degradantes; 5) Escenas sexuales frecuentes y de larga duración; 6) Desnudez continua con acercamiento a los genitales de los actores y en un contexto humillante; 7) Adicciones y consumo de drogas en grado intenso y sin desalentarse.

Tales criterios y la concepción integral de las autorizaciones y de las clasificaciones de los artículos 24 y 25 de la Ley Federal de Cinematografía deben ser revisados por el legislador para satisfacer los fundamentos constitucionales y convencionales de la libertad de expresión y para buscar que sean legítimos, proporcionales y razonables. El legislador los debe establecer sin delegar en la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación esa competencia, tal como hoy dispone el artículo 22 del Reglamento de la ley federal citada.

Es por esta razón que, proponemos la reforma de distintos preceptos de la Ley Federal de Cinematografía. En concreto de los siguientes artículos:

El artículo 24 de esa ley para que la autorización previa de las películas que van a ser exhibidas, distribuidas y comercializadas sólo se refiera a las películas para niños y adolescentes, a fin de cumplir con lo establecido en el párrafo cuarto del artículo 13 de la Convención Americana que establece: “Los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2”. Lo anterior entraña que las responsabilidades jurídicas por exhibir, distribuir o comercializar películas que no sean para niños y adolescentes, serán determinadas por las autoridades competentes ulteriormente y en los términos de la ley Federal de Cinematografía o de otras disposiciones legales. La clasificación de las películas para adultos debe tener preponderantemente un fin informativo frente y respecto al público en las películas que no sean para niños y adolescentes y, de verificación reglada de los demás requisitos previstos en la ley, pero sin que esa verificación o revisión entrañe la prohibición previa de su exhibición, distribución o comercialización, pues la determinación de responsabilidades y la imposición de sanciones deberá, en caso de proceder, realizarse con posterioridad a su exhibición.

El artículo 25 para que la clasificación de las películas sea más sencilla y consecuente con el derecho convencional (artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Así se propone que la primer clasificación de las películas comprenda a niños menores de 12 años y a todo público; una segunda franja será para niños mayores de 12 años y menores de 15 años; una tercera, para adolescentes mayores de 15 y menores de 18 años; y, la última, para mayores de 18 años. La clasificación final –para mayores de 18 años- no debe estar sujeta a autorización previa alguna sólo a restricciones y responsabilidades ulteriores que deben estar previstas en ley. La última clasificación tendrá exclusivamente fines informativos y de verificación reglada de los demás requisitos de la ley –pero sin que ello implique autorización previa- y las demás clasificaciones, adicionalmente a estos fines, estarán sujetas para su exhibición, distribución y comercialización a la autorización previa correspondiente. El artículo 25 debe contener igualmente los criterios individualizados de clasificación en los términos que hemos comentado con antelación en las páginas iniciales de esta exposición de motivos.

El artículo 42 de la ley debe reformarse para que en la norma se exprese que la autorización previa sólo se refiere a películas clasificadas para niños y adolescentes; y, se señale que las clasificaciones y criterios deben estar previstos en ley.

Los artículos 45, 47, 48 y, 51 deben ser modificados para que se elimine la expresión clasificación y se haga constar sólo la palabra autorización previa respecto a películas para menores de edad.

El artículo 54 de la ley debe ser adicionado con una fracción VI para que las películas y documentales que contengan propaganda a favor de la guerra, apología del odio nacional, racial o religioso o que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción similar contra cualquier persona o grupo de personas por motivos de raza, color, religión, idioma u origen nacional sean retiradas una vez exhibidas, además de que en este supuesto, procedan independientemente de responsabilidades de otra naturaleza, las multas a que se refieren la fracción IV de ese artículo.

Por lo expuesto y fundado, se somete a la consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa de reforma con proyecto de

Decreto que modifica y reforma los artículos 24, 25, 42, 45, 47, 48, 51 y 54 de la Ley Federal de Cinematografía para garantizar el principio de reserva de ley y el derecho a la libertad de expresión

Artículo Único: Se modifican y reforman los artículos 24, 25, 42, 45, 47, 48, 51 y 54 de la Ley Federal de Cinematografía para quedar en los siguientes términos:

Artículo 24. En las películas para niños y adolescentes, previa a su exhibición, distribución y comercialización, se requerirá de autorización ante la autoridad competente. En las películas para mayores de 18 años de edad, la clasificación tendrá por propósitos informar al público y verificar el cumplimiento de los requisitos de la ley, sin que esa comprobación entrañe la prohibición de su exhibición, distribución o comercialización, sino en todo caso, responsabilidades y sanciones ulteriores a su exhibición, distribución y comercialización, que serán determinadas por las autoridades competentes en los términos de la ley.

Las que se transmitan por televisión o cualquier otro medio conocido o por conocer, se sujetarán a las disposiciones aplicables en la materia.

Artículo 25. Las películas se clasificarán de la siguiente manera:

I. “A”: Películas para menores de 12 años y todo público. La autorización previa de esta categoría depende de los siguientes criterios: películas sin ningún tipo de violencia u horror; sin propaganda de guerra; sin apología del odio nacional, racial o religioso; sin incitación a la discriminación de las personas prohibida en el artículo 1 de la Constitución; sin posiciones contrarias a los derechos humanos o a los procedimientos democráticos; sin promoción de las adicciones; y, no deben reñir con la preservación del medio ambiente y los valores constitucionales. En esta hipótesis normativa las películas no pueden contener escenas de sexo sugerido o insinuado, implícito o no mostrado, o explícito o manifiesto. Tampoco pueden presentar sistemáticamente palabras injuriosas o procaces.

II. “B” Películas para mayores de 12 años y menores de quince. La autorización previa de esta categoría depende de los siguientes criterios: No pueden estar apoyadas preponderantemente en la violencia o en el horror; no deben contener ningún elemento a favor de la guerra, al odio nacional, racial o religioso; no pueden promover la discriminación de las personas ni las adicciones; deben mantener posiciones consecuentes con los derechos humanos, el medio ambiente, los valores y principios constitucionales y los procedimientos democráticos. Pueden presentar desnudos pero no escenas de sexo explícito. En ellas se puede utilizar el lenguaje libremente.

III. “C” Películas para mayores de quince años y menores de dieciocho. La autorización previa de esta categoría depende de los siguientes criterios: Puede haber en ellas violencia, horror o sexo pero nunca para degradar o humillar la dignidad de las personas; no deben contener elementos que realicen apología de la guerra, el odio nacional, racial o religioso; no pueden promover la discriminación de las personas ni las adicciones; y se deben mantener posiciones consecuentes con los derechos humanos, el medio ambiente, los valores y principios democráticos. El sexo y el erotismo pueden existir en estas películas pero sin pornografía. Esta última existe cuando la finalidad de las obras apela de manera preponderante a la lascivia; no contienen ningún elemento de interés artístico, literario o científico; y, se degrada en su dignidad a la mujer o a la niñez a meros objetos sexuales. El lenguaje en estas películas es libre.

IV. “D”. Películas para mayores de dieciocho años. En ellas no habrá autorización previa para su exhibición, distribución y comercialización. La clasificación es exclusivamente para verificar en cumplimiento de los requisitos y condiciones de la ley. Por ningún motivo se puede inhibir su exhibición, distribución o comercialización. Las responsabilidades y sanciones, si las hay, serán ulteriores a su exhibición, distribución y comercialización y, deberán estar previstas en la ley. Es causa de responsabilidad y de sanción, el que en estas películas de manera preponderante y consistente se realice propaganda a favor de la guerra o se efectúa apología del odio nacional, racial o religioso que constituya incitación a la violencia o a cualquier otra acción ilegal contra personas, incluyendo en ellas las que son motivadas por la raza, el color, la religión, el idioma, el origen nacional o cualquier otro motivo de discriminación contrario a la Constitución.

Los exhibidores deberán negar la entrada a los niños o adolescentes que no cubran la edad prevista en las fracciones anteriores.

Artículo 42. La Secretaría de Gobernación, a través de la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía, tendrá las atribuciones siguientes:

I. Autorizar previamente la distribución, exhibición y comercialización de películas para niños y adolescentes en el territorio de la República, a través de cualquier forma o medio, incluyendo la renta o la venta de las mismas.

II. Otorgar la clasificación de las películas en los términos de la ley, así como vigilar su observancia en todo el territorio nacional.

III. Expedir los certificados de origen de las películas cinematográficas para su uso comercial, experimental o artístico, comercializadas en cualquier formato o modalidad, así como el material fílmico generado en coproducción con otros países, en territorio nacional o en el extranjero.

IV. Vigilar que se observen las disposiciones de la presente ley, con respecto al tiempo total de exhibición y garantía de estreno que deben dedicar los exhibidores y comercializadores en las salas cinematográficas o lugares que hagan sus veces.

V. Autorizar el doblaje en los términos y casos previstos por esta ley y su Reglamento.

VI. Aplicar las sanciones que correspondan por infracciones a la presente ley, así como poner en conocimiento del Ministerio Público federal todos aquellos actos constitutivos de delito en los términos de las disposiciones aplicables en la materia.

VII. Las demás que le concedan otras disposiciones legales.

Artículo 45. Si transcurrido el término a que se refiere el artículo anterior, el visitado no acredita fehacientemente que cuenta con la autorización previa expedida por la autoridad competente, para exhibir y/o comercializar las películas materia de verificación en la visita, la autoridad dictará las medidas de aseguramiento que, a su juicio, correspondan.

Artículo 47. Las medidas de aseguramiento consistirán en:

I. Prohibir la exhibición pública de películas en salas cinematográficas o lugares que hagan sus veces, que no cuenten con la autorización previa a que se refiere el artículo 24 de la presente ley;

II. Prohibir la comercialización de películas, incluidas la venta o renta, que no cuenten con la autorización previa a que se refiere el artículo 24 de la presente ley, y que se lleve a cabo en establecimientos legalmente constituidos;

III. Ordenar la retención provisional de las películas que se ubiquen en los supuestos descritos en las fracciones anteriores.

La autoridad deberá notificar personalmente al interesado la medida de aseguramiento dictada, a través de mandamiento escrito debidamente fundado y motivado, en el que se precise que el aseguramiento subsistirá hasta en tanto el interesado acredite haber cumplido con la obligación consignada en el artículo 24 de la presente ley, en cuyo caso, dentro de los diez días hábiles siguientes, la autoridad administrativa procederá a realizar las acciones necesarias para que las películas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la medida de aseguramiento.

Artículo 48. Tratándose de películas incorporadas en formato de videograma, disco compacto o láser, así como cualquier otro sistema de duplicación para su venta o alquiler, la prohibición a que se refiere la fracción II del artículo anterior, comprenderá también la colocación de sellos sobre los ejemplares de dichas películas, que impidan al público el acceso a las mismas, y que contendrán la leyenda: “Se prohíbe la comercialización de esta película, toda vez que carece de la autorización previa a que se refiere el artículo 24 de la Ley Federal de Cinematografía”.

Artículo 51. Las medidas de aseguramiento se aplicarán sin perjuicio de las sanciones que correspondan, en los términos del artículo 54 de esta ley; por lo tanto, en ningún caso, el procedimiento administrativo podrá sobreseerse en virtud de que el interesado obtenga las autorizaciones previas correspondientes durante su tramitación, por lo que la autoridad deberá dictar la resolución definitiva que en derecho corresponda, imponiendo sanciones que resulten procedentes.

Artículo 54. La Secretaría de Gobernación impondrá a los infractores de los artículos 8, 17, 19, segundo párrafo, 21, 22, 23, 24 y 25 de la presente Ley, atendiendo a los daños que se hubieren producido o puedan producirse; el carácter intencional o no de la acción u omisión constitutiva de la infracción; la gravedad de ésta y la reincidencia, una o más de las siguientes sanciones:

I. Amonestación con apercibimiento;

II. Clausura temporal o definitiva de los espacios o locales;

III. Multa de cinco mil a quince mil veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal a la fecha en que se cometa la infracción;

IV. Multa de cinco mil a quince mil veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal a la fecha en que se cometa la infracción, a quienes infrinjan los artículos 8, 17, 19 segundo párrafo, 22 y 23 de esta ley;

V. Retiro de las películas que se exhiban públicamente o se comercialicen en cualquier forma o medio, sin la autorización previa a que se refiere el artículo 24 de esta ley; y

VI. Las películas y documentales para mayores de 18 años que contengan propaganda a favor de la guerra, apología del odio nacional, racial o religioso o que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción similar contra cualquier persona o grupo de personas por motivos de raza, color, religión, idioma u origen nacional serán retiradas una vez exhibidas, además de proceder, independientemente de las responsabilidades y sanciones que otras leyes prevean, las multas a que se refieren la fracción IV de ese artículo.”

Transitorios

Primero: El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo: El poder ejecutivo realizará las adecuaciones reglamentarias y administrativas correspondientes en un plazo de 30 días naturales posteriores a la entrada en vigor de este decreto.

Tercero: Las películas y obras cinematográficas que se exhiban, distribuyan o comercialicen y que hubiesen sido autorizadas y clasificadas con anterioridad a la entrada en vigor de este decreto, a juicio de los exhibidores, distribuidores o comercializadores, podrán ser nuevamente autorizadas y clasificadas con los criterios de esta ley.

Notas

1 Opinión Consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos número 6/86, del 9 de mayo de 1986, párrafos 22, 23 y 24.

2 Mackinnon, Catherine y Posner, Richard, Derecho y pornografía , Bogotá, Siglo del Hombre Editores-Universidad de Los Andes, 1997, página 46.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro sede de la Cámara de Diputados. México, DF, a 1 de septiembre de 2011.

Diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia (rúbrica).

Que reforma el artículo 40 de la Ley para el Fomento de la Investigación Científica y Tecnológica, a cargo del diputado Pedro Jiménez León, del Grupo Parlamentario de Convergencia

El suscrito, Pedro Jiménez León, en mi carácter de diputado federal del honorable Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que me confieren los artículos 71, fracción II, 72 y 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y con fundamento en los artículos 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a la consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa de ley con proyecto de decreto, por la que se adicionan un segundo y tercer párrafo al artículo 40 de la Ley para el Fomento de la Investigación Científica y Tecnológica :

Problemática

El Instituto Mexicano del Petróleo (IMP), creado por decreto presidencial en el año de 1965, fue concebido para llevar a cabo tareas de investigación científica básica, el desarrollo de nuevas tecnologías y procesos, la realización de estudios técnicos y económicos, la ejecución de proyectos de nuevas instalaciones industriales y la prestación de servicios de carácter tecnológico, atendiendo los requerimientos de las industrias petrolera, petroquímica y química.

En la que podríamos denominar su etapa de esplendor, que alcanzó su momento cúspide a finales de la década de los años setenta e inicios de los ochentas del siglo XX, el IMP desarrolló actividades muy importantes en beneficio de Pemex, suministrándole avances originados en sus tareas de investigación, contribuyendo al desarrollo tecnológico de la empresa petrolera nacional.

Como lo señala el investigador Guillermo Guajardo “...el Instituto pasó a formar parte de los centros de investigación públicos para dar atención a diversos organismos públicos. Para mediados de la década de 1970 era uno de los centros de investigación en petróleo y petroquímica más importantes del Tercer Mundo. Veinte años más tarde cubría casi todos los aspectos de la industria y había desarrollado más de 40 procesos de transformación industrial, algunos se exportaron y poseía el índice de patentamiento por institución más alto del país. En 1993 tenía 389 patentes vigentes y 64 patentes en el extranjero, en su mayoría de procesos de refinación y químicos (30%) aditivos y productos químicos (25%), catálisis y manufacturas (14%). 1

La evolución seguida en la relación entre el IMP y Pemex fue favorable para ambas partes, como lo prueba el hecho de que en los años 1970 y 1971 el IMP recibió el pago de regalías por parte de Pemex, debido al uso de su tecnología, así como la aplicación de sus productos de patente.

En el mismo contexto, en 1971 se concluyeron las primeras plantas cuya proyección correspondió al IMP, además de procesos de refinación debidos a su autoría, mientras que en 1973 contribuyó de manera decisiva en la producción nacional de poliéster, así como a la consolidación de la refinería de Salamanca, Guanajuato.

Son numerosas las contribuciones del IMP en poco más de 20 años de su existencia, sin embargo, diversos acontecimientos que se fueron ligando, como las restricciones presupuestales originadas por la crisis económica de 1982, modificaron la relación entre el IMP y Pemex.

De esta manera, por disposiciones de la Dirección General de Pemex, a partir de mediados de los ochentas se estableció que la mayor parte de los proyectos de investigación serían cubiertos como si se tratase de un servicio.

Al respecto, Guillermo Guajardo indica lo siguiente: “Desde 1986 en lugar de pagar una cantidad fija mensual al Instituto, se estableció un sistema de pagos a base de facturas aprobadas por las áreas y en conformidad con el área de Pemex que recibía el servicio. El director de Pemex afirmó que Pemex exigía al IMP que “primero rindiera sus servicios para después pagárselos y que no se admitía anticipos a priori; por lo que él consideraba. Que este sistema es bueno para las finanzas del IMP y de Pemex, ya que es la introducción a un sistema ordenado”. 2

Lo que podríamos identificar como una estrategia orientada a reducir la importancia del IMP y la afectación de sus tareas sustantivas, se recrudeció a partir de las limitaciones presupuestales que se le siguieron imponiendo, además de la reducción de su personal, así como la cancelación de los más distintos proyectos, relacionados con la investigación de procesos, y la relación con los servicios otorgados a procesos geofísicos, refinerías y plantas petroquímicas.

Con la creación de las empresas subsidiarias de Pemex, vino la afectación definitiva al IMP, como lo relata Guillermo Guajardo “Para 1992... el IMP ya no tenía presupuesto de investigación autónomo. Y debido a la creación de cuatro organismos subsidiarios de Pemex, el corporativo no estaba haciendo los pagos correspondientes a las operaciones de cada uno de los organismos subsidiarios, creándose un problema grave para el Instituto porque hasta ese entonces se había financiado mediante un mecanismo de anticipos por Pemex. El anticipo se rompió cuando se crearon los organismos subsidiarios”. 3 A lo anterior se sumó otro grave problema para el Instituto consistente en “... cada una de las subsidiarias contrataba obras bajo la modalidad “llave en mano” con un contratista general que subcontrataba el equipo cuando avanzaba la ingeniería de detalle, lo cual antes hacía el IMP para Pemex, pero el contratista que ganaba el concurso contrataba libremente en el mercado”. 4

Para ilustrar el abandono a que se ha confinado al IMP por parte de de Pemex y de las autoridades responsables de la asignación de gasto, a continuación se presenta una gráfica que ofrece una información de la reducción presupuestal a la que se ha sometido al organismo, tomando como base los precios del año 2011, utilizando un deflactor empleando el Índice Nacional de Precios al Consumidor, a fin de realizar un comparativo en términos de pesos reales para identificar su comportamiento en el periodo 2000-2011.

De esta manera, observamos que mientras en el año 2000 el IMP recibió un presupuesto de 6,087 millones de pesos de 2011, a lo largo del periodo de referencia, sólo tuvo un incremento en 2003, ascendiendo a 6,228 millones de pesos, sin embargo, la caída ha sido más pronunciada a partir de 2009, dónde sólo alcanzó un presupuesto de 4,357 millones de pesos, en tanto que para 2010 le correspondieron 4,745 millones de pesos y en el 2011 el presupuesto asignado es de 4,766 millones de pesos.

*Cuadro elaborado con base en información contenida en el portal de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en lo que se refiere al presupuesto anual devengado. En lo que respecta al año 2011 es el presupuesto autorizado.

En este cuadro se observa la caída constante de los recursos presupuestales asignados al IMP en el periodo 2000-2011, lo cual representa para el Grupo Parlamentario de Convergencia una profunda preocupación por la desatención otorgada para el IMP, a pesar de la importancia estratégica que debiera tener en el desarrollo de la industria petrolera nacional y del país, cumpliendo con los objetivos que posibilitaron su surgimiento.

El Grupo Parlamentario de Convergencia reitera la propuesta orientada por nuestra visión socialdemócrata, misma que ha sido planteada en distintos espacios, y de manera muy particular en el debate que rodea a la aprobación del Presupuesto de Egresos en la Cámara de Diputados, consistente en dotar de mayores recursos al IMP sin encontrar el apoyo de los grupos parlamentarios tradicionales. Sin embargo, reiteramos que mantendremos esta justa demanda en las sucesivas discusiones en materia presupuestaria, destacando la importancia que el IMP puede desempeñar en el avance del país.

Argumentación

Los factores que han contribuido a reducir la importancia del IMP, al grado de no poder dar cumplimiento a las tareas que le fueron encomendadas desde su creación, se insertan en la estrategia de desatención al que se ha recurrido, tanto en el caso de PEMEX, como a los organismos que pudieran aportar soluciones a los graves problemas que enfrenta la industria petrolera en México.

Con una tendencia inocultable iniciada en las postrimerías del siglo pasado, consistente en evadir las disposiciones constitucionales en la materia, la política energética ha hecho posible, aprovechando los “vacíos legales existentes” la cada vez mayor participación de actores privados en la exploración y explotación de los yacimientos petrolíferos, extendiendo su práctica en todas aquellas zonas donde la industria se desarrolla.

Además, muchos de los actores privados a los que nos hemos referido, son extranjeros y representan a consorcios multinacionales que efectúan actividades similares en todo el mundo. Su poderío económico es de sobra conocido y les permite contar con el apoyo tanto de las autoridades federales, así como de funcionarios de las áreas correspondientes de PEMEX a efecto de obtener jugosas ganancias que son obtenidas por la vía de erigirse, en los hechos, en la única opción para hacer avanzar a la industria.

Al suscribir contratos con Pemex obtienen la mayor parte de sus monumentales ganancias, al proveer a la paraestatal de la tecnología que se requiere en la mayor parte de las actividades a desarrollar.

En el caso de las autoridades de Pemex, su política en materia de adquisición de tecnología es la que ejecuta en todos los ámbitos de la vida productiva del país, pues desde hace muchos años el gobierno federal ha desestimado realizar cualquier inversión que nos posibilite avanzar en materia de investigación tecnológica, asignando recursos totalmente insuficientes, eligiendo un camino a todas luces equivocado que nos condena a la dependencia en dicho rubro.

Al igual que se ha dado a conocer en diversas ocasiones, conviene recordar que entre los países integrantes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), México ocupa el último lugar en lo que se refiere a la asignación de recursos destinados a lo que el organismo internacional denomina investigación y desarrollo, tanto en el año 2009 como en el 2010, lo cual no resulta sorprendente pero es muy lamentable pues agudiza la situación de dependencia en la materia.

