- De la Comisión de Justicia, con proyecto de decreto que adiciona el artículo 225 Bis al Código Penal Federal
- De la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, con proyecto de decreto que adiciona el capítulo cuarto, “Establecimiento y manejo de las concesiones marinas voluntarias para la restauración”, al título segundo de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
- De la Comisión de Vivienda, con proyecto de decreto que reforma los artículos 43, 44 y 47 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores; y octavo transitorio del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1997
- De las Comisiones Unidas de Justicia, y de la Función Pública, con proyecto de decreto que expide la Ley Federal para la Protección a Personas que intervienen en el Procedimiento Penal; y reforma el artículo 31 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental
De la Comisión de Justicia, con proyecto de decreto que adiciona el artículo 225 Bis al Código Penal Federal
Honorable Asamblea:
A la Comisión de Justicia de la LXI Legislatura le fue turnada para su estudio, análisis y dictamen correspondiente, la iniciativa con proyecto de decreto por la que se adiciona el artículo 225 Bis al Código Penal Federal.
La Comisión de Justicia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 70, 71, 72 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39 y 45 numeral 6 incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 80, 81 numeral 2, 85, 157, numeral 1, fracción I, 158, numeral 1, fracción IV, y 167, numeral 4, del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de los integrantes de esta honorable Asamblea el presente dictamen.
Antecedentes
Primero. En sesión celebra el día 4 de octubre de 2011, por la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, el diputado J. Eduardo Yáñez Montaño, del Grupo Parlamentario del PRI, presentó iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona el artículo 225 Bis al Código Penal Federal.
Segundo. La Mesa Directiva de la LIX Legislatura de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión en esa misma fecha acordó, se turnara la iniciativa en comento a la Comisión de Justicia para efectos de su estudio, análisis y dictamen correspondiente.
Contenido de la iniciativa
Esta iniciativa encuentra su justificación en algunos de los siguientes argumentos:
El proponente manifiesta que durante los procedimientos de procuración e impartición de justicia, sobre todo al iniciarse la averiguación en la comisión de un delito y en la determinación de uno o más probables responsables en la comisión del mismo, normalmente quienes actúan en las integraciones requieren de la autorización de un superior jerárquico para tomar determinaciones.
Continúa expresando que, cuando alguna persona es retenida para investigar sobre su probable participación en la comisión de algún delito, y para lo cual se cuenta con un término de 48 horas para resolver su situación jurídica, a menudo se presentan casos en los que el superior jerárquico responsable no está enterado totalmente de la situación del indiciado, por lo que al estar por vencerse éste término, y sin conocer a fondo los medios de prueba contenidos en la averiguación, instruye que la misma se remita ante un juez para que sea éste quien determine sobre la instrucción de un proceso penal, o en su caso la liberación de quien se señala como inculpado.
El diputado proponente manifiesta que esta circunstancia, es sólo el inicio de una serie de violaciones a los derechos humanos, dado que en lugar de que a una persona se le considere inocente hasta que se demuestre su culpabilidad, se actúa de manera inversa y lo mismo llega a ocurrir ante los órganos jurisdiccionales que también tienen un término para resolver la situación jurídica del indiciado.
En este orden de ideas, sucede que el proceso penal puede continuar su secuela sin que se realice un análisis minucioso de las constancias que integran la carpeta de investigación, y en muchos casos se opta por dictar un auto de formal prisión y consecuentemente se vincula a un proceso en forma injustificada, sin considerar que con esto se pudieran estar destruyendo la forma de vida de una persona e inclusive de toda una familia; ya que al reservarse un análisis escrupuloso, puede transcurrir más de una año hasta que se dicte, en su caso, una sentencia absolutoria por la que se libere al inculpado, con el clásico comentario “Disculpe usted”.
En esta situación él o los servidores públicos, ya sean de procuración o impartición de justicia, responsables por dicho acto de violación a los derechos humanos, no son acreedores a ningún tipo de sanción; dado que son estos quienes por falta de previsión, atención, interés o cuidado, no observan de manera oportuna lo que por su cargo, están obligados a hacer, y que por dicha negligencia o culpa afectan gravemente la vida de la persona en cuestión y la de su familia.
El problema se agrava cuando en dicha conducta u omisión interviene el dolo y concretamente en los casos en que durante la investigación transcurre el tiempo sin poder encontrar al probable o probables responsables y al sentirse presionados por la sociedad y los medios de comunicación, entonces de forma intencional señalan a cualquier persona, desde luego fabricándole pruebas e inclusive obligando bajo amenaza a confesar hechos que desde luego no cometió para ponerlo a disposición del juez.
Menciona el diputado proponente que en nuestro país se han presentado varios casos en las condiciones anteriormente expuestas, y sólo por señalar uno de los más recientes y difundidos, se encuentra el de Alberta Alcántara Juan y Teresa González Cornelio, quienes fueron detenidas en marzo de 2006 y permanecieron recluidas en el penal femenil de San José El Alto, acusadas de delito de secuestro y posesión de cocaína y fue hasta el 28 de abril de 2010 cuando la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ejerciendo de oficio la facultad de atracción, para conocer del recurso de apelación interpuesto, decidió por unanimidad de cinco votos, revocar la sentencia emitida por el juez cuarto de distrito en el Estado de Querétaro, al considerar que las mencionadas no eran penalmente responsables de los delitos por los que fueron sentenciadas, por ello se absolvieron lisa y llanamente y se ordenó su absoluta e inmediata libertad después de tres años ocho meses.
El autor coincide con el criterio del ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Arturo Zaldívar, de que ante la gravedad de esta situación, la solución no puede limitarse a su liberación, es decir, necesariamente éste debe incluir al menos tres aspectos más: primero, la reparación del daño, alguien debe resarcir a los inocentes encarcelados injustamente; segundo, policías, ministerios públicos y jueces involucrados deben ser juzgados por las responsabilidades que resulten de sus actos y; tercero, la necesidad de una profunda reforma al sistema de procuración e impartición de justicia, así como a la de los cuerpos policíacos.
En virtud de lo anterior, el diputado proponente sostiene que se deben sancionar los actos u omisiones de los servidores públicos pertenecientes al sistema de procuración y administración de justicia que por culpa o negligencia, o mayor aún, es decir, que hagan o dejen de hacer con dolo y que por ello se retenga a una o más personas o se instruya a un proceso que concluya en una sentencia absolutoria definitiva.
Texto y análisis comparativo de la iniciativa
Establecidos los antecedentes y el contendido de la iniciativa, los miembros de la Comisión de Justicia de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados, que suscriben el presente dictamen exponemos las siguientes:
Primera. Después de haber analizado los argumentos vertidos en la iniciativa que nos ocupa, esta Comisión considera procedente la adición del artículo 225 Bis al Código Penal Federal en vigor.
Esta comisión reflexiona y determina que es de atenderse la adición planteada, toda vez que en México no se ha logrado la eficiencia de los órganos del Estado, específicamente en el caso que nos ocupa los de procuración e impartición de justicia y en consecuencia una imposibilidad de los ciudadanos de acceso a la justicia; lo cual se traduce en procesos judiciales prolongados, costosos para el Estado, pero sobre todo para las partes, es decir para el presunto responsable y la víctima u ofendido, en donde en muchos de ellos se presentan una serie de violaciones a los principios del debido proceso legal, pero sobre todo se afecta gravemente la integridad emocional de las personas.
Segunda. En estas circunstancias lo ideal sería que cada órgano del Estado y con ello sus funcionarios cumplieran a cabalidad con las funciones que le son encomendadas por las leyes. Sin embargo, la realidad nos muestra que tanto en los órganos de procuración como de impartición de justicia se han presentado irregularidades y excesos en cuanto a su ejecución, propiciando con ello innumerables violaciones a los derechos humanos y una inexcusable ausencia de la reparación adecuada de los daños a quienes habiendo sido aprehendidos, vinculados a proceso y en muchas ocasiones hasta procesados, finalmente no les es posible a las autoridades acreditarles la probable responsabilidad de un delito, sin embargo el daño ya fue generado.
Es oportuno señalar que para esta comisión dictaminadora, no pasa desapercibido que la averiguación previa como una etapa preprocesal ha servido como filtro al juzgador para delimitar que conductas cumplen con los requisitos que cada tipo penal exige para la configuración de determinado delito. Ante esto, es evidente la importante tarea y responsabilidad recaída en el Ministerio Público. Es por tanto que le corresponde tomar acciones para efecto de mostrar al juzgador la existencia de un hecho considerado como delito, así como al o los probables responsables de éste y se apertura con ello la posibilidad jurídica de encontrar justicia ante la autoridad judicial.
Si el Ministerio Público omite realizar las funciones que le atañen para la debida integración de la averiguación previa o realiza dichas funciones de manera no adecuada u oportuna, genera un detrimento de los derechos a la certidumbre jurídica, a la justicia pronta, a la posibilidad de evitar la impunidad y atenta contra los principios que debe acatar todo funcionario con esta categoría en el Estado, como lo son la legalidad, protección social, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos.
Por tal razón, el Ministerio Público debe caracterizarse por contar con la debida preparación, dominio de los conocimientos atinentes al caso, además de una vocación de servicio a toda prueba, circunstancias estas que privilegiarían una actuación razonada, sustentada y apropiada para la naturaleza y fin de su encargo al generar como consecuencia investigaciones valiosas y oportunas que faciliten el acceso a la justicia.
Tal importancia del actuar de los investigadores de hechos delictivos ha trascendido al ámbito internacional, pues la Organización de las Naciones Unidas en el Octavo Congreso sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en la Habana, Cuba del 27 de agosto al 7 de septiembre de 1990, se optó por elaborar las Directrices sobre la Función de los Fiscales, en donde se hace especial énfasis en la debida actuación de los investigadores de los delitos y en la eficacia y prontitud de sus actuaciones.
Lo mismo sucede en el caso de los Jueces y Magistrados del Poder Judicial de la Federación, a quienes se encomienda la importante función de administrar justicia; es decir, aplicar la ley a los casos concretos, donde como máxima debe operar en la realización de sus funciones que esta sea con la debida diligencia.
Tercera. Acorde con la inquietud del Diputado J. Eduardo Yáñez Montaño, no se omite establecer que “Nadie puede ser condenado por sospechas, porque es mejor que se deje impune del delito a un culpable, que condenar a un inocente” como ya lo señalaba el Corpus Juris Civile , desde principios del siglo VI de nuestra era y aún hoy en día como una premisa a priori, sigue siendo un postulado que se manifiesta a través del principio de presunción de inocencia contenido en el debido proceso legal.
La importancia de lo anterior radica en garantizar a la persona que se le imputa algún hecho que la ley señala como delito, que será tratada durante todo el proceso penal con respeto y sin violentar los derechos que a su favor consagra la ley, y que por cuanto no será considerado culpable del hecho, hasta que el acusador habiéndolo probado más allá de toda duda razonable, el tribunal a través de un Juez determine su responsabilidad y lo condene con una sentencia firme.
Cuarta. Partiendo de la anterior premisa y considerando que nuestro sistema de justicia penal es de corte garantista, en este se contiene el principio de presunción de inocencia, el cual es un derecho sustantivo fundamental porque deriva de la necesidad de considerar a toda persona inocente hasta en tanto se demuestre su culpabilidad, como una afirmación de que el individuo nace libre; la presunción de inocencia, constituye uno de los ejes rectores de todo sistema penal en el contexto de un Estado de derecho democrático.
Bajo este principio emanan toda una gama de derechos que lo fortalecen, por lo que en opinión de Ferrajoli citado por el doctor Juan Gabriel Couoto, Magistrado Presidente del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura del Estado de Chiapas, la presunción de inocencia denota al menos dos acepciones de tipo garantista y que son:
1. La regla de tratamiento del imputado, que excluye o restringe al máximo la limitación de la libertad personal, y
2. La regla del juicio, que impone la carga acusatoria de la prueba hasta la absolución en caso de duda.
En la primera acepción implica que podrá aplicarse la prisión preventiva en última instancia no como regla, sino como excepción y en los casos que señala expresamente la Ley Suprema en su artículo 19 párrafo segundo como lo son delincuencia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro, delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos así como delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nación, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud.
En el segundo caso, la carga de la prueba no la tiene el imputado, debido a que como inocente de dichos hechos se le exime de probar su responsabilidad, sino que le corresponde al Fiscal o Ministerio Público, que debe con una actividad probatoria de cargo desvirtuar la presunción de inocencia, comprobando la existencia del delito y la culpabilidad del acusado, más allá de la duda. En este sentido, la defensa tampoco tiene el compromiso de probar la inocencia del imputado, porque además, según los principios del derecho procesal, la carga de la prueba incumbe al actor.
Quinta. En este orden de ideas, el principio de presunción de inocencia es considerado parte de los derechos humanos en los instrumentos internacionales de los que México forma parte, de los cuales se puede señalar la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre , aprobada por la Novena Conferencia Internacional Americana, en Bogotá, Colombia, el 2 de mayo de 1948, que en su artículo XXVI señala:
“Artículo XXVI: Se presume que todo acusado es inocente, hasta que se demuestre que es culpable”
Otro de los tratados más importantes de los cuales México forma parte es la Declaración Universal de los Derechos Humanos , proclamada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, y adoptada el 10 de diciembre de 1948, que en su artículo 11.1 expone:
“Artículo 11.1: Toda persona acusada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad, conforme a la ley y en juicio público en el que se le hayan asegurado todas las garantías necesarias para su defensa.”
En el mismo tenor, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos , adoptado el 16 de diciembre de 1966 en la ciudad de Nueva York y del cual la participación de nuestro país fue aprobada por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, el 18 de diciembre de 1980, hace alusión a la presunción de inocencia en su artículo 14.2 que a letra señala:
“Artículo 14:
1...
2. Toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley”
Asimismo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos denominada “Pacto de San José” adoptada en esa ciudad de la República de Costa Rica, el 22 de noviembre de 1969, la pronuncia en su artículo 8.2 que expresa textualmente:
“Artículo 8. Garantías Judiciales
1...
2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad... ”
Sexta. En relación con lo antes señalado, en nuestro país el máximo tribunal en tesis número XXXV/2002, de la novena época norma su criterio en los siguientes términos:
“Presunción de inocencia. El principio relativo se contiene de manera implícita en la Constitución federal. De la interpretación armónica y sistemática de los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 19, párrafo primero, 21, párrafo primero, y 102, apartado A, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprenden, por una parte, el principio del debido proceso legal que implica que al inculpado se le reconozca el derecho a su libertad, y que el Estado sólo podrá privarlo del mismo cuando, existiendo suficientes elementos incriminatorios, y seguido un proceso penal en su contra en el que se respeten las formalidades esenciales del procedimiento, las garantías de audiencia y la de ofrecer pruebas para desvirtuar la imputación correspondiente, el Juez pronuncie sentencia definitiva declarándolo culpable; y por otra, el principio acusatorio, mediante el cual corresponde al Ministerio Público la función persecutoria de los delitos y la obligación (carga) de buscar y presentar las pruebas que acrediten la existencia de éstos, tal y como se desprende de lo dispuesto en el artículo 19, párrafo primero, particularmente cuando previene que el auto de formal prisión deberá expresar “los datos que arroje la averiguación previa, los que deben ser bastantes para comprobar el cuerpo del delito y hacer probable la responsabilidad del acusado”; en el artículo 21, al disponer que “la investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público”; así como en el artículo 102, al disponer que corresponde al Ministerio Público de la Federación la persecución de todos los delitos del orden federal, correspondiéndole “buscar y presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de éstos”. En ese tenor, debe estimarse que los principios constitucionales del debido proceso legal y el acusatorio resguardan en forma implícita el diverso principio de presunción de inocencia, dando lugar a que el gobernado no esté obligado a probar la licitud de su conducta cuando se le imputa la comisión de un delito, en tanto que el acusado no tiene la carga de probar su inocencia, puesto que el sistema previsto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le reconoce, a priori, tal estado, al disponer expresamente que es al Ministerio Público a quien incumbe probar los elementos constitutivos del delito y de la culpabilidad del imputado.” 1
Séptima. El anterior criterio ya se encuentra plasmado en nuestra Constitución, en las reformas de fecha 18 de junio de 2008, que al incorporarse el sistema adversarial acusatorio, se inserta el principio de presunción de inocencia contenido en la fracción I, apartado B, del artículo 20, bajo el título denominado De los derechos de toda persona imputada al establecer:
“Artículo 20. El proceso penal será acusatorio y oral. Se regirá por los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación.
...
B. De los derechos de toda persona imputada:
I. A que se presuma su inocencia mientras no se declare su responsabilidad mediante sentencia emitida por el juez de la causa.
...”
Octava. Por otro lado, coincidimos con la intención del diputado proponente y que es reafirmada por el Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación Arturo Zaldívar, consistente en que alguien debe resarcir los daños a los inocentes encarcelados injustamente, toda vez que la libertad no es un lujo, ni únicamente un derecho, sino una función social, vital y necesaria de todo ser humano.
Lo anterior tiene sustento legal en los acuerdos internacionales que México ha adoptado en el rubro de la indemnización a que tiene derecho una persona que ha sido condenada por error judicial. Específicamente se encuentra la Convención Americana sobre Derechos Humanos , en la cual bajo el título décimo “Derecho a indemnización” establece:
“Artículo 10: Toda persona tiene derecho a ser indemnizada conforme a la ley en caso de haber sido condenada en sentencia firme por error judicial”
De igual modo éste soporte se establece en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en su artículo 14 que expresa:
“Artículo. 14:
...
“Cuando una sentencia condenatoria firme haya sido ulteriormente revocada, o el condenado haya sido indultado por haberse producido o descubierto un hecho plenamente probatorio de la comisión de un error judicial, la persona que haya sufrido una pena como resultado de tal sentencia deberá ser indemnizada, conforme a la ley, a menos que se demuestre que le es imputable en todo o en parte el no haberse revelado oportunamente el hecho desconocido...”
Novena. Sin dejar de atender las anteriores consideraciones, no pasa desapercibido para esta Comisión dictaminadora, la carga de trabajo que tienen los servidores públicos tanto de procuración como de impartición de justicia y que su actuar debe llevarse a cabo sin presión alguna, por lo que al analizar su participación no debe de existir duda alguna de que su proceder fue con conocimiento de la responsabilidad que implican sus hechos u omisiones, por ello esta Comisión considera que al atender la culpa, esta debe ser grave y la negligencia inexcusable.
En estos términos de lo anteriormente señalado, debe entenderse por culpa grave cualquier falta voluntaria o no de una persona que produce un mal o daño generado por un descuido o desprecio absoluto en la adopción de las precauciones más elementales para evitar un mal daño.
Asimismo, precisando el término negligencia inexcusable, esta se define como la acción temeraria, descuidada o negligente, de tal magnitud que no admite excusa, pues, en los términos del actuar correctamente, ella implica en sí misma una falta de cuidado gravísima.
En mérito de lo anteriormente expuesto, los Integrantes de esta Comisión de Justicia, dictaminan favorablemente la iniciativa en estudio con modificaciones, ya que se debe puntualizar lo expresado en el considerando inmediato anterior y sin dejar de atender los considerandos que le preceden, por lo que nos permitimos someter a consideración del pleno de esta honorable Asamblea, el siguiente proyecto de
Decreto por el que se adiciona el artículo 225 Bis al Código Penal Federal
Artículo Único. Se adiciona el artículo 225 Bis al Código Penal Federal para quedar como sigue:
Artículo 225 Bis. Al servidor público del sistema de procuración e impartición de justicia que por culpa grave o negligencia inexcusable ejecute actos o incurra en omisiones y que por ello se retenga a una o más personas o se instruya a un proceso penal que concluya en una sentencia definitiva que absuelva al procesado, se le impondrá pena de prisión de dos a cuatro años y multa de dos mil a cuatro mil días de salario mínimo vigente en el Distrito Federal, que serán entregados al sentenciado.
Cuando la conducta sea dolosa, además de la sanción pecuniaria señalada, la prisión será de cuatro a diez años.
En este delito, además de las penas de prisión y multa previstas, el servidor público será destituido e inhabilitado de tres a diez años para desempeñar otro empleo, cargo o comisión públicos.
Este delito será perseguible sólo por querella de la parte ofendida.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Nota
1 Archivo IUS de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, http://200.38.163.161/UnaTesislnkTmp.asp?nIus=186185&cPalPrm=PR ESUNCION%2cDE%2cINOCENCIA%2c&cFrPrm Consulta: Septiembre 2011
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 9 de noviembre de 2011.
La Comisión de Justicia
Diputados: Víctor Humberto Benítez Treviño (rúbrica), presidente; Sergio Lobato García, Miguel Ernesto Pompa Corella (rúbrica), Óscar Martín Arce Paniagua (rúbrica), Camilo Ramírez Puente (rúbrica), Ezequiel Rétiz Gutiérrez, Juanita Arcelia Cruz Cruz, Eduardo Ledesma Romo (rúbrica), secretarios; María de Jesús Aguirre Maldonado (rúbrica), Luis Carlos Campos Villegas (rúbrica), Nancy González Ulloa, Leonardo Arturo Guillén Medina (rúbrica), Mercedes del Carmen Guillén Vicente, Cuauhtémoc Gutiérrez de la Torre, Gregorio Hurtado Leija, Israel Madrigal Ceja, Sonia Mendoza Díaz, Dolores de los Ángeles Nazares Jerónimo, María Antonieta Pérez Reyes, Rodrigo Pérez-Alonso González, Norma Leticia Salazar Vázquez, Cuauhtémoc Salgado Romero, Miguel Ángel Terrón Mendoza (rúbrica), Enoé Margarita Uranga Muñoz (rúbrica; con los cambios aprobados en la reunión), Josué Cirino Valdés Huezo (rúbrica), Alma Carolina Viggiano Austria, Pedro Vázquez González (rúbrica), J. Eduardo Yáñez Montaño (rúbrica), Arturo Zamora Jiménez (rúbrica).
De la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales, con proyecto de decreto que adiciona el capítulo cuarto, “Establecimiento y manejo de las concesiones marinas voluntarias para la restauración”, al título segundo de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
Honorable Asamblea:
A la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión fue turnado para estudio y elaboración del dictamen correspondiente el expediente número 3463, que contiene la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, presentada por el diputado Agustín Torres Ibarrola, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional.
En virtud del análisis y estudio de las iniciativas que se dictaminan, esta comisión ordinaria, con base en las facultades que le confiere la fracción XXIX-G del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para expedir leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los gobiernos de los estados y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y preservación y restauración del equilibrio ecológico; los artículos 39, numerales 1 y 2, fracción XXIV, y 45, numeral 6, incisos e) y f), y numeral 7 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 78, 80 numeral 1, 81 numeral 2, 82 numeral 1, 84 numeral 1 y 85 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de los integrantes de esta Honorable Asamblea, el presente dictamen, de acuerdo con los siguientes
Antecedentes
Primero. En la sesión plenaria celebrada el 13 de diciembre de 2010, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados recibió una iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, presentada por el diputado Agustín Torres Ibarrola, del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional.
Segundo. En la misma fecha, dicha iniciativa fue turnada a la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Cámara de Diputados, para análisis y discusión.
Tercero. En fecha 7 de abril de 2011, la Presidencia de la Mesa Directiva, de acuerdo con la solicitud del diputado promovente hecha con fundamento en el artículo sexto transitorio del Reglamento de la Cámara de Diputados, para que dicha Iniciativa sea procesada bajo las nuevas disposiciones del Reglamento de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, dictó que se turnara a esta comisión, iniciándose un cuidadoso proceso de análisis y consulta, a efecto de elaborar el presente dictamen.
Contenido de la iniciativa
El presente dictamen tiene por objeto atender la solicitud del diputado Torres Ibarrola, que tiene por objeto crear una figura jurídica que establezca zonas marinas de restauración con una visión integral del ecosistema marino, pero que a su vez incentive la corresponsabilidad de las comunidades costeras para su conservación, otorgando beneficios a las comunidades por contribuir al equilibrio ecosistémico. Para ello propone lo siguiente:
Iniciativa con proyecto de decreto que adiciona el capítulo I Bis, “De las concesiones marinas comunitarias”, a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
Artículo Único. Se adiciona el capítulo I Bis, “De las concesiones marinas comunitarias”, con los artículos 97 Bis, 97 Bis 1, 97 Bis 2, 97 Bis 3, 97 Bis 4, 97 Bis 5, 97 Bis 6, 97 Bis 7, 97 Bis 8, 97 Bis 9 y 97 Bis 10, a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, para quedar como sigue:
Capítulo I Bis
De las Concesiones Marinas Comunitarias
Artículo 97 Bis. La Secretaría podrá otorgar concesiones marinas comunitarias. Éstas tendrán por objeto el uso y aprovechamiento sustentable, la restauración, así como la conservación de ecosistemas dentro de polígonos ubicados en la zona federal marítimo-terrestre, aguas marinas interiores, mar territorial o zona contigua.
Artículo 97 Bis 1. Dentro del o los polígonos determinados y previa autorización, concesión o permiso de las dependencias y entidades del orden federal competentes, solamente el concesionario con plena observancia a lo previsto en las leyes aplicables, podrá realizar las siguientes actividades:
I) Pesca de especies comerciales, deportivo-recreativa, de fomento y didáctica;
II) Turismo de bajo impacto ambiental;
III) Generación de energías renovables, u
IV) Otras que no contravengan el objeto de restauración y conservación del ecosistema en el polígono.
Las autorizaciones y permisos a las actividades que este artículo se refiere, serán tramitadas por la Secretaría ante las dependencias y entidades competentes, dentro del proceso de otorgamiento de la concesión marina comunitaria. Para tal efecto, la Secretaría deberá celebrar convenios de colaboración con las dependencias y entidades correspondientes. Será obligación de los solicitantes, cumplir con todos los requisitos que al efecto determinen las leyes y demás disposiciones aplicables.
Las actividades en el título de concesión original podrán ampliarse a solicitud del concesionario, de acuerdo con las disposiciones de esta ley y demás disposiciones legales y reglamentarias respectivas; pero en este caso, el concesionario será el responsable de llevar a cabo los trámites correspondientes ante las dependencias y entidades competentes, debiendo para tal efecto informar a la Secretaría.
Artículo 97 Bis 2. Son requisitos para el otorgamiento de concesiones marinas comunitarias, los siguientes:
a) Ser una sociedad cooperativa debidamente constituida de conformidad con las leyes mexicanas. La sociedad cooperativa, independientemente de lo que disponga la Ley General de Sociedades Cooperativas, deberá garantizar que la administración y control de ésta, recaiga siempre en socios mexicanos, bajo la sanción de revocación del título concesión.
b) Dedicar al menos el 20 por ciento de la superficie total concesionada, exclusivamente a actividades de restauración y conservación de hábitat esenciales para mantener las funciones del ecosistema.
c) Presentar un programa de manejo del polígono, con la inclusión de los usuarios actuales del mismo, que garantice el uso y aprovechamiento sustentable y especifique las acciones para el cumplimiento de los objetivos de restauración y conservación.
d) El polígono solicitado deberá estar próximo al centro de población donde resida la mayoría de los miembros de la cooperativa.
e) Cumplir los requerimientos de las leyes, reglamentos y normas respectivas que regulen las actividades solicitadas.
f) Los demás requisitos que se establezcan por la Secretaría en el reglamento respectivo.
