De Sofía Giselle Cambranis Macías, relativo al Seminario de ética y transparencia en la actividad parlamentaria, primera edición, celebrado del martes 5 al viernes 8 de julio de 2011 en Cartagena de Indias, Colombia

Introducción

Con el objetivo de reflexionar sobre la importancia que las políticas de transparencia tienen en la actualidad para afianzar la estabilidad democrática y la gobernabilidad de los sistemas políticos, así como dar a conocer los diversos instrumentos de control parlamentario utilizados para ese fin, el Congreso de Diputados de España llevó a cabo el primer curso sobre Ética y Transparencia en la Actividad Parlamentaria, el cual tuvo lugar en el Centro de Formación de Cooperación Española, en Cartagena de Indias, Colombia, del martes 5 al viernes 8 de julio del presente.

La actividad consistió en un seminario teórico-práctico en el que ponentes de distintos países iberoamericanos, tanto parlamentarios como expertos de distintas áreas, expusieron las principales novedades en el orden legislativo y el diseño de políticas públicas relacionadas con el fomento a la transparencia en la gestión pública.

De igual manera, se realizaron diversas mesas redondas en las que se compartieron, en materia de transparencias, las experiencias vividas en cada uno de los países participantes, teniendo la oportunidad de poner en común las mejores prácticas sobre este campo.

Gracias a la autorización de la Junta de Coordinación Política, y al apoyo de la Secretaría General y la Secretaría de Servicios Parlamentarios, fue posible mi asistencia a dicho curso, el cual considero ha aportado a mi formación parlamentaria una gama de experiencias de los distintos parlamentos en relación a la transparencia de la actividad legislativa y asimismo, tuve la oportunidad de reafirmar la importancia que ésta tiene para legitimar las instituciones. Cada país está avanzando en esta materia a su propio ritmo, pero en todos prevalece la necesitad de anteponer a la ética como un principio fundamental para la toma de decisiones en las instituciones que representan.

Martes 6 de julio

Después de la inauguración del seminario, la excelentísima señora Teresa Cunillera i Mestres, Vicepresidenta Primera del Congreso de Diputados de España, llevó a cabo la primera conferencia magistral “Ética y política: la posición del Parlamento en el siglo XXI”.

En la exposición hizo mención de instrumentos necesarios para reforzar la transparencia en el Parlamento:

a) Hacer uso de los medios de comunicación para presentar a la ciudadanía el trabajo que los legisladores realizan, se necesita contar con la presencia de las cámaras en las sesiones.

b) Evitar el oscurantismo en las decisiones de los grupos y, para lograr esto, debe de existir una normatividad firme, que regule la actividad de los lobbies en el Congreso (en México se les conoce como cabilderos; cabe señalar que actualmente en el nuevo Reglamento aprobado en la Cámara de Diputados, regula por primera vez esta actividad). Afirmó que estos grupos deben de quedar perfectamente acreditados para conocimiento de la ciudadanía.

c) Reforzamiento del control al Ejecutivo, el parlamento debe tener la facultad de poder requerir al Gobierno información sobre las instituciones.

d) La creación de órganos encargados de controlar y vigilar el gasto público.

A continuación, el señor Francisco Martínez Vázquez, director de Relaciones Internacionales del Congreso de España, presentó ponencia relativa al “Control parlamentario y ética pública: instrumentos parlamentarios frente a la corrupción y los conflictos de interés”. Inició su intervención citando a Montesquieu, quien sostenía que todo hombre que tiene el poder, siente la tentación de abusar de él, yendo hasta donde encuentra límites.

En esta exposición se afirmó que el Parlamento es una institución fundamental contra el abuso del poder, esto en virtud de que realiza un aporte esencial a la gobernabilidad, proporcionando un estatus jurídico constitucional a la oposición política. De igual manera, sirve de centro articulador de la libre competencia por el poder sobre bases institucionales, y diferencia las diversas opciones políticas al elector.

El Parlamento del Estado contemporáneo es, ante todo, de acuerdo con el expositor, la casa de la oposición: sólo la institución parlamentaria ofrece un estatus jurídico propio y específico a las minorías que no participan en la función del gobierno. En consecuencia, la función de control sobresale por su importancia sobre cualquier otra cosa.