Existe un ejemplo al que podemos recurrir para ilustrar de manera fehaciente lo ocurrido en el terreno de la investigación científica y tecnológica.

Es el caso de Brasil, país que de acuerdo con cifras de la Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología Iberoamericana e Interamericana (RICYT) destinó en promedio el 1.30% de su Producto Interno Bruto (PIB) a las actividades relacionadas con la ciencia y tecnología durante el periodo 2000-2008, mientras que México sólo destinó el 0.36% anual de su PIB en el mismo periodo.

Lo anterior podría dar respuesta al desarrollo que ha tenido el Instituto Brasileño de Petróleo, (IBP) que ha adoptado la figura de una sociedad civil sin ánimo de lucro, cuyos objetivos son promover el desarrollo del sector nacional del petróleo, gas y biocombustibles, buscando contar con una industria competitiva, sustentable, ética y socialmente responsable.

Desde su creación, en el año 1957 ha obtenido una reconocida credibilidad, tanto por la sociedad como por el gobierno, debido a su conocimiento técnico.

A partir del año 2003, el Instituto Brasileño del Petróleo trabaja con una estructura organizacional orientada a la integración de sus actividades y productos como sector. Esas actividades son resultado del trabajo desarrollado por 42 Comisiones, Subcomisiones, y Comisiones especiales, en las que participan voluntariamente más de 950 profesionales, entre ejecutivos y especialistas de la industria, instituciones científicas y académicas, órganos de gobierno y asociaciones vinculadas.

El IBP representa a la industria del petróleo en el Consejo Deliberado de la ONIP (Organización Nacional de la Industria del Petróleo) y en el Comité de Coordinación del MICT, que administra los recursos de las “regalías” del petróleo en proyectos de investigación científica y tecnológica.

El contraste es notorio, mientras en la nación sudamericana se le ha otorgado la relevancia requerida al IBP, formando parte de una política energética integral, a diferencia de lo que ocurre en México, los resultados son conocidos.

En los hechos, lo que ha sucedido es un tratamiento privilegiado a favor de los actores privados, desarrollándose una estrategia que los mexicanos conocemos perfectamente, misma que consiste en dar paso a innumerables negocios particulares, en detrimento de la formulación de una serie de políticas públicas concatenadas que fortalecieran tanto a Pemex, así como al Instituto Mexicano del Petróleo, que es el caso que nos ocupa.

De esta forma, lo que ocurre con el Instituto Mexicano del Petróleo obedece a una concepción no aislada ni que afecte al organismo en particular, sino que reproduce lo que ocurre a gran escala y que podríamos definir como el repliegue estatal en lo que se refiere a impulsar la investigación y el desarrollo, privilegiando un modelo que centra su atención en rescates bancarios, carreteros y de apertura y entrega total a los grandes consorcios internacionales que acuden a nuestro país en busca de ganancias fáciles y muy cuantiosas.

En la perspectiva del grupo parlamentario de Convergencia consideramos que puede aprovecharse el marco legal existente para fortalecer la actuación del IMP a través del otorgamiento de una mayor asignación presupuestal que le permita contar con una disponibilidad de recursos que mejoren su desempeño.

En este contexto, es necesario avanzar en el fortalecimiento del marco jurídico que posibilite dichos objetivos, ubicando muy particularmente para esos fines a la Ley para el Fomento de la Investigación Científica y Tecnológica, misma que puede colaborar de manera decisiva en los planteamientos señalados, mediante las modificaciones correspondientes.

Fundamento legal:

La presente iniciativa se presenta con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados.

Ordenamientos a modificar

Por lo antes expuesto, someto a la consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa de Ley con proyecto de decreto, por la que se adicionan un segundo y tercer párrafo al artículo 40 de la Ley para el Fomento de la Investigación Científica y Tecnológica:

Artículo 40. Los centros públicos de investigación contarán con sistemas integrales de profesionalización, que comprenderán catálogos de puestos, mecanismos de acceso y promociones, tabulador de sueldos, programas de desarrollo profesional y actualización permanente de su personal científico, tecnológico, académico y administrativo, así como las obligaciones e incentivos al desempeño y productividad del trabajo científico y tecnológico. La organización, funcionamiento y desarrollo de estos sistemas se regirán por las normas generales que establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y las específicas que en cada centro expida su órgano de gobierno.

“Con el propósito de incrementar los apoyos que el Gobierno Federal está obligado a otorgar para impulsar, fortalecer y desarrollar la investigación científica y tecnológica, en términos de la presente ley, la Secretaría de Hacienda otorgará recursos superiores al presupuesto del año anterior, a la investigación científica y tecnológica para los centros públicos de investigación. En lo que corresponde al Instituto Mexicano del Petróleo y atendiendo a lo que señala el Artículo Cuarto Transitorio de la presente Ley, el incremento no será menor a un quince por ciento con respecto al ejercicio fiscal precedente, sin afectar los ajustes al alza que tengan el resto de los centros públicos mencionados en dicho artículo.”

“Corresponderá a la Cámara de Diputados realizar las previsiones presupuestales y a la Secretaría de Hacienda informar, dentro de los seis meses siguientes a la aprobación del presupuesto, del destino, cumplimiento y aplicación de dichos recursos.”

Notas:

1 Guajardo Guillermo. En “ El papel del Instituto Mexicano del Petróleo en el cambio tecnológico de PEMEX : La búsqueda de un margen de maniobra en el subdesarrollo, CA 1965-1990” p.9 Ponencia presentada en el II Congreso de la Asociación Mexicana de la Historia Económica , 27-29 de octubre de 2004

2 Op. Cit. pp.14-15

3 Op. Cit. p.24

4 Op. Cit. p.24

Palacio Legislativo de San Lázaro, 6 de septiembre de 2011.

Diputado Pedro Jiménez León (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Educación y del Código Penal Federal, a cargo de la diputada María de Jesús Aguirre Maldonado, del Grupo Parlamentario del PRI

La suscrita, diputada federal del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, con fundamento en lo establecido en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de la honorable asamblea el presente proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 55, se adiciona un numeral XVII al artículo 75 de la Ley General de Educación y se reforma la denominación del Título Vigésimo del Libro Segundo del Código Penal Federal, se derogan los Capítulos Primero, Segundo y Tercero y se reforman los artículos 344 y 345 del mismo ordenamiento.

Exposición de Motivos

El trato degradante con el objetivo de afectar y menoscabar la integridad moral y psicológica de una persona es una acción que debe ser tratada en la legislación mexicana para poder desarrollar los elementos jurídicos óptimos que permitan coadyuvar en la cultura de la paz y la sana convivencia de las personas que interactúan en una relación institucional.

El maltrato físico y psicológico continuado es una práctica que desafortunadamente, en los últimos años ha tenido un incremento en su violencia, hecho que ha alarmado a las autoridades judiciales y escolares, pues sus consecuencias sobre quienes lo padecen son graves, las cuales van desde improductividad, problemas de identidad, de comportamiento social, traumas y lesiones, llegando en algunas ocasiones al suicidio de la víctima.

El maltrato con fines de degradación psicológica y moral consiste en la acción de un hostigador con la finalidad de producir miedo e incertidumbre en su víctima y así mantener una relación de superioridad o dominación. Dicho acoso tiene una temporalidad continua y se agudiza cuando el agresor tiene una posición jerárquica sobre el ofendido.

Esta práctica se advierte principalmente en menores de edad que acuden a algún centro educativo, sin embargo sus vertientes pueden ser identificadas también en el ámbito laboral o cualquiera donde exista una colectividad. En el espacio escolar, esta práctica es mejor conocida como bullying, mientras que en el mundo laboral se le reconoce como mobbing.

Por otro lado, la directora de Centros de Atención a Víctimas del Delito de la Fiscalía Especial para los Delitos de Violencia contra las Mujeres y la Trata de Personas de la Procuraduría General de la República, Karla Gallardo Sánchez, señaló que existen tres vertientes de bullying (las cuales pueden aplicarse en el mbbing), estas son física, psicológica y sexual.

Las acciones más comunes, según Iñaki Puñuel, incluyen, bloqueo social, hostigamiento, manipulación, coacción, intimidación, agresiones leves, amenazas, sobrecarga de trabajo sistemática, críticas, burlas, infravaloración de los esfuerzos de la víctima, robo, invasión de la privacidad, ataques a sus convicciones religiosas e ideológicas y el fomento de ataques por parte los compañeros.

Las causas de este fenómeno son diversas, así como sus efectos entre los que destacan la desvaloración personal, bajo rendimiento, depresión, inseguridad, somatización, afecciones físicas y problemas psicológicos irreversibles.

Por tal motivo han surgido diversas propuestas provenientes de la sociedad civil e incluso de autoridades gubernamentales, como la PGR, la cual a través de su Director General de Prevención del Delito, Francisco Castillo Alemán, promovió el pasado 31 de mayo, la tipificación de éste tipo de delitos en la legislación nacional.

Lo anterior, hace evidente la necesidad de adecuar la legislación mexicana con el objeto de poder eliminar éste tipo de prácticas, proteger a las víctimas y sobretodo prevenir y evitar conductas que desemboquen en consecuencias irreversibles.

La modificación legislativa es pertinente, pues no existe en el marco nacional una tipificación correcta de éste delito, el cual evidentemente no se circunscribe en el ámbito penal de las riñas, lesiones o violencia física simple, pues estos dejan de lado las afectaciones morales y psicológicas, la sistematicidad del fenómeno y las repercusiones opresoras que provocan en la víctima.

Para ejemplificar lo anterior hay que observar las siguientes cifras, las cuales exponen que éste tipo de violencia la ejercen 8.8 por ciento de los niños en escuelas primarias y 5.6 por ciento en secundarias, además el 16.5 por ciento (uno de cada seis) de los jóvenes víctimas de ese fenómeno termina suicidándose, de hecho en 2009, 190 adolescentes se quitaron la vida.

Por otro lado, en lo que se refiere al área laboral preocupa el hecho de que entre el 10 y el 15% de los trabajadores sufren de violencia psicológica, según la Organización Internacional del Trabajo. Esta situación hace imperante una reforma legislativa, que no sólo tenga un carácter punitivo, sino que prevea mecanismos preventivos en la Ley General de Educación.

Lo anterior, reconociendo los esfuerzos realizados por ésta legislatura, que el 13 de abril de 2011 aprobó una serie de modificaciones a la Ley General de Educación, las cuales tuvieron por objeto que los criterios, atribuciones, modalidades y principios del sistema educativo nacional promovieran la cultura de la paz y previniera los casos de violencia.

Sin embargo, es pertinente que la legislación educativa contemple mecanismos que garanticen que los planteles educativos velen por los derechos de aquellos que forman parte de la comunidad escolar y aseguren su sana convivencia.

Este tipo de reformas legislativas han sido evidentes después del incremento de la violencia en los casos de delitos contra la integridad moral en distintas partes del mundo. Un ejemplo claro es la propuesta de la procuradora de Massachusetts, Betsy Scheibel, quien promovió la tipificación penal de éste tipo de prácticas al levantar cargos por el hostigamiento que sufrió la joven Phoebe Prince de 15 años de edad, el cual la llevó al suicidio.

Incluso, naciones como Chile, Colombia y España han logrado reformas legislativas integrales que les han permitido integrar este tipo de delitos en su legislación local.

Por lo anteriormente expuesto propongo a esta Honorable asamblea el siguiente:

Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Educación y del Código Penal Federal, relacionado con el maltrato psicológico.

Artículo Primero . Se reforma el artículo 55 de la Ley General de Educación, para quedar como sigue:

Artículo 55. Las autorizaciones y los reconocimientos de validez oficial de estudios...

I. a III. ...

IV. Contar con un reglamento de orden interno que establezca las normas mínimas de conducta de las y los integrantes del plantel educativo, el cual deberá garantizar su integridad física y psicológica, así como el justo procedimiento en caso de que se contemplen sanciones. Dicho reglamento no podrá contravenir con lo establecido en la presente ley.

Artículo Segundo . Se adiciona un numeral XVII al artículo 75 de la Ley General de Educación, para quedar como sigue:

Artículo 75. Son infracciones de quienes prestan servicios educativos:

I. a XVI. ...

XVII. Incumplir con lo establecido en el numeral 4 del artículo 55 de la presente Ley.

Artículo Tercero. Se reforma la denominación del Título Vigésimo del Libro Segundo del Código Penal Federal, se derogan los Capítulos Primero, Segundo, Tercero y Cuarto y se reforman los artículos 344 y 345 del mismo ordenamiento, para quedar como sigue:

Título Vigésimo
Delitos contra la integridad psicológica y moral

Artículo 344. Al que infrinja a otra persona trato degradante con el objeto de afectar gravemente su integridad psicológica y moral será castigado con la pena de prisión de seis meses a dos años.

Artículo 345. Al que en el ámbito de cualquier relación laboral, funcional o escolar y aprovechando su relación de superioridad, realice contra otro de forma reiterada actos de trato degradante, se le impondrá de uno a tres años de prisión.

Artículo 346 al 347. ...

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de septiembre de 2011.

Diputada María de Jesús Aguirre Maldonado (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, a cargo del diputado Marcos Pérez Esquer, del Grupo Parlamentario del PAN

El suscrito, diputado Marcos Pérez Esquer, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), concordantes con el diverso 6, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, me permito presentar para su análisis y dictamen la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 10, 60, 62, 63, 65, 67 y 68 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

La presente iniciativa tiene como propósito contribuir al óptimo aprovechamiento de los recursos humanos, financieros y materiales destinados a la gestión administrativa, particularmente, la que está a cargo de la Secretaría de la Función Pública (SFP).

Para su debida comprensión, esta propuesta tiene como punto de partida lo previsto en el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), según el cual, el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Al primero de ellos le corresponde, según lo prevé el artículo 90 constitucional, atender los negocios del orden administrativo de la federación, a través de una organización denominada administración pública federal (APF).

El mismo artículo 90 explicita que la APF será centralizada y paraestatal, y que su definición estará a cargo de la Ley Orgánica que expida el Congreso, cuyo objeto será regular, entre otros aspectos:

a) La distribución de los negocios del orden administrativo a cargo de las Secretarías de Estado;

b) La definición de las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación; y

c) La determinación de las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo federal, o entre éstas y las secretarías de Estado.

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) establece las bases para su organización; distribuye la competencia entre las dependencias y entidades; fija los términos en que éstas auxiliarán al Ejecutivo para el cumplimiento de sus responsabilidades; y determina cómo se conforma la administración centralizada y la paraestatal.

Asimismo, para asegurar la necesaria intervención que corresponde al Ejecutivo federal en la operación de las entidades de la administración pública paraestatal, el numeral 48 de la ley, faculta al presidente de la República para agruparlas por sectores definidos considerando el objeto de cada una de ellas y la esfera de competencia de las secretarías de Estado y departamentos administrativos. De esta forma, la dependencia designada fungirá como coordinadora de sector, según lo establece el artículo 49 de la ley; y a ella corresponderá coordinar la programación y presupuestación; conocer la operación; evaluar los resultados y participar en los órganos de gobierno de las entidades agrupadas en el sector a su cargo.

Cabe apuntar que las relaciones entre el Ejecutivo federal y las entidades paraestatales –para fines de control y evaluación– se llevarán a cabo por conducto de las Secretarías de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y de la Contraloría General de la Federación (hoy SFP); sin perjuicio de las atribuciones que competan a las coordinadoras del sector, según determina el numeral 50 del mismo ordenamiento.

De lo anterior se advierte que el Ejecutivo tienen facultades de intervención respecto de la operación de las entidades que conforman la administración pública paraestatal, lo que realiza a través de la dependencia que funge como coordinadora de sector; empero, tratándose de la actividad de control y vigilancia, tal intervención se realiza a través de la SHCP y de la SFP.

Ahora bien, la actividad de control al interior de la APF ha tenido una regulación diversa a través de los años, pudiendo identificarse tres grandes etapas:

En la primera, se encomendó a un departamento de rango inferior dependiente del Ministerio (o Secretaría) de Hacienda o directamente del Ejecutivo; así ocurrió con la creación -en 1824- del Departamento de Cuenta y Razón dentro del Ministerio de Hacienda y el Departamento de Contraloría creado por la Ley de Secretarías de Estado del 25 de diciembre de 1917, adscrito directamente al titular del Ejecutivo.

Con un esquema semejante, en 1935 funcionó la Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa como encargada de la vigilancia en el sector centralizado; y años más tarde, en 1949, la Comisión Nacional de Inversiones dependiente de la Secretaría de Hacienda, estuvo encargada de la vigilancia y coordinación de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal.

El inicio de la segunda etapa se identifica con la expedición de la LOAPF en 1976; ordenamiento que distribuyó las funciones de control y vigilancia entre diversas dependencias, como fueron las Secretarías de Hacienda y Crédito Público, de Programación y Presupuesto, de Patrimonio y Fomento Industrial, de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, y la de Comercio, así como las Procuradurías General de la República y General de Justicia del Distrito Federal; que actuaban en ámbitos de competencia y materias específicos.

La última etapa da inicio con el proceso de reformas y adiciones a la LOAPF en 1982, cuando se previó la existencia una sola dependencia denominada Secretaría de la Contraloría General de la Federación, Secodam, encargada de aglutinar y ejercer de manera coordinada las funciones de control y evaluación global de la gestión pública que hasta entonces se encontraban dispersas.

Años más tarde, se modificó su nombre por el de Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo y se le dotó de nuevas atribuciones con el objeto de modernizar y controlar funciones administrativas fundamentales adicionales a las que ya ejercía en materia de vigilancia y responsabilidades de los servidores públicos.

Desde entonces, la secretaría del ramo ha encaminado sus esfuerzos a consolidar una gestión administrativa moderna y eficiente, el manejo transparente de los recursos del Estado y la operación de sistemas de control y vigilancia que permitan prevenir y evitar conductas indebidas.

En 1996 se reformó nuevamente la LOAPF, así como la Federal de las Entidades Paraestatales (LFEP) y la Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP), al considerar que el marco jurídico contenía limitaciones legales que dificultaban el funcionamiento de los órganos internos de control (OIC) en las dependencias y entidades, lo que incidía negativamente en la oportunidad y eficacia con que debía actuarse.

A través de esa reforma, se buscó dotar a las contralorías internas de la autonomía requerida para el ejercicio de su función; y en congruencia con ese propósito, entre otros aspectos, se facultó a la secretaría para designar y remover directamente a los contralores internos de las dependencias y entidades, así como de la Procuraduría General de la República, y con ello reforzar el vínculo funcional de éstos respecto del órgano rector, y así sustraerlos de la línea de mando del órgano fiscalizado; se dotó del carácter expreso de órganos de autoridad a las contralorías internas, con mención específica de su estructura básica, a partir de la atención de quejas y denuncias, la auditoría y la competencia integral en materia de responsabilidades; y se unificó la potestad sancionadora en materia de responsabilidades, a efecto de que los órganos internos de control pudieran imponer las sanciones, inclusive las de carácter económico, sin importar la cuantía.

En 2003, en congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2001-2006, que tuvo como ejes rectores el combate a la corrupción y la transparencia en la gestión administrativa, el gobierno federal impulsó reformas a diversos ordenamientos, entre ellos, la LOAPF, en la que sustituyó la denominación de la Secodam por la de SFP; asimismo, adicionó diversas atribuciones con el fin de fortalecer y profesionalizar su actividad de control y vigilancia.

Actualmente, el artículo 37 de la LOAPF, confiere a la SFP entre otras atribuciones, las relativas a:

• Vigilar el cumplimiento de las normas de control y fiscalización así como asesorar y apoyar a los órganos de control interno de las dependencias y entidades de la APF;

• Establecer las bases generales para la realización de auditorías en las dependencias y entidades de la APF, así como realizar las auditorías que se requieran a las dependencias y entidades en sustitución o apoyo de sus propios órganos de control;

• Organizar y coordinar el desarrollo administrativo integral en las dependencias y entidades de la APF, a fin de que los recursos humanos, patrimoniales y los procedimientos técnicos de la misma, sean aprovechados y aplicados con criterios de eficiencia, buscando en todo momento la eficacia, descentralización, desconcentración y simplificación administrativa;

• Realizar, por sí o a solicitud de la SHCP o de la coordinadora del sector correspondiente, auditorías y evaluaciones a las dependencias y entidades de la APF, con el objeto de promover la eficiencia en su gestión y propiciar el cumplimiento de los objetivos contenidos en sus programas;

• Inspeccionar y vigilar, directamente o a través de los órganos de control, que las dependencias y entidades de la APF cumplan con las normas y disposiciones en materia de sistemas de registro y contabilidad, contratación y remuneraciones de personal, contratación de adquisiciones, arrendamientos, servicios, y ejecución de obra pública, conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles, almacenes y demás activos y recursos materiales; y

• Designar y remover a los titulares de los órganos internos de control de las dependencias y entidades de la APF y de la Procuraduría General de la República, así como a los de las áreas de auditoría, quejas y responsabilidades de tales órganos, quienes dependerán jerárquica y funcionalmente de la secretaría.

Como se aprecia, las normas de vigilancia y control al interior de la APF, han evolucionado con la evidente intención de fortalecer esa actividad, al mismo tiempo que se busca la mayor simplificación administrativa y el aprovechamiento al máximo de los recursos humanos, financieros y materiales con los que se cuenta.

Ese propósito se hizo más evidente en la medida en que el régimen político del partido único se fue debilitando y entró en seria crisis de debilidad, permitiendo la mayor participación de diversas fuerzas políticas, pues a partir de los años 70 y 80, la ciudadanía puso mayor énfasis en la necesidad de auditar debidamente a la función pública; siendo precisamente durante la gestión del ex presidente Miguel de la Madrid Hurtado, que se creó una dependencia con rango de secretaría, encargada ex profeso de esa actividad de control interno.

Vale recordar que en aquel entonces, la modificación legal buscó fortalecer la existencia de un órgano de control dentro de la APF, al considerar que la otrora Contaduría Mayor de Hacienda dependiente del Poder Legislativo, no llevaba a cabo una verdadera labor de fiscalización o bien, lo hacía deficientemente 1 2 .

Si bien en las constituciones de 1836, 1857 y en la de 1917 –en su versión original– se previó la participación del Poder Legislativo en la tarea de revisión de la cuenta pública, tal actividad estuvo limitada por la fuerte presencia del Ejecutivo.

Esta situación permaneció aún con la ley expedida por el ex presidente Lázaro Cárdenas en 1936 –vigente hasta 1978–, cuando se redefinieron sus facultades, pues siguió acusando la misma falta de independencia real del Ejecutivo.

Después de la elección presidencial de 1988 y particularmente la de 1994, las presiones sociales se orientaron a una rendición efectiva de cuentas y mayor transparencia en los actos del Ejecutivo y de toda la APF.