Artículo 97 Bis 3. La Secretaría resolverá las solicitudes de concesiones marinas comunitarias dentro de un plazo que no excederá de noventa días hábiles desde la fecha de presentación y estando debidamente integrado el expediente.
Excepcionalmente bajo los supuestos que establezca el Reglamento respectivo, dicho plazo podrá ampliarse por un periodo similar por una vez.
En caso de que la Secretaría omita dar a conocer al promovente la resolución a su solicitud, se considerará que ha resuelto negar lo solicitado. La Secretaría deberá expedir constancia de tal circunstancia y las razones de ello dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha en que se debería emitir la resolución respectiva.
Artículo 97 Bis 4. El otorgamiento de concesiones quedará sujeto a las modalidades que dicten el interés público y la conservación y buen manejo de los ecosistemas marinos y costeros.
La Secretaría basará sus decisiones en criterios de equidad social y del bien común en el uso de los recursos naturales. Para ello llevará a cabo las acciones necesarias para asegurar que los distintos usuarios y habitantes de las comunidades locales puedan ser incluidos en el proceso de asignación de concesiones.
Artículo 97 Bis 5. Cuando dos o más cooperativas soliciten una concesión sobre polígonos iguales o sobrepuestos, deberán presentar una única solicitud, a la que deberán adjuntar el convenio respectivo ratificado ante notario o corredor público. En dicho convenio deberán hacerse constar los derechos y obligaciones que correspondan a cada parte, así como el cumplimiento de las disposiciones que al efecto determine la Secretaría.
En caso de que no exista acuerdo entre las partes, la Secretaría tendrá la facultad de decidir si otorga una o varias concesiones a todos los solicitantes, a algunos de ellos, o a uno solo, ya sea en el polígono solicitado o en nuevas delimitaciones. Para ello deberá procurar maximizar los beneficios ambientales, económicos y sociales, considerando lo siguiente:
I. La ubicación geográfica de la población susceptible de beneficiarse de la concesión.
II. La inclusión de los distintos usuarios del polígono en la solicitud y en la propuesta de plan de manejo.
III. La existencia de derechos de uso, aprovechamiento o explotación en el polígono.
IV. La no titularidad de otras concesiones marinas comunitarias.
V. El número de integrantes y la antigüedad de las cooperativas.
Artículo 97 Bis 6. La Secretaría emitirá los lineamientos que regulen la elaboración y la calidad técnica del programa de manejo del polígono bajo concesión. Los informes sobre la implementación del programa de manejo serán anuales.
Artículo 97 Bis 7. Las actividades de terceros titulares de concesiones, permisos o autorizaciones para actividades o servicios que operen en el polígono solicitado deberán ser compatibles con los objetivos de aprovechamiento sustentable, restauración y conservación de la concesión.
En caso de no ser compatibles, el solicitante deberá adjuntar convenio con el tercero o terceros titulares que estipule el acuerdo para cumplir un programa de manejo por todos ellos dentro del polígono solicitado y que permitirá alcanzar estos objetivos.
Dicho escrito será ratificado ante fedatario público.
Las diferentes partes del convenio serán corresponsables de las labores de restauración y conservación del polígono de acuerdo al programa de manejo.
Artículo 97 Bis 8. Los interesados en ocupar áreas, construir instalaciones o prestar servicios dentro del polígono concesionado, deberán celebrar contratos de cesión parcial de derechos o de prestación de servicios, según el caso, en los términos previstos en esta ley y demás disposiciones aplicables y atendiendo a lo siguiente:
I. El contrato deberá incluir las contraprestaciones que obtendrá el concesionario.
II. El concesionario incluirá en el programa de manejo las actividades autorizadas en el contrato y realizará los ajustes necesarios para alcanzar los objetivos planteados en el mismo.
III. Dichas actividades procuren el desarrollo de la localidad;
IV. No afecten el objeto de la concesión;
V. La Secretaría apruebe la realización de estas actividades en el polígono concesionado.
Artículo 97 Bis 9. La concesión es intransferible y podrá tener una duración máxima de veinte años, dependiendo de las actividades a realizar y del plan de manejo que se presente.
La concesión se podrá refrendar previa solicitud, con una antelación de al menos dos años a que fenezca la misma, y cumpliendo los requisitos que para el efecto establezca la Secretaría.
Artículo 97 Bis 10. Son causas de revocación de la concesión:
I. El incumplimiento grave del programa de manejo imputable al concesionario.
II. La realización de actividades no permitidas en la concesión.
III. El no proporcionar en forma reiterada, la información en los términos y plazos que solicite la Secretaria o el incurrir en falsedad al rendir ésta.
IV. La existencia de alguna contingencia ambiental que impida, por un tiempo mayor al de la duración de la concesión, la realización de las actividades autorizadas. Este impedimento deberá justificarse en los estudios técnicos correspondientes.
V. La extinción de la cooperativa titular de la concesión.
VI. El interés público.
VII. Las demás que establezca esta ley y demás disposiciones aplicables.
Para efecto de esta ley, se entenderá incumplimiento grave a las conductas llevadas a cabo por el concesionario que afecten a los objetivos de la concesión o que reiteradamente incumpla el programa de manejo.
En el caso de incumplimiento del programa de manejo imputable a terceros sujetos a contratos de cesión de derechos o de servicios o bajo convenio en el polígono concesionado de acuerdo a los supuestos del artículo 97 Bis 7 y artículo 97 Bis 8, estos les serán cancelados los derechos para realizar las actividades o servicios dentro del polígono concesionado.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Quedan derogadas todas las disposiciones que se opongan a las reformas del presente decreto.
Tercero. Las concesiones, permisos y autorizaciones otorgados con anterioridad a la fecha de entrada en vigor del presente decreto que queden enmarcadas dentro de los polígonos de las concesiones marinas comunitarias, continuarán vigentes hasta la conclusión de su vigencia.
Cuarto. Los titulares de concesiones, permisos o autorizaciones vigentes a la fecha de entrada en vigor del presente decreto, que estén cumpliendo con todas las obligaciones derivadas de los mismos, podrán continuar desempeñando sus actividades en los polígonos de las concesiones marinas comunitarias otorgadas a sociedades cooperativas, satisfaciendo en lo posible los requisitos establecidos en esta ley.
Quinto. Las personas físicas o morales que al entrar en vigor esta ley tengan solicitudes en trámite y hayan cubierto los requisitos para la obtención de concesión, permiso o autorización podrán optar, para su otorgamiento, por sujetarse a lo dispuesto en ésta, o bien a las demás leyes aplicables con anterioridad.
En atención de dicha solicitud, la comisión legislativa que elabora el presente dictamen procede a iniciar su análisis en primer lugar del título y capítulo en donde se pretende adicionar la reglamentación de las concesiones marinas comunitarias.
El legislador propone adicionar el capítulo I Bis, “De las concesiones marinas comunitarias”, al título III, “Aprovechamiento sustentable de los elementos naturales”, el cual tiene como fin cumplir el objetivo general de la LGEEPA que es el de propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para
• Garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar;
• Definir los principios de la política ambiental y los instrumentos para su aplicación;
• La preservación, la restauración y el mejoramiento del ambiente;
• La preservación y protección de la biodiversidad, así como el establecimiento y administración de las áreas naturales protegidas;
• El aprovechamiento sustentable, la preservación y, en su caso, la restauración del suelo, el agua y los demás recursos naturales, de manera que sean compatibles la obtención de beneficios económicos y las actividades de la sociedad con la preservación de los ecosistemas;
• La prevención y el control de la contaminación del aire, agua y suelo;
• Garantizar la participación corresponsable de las personas, en forma individual o colectiva, en la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente;
• El ejercicio de las atribuciones que en materia ambiental corresponde a la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, bajo el principio de concurrencia previsto en el artículo 73, fracción XXIX-G, de la Constitución;
• El establecimiento de los mecanismos de coordinación, inducción y concertación entre autoridades, entre éstas y los sectores social y privado, así como con personas y grupos sociales, en materia ambiental; y
• El establecimiento de medidas de control y de seguridad para garantizar el cumplimiento y la aplicación de esta ley y de las disposiciones que de ella se deriven, así como para la imposición de las sanciones administrativas y penales que correspondan.
Dicho título considera tres capítulos: el primero, del aprovechamiento sustentable del agua y los ecosistemas acuáticos; el segundo, de la preservación y aprovechamiento sustentable del suelo y sus recursos; y el tercero, de la exploración y explotación de los recursos no renovables en el equilibrio ecológico. Las disposiciones conferidas en dichos artículos comprenden los criterios que se deberán considerar en determinadas obras y actividades, los objetivos y las bases para la utilización de los recursos naturales (aguas, recursos pesqueros, bosques, suelos y recursos renovables) en forma que se respete la integridad funcional y las capacidades de carga de los ecosistemas que forman parte dichos recursos; serán las leyes reglamentarias las que determinen el quién, cómo, cuándo y en dónde podrán aprovecharse dichos recursos.
Por ello, los objetivos de dicho título quedan alejados de la figura jurídica de las concesiones marinas comunitarias, teniendo en cuenta que, de un análisis de la exposición de motivos del legislador, su objetivo es crear una figura jurídica que establezca zonas marinas de restauración con una visión integral del ecosistema marino, pero que a su vez incentiven la corresponsabilidad de las comunidades costeras para su conservación, otorgando beneficios a las comunidades por contribuir al equilibrio ecosistémico.
Ahora bien, en relación a los artículos que se adicionan se realizan las siguientes observaciones, sobre las disposiciones con mayor trascendencia:
1. El artículo 97 Bis señala la atribución de la secretaría para otorgar concesiones marinas comunitarias, las cuales tendrán por objeto el uso y aprovechamiento sustentable, la restauración, así como la conservación de ecosistemas.
Si bien este tipo de concesión lo que busca es que las comunidades colindantes de las costas, que realicen actividades de pesca se vean beneficiados al llevar a cabo acciones para proteger el ecosistema marino del que dependen, es de señalar que ésta no puede tener como objetivo el aprovechamiento sustentable, ésta será una consecuencia de llevar a cabo las acciones de preservación, protección y restauración de las zonas concesionadas.
Con relación al aprovechamiento sustentable, las disposiciones tendrán que ir encaminadas a que las actividades que se realicen en la zona respeten la integridad funcional y las capacidades de carga de los ecosistemas que forman parte dichos recursos.
Es necesario organizar y priorizar jurídicamente los propósitos y alcances de la concesión, con el fin de dar certeza jurídica.
En el mismo artículo señala que dichas concesiones se otorgarán dentro de polígonos ubicados en la zona federal marítimo terrestre, aguas marinas interiores, mar territorial o zona contigua.
Es de precisar que de la enumeración de las aguas nacionales contenida en el párrafo quinto del artículo 27 constitucional, no se contempla a la zona contigua, razón por la cual y en concordancia con la Ley Federal del Mar, la zona contigua no se puede concesionar, pues sus artículo 3o. y 42 señalan que es una zona en la cual sólo se tiene competencia para tomar medidas de fiscalización con el objeto de prevenir infracciones a las normas de esta ley, así como de leyes en materia aduanal, fiscal, de inmigración o sanitarios que pudieran cometerse en el territorio, en las aguas marinas interiores o bien en el mar territorial; además de sancionar las infracciones a dichas normas.
En este sentido, se observa que en dicha zona marina no se puede concesionar y tampoco se permite la realización de actividades como pesca, turismo y generación de energías renovables a las que hace referencia el promovente de la iniciativa en estudio, por lo que su inclusión transgrede lo dispuesta en la ley federal en cita.
Por lo que hace a la zona federal marítimo-terrestre, debe tomarse en cuenta que de acuerdo con la fracción V del artículo 7 de la Ley General en cita es un bien de uso común, el cual requiere para un aprovechamiento especial de una autorización, premiso o concesión conforme a lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 8 del ordenamiento en comento.
Dicha zona, conforme a lo dispuesto en la fracción I del artículo 119 de la Ley General de referencia, está constituida por la faja de 20 metros de ancho de tierra firme, transitable o contigua a las playas o en su caso a las riberas de los ríos. No queda clara la zona objeto de la concesión, se señala que las zonas marinas, pero la zona federal marítimo terrestre no se puede considerarse como zona marina.
2. Artículo 97 Bis 1, en el que señala que se podrán realizar actividades de pesca de especies comerciales, deportiva-recreativa, de fomento y didáctica; turismo de bajo impacto ambiental; generación de energías renovables, u otras que no contravengan el objeto de restauración y conservación del ecosistema en el polígono.
La conservación no es una actividad más, tiene que ser la principal para que se cumpla el objetivo que señala y no se contraponga con otras leyes. Aun y cuando más adelante se señale, que las actividades se realizarán, previa autorización, concesión o permiso de las dependencias y entidades del orden federal competentes, el objetivo no queda claro no se expresa lo argumentado en la exposición de motivos.
No se puede contemplar que se realicen actividades como la pesca comercial, deportivo-recreativa, de fomento y didáctica; turismo de bajo impacto, y generación de energía renovables, sin tomar en cuenta que no todas las zonas marinas son iguales y que tienen características ecológicas y biológicas particulares de cada ecosistema y sus recursos, así como una fragilidad distinta. Tienen que establecerse criterios técnico-ambientales que den las herramientas a que la autoridad pueda determinar el porcentaje, las actividades permitidas para que persista el cumplimiento del objetivo para lo que fueron creadas y la manera en que se realizarán acciones de conservación y restauración. Es importante que esto lo determine la autoridad, pues no hay que perder de vista que son bienes nacionales, el titular no puede tener atribuciones para determinar las actividades que pueden o no desarrollarse en la zona.
Más adelante, dentro del artículo en mención, señala que éstas serán tramitadas por la Secretaría ante las dependencias y entidades competentes, dentro del proceso de otorgamiento de las concesiones y que para tal efecto, la Secretaría deberá celebrar convenios de colaboración con las dependencias y entidades correspondientes.
A esto hay que señalar que se entiende como si la Semarnat tuviera que actuar como representante de la cooperativa para la obtención de los permisos o como ventanilla única con el fin de simplificar la gestión; sin embargo, por simplificar burocracia se puede ocasionar un conflicto de competencias, pues la Semarnat no cuenta con atribuciones para el trámite de autorizaciones y permisos ante otras dependencias y entidades competentes como podría ser la Sagarpa-Conapesca, la Sectur y la Sener.
Es obligación del solicitante reunir, previamente, los requisitos que para tal efecto señale la ley, y una vez obtenida la concesión personalmente ejecutar las obligaciones impuestas por el acto, las de construir las obras autorizadas y las de encargarse de la gestión del servicio.
Por lo que hace a que sólo el concesionario podrá realizar dichas actividades, es de señalar que no puede darse exclusividad para la realización de actividades que no son objeto de la ley que nos ocupa, la LGEEPA. Además debe tenerse claro que el concesionario no tenga el perfil y la capacidad para realizar todas esas actividades. Lo que si puede quedar establecido es que si al concesionario le interesa llevar a cabo ciertas actividades en la zona concesionada debe de considerarse que éste tenga preferencia en relación a otras personas, dado que está realizando actividades de interés público y para que se encuentre en las condiciones económicas para poder seguir llevando a cabo las acciones de preservación, protección y recuperación, objetivo principal de dicha concesión.
3. Con relación al artículo 97 Bis 2, relativo a los requisitos para el otorgamiento de concesiones marinas comunitarias, se señala lo siguiente:
• Ser una sociedad cooperativa debidamente constituida de conformidad con las leyes mexicanas. La sociedad cooperativa, independientemente de lo que disponga la Ley General de Sociedades Cooperativas, deberá garantizar que la administración y control de ésta, recaiga siempre en socios mexicanos, bajo la sanción de revocación del título concesión. Si bien, de la exposición de motivos se deriva que uno de los fines de la Iniciativa es generar, a través de acciones de conservación, beneficios a las comunidades aledañas que dependen del equilibrio de los ecosistemas marinos, es de señalar que establecer como requisito que sean sociedades cooperativas resulta limitativo y violatorio a lo que señala el artículo 27 constitucional en su párrafo sexto, que establece que podrán ser objeto de explotación, uso o aprovechamiento por particulares o sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas mediante concesión otorgada por el Ejecutivo federal de acuerdo con las reglas y condiciones que se establezcan en las leyes.
Por lo que hace a dedicar al menos el 20 por ciento de la superficie total concesionada, exclusivamente a actividades de restauración y conservación de hábitat esenciales para mantener las funciones del ecosistema.
Resulta contrario al objetivo de la concesión y al de la LGEEPA, crear una figura que señale que al menos el 20 por ciento cuando tendría que ser un mínimo, además de que se deben de establecer criterios para poder determinar el porcentaje que, de acuerdo con las características ecológicas y biológicas de la zona deba de conservarse, así como a la fragilidad de la zona para mantener las funciones del ecosistema. Sin embargo, deben de establecerse criterios claros para la zona para no poner en riesgo los recursos naturales que serían sujetos de concesión y zonificar considerando las características particulares de los bienes naturales que se distribuyen en la zona marina para no dar un trato igualitario.
• Presentar un programa de manejo del polígono, con la inclusión de los usuarios actuales del mismo, que garantice el uso y aprovechamiento sustentable y especifique las acciones para el cumplimiento de los objetivos de restauración y conservación.
A lo que se refiere el legislador es a un estudio técnico justificativo, pero que lo que debe de definir son acciones para el manejo de los recursos, no para el manejo de personas. El concesionario no es autoridad como para tener la atribución de determinar cómo se van a llevar a cabo las relaciones con los usuarios actuales, ni para determinar cuándo se puede garantizar el uso y aprovechamiento sustentable, es la ley la que tiene que establecerlo para así dar certeza jurídica. La Secretaría del ramo, debe ser quien lo determine.
• El polígono solicitado deberá estar próximo al centro de población donde resida la mayoría de los miembros de la cooperativa.
Éste, más que un requisito, podría establecerse como un criterio que la autoridad deba de tomar en cuenta para cumplir con la naturaleza de la concesiones, que es el de incentivar a las localidades a proteger, preservar y restaurar el ecosistema, sobre todo porque son las que están directamente relacionadas con el ecosistema marino.
4. Artículo 97 Bis 3 señala que la resolución que haga la Secretaría, contempla un plazo que no excederá de noventa días hábiles desde la fecha de presentación, el cual podrá ampliarse por un periodo similar por una vez. Asimismo, señala que en caso de que la Secretaría omita dar a conocer al promovente la resolución a su solicitud, se considerará que ha resuelto negar lo solicitado. La Secretaría deberá expedir constancia de tal circunstancia y las razones de ello dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha en que se debería emitir la resolución respectiva.
Efectivamente, para bienes de la nación, los cuales son inalienables, imprescriptibles e inembargables, aplica la negativa ficta, figura que se contempla en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, ordenamiento supletorio a la LGEEPA y aplicable a los actos, procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal centralizada, establece en el artículo 17: “Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se prevea lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante quien deba resolver...”
Es de señalar que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, cuyo principal objeto es regular la actuación de las autoridades administrativas a fin de garantizar la seguridad jurídica de los gobernados, establece todas las formalidades a las que un acto administrativo, como sería la concesión, deberá sujetarse.
Asimismo, cabe aclarar que no es necesario establecer la figura de la negativa ficta. Sin embargo
5. El otorgamiento de concesiones quedará sujeto a las modalidades que dicten el interés público y la conservación y buen manejo de los ecosistemas marinos y costeros.
El concepto de interés público es el fundamental, todas las actividades que se realicen dentro de dicha zona tienen que ir acordes con éste y con las características de la zona concesionada, las acciones y prohibiciones se determinarán de manera particular en el título de concesión.
Respecto de que la secretaría basará sus decisiones en criterios de equidad social y del bien común en el uso de los recursos naturales. Para ello llevará a cabo las acciones necesarias para asegurar que los distintos usuarios y habitantes de las comunidades locales puedan ser incluidos en el proceso de asignación de concesiones. Si bien uno de los fines de dicha concesión es incentivar a que la comunidades aledañas lleven a cabo acciones de conservación y que mediante éstas obtengan beneficios, lo cierto es que la Secretaría deberá de basar sus decisiones en cuestiones ambientales principales, así como económicas y sociales por responder a los fines del principio de desarrollo sustentable plasmado en la legislación, deben de establecerse esto en principios.
6. Con relación al convenio que señala el legislador en su artículo 97 Bis 5 en el caso de que dos o más cooperativas soliciten una concesión sobre polígonos iguales o sobrepuestos.
Aun y cuando mediante dicho artículo se promueva la participación grupal, el entendimiento y la conciliación de intereses, conocido por diversos investigadores como comanejo, es de señalar que no puede quedar a voluntad de los particulares, pues es la Secretaría quien tiene la atribución de vigilar y garantizar el debido cumplimiento de los actos que emita. Así, conforme a los criterios establecido en dicho capítulo y a los estudios técnicos justificativos podría que solicitante podría cumplir de la mejor manera el objetivo de la concesión. El procedimiento a seguir para dicho caso tendría que establecerse en el reglamento que para el efecto se emita.
7. En relación con el programa de manejo, señala que la secretaría emitirá los lineamientos que regulen la elaboración y la calidad técnica.
Los objetivos, criterios y requisitos que se plasmen en dicho capítulo la autoridad tendrá los principales elementos para garantizar el cumplimiento del objetivo de la concesión, el reglamento que para el efecto se emita establecerá los requisitos de manera más específica.
Es de señalar que si se trata de un estudio inicial de la zona, la denominación correcta sería un estudio técnico justificativo, cuyo objetivo sea el saber si la zona tiene las características necesarias para que se lleven a cabo dichas acciones
8. Las actividades de terceros titulares de concesiones, permisos o autorizaciones para actividades o servicios que operen en el polígono solicitado deberán ser compatibles con los objetivos de aprovechamiento sustentable, restauración y conservación de la concesión.
Las actividades que no sean materia de la LGEEPA no pueden ser objeto de regulación. No hay que perder de vista que ésta es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución que se refieren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción.
Para determinar la “compatibilidad” se pueden utilizar diversos instrumentos, uno de ellos es la manifestación de impacto ambiental, que mediante la evaluación la autoridad determina si el proyecto es viable ambientalmente o no. Otra manera es que, tomando como base lo manifestado en la exposición de motivos de que los fines de dicha concesión son incentivar la conservación, a través del título de concesión se podrían determinar las modalidades de uso que deberán de cumplir en primer lugar el concesionario, pero de manera indirecta los usuarios de la zona concesionada, tal y como se señala para el caso de áreas naturales protegidas.
En caso de no ser compatibles, el solicitante deberá adjuntar convenio con el tercero o terceros titulares que estipule el acuerdo para cumplir un programa de manejo por todos ellos dentro del polígono solicitado y que permitirá alcanzar estos objetivos. Dicho escrito será ratificado ante fedatario público.
Las acciones de conservación del medio ambiente no pueden ser objeto de un acuerdo entre particulares, ni entre autoridades cuyas funciones son relativas a actos privados, como lo son los fedatarios públicos, ya que la Secretaría del ramo es la que tiene las atribuciones de garantizar la tutela de los bienes ambientales y de dictar las medidas para que, en el ámbito de su competencia, se garantice la sustentabilidad de las actividades existentes en la zona. Por ello, es importante que el solicitante cumpla con ciertos requisitos que garanticen que técnica y jurídicamente cumplirá con los objetivos de la concesión. Por lo que es improcedente el párrafo que establece que las diferentes partes del convenio serán corresponsables de las labores de restauración y conservación del polígono de acuerdo con el programa de manejo.
Dado que lo que se busca es satisfacer un interés colectivo, no puede ser objeto de derecho privado. La corresponsabilidad tendría que ser en todo caso, como lo menciona en su exposición de motivos, entre el concesionario y la autoridad con el fin de crear nuevas relaciones entre diversos sectores con el fin de garantizar el derecho a un medio ambiente sano.
9. Respecto al contrato de cesión parcial de derechos o prestación de servicios para los interesados en ocupar áreas, construir instalaciones o prestar servicios dentro del polígono concesionado.
El titular de la concesión no es el dueño de los bienes, sobre todo si tomamos en cuenta que los bienes son nacionales, éste podrá usar la zona con un solo fin: el de conservación ambiental. A cambio de dicha participación, podrá tener beneficios, pero esto no le dará el carácter de propietario para disponer transferir derechos de lo que se haga o no en la zona concesionada, sobre todo si está el objetivo es realizar acciones de conservación, las cuales son de interés público.
Finalmente, es de señalar que existen disposiciones propuestas por el legislador que al ser adjetivas se encuentran contempladas por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, ordenamiento supletorio a la LGEEPA y al reglamento que para el caso se expida.
Es de mencionar que el reglamento es una norma o un conjunto de normas jurídicas de carácter abstracto e impersonal que expide el Poder Ejecutivo en uso de su facultad propia y que tiene por objeto facilitar la exacta observancia de las leyes expedidas por el Poder Legislativo, teniendo en cuenta que el Ejecutivo es el que está en mejores condiciones de hacer ese desarrollo puesto que se encuentra en contacto más intimo con el medio en el cual se aplica la ley.
Consideraciones
Esta comisión dictaminadora ha valorando la iniciativa del legislador y considera importante retomar la inquietud y la esencia de la propuesta, atendiendo a las observaciones manifestadas con anterioridad, ya que la iniciativa identifica claramente las problemáticas y los vacíos legales que obligan a impulsar figuras jurídicas con una visión ecosistémica, que incentiven la corresponsabilidad de las comunidades costeras en actividades para la restauración y protección de los ecosistemas marinos, en zonas marinas en donde la nación ejerce soberanía y jurisdicción y que otorguen beneficios económicos por contribuir al equilibrio ecosistémico marino.
El medio marino debe ser visto con un enfoque ecosistémico en el que la interrelación entre las especies, medio y hábitat es indisoluble y no fragmentable. Las especies marinas juegan un papel fundamental dentro de la biodiversidad marina, pues son el centro de la cadena trófica, en la provisión de bienes y servicios ambientales.
De acuerdo con la Unión Mundial para la Naturaleza, el enfoque ecosistémico debe ser “una estrategia para la gestión integrada de los recursos naturales, orientada a mantener, restaurar los sistemas naturales, sus funciones y valores, de tal manera que se promuevan la conservación y el usos sostenible de los recursos”. 1
Diversas actividades económicas han provocado en los ecosistemas marinos graves desequilibrios ecológicos, ocasiona lo que se conoce como efectos cascada produciendo la pérdida de bienes y servicios ambientales de la biodiversidad marina, lo que genera un alto impacto ambiental, económico y de seguridad en las sociedades costeras. 2
Tales impactos pueden tener pérdidas hasta 10 veces mayores que el valor mismo de las actividades económicas en la pérdida de otros servicios ambientales, como es el la protección de la zona costera de los arrecifes de coral 3 que protegen las zonas costeras contra tormentas y huracanes. 4
Es necesaria una visión ecosistémica en el medio marino, en el que la interrelación entre las especies, medio y hábitat es indisoluble y no fragmentable para la provisión de bienes y servicios y ambientales.