El conferencista dio a conocer diversos instrumentos al servicio de la transparencia y el buen gobierno con los que cuenta el Parlamento Español. A continuación se destacan los siguientes:

• Solicitud de informes: para el mejor cumplimiento de sus funciones parlamentarias, los diputados, previo conocimiento de su grupo parlamentario, tendrán la facultad de recabar de las administraciones públicas, informes y documentos que obren en poder de éstas. Dicha disposición se encuentra en el Reglamento del Congreso de los Diputados de España, artículo séptimo.

• Control preventivo de conflicto de intereses: el gobierno deberá informar al Congreso de los Diputados, el nombre de las personas que promuevan para ser designados como máximos responsables en organismos reguladores o de supervisión. De esta manera, antes del nombramiento oficial, los candidatos propuestos deberán de comparecer en la comisión parlamentaria correspondiente, en donde los diputados podrán formularles preguntas o solicitar aclaraciones que crean convenientes. Finalmente, la comisión emitirá un dictamen en el que se establecerá si se aprecia o no la existencia de conflicto de intereses.

Entre los demás instrumentos a los que se hizo mención están: moción de censura y cuestión de confianza, preguntas e interpelaciones, comparecencias, proposiciones no de ley, mociones y resoluciones, comisiones de investigación y control de idoneidad.

Se señaló que, a pesar de las herramientas implementadas para ejercer la función de control, el Parlamento aún cuenta con retos que debe de superar para seguir avanzando; tal es el caso de la necesidad de renovar el debate parlamentario, debe buscar agilizarlo a fin de colocarlo a la altura de la “velocidad” de la sociedad contemporánea.

De la misma forma, la opacidad es un obstáculo a tratar, se debe de buscar que la ciudadanía tenga un mayor acceso a la información de la actividad parlamentaria, en este aspecto también se incluye a los medios de comunicación, que deben difundir de manera parcial el trabajo legislativo, a efecto de dar a conocer los procedimientos de control utilizados y lograr una mayor credibilidad ante la sociedad.

Para finalizar las actividades del día martes, se realizó una mesa redonda en la que cada participante se presentó y dio a conocer su perfil profesional, con el fin de permitir conocernos y ubicarnos en el contexto del curso.

Miércoles 7 de julio

Se iniciaron las actividades con una mesa redonda referente al tema “La función parlamentaria al servicio de los ciudadanos: retos del siglo XXI”, con la participación de los diputados Jorge Fernández Díaz e Ignacio Gil Lázaro, Vicepresidente Tercero y Secretario Tercero, respectivamente, del Congreso de Diputados de España.

La idea principal expresada por los diputados, se basaba en que para poder medir la calidad de un sistema democrático, se necesita analizar el nivel de participación de los ciudadanos en las votaciones, debido a que la legitimación democrática de origen debe ser a través del sufragio. Ampliando los márgenes del pluralismo y la credibilidad, el pueblo se sentirá representado y será entonces cuando el margen de abstencionismo en las votaciones se reducirá.

Aunado a esto, el Parlamento debe contar con los medios de comunicación para contribuir a transparentar la actividad legislativa. Sin embargo, se ahondó en el tema de cómo los nuevos métodos tecnológicos, en específico las redes sociales, han emprendido una campaña para desacreditar a la política. La rapidez con el que estos medios proporcionan información, da lugar a que puedan manipularla con facilidad, volviéndose en un instrumento desinformativo.

Al respecto, diputados de países como Honduras, Paraguay y Bolivia aportaron una opinión diferente sobre las redes sociales, en sus experiencias personales. Este medio de comunicación les ha sido de gran ayuda para compartir con sus comunidades los trabajos que han realizado en el Congreso, al dar a conocer sus posturas sobre diversos temas que se van presentando y tener una comunicación directa con sus votantes.

Como segunda actividad, el señor Fernando Galindo Elola-Olaso, letrado de las Cortes Generales, presentó el tema “Transparencia y acceso a la información parlamentaria: análisis comparado y propuestas”.

Inició su ponencia explicando que el nacimiento del Estado constitucional de derecho, se vincula a la aparición de mecanismos que permitan ejercer el control sobre los órganos de gobierno, y la existencia de este control sobre los gobernantes, se vincula a la existencia misma de las libertades y derechos individuales.

Disertó que la transparencia es un elemento clave del Estado constitucional, debido a que un requisito básico de cualquier control es poder tener acceso a la información sobre los asuntos públicos. Para este punto, el expositor hizo referencia al artículo 15 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, que a la letra dice: “La sociedad tiene derecho a pedir cuentas de su gestión a todo agente político”.