Ello trajo consigo que en 1995 y 1999 se buscara una reforma de fondo al sistema de fiscalización de la cuenta pública y el fortalecimiento el órgano superior encargado de ella. La creación de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) y la expedición en el año 2000 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, constituyeron la estrategia para el fortalecimiento de las facultades de supervisión y control por parte del Legislativo 3 .

Actualmente, es notable el desarrollo y fortalecimiento que ha tenido la ASF; órgano al cual se ha dotado paulatinamente de mayores y mejores herramientas para llevar a cabo la actividad de fiscalización. Muestra de ello es que como parte de la revisión de la Cuenta Pública, tiene facultades para evaluar los resultados de la gestión financiera de las entidades fiscalizadas; comprobar si se observó lo dispuesto en el Presupuesto, la Ley de Ingresos y demás disposiciones legales aplicables; e incluso para practicar auditorías sobre el desempeño para verificar el cumplimiento de los objetivos y las metas de los programas federales, conforme a las normas y principios de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad, tal como lo establece el artículo 1 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

Precisamente, el fortalecimiento del órgano encargado de la fiscalización externa de la gestión pública, ha llevado a la mesa de la discusión la necesidad de mantener los OIC existentes en cada una de las dependencias y entidades de la APF; esto con el fin de evitar la duplicidad de funciones y garantizar que dicha actividad sea ejecutada por un órgano dotado de plena autonomía técnica e independencia respecto del Ejecutivo.

El debate no es nuevo, basta señalar que a nivel internacional existen pronunciamientos en el sentido de que los órganos de fiscalización deben contar con la mayor independencia y autonomía técnica posibles, a fin de garantizar su credibilidad social y el apoyo decidido de los entes que fiscalizan, en particular del Ejecutivo. 4

Aunque a la fecha son notables los avances que en la materia ha tenido la ASF, no deben confundirse con los innegables beneficios que genera la actuación de los órganos de control y fiscalización al interior de la propia APF.

En efecto, no pueden soslayarse los efectos positivos que tiene la labor de autocontrol de la gestión administrativa, que se realiza a través de los OIC dependientes de la SFP.

Esto es así, ya que conforme al artículo 74, fracción VI de la Constitución Federal, la labor de fiscalización de la ASF recae sobre la cuenta pública del año anterior, de ahí que la evaluación de resultados de la gestión financiera se realiza después del cierre del ejercicio. Así lo pone de relieve dicho numeral al señalar que la cuenta pública del ejercicio fiscal correspondiente deberá presentarse a la Cámara de Diputados a más tardar el 30 de abril del año siguiente y la Cámara, a través de la ASF, deberá concluir su revisión a más tardar el 30 de septiembre del año siguiente al de su presentación. Tal revisión ex post, trae consigo –lógicamente– diversas limitaciones, como es la imposibilidad de corregir oportunamente el proceso de determinada gestión administrativa que se estime irregular o apartada de las normas que la rigen.

A diferencia de ello, los OIC se “encargan de ejecutar el sistema de control y evaluación gubernamental, es decir, controlar que los procesos y procedimientos que realizan los servidores públicos en las dependencias y entidades federales estén apegados a la legalidad y que coadyuven a los objetivos sustantivos de estas instituciones y, en caso de no ser así, poseen la autoridad para atender, tramitar y resolver las quejas o denuncias presentadas por la ciudadanía contra presuntas irregularidades administrativas cometidas por los servidores públicos” 5 .

Luego, a diferencia de la revisión a cargo de la ASF, la que realizan los OIC es paralela a la gestión administrativa, lo que permite brindar asesoría a la entidad o dependencia en el curso de cualquier procedimiento de gasto público y, en su caso, formular recomendaciones inmediatas, así como proponer medidas correctivas o preventivas oportunas. 6

Ese esquema de actuación permite que la revisión o fiscalización interna tenga, entre otros beneficios, los siguientes:

• Realización de auditorías a obras y adquisiciones derivadas de los programas de inversión del ejercicio;

• Realización de auditorías especiales ante cualquier indicio del que pudieran derivarse irregularidades en perjuicio de los bienes del sector;

• Intervención en los cambios de funcionarios de las entidades públicas, con el fin de supervisar el control de los bienes y valores;

• Posibilidad de sugerir medidas y programas para mejorar la eficiencia en las operaciones administrativas de la dependencia, como resultado de su actividad de auditoría operacional;

• Supervisión directa de los concursos que se realizan para la adjudicación de contratos de obra dentro de la entidad;

• Práctica de visitas a las obras en proceso para auditar las operaciones respectivas, supervisando los aspectos financieros de los contratos de obra;

• Revisión total o selectiva de las operaciones de la entidad, para estar en condiciones de emitir un dictamen sobre la razonabilidad de los estados financieros;

• Verificación del ejercicio del presupuesto asignado a cada dependencia se realice conforme a las disposiciones legales en vigor;

• Verificación del estado que guardan los diversos fondos especiales, tales como revolventes, subsidios, ingresos y otros;

• Verificación del estado que guardan los registros contables y estados financieros de la dependencia;

• Evaluación global y objetiva de los problemas de la dependencia o entidad que generalmente suelen ser interpretados de una manera parcial por los departamentos afectados; y

• Mayor conocimiento de las operaciones institucionales, derivado del trabajo de verificación de los datos contables y financieros.

Empero, aún reconociendo la conveniencia y utilidad de la actividad de control interno en la APF, se considera que es posible mejorar el esquema vigente, con el fin de aprovechar de manera óptima los recursos con los que cuenta , asegurando la necesaria “cohesión y suma de esfuerzos entre las instancias de fiscalización en México” 7 .

En este punto conviene recordar que el propio Ejecutivo federal, en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, identificó entre otros pilares fundamentales, las normas y valores de la democracia, tales como la libertad, la legalidad, la pluralidad, la honestidad, la tolerancia y el ejercicio ético del poder.

En congruencia con ello, como parte del capítulo relativo al “Estado de Derecho y seguridad”, se establece como objetivo número 9, el de “Generalizar la confianza de los habitantes en las instituciones públicas, particularmente en las de seguridad pública, procuración e impartición de justicia”, para lo cual define como estrategia la relativa a “Impulsar la vigencia de leyes modernas, suficientes, claras y sencillas en todos los ámbitos de la actividad nacional”, a fin de mejorar el marco jurídico vigente y permitir el desarrollo de la sociedad, por la vía del respeto, la armonía y la productividad.

Asimismo, en el objetivo 10 del mismo capítulo, inherente al “Combate a la corrupción”, contempla como estrategia, la relativa a “Consolidar el esquema de trabajo de los órganos internos de control para disminuir los riesgos de corrupción y opacidad en el sector público”.

Agrega que “se deben buscar las mejores prácticas para un óptimo aprovechamiento de los recursos y expandir su actividad a los aspectos sustantivos de la operación de las dependencias y entidades de la administración”. 8

En congruencia con ese propósito, a través del vigésimo tercero transitorio del decreto de Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal de 2010, así como del numeral 19 del Programa Nacional de Reducción de Gasto Público –de alcance plurianual y previsto en el propio decreto–, se dispuso que las dependencias y entidades paraestatales de la APF debían reducir las estructuras orgánicas y ocupacionales de sus respectivos OIC, a cuyo efecto, tomarían en cuenta las disposiciones jurídicas aplicables y los Lineamientos específicos que al respecto emitieran la SHCP y la SFP, mismos que fueron expedidos el 5 de abril de ese año, por los titulares de ambas Secretarías. 9

De la mayor importancia resulta lo dispuesto en el capítulo II de los lineamientos, denominado “Criterios para la reducción de las estructuras”, cuyo numeral tercero establece que “el proceso de reducción de estructuras orgánicas y ocupacionales de los OIC está orientado a la disminución de plazas y el rediseño de sus estructuras y, en ambos casos, deberán atender criterios de eficiencia y efectividad que garantice el óptimo aprovechamiento de los recursos con que cuentan los OIC para el logro de los resultados esperados, y que no pongan en riesgo la operación de los mismos”.

El numeral cuarto del mismo capítulo, señaló que el proceso de reducción de la estructura orgánico ocupacional de los OIC se efectuaría “con base en el resultado del análisis orgánico funcional que efectuara la SFP y que debía concluir a más tardar el 30 de junio de 2010”, tomando en cuenta, entre otros aspectos, los siguientes:

1. Las facultades y obligaciones de los titulares de los OIC y de los titulares de sus áreas sustantivas;

2. El número de plazas, distinguiendo las que corresponden a las áreas sustantivas y las que integran la estructura de apoyo;

3. Las cargas de trabajo tanto de las áreas sustantivas como de las estructuras de apoyo;

4. La productividad y eficiencia de los OIC en función de cumplimiento de facultades y obligaciones;

5. El número de OIC delegacionales y regionales, o bien de oficinas en las entidades federativas; y

6. Las funciones y características propias de las dependencias y entidades de adscripción de los OIC.

Finalmente, el numeral quinto de dichos lineamientos, señaló que el proceso de reducción de las estructuras orgánico-ocupacionales en los OIC, consideraría lo siguiente:

a) La compactación de los OIC , cuando resulte factible en términos de las disposiciones jurídicas aplicables;

b) La adecuada distribución del personal dentro de su estructura;

c) La separación y racionalización en su caso, de las áreas de quejas y responsabilidades;

d) En su caso, la creación de nuevos OIC conforme a las necesidades fiscalización y control de la APF.

De lo anterior, es posible advertir con claridad el propósito perseguido por el Poder Ejecutivo Federal y la SFP, en el sentido de eficientar el aprovechamiento de los recursos destinados al control interno de la actividad de la administración pública; proyectando para tal efecto, la reducción de la estructura orgánico ocupacional de los OIC adscritos a cada dependencia y entidad de la APF.

Si bien se tiene noticia de que la SFP ha tomado medidas para disminuir la estructura orgánico ocupacional en los OIC, se considera que es factible proponer otras acciones y modificaciones legislativas que coadyuven al establecimiento de mejores prácticas para el óptimo aprovechamiento de los recursos en la APF. Con ese fin, se propone lo siguiente:

a) Posibilitar que los OIC de las dependencias coordinadoras de sector, sean las encargadas de llevar a cabo las tareas de evaluación de los sistemas, mecanismos y procedimientos de control; así como las revisiones, auditorías y vigilancia en el manejo y aplicación de los recursos públicos de las entidades pertenecientes al sector paraestatal de la APF que coordinan;

b) Consecuentemente, suprimir de la estructura orgánico ocupacional de cada OIC en las entidades paraestatales, las plazas de los titulares del OIC y de sus áreas sustantivas;

c) Adscribir al demás personal al OIC de la dependencia coordinadora de sector;

d) Establecer la facultad del titular de la SFP para que en el caso de que existan razones técnicas suficientes que justifiquen la existencia de un OIC en una entidad paraestatal, así lo determine, previo dictamen que suscriba al efecto; y

e) Posibilitar que el personal del OIC de determinada dependencia o entidad, por instrucción del titular de la SFP y cuando existan razones que así lo justifiquen, realice o participe de la revisión o tareas de fiscalización de otra dependencia o entidad.

La propuesta pretende, por un lado, mejorar la actividad de control interno de la APF; y por otro, contribuir a la simplificación administrativa, con el consecuente ahorro de recursos financieros y la optimización de los recursos humanos; caminando a su vez hacia el fortalecimiento de una entidad de fiscalización externa del quehacer público.

En cuanto al primer aspecto, se tiene presente que, según se expuso, la intervención del titular del Ejecutivo en la operación de las entidades pertenecientes a la administración pública paraestatal, se realiza a través de la dependencia designada como coordinadora de sector; en el entendido que los aspectos de control y evaluación se llevan a cabo por conducto de las SHCP y SFP, tal como lo dispone el numeral 50 de la LOAPF.

La intervención referida busca una gestión administrativa congruente en toda la APF, que bien puede fortalecerse y eficientarse a través de la fiscalización interna llevada a cabo por la propia dependencia coordinadora de sector , pues si las actividades de las entidades sectorizadas deben guardar congruencia con aquellas que realiza la coordinadora, bajo esa misma lógica, la labor de fiscalización bien puede realizarla el OIC de la dependencia coordinadora, lo que abonaría a la homologación de políticas, criterios y mecanismos propios de la actividad desplegada y que tiendan al cumplimiento de metas y objetivos en común para el desarrollo nacional.

Además, un esquema de fiscalización interna como el que se propone, también permitiría al OIC de la dependencia encargada de la coordinación global del sector, perfeccionar los mecanismos de supervisión y vigilancia, para garantizar el desempeño honesto, eficiente y responsable de los servidores públicos de las entidades paraestatales de la APF, así como para coadyuvar al cumplimiento de los objetivos y metas que correspondan a dicha dependencia conforme a sus actividades sustantivas y sus atribuciones.

Asimismo, la reforma busca avanzar hacia la simplificación administrativa y la optimización de los recursos , pues al encomendarse al OIC de la dependencia coordinadora de sector la fiscalización de la gestión administrativa de las entidades agrupadas, se generaría un menor gasto por concepto de servicios personales, al compactarse las estructuras administrativas de estas áreas con los consecuentes ahorros en recursos materiales y servicios generales necesarios para su operación.

Para ejemplificar el ahorro que pudiera generarse adoptando una medida como la propuesta, se toma en cuenta lo siguiente:

La estructura básica de un OIC es: titular del Órgano Interno de Control, un titular del área de Responsabilidades, un titular del área de Auditoría y un titular del área de Quejas 10 , es decir, 4 plazas cuya supresión se propone, sin afectar a todo el personal de mando medio y operativo, el cual quedaría adscrito al OIC de la dependencia coordinadora de sector.

Ahora bien, según datos proporcionados por la Coordinación General de Órganos de Vigilancia y Control de la SFP 11 , en toda la APF existen 231 OIC, de los cuales, 176 pertenecen exclusivamente al sector paraestatal 12 , cuyos titulares, así como los de sus áreas sustantivas (en total 4 personas), son designados por el titular de la SFP, lo que por tanto, implica la existencia de 704 plazas.

Considerando que esas cuatro plazas tuvieran al menos el nivel director de área y que conforme al tabulador de remuneraciones de los servidores públicos de la Federación inserto en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2011, publicado el 7 de diciembre de 2010, las percepciones ordinarias totales para ese tipo de plazas oscilan mensualmente entre 46 mil 520 pesos –mínimo– y 114 mil 689 pesos –máximo–, puede obtenerse una percepción mensual promedio de 80 mil 604.50 pesos para cada uno de esos servidores públicos.

Luego, sin considerar alguna otra área de las entidades paraestatales ni al demás personal de mando medio y operativo adscrito a los OIC, la supresión de esas cuatro plazas en cada OIC generaría un ahorro –por demás significativo– de 56 millones 745 mil 568 pesos al mes y de 680 millones 946 mil 816 pesos al año. 13

La simplificación administrativa que se propone, en modo alguno atenta contra el buen desempeño de las labores a cargo de los OIC en las entidades paraestatales, pues se confiere al titular de la SFP la posibilidad de mantener un órgano de esa índole cuando existan circunstancias o razones que así lo justifiquen, para lo cual se concede un plazo prudente en el que deberá dictaminar la necesaria subsistencia de los OIC existentes a la fecha.

En ese trabajo de dictaminación, resultará particularmente útil el “resultado del análisis orgánico funcional” que debía efectuar y concluir la SFP a más tardar el 30 de junio de 2010, en términos del numeral cuarto de los “Lineamientos que establecen los Criterios que se deberán observar para la reducción de las estructuras orgánicas y ocupacionales de los Órganos Internos de Control” emitidos el 6 de abril de 2010 por los titulares de la SHCP y de la SFP, mismo que consideró las facultades y obligaciones de los titulares de los OIC y de los titulares de sus áreas sustantivas; el número de plazas, distinguiendo las que corresponden a las áreas sustantivas y las que integran la estructura de apoyo; las cargas de trabajo tanto de las áreas sustantivas como de las estructuras de apoyo; la productividad y eficiencia de los OIC en función de cumplimiento de facultades y obligaciones; el número de OIC delegacionales y regionales, o bien de oficinas en las entidades federativas; y las funciones y características propias de las dependencias y entidades de adscripción de los OIC.

Asimismo, se concede al titular de la SFP la facultad de apoyar la labor del OIC de determinada dependencia o entidad con el personal adscrito a otro OIC, partiendo de la premisa de que la función a cargo de esos servidores es meramente técnica y bien puede realizarse en uno u otro órgano; muestra de ello es que comúnmente los titulares de los OIC y de las áreas sustantivas, son objeto de rotación o de nuevas designaciones por parte del Secretario de la Función Pública, quien les otorga nombramientos para desempeñarse en el OIC de otra dependencia o entidad, precisamente, porque la labor de control que realizan es técnica y puede efectuarse en instituciones de distinta naturaleza.

Finalmente, dado que se propone actualizar la denominación de la Secretaría de la Función Pública en el artículo 62 de la Ley, se estima conveniente proceder en el mismo sentido tratándose de los artículos 10, 60, 63, 65, 67 y 68 del ordenamiento que nos ocupa.

Por lo expuesto, someto a consideración de este honorable pleno de la Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto que reforma los artículos 10, 60, 62, 63, 65, 67 y 68 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales

Artículo Único. Se reforman los artículos 10, 60, 62, 63, 65, 67 y 68 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, para quedar como sigue:

Artículo 10. ...

Para el cumplimiento de lo anteriormente establecido, la coordinadora de sector conjuntamente con las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Secretaría de la Función Pública, harán compatibles los requerimientos de información que se demanden a las dependencias y entidades paraestatales racionalizando los flujos de información.

Artículo 60. El órgano de vigilancia de los organismos descentralizados estará integrado por un Comisario Público Propietario y un Suplente, designados por la Secretaría de la Función Pública.

Los Comisarios Públicos evaluarán el desempeño general y por funciones del organismo, realizarán estudios sobre la eficiencia con la que se ejerzan los desembolsos en los rubros de gasto corriente y de inversión, así como en lo referente a los ingresos y, en general, solicitarán la información y efectuarán los actos que requiera el adecuado cumplimiento de sus funciones, sin perjuicio de las tareas que la Secretaría de la Función Pública les asigne específicamente conforme a la Ley. Para el cumplimiento de las funciones citadas el Órgano de Gobierno y el Director General deberán proporcionar la información que soliciten los Comisarios Públicos.

Artículo 62. Las entidades serán revisadas por conducto de los órganos de control interno de las dependencias coordinadoras de sector, salvo que a juicio de la Secretaría de la Función Pública exista causa justificada para el establecimiento de un órgano específico de esta naturaleza en la entidad de que se trate, lo que se determinará mediante el dictamen correspondiente.

De establecer un órgano de control interno, éste será parte integrante de la estructura de la entidad paraestatal. Sus acciones tendrán por objeto apoyar la función directiva y promover el mejoramiento de gestión de la entidad; desarrollarán sus funciones conforme a los lineamientos que emita la Secretaría de la Función Pública, de la cual dependerán los titulares de dichos órganos y de sus áreas de auditoría, quejas y responsabilidades, de acuerdo a las bases siguientes:

I. Recibirán quejas, investigarán y, en su caso, por conducto del titular del órgano de control interno o del área de responsabilidades, determinarán la responsabilidad administrativa de los servidores públicos de la entidad e impondrán las sanciones aplicables en los términos previstos en la ley de la materia, así como dictarán las resoluciones en los recursos de revocación que interpongan los servidores públicos de la entidad respecto de la imposición de sanciones administrativas.

Dichos órganos realizarán la defensa jurídica de las resoluciones que emitan ante los diversos Tribunales Federales, representando al Titular de la Secretaría de la Función Pública;

II. Realizarán sus actividades de acuerdo a reglas y bases que les permitan cumplir su cometido con autosuficiencia y autonomía; y

III. Examinarán y evaluarán los sistemas, mecanismos y procedimientos de control; efectuarán revisiones y auditorías, vigilarán que el manejo y aplicación de los recursos públicos se efectúe conforme a las disposiciones aplicables; presentarán al Director General, al Órgano de Gobierno y a las demás instancias internas de decisión, los informes resultantes de las auditorías, exámenes y evaluaciones realizados.

El titular de la Secretaría de la Función Pública tendrá la facultad de instruir al personal de los órganos internos de control para que realicen tareas de investigación y control en una dependencia o entidad distinta a su adscripción, cuando existan circunstancias o razones que así lo justifiquen.

Artículo 63. Las empresas de participación estatal mayoritaria, sin perjuicio de lo establecido en sus estatutos y en los términos de la legislación civil o mercantil aplicable, para su vigilancia, control y evaluación, incorporarán los órganos de control interno y contarán con los Comisarios Públicos que designe la Secretaría de la Función Pública en los términos de los precedentes artículos de esta Ley.

...

Artículo 65. La Secretaría de la Función Pública podrá realizar visitas y auditorías a las entidades paraestatales, cualquiera que sea su naturaleza, a fin de supervisar el adecuado funcionamiento del sistema de control; el cumplimiento de las responsabilidades a cargo de cada uno de los niveles de la administración mencionados en el artículo 61, y en su caso promover lo necesario para corregir las deficiencias u omisiones en que se hubiera incurrido.

Artículo 67. En aquellas empresas en las que participe la Administración Pública Federal con la suscripción del 25 por ciento al 50 por ciento del capital, diversas a las señaladas en el artículo 29 de esta Ley, se vigilarán las inversiones de la Federación o en su caso del Departamento del Distrito Federal, a través del comisario que se designe por la Secretaría de la Función Pública y el ejercicio de los derechos respectivos se hará por conducto de la dependencia correspondiente en los términos del artículo 33 de esta ley.

Artículo 68. ...

La Secretaría de la Función Pública vigilará el debido cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior.

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor a los tres meses siguientes al día de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. Las menciones que se hagan en las distintas leyes, reglamentos, y ordenamientos administrativos, a los Órganos Internos de Control en las entidades, se entenderán referidos a los Órganos Internos de Control en las dependencias coordinadoras de sector, salvo que por decisión del titular de la Secretaría de la Función Pública alguno subsista.

Tercero. El personal de mando medio y operativo adscrito a los Órganos Internos de Control de las entidades del sector paraestatal de la administración pública federal, quedará adscrito al Órgano Interno de Control de la dependencia coordinadora de sector, con el respeto pleno de sus derechos laborales.

Cuarto. La Secretaría de la Función Pública contará con un plazo de tres meses contados a partir de la publicación de este Decreto en el Diario Oficial de la Federación, para emitir dictamen técnico sobre la necesidad de permanencia de los Órganos Internos de Control en cada entidad del sector paraestatal de la administración pública federal.

Notas

1 Manual de Organización General de la Secretaría de la Función Pública. Diario Oficial de la Federación 10 de mayo de 2006.