Asimismo, se ha demostrado que la restauración y protección de una porción suficiente de los ecosistemas marinos permite no solo la recuperación de especies de interés comercial sino las funciones del ecosistema, acelera la recuperación de especies claves como son los corales. 5
Las políticas gubernamentales deben diseñar e implementen figuras jurídicas aplicables a los bienes nacionales que permitan incentivar una participación incluyente para llevar a cabo acciones de restauración y protección, mediante el acceso de beneficios generados por dichas acciones.
Ahora bien, ante tal escenario, el legislador señala que la problemática principal: existen comunidades locales que llevan a cabo medidas voluntarias de restauración y protección, debido a que son las directamente afectadas; sin embargo, una vez que empiezan a recuperarse las condiciones que permiten el repoblamiento de las especies, no pueden recoger los beneficios generados por sus actividades a favor del equilibrio ecológico, por no contar con los derechos de uso sobre todo el ecosistema sino sólo sobre una parte de él y sobre una actividad económica en particular, impidiendo una visión integral del mismo. De tal manera que no puede acceder a nuevas oportunidades económicas que les ayudaría a compensar financieramente los costos de inversión que asumen por acciones de restauración y protección.
Es importante lo que señala el legislador en relación a que deben de existir instrumentos que busquen beneficiar por las acciones de restauración y protección que las comunidades realicen, ya que los efectos de la creciente incapacidad de los ecosistemas por la degradación a la que han sido sometidos, ha provocado que los servicios de los que dependemos, se vean afectados y resientan más fuertemente en los grupos poblacionales más desprotegidos y pobres, aquellos con una marcada dependencia de los ecosistemas para su supervivencia. 6
El promovente agrega que es importante crear instrumentos que maximicen el beneficio social de los ecosistemas; sin embargo, la falta de derechos de acceso y usos de los bienes nacionales impiden la incorporación de esquemas como los de pago por servicios ambientales, como los ya existentes en el sector forestal, los cuales sean una alternativa para modificar la tendencia e incentivar la corresponsabilidad para su conservación y manejo sustentable.
Ante lo manifestado por el diputado promovente es importante puntualizar lo siguiente:
Si bien la ley general contempla instrumentos de política ambiental que tienen como fin proteger, preservar los ecosistemas marinos y regular el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, como lo son las áreas naturales protegidas es de señalar que se requiere de cambios institucionales sustanciales, cambios en la gobernanza, así como cambios importantes en el comportamiento social. 7 El régimen jurídico debe considerar el interés público y las diversas formas de satisfacerlo. 8
Las conductas humanas de interés ambiental son aquellas que pueden influir sobre los procesos de interacción entre los organismos vivos y sus sistemas de ambiente y que pueden modificar de una manera importante las condiciones de existencia de los organismos vivos, es decir de todos los elementos que hacen posible la vida como los que determinan su calidad. 9
En este caso las actividades económicas tienen un gran desafío al que debe de enfrentarse, una ordenación del medio marino con un enfoque precautorio en el que se tenga una visión integral y ecosistémico. 10
No hay que perder de vista que la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución que se refieren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, por lo que el sector ambiental no debe ser ajeno a las diversas problemáticas que causen un desequilibrio ecológico.
Tal y como se señaló anteriormente el ambiente marino es indivisible y aunque administrativamente se encuentre separada la visión económica con la de restauración y protección, a partir de la LGEEPA, determinar las condicionantes de uso que deberán de tener las actividades que se realicen en la zona concesionada sujeta a que se restaure, para que lograr su equilibrio ecosistémico.
Asimismo, se debe de seguir el enfoque de política ambiental que deja a un lado la política de comando-control y toma en cuenta que es necesaria la creación de diversos instrumentos de gestión ambiental, mediante los cuales se proteja el bien ambiental 11 y se prevenga el daño ambiental, incentivando a su conservación con esquemas de participación, que permita a los sectores directamente afectados, a las comunidades costera, a que coadyuven en el manejo y protección de los ecosistemas marinos.
El legislador propone la figura de la concesión marina comunitaria con objeto de crear una figura jurídica para las zonas marinas, que tenga una visión integral del ecosistema marino, que busque proteger, preservar o recuperar las funciones ambientales que han sido afectadas por la fragmentación que las actividades productivas han generado, y que a su vez incentiven la corresponsabilidad de las comunidades costeras para su conservación, otorgando beneficios a las comunidades por no pescar y contribuir al equilibrio ecosistémico.
Esta comisión dictaminadora considera que dicha figura jurídica es correcta, pues al autorizar al particular el uso de bienes del dominio público, el Estado se mueve en vista del interés colectivo primordial que es compatible con la apropiación que el concesionario haga de dichos bienes.
La concesión es un acto administrativo que prevé el párrafo sexto:
...
En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes...
La concesión se emplea para aquellos casos en los que no hay ningún derecho previo del particular a la materia que es objeto de la concesión, la concesión es la que crea tales derechos y facultades.
Se crea con el fin de dar satisfacer a una necesidad de interés general que de otro modo quedaría insatisfecha, mal satisfecha o insuficiente satisfecha. Aunque el interés público se encuentre en todas las actividades estatales, la satisfacción de los intereses generales no es monopolio del Estado.
La Ley General de Bienes Nacionales establece que las concesiones sobre bienes de dominio público no crean derechos reales; otorgan simplemente frente a la Administración, y sin perjuicio de terceros, el derecho de realizar los usos, aprovechamientos o explotaciones de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes.
El Estado puede concurrir en la aportación de beneficios al concesionario para garantizar el cumplimiento de las acciones de interés público.
La Ley General de Bienes Nacionales establece que el patrimonio nacional se compone de bienes de dominio público de la federación y bienes de dominio privado de la federación. En los términos que establece el patrimonio nacional se compone de bienes de dominio público y bienes de dominio privado de la federación. Los bienes de dominio público estarán sometidos a jurisdicción exclusiva de los poderes federales y pueden clasificarse por su naturaleza propia:
a) Dominio público aéreo
b) Dominio público marítimo
c) Dominio público terrestre
En este caso, se pretende que los particulares concurran con el Estado con el propósito de hacer uso de una columna de agua en las zonas marinas donde la nación ejerce soberanía y jurisdicción, para llevar a cabo actividades de restauración y protección de los ecosistemas marinos de manera integral, conforme a un programa de manejo que garantice la sustentabilidad de las actividades que ahí se realicen.
De esta manera, el Estado se vale de la concesión como un medio para conservar el patrimonio natural de la nación en beneficio de la colectividad. Es de señalar que tales concesiones sobre bienes de dominio público, no crean derechos reales, sino que otorgan, sin perjuicio de terceros, el derecho de realizar explotaciones o aprovechamientos regulados por las leyes de la materia, a condición de que su titular cumpla con las obligaciones que se le impongan. 12
Como las zonas marinas son bienes de la nación, es necesario que exista un instrumento jurídico que permita que se generen derechos de uso y acceso sobre el ecosistema marino con el fin delimitar formalmente los ecosistemas marinos, teniendo un control sobre el uso, creando sólidos esquemas de restauración y protección, así como abrir la posibilidad a que los esfuerzos voluntarios de que realicen las comunidades locales, recojan los beneficios generados al posibilitar la creación de incentivos económicos. 13
El hacer o no hacer dentro de la zona concesionada, no es con el fin de proteger el interés del particular, sino de restaurar y proteger las funciones que permiten el equilibrio ecosistémico, por lo que el fin es de interés público, por ello no se pierde el carácter de uso común que tienen dichas zonas.
La recuperación de los ecosistemas beneficiará además para mejores capturas de especies comerciales, lugares más atractivos para el turismo, la educación ambiental y la investigación científica, además de que proporciona mecanismos para adaptar los ecosistemas marinos y costeros al cambio climático.
Aunado a esto, es importante agregar que dicha figura incentiva la participación corresponsable de las comunidades costeras en la gestión ambiental y con ello los fines de restauración y protección ambiental, ya que en la medida de que realizan acciones de interés público se les otorgará beneficios e incentivos con el fin de mantener su estabilidad económica para el cumplimiento de su objetivo.
Conforme a lo expuesto, así como a las observaciones hechas, esta comisión dictaminadora aprueba con modificaciones la iniciativa propuesta por el diputado Agustín Torres Ibarrola, planteando lo siguiente:
1. Se propone denominar al capítulo propuesto por el diputado como concesiones marinas comunitarias a “establecimiento y manejo de las concesiones marinas voluntarias para la restauración”, además de incluirlo en el título segundo, “Biodiversidad”, debido a que el fin principal que se persigue es el de implementar acciones para la restauración y protección de los ecosistemas marinos, en zonas marinas en donde la nación ejerce soberanía y jurisdicción de manera corresponsable con las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.
Se busca en dicho capítulo establecer los principios, criterios, objetivos con que se establecerán y gestionará las zonas marinas concesionadas, así como los criterios ambientales que tendrán que respetar las actividades a realizar dentro de ella, con el fin de evitar que se alteren las condiciones necesarias para la subsistencia, desarrollo y evolución de las especies en los ecosistemas marinos.
2. Deben establecerse cuatro aspectos fundamentales: la facultad de la Semarnat para otorgar las concesiones; el objetivo de la concesión, el lugar susceptible de concesionar y los sujetos beneficiados.
2.1. La facultad de la Semarnat. De acuerdo con lo establecido en los artículos 5o., fracciones III, XI, XVI y XX y XXI; y 6o. de la LGEEPA, corresponde a la “federación, a través de la” Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales “la atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico en las zonas sujetas a la soberanía y jurisdicción de la nación, originados en el territorio o zonas sujetas a la soberanía o jurisdicción de otros Estados; la regulación del aprovechamiento sustentable, la protección y la preservación de las aguas nacionales, la biodiversidad, la fauna y los demás recursos naturales de su competencia; la promoción de la participación de la sociedad en materia ambiental, así como la atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico de dos o más entidades federativas”.
El artículo 7 de la Ley Federal del Mar señala que corresponde al Poder Ejecutivo federal la aplicación de esta ley, a través de las distintas dependencias de la administración pública federal que, de conformidad con la ley orgánica de ésta y demás disposiciones legales vigentes, son autoridades nacionales competentes según las atribuciones que confieren a cada una de ellas.
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal señala en el artículo 32 Bis que a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
I. Fomentar la protección, restauración y conservación de los ecosistemas y recursos naturales y bienes y servicios ambientales, con el fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable;
II. Formular y conducir la política nacional en materia de recursos naturales, siempre que no estén encomendados expresamente a otra dependencia; así como en materia de ecología, saneamiento ambiental, agua, regulación ambiental del desarrollo urbano y de la actividad pesquera, con la participación que corresponda a otras dependencias y entidades;
III. Administrar y regular el uso y promover el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales que correspondan a la federación, con excepción del petróleo y todos los carburos de hidrógenos líquidos, sólidos y gaseosos, así como minerales radioactivos;
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XII. Elaborar, promover y difundir las tecnologías y formas de uso requeridas para el aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y sobre la calidad ambiental de los procesos productivos, de los servicios y del transporte;
XIII. Fomentar y realizar programas de restauración ecológica, con la cooperación de las autoridades federales, estatales y municipales, en coordinación, en su caso, con la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación y demás dependencias y entidades de la administración pública federal;
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XVII. Promover la participación social y de la comunidad científica en la formulación, aplicación y vigilancia de la política ambiental, y concertar acciones e inversiones con los sectores social y privado para la protección y restauración del ambiente;
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XIX. Proponer y, en su caso, resolver sobre el establecimiento y levantamiento de vedas forestales, de caza y pesca, de conformidad con la legislación aplicable, y establecer el calendario cinegético y el de aves canoras y de ornato;
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XXII. Coordinar, concertar y ejecutar proyectos de formación, capacitación y actualización para mejorar la capacidad de gestión ambiental y el uso sustentable de recursos naturales; estimular que las instituciones de educación superior y los centros de investigación realicen programas de formación de especialistas, proporcionen conocimientos ambientales e impulsen la investigación científica y tecnológica en la materia; promover que los organismos de promoción de la cultura y los medios de comunicación social contribuyan a la formación de actitudes y valores de protección ambiental y de conservación de nuestro patrimonio natural; y en coordinación con la Secretaría de Educación Pública, fortalecer los contenidos ambientales de planes y programas de estudios y los materiales de enseñanza de los diversos niveles y modalidades de educación;
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XXXV. Participar con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en la determinación de los criterios generales para el establecimiento de los estímulos fiscales y financieros necesarios para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y el cuidado del medio ambiente;
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XL. Diseñar y operar, con la participación que corresponda a otras dependencias y entidades, la adopción de instrumentos económicos para la protección, restauración y conservación del medio ambiente; y
XLI. Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos.
2.2 Objetivo de la concesión. Fomentar e incentivar la participación corresponsable, con las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana, con el fin de implementar acciones para la restauración y protección de los ecosistemas marinos, en zonas marinas en donde la nación ejerce soberanía y jurisdicción.
El objetivo de la concesión cumple el artículo 1, fracciones I, III, IV, V, VII y IX de la LGEEPA, que señala que dicho ordenamiento establecerá las bases para garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar; la preservación, la restauración y el mejoramiento del ambiente; la preservación y protección de la biodiversidad; el aprovechamiento sustentable, la preservación y, en su caso, la restauración del agua y los demás recursos naturales, de manera que sean compatibles la obtención de beneficios económicos y las actividades de la sociedad con la preservación de los ecosistemas; garantizar la participación corresponsable de las personas, en forma individual o colectiva, en la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente y el establecimiento de los mecanismos de coordinación, inducción y concertación entre autoridades, entre éstas y los sectores social y privado, así como con personas y grupos sociales, en materia ambiental.
Asimismo, es congruente con el artículo 157 del ordenamiento en comento que señala que el gobierno federal deberá promover la participación corresponsable de la sociedad en la planeación, ejecución, evaluación y vigilancia de la política ambiental y de recursos naturales.
Así, aun y cuando en la legislación se encuentre el objetivo de garantizar la participación corresponsable de las personas en forma individual o colectiva, los mecanismos de concertación, que señala el artículo 158, entre autoridades y grupos sociales, se limitan a opiniones, propuestas y convenios de concertación, mecanismos de una participación accesoria que no refleja una verdadera participación corresponsable colectiva de las localidades costeras que busque incentiven acciones de protección preservación y restauración de la biodiversidad.
Por ello, el objetivo de dicha concesión contribuirá a la carente propuesta y generación de mecanismos de participación. Es de señalar que los artículos relativos a participación social contenidos en capítulo I del título quinto, “Participación social e información ambiental”, no ha sido reformado desde el 13 de diciembre de 1996 en el que se publicó en el Diario Oficia de la Federación, lo cual implica la falta de evolución que el derecho ambiental ha tenido en aspectos tan estratégicos.
Por lo anterior se retoma y fortalece el término participación corresponsable, tomando en cuenta que es necesario que se involucre a los grupos sociales de una manera activa, establecer instrumentos jurídicos que busquen atender los aspectos ambiental, social y económico, 14 así como una gobernanza acorde con las necesidades de la sociedad y de los esquemas de participación ante las problemáticas ambientales.
Dicha tarea de interés público se incentivará mediante estímulos fiscales, pago por servicios ambientales, dado que llevan a cabo actividades con el fin de coadyuvar con el Estado en las tareas de restauración y protección de los ecosistemas marinos.
Es de señalar que el fin principal de dicha concesión es la restauración, caso contrario a las áreas naturales protegidas que se enfoca a los ambientes originales no han sido significativamente alterados por la actividad del ser humano, así lo señala el artículo 44 de la ley marco. Las concesiones propuestas son voluntarias y buscan zonas marinas en las que tengan graves desequilibrios ecológicos y que sea necesario que lleven a cabo acciones de restauración y protección, entendiéndose por éstos conceptos, lo que señala el artículo 3 de la LGEEPA, los cuales manejan los dos momentos y maneras de manejo de los ecosistemas
Artículo 3o. Para los efectos de esta ley se entiende por
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XXVII. Protección: El conjunto de políticas y medidas para mejorar el ambiente y controlar su deterioro;
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XXXIV. Restauración: Conjunto de actividades tendentes a la recuperación y restablecimiento de las condiciones que propician la evolución y continuidad de los procesos naturales;
2.3. Lugar susceptible de concesionar. El artículo 1 de la LGEEPA señala es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción. Ello incluye las zonas marinas.
Las zonas marinas tienen características por las que el enfoque ecosistémico es indispensable, que permita la interrelación entre las especies, en un medio y hábitat indisoluble y no fragmentable. No se puede hacer una división artificial en el manejo de los ecosistemas marinos, debido a que son tan complejos y frágiles a las diversas condiciones climáticas y a las actividades productivas.
La Ley del Mar, en el artículo 3o. señala que son zonas marinas mexicanas el mar territorial, las aguas marinas interiores, la zona contigua, la zona económica exclusiva, la plataforma continental y las plataformas insulares y cualquier otra permitida por el derecho internacional. Por su parte, el artículo 6o. señala que la soberanía de la nación y sus derechos de soberanía, jurisdicciones y competencias dentro de los límites de las respectivas zonas marinas, se ejercerán según lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el derecho internacional y la legislación nacional aplicable, respecto a
I. Las obras, islas artificiales, instalaciones y estructuras marinas;
II. El régimen aplicable a los recursos marinos vivos, inclusive su conservación y utilización;
III. El régimen aplicable a los recursos marinos no vivos, inclusive su conservación y utilización;
IV. El aprovechamiento económico del mar, inclusive la utilización de minerales disueltos en sus aguas, la producción de energía eléctrica o térmica derivada de las mismas, de las corrientes y de los vientos, la captación de energía solar en el mar, el desarrollo de la zona costera, la maricultura, el establecimiento de parques marinos nacionales, la promoción de la recreación y el turismo y el establecimiento de comunidades pesqueras;
V. La protección y preservación del medio marino, inclusive la prevención de su contaminación; y
VI. La realización de actividades de investigación científica marina.
El artículo 21 del mismo ordenamiento establece que en el ejercicio de los poderes, derechos, jurisdicciones y competencias de la nación dentro de las zonas marinas mexicanas, “se aplicará la” Ley Federal de Protección al Ambiente, (actualmente la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente) la Ley General de Salud, y sus respectivos Reglamentos, la Ley Federal de Aguas y demás leyes y reglamentos aplicables vigentes o que se adopten, incluidos la presente ley, su reglamento y las normas pertinentes del derecho internacional para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino.
La zona marina susceptible a concesionar, será dentro de la columna de agua 15 formada a partir del límite posterior a la zona federal marítima terrestre, hasta que se alcancen los 200 metros de profundidad.
2.4. Sujetos beneficiados. El sector que dicha concesión busca beneficiar es a los habitantes de las localidades aledañas a la zona marina, sujetos que tengan un sentido de pertenencia del lugar y que su fin no sea meramente lucrativo, sino que por su pertenencia, identidad cultural-ambiental y dependencia, son los que directamente se ven afectados por los desequilibrios del ecosistema, por lo que tendrán un compromiso necesario para llevar a cabo acciones de restauración y protección en la zona marina por concesionar.
3. Se atenderá a las particularidades de cada ecosistema, razón por la cual será el estudio técnico y justificativo en donde se deberán de establecer la zona marina concesionada, en la que existan graves procesos de degradación que pongan en riesgo la biodiversidad marina y sus servicios ambientales y que requieran la realización de actividades de mediano y largo plazo, que permitan revertir los procesos de deterioro necesarios para el equilibrio ecológico. Posteriormente la secretaría en el título de concesión en donde se establezcan los derechos y obligaciones del concesionario para el cumplimiento del objetivo, así como las condicionantes que deberán de cumplir las actividades que se realicen en la zona.
El argumento no es con el fin de proteger el interés del particular, sino de restaurar y proteger el equilibrio ecosistémico, por lo que el fin es de interés público, por ello no se pierde el carácter de uso común que tienen dichas zonas.
Posteriormente, el programa de manejo establecerá las particularidades de las actividades a realizar de acuerdo a la zonificación y subzonificación de la zona marina concesionada.
4. Para que las concesiones de bienes de dominio público surtan efecto, una vez otorgadas, deberán de publicarse en el DOF, puesto a que la referida concesión contiene verdaderas disposiciones legales, de acuerdo con las cuales se regula la situación del concesionario, los usos y funcionamiento de la zona concesionada. Lo anterior, con fundamento en el artículo 4o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo:
Artículo 4o. Los actos administrativos de carácter general, tales como reglamentos, decretos, acuerdos, normas oficiales mexicanas, circulares y formatos, así como los lineamientos, criterios, metodologías, instructivos, directivas, reglas, manuales, disposiciones que tengan por objeto establecer obligaciones específicas cuando no existan condiciones de competencia y cualesquiera de naturaleza análoga a los actos anteriores, que expidan las dependencias y organismos descentralizados de la administración pública federal, deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación para que produzcan efectos jurídicos.
5. Con relación a los derechos a que va a hacerse acreedor el concesionario, además del uso de columnas de agua del dominio público, para realizar las actividades previstas en la solicitud conforme a lo dispuesto en la Ley, por tratarse de un instrumento de interés público, el Estado podrá concurrir para apoyar las acciones de conservación que deban realizarse a efecto de lograr el propósito de la concesión.
Por tratarse de una estrategia de interés público, que tiene el fin de conservar las condiciones necesarias para preservar la evolución de las especies en los ecosistemas marinos y su aprovechamiento sustentable, lo que sin duda es una responsabilidad del Estado, los concesionarios podrán acceder a los fondos y a los programas de subsidios del gobierno federal que corresponda para estar en condiciones de dar cumplimiento a los programas de manejo de las zonas marinas comunitarias concesionadas de que se trate.
Asimismo, la autoridad competente podrá concurrir en la aportación de apoyos a los concesionarios, por la vía de subvenciones, incentivos económicos o estímulos fiscales.
La disposición que establezca lo relativo a esto es fundamental para el cumplimiento de la iniciativa propuesta, ya que en la problemática se planteo que unos de los vacíos existentes es que no existen incentivos para que las comunidades costeras coadyuven en acciones de protección, preservación y restauración, dado que actualmente, al ser bienes de la nación no tiene ningún beneficio por al llevar a cabo acciones a favor del medio ambiente.
La secretaría tiene la atribución de participar con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en la determinación de los criterios generales para el establecimiento de los estímulos fiscales y financieros necesarios para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y el cuidado del medio ambiente, así lo señala la fracción XXXV del artículo 32 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
6. Finalmente, por lo que hace a las razones por las cuales las concesiones pueden extinguirse por la revocación, nulidad; la disolución de la persona moral o el fallecimiento del titular de la concesión, y la terminación del plazo.
Las causas de la revocación tienen relación directa con el incumplimiento del objetivo o propósitos de la concesión o el interés público.
La autoridad tiene en sus manos el poder de sanción que le es indispensable para asegurar interés público y que entre las posibles sanciones por la falta de cumplimiento de las obligaciones del concesionario está precisamente la declaración de caducidad de la concesión. Asimismo existe el poder de rescisión que es el poder de modificación unilateral del contrato. Su fundamento es el interés público que, en un momento dado puede no tener la necesidad de las prestaciones convenidas
7. Por lo que hace al término de duración se fija para que de acuerdo a su vigencia el concesionario pueda cumplirse el fin de la concesión que en esta es la restauración y protección del equilibrio ecosistémico de las zonas marinas comunitarias, así como una utilidad razonable sobre las inversiones hechas, las cuales podrán ser en derechos.
El término es de acuerdo con el tiempo que se considera las condiciones pueden propiciar el repoblamiento de las especies y otras funciones ambientales.
Esta comisión dictaminadora, con el fin de organizar y dar claridad al articulado propuesto, considera la subdivisión del capítulo IV, “Establecimiento y manejo de las concesiones marinas voluntarias para la restauración”, propuesto en el título segundo, “Biodiversidad”, para organizarlo por secciones, de la siguiente manera:
• Sección I
Disposiciones Generales
• Sección II
Delimitación y Zonificación
• Sección III
Tramitación y Expedición del Título de Concesión
• Sección IV
Incentivos Económicos
• Sección VI
Extinción del Título de Concesión
Por lo expuesto, la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales somete a consideración de esta soberanía el siguiente proyecto de
Decreto por el que se adiciona el capítulo IV, “Establecimiento y manejo de las concesiones marinas voluntarias para la restauración”, al título segundo de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
Artículo Único. Se adiciona el capítulo IV, “Establecimiento y manejo de las concesiones marinas voluntarias para la restauración”, que comprende los artículos 87 Bis 3, 87 Bis 4, 87 Bis 5, 87 Bis 6, 87 Bis 7, 87 Bis 8, 87 Bis 9, 87 Bis 10, 87 Bis 11, 87 Bis 12, 87 Bis 13, 87 Bis 14, 87 Bis 15, 87 Bis 16, 87 Bis 17, 87 Bis 18 y 87 Bis 19, al título segundo de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, para quedar como sigue:
Capítulo IVEstablecimiento y Manejo de las Concesiones Marinas Voluntarias para la Restauración
Sección IDisposiciones Generales
Artículo 87 Bis 3. La Secretaría podrá otorgar concesiones voluntarias de columnas de agua con el objeto de fomentar e incentivar la participación corresponsable, con las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana, en la implementación de acciones para la restauración y protección de los ecosistemas marinos, en zonas marinas en donde la nación ejerce soberanía y jurisdicción.
Artículo 87 Bis 4. El establecimiento y manejo de las concesiones marinas voluntarias para la restauración es de interés público y tienen por objeto
I. Fomentar e incentivar las actividades tendentes a la recuperación y restablecimiento de las condiciones que propician la evolución y continuidad de los procesos naturales para el repoblamiento de las especies nativas de la región; o en su caso, especies compatibles con el funcionamiento y la estructura de los ecosistemas originales;
II. Establecer políticas y medidas para mejorar el ambiente y controlar su deterioro;
III. Orientar a que las actividades que se lleven a cabo en la zona concesionada, se conduzcan hacia el desarrollo sustentable y con un enfoque de manejo integral de los ecosistemas marinos; y
IV. Crear esquemas de desarrollo comunitario que coadyuven en la participación corresponsable en las acciones de restauración y protección de los ecosistemas marinos.