En un Estado constitucional es exigible un doble nivel de transparencia:

1. Los representantes de la ciudadanía deben poder acceder a la información del resto de los poderes del Estado; esto se refiere a que el Legislativo debe tener la facultad de recabar información de los otros poderes.

Históricamente, la consolidación de los poderes de las Cámaras queda vinculada al reforzamiento de los mecanismos de control sobre el Ejecutivo.

Entre esos mecanismos destaca la posibilidad de requerir información, que también ha experimentado una notable expansión. Hoy en día, el derecho a obtener información forma parte del núcleo del derecho fundamental de los parlamentarios para desempeñar su función representativa.

Indicó que los sujetos activos para recabar esta información son las Cámaras, las comisiones, los parlamentarios individuales y los grupos parlamentarios, dejando este último en tela de juicio por no existir la certeza si cuentan o no con esta facultad.

Asimismo, los que juegan el papel de sujetos pasivos en esta relación son el Poder Ejecutivo, las agencias independientes y otras entidades públicas, el sector empresarial estatal y, en algunos casos excepcionales, otras administraciones territoriales y el Poder Judicial (en el caso del último, cabe aclarar que sólo proporcionarán información de carácter administrativo).

Sin embargo, la obtención de información a través de diversos mecanismos, siempre debe de realizarse con respeto al principio de lealtad institucional entre los poderes del Estado. Señaló que los límites para esta medida de control, son la intimidad y honor de las personas (otros derechos fundamentales) y aquéllos que se refieran a materias clasificadas, ya sea por tratarse de información reservada o secreta.

2. Los propios ciudadanos deben tener acceso a la documentación de las Administraciones Públicas. En este segundo punto, explicó que los ciudadanos deben contar con la posibilidad de obtener la información básica del poder legislativo y sus afectaciones.

El letrado Galindo Elola-Olaso afirmó que el principio de transparencia es una condición para un Estado democrático, fundando este argumento en el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos: “todo individuo tiene derecho a (...) investigar y recibir informaciones y opiniones”, y en el artículo 19.2 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos: “toda persona tiene derecho a la libertad de expresión: este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones (...)”.

En materia de derecho comparado, el expositor citó los casos de algunos países y la manera en que operan este derecho del ciudadano:

• Unión Europea: Reglamento 1049/2001, con excepciones claramente determinadas. Todos los ciudadanos tienen derecho a solicitar información, sin embargo, existen algunas excepciones, como son los temas referentes a la seguridad pública, relaciones exteriores, o actividad personal de algún funcionario.

• Alemania: Norma de la Junta de Portavoces del 26 de junio de 2008, introduce periodos de embargos y clasificaciones de seguridad. Cierta información sólo puede ser entregada después de un periodo de 30 años.

Finalmente, enumeró algunos de los problemas específicos con que actualmente cuenta el derecho de acceso a la información parlamentaria:

- Existencia de información secreta o reservada o que afecte la intimidad de las personas.

- Documentación que se genera en las sesiones de trabajo de las Cámaras que se celebran a puerta cerrada.

- Documentos cuya difusión deba retrasarse en el tiempo por razones de oportunidad.

Como solución a estos conflictos, propuso aplicar con carácter general el principio de máxima publicidad de la documentación de las Cámaras, tomando en cuenta sus respectivas restricciones excepcionales y por motivos tasados.

Para concluir con este día, se realizó una mesa redonda con el tema de “El estatuto jurídico de los parlamentos: régimen de incompatibilidades y transparencias”, en donde se contó con las intervenciones de los miembros de la delegación parlamentaria del Congreso de los Diputados de España y los parlamentarios de los países invitados, quienes dieron a conocer los métodos, órganos e instituciones que en cada de uno de sus congresos se utilizan, con el objetivo de transparentar sus actividades.

Jueves 8 de julio

El profesor Daniel Armando Barceló Rojas, investigador de la Universidad Nacional Autónoma de México, presentó la conferencia magistral “El reto de las transparencias en los parlamentos iberoamericanos”, iniciando la exposición con una breve reseña de cómo funcionaba el Senado en la antigua Roma, subrayando que en esa época el político se valía del pueblo antes que de él, eran personas a las que se les confiaba su representación.

Ulteriormente, agregó que en la actualidad algunos legisladores anteponen, en primer lugar, sus intereses privados, utilizando su posición para obtener beneficios personales, obviando el hecho de ser los representantes de la ciudadanía.