2 Michel Padilla, Roberto, Tendencias recientes de la fiscalización en México; consultable en http://www.milenio.analisiseconomico.com.mx/pdf/0315.pdf, página 36.

3 Ibídem páginas 32-34.

4 En la denominada Declaración de Lima de 1977, en el marco del IX Congreso de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores, celebrado en Perú. se definieron algunos lineamientos básicos para la fiscalización gubernamental, destacando la necesidad de que cada Estado cuente con una entidad fiscalizadora independiente, garantizada por la Ley. Esa declaratoria culminó con el establecimiento y/o reconocimiento de autonomía e independencia de un buen número de entidades fiscalizadoras en el mundo. A la fecha, con independencia de su grado de desarrollo, la mayoría de los países en Europa, América y Asia, cuentan con un órgano superior de fiscalización que encabeza la actividad de control y vigilancia de la función pública y constituye el principal instrumento para hacer transparente la rendición de cuentas, contribuyendo a prevenir y combatir la corrupción. Ibídem. págs. 13-16.

5 Así lo define la propia SFP en su portal de Internet http://www.funcionpublica.gob.mx /index.php/coordinacion-general-de-organos-de-vigilancia-y-control/orga nos-de-vigilancia-y-control.html

6 Adicionalmente, aun cuando la ASF tiene facultades para realizar auditorías de desempeño, eficacia y economía del gasto público, lo cual implicaría acercar la función de fiscalización a un enfoque preventivo y de mejora de la gestión gubernamental, conforme dictan las mejores prácticas internacionales en la materia, hasta la fecha este tipo de revisiones se dejan en manos de los OIC, lo cual es lógico si se considera que ese tipo de auditorías exige un alto nivel de desarrollo en la fiscalización, de ahí que ese tipo de revisión de desempeño en nuestro país aún no tiene un peso significativo. Asimismo, gran parte de las acciones correctivas determinadas por la ASF son canalizadas para su solventación a los OIC de los entes auditados, a pesar de que el organismo superior de fiscalización tiene facultades para actuar directamente.

7 Michel Padilla, Roberto, Obra citada página 40.

8 Consultable en http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/eje1/confianza-en-las-institucio nes-publicas.html

“Lineamientos que establecen los Criterios que se deberán observar para la reducción de las estructuras orgánicas y ocupacionales de los Órganos Internos de Control” emitidos el 6 de abril de 2010 por los titulares de la SHCP y de la SFP, consultables en la sección Normateca del sitio de Internet www.funcionpublica.gob.mx

9 Según datos publicados en http://www.funcionpublica.gob.mx/index.php/coordinacion-general-de-orga nos-de-vigilancia-y-control/organos-de-vigilancia-y-control.html

Respuesta otorgada el 1 de junio de 2011 a la solicitud de información pública identificada con el número de folio 0002700115311, tramitada a través del sistema Infomex.

10 De acuerdo a la Relación de Entidades Paraestatales de la Administración Pública Federal sujetas a la Ley Federal de Entidades Paraestatales y su Reglamento, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de agosto de 2010, existen 197 entidades públicas pertenecientes a este sector.

11 Esta suma puede variar, considerando el nivel real de cada plaza que se propone suprimir, pues es factible que no todos los titulares de las áreas sustantivas en un OIC tengan nivel de director de área, ya que en ocasiones tienen asignada plaza de Subdirector, lógicamente, con una remuneración mensual menor a la considerada.

12 De acuerdo a la Relación de Entidades Paraestatales de la Administración Pública Federal sujetas a la Ley Federal de Entidades Paraestatales y su Reglamento, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de agosto de 2010, existen 197 entidades públicas pertenecientes a este sector.

13 Esta suma puede variar, considerando el nivel real de cada plaza que se propone suprimir, pues es factible que no todos los titulares de las áreas sustantivas en un OIC tengan nivel de director de área, ya que en ocasiones tienen asignada plaza de Subdirector, lógicamente, con una remuneración mensual menor a la considerada.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de septiembre de 2011.

Diputado Marcos Pérez Esquer (rúbrica)

Que reforma el artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia, del Grupo Parlamentario del PT

El suscrito, Jaime Fernando Cárdenas Gracia, diputado a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, con fundamento en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos somete a consideración del pleno de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto, que modifica y adiciona la fracción VI del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para derogar la facultad del Ejecutivo de preservar la seguridad nacional y para limitar la intervención de las Fuerzas Armadas en el orden interno.

Exposición de Motivos

El decreto 156 de modificación constitucional adicionó la fracción XXIX-M al artículo 73 y reformó la fracción VI del artículo 89 de la Constitución para facultar al Ejecutivo a fin de preservar la seguridad nacional –fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de abril de 2004.

La modificación constitucional facultó al Congreso para expedir leyes en materia de seguridad nacional, estableciendo los requisitos y límites a las investigaciones. Se precisó que el Ejecutivo debe proteger la seguridad nacional.

La reforma, además de fortalecer la facultad legislativa del Congreso con afectación a las legislaturas locales, otorgó al Ejecutivo, por encima de los otros poderes, órganos autónomos y niveles de gobierno, el deber de conservar la seguridad nacional, lo que constituye desde nuestro punto de vista una violación del principio de división de poderes, previsto en el artículo 49 de la Constitución, un daño grave al equilibrio que debe haber entre los poderes y una reducción de los alcances del federalismo.

Lo más inaceptable es que esta reforma constitucional ha estado vinculada a la legislación secundaria que se desprende de ella y que pretende seguir derivándose de la misma: situar a las Fuerzas Armadas y al Consejo de Seguridad Nacional como garantes de la seguridad nacional y con poderes para determinar declaraciones de afectación a la seguridad interior sin participación del poder legislativo federal ni de las legislaturas locales y para menoscabar los derechos fundamentales de los gobernados, suspendiéndolos de facto y de jure.

El riesgo de que se aprueben estas reformas de la Ley de Seguridad Nacional hoy vigente nos recuerda a la Ley de Jurisdicciones española de 1905 que otorgó al ejército de ese país la custodia del patriotismo y, que al decir de muchos autores, desde Unamuno a Abellán, fue la causa, al colocar al poder militar por encima del civil, del militarismo español y de sus dos dictaduras en el siglo XX. 1

Consideramos que las Fuerzas Armadas no pueden ser las defensoras del Estado. En un estado constitucional de derecho, el defensor último y final es y debe ser el órgano de control de constitucionalidad. La guerra está proscrita en el derecho internacional y en el derecho interno de los Estados democráticos, salvo cuando es en legítima defensa.

Aceptar la tesis de que las Fuerzas Armadas son las defensoras del Estado es admitir el punto de vista del jurista nazi Carl Schmitt quien, en la obra La defensa de la Constitución, 2 mantiene que el jefe del Estado y las Fuerzas Armadas tutelan al Estado y defienden la Constitución. Nosotros preferimos el punto de vista de Hans Kelsen que sostuvo que los tribunales constitucionales, las instituciones todas y los ciudadanos defienden al Estado y la Constitución. 3

Estamos de acuerdo con el punto de vista de Kelsen porque el estado de derecho, si lo es, sólo puede estar tutelado y defendido por los procedimientos democráticos y la racionalidad más plena del ordenamiento jurídico, así como por las de sus instancias garantes y por los ciudadanos.

Si aceptamos que sólo el Ejecutivo o las Fuerzas Armadas defienden la seguridad nacional y al Estado, estamos al borde de la dictadura, del rompimiento con el orden constitucional democrático.

Por eso fue incorrecta la reforma de la fracción VI del artículo 89 de la Constitución de 2004, por sus tintes autoritarios no consecuentes con el estado constitucional y democrático de derecho. El Ejecutivo no puede por sí ni ante sí ser el garante único de la seguridad nacional ni el encargado de preservarla o custodiarla.

La idea de un Estado en donde las Fuerzas Armadas juegan un papel destacado en la defensa del orden constitucional y la soberanía subvierte la lógica entera del estado constitucional y democrático de derecho. Las Fuerzas Armadas son auxiliares en ese propósito y su papel debe estar constreñido por la propia Constitución. Además, deben estar subordinadas al órgano de control de constitucionalidad, al resto de los poderes públicos y a los propios ciudadanos.

El hecho de que las decisiones del Ejecutivo o de un consejo de seguridad nacional no puedan ser controladas por el legislativo, el poder judicial, las entidades federativas, los municipios o, los ciudadanos, coloca a ese poder por encima de los demás órganos y poderes del Estado.

Conceder al Ejecutivo ese superpoder –preservar la seguridad nacional y además disponer de la totalidad de las Fuerzas Armadas– limita de entrada la soberanía popular y, como ya se dijo, hace nugatorios los principios de división de poderes y el federalismo.

Además, la reforma de 2004 de la fracción VI del artículo 89 de la Constitución fue y es muy peligrosa pues, como lo hemos visto recientemente, se interpreta sin tomar en cuenta el carácter sistémico e integral de la Constitución. Es decir, algunos, empezando por el titular del Ejecutivo actual, la leen desvinculándola del procedimiento de suspensión de garantías, de la declaración de guerra que debe ser autorizada por el Congreso, de los mecanismo de intervención federal previstos en el artículo 119 de la Constitución, de la competencia en materia de seguridad pública que corresponde a las autoridades civiles según el artículo 21 de la Constitución, de lo dispuesto en el artículo 129 de la Constitución que indica que en tiempos de paz la competencia de las Fuerzas Armadas se constriñe a la disciplina militar y, de las normas constitucionales sobre derechos fundamentales y que prohíben actos de molestia que no estén fundados y motivados por una autoridad competente.

La competencia de la fracción VI del artículo 89 de la Constitución ha sido malinterpretada y mal aplicada por el titular del Ejecutivo, pues se ha usado para militarizar el país y emprender una guerra de facto y no de jure en contra del crimen organizado. Tal estrategia bélica ha costado hasta ahora más de cincuenta mil muertos, diez mil desaparecidos, un número inmenso de víctimas, huérfanos y desplazados.

El gobierno federal si quiere justificar jurídicamente la militarización y la guerra de facto emprendida tendría forzosamente que recurrir en condiciones democráticas al procedimiento de suspensión de garantías del artículo 29 de la Constitución, a una declaración de guerra autorizada por el Congreso en los términos del artículo 73 fracción XII de la Constitución o, al procedimiento, al menos, previsto en el artículo 119 de la Constitución de intervención federal en las entidades federativas.

La militarización en curso, que se fundamenta por el titular del Ejecutivo en la fracción VI del artículo 89 de la Constitución reformada en 2004, violenta los derechos fundamentales al permitir los retenes, los cateos, las detenciones y, las intervenciones telefónicas, entre otras acciones, a cargo de las Fuerzas Armadas.

Éstas han asumido atribuciones de facto que no les corresponden como son las relacionadas con la seguridad pública, la prevención, persecución, investigación y sanción de los delitos que sólo competen constitucionalmente a los jueces, al Ministerio Público y a la policía, según establece el artículo 21 de la Constitución.

Además, se ha mantenido, contraria a decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la atribución del fuero militar para los militares que cometan delitos contra los ciudadanos y en violación de los derechos fundamentales.

La competencia de la fracción VI del artículo 89 de la Constitución ha intentado indebidamente justificar que el Ejecutivo tenga poderes extraordinarios para militarizar al país, violando el principio de división de poderes y el pacto federal.

La militarización que vivimos no permite la participación ciudadana efectiva en las políticas y en el diseño de la seguridad nacional y pública, pues no existe a la fecha un solo mecanismo de democracia participativa ciudadana, de transparencia o de rendición de cuentas en las instituciones de las Fuerzas Armadas, en el Ejecutivo o en los esquemas gubernamentales hoy vigentes, en donde los ciudadanos de verdad se involucren en las funciones de seguridad pública y nacional.

El papel del Congreso de la Unión se ha obviado por el Ejecutivo abusando de la interpretación sui generis que hace de la fracción VI del artículo 89 de la Constitución. Los actos de militarización del Ejecutivo constituyen auténticas resoluciones de estados de excepción o de sitio (suspensión de garantías) que para nada cumplen el procedimiento del artículo 29 de la Constitución.

Se entiende además, por los voceros del actual régimen, que la seguridad es del Estado o, peor aún, del gobierno en turno y se olvida que cualquier concepto de seguridad jurídica, pública o nacional, debe estar orientada y justificada en los derechos fundamentales de los gobernados.

Ningún concepto de seguridad pública o nacional debe colocarse por encima de los derechos humanos y, para despreciar la vida, la libertad, el debido proceso, etcétera, de los ciudadanos a través de una lógica de guerra que destruye el tejido social y deslegitima a las instituciones.

La seguridad debe ante todo ser soberana, es decir, decidida por los ciudadanos de este país, de preferencia a través de mecanismos participativos como el referéndum. La seguridad nacional no debe responder como ahora responde a los intereses de los Estados Unidos.

Esta guerra no declarada constitucionalmente contra el crimen organizado tiene su origen en los acuerdos ASPAN, en la iniciativa Mérida y en otros acuerdos a la palabra entre los jefes de Estado y de Gobierno de los Estados Unidos y México. Nunca ha sido ratificada por el Senado de la República a través de un tratado, lo que implica que todos esos acuerdos internacionales devengan en anticonstitucionales.

Existe también un elemento político en la estrategia bélica de Calderón que surge de su ilegitimidad de origen. Mediante su estrategia fallida y la mala interpretación constitucional de la fracción VI del artículo 89 de la Constitución ha buscado legitimarse infructuosamente en el ejercicio del poder y, en este sexenio se ha abusado del concepto de seguridad nacional y de la ley secundaria en la materia para espiar, perseguir y reprimir movimientos sociales.

La seguridad nacional es un concepto derivado de la guerra fría, imaginado por teóricos y políticos norteamericanos, para mantener áreas de influencia de los Estados Unidos en el mundo y, evitar con ello, la propagación en aquella época del socialismo real en esas regiones. Es por tanto una categoría teóricamente caduca que ha sido sustituida por las de seguridad humana y ciudadana. Su finalidad estribaba en mantener condiciones de estabilidad y gobernabilidad en Estados Unidos, previniendo y rechazando las amenazas militares de otros Estados y a nivel interno para enfrentar y prevenir el terrorismo, los riesgos medioambientales y fenómenos sociales como la inmigración masiva hacia las fronteras norteamericanas; en los últimos años, se ha empleado para rechazar al crimen organizado, principalmente el que tiene que ver con el narcotráfico.

El concepto de seguridad nacional en México es importado y promovido para garantizar sobre todo la seguridad de Estados Unidos. Es por ello necesario que se modifique la fracción VI del artículo 89 de la Constitución para que no seamos los policías de la frontera sur de Estados Unidos y para que el Ejecutivo no siga haciendo a través de una indebida interpretación de esta facultad fraude a la Constitución y ejerciendo poderes metaconstitucionales que son inaceptables en una democracia y, en un estado constitucional y democrático de derecho.

Adicionalmente, en una iniciativa del año pasado, 4 sostuve que la guerra es la negación del derecho y, que por eso, su existencia y, además, su reconocimiento jurídico absoluto, sin matices, son muestras fehacientes de que el Estado salvaje aún prevalece. Desde el bellum justum (“guerra justa”) hasta hoy, con la llamada guerra contra el crimen organizado, la guerra constituye un problema para la existencia del estado de derecho y la conciencia del desarrollo civilizado y democrático de los pueblos.

Norberto Bobbio ha explicado que “la historia de la evaluación moral de la guerra puede dividirse, por lo menos en lo que respecta a las obras relativamente más cercanas, en tres fases: la del bellum justum, la de la raison d’etat y la de la guerra como crimen”. 5 En ese contexto, desde el derecho la guerra se ha considerado, en primer término, como un posible medio de justicia; en segundo, como una prerrogativa de la soberanía y tercero que es el contemporáneo, como un crimen. La guerra es hoy día un crimen contra la humanidad.

A su vez, desde la ciencia política, se ha dicho que la guerra es la continuación de la política por otros medios (Von Clausewitz). Según la doctrina tradicional que se ha construido en torno del fenómeno colectivo de la guerra como objeto de estudio, varios son los elementos constitutivos que ayudan a determinar su concepto: a) una actividad militar, b) un elevado grado de tensión en la opinión pública, c) la entrada en vigor de normas jurídicas atípicas, y por cierto difícilmente democráticas, respecto de las que rigen en el periodo “de paz”, d) una progresiva integración política dentro de las estructuras estatales beligerantes. En la caracterización de la guerra, además, ésta “adopta al mismo tiempo la forma de una especie de conflicto, de una especie de violencia, de un fenómeno psicológico-social, de una situación jurídica excepcional y de un proceso de cohesión interna en algunas ocasiones”. 6

Por ello, Kant no dudó en expresar que la guerra es intrínsecamente antidemocrática, pues el pueblo obligado a hacerla pierde no sólo su soberanía sino su dignidad humana y civil. 7

Precisamente porque se trata de un estado de excepción, en el que se coloca en extrema vulneración a grandes grupos humanos, la guerra debe ser la última ratio, el último recurso que debe utilizar un Estado que se pretenda civilizado. Por eso, la guerra, como dice Luigi Ferrajoli

(...) por sus intrínsecas características destructivas, no admite hoy justificaciones morales y políticas. Es de por sí un mal absoluto, con respecto al cual los viejos límites iusnaturalistas de la guerra justa resultan ahora insuficientes, al haber quedado desbordados todos los límites naturales a sus capacidades destructivas. Por sus propias características, la guerra es una regresión al estado salvaje o de naturaleza del homo homini lupus. Con la diferencia de que la sociedad salvaje de los Estados no es una sociedad de lobos naturales, sino una sociedad de lobos artificiales, es decir, de esos “hombres artificiales”, como los llamó Hobbes, que son los Estados creados por los hombres para tutela de sus derechos y que hoy amenazan con escapar a su control y revolverse contra sus creadores como máquinas artificiales capaces de destruirlos. 8

El espíritu de prohibir el uso de la fuerza y, por ello, considerar como último recurso la guerra lo incorporó desde su constitución la Organización de las Naciones Unidas en su Carta. En el preámbulo, la Carta de Naciones Unidas se pronuncia por defender la paz, expresando que los Estados miembros se comprometen “a preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra (...) a unir nuestras fuerzas para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, a asegurar, mediante la aceptación de principios y la adopción de métodos, que no se usará; la fuerza armada sino en servicio del interés común”. Así pues, como premisa mayor la Carta de Naciones Unidas prohíbe el uso de la fuerza; esto, en el artículo 2o., párrafo 4: “Los miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los propósitos de las Naciones Unidas”.

La guerra así, en el marco jurídico internacional, sólo está permitida cuando se lleva a cabo en legítima defensa, lo cual explica que actualmente se considere a la guerra como un crimen contra la humanidad y por ello, que cualquier refugio en la misma se pueda considerar contrario a la moral y al derecho. 9

La propuesta en específico que estamos planteando se inscribe en la formulación de la Carta de Naciones Unidas, en el derecho internacional de los derechos humanos y en los principios de nuestra Constitución. Se propone reformar las fracción VI del artículo 89 de la Constitución. La modificación es para derogar que el titular del Ejecutivo tenga la facultad de preservar la seguridad nacional, pues ésta corresponde preservarla y garantizarla a todos los ciudadanos y a la totalidad de las autoridades del Estado y para que el presidente pueda disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente; o sea, del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea, para la defensa exterior del país y, a nivel interno, en los casos de suspensión de garantías, intervención federal, de amenazas o riesgos medioambientales, campañas de salud y educativas, en donde la autoridad militar estará subordinada al Ejecutivo, al Congreso de la Unión, al Poder Judicial federal y al resto de los niveles de gobierno y órganos constitucionales previstos en la Constitución.

Con esta reforma estamos enfatizando que las Fuerzas Armadas no pueden intervenir en funciones vinculadas a la seguridad pública o para prevenir o reprimir movimientos sociales y, mucho menos violentar derechos fundamentales de los gobernados.

Por todo lo anterior, se somete a consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto que modifica y adiciona la fracción VI del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para derogar la facultad del Ejecutivo de preservar la seguridad nacional y para limitar la intervención de las Fuerzas Armadas en el orden interno

Artículo Único. Se modifica y adiciona la fracción VI del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar en los siguientes términos:

Artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes:

I. a V. ...

VI. Disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente; o sea, del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea, para la defensa exterior de la federación y, en el ámbito interno en los siguientes supuestos: en situación de suspensión de garantías, intervención federal prevista en el primer párrafo del artículo 119 de la Constitución, de amenazas o riesgos medioambientales, campañas de salud y educativas, en donde la autoridad militar estará subordinada al ejecutivo, al Congreso de la Unión, al Poder Judicial federal y al resto de los niveles de gobierno y órganos constitucionales establecidos en esta norma fundamental.

VII. ...

...

...

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Notas

1 Abellán, José Luis. Ensayo sobre las dos Españas. Una voz de esperanza, Barcelona, Península, 2011.

2 Schmitt, Carl. La defensa de la Constitución, prólogo de Pedro de Vega, Madrid, Tecnos, 1998.

3 Kelsen, Hans. ¿Quién debe ser el defensor de la Constitución?, Madrid, Tecnos, 2002.

4 Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados, 29 de abril de 2010.

5 Bobbio, Norberto; y Matteucci, Incola. Diccionario de política, México, Siglo XXI Editores, 1988, página 766.

6 Bobbio, Norberto; y Matteucci, Incola. Obra citada, página 762.

7 Ferrajoli, Luigi. Democracia y garantismo, Madrid, Trotta, 2008, página 366.

8 Ferrajoli, Luigi. Las razones jurídicas del pacifismo, Madrid, Trotta, 2004, página 33.

9 Bobbio, Norberto; y Matteucci, Incola. Obra citada, página 769.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de septiembre de 2011.

Diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia (rúbrica)

Que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de las Leyes del Impuesto sobre la Renta, y de Coordinación Fiscal, a cargo del diputado David Hernández Pérez, del Grupo Parlamentario del PRI

El que suscribe diputado David Hernández Pérez, integrante de la LXI Legislatura del Congreso de la Unión y del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción primera; 67, numeral 1; 68 numeral 1; 77; 78 y; 102, numeral 2, fracción VI, del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta Soberanía iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley del Impuesto sobre la Renta y de la Ley de Coordinación Fiscal, al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

Existen diversas razones que han dado origen a la presente iniciativa, como son:

• La incapacidad técnica del Servicio de Administración Tributaria para optimizar la captación de contribuciones, a través del actual sistema de recaudación.

• La creciente indignación social que existe hacia las personas que integran la economía informal, quienes no contribuyen al gasto público.