Artículo 87 Bis 5. En el otorgamiento de la concesión marinas voluntaria para la restauración, además de lo dispuesto en los artículos primero y décimo quinto de esta Ley, se considerarán los siguientes principios:
I. Los ecosistemas marinos forman parte del patrimonio natural de la nación;
II. El establecimiento y manejo de las concesiones marinas voluntarias para la restauración en columnas de agua de las zonas marinas en donde la nación ejerce soberanía y jurisdicción es de interés público;
III. La restauración y protección de los ecosistemas marinos es una prioridad del Estado, en la que deben participar de manera corresponsable la sociedad y el gobierno;
IV. La restauración y protección de los ecosistemas marinos es prioritaria para garantizar las condiciones adecuadas para la subsistencia, desarrollo y evolución de las especies;
V. La continuidad de los procesos evolutivos de las especies de la flora y fauna marinas es determinante para asegurar la preservación de los ecosistemas y sus servicios ambientales;
VI. El reencauzar las actividades que se lleven a cabo en la zona concesionada hacia el manejo integral de los ecosistemas marinos es determinante para propiciar el desarrollo sustentable;
VII. La concurrencia de los distintos niveles de gobierno y la participación social son indispensables para lograr la efectividad y trascendencia de las políticas, los programas y las acciones de gobierno en materia de restauración y protección de los ecosistemas marinos;
VIII. Las actividades que se lleven a cabo en las zonas concesionadas deben asegurar la sustentabilidad ambiental; y
IX. Es un derecho de las comunidades costeras el uso de columnas de agua de las zonas marinas para la restauración y protección de los ecosistemas marinos, así como de recibir incentivos económicos por las actividades tendentes a la recuperación y restablecimiento de las condiciones que propician la evolución y continuidad de los procesos naturales.
Sección IIDelimitación y Zonificación
Artículo 87 Bis 6. Las concesiones marinas voluntarias para la restauración, se otorgarán para el uso de columnas de agua en las zonas marinas donde la nación ejerce soberanía y jurisdicción.
La zona marina susceptible a concesionar será dentro de la columna de agua formada a partir del límite posterior a la zona federal marítima terrestre, hasta que se alcancen los 200 metros de profundidad y su delimitación se deberá realizar atendiendo a
I. Las condiciones de la zona marina solicitada, en la que existan graves procesos de degradación que pongan en riesgo la biodiversidad marina y sus servicios ambientales y que requieran la realización de actividades de mediano y largo plazo, que permitan revertir los procesos de deterioro necesarios para el equilibrio ecológico;
II. Los ordenamientos ecológicos marinos;
III. Los decretos de áreas naturales protegidas marinas y sus programas de manejo;
IV. La cercanía a un centro de población o localidad que requiera establecer esquemas de desarrollo comunitario a partir de actividades de restauración y protección en las zonas marinas adyacentes;
V. Los actos administrativos de carácter general vigentes; y
VI. Los derechos de explotación, uso o aprovechamiento vigentes en la zona marina a concesionada.
Cuando, por razón de la materia y de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal u otras disposiciones legales aplicables, se requiera de la intervención de otras dependencias para el establecimiento y manejo de las zonas marinas concesionadas, la Secretaría ejercerá sus atribuciones en coordinación con las mismas.
Artículo 87 Bis 7. La columna de agua de la zona marina por concesionar estará sujeta a una zonificación que se realizará conforme a lo que establezca el título de concesión. Se conformará por las siguientes subzonas:
I. Subzona núcleo. Tendrá como principal objetivo la restauración de los ecosistemas marinos que han resultado severamente alterados o modificados, en donde se llevarán a cabo actividades tendientes a la recuperación y restablecimiento de las condiciones que propician la evolución y continuidad de los procesos naturales para el repoblamiento de las especies.
Para las actividades de restauración de los ecosistemas marinos de interés de la concesión, se destinará una zona igual o mayor al 50% que propicie el repoblamiento de las especies nativas de la región; o en su caso, especies compatibles con el funcionamiento y la estructura de los ecosistemas originales.
II. Subzona de amortiguamiento. Tendrán como función principal proteger la subzona núcleo y llevar a cabo actividades que colaboren con el cumplimiento de su objetivo; asimismo, propiciar a que las actividades que se realicen, se lleven a cabo con un enfoque ecosistémico e integral y que se conduzcan hacia la sustentabilidad.
Para el otorgamiento de los permisos, autorizaciones y concesiones, de las actividades a realizar en la columna de agua de la zona marina concesionada se solicitará ante la autoridad competente y se sujetarán a lo dispuesto por los ordenamientos aplicables a la materia, así como a lo dispuesto en esta ley y sus disposiciones reglamentarias vigentes.
La Secretaría se coordinará con la autoridad que emita un acto administrativo relacionado con la columna de agua de la zona marina concesionada, para hacer del conocimiento al titular de la concesión marina voluntaria para la restauración y éste exponga lo que a su derecho corresponda.
Los titulares de las concesiones a que se refiere el presente capítulo, al llevar a cabo actividades de interés público, tendrán preferencia en el otorgamiento de los permisos, autorizaciones y concesiones de las actividades que se pretendan realizar en la columna de agua de la zona marina concesionada, con el fin de dar cumplimiento al objetivo de la misma.
Sección IIITramitación y Expedición del Título de Concesión
Artículo 87 Bis 8. La solicitud de concesión deberá contener
I. Nombre y domicilio del o los solicitantes;
II. Documentos que acrediten la nacionalidad mexicana o persona moral constituida conforme a las leyes mexicanas;
III. Documentos que acredite su domicilio y tiempo de residencial en el mismo; y
IV. Estudio técnico justificativo que contenga al menos
a) Ubicación geográfica de la columna de agua de la zona marina solicitada, que incluya la poligonal precisada en un mapa con la lista de vértices que la delimiten la extensión total;
b) Entidad federativa, municipio y localidad aledaña a la columna de agua de la zona marina solicitada;
c) Diagnóstico ambiental, usos actuales y potenciales de los recursos naturales de la columna de agua de la zona marina solicitada;
d) Las condiciones de la columna de agua de la zona marina solicitada, en la que existan graves procesos de degradación que pongan en riesgo la biodiversidad marina y sus servicios ambientales y que requieran la realización de actividades de mediano y largo plazo, que permitan revertir los procesos de deterioro necesarios para el equilibrio ecológico;
e) Propuesta de zonificación y subzonificación de la columna de agua de la zona marina solicitada, así como las razones que lo justifiquen;
f) Actividades a realizar en la columna de agua de la zona marina concesionada, de acuerdo a la zonificación propuesta;
g) Monto de la inversión y propuesta de las fuentes de financiamiento para llevar a cabo el objeto de la concesión;
h) La propuesta de duración de la concesión y razones que lo justifiquen; e
i) Información complementaria que desee proporcionar el solicitante.
La Secretaría, dentro de los quince días hábiles siguientes a la recepción de la solicitud, podrá requerir la información faltante.
Artículo 87 Bis 9. Recibida la solicitud de concesión la Secretaría procederá a efectuar su análisis, de acuerdo con los objetivos y principios establecidos en el presente capítulo.
En el otorgamiento de las concesiones la Secretaría tomará en cuenta lo siguiente:
I. Que el solicitante, siendo persona física o la mayoría de sus integrantes, tratándose de persona moral, residan en una localidad adyacente a la columna de agua de la zona marina propuesta o que sean titulares de derechos de explotación, uso o aprovechamiento, vigentes en la columna de agua de la zona marina propuesta zona marina propuesta;
II. Que la delimitación de la columna de agua de la zona marina a concesionar, atienda a lo establecido en el artículo 87 Bis 6;
III. Que el estudio técnico justificativo del solicitante garantice el cumplimiento de los objetivos de la concesión marina voluntaria para la restauración; y
IV. El beneficio ambiental, social y económico que generen las actividades para la localidad adyacente a la columna de agua de la zona marina concesionada.
El otorgamiento de las concesiones marinas voluntarias para la restauración, quedará sujeto a lo dispuesto en esta ley y sus reglamentos y tomará en cuenta los actos administrativos de carácter general vigentes, así como los derechos de explotación, uso o aprovechamiento, vigentes en la zona marina propuesta.
Artículo 87 Bis 10. Una vez integrado el expediente y previamente a la expedición del título de concesión para el establecimiento de las concesiones marinas voluntarias para restauración, en los términos de la presente ley, la Secretaría deberá solicitar y valorar la opinión de los gobiernos municipales, comunidades adyacentes y demás interesados.
Una vez integrado el expediente, la Secretaría procederá a analizar si la solicitud cumple con los requisitos establecidos en el presente capítulo y deberá contestar dentro de un plazo que no excederá de noventa días hábiles desde su fecha de presentación.
Artículo 87 Bis 11. Una vez analizado el expediente de la solicitud y si el solicitante cumple con los requisitos establecidos en el presente capítulo, la Secretaría, con las modificaciones técnicas y jurídicas que considere necesarias, publicará dicha solicitud por dos veces, de cinco en cinco días en el Diario Oficial de la Federación y en uno de los periódicos de mayor circulación, con el fin de que durante el plazo de diez días contados a partir de la última publicación, las personas interesadas manifiesten su opinión ante la Secretaría.
Una vez transcurrido el plazo a que se refiere el párrafo anterior, valoradas las opiniones presentadas y cumplimentados los requisitos para que el solicitante esté en condiciones de cumplir con lo que establece el presente Capítulo, la Secretaría podrá otorgar la concesión con las modificaciones de carácter técnico y jurídico que se estime pertinente.
Artículo 87 Bis 12. La Secretaría expedirá el título de concesión respectivo, que deberá contener
I. Nombre del beneficiado;
II. Ubicación geográfica de la columna de agua de la zona marina concesionada;
III. Mapa con la lista de vértices que la delimiten la extensión total;
IV. Entidad federativa, municipio y localidad aledaña a la columna de agua de la zona marina concesionada;
V. Las condiciones de la columna de agua de la zona marina concesionada, en la que existan graves procesos de degradación que pongan en riesgo la biodiversidad marina y sus servicios ambientales y que requieran la realización de actividades de mediano y largo plazo, que permitan revertir los procesos de deterioro necesarios para el equilibrio ecológico;
VI. Delimitación de la zonificación y subzonificación de la columna de agua de la zona marina concesionada;
VII. Condicionantes a que se sujetarán las actividades que se lleven a cabo en la columna de agua de la zona marina concesionada;
VIII. Obligaciones y derechos del concesionario;
IX. Vigencia de la concesión;
X. Contenido y periodicidad de los informes que presentará a la Secretaría sobre el manejo de la zona marina concesionada; y
XI. Los lineamientos generales para su administración.
Artículo 87 Bis 13. El concesionario formulará dentro del plazo de un año, contado a partir de la publicación en el Diario Oficial de la Federación del título de concesión respectivo, el programa de manejo de la zona marina concesionada de que se trate, el cual deberá contener por lo menos lo siguiente:
I. Ubicación geográfica de la columna de agua de la zona marina concesionada;
II. Mapa con la lista de vértices que la delimiten la extensión total;
III. Descripción de la zona marina concesionada, en el contexto nacional, regional y local donde se encuentra la columna de agua concesionada;
IV. Descripción de las características físicas y biológicas, así como las condiciones de la columna de agua de la zona marina concesionada, en la que existan graves procesos de degradación que pongan en riesgo la biodiversidad marina y sus servicios ambientales y que requieran la realización de actividades de mediano y largo plazo, que permitan revertir los procesos de deterioro necesarios para el equilibrio ecológico;
V. Descripción de los ecosistemas, poblaciones y especies objeto de la concesión;
VI. Objetivos específicos y metas a corto, mediano y largo plazo;
VII. Delimitación de la zonificación y subzonificación de la columna de agua de la zona marina concesionada;
VIII. Actividades por implantar, de acuerdo con la zonificación;
IX. Descripción de las actividades a realizar y su calendario de implementación; y
X. Aquellas otras que el solicitante considere necesarias.
El programa de manejo deberá ser evaluado y aprobado por la Secretaría y dentro de los quince días hábiles siguientes a la recepción del mismo, podrá requerir la información faltante.
El titular de la concesión que por la carencia de recursos económicos no esté en posibilidades de cubrir los costos de elaboración del programa de manejo podrá solicitar a la Secretaría la asesoría técnica necesaria para la elaboración de éste.
Artículo 87 Bis 14. La concesión es intransferible y podrá tener una duración entre 10 y 30 años, de acuerdo a lo que acredite el solicitante en el estudio técnico justificativo.
La concesión se podrá refrendar previa solicitud, con una antelación de, al menos dos años antes de que fenezca la misma, y cumpliendo los requisitos que para el efecto establezca la Secretaría.
Artículo 87 Bis 15. Una vez que la concesión haya sido emitida el particular, deberá de entregar informes a la Secretaría, de acuerdo con la periodicidad señalada en el título de concesión, de las actividades restauración y protección, objeto de la concesión.
Cuando, por razón de la materia y de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal u otras disposiciones legales aplicables, se requiera la intervención de otras dependencias para llevar a cabo acciones de inspección y vigilancia en las zonas marinas concesionadas, la Secretaría ejercerá sus atribuciones en coordinación con las mismas, con la finalidad de dar cumplimiento al objeto del título de concesión y su programa de manejo.
Artículo 87 Bis 16. Una vez establecida una zona marina concesionada voluntariamente para la restauración, sólo la Secretaría podrá modificar la delimitación de la columna de agua, y en su caso, su zonificación y subzonificación o cualquiera de sus disposiciones, siguiendo las mismas formalidades previstas en esta ley para la expedición del título de concesión respectivo.
Sección IVIncentivos Económicos
Artículo 87 Bis 17. La Secretaría, con el fin de que los concesionarios lleven a cabo las actividades de restauración y protección de los ecosistemas marinos en la columna de agua de la zona marina concesionada, promoverá la aplicación de instrumentos económicos, así como la focalización de recursos, a través de los diversos conceptos de apoyo de programas, que incentiven la participación corresponsable con las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.
Asimismo, posterior a la aprobación del programa de manejo, el concesionario podrá celebrar contratos para el financiamiento con autoridades de los distintos ámbitos de gobierno, así como con el sector social y privado, con la participación de la Secretaría, que en su caso corresponda.
Sección VExtinción del Título de Concesión
Artículo 87 Bis 18. Son causas de extinción de las concesiones:
I. La revocación;
II. La nulidad;
III. La disolución de la persona moral o el fallecimiento del titular de la concesión; y
IV. La terminación del plazo.
Artículo 87 Bis-19. Para efectos de lo dispuesto en el artículo anterior, son causa de revocación
I. El incumplimiento del título de concesión y del programa de manejo, imputable al concesionario;
II. La realización de actividades no permitidas en la concesión, por parte del titular;
III. El incumplimiento a lo establecido en esta ley, en las disposiciones reglamentarias que de ella deriven;
IV. El no proporcionar en forma reiterada, sus informes en los términos y plazos que solicite la Secretaria o el incurrir en falsedad al rendir ésta;
V. La existencia de alguna contingencia ambiental que impida, por un tiempo mayor al de la duración de la concesión, la realización de las actividades autorizadas. Este impedimento deberá justificarse en los estudios técnicos correspondientes;
VI. El interés público; y
VII. Las demás que establezcan esta ley y demás disposiciones aplicables.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Las concesiones, permisos y autorizaciones otorgados con anterioridad a la fecha de entrada en vigor del presente decreto que queden enmarcadas dentro de las áreas concesionadas bajo concesiones marinas para conservación continuarán vigentes hasta la conclusión de su vigencia.
Tercero. El Ejecutivo federal deberá expedir, en un plazo no mayor de un año, contado a partir de la entrada en vigor del presente decreto, el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en materia de concesiones marinas voluntarias para la restauración.
Notas
1 UNEP/PNUMA, CBD/CDB, 2000, 2004; Smith y Maltby, 2003; Andrade y Navarrete, 2004. Disponible en http://www.sur.iucn.org/
2 Smith, A.D.M., y otros, “Impacts of fishing low-trophic level species on marine ecosystems”, en Science, 2011. 333(6046): páginas 1147-1150.
3 Costanza, R., et al., “The value of the world’s ecosystem services and the natural capital”, en Nature, 1997, 387: páginas 253-260.
4 Jackson, J.B.C., et al., “Historical overfishing and the recent collapse of coastal ecosystems”, en Science, 2001, 293: páginas 629-637.
5 Mumby, P.J., et al., “Trophic cascade facilitates coral recruitment in a marine reserve”, en Proceedings of the National Academy of Sciences, 2007, 104(20): páginas 8362-8367.
6 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales. La gestión ambiental en México, 2006, página 27.
7 Ibídem.
8 En el derecho público, la norma es determinada únicamente por la consideración del interés público y por la necesidad de satisfacerlo.
9 Brañes, Raúl. Manual de derecho ambiental mexicano, 2010, página 29.
10 Resulta vital realizar reformas que armonicen disposiciones de la LGEEPA y LGPAS, pues aun cuando el artículo 2 de la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables señala en la fracción III que ésta busca establecer las bases para la ordenación, conservación, la protección, repoblación y el aprovechamiento sustentable de los recursos pesqueros y acuícolas, así como la protección y rehabilitación de los ecosistemas en que se encuentran dichos recursos. Es de señalar que la secretaría no tiene atribuciones para rehabilitar los ecosistemas y en toda la LGPAS no se hace referencia a la protección de ecosistemas marinos.
11 El ambiente como bien jurídico diferente de los elementos que lo integran y por tanto susceptible de tutela legal en si mismo entendiéndolo como resultado de la interacción detonas las funciones que lo integran. Así como bienes en el sentido intangible por las funciones que desempeñan, respecto a los otros con los que interactúan y que permiten mantener el equilibrio ecológico en González, José Juan (2005). “La protección jurídica de la diversidad biológica a través de las regulaciones sobre el uso de suelo en México”, en Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, Tomson Aranzadi . Navarra, 2005, página 275.
12 Tal y como señala el artículo 13 de la Ley General de Bienes Nacionales: Los bienes sujetos al régimen de dominio público de la Federación son inalienables, imprescriptibles e inembargables y no estarán sujetos a acción reivindicatoria o de posesión definitiva o provisional, o alguna otra por parte de terceros.
13 En el sector forestal existen diversos esquemas de pagos por servicios ambientales, en relación a la mejora en la calidad y cantidad de agua, en biodiversidad, en la captura y en la retención del bióxido de carbono. Así lo establece la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable en el capitulo VI, “De los servicios ambientales forestales”:
Artículo 133. En el marco de los tratados internacionales y disposiciones nacionales aplicables, la Secretaría promoverá el desarrollo de un mercado de bienes y servicios ambientales que retribuya los beneficios prestados por los dueños y poseedores de recursos forestales a otros sectores de la sociedad.
Artículo 134. La Secretaría promoverá la formación de profesionales o técnicos, así como de empresas, los cuales estén capacitados para certificar, evaluar y monitorear los bienes y servicios ambientales, para el otorgamiento de asesoría técnica y capacitación a los titulares de los aprovechamientos forestales en la materia y para enlazarlos con los usuarios o beneficiarios de los bienes y servicios ambientales, así como a los mercados correspondientes en el ámbito nacional e internacional.
14 Actualmente, el concepto de desarrollo sustentable se percibe como un vínculo entre el cuidado al medio ambiente sano y el derecho al desarrollo, sin embargo, en tanto no se considere que la agenda para el desarrollo sustentable corresponde al sector productivo y al comercio exterior y en segundo lugar al sector ambiental, no tendrá una real trascendencia, ya que si las políticas económicas no se modifican en sus patrones de apropiación y explotación de los recursos naturales, así como en los de producción, distribución y consumo e integran en los cálculos económicos, valores de la naturaleza (biológicos, estéticos, científicos) para la determinación de precios, de la rentabilidad de los mercados y del acondicionamiento del territorio no se podrá hablar de un aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y la política del desarrollo sustentable se quedará en una mera utopía. En Gil, Miguel Ángel. La gestión ambiental en Crónica Ambiental , FCE, México, 2006.
15 A water column is a conceptual column of water from surface to bottom sediments.[1] This concept is used chiefly for environmental studies evaluating the stratification or mixing (e.g. by wind induced currents) of the thermal or chemically stratified layers in a lake, stream or ocean. Some of the common parameters analyzed in the water column are: pH, turbidity, temperature, salinity, total dissolved solids, various pesticides, pathogens and a wide variety of chemicals and biota.
Dado en el salón de plenos de la Cámara de Diputados, a 8 de noviembre de 2011.
La Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Diputados: Ninfa Salinas Sada (rúbrica), presidenta; Andrés Aguirre Romero (rúbrica), Ernesto de Lucas Hopkins (rúbrica), Héctor Franco López (rúbrica), Francisco Alejandro Moreno Merino (rúbrica), Augusta Valentina Díaz de Rivera Hernández (rúbrica), Agustín Torres Ibarrola (rúbrica), Ma. Dina Herrera Soto (rúbrica), María Araceli Vázquez Camacho (rúbrica), Alejandro Carabias Icaza (rúbrica), Jaime Álvarez Cisneros (rúbrica), secretarios; María Estela de la Fuente Dagdug, Jorge Venustiano González Ilescas (rúbrica), Susana Hurtado Vallejo (rúbrica), Víctor Manuel Kidnie de la Cruz (rúbrica), José Ignacio Pichardo Lechuga (rúbrica), Adela Robles Morales, José Alfredo Torres Huitrón (rúbrica), Marcela Vieyra Alamilla, Víctor Manuel Anastasio Galicia Ávila (rúbrica), Alejandro Bahena Flores (rúbrica), Óscar Saúl Castillo Andrade (rúbrica), Juan Pablo Escobar Martínez (rúbrica), Jesús Giles Sánchez, José Manuel Hinojosa Pérez, Francisco Javier Orduño Valdez, César Daniel González Madruga, Rafael Pacchiano Alamán (rúbrica), César Francisco Burelo Burelo (rúbrica).
De la Comisión de Vivienda, con proyecto de decreto que reforma los artículos 43, 44 y 47 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores; y octavo transitorio del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1997
Honorable Asamblea
La Comisión de Vivienda de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 39, numeral 3 y 45, numeral 6, incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 80, 81, 82, 84, 85 y demás relativos del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta soberanía el siguiente dictamen:
I. Antecedentes
1. El 8 de noviembre de 2011, los diputados Leobardo Soto Martínez, José Ramón Martel López, Felipe Enríquez Hernández, José Óscar Aguilar González, David Hernández Pérez, Martín Rico Jiménez y Enrique Torres Delgado, integrantes de la LXI Legislatura del Congreso de la Unión, presentaron iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 43, 44 y 47 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y el octavo transitorio del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1997, que fue turnada a la Comisión de Vivienda para su dictamen.
2. En relación con los temas planteados por la iniciativa que se dictamina, se identificaron las siguientes presentadas y turnadas en esta LXI Legislatura:
a) El 8 de noviembre de 2007, la diputada Rocío del Carmen Morgan Franco del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional presentó iniciativa que reforma el artículo octavo transitorio del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1997, turnada a las Comisiones Unidas de Trabajo y Previsión Social y de Vivienda.
b) El 10 de febrero de 2009, el Ejecutivo federal presentó iniciativa que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, y del Seguro Social, que fue turnada a las Comisiones Unidas de Hacienda y Crédito Público, y de Vivienda.
c) El 8 de septiembre de 2009, la diputada Laura Itzel Castillo, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, presentó iniciativa que reforma diversas disposiciones de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, que fue turnada a la Comisión de Vivienda para dictamen.
d) El 7 de octubre de 2010, la diputada Laura Felicitas García Dávila integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 37, 40 y octavo transitorio de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y el artículo 192 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que fue turnada a las comisiones de Vivienda y de Trabajo y Previsión Social para dictamen.
e) El 15 de diciembre de 2010, el diputado Luis Carlos Campos Villegas integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 40 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, que fue turnada a la Comisión de Vivienda para dictamen.
f) El 15 de diciembre de 2010, el diputado Leobardo Soto Martínez integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 44 de la ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, que fue turnada a las comisiones de Vivienda y de Trabajo y Previsión Social para dictamen.
g) El 10 de marzo de 2011, el diputado José Manuel Agüero Tovar integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 40 y octavo transitorio de la Ley de Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y el artículo 141 de la Ley Federal de Trabajo, que fue turnada a las Comisiones de Vivienda, y de Trabajo y Previsión Social para dictamen.
h) El 17 de marzo de 2011, el diputado Leobardo Soto Martínez integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 40 y Octavo transitorio de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, misma que fue turnada a las comisiones de Vivienda, de Trabajo y Previsión Social y de Hacienda y Crédito Público para dictamen.
i) El 23 de marzo de 2011, la diputada Laura Itzel Castillo Juárez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 40, 42 y octavo transitorio de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, misma que fue turnada a las comisiones de Vivienda y de Trabajo y Previsión Social para dictamen.
j) El 29 de abril de 2011, el diputado José Óscar Aguilar González integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional presentó iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 44 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, que fue turnada a la Comisión de Vivienda para dictamen.
k) El 1 de junio de 2011, las diputadas Telma Guajardo Villarreal y Juanita Cruz Cruz, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática presentaron iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 40 y octavo transitorio de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y el artículo 192 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, que fue turnada a la Comisión de Vivienda para dictamen.
II. Contenido de las iniciativas
La iniciativa de los diputados Leobardo Soto Martínez, José Ramón Martel López, Felipe Enríquez Hernández, José Óscar Aguilar González, David Hernández Pérez, Martín Rico Jiménez y Enrique Torres Delgado presentada el pasado 8 de noviembre, señala que de acuerdo con el artículo 3o. de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, el objeto de dicho instituto es administrar los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda, así como establecer y operar un sistema de financiamiento que permita a los trabajadores obtener crédito barato y suficiente para la adquisición en propiedad de habitaciones cómodas e higiénicas; la construcción, reparación, ampliación o mejoramiento de sus habitaciones y el pago de pasivos contraídos por los conceptos anteriores.
Asimismo, refiere que el Infonavit ha logrado importantes avances en los últimos años y ha mejorado su operación, hasta convertirse en uno de los principales impulsores de la vivienda en México y ésta, a su vez, en uno de los pilares para el desarrollo del país. No obstante, señala que el Infonavit requiere de reformas que le permitan atender mejor a los trabajadores de bajos ingresos y a toda su derechohabiencia, ofrecerles mejores condiciones crediticias, otorgar préstamos suficientes para toda la población afiliada, para coadyuvar al logro del objetivo de política social para el que fue creado, de una manera más efectiva y eficiente y que garantice un crecimiento saludable y sustentable de su actividad en el corto, mediano y largo plazo.
En este sentido, la iniciativa menciona que entre los asuntos estructurales y operativos que requieren de una solución inmediata en beneficio de los trabajadores, destaca la problemática que actualmente enfrentan tanto los trabajadores sujetos al régimen de pensiones previsto en la Ley del Seguro Social vigente hasta el 30 de junio de 1997 como el Infonavit, originada por la disposición contenida en el artículo octavo transitorio del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1997, referente a que las aportaciones subsecuentes al tercer bimestre de 1997 que realicen los trabajadores que elijan una pensión de acuerdo al régimen establecido en 1973, se enterarán al gobierno federal para el pago de pensiones. Esta disposición impide que los trabajadores afectados puedan solicitar directamente al Infonavit la entrega de los recursos de su subcuenta de vivienda y ha propiciado múltiples juicios contra el Infonavit y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, máxime que tal disposición fue declarada inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Sin embargo, conforme con la ley vigente, a la fecha el Infonavit se encuentra obligado a entregar los recursos al gobierno federal y esto ha generado enormes inequidades ya que la mayoría de los trabajadores nunca reclaman los recursos; algunos han ganado las demandas promovidas y otros no, y muchos de los que obtienen un fallo favorable se ven en la imposibilidad de cobrar debido a que el Infonavit ya entregó los recursos al gobierno federal, siendo que éste no está condenado al pago, por lo que se le imposibilita efectuar el pago respectivo.