Para esto, desglosó algunas medidas legislativas para prevenir la manipulación de los legisladores que a continuación cito:

• Regulación del dinero en las campañas electorales.

• Los procesos legislativos deben darse a conocer en tiempo real.

• Regulación de la actividad realizada por los cabilderos.

• Impedir a los legisladores formar parte del Ejecutivo, y en el caso de permitirse las coaliciones, deben de mantenerse a la luz pública.

• Regulación de las donaciones monetarias que se realicen para las campañas electorales.

• Reconocimiento del derecho al acceso de la información pública.

Para finalizar, manifestó que los parlamentarios deben ser ejemplo de transparencia, deben de contar con una educación ética, además de ser y parecer honestos, porque cuando los legisladores fallan, la democracia también.

Como segunda actividad del día, el licenciado Eolo Díaz-Tendero, director de Estudios del Consejo de la Transparencia en Chile, presentó la ponencia sobre “El modelo de transparencia en Chile”.

Con la misión de promover y cooperar en la construcción e institucionalización de una cultura de transparencia en Chile, que garantice el derecho de acceso a la información : pública a las personas, se ha creado un modelo de gestión gubernamental llamado Consejo para la Transparencia, siendo éste una corporación autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que se encarga de velar por el buen cumplimiento de la Ley de Transparencia de la Función Pública de Acceso a la Información de la Administración del Estado.

El Consejo para la Transparencia en una institución nueva en el estado Chileno, la Ley de Transparencia de la Función Pública de Acceso a la Información de la Administración del Estado, fue publicada el 20 de agosto de 2008. La primera sesión del Consejo se llevó a cabo el 29 de octubre de 2008 y la entrada en vigencia de la Ley fue el 20 de abril de 2009.

Para explicar sobre este modelo y su fundamentación, el ponente comentó el criterio de la ciudadanía chilena: para ellos la democracia no es sinónimo de transparencia, o bien, la segunda, no es garantía en un régimen democrático; por ello la entienden como un tema de cooperación y colaboración, que requiere un proceso de adaptación para proporcionar mejores resultados.

Es por esto, que el Consejo para la Transparencia basa sus políticas en el Derecho Universal de “acceso a la información pública”, pero también lo implementa como una política pública al tener programas focalizados.

Este organismo se considera novedoso, no sólo por lo comentado anteriormente y por la forma en que integra su Consejo, sino también por tratarse de una institución autónoma, de estructura funcional propia y además poseer la facultad de sanción.

El conferencista explicó que el derecho a solicitar información cuenta con dos mecanismos fundamentales para ejercerse:

a) Transparencia activa: información permanentemente disponible en los sitios web de las instituciones públicas.

b) Derecho de acceso: a través de una solicitud particular presentada a un servicio público específico.

Esta institución ha sido de gran utilidad, sin embargo, estos mecanismos no han sido lo suficientemente eficientes para la ciudadanía. Con base a encuestas realizadas, se percibe que el 59.9 por ciento de los chilenos consideran que el sector público no es confiable; el 81.8 por ciento creen que los organismos públicos ocultan información, y el 73 por ciento piensan que dichos organismos son corruptos.

Habría que poner en consideración tres argumentos: que la ciudadanía chilena tenga esa percepción por no tener clara la diferencia entre la transparencia activa y el derecho de acceso; que la respuesta que reciban los gobernados sea oportuna, y que la información que sea proporcionada a través de ambos mecanismos sea confiable.

Finalmente, lo que nos puede aportar esta conferencia, es el hecho de que la confianza del ciudadano hacia sus instituciones y el conocimiento sobre los derechos que se tienen, en este caso el derecho universal de acceso a la información pública, así como de los instrumentos para alcanzarlos, son fundamentales.

Como última actividad, tuvo a lugar una mesa redonda sobre el tema “Desafíos de la democracia representativa: participación política y redes sociales”, en la cual intervinieron miembros de la Delegación Parlamentaria del Congreso de Diputados y Parlamentarios Iberoamericanos, dando a conocer las diversas experiencias que han tenido respecto a estos medios.

Viernes 9 de julio

Para concluir el seminario, el señor Ramón Moreno Bustos, diputado y miembro del Consejo Asesor de la Fundación Manuel Giménez, presentó la conferencia magistral sobre “El Parlamento y los Medios de Comunicación Social”.