• El reclamo consuetudinario de los presidentes municipales ante el insuficiente presupuesto que les es destinado para ejercer.

• La existencia de bases de datos completas en los ayuntamientos que permitirían identificar, de forma precisa y suficiente, a quienes constituyen el sector de contribuyentes en referencia.

• La viabilidad de ejercer la opción de realizar convenios entre la Tesorería de la Federación exclusivamente con las entidades federativas.

Estas razones se explican de forma breve a continuación:

El Poder Ejecutivo propuso como medida para combatir la informalidad, el establecimiento del impuesto a los depósitos en efectivo, con el que señaló que el Servicio de Administración Tributaria estaría en aptitud de identificar a quienes manteniendo flujos de efectivo bancarios, no estuvieran incorporados al padrón de contribuyentes; esta iniciativa fue aprobada por esta soberanía, iniciando su vigencia a partir del 1º de julio de 2008, sin que a la fecha se haya ejecutado programa alguno para aprovechar la información generada por dicho impuesto que es a todas luces, violatorio del principio de economía.

Debido a que la carga del sostenimiento del gasto público recae solo en unos cuantos, durante los últimos años ha sido un reclamo generalizado de la ciudadanía, que todos aquellos que realizan actividades dentro de la economía informal sean incorporados al Registro Federal de Contribuyentes, para que de esta forma, se incrementen los ingresos públicos y a su vez, que la carga se haga más liviana al ser equitativamente compartida y el ahorro mayor.

Es en las tesorerías de los ayuntamientos donde más crudamente se refleja la incapacidad técnica de las autoridades federales para hacer cumplir la obligación consignada en la fracción IV del artículo 31 de nuestra Carta Magna, ya que los fondos con que cuentan en cada ejercicio resultan insuficientes para cumplir de manera óptima los programas de su competencia, obligando en muchos de los casos a que los presidentes municipales, con sus cabildos, desarrollen de forma parcial e incompleta sus planes en materias de seguridad pública, salud, educación, cultura, entre otros e, incluso, al abandono de esos programas sin ser iniciados, siendo el endeudamiento la única opción viable en diversas circunstancias lo que incide en una creciente disminución de los recursos disponibles para la siguiente administración.

El ejercicio de las facultades de inspección y vigilancia, reglamentos, mercados, obras públicas, entre otros, que son ejercidas por los ayuntamientos para poder obtener los diferentes tipos de licencias de giros comerciales, industriales y de servicios, originan que sea también el nivel municipal en el que se cuente con las bases de datos más completas, veraces y suficientes respecto a las actividades económicas y productivas que se desarrollan dentro de la jurisdicción territorial de los mismos municipios, pues como cierto es, los mencionados programas optimizan las labores administrativas y recaudatorias, pero exclusivamente en el nivel municipal, sin que dicha información haya sido, ni siquiera en lo más mínimo, aprovechada por las autoridades fiscales federales dentro de cualesquier programa tendiente a combatir la informalidad u optimizar la recaudación y captación de contribuciones, ya que en la gran mayoría de los casos ni siquiera se encuentran inscritos en el Registro Federal de Contribuyentes.

La actual Ley de Coordinación Fiscal, establece en su artículo 1o.:

“Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la federación con los de los estados, municipios...”,

Pues bien, a pesar de que los sistemas fiscales de los municipios están claramente contemplados para ser coordinados con sus homólogos de los estados y el de la federación, tanto en los capítulos III y IV de la misma ley como en diversos numerales de la Ley del Impuesto sobre la Renta, se han establecido las bases para que la Tesorería de la Federación tenga la posibilidad de celebrar los convenios de colaboración necesarios y dejar a los contribuyentes en aptitud de cumplir con sus obligaciones; pero, esto solo con relación a los estados, sin tomar en cuenta a los municipios, a pesar de ser éstos quienes tienen la infraestructura y los programas administrativos que generan la información susceptible de ser utilizada, tanto para el combate a la informalidad, como para el fortalecimiento de la recaudación tributaria.

Es por eso que la presente iniciativa se pone a consideración de esta Soberanía, con la intención de que la información con que cuentan las tesorerías de los municipios sea ampliamente aprovechada por las autoridades fiscales federales, mediante la celebración de los respectivos convenios de colaboración con los municipios, dentro de los cuales se establezcan las bases para su participación no únicamente en los procesos de captación de inscripciones en el Registro Federal de Contribuyentes y de recaudación de ingresos, sino también en las asignaciones que correspondan de la misma recaudación que se genere en virtud del aprovechamiento de sus programas e infraestructura administrativos.

Las modificaciones propuestas tienden a robustecer nuestro sistema tributario, sin necesidad de modificar los instrumentos impositivos ya existentes, pero sí incrementando la captación de mayores recursos que afectan positivamente las decisiones de inversión en obra pública o en todas aquellas áreas en las que los ayuntamientos puedan presentar mejorías en beneficio de la población.

Por ello, es conveniente continuar avanzando en el mismo sentido de lo que se ha manifestado y mejorar los mecanismos instrumentos tributarios ya existentes, a través de sencillas modificaciones a las disposiciones fiscales orientadas al cumplimiento de los siguientes objetivos:

• Incrementar la recaudación tributaria

Toda vez que es fundamental para el desarrollo y crecimiento económico del país lograr la solidez en las finanzas públicas y mantener la estabilidad de las principales variables macroeconómicas, se plantea modificar algunas disposiciones en materia de coordinación fiscal tendientes a incrementar su eficiencia recaudatoria.

• Efectuar un eficiente control y combate a la evasión fiscal

En concordancia con el objetivo de incrementar la recaudación tributaria, se plantean ajustes a diversas disposiciones tanto de la Ley del ISR, como de la Ley de Coordinación Fiscal, orientadas a robustecer los mecanismos de control del cumplimiento de las obligaciones fiscales, aprovechando la información que ya existe en las bases de datos de las tesorerías municipales.

• Generar simplificación administrativa

Dos de los principios que deben prevalecer en todo diseño impositivo, son los principios de comodidad de economía, mediante el establecimiento de normas en las que, tanto la simplicidad como el menor costo administrativo relacionado con el pago de los impuestos, se encuentren presentes. En este sentido, se proponen reformas en materia del esquema de pagos fijos en el ISR tratándose de pequeños contribuyentes de nueva inscripción en el Registro Federal de Contribuyentes.

• Brindar seguridad jurídica

Finalmente, las modificaciones que se presentan en esta Iniciativa tienen como finalidad, otorgar mayor seguridad jurídica en beneficio de quienes se incorporen al universo de contribuyentes respecto de la aplicación y alcance de sus distintas obligaciones contenidas en las disposiciones fiscales, esto, al actualizar sus actividades económicas y productivas, ubicándoles dentro del respectivo marco jurídico.

Por lo anteriormente expuesto y con el fin de continuar avanzando en la mejora y fortalecimiento del marco tributario, presento ante el pleno de esta soberanía la iniciativa con proyecto de

Decreto

Por el que se reforma el artículo 139, fracción VI, tercer párrafo, y se derogan los párrafos cuarto y quinto; se adicionan los artículos 139-A, 139-B, 139-C y 139-D de la Ley del Impuesto sobre la Renta; y se reforman los artículos 13, párrafos primero y tercero; 15, párrafos primero, segundo, cuarto y quinto; 16, primer párrafo; 17, párrafos primero y segundo; 19, fracción IV; 20, fracción I; 21, fracción IV y 24 y el título del Capítulo III; se adiciona al artículo 20 una fracción III, y se recorre la fracción III a la IV, se adiciona una fracción V, y se recorren las fracciones IV y V a la VI y VII, y se modifica la fracción VI de la Ley de Coordinación Fiscal, para quedar de la siguiente manera:

Artículo Primero. Se reforma el artículo 139, fracción VI, tercer párrafo y se derogan los párrafos cuarto y quinto; se adicionan los artículos 139-A, 139-B, 139-C y 139-D de la Ley del Impuesto sobre la Renta, para quedar como sigue:

Artículo 139. Los contribuyentes sujetos al régimen previsto en esta sección, tendrán las obligaciones siguientes:

I. ...

II. ...

III. ...

IV. ...

V. ...

VI. ...

...(derogado)

Los pagos a que se refiere esta fracción, se enterarán ante las oficinas autorizadas de la entidad federativa o del municipio en que el contribuyente obtenga sus ingresos, siempre que dicha entidad federativa o municipio tengan celebrado convenio de coordinación para administrar el impuesto a que se refiere esta sección. En el caso de que la entidad federativa en donde obtenga sus ingresos el contribuyente no celebre el citado convenio o éste se dé por terminado, los pagos se enterarán ante las oficinas autorizadas por las autoridades fiscales federales.

Cuarto párrafo (Se deroga)

Quinto párrafo (Se deroga

...

Artículo 139-A. Los contribuyentes sujetos al régimen previsto en esta sección a partir de su inscripción al Registro Federal de Contribuyentes, podrán optar por enterar sus pagos ante las oficinas autorizadas de la Entidad Federativa o del Municipio en la cual el contribuyente obtenga sus ingresos; una vez efectuada la mencionada opción, no podrá variarse.

Artículo 139-B. El Servicio de Administración Tributaria y, en su caso, las Entidades Federativas o los Municipios con que se celebre convenio de coordinación para la administración del impuesto establecido en esta Sección, podrán ampliar los períodos de pago a bimestral, trimestral o semestral, tomando en consideración la rama de actividad o la circunscripción territorial de los contribuyentes.

Las entidades federativas con las que se celebre convenio de coordinación para la administración del impuesto establecido en esta sección, podrán estimar el ingreso gravable del contribuyente y determinar cuotas fijas para cobrar el impuesto respectivo, las que tendrán el carácter de pagos definitivos.

Artículo 139-C. Las autoridades fiscales podrán estimar los ingresos de los pequeños contribuyentes, con la finalidad de establecer correctamente las cuotas referidas en el artículo anterior, para lo cual tomarán en cuenta:

Importe de compras efectuadas; inventarios de mercancías, de maquinaria y equipo; monto de la renta del local en que estén establecidos los negocios, superficie del mismo; número de trabajadores que tengan a su servicio y sueldos de que disfruten; pagos de cuotas al Instituto Mexicano del Seguro Social; impuestos pagados a la federación, Distrito Federal, estados o municipios; cantidades que hayan cubierto por concepto de energía eléctrica y teléfonos; retiros en efectivo y en especie efectuados por el propietario del negocio para la atención de sus necesidades personales y de su familia; zona comercial en que se encuentre ubicado el negocio; informaciones recabadas de terceros y en general, todos los elementos de juicio que puedan utilizarse para la estimación de los ingresos por actividades empresariales.

Artículo 139-D. La estimación hecha por las autoridades fiscales se mantendrá indefinidamente hasta que las propias autoridades formulen una nueva. A partir del primer pago que corresponda al año de calendario, la cuota se incrementará en la cantidad que resulte de aplicarle el factor que en su caso, señale anualmente el Congreso de la Unión.

Artículo Segundo. Se reforman los artículos 13, párrafos primero y tercero; 15, párrafos primero, segundo, cuarto y quinto; 16, primer párrafo; 17, párrafos primero y segundo; 19, fracción IV; 20, fracción I; 21, fracción IV y 24 y el título del Capítulo III; se adiciona al artículo 20 una fracción III, y se recorre la fracción III a la IV, se adiciona una fracción V, y se recorren las fracciones IV y V a la VI y VII, y se modifica la fracción VI de la Ley de Coordinación Fiscal, para quedar como sigue:

Capítulo IIIDe la Colaboración Administrativa entre los Municipios, las Entidades y la Federación

Artículo 13. El gobierno federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los gobiernos de las entidades que se hubieran adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y los municipios de dichas entidades, podrán celebrar convenios de coordinación en materia de administración de ingresos federales, que comprenderán las funciones de Registro Federal de Contribuyentes, recaudación, fiscalización y administración, que serán ejercidas por las autoridades fiscales de las entidades y/o de los municipios cuando así se pacte expresamente.

...

La Federación, la entidad o el municipio podrán dar por terminados parcial o totalmente los convenios a que se refiere este precepto, terminación que será publicada y tendrá efectos conforme al párrafo anterior.

...

Artículo 15. La recaudación de los ingresos federales se hará por las oficinas autorizadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o por las oficinas autorizadas por las entidades o los municipios, según se establezca en los convenios o acuerdos respectivos.

Cuando la entidad o el municipio recauden ingresos federales, los concentrará directamente a dicha Secretaría y rendirá cuenta pormenorizada de recaudación. La Secretaría, también directamente, hará el pago a las entidades o a los municipios de las cantidades que les correspondan en el Fondo establecido en el artículo 2o. y pondrá a su disposición la información correspondiente. Se podrá establecer, si existe acuerdo entre las partes interesadas, un procedimiento de compensación permanente.

...

La falta de entero en los plazos establecidos dará lugar a que las cantidades respectivas se actualicen por inflación y a que se causen, a cargo del municipio, de la entidad o de la federación, intereses a la tasa de recargos que establezca anualmente el Congreso de la Unión para los casos de autorizaciones de pago a plazo de contribuciones.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá compensar las cantidades no concentradas por la entidad o por el municipio, con las cantidades que a ésta correspondan en los fondos de participaciones establecidos por esta ley.

Artículo 16. El gobierno federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y los gobiernos de las entidades y de los municipios, por medio de su órgano hacendario, participarán en el desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, a través de:

I. ...

II. ...

III. ...

IV. ...

Artículo 17. La Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales se integrará por el Secretario de Hacienda y Crédito Público y por el titular del órgano hacendario de cada entidad y de cada municipio. La Reunión será presidida conjuntamente por el Secretario de Hacienda y Crédito Público y el funcionario de mayor jerarquía presente en la Reunión, de la entidad en que ésta se lleve a cabo.

El Secretario de Hacienda y Crédito Público podrá ser suplido por el subsecretario de Ingresos, y los titulares del área hacendaria de las entidades y de los municipios por la persona que al efecto designen.

Artículo 19. Serán facultades de la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales:

I. ...

II. ...

III. ...

IV. Proponer al Ejecutivo federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a los gobiernos de las entidades y de los municipios por conducto del titular de su órgano hacendario, las medidas que estime convenientes para actualizar o mejorar el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.

Artículo 20. La Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales se integrará conforme a las siguientes reglas:

I. Estará formada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público por ocho entidades y por ocho municipios. Será presidida conjuntamente por el Secretario de Hacienda y Crédito Público, que podrá ser suplido por el Subsecretario de Ingresos de dicha Secretaría, y por el titular del órgano hacendario que elija la Comisión entre sus miembros. En esta elección no participará la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

II. ...

III. Los municipios estarán representadas por los ocho que al efecto elijan, en su entidad respectiva, los cuales actuarán a través del titular de su órgano hacendario o por la persona que éste designe para suplirlo.

IV. Las entidades que integren la Comisión Permanente serán elegidas por cada uno de los grupos que a continuación se expresan, debiendo representarlos en forma rotativa:

Grupo Uno: Baja California, Baja California Sur, Sonora y Sinaloa.

Grupo Dos: Chihuahua, Coahuila, Durango y Zacatecas.

Grupo Tres: Hidalgo, Nuevo León, Tamaulipas y Tlaxcala.

Grupo Cuatro: Aguascalientes, Colima, Jalisco y Nayarit.

Grupo Cinco: Guanajuato, Michoacán, Querétaro y San Luis Potosí.

Grupo Seis: Distrito Federal, Guerrero, México y Morelos.

Grupo Siete: Chiapas, Oaxaca, Puebla y Veracruz.

Grupo Ocho: Campeche, Quintana Roo, Tabasco y Yucatán.

V. Los municipios que integren la Comisión Permanente serán elegidas por una de las entidades por cada uno de los grupos que se expresan en la fracción anterior, la entidad en la que se elija el municipio que habrá de representar al grupo deberá ser diferente de la entidad elegida en los términos de la fracción anterior, debiendo representarlos en forma rotativa.

VI. Las entidades y los municipios miembros de la Comisión Permanente durarán en su encargo dos años y se renovarán anualmente por mitad; pero continuarán en funciones, aún después de terminado su período, en tanto no sean elegidas las que deban sustituirlas.

VII. La Comisión Permanente será convocada por el Secretario de Hacienda y Crédito Público, por el Subsecretario de Ingresos o por tres de los miembros de dicha Comisión. En la convocatoria se señalarán los asuntos que deban tratarse

Artículo 21. Serán facultades de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales:

I. ...

II. ...

III. ...

IV. Vigilar la creación e incremento de los fondos señalados en esta Ley, su distribución entre las Entidades y los municipios, y las liquidaciones anuales que de dichos fondos formule la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como vigilar la determinación, liquidación y pago de participaciones a los municipios que de acuerdo con esta Ley deben efectuar la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y las entidades;

Artículo 24. La Junta de Coordinación Fiscal se integra por los representantes que designen la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los titulares de los órganos hacendarios de las ocho entidades y de los ocho municipios que forman la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

Artículo Transitorio

Artículo Primero. Este decreto entrará en vigor en toda la República Mexicana el 1 de enero de 2013.

Artículo Segundo. La Tesorería de la Federación deberá celebrar con los municipios los convenios establecidos en las disposiciones del presente decreto, con anterioridad al inicio de su vigencia. En dichos convenios deberán establecer que la participación de los municipios en la recaudación participable se condicione a gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal asignables en los términos de los artículos 25, fracción IV, y 37 de la Ley de Coordinación Fiscal.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de septiembre 2011.

Diputado David Hernández Pérez (rúbrica)

Que reforma el artículo 52 de la Ley de Aviación Civil, a cargo del diputado Marcos Pérez Esquer, del Grupo Parlamentario del PAN

El suscrito, diputado federal Marcos Pérez Esquer, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXI Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), concordantes con el diverso 6, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, me permito presentar, para su análisis y dictamen, iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 52 de la Ley de Aviación Civil al tenor de la siguiente

Exposición de Motivos

En esta época no es posible pensar en un mundo globalizado sin la existencia del transporte aéreo y la posibilidad de que un mayor número de personas puedan trasladarse vía área a sus destinos, sea por motivos de trabajo, estudios, negocios o de turismo; así lo pone de relieve el surgimiento de distintas aerolíneas con variados destinos y tarifas que ofertan sus servicios y buscan ganarse la preferencia de los usuarios.

Con independencia de la aerolínea elegida, el destino, el motivo de viaje y el costo del pasaje, es bastante común que, previo a embarcarse, el pasajero se vea expuesto en la situación nada agradable de la denegación de embarque en el vuelo contratado, como consecuencia de la sobreventa, que puede motivar en el mejor de los casos, el retraso en la salida del vuelo y, en el peor escenario, la cancelación del mismo.

El overbooking, como se conoce internacionalmente a esta práctica, es usado por las compañías para referirse al exceso de venta de un servicio sobre la capacidad de la empresa. 1

En la actualidad, casi la totalidad de las compañías aéreas lo practican, de ahí que se ha considerado que un vuelo presenta overbooking cuando el número de pasajeros con reserva confirmada y que se han presentado para facturación dentro del tiempo límite señalado, sobrepasa el número de plazas de las que dispone el avión, 2 y tiene su origen en que según las estadísticas de las propias transportistas, un considerable porcentaje de pasajeros que realiza su reserva para un vuelo, no la utiliza.

Por tanto, la práctica encuentra su origen en dos aspectos, por un lado, que al existir reserva sobre un lugar no puede ser adquirido por otra persona y, por otro, que es factible que el avión despegue con asientos vacíos pese a que fueron reservados, lo que reporta un grave perjuicio económico principalmente para las compañías aéreas. Su objetivo es aprovechar al máximo los espacios de los pasajeros que no llegan a los vuelos por diversos motivos: cambio de planes, retrasos en conexiones, etcétera.

Para evitar vuelos con asientos desocupados, las compañías realizan una estimación de las reservas que pueden ser anuladas y, derivado de ello, ofrecen al público más plazas de las que dispone el avión. Dichas estimaciones varían en función de la época de vuelo, pues lógicamente, en ciertos periodos, por ejemplo, los vacacionales, disminuye considerablemente el número de reservas anuladas o no utilizadas.

En ese tenor, la sobrerreserva, sobrecontratación o sobreventa de pasajes aéreos constituyen parte del modelo de negocios de las líneas aéreas que se encuentra regulada y, por lo mismo, permitida, dando lugar a retrasos en los vuelos y molestias a los pasajeros afectados, pues comúnmente, antes de permitirles el embarque, se buscan voluntarios que estén dispuestos a abandonar el vuelo, ajustando así el número de pasajeros a las plazas disponibles en la aeronave.

En estos casos, el pasajero se puede ver inmerso en una auténtica “negociación” con personal de la aerolínea, en la que a cambio de abandonar el vuelo, le ofrecen, por ejemplo, tomar el próximo vuelo pero con la posibilidad de viajar en una clase superior; alguna compensación económica o algún vale para comprar pasajes; el pago del hospedaje en algún hotel cercano, incluso con alimentos incluidos, si existe la necesidad de esperar un vuelo que partirá hasta el día siguiente; transportación gratuita del aeropuerto al hotel y viceversa; otorgamiento de tarjetas telefónicas para llamar a algún destino, acceso al salón VIP (very important people) o lounge al que generalmente sólo tiene acceso quien viaja en clase ejecutiva o premier y en donde se ofrecen con la mayor comodidad alimentos y bebidas; e incluso la posibilidad de transportar equipaje con un peso adicional al habitualmente permitido.

En ese tenor, la adquisición de un boleto de avión no asegura un lugar o plaza en el vuelo, pues lo que da realmente el derecho a un asiento es la tarjeta de embarque, de ahí la necesidad y conveniencia de acudir a los mostradores de facturación con la antelación suficiente fijada normalmente por la compañía.

No obstante estar permitida legalmente esta conducta, son innegables los perjuicios causados al pasajero y la indefensión en la que se ubica cuando aún teniendo un boleto pagado no cuenta con asiento disponible y tienen que quedarse en tierra.

A lo largo de los años, se ha buscado dar solución a este problema. En el Convenio de Varsovia, del 12 de octubre de 1929, relativo a la Unificación de ciertas reglas relativas al transporte aéreo internacional, 3 se estableció en el artículo 19 la responsabilidad del transportista aéreo por el daño ocasionado por el retraso en el transporte aéreo de viajeros, mercancías o equipajes, aunque no señaló expresamente algún precepto destinado a regular las consecuencias del overbooking o de la cancelación del vuelo.

El numeral 22 del mismo convenio estableció que en el transporte de personas, la responsabilidad del transportador hacia cada viajero se limitaría a la cantidad de 25,000 francos.