En este sentido, en la iniciativa se menciona que su objetivo fundamental es solucionar la problemática relacionada con el referido artículo octavo transitorio, para lo cual busca establecer que todos los trabajadores que se retiren a partir de la entrada en vigor de esta reforma puedan obtener los recursos depositados en su subcuenta de vivienda. Adicionalmente, se busca beneficiar a todos los trabajadores que actualmente están en proceso de reclamar dichos recursos e incluso beneficiar a aquellos trabajadores que se han retirado desde 1997 y no entablaron una reclamación o no fueron favorecidos por la misma. Asimismo, la iniciativa refiere que como consecuencia de lo anterior y considerando que, dada la evolución demográfica del país y el avance en la atención al rezago de vivienda, el Infonavit pronostica que acumulará recursos líquidos en montos que pueden llegar a ser significativos, el Instituto tendrá que administrar recursos de los trabajadores a largo plazo de manera consistente con la expectativa de vida laboral del trabajador. Por estas razones también se requiere dotar al Infonavit de un marco que le permita desarrollar las capacidades técnicas necesarias para administrar dichos recursos, garantizando en todo momento la adecuada atención a las necesidades de vivienda de los trabajadores.
En segundo lugar, como una medida para que los trabajadores obtengan créditos en mejores condiciones a las existentes, la iniciativa propone permitir que el Infonavit pueda otorgar créditos en pesos o indexados a otros indicadores diferentes al salario mínimo que en la ley vigente es la única opción. La iniciativa menciona que la necesidad de indexar todos los créditos al salario mínimo surgió en un contexto de inflación muy elevada para proteger el patrimonio de los trabajadores, y que las condiciones monetarias actuales, con una baja inflación, hacen no sólo posible sino conveniente, tanto para los trabajadores como para el Infonavit, eliminar esta restricción y permitir que los créditos sean denominados también en pesos.
Asimismo, la iniciativa señala que a efecto de apoyar a los trabajadores para obtener otra vivienda o mejorar la ya adquirida, se propone establecer medidas para que los trabajadores puedan obtener un segundo crédito del Infonavit para dichos fines.
Finalmente, la iniciativa menciona que las reformas que plantea toman en consideración las iniciativas presentadas por diversos legisladores de distintos Grupos Parlamentarios, en relación con la entrega de recursos de la subcuenta de vivienda y con la forma de actualizar el saldo de los créditos que otorga el Infonavit.
En virtud de lo anterior, la iniciativa propone modificar el artículo Octavo Transitorio del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1997, a efecto de establecer que los fondos acumulados a partir del cuarto bimestre de 1997 en la subcuenta de vivienda de los trabajadores sujetos al régimen de pensiones previsto en la Ley del Seguro Social vigente hasta el 30 de junio de 1997, que no hubiesen sido aplicados a un crédito de vivienda, así como sus rendimientos, serán entregados a los trabajadores en una sola exhibición, con plazos específicos y de conformidad con el procedimiento que establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, mediante disposiciones de carácter general.
La iniciativa menciona que el objetivo de la subcuenta de vivienda es precisamente facilitar la adquisición de una vivienda, por lo que si dichos recursos no se aplican para un crédito de vivienda, deben entregarse al trabajador o sus beneficiarios. También refiere que los trabajadores afectados por el citado artículo octavo transitorio están impedidos para solicitar directamente al Infonavit la entrega de los recursos de su subcuenta de vivienda, por lo que se han visto obligados a demandar a las instituciones para que les sean entregados sus propios recursos, con los costos adicionales que esto les genera.
Asimismo, menciona que la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró inconstitucional la disposición referente a que las aportaciones subsecuentes al tercer bimestre de 1997 se abonen para cubrir dichas pensiones, salvo que haya consentimiento expreso del propio trabajador para que los fondos de dicha subcuenta se destinen al pago de su pensión. Lo anterior ha ocasionado múltiples juicios contra el Infonavit y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y con ello altos costos judiciales tanto para los trabajadores como para las instancias demandadas, además de afectar la operación del instituto.
De acuerdo con la iniciativa, el mecanismo que propone permitirá a los trabajadores sujetos al régimen de pensiones previsto en la Ley del Seguro Social vigente hasta el 30 de junio de 1997 recuperar los recursos remanentes en su subcuenta de vivienda, de forma consistente con los fines de la seguridad social mencionados en la jurisprudencia establecida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Es así que con la propuesta se garantiza sin duda alguna el derecho de los trabajadores a recibir los recursos de su subcuenta de vivienda que no hayan sido aplicados a un crédito y a la vez se disminuyen los costos y erogaciones judiciales a los trabajadores y al Infonavit, permitiéndole destinar mayores recursos en beneficio del trabajador.
La iniciativa menciona que derivado de la propuesta anterior, y considerando que todos los trabajadores podrán retirar los recursos no utilizados al final de su vida laboral, se requiere establecer un régimen de inversión congruente con una visión de largo plazo, para lo cual plantea modificar el artículo 43, párrafo segundo y tercero que pasa a ser cuarto, así como adicionar un párrafo tercero, pasando los actuales párrafos tercero y cuarto a ser cuarto y quinto, respectivamente, de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, a efecto de establecer que el Infonavit invertirá los recursos excedentes en los valores que determine el Consejo de Administración, con base en los previstos para la inversión de los recursos del Sistema de Ahorro para el Retiro, garantizando en todo momento que el Instituto cuente con los recursos necesarios para atender las necesidades de vivienda de los trabajadores.
La iniciativa refiere que actualmente el Infonavit únicamente invierte los recursos mediante el otorgamiento de hipotecas o, tratándose de valores, sólo en aquellos a cargo del gobierno federal y en instrumentos de la banca de desarrollo. La evolución demográfica esperada de la población afiliada y el abatimiento del rezago de vivienda implican que un número importante de trabajadores acumularán recursos de largo plazo que serán administrados por el Infonavit y serán entregados al momento de pensionarse, de acuerdo con lo establecido en el artículo 40 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y a las modificaciones que se proponen para el artículo octavo transitorio.
Para procurar una mayor rentabilidad de dichos recursos y un control de riesgos adecuado para las inversiones del Instituto en beneficio de los trabajadores, la iniciativa señala que se requiere establecer un régimen de inversión apropiado que contemple un manejo financiero prudente y eficiente. El establecer un régimen congruente con la expectativa de vida laboral del trabajador requiere desarrollar capacidades técnicas que permitan administrar adecuadamente los riesgos inherentes a esta actividad, como lo son el riesgo de reinversión o tasa de interés y la exposición a instrumentos de mayor riesgo que los emitidos por el gobierno federal.
En este tenor, la iniciativa menciona que es necesario balancear las necesidades de liquidez del Infonavit y optimizar las inversiones del trabajador, para ello se propone que el Consejo de Administración tenga la responsabilidad de determinar las políticas para la inversión de estos recursos, debiéndose apoyar en los parámetros que le permitan desarrollar esta atribución de la manera que resulte más benéfica para los trabajadores, como es el caso de los considerados dentro del Sistema de Ahorro para el Retiro. Para garantizar que los recursos de los trabajadores sean invertidos de acuerdo con su perfil de riesgo y horizonte de inversión, se utilizarán los mecanismos de supervisión y monitoreo desarrollados durante los últimos años en el Sistema de Ahorro para el Retiro. La iniciativa destaca que dicho marco de supervisión de ninguna manera suplantará las facultades del Consejo de Administración para establecer las políticas de inversión, ni las del Infonavit que llevará a cabo dichas inversiones, simplemente dotará de una referencia que procure su buen funcionamiento.
Asimismo, la iniciativa sugiere adicionar un párrafo tercero al artículo 44, de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, pasando el actual párrafo tercero, a ser párrafo cuarto, a efecto de establecer la posibilidad de que el Infonavit pueda otorgar créditos en pesos o indexados a otros indicadores diferentes al salario mínimo, conforme a las reglas que al efecto determine su Consejo de Administración, las cuales deberán propiciar que las condiciones financieras para los trabajadores no sean más altas que las hoy vigentes y previendo en todo momento las medidas para que se preserve la estabilidad financiera del instituto y se cubran los riesgos de su cartera de créditos.
La iniciativa menciona que dicha propuesta obedece a que actualmente, de acuerdo con la ley vigente, el saldo de los créditos que otorga el Infonavit debe incrementarse en la misma proporción en que aumente el salario mínimo general vigente que rija en el Distrito Federal, lo que no siempre permite ofrecer las mejores condiciones de crédito para los trabajadores.
De esta forma, refiere la iniciativa, se flexibiliza el régimen de actualización de saldos de los créditos a efecto de que el órgano de gobierno del Infonavit, al emitir las reglas que regulen dichos indicadores, pueda analizar y atender las necesidades específicas de los trabajadores, incluyendo reestructuras, cuidando siempre la estabilidad financiera del instituto.
Asimismo, señala que dicha propuesta retoma las inquietudes planteadas por otros legisladores en relación con este tema, en el sentido de que hay preocupación respecto del impacto económico que ocasiona el encarecimiento de los créditos que deben cumplir con una función social, ya que en ocasiones la actualización anual que sufren los créditos puede resultar muy onerosa al calcularse sobre el salario mínimo que rige en el Distrito Federal.
Finalmente, la iniciativa propone reformar el cuarto párrafo del artículo 47 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y adicionar un quinto párrafo al mismo artículo, a fin de modificar la actual limitación para que los trabajadores puedan recibir crédito del Infonavit por una sola ocasión, a efecto de establecer que el trabajador tiene derecho a recibir un crédito del Instituto, y una vez que lo haya liquidado podrá acceder a un nuevo financiamiento por parte del Instituto en coparticipación con entidades financieras, y que para este segundo crédito el trabajador podrá disponer de los recursos acumulados en la subcuenta de vivienda y su capacidad crediticia estará determinada por la proyección de aportaciones subsecuentes.
La iniciativa resalta que la política de vivienda debe tener un sentido preponderantemente social y enfocarse a ampliar el acceso de las familias de menores recursos a una vivienda, atendiendo sus necesidades, preferencias y prioridades a lo largo de su ciclo de vida; asimismo, debe promover que todos los beneficiarios tengan posibilidad de mejorar las condiciones de su vivienda. También señala que debe considerarse la creciente movilidad que se observa en la población, ya sea dentro de las ciudades o entre ellas.
Es así que la iniciativa considera que, como parte integral de esta reforma, debe modificarse la actual limitación para que los trabajadores puedan recibir crédito del Infonavit por una sola ocasión, a efecto de que los trabajadores puedan obtener hasta un segundo crédito, en caso de que el salario base de cotización o los años de laborar del trabajador lo permitan, en coparticipación con entidades financieras.
De esta manera, establece que los derechohabientes que reciban y liquiden su crédito de vivienda podrían acceder a otro para cambiar el inmueble adquirido, o bien, para remodelar o ampliar dicha vivienda, sin afectar la posibilidad de un trabajador que no ha obtenido un primer crédito; para ello los trabajadores que soliciten un segundo crédito tendrán la alternativa de disponer de los recursos acumulados en la subcuenta de vivienda o mantenerlos para fortalecer su ahorro y utilizarlos únicamente como garantía para el segundo crédito. La capacidad crediticia para este segundo crédito estará determinada por el valor presente de la proyección de las aportaciones patronales subsecuentes que se harán a su favor. Esta modalidad permitirá que el crédito para los trabajadores jóvenes que se ven obligados a cambiar de residencia sea mayor.
Con esta reforma, señala la iniciativa, se apoya a las familias que conforme al desarrollo normal de su vida, después de haber recibido un crédito de vivienda, puedan solicitar un segundo crédito que les permita cambiar el inmueble adquirido con el primer crédito por uno de mayor tamaño, fabricado con especificaciones actuales, tanto en el ahorro de energía como en el aprovechamiento de materiales o uno que se encuentre en otra ciudad o zona diferente, o bien puedan remodelar o ampliar dicha vivienda ya adquirida con el primer crédito.
Asimismo, refiere que esta medida contribuirá también a estimular un mercado secundario formal de viviendas de Infonavit y en general la actividad inmobiliaria y de la construcción.
La iniciativa de la diputada Laura Felicitas García Dávila, expresa que el Infonavit creció como un sistema garante en beneficio de los trabajadores, bajo el esquema de aportaciones para la adquisición de créditos accesibles para la compra de vivienda digna, tal como lo establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por tal motivo, los trabajadores tienen derecho a la apertura de su cuenta individual de conformidad con la Ley del Seguro Social, cuyas aportaciones son administradas por el Infonavit.
Desafortunadamente, los trabajadores pensionados o jubilados no se les reintegran los fondos remanentes que se encuentran en la subcuenta de vivienda, lo cual les implica onerosos gastos y largos e inciertos plazos de espera por las demandas que realizan a las instituciones para que les devuelvan sus recursos.
Debido a esta situación, la iniciativa formula distintas reformas jurídicas para establecer que los fondos de la subcuenta de vivienda que no hubiesen sido aplicados deberán ser entregados directamente al trabajador al momento de su retiro.
La iniciativa del diputado Luis Carlos Campos Villegas, establece que la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sido clara y firme en establecer que los fondos de la subcuenta de la vivienda son propiedad de los trabajadores; que sólo ellos pueden disponer de estos fondos; que pueden transferirse por el Instituto del Fondo Nacional para los Trabajadores a la Administradora de Fondos para el Retiro (Afore), en términos del artículo 40 de la ley del instituto.
Empero, las disposiciones aplicables no son suficientemente claras en cuanto a la forma y trámite en que se debe presentar la solicitud de transferencia por el trabajador, así como para que el instituto satisfaga dicha solicitud con agilidad y oportunidad.
Por eso, el proponente precisa la necesidad de reformar el segundo párrafo del artículo 40 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores a efecto de establecer la obligación a cargo del instituto de “realizar la transferencia de los recursos de la subcuenta de vivienda a las administradoras de fondos para el retiro, dentro del mes siguiente a la presentación de la solicitud correspondiente del trabajador.
La iniciativa del diputado José Manuel Agüero Tovar, manifiesta que existen en los tribunales un sinnúmero de demandas de trabajadores que han tramitado su pensión y no han recibido las prestaciones correspondientes de la subcuenta de vivienda, conocida como Infonavit 97.
Para atender este problema que aqueja a miles de trabajadores así como prevenir a los que próximamente vayan a jubilarse, la iniciativa plantea reformar el artículo 141 de la Ley Federal del Trabajo y el artículo 40 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, para que en caso de que el trabajador no hubiese hecho efectivo su crédito correspondiente a la subcuenta de vivienda o presente saldo a favor y haya cubierto el total el crédito obtenido, se le entreguen en su totalidad y en una sola exhibición los recursos acumulados en su subcuenta.
La iniciativa del diputado Leobardo Soto Martínez del 17 de marzo de 2011, refiere que los trabajadores inscritos o afiliados a instituciones de seguridad social tienen derecho a la apertura de su cuenta individual de conformidad con la Ley del Seguro Social. En esta cuenta se depositan las cuotas y aportaciones de las subcuentas de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, de ahorro solidario, de aportaciones complementarias de retiro, de aportaciones voluntarias y de ahorro de largo plazo. Además, se registran las aportaciones correspondientes al Fondo de la Vivienda, así como sus respectivos rendimientos.
Agrega la iniciativa, que el artículo 40 de la Ley del Infonavit establece que los fondos de dicha subcuenta que no hubiesen sido utilizados, serán transferidos a las administradoras de fondos para el retiro para la contratación de la pensión correspondiente o su entrega, según corresponda, una vez que el trabajador o sus beneficiarios presenten la solicitud al instituto.
Sin embargo, el artículo octavo transitorio del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, que entró en vigor el 1 de julio de 1997, establece: “Los trabajadores que se beneficien bajo el régimen de la Ley del Seguro Social vigente hasta el 30 de junio de 1997, además de disfrutar de la pensión que en los términos de dicha ley les corresponda, deberán recibir en una sola exhibición los fondos acumulados en la subcuenta de vivienda correspondientes a las aportaciones acumuladas hasta el tercer bimestre de 1997 y los rendimientos que se hubieran generado. Las subsecuentes aportaciones se abonarán para cubrir dichas pensiones.”
Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que este artículo transitorio transgrede el artículo 123, apartado A, fracción XII, de la Constitución Federal.
Por tal razón, es imperativo modificar este artículo transitorio dejando claramente estipulado que los fondos de la subcuenta de vivienda que no hubiesen sido aplicados de acuerdo al artículo 43 Bis, deberán ser entregados directamente al trabajador o a sus beneficiarios, una vez que éste haya presentado al Infonavit la solicitud correspondiente.
Las iniciativas de la diputada Laura Itzel Castillo Juárez del 8 de septiembre de 2009 y 23 de marzo de 2011, refieren acerca de las materias del presente dictamen lo siguiente:
Respecto a los recursos de la subcuenta de vivienda, se señala que conforme a la actual norma si el derechohabiente no obtiene un crédito durante su vida laboral, esos recursos se destinan al pago de su pensión sin que exista la posibilidad de que se le devuelvan o se le otorgue un crédito adecuado para su condición de pensionado.
Dado que la Corte ha declarado inconstitucionales las disposiciones del artículo Octavo transitorio, la legisladora plantea la modificación de este artículo, además del 40 y 42 de la Ley del Infonavit para que el derechohabiente acceda a su subcuenta eligiendo una de estas tres opciones: primero que se le devuelva íntegramente los fondos de sus subcuenta de vivienda que no hubiesen sido aplicados; segundo, que autorice que sirvan para aumentar el monto de su pensión o tercero, que pueda optar por un crédito solidario que termine de pagar algún familiar o allegado del primero que terminará de pagar.
En cuanto a que el esquema de crédito del Infonavit deje de estar indexado en salarios mínimo, la legisladora propone reformas al artículo 44 para que los créditos a los trabajadores se otorguen en pesos moneda nacional. Estos créditos causarán intereses sobre el saldo definido, conforme a la tasa que determine el consejo de administración, no será menor del cuatro por ciento anual sobre saldos insolutos, ni mayor a nueve por ciento anual sobre saldos insolutos. Dicha tasa deberá permanecer fija durante todo el plazo de otorgamiento de los créditos y éstos se otorgarán a un plazo no mayor de 25 años.
La iniciativa de las diputadas Telma Guajardo Villarreal y Juanita Cruz Cruz, menciona que la Ley Federal del Trabajo y la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores dispone que las aportaciones de los patrones a las subcuentas de vivienda son patrimonio de los trabajadores y, por lo tanto, les deben ser devueltos llegado el momento de su retiro.
Para tal efecto, la iniciativa propone reformar el artículo octavo transitorio estableciendo que los trabajadores que se beneficien bajo el régimen de de la Ley del Seguro Social vigente hasta el 30 de junio de 1997 deberán recibir en una sola exhibición, dentro de los dos días hábiles que lo solicite, la totalidad de los fondos acumulados en la subcuenta de vivienda correspondientes a las aportaciones acumuladas al momento de su retiro y los rendimientos que se hubieran generado. De lo contrario el Instituto deberá cubrir daños y perjuicios a los trabajadores.
Asimismo, la iniciativa plantea modificar el artículo 40 para que independientemente del régimen del Seguro Social bajo el cual se retiren los trabajadores, los recursos de la subcuenta de vivienda que no hubiesen sido aplicados para otorgar créditos, también se les entreguen en una sola exhibición con los rendimientos que se hubiesen generado.
Las iniciativas del diputado Leobardo Soto Martínez presentada el 15 de diciembre de 2010 y la del diputado José Óscar Aguilar González presentada el 29 de abril de 2011, coinciden en que el sistema de crédito del Infonavit, basado en múltiplos de salario mínimo, con ajustes al saldo insoluto en la proporción en que aumente el salario mínimo general que rija en el Distrito Federal, representa una desventaja para la economía de los trabajadores frente a los créditos en pesos a tasa fija, cuyas mensualidades tienden a reducirse en términos reales.
Asimismo, ambos documentos legislativos manifiestan que las condiciones de hoy son muy distintas a las de 1992, año en que se dispuso indexar los créditos del Instituto al crecimiento del salario mínimo. En la actualidad las entidades financieras cobran tasas de interés cada vez más reducidas, llegando en algunos casos a ser iguales o menores que las del Instituto. En tal virtud, se debe cambiar la forma de establecer los adeudos de los trabajadores, dejando de lado la indexación de la deuda y traducirla en pesos, coadyuvando a darle estabilidad al crédito obtenido por los trabajadores y que sus pagos se vean reflejados en los estados de cuenta.
Finalmente los proponentes aducen, que con esta medida se estará apoyando de manera puntual a miles de trabajadores mexicanos que con gran esfuerzo luchan por consolidar uno de sus principales anhelos: obtener una vivienda digna.
La iniciativa del Ejecutivo presentada el 10 de febrero de 2009. Este documento, destaca la opción que tenían los trabajadores de pensionarse bajo el régimen de la Ley del Seguro Social de 1973, los cuales de acuerdo con las reformas de 1997, establece la facultad al trabajador de recibir en un solo pago sus aportaciones de vivienda acumuladas hasta el tercer bimestre de 1997, abonando las subsecuentes aportaciones al sistema de pensiones. Esto último, agrega el documento, fue declarado inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con base en el criterio de que los recursos de la subcuenta de vivienda deben de utilizarse exclusivamente para este fin.
En tal virtud, la reforma planteada en esta iniciativa sobre este artículo tiene como objetivo atender la declaración de inconstitucionalidad de las disposiciones del artículo octavo transitorio. Para tal fin, el documento en cuestión establece una disposición que permite a los trabajadores recuperar los recursos remanentes en su subcuenta de vivienda al finalizar su vida laboral de forma expedita y consistente con los fines de la seguridad social de acuerdo a la jurisprudencia establecida con relación al susodicho artículo octavo transitorio.
La iniciativa de la diputada Rocío del Carmen Morgan Franco, de la LX Legislatura, propone que todos los fondos acumulados en la subcuenta de vivienda y los rendimientos que se hubieren generado bajo el régimen de la Ley del Seguro Social vigente hasta el 30 de junio de 1997, se entreguen en una sola exhibición a los trabajadores beneficiados.
III. Consideraciones
Primera. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 39, numeral 3 y 45, numeral 6, incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 80, 81, 82, 84 y 85 del Reglamento de la Cámara de Diputados, esta Comisión resulta competente para dictaminar las iniciativas siguientes:
1. Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 43, 44 y 47 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y el octavo transitorio del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1997, presentada por los diputados los diputados Leobardo Soto Martínez, José Ramón Martel López, Felipe Enríquez Hernández, José Óscar Aguilar González, David Hernández Pérez, Martín Rico Jiménez y Enrique Torres Delgado.
2. Iniciativa con proyecto de decreto que reforma el artículo 40 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, del diputado Luis Carlos Campos Villegas integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, de fecha 15 de diciembre de 2010.
3. Iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 40 y octavo transitorio de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y el artículo 192 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, presentada por las diputadas Telma Guajardo Villarreal y Juanita Cruz Cruz, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, de fecha 1 de junio de 2011.
Segunda. Esta comisión se abocó al análisis de las iniciativas señaladas, asimismo, esta conoció de las Iniciativas relacionadas en el apartado de antecedentes, sobre reformas a la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, sin embargo no se dictaminan en virtud de estar el turno en comisiones unidas.
Como resultado de dicho análisis, se identificó que la mayoría de tales iniciativas coinciden en modificar la norma para que los recursos de la subcuenta de vivienda que se han acumulado desde 1997 sean entregados a los trabajadores en todos los casos y otras contienen propuestas sobre aspectos operativos o para mejorar el desempeño del Infonavit.
Es así que esta comisión coincide en la necesidad de aprobar las propuestas principales sobre los que hay amplia coincidencia respecto a su importancia, urgencia y beneficios para los trabajadores, que son las contenidas en la iniciativa que se dictamina.
Tercera. El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit) tiene por objeto administrar los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda, así como establecer y operar un sistema de financiamiento que permita a los trabajadores obtener crédito barato y suficiente para la adquisición en propiedad de habitaciones cómodas e higiénicas; la construcción, reparación, ampliación o mejoramiento de sus habitaciones y el pago de pasivos contraídos por los conceptos anteriores. La función de dicho Instituto es proporcionar atención a las necesidades de vivienda de los derechohabientes, lo que se debe de manejar con todas las medidas necesarias y que sean acordes con la evolución del instituto y las circunstancias económicas y demográficas del país.
Cuarta. Esta comisión dictaminadora considera procedentes las propuestas de reforma contenidas en la iniciativa de reformas a los artículos 43, 44 y 47 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, así como la del artículo octavo transitorio del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1997, de los diputados Leobardo Soto Martínez, José Ramón Martel López, Felipe Enríquez Hernández, José Óscar Aguilar González, David Hernández Pérez, Martín Rico Jiménez y Enrique Torres Delgado, ya que dichas propuestas fortalecerán el derecho de los trabajadores a recibir crédito para la adquisición de su vivienda, así como el derecho de toda familia a disfrutar de vivienda digna y decorosa, conforme con lo establecido en los artículos 4o. y 123, Apartado A, fracción XII, de la Constitución federal.
Quinta. Las propuestas que plantea la iniciativa que se dictamina resultan de suma importancia ya que asegurarán la devolución de los recursos remanentes acumulados en la subcuenta de vivienda a partir del cuarto bimestre de 1997 a los trabajadores beneficiados bajo el régimen de la Ley del Seguro Social vigente hasta el 30 de junio de 1997; asimismo, permitirán al Infonavit atender mejor a los trabajadores de bajos ingresos y a toda su derechohabiencia, ofrecerles mejores condiciones crediticias, otorgar préstamos suficientes para toda la población afiliada, para coadyuvar al logro del objetivo de política social para el que fue creado, de una manera más efectiva y eficiente y que garantice un crecimiento saludable y sustentable de su actividad en el corto, mediano y largo plazo.
Sexta. En este tenor, se está de acuerdo en que es de mayor importancia dar una solución inmediata a la problemática que actualmente enfrentan tanto los trabajadores sujetos al régimen de pensiones previsto en la Ley del Seguro Social vigente hasta el 30 de junio de 1997 como el Infonavit, originada por la disposición contenida en el artículo octavo transitorio del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1997, a fin de establecer que todos los trabajadores que se retiren a partir de la entrada en vigor de esta reforma bajo el régimen de la Ley del Seguro Social de 1973 puedan obtener los recursos depositados en su subcuenta de vivienda acumulados a partir del cuarto bimestre de 1997.