El diputado, expuso ante los espectadores una reflexión personal sobre la relación que existe entre los medios de comunicación en España y el Parlamento, aseverando que los primeros se insertan en la sociedad como una pieza clave para el funcionamiento democrático, y que ambos se encuentran en una alianza inquebrantable que está en constante renovación, buscando perseverar la relación y cultivándose.

Se refirió específicamente a la Corporación RTVE, que es la radiotelevisión pública estatal encargada de la función al servicio público, la cual es la encargada de satisfacer las necesidades democráticas, sociales y culturales expresadas en el Protocolo del Tratado de Ámsterdam. Esta corporación cuenta con un sistema de financiación que le permite total independencia económica de la publicidad.

En este contexto, hay quienes afirman que, debido a la crisis económica que afecta a España actualmente, este tipo de subsidio debería terminar, siendo además que no se causaría ningún tipo de lesión a la variedad de canales y opciones con las que cuenta el público.

A esta aseveración, el exponente refutó que, debido a la gran influencia que tiene la televisión en las personas, al grado de dedicarle 240 minutos al día y ser el medio de comunicación más utilizado, la diversidad de canales ha crecido de manera significante en los últimos años, empero, la mayoría de los televidentes aún sigue a aquellas cadenas generalistas cuya programación es el mismo formato entre estas y además carece de valores y calidad que aporte a la sociedad una información objetiva y eficaz. Con esto, justifica la existencia de una televisión pública estatal, que está obligada a ofrecer información de calidad y objetiva, que contribuya a una más amplia libertad de elección del ciudadano, ofreciendo algo diferente de lo puramente comercial.

Ahora bien, respecto a la sustentabilidad económica de esta corporación, el Diputado dio a conocer algunos datos de referencia:

a) La Guía de la Unión Europea de Radio Difusión de 2007 (actualizado el dato de RTVE a 2008) concluía que la Televisión Española es la televisión pública más barata de Europa.

b) Las televisaras privadas españolas, por su parte, lideran la clasificación de rentabilidad de las cadenas privadas de televisión europea.

De acuerdo con la Ley 8/2009, durante el bienio 2010-011 el total de ingresos por todos los conceptos de la Corporación RTVE no superará la cifra de 1.200 millones de euros anuales (cifra que se encuentra en instancias judiciales de la Unión Europea y españolas por distintos “contribuyentes” por lo que, cautelarmente, habrá que esperar su resolución), de acuerdo al expositor, el principio jurídico de “solve et repete”, primero paga y luego recurre, ha evitado la crisis económica en los dos primeros años de la nueva corporación.

Asimismo, aportó el dato de que las 13 televisaras autonómicas en España, tienen un costo anual en su conjunto de unos 2.000 millones de euros y pérdidas en 2009 de 779 millones de euros; afirmó que la crisis económica ha afectado de manera directa la cuenta de resultados en todas las cadenas.

Por otra parte, habló de los nuevos preceptos plasmados en la Constitución Española sobre este tema, en el que se establece que la Ley regulará la organización y el control parlamentario de los medios de comunicación social dependientes del Estado o de cualquier ente público y garantizará el acceso a dichos medios de los grupos sociales y políticos significativos, respetando el pluralismo de la sociedad de las diversas lenguas de España. Con ello, afirma el expositor, se consagra la libertad de expresión y el derecho a la información de los ciudadanos.

Otra normativa que garantiza esta previsión constitucional, es la Ley de la Radio y Televisión de Titularidad Estatal (Ley 17/2006), en dicho precepto se regula el control parlamentario sobre esta Corporación. Por ejemplo, la elección del Consejo de Administración debe ser aprobado por dos tercios de las Cámaras, las Cortes Generales deberán vigilar por el cumplimiento de las funciones del servicio público encomendado, y la Corporación RTVE deberá remitir anualmente un informe a las Cortes Generales. Asimismo, en el terreno práctico, el Presidente de la televisara, comparece mensualmente ante el Parlamento para informar o debatir sobre algún aspecto monográfico de la actividad de RTVE.

Agregó que otro instrumento de control para la Corporación, es la Intervención General del Estado, que se encarga de auditar y supervisar las decisiones económicas de RTVE.

Finalmente, el Diputado concluyó afirmando que los medios públicos de ámbito estatal en España, singularmente la Corporación RTVE, cumplen firmemente con su rentabilidad social y su necesidad de su existencia y en la conveniencia formal y material de prestarles apoyo y de garantizar su viabilidad y fortaleza.

Sofía Giselle Cambranis Macías (rúbrica)

Asesora de la Secretaría de Servicios Parlamentarios