Años más tarde, a través del protocolo adicional al Convenio para la Unificación de Ciertas Reglas para el Transporte Aéreo Internacional, suscrito en Montreal el 28 de mayo de 1999, 4 se modificaron ambos preceptos para establecer, en el primero de ellos, que el transportista sería responsable del daño ocasionado por retrasos en el transporte aéreo de pasajeros, equipaje o carga; sin embargo, el transportista no será responsable del daño ocasionado por retraso si prueba que él y sus dependientes y agentes adoptaron todas las medidas que eran razonablemente necesarias para evitar el daño o que les fue imposible, a uno y a otros, adoptar dichas medidas.

En cuanto al límite de responsabilidad del transportista, el numeral 22 se modificó para señalar que en caso de daño causado por retraso, tal responsabilidad se limitaría a 4,150 “derechos especiales de giro” por pasajero. 5

En España por ejemplo, la Ley 48/1960 sobre Navegación Aérea, contenía ciertos preceptos destinados a regular la responsabilidad del transportista aéreo en los supuestos de suspensión (cancelación), interrupción y retraso del vuelo, pero fue hasta 1980 cuando se introdujo una norma tendiente a normar las consecuencias de la denegación de embarque de pasajeros con reserva en determinado vuelo; 6 sin embargo, dichos ordenamientos fueron ampliamente criticados porque realmente no tenían por objeto la defensa del consumidor o del turista, sino el reconocimiento de la “legalidad” de la práctica del overbooking. 7

Años más tarde, la Comunidad Económica Europea (CEE) buscó establecer esquemas efectivos para la protección de los derechos de los consumidores y usuarios de los servicios de transporte aéreo, particularmente, en lo tocante a las molestias, incomodidades e incluso perjuicios que los usuarios sufren a consecuencia de retrasos, cancelaciones o denegaciones de embarque en los vuelos.

Con ese propósito, el Consejo Europeo impulsó y aprobó el Reglamento número 295/1991, del 4 de febrero de 1991, “por el que se establecen normas comunes relativas a un sistema de compensación por denegación de embarque en el transporte aéreo regular”, en el que se dispuso un régimen de protección básica del pasajero con intención de asegurar a los consumidores una indemnización fija para los supuestos de denegación de embarque, sin necesidad de demostración del daño y con independencia del derecho del pasajero a reclamar una indemnización adicional por los daños sufridos.

En los años siguientes se constató que el número de pasajeros a los que se denegaba el embarque contra su voluntad así como los afectados por cancelaciones y largos retrasos seguía siendo muy alto, lo que llevó al diseño y aprobación de un nuevo reglamento comunitario que actualizara los criterios establecidos en el anterior y estableciera normas específicas de protección de los pasajeros frente a los supuestos de cancelación, cambio de clase o retraso de sus vuelos, no contempladas hasta entonces.

Así, el Parlamento Europeo aprobó el Reglamento número 261/2004, del 11 de febrero de 2004, por el que se establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o retraso de los vuelos, que incluyen el derecho a percibir “indemnizaciones automáticas” en caso de denegación de embarque o cancelación del vuelo, variando la cuantía en función de la distancia a recorrer. Así, la indemnización asciende a 250 euros para viajes de hasta 1.500 kilómetros y a 400 euros para los comprendidos entre 1.500 y 3.500 kilómetros. Para vuelos superiores a 3.500 kilómetros, el importe a pagar por la compañía aérea es de 600 euros. Estas compensaciones se deberán cubrir en efectivo, por transferencia bancaria, cheque o —previo acuerdo con el usuario afectado—, a través de bonos de viaje u otros servicios.

Conforme al reglamento comunitario, la reclamación se deberá formular ante la compañía aérea cuando el usuario haya contratado únicamente el transporte, pero si se hubiere contratado el transporte dentro de un paquete turístico o viaje combinado, se podrá formular la reclamación a la agencia de viajes y posteriormente, ésta podrá repetir contra la compañía aérea.

Además de la indemnización, la compañía aérea debe ofrecer a los pasajeros afectados la posibilidad de elegir entre la devolución del importe de su boleto (y un vuelo de regreso al punto de origen del viaje si se trata de una conexión) o un vuelo alternativo para seguir con su viaje.

También el reglamento impone a la compañía aérea distintas obligaciones de atención a los pasajeros afectados por la denegación de embarque, cancelación o retraso considerable del vuelo para el que tienen concertada una reserva, que consisten, por ejemplo, en proporcionarles gratuitamente comida y refrescos, en función del tiempo de espera; alojamiento en un hotel en los casos en que sea necesario pernoctar una o varias noches; transporte del aeropuerto al hotel y viceversa; así como comunicaciones gratuitas (dos llamadas telefónicas, mensajes de fax o correos electrónicos, como mínimo).

Por su contenido, el reglamento comunitario ha sido objeto de opiniones diversas; muestra de ello es que algunas asociaciones de compañías aéreas como la Asociación Española de Compañías Aéreas (AECA) y la Asociación Internacional de Transporte Aéreo (IATA, por sus siglas en inglés), han expresado su inconformidad con algunos aspectos del reglamento comunitario, hasta el punto de que la IATA interpuso una demanda ante los tribunales del Reino Unido en la que cuestiona la legalidad del citado reglamento.

Por su parte, las asociaciones de consumidores y usuarios han manifestado que el reglamento constituye un avance significativo, aunque reconocen que aún hay mucho por hacer en torno a la protección del pasajero, pues consideran que las medidas establecidas en el reglamento comunitario no serán suficientes para forzar a las compañías aéreas al abandono de la práctica de vender más boletos que plazas disponibles en sus vuelos.

Lo cierto es que a partir del 17 de febrero de 2005, la indemnización para esta clase de afectaciones a los pasajeros se ha visto incrementada en la Unión Europea, derivado de la aplicación de las nuevas normas reglamentarias. 8

Cabe precisar que la indemnización prevista en el reglamento comunitario y que se obtiene automáticamente no excluye el resarcimiento del daño moral y el perjuicio económico que esta denegación de embarque le hubiere causado al pasajero, pues dichas indemnizaciones no constituyen límites a la responsabilidad de los transportistas aéreos, sino indemnizaciones mínimas que no excluyen el derecho del pasajero a exigir indemnizaciones complementarias en función de los daños y perjuicios que haya sufrido a consecuencia de la conducta del transportista aéreo.

En Estados Unidos, la legislación no es tan específica como en la Unión Europea y la ley solamente prevé una compensación al pasajero afectado cuando se ha sobrevendido un vuelo y por tal motivo se le niega el abordaje, dejando a las aerolíneas en libertad de establecer sus propias políticas para casos como retrasos en los horarios, daños en el equipaje y otras cuestiones que pudieran afectar a los pasajeros.

El Departamento del Transporte de Estados Unidos de América, a través de la División para la Protección de los Consumidores Aéreos, ha emitido una serie de lineamientos y recomendaciones que los pasajeros deberán de seguir y en los cuales se hace mención a sus derechos; sin embargo, no constituyen una ley.

En nuestro país, se cuenta con una magra reglamentación sobre esta práctica de las compañías aéreas, misma que afecta a un número importante de usuarios. 9

Al respecto, la Ley de Aviación Civil, publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 12 de mayo de 1995, y cuya última reforma data de 5 de julio de 2006, textualmente señala:

Artículo 52. Cuando se hayan expedido boletos en exceso a la capacidad disponible de la aeronave o se cancele el vuelo por causas imputables al concesionario o permisionario, que tengan por consecuencia la denegación del embarque, el propio concesionario o permisionario, a elección del pasajero, deberá:

I. Reintegrarle el precio del boleto o billete de pasaje o la proporción que corresponda a la parte no realizada del viaje;

II. Ofrecerle, con todos los medios a su alcance, transporte sustituto en el primer vuelo disponible y proporcionarle, como mínimo y sin cargo, los servicios de comunicación telefónica o cablegráfica al punto de destino; alimentos de conformidad con el tiempo de espera que medie hasta el embarque en otro vuelo; alojamiento en hotel del aeropuerto o de la ciudad cuando se requiera pernocta y, en este último caso, transporte terrestre desde y hacia el aeropuerto; o

III. Transportarle en la fecha posterior que convenga al mismo pasajero hacia el destino respecto del cual se denegó el embarque.

En los casos de las fracciones I y III anteriores, el concesionario o permisionario deberá cubrir, además, una indemnización al pasajero afectado que no será inferior al veinticinco por ciento del precio del boleto o billete de pasaje o de la parte no realizada del viaje.

Vinculado a este tema, el Reglamento de la Ley de Aviación Civil publicado en el DOF el 7 de diciembre de 1998, cuya última reforma es del 24 de junio de 2004, determina:

Artículo 38. Todo pasajero de cualquier servicio al público de transporte aéreo tiene los siguientes derechos:

I. A ser transportado en el vuelo consignado en el billete de pasaje, boleto o cupón, conforme a las condiciones de servicio derivadas de la tarifa aplicada;

II. El pasajero mayor de edad puede, sin pago de ninguna tarifa, llevar a un infante menor de dos años a su cuidado sin derecho a asiento y sin derecho a franquicia de equipaje, por lo que el concesionario o permisionario está obligado a expedir sin costo alguno a favor del infante el boleto y pase de abordar correspondientes;

III. A llevar en cabina hasta dos piezas de equipaje de mano, siempre que por su naturaleza o dimensiones no disminuyan la seguridad y la comodidad de los pasajeros, de conformidad con lo establecido en las normas oficiales mexicanas correspondientes;

IV. A que le sea expedido un talón de equipaje por cada pieza, maleta o bulto de equipaje que se entregue para su transporte. El talón debe contener la información indicada en las normas oficiales mexicanas correspondientes y debe constar de dos partes, una para el pasajero y otra que se adhiere al equipaje;

V. A transportar como mínimo, sin cargo alguno, veinticinco kilogramos de equipaje cuando los vuelos se realicen en aeronaves con capacidad para veinte pasajeros o más, y quince kilogramos cuando la aeronave sea de menor capacidad, siempre que acate las indicaciones del concesionario o permisionario en cuanto al número de piezas y restricciones de volumen.

El exceso de equipaje debe ser transportado de acuerdo con la capacidad disponible de la aeronave y el concesionario o permisionario, en este caso, tiene derecho a solicitar al usuario un pago adicional;

VI. A ser transportado por cuenta del concesionario o permisionario hasta el lugar de destino, por los medios de transporte más rápidos disponibles en el lugar cuando la aeronave, por caso fortuito o fuerza mayor, tenga que aterrizar en un lugar no incluido en el itinerario, sin llegar hasta el lugar de destino. En este caso, el concesionario o permisionario no tiene obligación de hacer el reembolso del precio del boleto; y

VII. En los casos a que se refiere el artículo 52 de la ley, el concesionario o permisionario al momento de la denegación del embarque debe hacer del conocimiento del pasajero por conducto de su personal, así como a través de folletos, las opciones con que cuenta y debe inmediatamente proporcionársele la que haya elegido. Tratándose de la indemnización, el pasajero debe manifestar si se realiza en dinero o en especie.

De lo anterior se advierte que al igual que ocurre en otros países, en México la sobreventa de boletos para el transporte aéreo es una práctica legalmente permitida, encontrando justificación en el argumento de que busca fomentar la “competencia efectiva” y el “desarrollo de los servicios de transporte aéreo”; ambos aspectos previstos en el numeral 25 de la Ley de Aviación Civil.

Conforme a los numerales transcritos, cuando el pasajero se ve afectado por esta situación, tiene tres posibilidades u opciones:

a) Obtener el reintegro del precio del boleto o la proporción que corresponda a la parte no realizada del viaje; y el pago de una indemnización no inferior al 25 por ciento del precio del boleto o de la parte no realizada del viaje;

b) Viajar en transporte sustituto en el primer vuelo disponible y recibir como mínimo y sin cargo alguno, los servicios de comunicación (telefónica o cablegráfica) al punto de destino; alimentos de conformidad con el tiempo de espera; alojamiento en hotel del aeropuerto o de la ciudad cuando se requiera pernocta y, en este último caso, transporte terrestre desde y hacia el aeropuerto, o bien,

c) Viajar en la fecha posterior que a él convenga hacia el destino respecto del cual se denegó el embarque; y obtener el pago de una indemnización no inferior al 25% del precio del boleto o de la parte no realizada del viaje;

Teniendo como marco esa regulación nacional, las aerolíneas establecen dentro de las condiciones de los contratos de adhesión que están obligados a aceptar los pasajeros pues no son materia de negociación, la posibilidad de sobreventa que puede impedir a un pasajero con reservación confirmada, la denegación de embarque, con diferentes consecuencias.

Por ejemplo, en su contrato de adhesión, la empresa Aeroméxico señala que, en este caso, la aerolínea solicitará “voluntarios” que puedan ceder su reservación a cambio de un pago a elección de la aerolínea; y de no existir suficientes, podrá negar el abordaje de otras personas “de acuerdo con sus prioridades” de abordaje.

Agrega que en estos casos “excepcionales”, a las personas que se les niegue el abordaje involuntariamente, tendrán derecho a recibir una compensación; asimismo indica que las reglas completas para el pago de una compensación y las prioridades de abordaje de cada aerolínea estarán disponibles en todos los mostradores de boletos del aeropuerto y lugares de abordaje. 10

La compañía Volaris señala en la cláusula séptima del contrato de adhesión —de manera más apegada a lo dispuesto en la Ley de Aviación Civil— que de conformidad con este ordenamiento, en caso de que se hayan expedido boletos en exceso a la capacidad disponible de la aeronave o se cancele el vuelo por causas imputables a la aerolínea (lo que excluye causas climatológicas o acontecimientos externos), que tengan por consecuencia la denegación del embarque, a elección del pasajero, la aerolínea deberá:

1. Reintegrarle el precio del boleto o la proporción que corresponda a la parte no realizada del viaje;

2. Ofrecerle con todos los medios a su alcance, transporte sustituto en el primer vuelo disponible y proporcionarle, como mínimo y sin cargo, los servicios de comunicación telefónica o cablegráfica al punto de destino, alimentos de conformidad con el tiempo de espera que medie hasta el embarque en otro vuelo; alojamiento en hotel del aeropuerto o de la ciudad donde se requiera pernoctar y, en este último caso, transporte terrestre desde y hacia el aeropuerto; o

3. Transportarle en la fecha posterior que convenga al mismo pasajero hacia el destino respecto de la cual se denegó el embarque.

Agrega que en los casos de las supuestos 1 y 3, la aerolínea deberá cubrir además una indemnización al pasajero afectado que no será inferior al 25 por ciento del precio del boleto o de la parte no realizada del viaje. 11

Con independencia de las posibilidades u opciones que ofrezca la aerolínea a los pasajeros afectados, se estima que la práctica del overbooking coloca al usuario en clara situación de indefensión y las indemnizaciones que se les conceden son insuficientes.

Esto es así, ya que la escasa regulación sobre el tema ha fomentado el abuso por parte de las aerolíneas, las que han hecho de la sobreventa una práctica habitual que afecta a sin número de pasajeros y genera uno de los aspectos que suscitan mayores reclamos o quejas en contra de las compañías de transporte aéreo. 12

Ello obliga a buscar mecanismos que permitan compensar la situación de debilidad en la que los pasajeros aéreos suelen ubicarse —como consumidores y usuarios—, frente a las compañías aéreas, ya que siendo el contrato de transporte aéreo un contrato de adhesión, los pasajeros aceptan las condiciones previamente definidas por las compañías sin posibilidad de negociación; por ello, se estima que la legislación debe consignar con claridad y precisión los derechos mínimos de los pasajeros afectados por la denegación de embarque, la cancelación de un vuelo o el retraso de larga duración, originados por la sobreventa de boletos por parte de la aerolínea.

Por ello, se propone modificar el numeral 52 de la Ley de Aviación Civil para regular con claridad los siguientes aspectos:

a) Establecer la facultad de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) para fijar un porcentaje máximo de plazas o asientos que las aerolíneas podrán vender en exceso a la capacidad del vuelo, esto en razón de que las compañías argumentan que la práctica del overbooking deriva de que conforme a sus “estadísticas”, un porcentaje importante de pasajeros hace reservación y no se presenta para hacer uso del pasaje, lo que implica la anulación de la reserva, por lo que de acuerdo a “estimaciones” de las reservas que pueden ser anuladas, se ofrecen al público más plazas de las que dispone el avión.

Si bien el argumento expuesto por las aerolíneas es razonable y debe motivarse el crecimiento y fortalecimiento de esta industria a través de mecanismos que permitan abatir costos, no existe transparencia sobre el porcentaje de plazas que sobrevende cada aerolínea, pues las estadísticas y estimaciones que dicen servirles de apoyo para tal efecto, no se hacen públicas y se manejan con total opacidad.

Por ello, se considera que la SCT como dependencia encargada de la aplicación y vigilancia de la Ley de Aviación Civil, debe estar facultada expresamente no sólo para requerir a las aerolíneas tales estadísticas o estimaciones sobre las reservas anuladas en determinadas épocas del año, sino también para que con apoyo en ellas y en los estudios complementarios que estime necesario realizar, fije un porcentaje máximo de plazas susceptibles de ser ofertadas y vendidas en exceso por parte de los transportistas, ya que de lo contrario, la determinación de tal aspecto queda al libre arbitrario de la compañía aérea, en perjuicio de los pasajeros que resultan afectados por esa práctica.

b) Establecer la facultad de la SCT para emitir lineamientos que deberán observar los transportistas aéreos para la denegación de embarque de pasajeros afectados por la sobreventa, así como para determinar las prioridades en el embarque, en donde invariablemente deberá privilegiarse a las personas con capacidades diferentes, las personas de edad avanzada y los menores, a fin de evitar tratos discriminatorios.

c) Acorde a lo normado hace unos años en la comunidad europea, establecer que la compañía aérea estará obligada invariablemente a efectuar el pago automático de una compensación o indemnización al pasajero afectado por la sobreventa.

Lo anterior en razón de que la Ley de Aviación Civil vigente establece que dicho pago tendrá lugar sólo en los supuestos de las fracciones I y III del artículo 52, es decir, cuando el pasajero afectado opta por el reintegro del costo del boleto o bien, cuando decide viajar en otra fecha que le conviene; empero, se excluye del pago de esa indemnización a aquel pasajero que opta por ser transportado en un vuelo sustituto aunque tenga que esperar algunas horas a que exista algún espacio disponible.

La indemnización o compensación siempre debe cubrirse al pasajero afectado por el overbooking sin importar la opción que éste elija de las tres que prevé el artículo 52, pues el derecho a ella surge por la mera sobreventa del vuelo, con independencia del mecanismo a través del cual se busca reparar los daños y perjuicios causados que, evidentemente, tiene una naturaleza distinta y por lo mismo, una forma diversa de resarcirse.

El establecimiento de “indemnizaciones o compensaciones automáticas” para la denegación de embarque por sobreventa o cancelación de los vuelos imputable al transportista, ha demostrado ser un método adecuado para garantizar que los consumidores reciban al menos una cantidad mínima en compensación por el perjuicio o molestias sufridos, sin obligarles a probar y a cuantificar ante los tribunales la existencia y alcance preciso de dicho menoscabo.

d) Siguiendo la experiencia europea, establecer montos diferenciados de la indemnización a pagar al pasajero afectado por la sobreventa, en función de la distancia que habría de recorrer el vuelo al que se le denegó el embarque y establecer expresamente la posibilidad de reducir dicho importe, si en un breve periodo de espera la aerolínea consigue ubicarlo en algún vuelo sustituto que le permita arribar a su destino.

e) Establecer claramente que con independencia del pago de la indemnización o compensación a favor del pasajero afectado por la sobreventa y el otorgamiento de alguna de las opciones previstas en su favor, éste tendrá expedita la vía para reclamar judicialmente el pago del daño o perjuicio, si considera que éste fue mayor.

Al formular esta iniciativa, no pasa inadvertido que el pasado 28 de septiembre de 2010, la Cámara de Diputados aprobó el Dictamen en sentido negativo de las Comisiones Unidas de Comunicaciones y de Transportes, por el que se desecha la Minuta enviada por el Senado de la República, con proyecto de decreto que expide la Ley Federal Protección a los Derechos de los Pasajeros del Transporte Aéreo, propuesta el 19 de abril de 2006 (LX Legislatura) por el senador Jorge Abel López Sánchez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, que tenía por objeto, precisamente, promover y proteger los derechos de las personas que hagan uso o pretendan utilizar los servicios de transporte aéreo en materia de cancelaciones de vuelos de las aerolíneas, demoras, violaciones o desviación de equipaje, adquisición de boletos y sistemas de reservación. 13

Sin embargo, del dictamen negativo de mérito se advierte que el motivo del rechazo a la propuesta por parte de esta Cámara de Diputados fue, esencialmente, que el contenido de los artículos que conformaban la Iniciativa ya se encontraba previsto en la Ley de Aviación Civil y su Reglamento.

Tratándose de la figura de la sobreventa (overbooking) y de los derechos del pasajero ante la denegación del embarque, la iniciativa remitía a lo dispuesto en los numerales 52 de la Ley de Aviación Civil y 38 del Reglamento, por lo que, acertadamente, las comisiones dictaminadoras y, en su momento, el pleno de la Cámara de Diputados consideraron que no era viable su aprobación pues implicaría admitir la duplicidad en la regulación sobre esta materia.

Así lo pone de manifiesto el texto del propio dictamen aprobado por el pleno de la Cámara de Diputados, en donde se consideró que “del análisis de los artículos 14, 15, 16, y 17 de la Ley Propuesta sobre los Derechos de los Pasajeros, éstos se encuentran protegidos en los artículos 52 y 54 de la Ley de Aviación Civil, 40 y 198 del Reglamento a la Ley de Aviación Civil, por lo que no se debe de generar variedad de normas que contemplen derechos iguales, en atención a que el espíritu que debe privilegiar y mover a los legisladores es el de dar certeza jurídica y no crear conflictos de competencia”.

Consecuentemente, las Comisiones Unidas de Comunicaciones, y de Transportes, con la opinión de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, concluyeron que resultaba “improcedente aprobar el proyecto de decreto materia de este dictamen [...] ya que lo que pretende regular se encuentra normado en la Ley de Aviación Civil y el reglamento del mismo ordenamiento, no contemplando artículo alguno que reivindique los derechos de los pasajeros del transporte aéreo”.

Empero, en el caso, las modificaciones propuestas al artículo 52 de la Ley de Aviación Civil, sí tienen por objeto pretende fortalecer la regulación de la sobreventa por parte de las compañías aéreas y paralelamente, ampliar la tutela de los derechos de los pasajeros afectados por esta práctica.

Tampoco pasa por alto la propuesta formulada en esta legislatura por la diputada Ana Estela Durán Rico, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, que tiene por objeto adicionar un tercer párrafo al artículo 52 de la ley, a fin de prohibir la práctica de la sobreventa, buscando salvaguardar los derechos de las personas afectadas por la cancelación de un vuelo por causas imputables a las aerolíneas.