Tomando en consideración la problemática que afrontan tanto los trabajadores afectados como el Infonavit, como se describe en la iniciativa que se dictamina, y en congruencia con iniciativas presentadas por diversos legisladores de distintos Grupos Parlamentarios a este respecto, se está de acuerdo en establecer un mecanismo que permita a dichos trabajadores recuperar los recursos remanentes en su subcuenta de vivienda 97, de forma consistente con los fines de la seguridad social mencionados en la jurisprudencia establecida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Por lo anterior, se propone modificar el artículo octavo transitorio del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1997, para quedar como a continuación se indica:
Octavo. Los trabajadores que se beneficien bajo el régimen de la Ley del Seguro Social vigente hasta el 30 de junio de 1997, además de disfrutar de la pensión que en los términos de dicha ley les corresponda, deberán recibir en una sola exhibición los fondos acumulados en la subcuenta de vivienda correspondientes a las aportaciones acumuladas hasta el tercer bimestre de 1997 y los rendimientos que se hubieran generado.
Los fondos acumulados en la subcuenta de vivienda a partir del cuarto bimestre de 1997 y sus rendimientos serán entregados en una sola exhibición en los mismos términos y condiciones a los establecidos en el párrafo anterior.
En el caso de los trabajadores que con anterioridad a la entrada en vigor del presente artículo, hubieren demandado la entrega de las aportaciones a que se refiere el párrafo anterior y que hubieren obtenido resolución firme a su favor que aún no hubiere sido ejecutoriada o cuyo juicio aún se encuentre en trámite y se desistan del mismo, dichas aportaciones y sus rendimientos, generados hasta el momento de su traspaso al gobierno federal, les deberán ser entregadas en una sola exhibición.
En el caso de los trabajadores que se hayan beneficiado del régimen de la Ley del Seguro Social vigente hasta el 30 de junio de 1997 durante el periodo que va del primero de julio de 1997 a la fecha en la que entre en vigor el presente artículo, incluyendo aquellos que hayan demandado la entrega de los recursos y hayan recibido resolución en su contra, deberán ser identificados y recibir los fondos acumulados en la subcuenta de vivienda a partir del cuarto bimestre de 1997 y sus rendimientos, en un máximo de dieciocho meses a partir de la entrada en vigor del presente artículo transitorio, conforme a los procedimientos que determine la Secretaría de Hacienda y Crédito Público mediante disposiciones de carácter general, que deberá expedir en un plazo máximo de ciento ochenta días naturales contados a partir de la entrada en vigor del presente artículo.
La entrega a los trabajadores de los fondos a que se refiere este artículo deberá realizarse a través del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores; para efectos del párrafo tercero y cuarto de este artículo transitorio, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público entregará al instituto los recursos correspondientes.”
Séptima. En segundo lugar y como consecuencia de lo anterior, se estima necesario modificar el régimen de inversión de los recursos que administra el Infonavit, a fin de dotar a dicho Instituto de un marco que le permita desarrollar las capacidades técnicas necesarias para administrar los recursos que se acumulen, los cuales, como se explica en la iniciativa que se dictamina, el Infonavit pronostica que pueden llegar a ser significativos dada la evolución demográfica del país y el avance en la atención al rezago de vivienda.
Con el nuevo marco propuesto, se procurará una mayor rentabilidad de dichos recursos y un control de riesgos adecuado para las inversiones del Infonavit en beneficio de los trabajadores, mediante un manejo financiero prudente y eficiente.
Por lo anterior, se propone modificar el artículo 43, párrafo segundo y tercero que pasa a ser cuarto, así como adicionar un párrafo tercero, pasando los actuales párrafos tercero y cuarto a ser cuarto y quinto, respectivamente, de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, para quedar como sigue:
Artículo 43. ...
Las aportaciones, así como los descuentos para cubrir los créditos que otorgue el Instituto que reciban las entidades receptoras autorizadas conforme a esta Ley, deberán ser transferidas a la cuenta que el Banco de México le lleve al instituto, en los términos y conforme a los procedimientos que se establezcan en el Reglamento de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.
Los recursos excedentes deberán invertirse, en tanto se aplican a los fines señalados en el artículo anterior, en los valores que determine el Consejo de Administración, con base en los previstos para la inversión de los recursos del Sistema de Ahorro para el Retiro, garantizando en todo momento que el instituto cuente con los recursos requeridos para atender las necesidades de vivienda de los trabajadores.
Sin perjuicio de lo anterior, el instituto con cargo a la cuenta que el Banco de México le lleve, podrá mantener en efectivo o en depósitos bancarios a la vista las cantidades estrictamente necesarias para la realización de sus operaciones diarias.
Por los servicios de recepción de pagos que las entidades receptoras le brinden al Instituto, éste podrá, por acuerdo de su Consejo de Administración, establecer el mecanismo de remuneración correspondiente, de conformidad con las disposiciones de carácter general que emita la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.
Octava. Asimismo, a fin de que los trabajadores obtengan créditos en mejores condiciones a las existentes, la que dictamina coincide con la propuesta de que el Infonavit pueda otorgar créditos en pesos o indexados a otros indicadores diferentes al salario mínimo que en la ley vigente es la única opción, siempre que estas nuevas condiciones financieras para los trabajadores no sean más altas que las previstas actualmente y previendo en todo momento las medidas para que se preserve la estabilidad financiera del instituto y se cubran los riesgos de su cartera de créditos.
Por lo anterior, se sugiere adicionar un párrafo tercero al artículo 44, de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, pasando el actual párrafo tercero, a ser párrafo cuarto, como se indica a continuación:
Artículo 44. ...
...
El instituto también otorgará, a solicitud del trabajador, créditos en pesos o indexados a otros indicadores diferentes al salario mínimo, conforme a las reglas que al efecto determine su Consejo de Administración, las cuales deberán propiciar que las condiciones financieras para los trabajadores no sean más altas que las previstas en los párrafos anteriores y previendo en todo momento las medidas para que se preserve la estabilidad financiera del Instituto y se cubran los riesgos de su cartera de créditos.
Los créditos se otorgarán a un plazo no mayor de 30 años.
Novena. Finalmente, esta dictaminadora concuerda con la propuesta de que los trabajadores puedan obtener un segundo crédito, a efecto de apoyarlos a obtener otra vivienda o mejorar la que ya hayan adquirido; de esta manera, los derechohabientes que reciban y liquiden su crédito de vivienda podrían acceder a otro para cambiar el inmueble adquirido, o bien, para remodelar o ampliar dicha vivienda; para ello podrán disponer únicamente de los recursos acumulados en la subcuenta de vivienda y la proyección de aportaciones subsecuentes.
Atendiendo a lo anterior, se propone reformar el cuarto párrafo del artículo 47 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, como sigue:
Artículo 47. ...
...
...
El trabajador tiene derecho a recibir un crédito del Instituto, y una vez que lo haya liquidado podrá acceder a un nuevo financiamiento por parte del instituto en coparticipación con entidades financieras.
Para este segundo crédito el trabajador podrá disponer de los recursos acumulados en la subcuenta de vivienda y su capacidad crediticia estará determinada por la proyección de aportaciones subsecuentes.
Décima. Por lo expuesto, los miembros de la Comisión de Vivienda someten a la consideración del pleno de esta honorable asamblea, para efectos del artículo 72, fracción a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el siguiente:
Decreto por el que se reforman los artículos 43, 44 y 47 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y el octavo transitorio del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1997
Artículo Primero. Se reforman los artículos 43, párrafos segundo y actual tercero, y 47, párrafo cuarto; y se adicionan los artículos 43 con un párrafo tercero, pasando los actuales párrafos tercero y cuarto a ser cuarto y quinto, respectivamente; 44, con un párrafo tercero, pasando el actual párrafo tercero a ser el cuarto, y 47 con un párrafo quinto, de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, para quedar como sigue:
Artículo 43. ...
Las aportaciones, así como los descuentos para cubrir los créditos que otorgue el Instituto que reciban las entidades receptoras autorizadas conforme a esta Ley, deberán ser transferidas a la cuenta que el Banco de México le lleve al Instituto, en los términos y conforme a los procedimientos que se establezcan en el Reglamento de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.
Los recursos excedentes deberán invertirse, en tanto se aplican a los fines señalados en el artículo anterior, en los valores que determine el Consejo de Administración, con base en los previstos para la inversión de los recursos del Sistema de Ahorro para el Retiro, garantizando en todo momento que el Instituto cuente con los recursos requeridos para atender las necesidades de vivienda de los trabajadores.
Sin perjuicio de lo anterior, el instituto con cargo a la cuenta que el Banco de México le lleve, podrá mantener en efectivo o en depósitos bancarios a la vista las cantidades estrictamente necesarias para la realización de sus operaciones diarias.
...
Artículo 44. ...
...
El instituto también otorgará, a solicitud del trabajador créditos, en pesos o indexados a otros indicadores diferentes al salario mínimo, conforme a las reglas que al efecto determine su Consejo de Administración, las cuales deberán propiciar que las condiciones financieras para los trabajadores no sean más altas que las previstas en los párrafos anteriores y previendo en todo momento las medidas para que se preserve la estabilidad financiera del instituto y se cubran los riesgos de su cartera de créditos.
...
Artículo 47. ...
...
...
El trabajador tiene derecho a recibir un crédito del instituto, y una vez que lo haya liquidado podrá acceder a un nuevo financiamiento por parte del Instituto en coparticipación con entidades financieras.
Para este segundo crédito el trabajador podrá disponer de los recursos acumulados en la subcuenta de vivienda y su capacidad crediticia estará determinada por la proyección de aportaciones subsecuentes.
Artículo Segundo. Se reforma el artículo octavo transitorio del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1997, para quedar como sigue:
Artículos Transitorios
Primero a Séptimo. ...
Octavo. Los trabajadores que se beneficien bajo el régimen de la Ley del Seguro Social vigente hasta el 30 de junio de 1997, además de disfrutar de la pensión que en los términos de dicha ley les corresponda, deberán recibir en una sola exhibición los fondos acumulados en la subcuenta de vivienda correspondientes a las aportaciones acumuladas hasta el tercer bimestre de 1997 y los rendimientos que se hubieran generado.
Los fondos acumulados en la subcuenta de vivienda a partir del cuarto bimestre de 1997 y sus rendimientos serán entregados en una sola exhibición en los mismos términos y condiciones a los establecidos en el párrafo anterior.
En el caso de los trabajadores que con anterioridad a la entrada en vigor del presente artículo, hubieren demandado la entrega de las aportaciones a que se refiere el párrafo anterior y que hubieren obtenido resolución firme a su favor que aún no hubiere sido ejecutoriada o cuyo juicio aún se encuentre en trámite y se desistan del mismo, dichas aportaciones y sus rendimientos, generados hasta el momento de su traspaso al Gobierno Federal, les deberán ser entregadas en una sola exhibición.
En el caso de los trabajadores que se hayan beneficiado del régimen de la Ley del Seguro Social vigente hasta el 30 de junio de 1997 durante el periodo que va del primero de julio de 1997 a la fecha en la que entre en vigor el presente artículo, incluyendo aquellos que hayan demandado la entrega de los recursos y hayan recibido resolución en su contra, deberán ser identificados y recibir los fondos acumulados en la subcuenta de vivienda a partir del cuarto bimestre de 1997 y sus rendimientos, en un máximo de dieciocho meses a partir de la entrada en vigor del presente artículo transitorio, conforme a los procedimientos que determine la Secretaría de Hacienda y Crédito Público mediante disposiciones de carácter general, que deberá expedir en un plazo máximo de ciento ochenta días naturales contados a partir de la entrada en vigor del presente artículo.
La entrega a los trabajadores de los fondos a que se refiere este artículo deberá realizarse a través del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores; para efectos del párrafo tercero y cuarto de este artículo transitorio, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público entregará al Instituto los recursos correspondientes.
Noveno a Décimo Quinto. ...
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Sala de comisiones de la honorable Cámara de Diputados, a 17 de noviembre de 2011.
La Comisión de Vivienda
Diputados: Martín Rico Jiménez (rúbrica), presidente; Efraín Ernesto Aguilar Góngora (rúbrica), David Hernández Pérez (rúbrica), David Hernández Vallín (rúbrica), Leobardo Soto Martínez (rúbrica), Juan Pablo Escobar Martínez (rúbrica), Enrique Torres Delgado (rúbrica), Norma Leticia Orozco Torres (rúbrica), Rigoberto Salgado Vázquez, José Guadalupe Vera Hernández, Roberto Pérez de Alba Blanco (rúbrica), secretarios; José Óscar Aguilar González (rúbrica a favor y en contra del artículo 44), Laura Arizmendi Campos, Gumercindo Castellanos Flores (rúbrica), Laura Itzel Castillo Juárez, Marcos Carlos Cruz Martínez, Marco Antonio García Ayala (rúbrica), Paula Angélica Hernández Olmos (rúbrica), Alfredo Francisco Lugo Oñate (rúbrica), José Luis Ovando Patrón, Pedro Peralta Rivas, Silvia Puppo Gastélum (rúbrica), Adela Robles Morales (rúbrica), Maricela Serrano Hernández (rúbrica), Sergio Tolento Hernández.
De las Comisiones Unidas de Justicia, y de la Función Pública, con proyecto de decreto que expide la Ley Federal para la Protección a Personas que intervienen en el Procedimiento Penal; y reforma el artículo 31 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental
Honorable Asamblea:
A las Comisiones Unidas de Justicia y de Función Pública de la LXI Legislatura, le fue turnada para su estudio, análisis y dictamen correspondiente, la iniciativa con proyecto de decreto por el que se que expide la Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal y reforma el artículo 31 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
Las Comisiones Unidas de Justicia y de Función Pública de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, de la LXI Legislatura, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 70, 71, 72 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 39 y 45, numeral 6, incisos e) y f), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; y 80, 157, numeral 1, fracción I, 158, numeral 1, fracción IV y 167, numeral 4, del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a la consideración de esta honorable asamblea, el presente dictamen de conformidad con los siguientes
Antecedentes
Primero. Con fecha 5 de octubre de 2010, en la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, la diputada Dolores de los Ángeles Nazares Jerónimo, diputada integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentó la iniciativa que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Leyes Federales contra la Delincuencia Organizada, y de transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como de los Códigos Penal Federal, y Federal de Procedimientos Penales, que regula la participación de los denominados testigos protegidos en las actuaciones penales.
Segundo. La Mesa Directiva, en esa misma fecha, acordó se turnara a las Comisiones Unidas de Justicia y de Función Pública para su estudio y correspondiente dictamen.
Tercero. Con fecha 8 de diciembre de 2010, el diputado Víctor Humberto Benítez Treviño; de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, presentó la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, del Código Federal de Procedimientos Penales, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Cuarto. La Mesa Directiva, en esa misma fecha, acordó se turnara a las Comisiones Unidas de Justicia y de Seguridad Pública para su estudio y correspondiente dictamen.
Quinto. Con fecha 27 de abril de 2011, el diputado Óscar Martín Arce Paniagua; de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional la iniciativa con proyecto de decreto que expide la Ley Federal de Protección a Testigos, Víctimas y demás Sujetos Intervinientes en el Procedimiento Penal.
Sexto. En la misma fecha, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, acordó se turnara dicha iniciativa a la Comisión de Justicia para su estudio y dictamen correspondiente y a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública para opinión.
Séptimo. El 15 de septiembre del 2011, en la 22 reunión ordinaria de la Comisión de Justicia, se acordó presentar una nueva iniciativa de ley por parte de los integrantes de dicha comisión, recopilando las iniciativas propuestas por los diputados Dolores de los Ángeles Nazares Jerónimo y Víctor Humberto Benítez Treviño.
Y toda vez que el fin último del estado es salvaguardar el interés común, la justicia y la paz, estas comisiones se encuentran comprometidas a establecer las medidas y procedimientos que garanticen la protección y atención de personas intervinientes en el procedimiento penal, cuando se encuentren en situación de riesgo o peligro por su participación directa o indirecta que verse sobre delitos graves o delincuencia organizada.
Es por ello que a efecto de otorgar seguridad a las personas que participan en algún proceso penal, mismas que son vulnerables ante la delincuencia organizada, tiene a bien esta Comisión de Justicia impulsar la iniciativa de la Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal.
Octavo. El 20 de septiembre de 2011, el diputado Ezequiel Rétiz Gutiérrez, de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, integrante del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional (PAN), en nombre de los integrantes de la Comisión de Justicia, presentó la iniciativa con proyecto de decreto de la Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal, y del artículo 31 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
Noveno. El 22 de septiembre de 2011, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, acordó se turnara dicha iniciativa a las Comisiones Unidas de Justicia y de la Función Pública para su estudio y dictamen correspondiente y a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública para opinión.
En virtud de los antecedentes señalados, es importante destacar que la única iniciativa que se dictamina en el presente dictamen es la presentada por el diputado Ezequiel Rétiz Gutiérrez, de la LXI Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en nombre de los integrantes de la Comisión de Justicia, toda vez que la misma integra las propuestas realizadas por las iniciativas en cita de los diputados Dolores de los Ángeles Nazares Jerónimo y Víctor Humberto Benítez Treviño.
Contenido de la iniciativa
En la exposición de motivos los integrantes de la Comisión de Justicia, propone la creación de la Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal, así como la reforma al artículo 31 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
La figura del testigo protegido, tiene su origen en los Estados Unidos de América en la década de mil novecientos setenta, esto como procedimiento legalmente autorizado que se había de utilizar junto con un programa para el desmantelamiento de las organizaciones delictivas de tipo mafioso. Hasta entonces, predominaba sin excepción entre los miembros de la mafia el “código de silencio” no escrito (conocido como “omertá u omertá”), que amenazaba de muerte a quien rompiera filas y cooperara con la policía.
Resultaba un tanto complicado persuadir a testigos importantes de que rindieran testimonio contra sus cómplices y se perdían testigos decisivos por las maniobras concertadas de jefes mafiosos a los que se pretendía enjuiciar.
Esas primeras experiencias convencieron al Departamento de Justicia de los Estados Unidos de que había que instituir un programa para la protección de los testigos.
Joseph Valachi fue el primer miembro de la mafia italoamericana que rompió la “omertá”, el “Código de Silencio”. En 1963, testificó sobre la estructura interna de la Mafia y la delincuencia organizada ante una comisión del Congreso de los Estados Unidos. Su cooperación estaba motivada por el miedo de que lo asesinase Vito Genovese, un poderoso jefe familiar de la Mafia. Cuando Valachi compareció ante la comisión, lo custodiaban 200 alguaciles de los Estados Unidos. Había rumores de que la Mafia había puesto un precio a su cabeza de cien mil dólares americanos. Fue la primera persona en los Estados Unidos a la que se ofreció protección por prestar testimonio antes de que se estableciese un programa oficial de protección de testigos. Valachi entró en prisión preventiva y permaneció en la cárcel hasta el fin de su vida. Se le mantenía aislado de los demás reclusos y sus contactos se limitaban a los agentes de la Oficina Federal de Investigación y el personal de la Oficina Federal de Prisiones. Valachi temía tanto la venganza de la Mafia que insistía en preparar sus propios alimentos en la cárcel, por miedo a que intentasen envenenarlo. Murió de un ataque al corazón en 1971, después de haber vivido dos años más que Vito Genovese.
En 1970, en la Ley de control de la delincuencia organizada se concedieron poderes al Ministro de Justicia de los Estados Unidos para velar por la seguridad de los testigos que hubiesen accedido a testificar sinceramente en los casos que guardasen relación con la delincuencia organizada y otras formas de delitos graves. En virtud de esa potestad del Ministro de Justicia, el Programa de Seguridad de Testigos (WITSEC) de los Estados Unidos garantiza la seguridad física de los testigos que se hallen en situación de riesgo, predominantemente mediante su reasentamiento en un lugar de residencia nuevo y secreto, con un nombre distinto y una nueva identidad.
En 1984, después de más de un decenio de operaciones, con la Ley de reforma de la seguridad de los testigos se trataron de subsanar algunas deficiencias que había experimentado el Programa. Los problemas de los que se ocupaba esa Ley se siguen considerando en el núcleo de todos los programas de protección de testigos, a saber:
a) Criterios de admisión estrictos, en particular una evaluación de los riesgos que pueden suponer para el público los ex-delincuentes reubicados;
b) Constitución de un fondo para indemnizar a las víctimas de los delitos perpetrados por los participantes después de su admisión en el programa;
c) Firma de un memorando de entendimiento en el que se expongan sucintamente las obligaciones del testigo después de ser admitido en el programa;
d) Formulación de los procedimientos que se han de seguir en caso de que el participante infrinja el memorando;
e) Establecimiento de procedimientos para comunicar información sobre los participantes en el programa y de sanciones por revelarla sin autorización;
f) Protección de los derechos de los terceros, especialmente satisfacción de las deudas del testigo y cumplimiento de los derechos de custodia o de visita de los progenitores no reubicados.
Para que un testigo pueda acogerse al Programa, el caso en cuestión ha de ser sumamente importante, el testimonio del testigo ha de ser decisivo para que se pueda llevar a cabo con éxito el enjuiciamiento y no debe haber ningún modo alternativo de garantizar la seguridad física del testigo. También existen otras condiciones, como el perfil psicológico del testigo y su capacidad de respetar las normas y restricciones impuestas por el programa. Con los años, se han ampliado las personas que pueden acogerse al Programa, dando cabida además de los testigos de delitos de tipo mafioso a testigos de otros tipos de delincuencia organizada, como la perpetrada por los cárteles de la droga, las bandas de motoristas, las bandas de prisiones y las bandas callejeras violentas.
En nuestro país, derivado precisamente del fenómeno conocido como “Delincuencia Organizada” , que se caracteriza por esta organización y violencia en los grupos criminales, principalmente, los cárteles de la droga, en mil novecientos noventa y seis, surgió la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada , amén de que México, adoptó diversos instrumentos internacionales en la materia, como la Convención de Viena , en mil novecientos noventa y ocho, referente a “la cooperación entre las Partes a fin de que puedan hacer frente con mayor eficacia a los diversos aspectos del tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias sicotrópicas que tengan una dimensión internacional ” y con el fin de establecer vínculos que existen entre el tráfico ilícito y otras actividades delictivas organizadas relacionadas con él, que socavan las economías lícitas y amenazan la estabilidad, la seguridad y la soberanía de los Estados. La necesidad de una legislación que en particular abordara el problema, se debió también a que las medidas para el combate implementadas hasta ese entonces, fueron diseñadas para otro tipo delincuencia, la llamada tradicional o común y, por ende, resultaban ineficaces.
Conforme surge el fenómeno de la globalización, la mafias también se contagiaron de tal fenómeno, por tanto, también la delincuencia organizada comenzó cada vez más a internacionalizarse, lo que ocasionó que las medidas adoptadas por un Estado en particular, resultaran igualmente inoperantes.
A partir de la creación de esta ley, en ese afán de combatir eficazmente el crimen organizado, y como ya se dijo, atendiendo a criterios planteados en el plano internacional, como es la mencionada Convención de Viena de mil novecientos noventa y ocho, y la Convención de Palermo en dos mil (cuyo propósito fue promover la cooperación para prevenir y combatir más eficazmente la delincuencia organizada transnacional), las cuales obligaban a nuestro país a implementarlas. Se introdujeron varias medidas, entre otras, las intervenciones a medios de comunicación privada; el aumento del plazo del arraigo, el aseguramiento y decomiso de bienes; la protección de jueces, testigos y fiscales; la utilización de agentes infiltrados; la reserva de identidad de testigos; la reducción o remisión parcial de la pena, que son beneficios para la los colaboradores de la justicia.
Sin duda, una parte sensible para la mejora de los esquemas de la justicia criminal, es la debida regulación de la figura de la protección a las personas, la cual ha sido tema de diversas reuniones y eventos internacionales la cual se encuentra contemplada por diversos países desarrollados, y de los que se encuentran en vía de desarrollo y las organizaciones internacionales, han unido esfuerzos, para realizar acciones tendentes al combate de la delincuencia, por lo que el 15 de noviembre del año 2000, se llevó a cabo la “Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional” , también conocida como “Convención de Palermo”, misma que fue firmada por México el 13 de diciembre de 2000, aprobada por el Senado de la República el 22 de octubre de 2002, y entró en vigor para México el 29 de septiembre de 2003, en ella los Estados participantes se comprometieron a adoptar entre otras, las medidas necesarias para la protección de testigos y víctimas de delitos.
La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, promovió una “Ley Modelo sobre Protección de Testigos, versión para América Latina” , por lo que expertos internacionales representantes de los Ministerios Públicos de Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras, México, Nicaragua, Uruguay y de la ONUDD, se reunieron en Chile del 16 al 18 de junio de 2008, para elaborar la “Ley Modelo sobre Protección de Testigos”.
Derivado de los compromisos adquiridos por México en la “Convención de Palermo” , y buscando un equilibrio entre las garantías del debido proceso y los derechos que tienen quienes cumplen con su deber legal de testificar o acceder a colaborar con la procuración de justicia, el 18 de junio de 2008, se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones del artículo 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mismas que fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación en la misma fecha, en las que se contempla la protección a víctimas, ofendidos, testigos y en general a todos los sujetos que intervengan en el proceso.
Señala que actualmente, la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada en sus artículos 34 y 35, establece disposiciones generales para la protección de testigos en etapa de investigación.
Y considerando que para la debida procuración e impartición de justicia, los fiscales, jueces, magistrados y ministros requieren de testimonios verídicos, eficaces y oportunos, que permitan la identificación del o los probables responsables al establecer un vinculo entre estos y el delito, es necesario que los testigos, puedan rendir su declaración sin ser vulnerables ante la delincuencia que ejerce sobre ellos, familiares y personas cercanas actos de intimidación, privando a los órganos de procuración e impartición de justicia allegarse de elementos probatorios claves para el enjuiciamiento criminal, por lo que atendiendo a los lineamientos apuntados en la “Ley Modelo Sobre Protección de Testigos” las reformas al artículo 20 constitucional y la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada, así como la Ley General de Combate al Delito de Secuestro es necesario establecer una efectiva protección a las personas que intervienen en un procedimiento judicial ya sea en su calidad de testigos, peritos, agentes del Ministerio Público, jueces, o bien que por su vínculo o cercanía con alguna de estas personas, también se encuentre en una situación inminente de riesgo.
Lo anterior sin pasar por desapercibido la distinción que existe entre las personas que fungen como testigos dentro del procedimiento penal y que han formado parte de la delincuencia organizada y deciden colaborar con la autoridad a fin de aportar datos para lograr la captura, procesamiento, enjuiciamiento y sentencia de otros miembros de la delincuencia organizada, los cuales son conocidos como testigos colaboradores.
Por otra parte agrega que suele confundirse la figura del Testigo Colaborador, con el denominado Testigo Protegido, siendo este último una persona que por su sola calidad de testigo y participar en un procedimiento judicial, se encuentra en una situación de riesgo, el cual requiere de protección por parte de la autoridad a fin de que pueda emitir su testimonio sin coacción o presión alguna.
Adicionalmente, en fecha reciente fue publicada la Ley General para Prevenir y sancionar los delitos en materia de secuestro, en la cual se establecen diversas disposiciones para la Protección de personas, por lo que al contar con diversos dispositivos legales en los que se encuentran de forma dispersa disposiciones protectores para las personas que se ven involucradas en el procedimiento judicial de forma directa. Por lo que ante tal situación resulta necesario contar con un instrumento normativo de índole general que venga a establecer los principios generales que deben de regir para la protección de las personas que se encuentren en una situación de riesgo por su participación dentro de un procedimiento penal, asimismo establecer reglas claras para la protección de que opere a nivel nacional que regule adecuadamente el uso de esta figura, ello con independencia de las particularidades que tenga cada una de las legislaciones en particular sobre todo cuando se trate de protección de personas que se encuentren vinculadas con la delincuencia organizada.
Manifiesta además, que la figura de los testigos colaboradores se ha convertido en la base para la investigación y enjuiciamiento de los delitos relacionados con la delincuencia organizada, por lo que es fundamental establecer parámetros claros y precisos sobre lo que debe ser considerado como testigo colaborador, las reglas para la materialización de su ateste, los alcances de la protección estatal y finalmente los posibles beneficios por su participación en la investigación o en el procesamiento jurisdiccional de miembros de la delincuencia organizada.
Es de advertirse que la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada es omisa en señalar las circunstancias que acoten o precisen el funcionamiento de la figura del testigo protegido, a pesar de que en algunos artículos se observan reglas generales como la confidencialidad y la reserva de identidad; pues a pesar de que el secreto en la protección de testigos tiene como fin ocultar la identidad de una persona que declara con tal calidad hasta que legalmente se estime que ya no es necesaria la confidencialidad, para salvaguardar la seguridad del declarante y para garantizar el éxito de la averiguación, lo que en la praxis ocurre al momento que se ejerce la acción penal, siendo en este momento donde se revela la identidad del testigo colaborador.
En este sentido, el proyecto de Ley contempla la creación del Programa Federal de Protección a Personas, en donde se establecen los requisitos para el ingreso a dicho Programa, así como las causas en las que pueda ser una persona desincorporada del multicitado Programa, es decir, dejará de pertenecer al Programa cuando dejen de actualizarse las circunstancias de riesgo que originaron su incorporación o que su permanencia afecte la seguridad de dicho Programa, del Centro o de la Procuraduría, y no cuando el Ministerio Público ejercite acción penal.
Consideraciones
Después de haber analizado los argumentos vertidos en la iniciativa que nos ocupa, los integrantes de estas Comisiones Unidas, compartimos la misma visión y con el propósito de llenar los vacíos legales en materia de protección, procurando un equilibrio entre la aplicación de los mecanismos que garanticen la efectiva protección a los testigos y las personas que por su intervención en el procedimiento penal así se requiera y el respeto a los derechos fundamentales del todo investigado y procesado, la presente Iniciativa prevé las figuras procesales que la experiencia nacional e internacional han calificado de necesarias en materia de protección, en los términos siguientes:
1. El objetivo de la presente ley es garantizar la protección y atención de personas intervinientes en el procedimiento penal, que se encuentren en una situación de riesgo o peligro por su participación en dicho procedimiento, con lo que incluye no sólo a las víctimas en su carácter de testigos, y a los colaboradores, sino inclusive a servidores públicos que actúen dentro de la investigación y persecución del delito así como en el enjuiciamiento de los inculpados.
En concordancia con este precepto, queda claramente establecido quienes son los sujetos de protección (Artículo 15).
2. Autoridad competente para administrar el Programa. Es indiscutible que el programa de protección debe ser administrado y operado por servidores públicos de la Procuraduría General de la República (PGR); también lo es el que debe existir una autoridad competente encargada de la administración del programa de protección que debe ser distinta al Ministerio Público y a la autoridad judicial, para que la procedencia de la protección sea resuelta de manera eminentemente objetiva e imparcial; por lo que se crea el Centro Federal de Protección a Personas como un órgano desconcentrado de la PGR para la aplicación del Programa y que funge como autoridad ordenadora.
El Centro se integra por un grupo multidisciplinario y elementos de la Policía Federal Ministerial, así como con una Unidad de Protección a Personas y ésta con una Unidad de Análisis de Riesgo, encargada del estudio técnico y de la ejecución de las medidas ordenadas por el Director del Centro (Artículos 6 y 9).
3. Estudio Técnico como base para determinar la existencia del riesgo. No cualquier persona puede ser sujeto de protección, sino exclusivamente quienes se encuentren en riesgo de pérdida de la vida o de daño a su integridad corporal; por ello es necesario un diagnóstico de riesgo a cargo de expertos, de ahí que, la ley prevé como requisito sine qua non para proporcionar protección, la elaboración de un estudio técnico que consiste en el análisis elaborado por un grupo multidisciplinario del Centro, integrado por abogados, médicos, psicólogos, trabajadores sociales, así como con elementos de la Policía Federal Ministerial asignados a la Unidad para determinar acerca de la incorporación o separación de una persona al programa (Artículos 2, fracción XV, 9 y 23).
4. Facultades del Director del Centro. A la cabeza del Centro se encuentra un Director que tiene entre otras facultades, las de resolver la admisión, permanencia y terminación de personas en el Programa, así como determinar las medidas de protección y su cese, con base en el estudio técnico (Artículo 7).
5. Programa Federal de Protección de Personas y su autonomía respecto de la investigación y del proceso penal. Es innegable que por su propia naturaleza la protección de personas es eminentemente operativa y que por ende requiere de un programa formal y jurídicamente establecido, para proteger la integridad física y la vida de los testigos seriamente amenazados por motivo de su intervención en el procedimiento penal o posible intervención, atendiendo a la información que poseen sobre el delito que se persigue, ya sea por miembros de la delincuencia organizada, o por delincuentes no organizados que hayan perpetrado delitos graves. Asimismo se establece claramente la materia y la procedencia de la protección (artículo 13).
En la ley se prevé expresamente la independencia del Programa respecto tanto de la investigación y persecución del delito como del proceso penal, pero ello debe entenderse en relación con su aplicación que corresponde al Centro, sin injerencia del Ministerio Público o del juez, pero no así a la procedencia de la protección, habida cuenta que ésta surge por la intervención del testigo y demás personas en el procedimiento penal, es decir por lo que les consta o por negarse a la corrupción o al perjurio (Artículo 14, párrafo segundo).
6. Contenido del programa . En la ley se establecen los mínimos que todo programa debe contener como son: requisitos de ingreso, terminación, mecanismos de protección, así como los apoyos para solventar necesidades personales básicas del protegido (Artículo 14).
7. Clasificación de las medidas de protección. Se prevén dos tipos de medidas: a) de asistencia y b) de seguridad, que a su vez se puede subdividir en medidas aplicadas durante la investigación penal directamente ordenadas por el Centro y medidas aplicadas durante el proceso que requieren de un mandamiento judicial (Artículos 16, 17 y 18).
8. Medidas de protección provisionales. Establece la facultad del Agente del Ministerio Público de otorgar medidas de protección provisionales en los casos en que la persona se encuentre en situación de riesgo o peligro; así como del Director del Centro de proporcionar éstas o mantener las concedidas por el Ministerio Público, en tanto se resuelve el ingreso al Programa (Artículo 7, fracción VII y 21).
9. Características de las medidas de protección. Prevé que las medidas deberán ser viables y proporcionales al riesgo, importancia del caso, trascendencia e idoneidad del testimonio, vulnerabilidad de la persona y su capacidad de adaptación (Artículo 19).
10. Colaboración. Prevé la obligación de que las Dependencias y Entidades de la APF presten colaboración con la PGR y el Centro (Artículo 3).
Dispone la celebración de acuerdos o convenios con personas físicas o morales, estatales, nacionales o internacionales para el logro del objeto de la ley (Artículo 4).
Contempla la posibilidad de celebrar convenios de colaboración con las Procuradurías o sus equivalentes de las entidades federativas para la incorporación de procesados y sentenciados del fuero común al Programa (Artículo 4).
Prevé reglas de cooperación internacional, la que se llevará a cabo mediante asistencia jurídica y técnica mutua, y reuniones de intercambio de experiencias (Artículos. 41 a 46).
11. Reserva de la información. Establece que la información relacionada con las personas protegidas es reservada y confidencialidad en los términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG), salvo la información estadística que no las ponga en riesgo (Artículo 3, párrafo segundo).
12. Selección de personal y seguridad social. Prevé la implementación de procedimientos de selección, permanencia y capacitación del personal del Centro, así como un sistema complementario de seguridad social para sus familias y dependientes (Artículo 8).
13. Procedimiento de incorporación al Programa. Inicia con la solicitud que sólo puede ser presentada por el MP o Juez que conozca del proceso penal ante el Centro. Tratándose de secuestro hace un reenvió a la Ley General para Prevenir y Sancionar los delitos en Materia de Secuestro (Artículo 20).
14. Impugnabilidad de las resoluciones. Establece que las resoluciones del Director del Centro serán definitivas e inatacables, por lo que no se admite ningún medio de impugnación, sólo se prevé la posibilidad de la reevaluación (Artículo 34).
15. Convenio de Entendimiento.- Condiciona la admisión al Programa a la firma del convenio de entendimiento y establece su contenido (Artículo 27).
16. Obligaciones. Dispone expresamente tanto obligaciones de las personas incorporadas como de la autoridad encargada de la administración del Programa (Artículo 29 y 31).
17. Terminación de las medidas de protección y desincorporación del Programa. Establece expresamente entre otros supuestos: falta de veracidad; incumplimiento de las obligaciones asumidas en el convenio; comisión de un delito doloso renuncia voluntaria; desaparición del riesgo; incumplimiento de las medidas de protección (Artículo 37).
18. Ejecución de las Medidas.- La ejecución y medidas de protección estarán a cargo de la Unidad integrada por agentes de la Policía federal Ministerial (Artículo 10).
Con la presente Ley se busca también persuadir de un posible accionar desleal o negligente a quienes tienen a su cargo la responsabilidad de velar por la seguridad de las personas cuya vida o integridad corporal puede estar en peligro por su intervención en la averiguación previa o el proceso penal.
Para ello, es necesaria una Institución fuerte, con gente altamente capacitada en su personal, en su quehacer investigatorio y de protección, junto con una regulación clara de cómo y en qué condiciones las autoridades deben captar y valorar los testimonios, como sucede en Italia y la Corte Europea que exigen que los testigos protegidos, sean tratados con absoluto cuidado y no sean manipulados por la autoridad que los tiene a su cargo.
Por ello, en la iniciativa de ley que presentamos, se crea un Órgano Desconcentrado y Especializado de la Procuraduría General de la República, con autonomía técnica y operativa en la aplicación de las Medidas de Protección mediante un programa plenamente definido. Este órgano desconcentrado llamado Centro Federal de Protección a Personas aplicará el Programa para aquellos casos en los que se encuentren relacionadas personas que estén en una situación de riesgo por su participación de forma directa o indirecta en un procedimiento penal que verse sobre delitos graves o delincuencia organizada. Dicho Programa es completamente ajeno al procedimiento penal en el que interviene o ha intervenido la persona.
Es así, y toda vez que el fin último del Estado es salvaguardar el interés común, la justicia y la paz, los integrantes de estas Comisiones, sometemos a la elevada consideración de esta Honorable Cámara la presente iniciativa comprometida a establecer las medidas y procedimientos que garanticen la protección y atención de personas intervinientes en el procedimiento penal.
Por cuanto hace a la reforma del artículo 31 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, la misma debe de proceder, en virtud de que son modificaciones que hacen congruente la implementación de esta Iniciativa de ley.
Y a efecto de hacer la Ley más clara y precisa, estas Comisiones coincide con la propuesta legislativa, ya que las leyes deben ser coincidentes entre sí para que el marco normativo penal sea congruente, y por tanto los gobernados no se encuentren en estado de indefensión y como consecuencia los aplicadores del derecho puedan sustentar sus resoluciones en leyes que creen certidumbre jurídica.
Por lo expuesto, y con fundamento en lo dispuesto por la fracción a) del artículo 72, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como los artículos 85, 86, 94 y 103 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Comisión de Justicia de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, dictamina favorablemente la Iniciativa por las consideraciones que han quedado expuestas en el presente dictamen, por lo que nos permitimos someter a la consideración del Pleno de esta Honorable Asamblea, el siguiente proyecto de :
Decreto por el que se expide la Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal; y se reforma el artículo 31 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
Primero. Se expide la Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal, para quedar como sigue:
Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal
Capítulo IDisposiciones Generales
Artículo 1. Las disposiciones de esta Ley, son de orden público y observancia general y tienen por objeto establecer las medidas y procedimientos que garanticen la protección y atención de personas intervinientes en el procedimiento penal, cuando se encuentren en situación de riesgo o peligro por su participación o como resultado del mismo.
Artículo 2. Para los efectos de la presente ley se entiende por:
I. Ley: Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal.
II. Programa: El Programa Federal de Protección a Personas.
III. Centro: El Centro Federal de Protección a Personas.
IV. Director: El Director del Centro.
V. Procuraduría: La Procuraduría General de la República.
VI. Procurador: Titular de la Procuraduría General de la República.
VII. AMPF: Agente del Ministerio Público de la Federación.
VIII. Medidas de Protección: Las acciones realizadas por el Centro tendientes a eliminar o reducir los riesgos que pueda sufrir una persona derivado de la acción de represalia eventual con motivo de su colaboración, o participación en un Procedimiento Penal, así como de personas o familiares cercanas a éste.
IX. Convenio de Entendimiento: Documento que suscribe el Titular del Centro y la persona a proteger de manera libre e informada, en donde acepta voluntariamente ingresar al Programa y se definen de manera detallada las obligaciones y acciones que realizará el Centro, así como las obligaciones y acciones a que deberá sujetarse la persona a proteger y las sanciones por su incumplimiento.
X. Persona Protegida: Todo aquel individuo que pueda verse en situación de riesgo o peligro por su intervención en un procedimiento penal. Asimismo, dentro de dicho concepto se considerarán a las personas ligadas con vínculos de parentesco o afectivos con el testigo, víctima, ofendido o servidores públicos, que se vean en situación de riesgo o peligro por las actividades de aquellos en el proceso.
XI. Testigo Colaborador: Es la persona que habiendo sido miembro de la delincuencia organizada accede voluntariamente a prestar ayuda eficaz a la autoridad investigadora, rindiendo al efecto su testimonio o aportando otras pruebas conducentes para investigar, procesar o sentenciar a otros miembros de la organización delictiva.
XII. Procedimiento Penal: Son aquellas etapas procesales que comprenden desde el inicio de la averiguación previa hasta la sentencia de segunda instancia.
XIII. Riesgo: Amenaza real e inminente que, de actualizarse, expone la vida e integridad física de la Persona Protegida, por su intervención en un Procedimiento Penal.
XIV. Unidad: La Unidad de Protección a Personas del Centro.
XV. Estudio Técnico: Es el análisis elaborado por un grupo multidisciplinario del Centro para determinar acerca de la incorporación o separación de una persona al Programa.
Artículo 3. Las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal, en el ámbito de su competencia, están obligadas a prestar la colaboración que les requiera la Procuraduría General de la República, por conducto del Centro para la aplicación de las Medidas de Protección previstas en esta Ley.
La información y documentación relacionada con las personas protegidas, será considerada como reservada y confidencial, en los términos que dispone la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, con excepción de aquella de carácter estadístico la cual podrá ser proporcionada en los términos de la ley referida, siempre y cuando no ponga en riesgo la seguridad de las personas sujetas a protección.
Los servidores públicos que dejen de prestar sus servicios en el Centro, así como las personas que estuvieron sujetas a las Medidas de Protección, están obligadas a no revelar información sobre la operación del Programa, apercibidos de las consecuencias civiles, administrativas o penales, según corresponda por su incumplimiento.
La anterior obligación, también comprende a los servidores públicos que participen en la aplicación de la presente Ley.
Artículo 4. A fin de lograr los objetivos de esta Ley, el Procurador y el Director, en términos de sus atribuciones, podrán celebrar acuerdos o convenios con personas físicas o morales, estatales, nacionales o internacionales, que resulten conducentes para otorgar la protección de las personas.
Cuando se tenga que realizar la contratación o adquisición de servicios con particulares, se deben aplicar criterios de confidencialidad respecto de los antecedentes personales, médicos o laborales de la persona incorporada al Programa. Esto es, los proveedores de dichos servicios bajo ningún caso podrán tener acceso a la información que posibiliten por cualquier medio la identificación de la Persona Protegida.
La Procuraduría podrá celebrar convenios de colaboración con las procuradurías de justicia, Fiscalía o su equivalente, de los Estados y del Distrito Federal, para establecer los mecanismos necesarios para incorporar al Programa a personas que deban ser sujetas de protección.
Capítulo IIPrincipios Básicos
Artículo 5. La protección de personas se regirá por los siguientes principios:
I. Proporcionalidad y Necesidad : Las Medidas de Protección que se acuerden en virtud de la presente Ley y demás disposiciones aplicables, deberán responder al nivel de riesgo o peligro en que se encuentre la persona y sólo podrán ser aplicadas en cuanto fueren necesarias para garantizar su seguridad.
II. Secrecía: Los servidores públicos y las personas sujetas a protección mantendrán el sigilo de todas las actuaciones relacionadas con las Medidas de Protección. adoptadas por el Centro, así como lo referente a los aspectos operativos del Programa.
III. Voluntariedad: La persona expresará por escrito su voluntad de acogerse y recibir las medidas de protección y en su caso los beneficios que la Ley en la materia prevé, además de obligarse a cumplir con todas las disposiciones establecidas en el mismo. Asimismo, en cualquier momento podrá solicitar su retiro, sin perjuicio de los casos en que proceda su separación del Programa por las causales establecidas en esta Ley y en las demás disposiciones reglamentarias del Programa.
IV. Temporalidad: La permanencia de la persona en el Programa estará sujeta a un periodo determinado y a la evaluación periódica que realice el Centro, el cual determinará si continúan los factores o circunstancias que motivaron el acceso de la persona al Programa.
V. Autonomía: El Director gozará de las más amplias facultades para dictar las medidas oportunas que garanticen la exacta aplicación de la presente Ley.
VI. Celeridad: El Centro adoptará sin dilación las decisiones relativas al ingreso de las personas al Programa, en su caso, las Medidas de Protección aplicables, así como el cese de las mismas.
VII. Gratuidad: El acceso a las Medidas de Protección otorgados por el Programa no generará costo alguno para la Persona Protegida.
Capítulo IIIDel Centro Federal de Protección a Personas
Artículo 6. El Centro es un Órgano Desconcentrado y Especializado de la Procuraduría General de la República; con autonomía técnica y operativa en la aplicación de las Medidas de Protección, el cual estará a cargo de un Director, nombrado y removido libremente por el Procurador.
Artículo 7. El Director, para el cumplimiento de la presente Ley contará con las siguientes facultades:
I. Desarrollar y elaborar los proyectos de Lineamientos, Protocolos, Acuerdos y demás instrumentos necesarios para el adecuado funcionamiento del Programa y someterlo a consideración del Procurador.
II. Recibir y analizar las solicitudes de incorporación de una persona al Programa, en virtud de encontrarse en situación de riesgo o peligro por su intervención en un Procedimiento Penal.
III. Ordenar la práctica de estudios psicológicos, clínicos y, en general, de todos aquellos que sean necesarios para garantizar la idoneidad de la incorporación de la persona al Programa, así como para su permanencia.
IV. En caso de ser procedente, autorizar la incorporación al Programa a la persona propuesta.
V. Integrar y proponer al Procurador el presupuesto para la operatividad del Programa, en coordinación con las áreas competentes de la Procuraduría.
VI. Llevar el registro y expediente de las personas incorporadas al Programa.
VII. Mantener las Medidas de Protección que dicte provisionalmente el AMPF o establecer las que estime necesarias para su debida protección, hasta en tanto se determina su incorporación al Programa.
VIII. Dictar las Medidas de Protección que resulten procedentes.
IX. Determinar el cese de las Medidas de Protección cuando se entiendan superadas las circunstancias que las motivaron o, en caso de incumplimiento, de las obligaciones asumidas por la persona a través del Convenio de Entendimiento o por actualizarse alguna de las hipótesis planteadas en los artículos 27, 29, 33, 34, 36, 37 y demás relativos de la presente Ley.
X. Gestionar ante la Oficialía Mayor de la Procuraduría lo relativo a la obtención de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros para la correcta aplicación de sus obligaciones, una vez que se haya autorizado el presupuesto para tal efecto.
XI. Las demás que determinen otras disposiciones y el Procurador, cuando sean inherentes a sus funciones.
Sección IDel Personal del Centro
Artículo 8. Para el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley se dotará de las herramientas necesarias para un desempeño eficaz a todo el personal responsable de la operación del Programa.
Además, se implementarán procedimientos de selección que garanticen la idoneidad del personal, así como su capacitación para el ejercicio del cargo.
El personal del Centro, contará con un sistema complementario de seguridad social para sus familias y dependientes.
La Procuraduría deberá garantizar las condiciones presupuestales, tecnológicas y de diversa índole que sean necesarias para el adecuado cumplimiento de las disposiciones de la presente Ley.
Artículo 9. El Centro deberá contar con un grupo multidisciplinario de servidores públicos, integrado por abogados, médicos, psicólogos, trabajadores sociales, quienes realizarán el Estudio Técnico, así como con elementos de la Policía Federal Ministerial asignados a la Unidad.
Sección II De la Unidad
Artículo 10. La ejecución de las Medidas de Protección estarán a cargo de la Unidad, misma que se integrará con agentes de la Policía Federal Ministerial, entrenados y capacitados para tal fin; la cual dependerá del Director.
Artículo 11. Los agentes de la Policía Federal Ministerial de la Unidad tendrán las siguientes atribuciones:
I. Ejecutar las Medidas de Protección dictadas por el Director.
II. Colaborar en la realización del Estudio Técnico.
III. Realizar sus actividades con respeto a los derechos humanos.
IV. Guardar secrecía de las cuestiones que tuvieran conocimiento con motivo del ejercicio de sus funciones, en los términos de los instrumentos jurídicos que para tal efecto se emitan. Esta disposición la deberán observar aún después de que hayan dejado de prestar sus servicios como miembro de la Policía Federal Ministerial.
V. Garantizar la protección de la integridad física y psicológica de la persona bajo su cuidado o custodia.
VI. Informar de forma inmediata al Director de cualquier incumplimiento de las obligaciones de la Persona Protegida.
VII. Las demás que dispongan otras disposiciones y el Director.
Artículo 12 . La Unidad contará con un área de análisis de riesgo que apoyará en la elaboración del Estudio Técnico para los efectos del ingreso y permanencia de la Persona Protegida, la cual dependerá directamente del Centro.
Capítulo IVDel Programa
Artículo 13. El presente Programa tendrá aplicación exclusivamente para aquellos casos en los que se encuentren relacionadas personas que estén en una situación de riesgo por su participación de forma directa o indirecta en un procedimiento penal que verse sobre delitos graves o delincuencia organizada.
En los demás casos corresponderá al AMPF de la Federación y a sus auxiliares dictar y ejecutar las medidas de protección tendientes a garantizar la seguridad de las personas que se encuentren en una situación de riesgo, por su participación dentro de alguna de las etapas del procedimiento penal, entre las cuales se podrán tomar en cuenta las previstas en los artículos 17, fracciones I, II y V, y 18 fracciones I, incisos a) y b), II, IV, V incisos a), b) y c) y X inciso b) del presente ordenamiento; así como las demás que estime pertinentes o las que se encuentren previstas en los ordenamientos legales aplicables.
Artículo 14 . El Programa establecerá cuando menos los requisitos de ingreso, terminación, mecanismos de protección para la persona, así como los apoyos para solventar sus necesidades personales básicas cuando por su intervención en el Procedimiento Penal así se requiera.
El Programa es completamente ajeno al Procedimiento Penal en el que interviene o ha intervenido la persona, por lo que todo lo concerniente con la evaluación de su situación de riesgo y la solicitud de las Medidas de Protección se debe consultar con el Centro. Corresponde exclusivamente al AMPF la información relacionada con el Procedimiento Penal en el que interviene o ha intervenido la Persona Protegida.
Capítulo VPersonas Protegidas
Artículo 15. De acuerdo con el artículo 2, fracciones X y XI, de la presente Ley, podrán incorporarse al Programa:
a) Víctimas.
b) Ofendidos.
c) Testigos.
d) Testigos Colaboradores.
e) Peritos.
f) Policías.
g) Agentes del Ministerio Público, Jueces y miembros del Poder Judicial.
h) Quienes hayan colaborado eficazmente en la investigación o en el proceso.
i) Otras personas cuya relación sea por parentesco o cercanas a las señaladas en los incisos anteriores y por la colaboración o participación de aquellos en el Procedimiento Penal les genere situaciones inminentes de amenaza y riesgo.
Capítulo VIClases y Medidas de Protección
Artículo 16. Las Medidas de Protección previstas en el Programa serán de dos tipos:
I. De asistencia, que tendrán como finalidad acompañar a los sujetos destinatarios del Programa. Estas medidas se realizarán a través de profesionales organizados interdisciplinariamente, de acuerdo a la problemática a abordar, procurando asegurar a la persona que su intervención en el procedimiento penal no significará un daño adicional o el agravamiento de su situación personal o patrimonial.
II. De seguridad, que tendrán como finalidad primordial brindar las condiciones necesarias de seguridad para preservar la vida, la libertad y/o la integridad física de los sujetos comprendidos en el artículo 2, fracciones X y XI, de la presente Ley.
Las Medidas de Protección podrán aplicarse en forma indistinta.
Artículo 17. Las medidas de asistencia podrán ser:
I. La asistencia y/o el tratamiento psicológico, médico y/o sanitario en forma regular y necesaria a personas, a través de los servicios de asistencia y salud pública, velando en todo momento por el resguardo y protección de las mismas.
II. La asistencia y el asesoramiento jurídico gratuito a la persona, a fin de asegurar el debido conocimiento de las medidas de protección y demás derechos previstos por esta Ley.
III. Asistir a la persona para la gestión de trámites.
IV. Apoyo económico, para el alojamiento, transporte, alimentos, comunicación, atención sanitaria, mudanza, reinserción laboral, trámites, sistemas de seguridad, acondicionamiento de vivienda y demás gastos indispensables, dentro o fuera del país, mientras la persona se halle imposibilitada de obtenerlos por sus propios medios. La asistencia económica subsistirá por el tiempo exclusivamente necesario que determine el Director, conforme al Estudio Técnico que se realice, así como a la evaluación de la subsistencia de las circunstancias que motivaron su apoyo.
V. Implementar cualquier otra medida de asistencia que, de conformidad con la valoración de las circunstancias, se estime necesario adoptar con la finalidad de garantizar la asistencia física y psicológica de la persona incorporada al Programa.