Aunque se coincide con el análisis de la problemática y la necesidad de implementar medidas que favorezcan a los pasajeros afectados, no se comparte la idea de prohibir la sobreventa, pues la experiencia internacional muestra que esta práctica favorece y fortalece el desarrollo de la industria al permitir abatir costos.

A diferencia de la propuesta de mérito, en esta Iniciativa se reconoce el problema existente y sin erradicar o proscribir la práctica de la sobreventa, se buscan medidas que permitan por un lado, dar transparencia al porcentaje de plazas que podrá sobrevender cada aerolínea; y por el otro, ampliar la tutela a los derechos de los pasajeros.

En mérito de lo anterior, someto a consideración de ese honorable pleno de la Cámara de Diputados la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto que reforma el artículo 52 de la Ley de Aviación Civil

Artículo Único. Se reforma el artículo 52 de la Ley de Aviación Civil para quedar como sigue:

Artículo 52. ...

I. Reintegrarle el costo íntegro del boleto o billete de pasaje o la proporción que corresponda a la parte no realizada del viaje, así como proporcionar al pasajero, cuando proceda, un vuelo de regreso al primer punto de partida lo más rápidamente posible o, a su elección, un transporte alternativo;

II. Ofrecerle, con todos los medios a su alcance, transporte sustituto en el primer vuelo disponible y proporcionarle, como mínimo y sin cargo alguno, los servicios de comunicación telefónica, cablegráfica o electrónica al punto de destino; alimentos de conformidad con el tiempo de espera que medie hasta el embarque en otro vuelo; alojamiento en hotel del aeropuerto o de la ciudad cuando se requiera pernoctar y, en este último caso, transporte terrestre desde y hacia el aeropuerto; o

III. ...

En todos los casos, el concesionario o permisionario deberá cubrir, además, una indemnización al pasajero afectado, conforme a lo siguiente:

a) El pasajero al que le sea denegado el embarque contra su voluntad tendrá derecho a una compensación automática por el equivalente a 70 veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal en vuelos de menos de 1,500 kilómetros; de 100 veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal en vuelos de más de 1,500 kilómetros y menores de 3,500 kilómetros; y de 150 veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal en vuelos de más de 3,500 kilómetros.

b) Las compensaciones automáticas en caso de denegación de embarque a que se refiere el inciso anterior, podrán verse reducidas en un 50 por ciento cuando el concesionario o permisionario ofrezca un transporte aéreo alternativo o sustituto al pasajero, que le permita llegar a su destino con una diferencia de no más de dos horas en vuelos de hasta 1,500 kilómetros; de no más de tres horas en vuelos de más de 1,500 kilómetros y menos de 3,500 kilómetros; y de no más de cuatro horas en vuelos de más de 3,500 kilómetros.

En este caso, el transportista estará obligado a ofrecer al pasajero un transporte aéreo sustituto de la misma calidad que el contratado. El ofrecimiento de un viaje en clase superior a la contratada no dará derecho al transportista a exigir pago suplementario alguno. El ofrecimiento de un viaje en clase inferior a la contratada obliga al transportista a efectuar, a favor del pasajero que lo acepte, el reembolso por una porción del precio del boleto, conforme a los criterios que emita la Secretaría.

c) El pasajero afectado por la cancelación de su vuelo tendrá derecho a idénticas compensaciones automáticas a las que se conceden a los afectados por una denegación de embarque en razón de sobreventa, salvo que el transportista pruebe que la cancelación se debe a circunstancias extraordinarias que no podrían haberse evitado incluso si se hubieran tomado todas las medidas razonables.

d) El transportista podrá quedar exonerado total o parcialmente del pago de estas indemnizaciones cuando la cancelación o el retraso de los vuelos no le sea imputable, sino que obedezca a la concurrencia de circunstancias de fuerza mayor o a la conducta de terceros, tales como los operadores aeroportuarios; o bien, cuando avise por escrito al pasajero de la cancelación del vuelo con una antelación de al menos dos semanas y le ofrezca transporte alternativo.

Los concesionarios o permisionarios deberán presentar al inicio de cada año a la Secretaría los estudios estadísticos sobre reservas anuladas en años anteriores y las estimaciones del año siguiente, a fin de que dicha dependencia, previo estudio que realice, determine los porcentajes de sobreventa autorizados para cada mes del año que corresponda, así como los Lineamientos que deberán observar los transportistas aéreos para la denegación de embarque de pasajeros y la calificación de prioridad en el embarque, en donde invariablemente deberá privilegiarse a las personas con capacidades diferentes, las personas de edad avanzada y los menores.

Los concesionarios o permisionarios deberán difundir mediante anuncios que deberá tener expuestos en sus mostradores de facturación, así como mediante impresos que deberán proporcionar a los pasajeros, sobre los derechos de los pasajeros afectados por la sobreventa, cancelación y retraso de vuelos.

El pago de las indemnizaciones a que se refiere este precepto, no excluye el derecho de los pasajeros a reclamar judicialmente el pago de los daños y perjuicios que se le hubieren causado, cuando a su juicio, éstos sean superiores al importe de lo pagado por el concesionario o permisionario.

Artículos Transitorios

Primero. La reforma entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. La Secretaría de Comunicaciones y Transportes contará con un plazo de dos meses para determinar con apoyo en los estudios estadísticos sobre reservas anuladas de años anteriores con que cuenten los transportistas aéreos, los porcentajes de sobreventa autorizados para cada uno de los meses por transcurrir del presente año, así como para dictar los lineamientos que deberán observar los transportistas aéreos en la denegación de embarque de pasajeros y la calificación de prioridad en el embarque.

Notas

1 http://es.wikipedia.org/wiki/Sobreventa

2 El overbooking en España; consultable en http://iabogado.com/guia-legal/de-viaje/el-overbooking/lang/es

3 Convenio aprobado por el Senado el 29 de diciembre de 1930; publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de febrero de 1931 y que entró en vigor para nuestro país el 15 de mayo de 1933. Consultable en http://www.sre.gob.mx/tratados/index.php

4 Convenio aprobado por el Senado el 30 de marzo de 2000, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de agosto del mismo año, y que entró en vigor para nuestro país el 4 de noviembre de 2003, consultable en http://www.sre.gob.mx/tratados/index.php

5 El artículo 23 del protocolo suscrito en Montreal en 1999, precisa que se entenderá que las sumas expresadas en “derechos especiales de giro”, se refieren al “derecho especial de giro” (DEG), definido por el Fondo Monetario Internacional (FMI). El DEG es un activo de reserva internacional creado en 1969 por el FMI para complementar las reservas oficiales de los países miembros. Inicialmente, el valor del DEG se definió como un valor equivalente a 0,888671 gramos de oro fino, que en ese entonces, era también equivalente a un dólar de EEUU. Sin embargo, al derrumbarse el sistema de Bretton Woods en 1973, el DEG se redefinió en base a una cesta de 4 monedas, actualmente integrada por el dólar de EEUU, el euro, la libra esterlina y el yen japonés. El equivalente del DEG en dólares de EEUU se publica diariamente en el sitio del FMI en Internet y se calcula sumando determinados montos de las cuatro monedas de la cesta valorados en dólares de EEUU, sobre la base de los tipos de cambio cotizados a mediodía en el mercado de Londres. Al mes de mayo de 2011, un DEG equivale a la suma de $21,303.91, según información publicada en http://taux-de-change.info/es/XPT

6 Real Decreto 1961/1980, del 13 de junio de 1980, sobre no admisión a embarque de pasajeros con plaza confirmada, que fue complementado posteriormente con el Real Decreto 47/1981, del 20 de agosto de 1981, relativo a cancelación o no uso por parte del pasajero de billete confirmado.

7 Garrido Parent, David, “Los derechos de los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque, cancelación, retraso o cambio de clase de los vuelos. Especial referencia al Reglamento (CE) número 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo”, consultable en http://noticias.juridicas.com/articulos/50-Derecho%20Mercantil/200510-5 455133910512751.html

8 Información publicada y consultable en

http://www.retrasos.net/es/overbooking

9 Tan sólo en el periodo vacacional de verano de 2010, la Profeco reportó que un total de 2,007 pasajeros que pretendían abordar vuelos desde el aeropuerto de la Ciudad de México se vieron afectados por la sobreventa de boletos, quienes gracias a la gestión o intermediación de la Profeco, como parte del Programa de Módulos de Vacaciones y Regreso a Clases 2010, obtuvieron el pago de indemnizaciones por la suma total de $303,182.00. Véase “Profeco atiende a más de 2000 personas víctimas de sobreventa de vuelos”. El Economista, 6 de septiembre de 2010; consultable en http://eleconomista.com.mx/finanzas-personales/2010/09/06/profeco-atien de-mas-2000-personas-victimas-sobreventa-vuelos

10 Consultable en http://aeromexico.com/mx/terminos-y-condiciones-am.html

11 Consultable en

http://contenido.volaris.com.mx/SWA/Skins/VolarisSWA/es- MX/CondicionesDC.html

12 El overbooking o sobreventa de billetes por parte de las aerolíneas afecta a 250.000 viajeros de los 250 millones de pasajeros que sobrevuelan cada año el espacio aéreo de la Unión Europea, según cifras publicadas en

http://revista.consumer.es/web/es/20040501/economia_dome stica/

También véase “Continental Airlines: Antecedentes y detalles importantes sobre una de las aerolíneas que ha atravesado desde sus inicios muchos conflictos”, consultable en http://www.monografias.com/trabajos78/continental-airlines-antecedentes -conflictos/continental-airlines-antecedentes-conflictos3.shtml

13 Gaceta Parlamentaria, año XIII, número 3105-VI, martes 28 de septiembre de 2010.

Palacio Legislativo de San Lázaro, a 6 de septiembre de 2011.

Diputado Marcos Pérez Esquer (rúbrica)

Que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Minera, a cargo del diputado Jaime Fernando Cárdenas Gracia, del Grupo Parlamentario del PT

El suscrito, Jaime Fernando Cárdenas Gracia, diputado a la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, con fundamento en los artículos 71, fracción II, y 78, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, somete a consideración del pleno de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Ley de Minería con el propósito de garantizar los derechos colectivos que se reconocen en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los convenios internacionales ratificados por el Senado a los pueblos y comunidades indígenas así como de los núcleos agrarios, ejidales y comunales y para restringir la minería a cielo abierto y el uso de técnicas basadas en el cianuro.

I. Planteamiento del problema

Por razones históricas, económicas y estratégicas la minería ha sido una actividad que ha gozado en todos los países de un tratamiento privilegiado en materia de regulación jurídica. En México, su desarrollo se considera de utilidad pública por lo que adquiere un carácter preferente que subordina todas las demás actividades productivas y, por consecuencia, los intereses individuales o colectivos de quienes las ejercen, entre ellos, los de los pueblos indígenas y núcleos ejidales y comunales.

Son argumentos de índole económica fundamentalmente los que se esgrimen para justificar el tratamiento de privilegio del que goza la industria minera; esencialmente, se maneja lo relativo a su participación en el producto interno bruto, su aportación de capital externo y la creación de fuentes de empleo.

Generalmente estos argumentos se han aceptado sin mayor discusión, lo que significa que no se cuestionen los beneficios reales que aporta la industria minera a la economía nacional una vez confrontados con los costos globales derivados de su operación. Un análisis a profundidad del costo-beneficio de la minería obligaría a considerar sus efectos sobre el medio ambiente, la ecología, el agotamiento de recursos naturales, los estilos de vida y formas de convivencia de las comunidades, y, en general, los elevados costos que implica esta industria para un proyecto de desarrollo económico sustentable y de largo plazo, como el que mandata nuestra constitución.

Lo anterior no significa desconocer el papel que la minería ha desempeñado en la economía nacional, sin embargo, diversas opiniones de especialistas en el tema consideran necesario revisar a fondo y de manera integral las características que esta industria presenta en la actualidad, sus costos ambientales, hídricos, energéticos, sociales y culturales así como su aportación real a la economía, con el objetivo de que sus operaciones se sujeten a los intereses y necesidades nacionales y no a los de quienes sólo se interesan por el nivel de sus utilidades.

Desde el enfoque puramente económico, existen suficientes razones que obligan a reformular las condiciones generales en las que opera la actividad minera en nuestro país para reorientarla hacia el beneficio del desarrollo nacional y no sólo de un grupo privilegiado de inversionistas que obtienen cuantiosas utilidades con el aprovechamiento prácticamente ilimitado del subsuelo nacional. Esta revisión implicaría una tarea de gran calado que debe ser emprendida cuanto antes por el poder legislativo; sin embargo, cabe señalar que no es el objeto de esta iniciativa que solamente se propone reformar aspectos específicas de la Ley Minera en lo que se refiere a sus efectos sociales.

En este sentido, es evidente que en los últimos años ha adquirido cada vez mayor relevancia en el país una conflictividad de carácter social vinculada con las operaciones de las empresas mineras.

A partir de que la explotación a cielo abierto se ha venido implantando en la mayor parte de las proyectos mineros como la modalidad predominante, se han vuelto cada vez más frecuentes los conflictos que se suscitan entre los concesionarios y las comunidades agrarias o indígenas propietarias de las tierras que ampara la concesión.

Los ejes en torno a los cuales se articula este activismo opositor de las comunidades indígenas y rurales son la defensa de la integridad de sus tierras y la protección de sus recursos naturales, el agua, de manera primordial.

De unos años a la fecha han venido ocurriendo en todos los estados que cuentan con actividad minera, diversos movimientos sociales que denuncian los abusos y violaciones a los derechos de los pueblos y comunidades asentadas en las áreas concesionadas a empresas mineras.

Los medios periodísticos dan cuenta casi todos los días de las acciones que despliegan estos grupos sociales para impedir que las empresas mineras, al amparo de la concesión otorgada, los despojen de sus tierras, destruyan el entorno físico de su territorio, agoten sus mantos acuíferos y trastoquen de manera irremediable sus costumbres y forma de vida.

Los ejemplos sobran, baste mencionar que en Oaxaca, Zacatecas, San Luis Potosí, Chiapas, Guerrero, Puebla y Chihuahua, entre otros, desde hace varios años se han organizado amplios grupos de resistencia para defender los recursos naturales de las comunidades y núcleos agrarios afectados por los proyectos mineros, principalmente canadienses.

Esta oleada de movilizaciones sociales y la evidente legitimidad de las causas que defienden ponen de relieve la urgencia de revisar el marco regulatorio de la minería para generar los cambios que permitan procesar sus demandas colectivas por la vía de la legalidad democrática y en el marco de los derechos reconocidos por nuestra constitución y por el derecho internacional a las comunidades indígenas y agrarias.

La respuesta a estas demandas que plantean las comunidades y organizaciones sociales en defensa de sus legítimos derechos a preservar la integridad de sus tierras, de sus aguas y de su medio ambiente, debe venir de las tareas del legislador antes que de la acción represora del estado, recurso, éste último, que sólo agudizaría el conflicto y debilitaría la legitimidad de los poderes públicos ante la sociedad.

En este marco de referencia, me permito presentar esta iniciativa de reformas a la Ley Minera con un objetivo específico: Establecer el marco legal que permita garantizar el respeto a los derechos colectivos de los pueblos indígenas y comunidades rurales sobre sus tierras, que son violentados de manera sistemática por las empresas mineras. El propósito de esta iniciativa es el de alinear el contenido de la Ley Minera con las disposiciones de nuestro texto constitucional y con lo que establecen los ordenamientos internacionales de aplicación obligatoria en el territorio nacional.

II. Argumentos o exposición de motivos

La explotación intensiva de sus reservas minerales que permitió a los países desarrollados impulsar su proceso de industrialización, provocó también el agotamiento de sus yacimientos o la incosteabilidad de su explotación por la baja ley de sus reservas.

Este agotamiento o paulatino descenso de la riqueza de los yacimientos impulsó avances tecnológicos que permitieron que la actividad minera tradicional orientada a la explotación de vetas subterráneas, con altos requerimientos de mano de obra, se transformara en una minería moderna, enfocada a la explotación a cielo abierto con mínimos requerimientos de mano de obra, pero con una impresionante capacidad para devastar el entorno en el que se practica.

En el caso específico del oro, en 1969 la Oficina de Minas de los Estados Unidos propuso el sistema de remojo con cianuro de sodio al aire libre como un método económico de tratar grandes volúmenes de minerales de oro de baja ley. Los crecientes costos laborales hicieron que las minas de oro a cielo abierto fueran más competitivas que las minas subterráneas que requerían grandes cantidades de mano de obra. Así, los bajos costos y la capacidad de procesar cantidades inmensas de material que caracterizaban a la nueva técnica, conocida después como lixiviación de cúmulos, revitalizaron a la industria minera y la impulsaron a una expansión agresiva de sus fronteras.

El método de lixiviación de cúmulos, que substituyó de manera muy ventajosa al de amalgamación con mercurio, consiste en acumular el material removido en una gigantesca montaña de miles de toneladas a la que se rocía una solución de cianuro de sodio a fin de extraer el oro. Su utilización elevó de manera dramática los porcentajes de recuperación, lo que volvió rentable la explotación de grandes superficies en donde se localizan extensos yacimientos de mineral de baja calidad.

El uso del cianuro ha sido el detonante del tipo de minería a cielo abierto que predomina en el desarrollo de los grandes proyectos de esta industria y, al mismo tiempo, de la etapa más depredadora de la minería por los altos impactos ecológicos que conlleva, que en muchos casos pueden ser catalogados de desastre ambiental.

Además de los graves daños por contaminación que el uso del cianuro puede ocasionar, y que ha ocasionado en muchos sitios, en el medio ambiente, la minería a cielo abierto produce una afectación irreversible al entorno físico en el que opera, lo que provoca inevitablemente la destrucción del equilibrio ecológico de la zona. Para hacer accesibles los extensos yacimientos de mineral, los modernos equipos de excavación remueven la capa superficial de tierra destruyendo montañas enteras en cuestión de horas. El resultado es la formación de cráteres gigantescos, que pueden llegar a tener más de 150 hectáreas de extensión y más de 500 metros de profundidad.

Por otro lado, el uso del cianuro exige que se empleen millones de litros de agua para formar la solución con la que se bañan las inmensas montañas de material acumulado, esto implica un uso desmedido de los recursos hídricos que afecta el nivel de los mantos e, inclusive, puede provocar su agotamiento. Un ejemplo de ello es la operación de la mina a cielo abierto “Bajo la Alumbrera” en la provincia de Catamarca, en Argentina, que provocó que el nivel de los mantos freáticos bajara hasta 7 metros, dejando sin agua a pobladores y agricultores de la región.

Innumerables estudios de especialistas en la materia han documentado de manera exhaustiva que ninguna actividad industrial es tan agresiva ambiental, social y culturalmente como la minería a cielo abierto. Los efectos de su operación son devastadores: elimina bosques, remueve y destruye suelos, agota y contamina el agua, despoja a ejidos y comunidades de sus tierras, elimina la flora y fauna nativas y afecta la salud de los pobladores. Por ello la conclusión es demoledora: La minería a cielo abierto es generadora de miseria, contaminación y muerte en los lugares en donde se asienta.

Estas graves consecuencias de la minería a cielo abierto explican porque su desarrollo está enfrentando una vigorosa oposición no solamente de las comunidades directamente afectadas, sino también por grupos sociales cada vez más numerosos, en la mayor parte de los países en los que se pretende implantar.

Los poderes públicos de algunos países con alto nivel de desarrollo se han hecho eco de las protestas sociales en contra de este tipo de minería y han procesado las reformas legales necesarias para impedir que en sus territorios se continúe desarrollando la minería a cielo abierto. Así, este tipo de minería ha sido prohibido en la República Checa desde el año 2000, en Alemania desde 2002 y en Hungría en 2009.

En América Latina, aún cuando en la mayor parte de los países con minería se sigue permitiendo la modalidad de cielo abierto con el consecuente uso de la tecnología centrada en el cianuro de sodio, ya se han generado algunos casos de avanzada que permiten vislumbrar una tendencia hacia la armonización de las legislaciones nacionales con las normas y tratados internacionales en esta materia. En esta línea podemos mencionar los siguientes avances legislativos.

En Argentina, los órganos legislativos de siete provincias han aprobado leyes que prohíben la minería a cielo abierto así como la utilización de sustancias tóxicas, como el cianuro, ácido sulfúrico y ácido clorhídrico, entre otros. En el mismo sentido, el diputado Fernando Solanas presentó en agosto de 2010 un proyecto de ley nacional para prohibir la minería a cielo abierto en todo el país y el uso de de cianuro de sodio, mercurio, ácido sulfúrico y otras sustancias contaminantes en toda la actividad minera.

En Uruguay, el senador Pedro Bordaberry Herrán presentó en el Parlamento en junio de 2011 un proyecto de ley para prohibir la minería a cielo abierto en todo el territorio uruguayo así como el empleo de cianuro en la minería, otorgando facultades al ejecutivo para autorizar excepciones si se cumplen las condiciones que señala el propio proyecto y que básicamente son las siguientes:

• Debe mantenerse una distancia de 3 kilómetros de los bordes de la mina respecto de cualquier población de más de mil 500 habitantes.

• La participación del Estado en el beneficio neto del concesionario no debe ser menor al 18 por ciento o al 10 por ciento sobre el beneficio bruto.

• El concesionario debe presentar un plan de cierre de la mina que incluya una remodelación paisajística congruente con la existente antes de la explotación y un proyecto de aplicación productiva del predio que sea equivalente o mejor a la existente previa a la explotación, entre otras condiciones.

Es importante destacar que las excepciones que el ejecutivo puede autorizar solamente se refieren al tipo de explotación pero no al uso de los materiales prohibidos en el proyecto de ley.

La Asamblea Legislativa de Costa Rica aprobó el 9 de noviembre de 2010 la ley 8904 por la que se prohíbe el otorgamiento de permisos y concesiones para exploración y explotación de minería a cielo abierto y el uso de sustancias tóxicas como el cianuro y el mercurio en la actividad minera.

Estas acciones legislativas son resultado de la oposición de amplios movimientos sociales a la minería a cielo abierto y al uso de sustancias peligrosas para la vida humana y el medio ambiente como el cianuro de sodio, entre otras. En los demás países latinoamericanos en los que todavía no se han adoptado este tipo de medidas legislativas respecto a la minería a cielo abierto, los movimientos que se oponen a ella adquieren cada vez mayor fuerza social y política, lo que no podrá ser ignorado por los órganos legislativos a riesgo de que los costos sociales se incrementen en la medida en que las partes polaricen sus posiciones.