Artículo 18. Las medidas de seguridad, además de las previstas en otros ordenamientos, podrán consistir en alguna de las siguientes:
I. La salvaguarda de la integridad personal en los siguientes aspectos:
a. Físico.
b. Psicológico.
c. Patrimonial.
d. Familiar.
II. Vigilancia.
III. Modo y mecanismos para el traslado de las personas protegidas a distintos lugares, asegurando en todo momento el resguardo de las mismas.
IV. Custodia policial, personal móvil y/o domiciliaria a las personas protegidas, que estará a cargo de los elementos de la Unidad; salvo en los supuestos de urgencia establecidos en el artículo 21 de la presente Ley, en los cuales el AMPF podrá solicitar el apoyo de sus auxiliares en términos del artículo 22 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y, en caso de requerirse, de las Fuerzas Armadas.
V. Suministrar a la persona alojamiento temporal o los medios económicos para transporte, alimentos, comunicación, atención sanitaria, mudanza, reinserción laboral, trámites personales y aquellos que requiera para cumplir con sus obligaciones, sistemas de seguridad, acondicionamiento de vivienda y demás gastos indispensables, dentro o fuera del país, mientras la Persona Protegida se halle imposibilitada de obtenerlos por sus propios medios.
VI. Facilitar la reubicación, entendida como el cambio de domicilio y/o residencia, lugar de trabajo y centro de estudios de la persona.
VII. En los casos que así se justifiquen, previo acuerdo del Procurador, se podrá otorgar, con base en las circunstancias del caso, la autorización para que ante las autoridades competentes se gestione una nueva identidad de la Persona Protegida, dotándolo de la documentación soporte.
VIII. Durante el proceso el AMPF, podrá solicitar las siguientes medidas procesales:
a) La reserva de la identidad en las diligencias en que intervenga la persona protegida, imposibilitando que en las actas se haga mención expresa a sus nombres, apellidos, domicilio, lugar de trabajo, profesión o cualquier otro dato que lo ponga en evidencia. en términos de los dispuesto en el Código Federal de Procedimientos Penales y la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.
b) El uso de métodos que imposibiliten la identificación visual o auditiva de la persona, en las diligencias en que intervenga. La aplicación de esta medida, no deberá coartar la defensa adecuada del imputado.
c) La utilización de procedimientos mecánicos o tecnológicos que permitan la participación de la persona a distancia y en forma remota.
d) Se fije como domicilio de la persona el del Centro.
e) Otras que a juicio del Centro sean procedentes para garantizar la seguridad de la persona.
IX. Tratándose de personas que se encuentren recluidas en prisión preventiva o en ejecución de sentencia, se tomarán las siguientes medidas:
A) Separarlos de la población general de la prisión, tratándose de Testigos Colaboradores, se asignarán a áreas especiales dentro del Sistema Penitenciario Federal.
B) Trasladarlo a otro centro penitenciario con las mismas o superiores medidas de seguridad, cuando exista un riesgo fundado que se encuentra en peligro su integridad física.
C) Otras que considere el Centro para garantizar la protección de las personas incorporadas al Programa.
Las autoridades penitenciarias federales deberán otorgar todas las facilidades al Centro para garantizar las medidas de seguridad de los internos que se encuentran incorporados al Programa.
Cuando la persona o Testigo Colaborador se encuentre recluso en alguna prisión administrada por una entidad federativa, el Centro con apoyo de la Secretaría de Seguridad Pública Federal, podrá suscribir los convenios necesarios para garantizar la protección de las personas o Testigos Colaboradores incorporados al Programa.
X. Implementar cualquier otra medida de seguridad que de conformidad con la valoración de las circunstancias, se estime necesario adoptar con la finalidad de proteger la vida y/o la integridad física de la persona.
Artículo 19. Las Medidas de Protección deberán ser viables y proporcionales a:
I. La vulnerabilidad de la Persona Protegida.
II. La situación de riesgo.
III. La importancia del caso.
IV. La trascendencia e idoneidad del testimonio.
V. La capacidad de la persona para adaptarse a las condiciones del Programa.
VI. La capacidad del agente generador del riesgo de hacer efectivo el daño.
VII. Otras circunstancias que justifiquen la medida.
Capítulo VIIDe la Solicitud de la Incorporación al Programa
Artículo 20. La solicitud de incorporación al Programa, la deberá realizar el AMPF o el juez que conozca del procedimiento penal, en los que intervenga la persona a proteger, las cuales serán resueltas por el Centro.
Cuando se niegue el ingreso de una persona al Programa, se podrá reevaluar la solicitud de incorporación siempre que se aleguen hechos nuevos o supervenientes.
En los casos que la solicitud provenga de la autoridad judicial en términos de lo dispuesto por la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en materia de Secuestro, reglamentaria de la fracción XXI, del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se estará a lo dispuesto por el artículo 23 de la presente Ley.
Artículo 21. Si el AMPF responsable del Procedimiento Penal advierte que una persona se encuentra en situación de riesgo o peligro por su intervención en éste, podrá dictar provisionalmente las Medidas de Protección necesarias, y remitirá inmediatamente, por cualquier medio idóneo, la solicitud de incorporación al Programa al Centro, para que se inicie el Estudio Técnico correspondiente.
El juez que conozca del Procedimiento Penal, tomando en consideración cuando menos lo señalado en el párrafo anterior, podrá ordenar como parte de las Medidas de Protección, que ésta sea incorporada al Programa.
Hasta en tanto el Director autoriza la incorporación de una persona al Programa, se podrán mantener las Medidas de Protección provisionales dictadas por el AMPF.
Artículo 22. La petición de otorgar Medidas de Protección deberá contener como elementos mínimos que permitan realizar el Estudio Técnico, los siguientes:
a) Nombre completo del candidato a protección, su dirección o lugar de ubicación;
b) Datos acerca de la investigación o proceso penal en la que interviene.
c) Papel que detenta en la investigación o en el proceso y la importancia que reviste su participación.
d) Datos que hagan presumir que se encuentra en una situación de riesgo su integridad física o de la de personas cercana a él.
e) No obstante que la solicitud no contenga toda la información requerida no impide iniciar el Estudio Técnico, pudiéndose recabar los datos necesarios para su elaboración en breve término.
f) Cualquier otra que el AMPF estime necesaria para justificar la necesidad de su protección.
Capítulo VIIIDel Estudio Técnico
Artículo 23. El Director deberá contar con el Estudio Técnico que le permita decidir sobre la procedencia de incorporación o no de una persona al Programa.
En los casos en que la incorporación al Programa sea ordenado por una autoridad jurisdiccional en términos de la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en materia de Secuestro, reglamentaria de la fracción XXI, del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Centro deberá realizar el Estudio Técnico correspondiente, con la finalidad de determinar las Medidas de Protección aplicables.
Artículo 24. Recibida la solicitud de incorporación al Programa, el Director en un tiempo razonable, a fin de determinar su procedencia, tomará en consideración el resultado del Estudio Técnico, el cual deberá de contener por lo menos los siguientes aspectos:
I. Que exista un nexo entre la intervención de la persona a proteger en el Procedimiento Penal y los factores de riesgo en que se encuentre la persona susceptible de recibir protección.
En los casos en que se haya concluido la participación de la Persona Protegida en el procedimiento penal, se realizará un estudio a fin de determinar si subsisten las condiciones de riesgo para determinar su continuidad o su terminación de las medidas de protección.
II. Que la persona otorgue su consentimiento y proporcione información fidedigna y confiable para la realización el Estudio Técnico, apercibido que la falsedad en su dicho pudiere tener como consecuencia la no incorporación al Programa.
III. Que la persona a proteger no esté motivado por interés distinto que el de colaborar con la procuración y administración de justicia.
IV. Que las Medidas de Protección sean las idóneas para garantizar la seguridad de la persona.
V. Las obligaciones legales que tenga la persona con terceros.
VI. Los antecedentes penales que tuviere.
VII. Que la admisión de la persona, no sea un factor que afecte la seguridad del Programa, del Centro o de la Procuraduría.
Artículo 25. En la solicitud de incorporación de la persona al Programa, el AMPF del conocimiento, de ser el caso, informará al Centro la importancia de la intervención de la persona en el Procedimiento Penal.
Artículo 26. Una vez concluido el Estudio Técnico, el Director adoptará la decisión que corresponda, la cual no admite recurso alguno, salvo lo previsto en el artículo 20, párrafo segundo de la presente Ley, la que será en el siguiente sentido:
a) Incorporar a la persona al Programa y establecer las Medidas de Protección que se le aplicarán.
b) No incorporar al Programa.
Capítulo IXDel Convenio de Entendimiento
Artículo 27. Cada Persona Protegida que se incorpore al Programa deberá suscribir el Convenio de Entendimiento, de manera conjunta con el Director, el cual como mínimo contendrá:
A) La manifestación de la persona, de su admisión al Programa de manera voluntaria, con pleno conocimiento, sin coacción y que las Medidas de Protección a otorgar no serán entendidas como pago, compensación o recompensas por su intervención en el Procedimiento Penal.
B) La manifestación de la persona de estar enterada sobre la temporalidad de las Medidas de Protección, las cuales se mantendrán mientras subsistan las circunstancias que le dieron origen.
C) Los alcances y el carácter de las Medidas de Protección que se van a otorgar por parte del Centro.
D) La facultad del Centro de mantener, modificar o suprimir todas o algunas de las Medidas de Protección durante cualquier etapa del Procedimiento Penal cuando exista la solicitud de la persona o se produzcan hechos o circunstancias que así lo ameriten.
E) Las obligaciones de la persona, en donde según sea el caso, deberá:
I. Proporcionar información veraz y oportuna para la investigación y comprometerse a rendir testimonio dentro del juicio.
II. Comprometerse a realizar las acciones solicitadas por el Centro para garantizar su integridad y seguridad.
III. El deber de confidencialidad de las condiciones y formas de operación del Programa, incluso cuando salga del mismo.
IV. Cualesquiera otra que el Centro considere oportuna.
F) Las sanciones por infracciones cometidas por la persona, incluida la separación del Programa.
G) Las condiciones que regulan la terminación de su incorporación al Programa.
La Persona Protegida, será responsable de las consecuencias que se deriven, cuando por sus actos infrinja las normas que el Programa le impone. En consecuencia, debe respetar las obligaciones a que se compromete al suscribir el Convenio de Entendimiento.
En caso de que la Persona Protegida sea un menor o incapaz, el convenio de entendimiento deberá también ser suscrito por el padre o tutor o quien ejerza la patria potestad y/o representación.
En caso de que sean incorporados de manera simultánea por un mismo hecho o circunstancia varias personas para la protección, el hecho de que alguna de ellas incumpla las obligaciones impuestas, no afectará a las demás personas que se encuentren relacionadas con esta.
Capítulo XDe las Obligaciones de las Personas Incorporadas al Programa
Artículo 28. La persona que se incorpora al Programa no puede condicionar su ingreso o su estadía en el mismo, a la ejecución de determinada Medida de Protección a su favor.
Artículo 29. Las obligaciones a las que queda sujeta la persona que se incorpora al Programa, además de las expresamente estipuladas en el Convenio de Entendimiento, son las que a continuación de manera enunciativa se señalan:
I. Informar plenamente de sus antecedentes (penales, posesiones, propiedades y deudas u obligaciones de carácter civil, al momento de solicitar su incorporación al Programa).
II. Abstenerse de informar que se encuentra incorporada en el Programa o divulgar información del funcionamiento del mismo.
III. Cooperar en las diligencias, que sean necesarias, a convocatoria del AMPF o del juez penal.
IV. Acatar y mantener un comportamiento adecuado que hagan eficaces las Medidas de Protección, dictadas por el Centro.
V. Utilizar correctamente las instalaciones y los demás recursos que para el desarrollo de su propia vida, el Programa ponga a su disposición.
VI. Abstenerse de asumir conductas que puedan poner en peligro su seguridad y la del Programa.
VII. Someterse a tratamientos médicos, y de rehabilitación a que hubiere lugar.
VIII. Mantener comunicación con el Director, a través del agente de la Unidad que haya sido asignado, salvo situaciones de extrema gravedad o urgencia.
IX. Cuando sea reubicado abstenerse de entrar en contacto sin autorización, con familiares que no se encuentren dentro del Programa, o con personas con quien hubiese sostenido relación antes de su incorporación al Programa.
X. Otras medidas que a consideración del Centro sean necesarias y que podrán estar expresamente señaladas en el Convenio de Entendimiento.
Capítulo XIObligaciones del Programa con la Persona
Artículo 30. El AMPF o los servidores públicos del Centro que tengan contacto con la Persona Protegida deben abstenerse de hacerle cualquier ofrecimiento que no tengan sustento o no esté autorizado por el Director.
Artículo 31. Son obligaciones del Centro:
I. Otorgar un trato digno a la persona, informándole de manera oportuna y veraz sus derechos y obligaciones.
II. Diseñar e implementar las acciones correspondientes para atender las necesidades de seguridad de las personas.
III. Gestionar con entidades prestadoras de salud la atención integral para la persona.
IV. Ayudar a la Persona Protegida con asesoría legal para cumplir aquellos compromisos adquiridos frente a terceros.
V. Cuando existan procesos familiares, civiles, laborales, agrarios, administrativos, o de cualquier otra índole pendientes, en los que una Persona Protegida sea parte; los abogados del Centro podrán asumir su representación legal.
VI. Gestionar ante Estados extranjeros, con los que se tenga convenio, la reubicación de la persona, para lo cual realizará ante las autoridades competentes o por conducto de aquellas, los trámites legales para regularizar su situación migratoria y lo deje en posibilidad de obtener un empleo digno y honesto para la manutención de él y su familia; en tanto, tomará las medidas pertinentes para el envío de dinero para el sustento de las personas incorporadas al Programa.
VII. Velar para que los recursos asignados sean correctamente empleados y que la persona cumpla con los compromisos asumidos en el Convenio de Entendimiento.
Artículo 32. El Centro no responderá por las obligaciones adquiridas por la Persona Protegida antes de su incorporación al Programa, así como de aquellas que no se hubieran hecho de su conocimiento para el efecto de pronunciarse sobre su incorporación al Programa. De igual forma, el Centro tampoco asumirá como suyas las promesas que le hubieran hecho personal no autorizado para ello a la Persona Protegida.
Capítulo XIITerminación de las Medidas de Protección y Desincorporación del Programa
Artículo 33. El Centro podrá mantener, modificar o suprimir todas o algunas de las Medidas de Protección durante cualquier etapa del Procedimiento Penal cuando exista la solicitud de la persona o se produzcan hechos o circunstancias que así lo ameriten.
Artículo 34. El otorgamiento y mantenimiento de las Medidas de Protección está condicionado al cumplimiento de las obligaciones descritas en el artículo 29 de la presente Ley y de las obligaciones establecidas en el Convenio de Entendimiento; su incumplimiento podrá ser sancionado con la expulsión del Programa.
La persona podrá renunciar de manera voluntaria a las Medidas de Protección o al Programa, para lo cual el Centro deberá realizar las gestiones necesarias para dejar constancia de esa circunstancia.
El Centro también podrá dar por concluida la participación de la Persona Protegida en el Programa, cuando dejen de actualizarse las circunstancias de riesgo que originaron su incorporación; o que su permanencia sea un factor que afecte la seguridad del Programa, del Centro o de la Procuraduría.
La anterior resolución en todo caso será notificada por escrito a la Persona Protegida y en caso de que se desconozca su ubicación y después de haber realizado una búsqueda no se haya logrado dar con su paradero, se levantara constancia de dicha circunstancia y se acordará su baja correspondiente. Contra dicha determinación no se admitirá recurso alguno.
Artículo 35. El Centro, una vez concluido el Proceso Penal e impuestas las sanciones del caso podrá, siempre que estime que se mantiene la circunstancia de amenaza o peligro, extender la continuación de las Medidas de Protección.
Artículo 36. La terminación del otorgamiento de las Medidas de Protección o la revocación de la incorporación al Programa, será decidido por el Director, de oficio, a petición del AMPF, de la persona o cuando se entiendan superadas las circunstancias que motivaron la protección, o por incumplir con las obligaciones asumidas por la Persona Protegida.
Cuando la incorporación al Programa se hubiese realizado por mandato de la autoridad jurisdiccional, en términos de lo previsto por la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en materia de Secuestro, reglamentaria de la fracción XXI, del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Director deberá solicitar la revocación de la incorporación al Programa al juez que conozca del procedimiento penal, cuando se actualice lo dispuesto del artículo 29 de la citada Ley y las causas de revocación o terminación señaladas en el artículo siguiente.
Artículo 37. Son causas de terminación o revocación de la incorporación al Programa:
I. La extinción de los supuestos que señala el artículo 24 de esta Ley, a criterio del Director.
II. La Persona Protegida se haya conducido con falta de veracidad.
III. La Persona Protegida haya ejecutado un delito doloso durante la permanencia en el Programa.
IV. La Persona Protegida no cumpla con las Medidas de Protección correspondientes.
V. La Persona Protegida se niegue a declarar.
VI. El incumplimiento reiterado de las obligaciones asumidas en el Convenio de Entendimiento.
VII. La Persona Protegida cometa algún delito de tipo doloso.
VIII. Las demás establecidas en la presente Ley.
Artículo 38. El Estado o cualquiera de sus funcionarios y empleados que apliquen la presente Ley no estarán sujetos a ninguna responsabilidad civil por alguna decisión de brindar o no brindar protección conforme a las disposiciones establecidas en la misma, así como a las circunstancias que sirvieron en su momento para tomar tal determinación.
Artículo 39. Tratándose de la incorporación al Programa, de Testigos Colaboradores, el Director deberá considerar la opinión del Titular de la Unidad Especializada a que se refiere el artículo 8 de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.
Artículo 40. Las Medidas de Protección otorgadas a los Testigos Colaboradores se regirán por lo dispuesto en la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en materia de Secuestro, reglamentaria de la fracción XXI, del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, la presente Ley y demás disposiciones aplicables.
Capítulo XIIICooperación Internacional para la Protección a Personas
Artículo 41. El Estado mexicano con el fin de garantizar la seguridad y protección de las personas, coadyuvará con los esfuerzos de otros Estados en la materia, comprometiéndose a prestar la asistencia recíproca, para el cumplimiento del objeto de la presente Ley, en los ámbitos de:
I. Implementación de Medidas de Protección de personas, y
II. Aplicación de procedimientos jurisdiccionales.
Lo anterior, se realizará a través de los siguientes mecanismos:
a. Asistencia Jurídica Mutua.
b. Asistencia Técnica Mutua.
c. Reuniones de intercambio de experiencias.
Artículo 42. Para el caso de que se requiera la comparecencia de la persona en algún otro País, ya sea para rendir declaración o para facilitar la investigación de delitos en los que esté involucrado o tenga conocimiento de información relevante para su persecución; la solicitud respectiva se atenderá de conformidad con lo dispuesto en los tratados internacionales sobre Asistencia Jurídica Mutua en materia Penal y demás normas aplicables.
En el supuesto de que el testimonio que vaya a rendir la persona en otro país se refiera a delitos en los que haya estado involucrado, el País requirente deberá otorgar la garantía suficiente por vía diplomática de que no detendrá, ni procesará a la persona y que lo regresará a México en cuanto termine de rendir la declaración que le competa, además de otorgar las medidas de seguridad que resulten necesarias para preservar su seguridad e integridad.
Artículo 43. Las solicitudes de asistencia en materia de protección de personas deberán ser solicitadas en cumplimiento de las disposiciones y normas internas del Estado requerido y los Acuerdos bilaterales y multilaterales en la materia.
Las solicitudes de Asistencia en relación a la protección de personas, se tramitarán a través del conducto correspondiente que se designe para tal efecto en los tratados internacionales.
Artículo 44. En atención a lo dispuesto por el artículo 59 del Código Federal de Procedimientos Penales, la práctica de diligencias tendentes a obtener la declaración de un Testigo residente en el extranjero, se deberá realizar conforme las disposiciones jurídicas aplicables y a través de la representación diplomática o consular del Estado mexicano en el país que corresponda, con intervención en la diligencia del personal de la Procuraduría General de la República que para tal efecto se designe.
Artículo 45. Si es autorizado por la autoridad judicial y/o en su caso por el AMPF encargado de la investigación, y las condiciones técnicas lo permiten, la declaración testimonial en otro país de una persona que se encuentre en México y viceversa, podrá realizarse mediante videoconferencia.
Artículo 46. En el supuesto caso de que una persona que se encuentre dentro del Programa manifieste libre, informada y voluntariamente, así como ante la presencia de su defensor, su deseo de ser trasladado a otro país para colaborar por tiempo indeterminado con las autoridades de procuración de justicia de ese país, se informará inmediatamente a esas autoridades para que, si lo aceptan, se gestione ante las autoridades migratorias correspondientes de ambos países la salida de México y el ingreso al país correspondiente en la calidad migratoria que éste determine, siempre y cuando su situación jurídica lo permita; además en caso de resultar procedente conforme a la normatividad aplicable en el país extranjero y atendiendo a los principios internacionales, así como los convenios que existieran para tal efecto se procurará dar la seguridad correspondiente, siempre que lo solicite la persona sujeta a protección.
Este traslado no ocasionará responsabilidad alguna para el Estado mexicano y las autoridades encargadas del Programa.
En el supuesto de que el país receptor de la persona requerida, pretenda procesarla penalmente, deberá estarse a lo establecido en la Ley de Extradición Internacional y en los Tratados Internacionales en la materia.
Capítulo XIVDe la Transparencia del Programa
Artículo 47. El Director por conducto del Procurador presentará un informe anual al H. Congreso de la Unión sobre los resultados y las operaciones del Programa. Dichos informes se elaborarán de modo que se ofrezca la relación estadística más detallada posible. Sin embargo, bajo ninguna circunstancia se podrán asentar datos que pongan en riesgo la integridad de las personas incorporadas al Programa.
Artículo 48. El Órgano Interno de Control en la Procuraduría y la Auditoría Superior de la Federación podrán realizar todas las actividades de auditoría al Programa; su personal debe estar habilitado y suscribirá una carta compromiso en donde se establezca su obligación de confidencialidad, respecto a la operación del Programa, incluso una vez que se hubiese separado de su empleo, cargo o comisión.
Capítulo XVDe los Delitos
Artículo 49. A la persona que conozca información relacionada con la aplicación, ejecución y personas relacionadas con el presente Programa y divulgue la misma, sin contar con la autorización correspondiente, se le aplicará una pena de seis a doce años de prisión.
En caso de que sea un servidor público el que revele la información, la pena se incrementara hasta en una tercera parte, esto con independencia de otros posibles delitos en que pueda incurrir.
Los imputados por la comisión de este delito, durante el proceso penal estarán sujetos a prisión preventiva.
Capítulo XVIDe los fondos del programa
Artículo 50. El Programa operará con los recursos que al efecto se asignen en el Presupuesto de Egresos de la Federación.
Transitorios
Primero. La presente Ley entrará en vigor a los 120 días siguientes de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. La Procuraduría General de la República dentro de los 180 días siguientes a la publicación de este Decreto desarrollará los lineamientos, protocolos, acuerdos y demás instrumentos necesarios para el debido funcionamiento del Programa Federal de Protección a Personas y del Centro Federal de Protección a Personas.
La Procuraduría General de la República realizará las acciones administrativas correspondientes para dar cumplimiento a los objetivos de esta Ley, conforme al presupuesto que le sea aprobado para tal efecto en el ejercicio fiscal
Tercero. Las personas que se encuentren bajo protección a la fecha de la entrada en vigor de la presente ley, podrán ser incorporadas al Programa, previa la satisfacción de los requisitos establecidos en la presente Ley.
Cuarto. Se derogan todas aquellas disposiciones contrarias al objeto de esta Ley.
Artículo Segundo. Se reforma el artículo 31 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, para quedar como sigue:
Artículo 31. El Centro de Investigación y Seguridad Nacional; el Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Combate a la Delincuencia; Centro Federal de Protección a Personas; la Dirección de Coordinación de Inteligencia de la Policía Federal Preventiva; la Subprocuraduría de Investigación Especializada en Delincuencia Organizada ; el Estado Mayor Presidencial, el Estado Mayor de la Defensa Nacional y el Estado Mayor General de la Armada o bien, las unidades administrativas que los sustituyan, no estarán sujetos a la autoridad de los Comités a que se refiere el Artículo 29, siendo sus funciones responsabilidad exclusiva del titular de la propia unidad administrativa.
Transitorio
Único. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, 27 de septiembre de 2011.
La Comisión de Justicia
Diputados: Humberto Benítez Treviño (rúbrica), presidente; Sergio Lobato García (rúbrica), Miguel Ernesto Pompa Corella (rúbrica), Óscar Martín Arce Paniagua (rúbrica), Camilo Ramírez Puente, Ezequiel Rétiz Gutiérrez (rúbrica), Juanita Arcelia Cruz Cruz (rúbrica), Eduardo Ledesma Romo, secretarios; María de Jesús Aguirre Maldonado (rúbrica), Luis Carlos Campos Villegas (rúbrica), Nancy González Ulloa (rúbrica), Leonardo Arturo Guillén Medina (rúbrica), Mercedes del Carmen Guillén Vicente (rúbrica), Cuauhtémoc Gutiérrez de la Torre, Gregorio Hurtado Leija (rúbrica), Israel Madrigal Ceja (rúbrica), Sonia Mendoza Díaz, Dolores de los Ángeles Nazares Jerónimo, María Antonieta Pérez Reyes (rúbrica), Rodrigo Pérez-Alonso González (rúbrica), Norma Leticia Salazar Vázquez, Cuauhtémoc Salgado Romero (rúbrica), Miguel Ángel Terrón Mendoza (rúbrica), Enoé Margarita Uranga Muñoz (rúbrica), Josué Cirino Valdés Huezo (rúbrica), Alma Carolina Viggiano Austria (rúbrica), Pedro Vázquez González, J. Eduardo Yáñez Montaño (rúbrica), Arturo Zamora Jiménez (rúbrica).
La Comisión de la Función Pública
Diputados: Pablo Escudero Morales (rúbrica), presidente; Patricio Chirinos del Ángel, Josué Cirino Valdés Huezo (rúbrica), Marcos Pérez Esquer (rúbrica), Juan Carlos López Fernández (rúbrica), secretarios; Janet Graciela González Tostado (rúbrica), Agustín Guerrero Castillo (rúbrica), Sergio Lobato García (rúbrica), Kenia López Rabadán (rúbrica), Tereso Medina Ramírez, Pedro Peralta Rivas, Ivideliza Reyes Hernández (rúbrica), José Francisco Rábago Castillo, Fausto Sergio Saldaña del Moral (rúbrica), Enrique Torres Delgado, Esthela Damián Peralta (rúbrica), Ernesto de Lucas Hopkins, Carlos Alberto Ezeta Salcedo (rúbrica), María de Jesús Mendoza Sánchez (rúbrica), Héctor Pedroza Jiménez (rúbrica), Enrique Octavio Trejo Azuara, Víctor Manuel Anastasio Galicia Ávila, Josefina Rodarte Ayala, José Luis Soto Oseguera (rúbrica).