Los avances plasmados en las legislaciones nacionales mencionadas son de una gran relevancia en la lucha por la defensa de derechos humanos fundamentales como el derecho a la vida y a un medio ambiente sano, sin embargo, es en el ámbito internacional en donde se han logrado los avances más significativos para la protección, no solamente de estos derechos, sino también de los derechos colectivos de los pueblos indígenas y comunidades agrarias que son avasallados por las empresas mineras al amparo del título de concesión.

Al respecto cabe destacar la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas aprobada por la Asamblea General de la ONU el 13 de septiembre de 2007; el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes aprobado por la Conferencia General de la OIT, el 27 de junio de 1989, y la Resolución del Parlamento Europeo sobre la prohibición general del uso de las tecnologías mineras a base de cianuro en la Unión Europea, emitida el 5 de mayo de 2010.

• El 13 de septiembre de 2007 la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas aprobó la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas que establece, entre otros, los siguientes derechos de estos pueblos:

a) A participar en las cuestiones que afecten a sus derechos de conformidad con sus propios procedimientos e instituciones. (Artículo 18).

b) Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado. (Artículo 19).

c) A mantener y desarrollar sus sistemas e instituciones políticos, económicos y sociales, a que se les asegure el disfrute de sus propios medios de subsistencia y desarrollo y a dedicarse libremente a todas sus actividades económicas tradicionales y de otro tipo. (Artículo 20).

d) A mantener y fortalecer su propia relación espiritual con las tierras, territorios, aguas, mares costeros y otros recursos que tradicionalmente han poseído u ocupado y utilizado de otra forma y a asumir las responsabilidades que a ese respecto les incumben para con las generaciones venideras. (Artículo 25).

e) A poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u de otra forma tradicional de ocupación o utilización, así como aquellos que hayan adquirido de otra forma. Los Estados asegurarán el reconocimiento y protección jurídicos de esas tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetará debidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas de que se trate. (Artículo 26).

f) A la conservación y protección del medio ambiente y de la capacidad productiva de sus tierras o territorios y recursos. Los Estados adoptarán medidas eficaces para garantizar que no se almacenen ni eliminen materiales peligrosos en las tierras o territorios de los pueblos indígenas sin su consentimiento libre, previo e informado. (Artículo 29).

g) A determinar y elaborar prioridades y estrategias para el desarrollo o la utilización de sus tierras o territorios y otros recursos. Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por conducto de sus propias instituciones representativas a fin de obtener su consentimiento libre e informado antes de aprobar cualquier proyecto que afecte sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relación con el desarrollo, la utilización o la explotación de recursos minerales, hídricos o de otro tipo. Los Estados establecerán mecanismos eficaces para la reparación justa y equitativa por esas actividades, y se adoptarán medidas adecuadas para mitigar las consecuencias nocivas de orden ambiental, económico, social, cultural o espiritual. (Artículo 32).

• El 27 de junio de 1989, la 76 reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, aprobado por la Cámara de Senadores el 11 de julio de 1990 y ratificado por el Ejecutivo el 13 de agosto de 1990, establece los siguientes derechos a favor de los pueblos indígenas:

a) A ser consultados por los gobiernos, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. (Artículo 6).

b) A decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de los posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente. (artículo 7).

c) A que el Estado proteja especialmente su derecho sobre los recursos naturales existentes en sus tierras. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos. (Artículo 15).

d) A que el Estado los consulte antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras a fin de determinar si sus intereses serán perjudicados y en qué medida. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades. (artículo 15).

• El 5 de mayo de 2010, el Parlamento Europeo emitió una Resolución sobre la prohibición general del uso de las tecnologías mineras a base de cianuro en la Unión Europea, en la que se establece lo siguiente:

a) El cianuro es una sustancia química altamente tóxica utilizada en la minería del oro que está considerado como uno de los principales contaminantes y su uso puede tener un impacto catastrófico e irreversible en la salud humana y el medio ambiente y, por ende, en la diversidad biológica.

b) El uso de cianuro en minería crea poco empleo y sólo por un periodo de entre ocho y dieciséis años, pero puede provocar enormes daños ecológicos que, por lo general, no son reparados por las empresas explotadoras responsables, que suelen desaparecer o declararse en quiebra, sino por el Estado, es decir, por los contribuyentes. Los proyectos mineros de gran escala que emplean cianuro utilizan varios millones de kilogramos de cianuro de sodio al año y un fallo en su transporte y almacenamiento puede tener consecuencias catastróficas.

c) El objetivo de proteger los recursos hídricos y la diversidad biológica de un país sólo puede lograrse mediante una prohibición general del uso de las tecnologías mineras a base de cianuro.

d) Pide a la comisión que proponga la prohibición completa del uso de las tecnologías mineras a base de cianuro en la Unión Europea antes de finales de 2011, puesto que es la única forma segura de proteger nuestros recursos hídricos y ecosistemas de la contaminación por cianuro procedente de las actividades mineras y que, al mismo tiempo, proceda a una evaluación de impacto ordinaria.

e) Pide a la comisión que proponga una modificación de la legislación vigente sobre la gestión de los residuos de las industrias extractivas, con objeto de exigir que todas las empresas explotadoras estén obligadas a disponer de un seguro para las indemnizaciones por daños y para cubrir todos los gastos de las medidas de reparación destinadas a restaurar el estado ecológico y químico original en caso de accidente o funcionamiento defectuoso.

En México, diversos analistas del tema estiman que la minería a cielo abierto ocupa ya el 9% del territorio nacional, lo que, vistas las características de este tipo de explotación minera, es un dato alarmante que debe motivar las acciones legislativas necesarias para su adecuada regulación en beneficio de los intereses nacionales.

Antes de entrar a la materia de esta iniciativa, vale la pena destacar algunos datos que nos ilustran de manera general sobre el panorama que guarda la industria minera en México:

De acuerdo con cifras oficiales, al mes mayo de 2011 se han otorgado 26,007 concesiones mineras que abarcan una superficie de 27.1 millones de hectáreas, es decir, el 13.8 por ciento del territorio nacional. Sin embargo, de acuerdo a otras cifras, aportadas por organizaciones sociales involucradas en la materia, a la fecha, el gobierno federal ha otorgado concesiones mineras sobre 56 millones de hectáreas, algo así como el 26 por ciento del territorio continental mexicano.

México es ya el cuarto destino más importante para la inversión minera mundial destinada a la exportación y el primero en América Latina. De los 4 mil 400 millones de dólares invertidos en la minería mexicana en 2010, 2 mil 70 millones fueron inversión extranjera, de la cual mil 952 millones de dólares (94 por ciento) provinieron de empresas canadienses. Del total de inversión extranjera en la industria minera nacional, Canadá representa el 75 por ciento. De las 286 mineras extranjeras en México, 210 (73 por ciento) son canadienses. Del total de la inversión canadiense en México, el 44 por ciento se concentra en el sector minero.

En su conjunto, la industria minera tiene presencia en 26 estados. El mayor número de proyectos se encuentra en Sonora, con 180; Chihuahua, 112; Durango, 82; Sinaloa, 80; Zacatecas, 62; Jalisco, 46; Oaxaca, 32, y Guerrero, 21. Un dato que resulta alarmante es el hecho de que la mayor parte de estos proyectos se ubican en los estados con menos reservas de agua del territorio nacional. El norte del país apenas cuenta con 30% de la disponibilidad del líquido a escala nacional pero concentra 416 proyectos mineros en cuyos procesos de extracción de metales se utiliza el agua como recurso principal.

En cuanto a la composición de la producción minera, el oro ocupa ya el primer lugar con el 21 por ciento del total, seguido de la plata con el 19 por ciento y el cobre con el 14 por ciento. México es la duodécima fuente de oro en el mundo, con reservas aproximadas de 91.4 millones de onzas.

De acuerdo a cifras periodísticas, en México, la producción de oro pasó de 35 toneladas en 2006 a 79 toneladas en 2010, cifras que reflejan una tendencia constante a la alza que, de acuerdo al mercado mundial de este metal, se mantendrá durante los próximos años. Datos de la firma Metals Economics Group, citados por la Cámara Minera Mexicana (Camimex) en su reporte 2010, indican que México es el único país productor de oro en el mundo que ha mantenido un crecimiento sostenido en este mercado.

El vigor de la producción de este metal descansa en el potencial de sólo 11 minas dispersas por el territorio nacional, cuyas reservas totales de oro están valuadas, a precios de junio de 2011, en 86 mil millones de dólares. De esta cifra, 83 mil millones de dólares corresponden al valor de las reservas de oro de las minas controladas por empresas canadienses. Ocho de estas minas son propiedad de seis empresas de Canadá y controlan el 70 por ciento de la producción de oro en México. Actualmente 198 compañías de ese país realizan operaciones de exploración y explotación en el territorio nacional.

Las anteriores cifras dan cuenta del enorme potencial que representa el territorio nacional para las grandes empresas mineras, principalmente canadienses, que operan en el país. Sin embargo, los enormes beneficios que les reportan sus operaciones en México, y que seguramente les continuarán reportando en el futuro, no guardan ninguna relación con los beneficios que recibe el país a cambio ni, mucho menos, con los costos ecológicos y sociales que sus actividades generan.

Uno de las más graves consecuencias que está provocando la expansión de la minería en el país es la conflictividad social derivada del antagonismo entre los intereses de los concesionarios y los derechos colectivos de las comunidades. Este conflicto de intereses está directamente vinculado con el marco jurídico que regula el otorgamiento de las concesiones y la operación de las empresas, es decir, con lo que establece la ley reglamentaria del artículo 27 constitucional en materia minera.

En el marco de la ley minera, la concesión se constituye para su titular en una patente de corzo que le permite subordinar a cualquier interés o derecho que interfiera con su concesión. Para doblegar la resistencia de las comunidades propietarias de la tierra, el concesionario hace uso de los recursos que sean necesarios, entre otros, los de promover la división y el temor entre sus integrantes a través de mecanismos no siempre lícitos. Lo más grave es que en la mayoría de estos casos las autoridades respaldan, por acción o por omisión, los intereses de los concesionarios antes que los derechos de las comunidades.

En una reciente nota del periódico La Jornada, Fernanda Díaz Costa, redactora del informe de Amnistía Internacional “Sacrificar los derechos en nombre del desarrollo”, señala que las empresas mineras, como parte de su estrategia para llevar adelante sus actividades, dividen a las poblaciones e incluso recurren a los servicios de empresas de seguridad multinacionales para la creación de grupos paramilitares que utilizan para amedrentar a los opositores a sus proyectos, como se puede constatar en el amplio número de denuncias e indicios que la organización ha recabado.

En el informe mencionado, Amnistía Internacional formula una severa denuncia sobre la sistemática violación a los derechos humanos de los pueblos indígenas propiciada por una alianza entre empresas y gobiernos, lo que lleva a la organización a concluir que los pueblos indígenas se han convertido en un “estorbo para los intereses comerciales, por lo que los amenazan, los desalojan por la fuerza, los desplazan y hasta los matan en su afán por explotar recursos naturales de las zonas en las que viven”.

De acuerdo con el artículo 6 de la Ley Minera, la actividad minera, al ser considerada como de utilidad pública, tiene prioridad sobre cualquier otra actividad productiva que se realice o pretenda realizarse en la superficie que comprende la concesión. Con apoyo en este artículo, el titular de una concesión minera se convierte en depositario y agente del interés público al ser el responsable de llevar a cabo una actividad productiva de mayor importancia que cualquiera otra que se desarrolle en la superficie concesionada, incluyendo aquellas que desarrollan los núcleos agrarios ejidales y comunales así como los pueblos y comunidades indígenas.

Este tratamiento de privilegio que otorga la ley a la minería, en abierta contradicción con los derechos que la Constitución y los instrumentos jurídicos internacionales reconocen a los ejidos, pueblos y comunidades agrarias e indígenas se puede corroborar en varias de sus disposiciones como las siguientes:

a) El artículo 13 establece un supuesto derecho de preferencia a favor de los pueblos o comunidades indígenas cuando la concesión comprenda terrenos habitados u ocupados por ellos, sin embargo este derecho se condiciona a que soliciten la concesión simultáneamente con otra persona y a que cumplan con las condiciones y requisitos que establecen la ley y el reglamento. Lo que significa que si solicitan la concesión después de que lo haga otro interesado, los pueblos y comunidades indígenas pierden su derecho preferente, como si estos núcleos tuvieran los mismos medios que las grandes empresas para allegarse la información sobre la riqueza minera de su subsuelo, para adelantarse a ellas en presentar la solicitud. Por otro lado, en el supuesto que así lo hicieran, resulta claramente inequitativo condicionarlos a que cumplan con los mismos requisitos que se establecen para las empresas privadas cuando es evidente su imposibilidad de hacerlo.

En conclusión, este supuesto derecho de preferencia a favor de pueblos y comunidades indígenas resulta ilusorio para todo efecto práctico, al no respetarse el derecho de las comunidades a disponer de una información previa al otorgamiento de la concesión sobre las riquezas minerales que existen en el subsuelo de sus tierras, lo que hace inviable su ejercicio.

b) Tanto en el artículo 21 de la ley como en el 56 de su reglamento se señala que tratándose de tierras ejidales o comunales su expropiación, ocupación temporal o constitución de servidumbres se sujetarán a lo dispuesto por la Ley Agraria. En apariencia esta remisión a la Ley Agraria debiera constituir una garantía protectora de los derechos de ejidos y comunidades, sin embargo esto no es así debido a que lo único que garantiza es la legitimación de los mecanismos de sometimiento de la voluntad de los núcleos ejidales o comunales a los intereses de las empresas, debido a las prácticas de manipulación, engaño, corrupción, divisionismo e intimidación a que son sometidos sus integrantes por los representantes de las empresas, y, en no pocas ocasiones, por las propias autoridades agrarias.

Estos mecanismos que la ley establece, claramente orientados a favorecer los intereses de las empresas, son los que propician el surgimiento de movimientos opositores en ejidos, comunidades y pueblos indígenas a los proyectos mineros al permitir el otorgamiento de derechos a terceros sobre sus tierras sin haber sido previamente informados y, lo que resulta más grave, sin haber obtenido previamente su aprobación, como lo establecen, fundamentalmente, los artículos 2 y 27 de nuestra constitución así como diversos instrumentos jurídicos internacionales con fuerza legal en nuestro país.

En efecto, el artículo 27 constitucional establece claramente el reconocimiento pleno a los derechos colectivos de los pueblos indígenas y de los ejidos y comunidades agrarias así como el mandato de proteger la propiedad sobre sus tierras y de respetar su voluntad para adoptar las decisiones que más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, en los siguientes términos:

Artículo 27. ...

VII. Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas.

La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas.

...

La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las decisiones que más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su parcela.

El artículo 2 de nuestra norma fundamental, cuyo decreto de reforma se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 14 de agosto de 2001, eleva a rango constitucional los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, entre ellos, los de preservar la integridad de sus tierras y establecer de manera autónoma sus propios mecanismos para el aprovechamiento de sus recursos naturales, en los siguientes términos:

A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:

I. Decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural.

II. ...

III. ...

IV. ...

V. Conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras en los términos establecidos en la propia Constitución.

Acceder de manera preferente al uso y disfrute de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas, respetando los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad.

De acuerdo a lo que establece el último párrafo de este artículo, los mismos derechos que se reconocen a las comunidades y pueblos indígenas son reconocidos también a toda comunidad equiparable a estos, lo que incluye a los núcleos agrarios, ejidales y comunales.

Por otro lado, el artículo 25 de la Carta Magna establece el mandato para que el Estado garantice que el desarrollo económico sea integral y sustentable orientado a lograr una justa distribución de la riqueza y el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales.

Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.

El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará a cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.

...

...

...

Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.

La Ley General de Protección al Ambiente y Desarrollo Ecológico establece lo que debe entenderse por desarrollo sustentable en los siguientes términos:

Es el proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carácter ambiental, ecológico y social que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, que se funda en medidas apropiadas de preservación del equilibrio ecológico, protección del ambiente y aprovechamiento de los recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras.

Aún cuando estas disposiciones adolecen de la amplitud y la fuerza que amerita una materia de tanta relevancia como es el equilibrio ecológico, su contenido si precisa con suficiente claridad las características que el Estado está obligado a imprimir a todas las actividades productivas en el territorio nacional a través de las disposiciones legales específicas.

Estas son, principalmente, las normas constitucionales con las que la ley minera tiene una evidente contradicción en lo que se refiere a la protección ambiental y a los derechos de las comunidades indígenas y núcleos agrarios.

Estas anomalías jurídicas, vale decir, estas disposiciones inconstitucionales de la ley minera, deben ser corregidas a efecto de armonizarlas con el texto constitucional a fin de que los derechos que consagra la norma fundamental en estas materias tengan vigencia real en la práctica y se garantice plenamente su aplicación. De esta forma será posible conjugar de manera provechosa para el desarrollo nacional los intereses de las empresas mineras con los derechos colectivos de las comunidades agrarias y pueblos indígenas. Conciliar los intereses privados con los derechos colectivos en el marco del interés público es el sentido fundamental del estado constitucional democrático de derecho en el que aspiramos a vivir todos los mexicanos.

A similar conclusión llega un reciente estudio sobre las consecuencias sociales de la minería promovido por la Universidad de Manchester y el Centro Peruano de Estudios Sociales: “...el reto es comprender hasta que punto y de que forma la protesta y el activismo pueden contribuir a construir salidas a la maldición de los recursos naturales y evitar una situación de convivencia perversa entre extracción poco regulada y conflicto generalizado lo cual tendría serias repercusiones para el medio ambiente, la economía, la sociedad y el funcionamiento del estado”.

Con apoyo en las consideraciones expuestas, me permito someter al pleno de esta Cámara la siguiente iniciativa con proyecto de

Decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Ley Minera publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de junio de 1992.

Artículo Único. Se adicionan el artículo 6 y la fracción I del artículo 19; se reforman los artículos 13 y 21 para quedar de la siguiente manera:

Artículo 6. La exploración, explotación y beneficio de los minerales o sustancias a que se refiere esta Ley son de utilidad pública, serán preferentes sobre cualquier uso o aprovechamiento del terreno, con sujeción a las condiciones que establece la misma, y únicamente por ley de carácter federal podrán establecerse contribuciones que graven estas actividades.

En tierras pertenecientes a ejidos, comunidades agrarias, pueblos o comunidades indígenas sólo podrá autorizarse la exploración, explotación y beneficio de los minerales o sustancias a que se refiere esta ley cuando estos núcleos agrarios o indígenas manifiesten previamente su conformidad a través de los mecanismos y procedimientos que establezcan sus normas internas o la legislación agraria.

Artículo 13. Las concesiones y las asignaciones mineras se otorgarán sobre terreno libre al primer solicitante en tiempo de un lote minero, siempre que se cumplan las condiciones y requisitos que establecen la presente Ley y su Reglamento.

Cuando por surtir efecto la publicación de una declaratoria de libertad de terreno de un lote minero, se presenten de manera simultánea una o más solicitudes de concesión minera y una o más solicitudes de asignación minera, tendrán preferencia para su admisión y trámite las solicitudes de concesión sobre las de asignación.

Cuando el terreno o la mayor parte de él se encuentre en un área habitada y ocupada por un ejido, comunidad agraria, pueblo o comunidad indígena, estos núcleos tendrán derecho preferente para obtener la concesión respectiva siempre y cuando cumplan con las condiciones y requisitos que establecen la presente ley y su Reglamento, con excepción de aquellos que por su naturaleza jurídica no estén en posibilidades de cumplir. Este derecho preferente se respetará hasta por un periodo de un año a partir de la fecha de publicación de la declaratoria de libertad de terreno.

En el caso de asignaciones que se cancelen o de las zonas de reservas mineras cuya desincorporación se decrete, las concesiones mineras se podrán otorgar mediante concurso, antes de que se declare la libertad de terreno, salvo que se trate de tierras pertenecientes a ejidos, comunidades agrarias, pueblos o comunidades indígenas, en cuyo caso se procederá en los términos que establece el párrafo tercero de este artículo.

Solamente podrán incorporarse a reservas mineras zonas cuya exploración haya sido realizada previamente por el Servicio Geológico Mexicano mediante asignación, se justifique su incorporación con base en el potencial minero de la zona, determinado mediante obras y trabajos de exploración a semidetalle, y se acredite la causa de utilidad pública o se trate de minerales o sustancias considerados dentro de las áreas estratégicas a cargo del Estado.

Artículo 19. Las concesiones mineras confieren derecho a:

Realizar obras y trabajos de exploración y de explotación dentro de los lotes mineros que amparen.

I. La explotación de los minerales o sustancias sujetos a la aplicación de esta ley sólo podrá realizarse a cielo abierto cuando se cumplan las siguientes condiciones

a) Que entre el perímetro del lote minero que comprenda la concesión y el centro de población más próximo se mantenga una distancia mínima de cinco kilómetros.

b) Que en los procesos de explotación y beneficio no se usen tecnologías a base de cianuro.

c) Que el concesionario entregue a la Secretaría, previamente al inicio de los trabajos de explotación, copia de la póliza del seguro contratado para cubrir los gastos que impliquen las acciones de restauración de la superficie utilizada a las condiciones morfológicas que guardaba antes de los trabajos de explotación y beneficio.

d) Que el concesionario entregue a la Secretaría, previamente al inicio de los trabajos de explotación, copia de la póliza del seguro contratado para cubrir la indemnización por los daños o perjuicios ocasionados así como los gastos que impliquen las acciones de restauración al estado ecológico y químico original en caso de accidente o fallas en los trabajos de explotación o beneficio.

II. ...

III. ...

IV. ...

V. ...

VI. ...

VII. ...

VIII. ...

IX. ...

X. ...

XI. ...

XII. ...

XIII. ...

Artículo 21. La Secretaría resolverá sobre la procedencia de las solicitudes de expropiación, ocupación temporal o constitución de servidumbre, previa audiencia de la parte afectada y dictamen técnico fundado. El monto de la indemnización se determinará por medio de avalúo practicado por la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales, con base en los criterios que fije el Reglamento de la presente ley.

Tratándose de expropiaciones, cuando proceda, la Secretaría someterá a la consideración del Ejecutivo federal la resolución respectiva.

Las expropiaciones de bienes ejidales y comunales se sujetarán a lo dispuesto en la legislación agraria. En este tipo de bienes sólo se autorizará la ocupación temporal o la constitución de servidumbres una vez los núcleos agrarios o indígenas manifiesten su aprobación a través de los mecanismos o procedimientos que establezcan sus normas internas o la legislación agraria.

Transitorio

Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, sede de la Cámara de Diputados, México, Distrito Federal, a 6 de septiembre de 2011.

Diputado Jaime Cárdenas Gracia (rúbrica)